José María Martín - Introducción a las Finanzas Públicas

DE LOS GASTOS PÚBLICOS

Concepto y características del gasto público.

Recordar :
a) fases de la actividad financiera (planificación, recaudación y aplicación a los gastos) ; orden
esquemático que no se corresponde con el orden real de la afe (detección necesidades
publicas que implican gasto público, planificación de los recursos públicos que soportan los
gastos públicos)
En mi opinión, teniendo en cuenta que la HP es de esencia típicamente erogativa (nació
para erogar, para gastar) primero se debe estudiar (priorizar) el gasto (y no el recurso). Sin
embargo debemos aceptar que ambos (gasto y recurso) constituyen las dos caras de una
misma moneda (resultando imposible agrandar o achicar la una, son la correspondencia en
la otra).
Entonces, el orden que propongo para el estudio es: 1) gasto; 2) recurso y 3) planificación o
presupuestación.
b) concepto de gasto (es una denominación genérica: Para JMM comprende dos grandes
especies : 1) erogaciones públicas que abarca a las erogaciones para servicios públicos
más servicio de la deuda y 2) inversiones públicas)
En realidad, en mi opinión, el gasto público representa salidas financieras desde el tesoro
del estado, con destino a la satisfacción de las necesidades públicas. En general, dichas
salidas financieras tienen 3 destinos: 1) conceptos que podríamos considerar similar a
cuentas de resultado negativo en el Sector Privado (ej: luz, gas, teléfono, honorarios, gastos
en personal, combustibles…); 2) conceptos que representan altas de activo (adquisición de
maquinas, equipos, inmuebles, obras públicas….) y 3) conceptos que representan bajas de
pasivos (pagos de deudas, amortización de créditos, pago de servicios de la deuda…).

JMM expresa que La importancia del gasto no se limita a la determinación de la actividad

financiera, sino que trasciende a las esferas económicas y sociales. El gasto tiene efectos en la
economía y el la sociedad, cuestión que es incumbencia de las finanzas públicas bajo la
denominación Teoría General del Gasto Público. Para analizar esos efectos se debe ver al
gasto desde su: concepto y cuantía (a concepto distintos corresponden efectos distintos ; a
cuantías distintas corresponden efectos distintos).

Doble visión: Lo expresado implica que el gasto (al igual que el recurso) debe ser estudiado en
su doble importancia: financiera (monetaria) y no financiera (no monetaria o externalidades de
lo monetario).

La teoría general del gasto investiga no solo los elementos constitutivos del gasto, sino sus
efectos económicos y sociales (incluyendo efectos políticos, de desarrollo de la economía,
sectoriales, de política monetaria, de política fiscal, de política económica,…).

Elementos constitutivos del gasto: la teoría nos señala que el gasto público:
a) supone que el mismo está destinado a la satisfacción de necesidades públicas, hace a la
atención del interés público.
b) supone elección previa o aplicación de criterio selectivo (criterio con óptica política) para
individualizar a la necesidad a satisfacer (cantidad, calidad y oportunidad), lo cual resalta la
importancia de la decisión política. Gastar implica priorizar.
c) supone la aplicación de riqueza. Dicha aplicación se efectúa produciendo efectos
económicos y sociales, razón por la cual el tema debe ser analizado con aportes de la
economía y la sociología, además de la administración financiera.
d) supone un marco jurídico (juridicidad) relacionado a: 1) las normativas aplicables (ley de
contabilidad, ley de administración financiera, ley de disciplina fiscal, reglamentaciones, etc.
...); 2) estimación cuantitativa, cualitativa y temporal del gasto (cantidad, calidad y
oportunidad) en relación a la necesidad pública a satisfacer; 3) analizar y controlar del efecto
del gasto (rendición del gasto a través de la Cuenta General Anual, determinación del
acercamiento a la meta propuesta, análisis político de los efectos, etc. ...)

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Concepto de Gasto Público: es el empleo de la riqueza, realizado por la autoridad competente
(estado), en virtud de una autorización legal previa, destinado a satisfacer las necesidades
públicas y, en términos generales, a la atención del bienestar general.

Recordar:
a) con la evolución de los principios políticos, fue cambiando el concepto de las funciones del
estado y por lo tanto, también, fue cambiando el concepto de gastos públicos (porque
cambia la idea de las necesidades a satisfacer). Así cambia el papel asignado al estado.
b) con la evolución de los criterios económicos se visualizan nuevos efectos del accionar del
estado y así se comienzan a analizar efectos: fiscales, extrafiscales y mixtos.
c) con la evolución de la sociedad, aparecen nuevas necesidades y se le exige al estado su
satisfacción en cantidad, calidad y oportunidad diferentes.
d) el gasto es un medio para satisfacer necesidades, no es un fin en sí mismo.
e) En resumen: se visualiza cada vez más la conveniencia de analizar el accionar del estado y
sus efectos desde puntos de vista diferentes, pues resulta claro que el gasto es un muy
eficiente instrumento estatal.

Clasificación de los gastos públicos: Existe un gran diversidad de clasificaciones (luego del
análisis de tales clasificaciones Ahumada llega a la conclusión de que su importancia es muy
relativa y que las mismas han sido efectuadas más con un criterio didáctico que práctico).

Existen clasificaciones, tales como: a) en relación al tiempo (gastos ordinarios y

extraordinarios), b) en relación al lugar (gastos internos y externos), c) en relación a su forma de
pago (gastos en dinero o en especie), d) otras clasificaciones (utilidad, tipo de necesidad,
ventaja que reportan, etc. ...)

Clasificaciones presupuestarias del gasto en Nación Argentina: a los efectos de la

exposición de los gastos en el presupuesto, se adoptaron clasificaciones que responden al
criterio de : organizar y presentar todas las transacciones del estado conformando un sistema
de información ajustado a las necesidades del gobierno y de los organismos internacionales
que llevan estadísticas sobre los sectores públicos nacionales, posibilitando un análisis objetivo
de las acciones ejecutadas por el sector público. Por lo tanto el conjunto de clasificaciones
presupuestarias representa un mecanismo fundamentas para el registro de la información
relativa al proceso de recurso y gastos de la actividad pública.

Resulta interesante leer y analizar todo el clasificador nacional (o provincial). La

clasificación adoptada es la siguiente:

1) clasificación válida para todas las transacciones :

a) institucional :
b) geográfica :
c) por tipo de moneda :

2) Recursos Públicos
a) por rubros :
b) por su carácter económico :

3) Gastos Públicos
a) por objeto :
b) por su carácter económico :
c) por finalidad y funciones :
d) por categoría programática :
e) por fuente de financiamiento :

4) Recurso y Gastos Públicos

a) combinadas

Financiación de los gastos: Recordar el principio presupuestario: la totalidad de recursos

financia la totalidad de gastos, por lo tanto no deben existir compensaciones, ni afectaciones
específicas.

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Con respecto a los recursos (que financian el total de gastos), se debe tener presente lo
dispuesto por Constitución Nacional.

Art. 4: .... los gastos públicos son financiados con fondos del Tesoro Nacional ... los que están
constituidos por : el producto de derechos de importación y exportación, producto de venta y
locación de tierras de propiedad de la nación, renta de correos, demás contribuciones que
equitativa y proporcionalmente imponga el Congreso, y los empréstitos y operaciones de
crédito.

Recursos ordinarios y extraordinarios : En resumen el financiamiento (recursos) del art. 4 de la

CN prevé, dos grandes grupos o tipos de recurso : 1) representarían ingresos netos (recursos
ordinarios). Tales como :1.1) ingresos del tipo tributario (derechos de importación y
exportación y contribuciones) y 1.2) ingresos del propio estado (venta o locación de sus tierras y
rentas de correos) ; 2) representarían modificaciones patrimoniales (recursos extraordinarios
), tales como : empréstitos.

Recursos originarios y derivados: Otros autores, clasifican a los recursos como : 1) originarios
(aquellos que el estado obtiene de : 1.1) la explotación de sus bienes patrimoniales ó 1.2)
desarrollando actividades : industriales, comerciales, etc. ... y 2) derivados (provenientes del
uso del crédito público).

La clasificación de los recursos es muy útil a los efectos del análisis del financiamiento de los
gastos. Por ejemplo: es consenso general que los gastos de funcionamiento del estado son
financiados con recursos ordinarios; mientras que los gastos por inversiones patrimoniales
pueden ser financiados con recursos del crédito público (se debe evitar el uso del crédito para
gastos de funcionamiento, pues demostraría que el estado no se autofinancia, ni siquiera en la
parte esencial; lo que llevará a hablar de un estado sobredimensionado o con fallas
estructurales). Para visualizar más claramente estos aspectos se recomienda el análisis de la
Ley de Disciplina Fiscal.

Efectos del gasto: habitualmente se destaca el “tamaño de los presupuestos” ó el “total de

gastos del presupuesto”. Esta cuantificación nos puede dar una idea del “peso relativo” del
estado en la economía. Así observamos que cada vez son mayores los presupuestos, lo que
nos lleva a expresar que “cada vez es mayor el gasto del estado”.

Causas del aumento del gasto: Cuando se analiza el aumento del gasto, necesariamente
debemos indagar sus causas (debemos preguntarnos: porque el gasto aumento?, cuales son
las causas del aumento del gasto ?). Así encontramos, tres causas del aumento del gasto: 1)
aparentes, 2) relativas y 3) reales.

Causas aparentes: es decir aparentemente el gasto aumentó, pero realmente no. En valores
monetarios el gasto aumento, pero tal aumento no se refleja en la cantidad real de bienes y
servicios provistos por el estado. (es decir: las unidades monetarias aumentan, pero no se
traduce en aumento de unidades reales). Caso: variación del gasto por variaciones del valor de
la moneda (inflación); variación del gasto por cambios en los precios, sin cambios en
cantidades.

Causas relativas: son causales que no pueden ser clasificadas como aparentes pero que
tampoco son reales. Caso: aumento de la población, aumento de la producción, extensión de
las fronteras territoriales, etc. ...

Causas reales: se deben al aumento real de la prestación.

OJO: si bien esta clasificación es de gran difusión, no creo que sirva para explicar ampliamente
el aumento del gasto.
- Ver que no se hace análisis de calidad ni oportunidad.
- Tampoco creo que las causas se deban solo a un motivo;
- Creo que pueden existir causa “mixtas”.
- Tampoco, se tiene en cuenta la organización burocrática del estado, que indudablemente (por
efecto de su eficiencia o ineficiencia) puede generar aumentos en los gastos.

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- Creo que el análisis del gasto no puede ser exclusivamente numérico, debe complementarse
con: calidad, cantidad, cumplimiento de metas, oportunidad, etc. ...
- También se debe tener en cuenta que el aumento constante del gasto, en los estados en
general, se viene produciendo porque “ va cambiando la concepción del estado” (el estado
asume como obligación de estado cada vez más gastos, porque el contribuyente cada vez
exige más servicios del estado). Este tema tiene que ver con el aumento de las funciones del
estado.

Limites del gasto público : hemos visto que el gasto del estado aumenta constantemente ;
pero la pregunta es: hasta cuando debe aumentar ?, cual es el límite razonable ? hay un tope
más allá del cual se pone en peligro la estructura del estado ?

Al respecto, creo que los gastos, con el tiempo crecen, porque las necesidades públicas
aumentan, porque la inflación controlada es un mecanismo de incentivo a la inversión que hace
crecer el PBI, no obstante: “los arboles no crecen hasta el cielo”, todo tiene un límite; es casi
imposible que el crecimiento del gastos sea permanente en igual proporción al PBI por capita,
manteniendo un proceso de redistribución equitativo que disminuya las brechas y exclusiones
en el largo plazo. Parece necesaria una nueva economía más social e integradora, donde el
estado tenga nuevo rol intervencionista; parece necesitarse más y mejor estado.

Masoin (profesor belga) trata de explicar el tema considerando a los distintos tipos de gastos
del estado. Así clasifica a los gastos en: 1) productivos, 2) reparto y 3) reales.

1) Gastos productivos: son los que efectúa el estado como productor de bienes o servicios para
la venta. Es el típico caso de la intervención del estado en campos de la actividad privada. El
autor de la tesis afirma que : en éste tipo de gastos, el aumento no tiene que ser motivo de
preocupación, porque ellos solos se autofinancian (OJO ver que supone
autofinanciamiento).
2) Gastos de reparto: son los que el estado efectúa por redistribución de los recursos. Es el
típico caso de impuestos con afectación específica. El autor de la tesis afirma que: en éste
tipo de gastos, tampoco existe peligro por el aumento, pues los perceptores del beneficio,
compensan, el sacrificio de los aportantes al sistema (OJO también supone exacta
compensación).
3) Gastos reales: en éste tipo de gastos el límite estaría en el “ principio de la utilidad social
máxima posible”, o sea que tales gastos pueden ser aumentados hasta que su utilidad social
se equilibre con las desventajas sociales resultantes del gravamen renta nacional necesaria
para satisfacerlos (en resumen : se debe aumentar el gasto hasta que el esfuerzo de la
comunidad -medido como porcentaje de la renta nacional- y sus consiguientes desventajas
se equilibren con la satisfacción de esa misma comunidad por contar con los servicios
públicos). OJO el planteo es demasiado teórico, es muy difícil de medir en términos de
satisfacción o sacrificio.

En resumen:
- JM Martin dice que: no es posible, y probablemente tampoco útil, establecer topes o límites a
priori a los gastos públicos. La cuestión del límite no es un problema que pueda ser resuelto con
análisis económicos, pues depende de los comportamientos (cada comunidad define el estado
que desea y los límites que desea; el problema es de esencia política)
- Duverger señala que nada impide que los gastos públicos alcancen el 100% de la renta
nacional, como en países socialistas donde el estado ha tomado a su cargo la totalidad de la
actividad económica.
- Creo que el tema es complejo ; depende de: cómo y cuando se realice el gasto y además de
circunstancias de tiempo y lugar.

Centralización o descentralización del gasto: el tema se vincula con la conveniencia (o no)

del manejo (manejo en sentido de ; autoridad que dispone la realización del gasto) del gasto en
forma centralizada o descentralizada.

En Argentina el tema sería: cuales gastos se pueden manejar en forma centralizada y cuales
no; cuales gastos deberían ser manejados por Nación (centralizado) o por Provincias
(descentralizados). Para visualizar el tema, se debe pensar en gastos como: defensa,
infraestructura, educación, seguridad interior, etc. ...
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Ambos formas de manejo del gasto tienen ventajas y desventajas, razón por la cual se debe
analizar cada tipo de gasto, en forma individual y tomar decisión para cada uno.

Centralización: tiene la ventaja de la unificación de esfuerzos de planificación, administración y

control; permite labores coordinadas y desarrollo de grandes proyectos; pero a su vez, también
ello representa desventajas desde la otra parte (ver: centralización por Nación de temas de
importancia Provinciales).

Descentralización: tiene la ventaja de estar más cerca del caso concreto, reduce la burocracia.

Efectos económicos del gasto: para tratar el tema debemos dejar previamente aclarado que
el gasto público ha perdido el carácter neutro que le adjudicaron los economistas clásicos,
pasando a trasformarse en verdaderos instrumentos o medios de acción del estado.

OJO cuando se habla de política de gastos también se incluye al recurso (no es posible ver al
gasto sin su recurso).

El estado, mediante la política de gastos, influye en : renta nacional, consumo de la comunidad,

inversión privada, ahorros privados, niveles de empleo, precios del mercado, nivel de
remuneraciones, nivel de las tasas de interés y en términos generales : su accionar produce
alteraciones en la economía general, con sus pertinentes efectos en el orden social.

El accionar del estado, es estudiado (por sus efectos) desde diversos puntos de vista, dando
lugar a diversas especialidades ; caso : política financiera (o política fiscal), economía
financiera, sociología, incluso ética, etc. ...

Por ello, previa a la decisión del estado, se debe analizar aspectos relacionados con : 1)
estructura económica (no es lo mismo tomar decisiones en economías desarrolladas o
subdesarrolladas, incluso se debe analizar la vinculación con sector externo), 2) etapa o
coyuntura de dicha economía particular (no es lo mismo tomar decisiones durante la etapa
expansiva, que en la recesiva ) y 3) medios o recursos (se debe considerar los medios - tipo,
cantidad, oportunidad, etc. ...- con que se financiará el gasto). OJO se debe ver que cuando se
modifica cualquiera de los tres aspectos, se modifican los efectos de la decisión.

Para visualizar los aspectos señalados alcanza con recordar el caso de los EEUU en la
década del 30 en que se encontraba en una profunda depresión caracterizada por : 1) falta de
empleo y 2) abundancia de ahorros ociosos, sin posibilidad de colocación por falta de
inversiones que lo reclamen. En ese contexto, Keynes propone una política de gasto público
(consistía en grandes inversiones públicas, lo cual incrementaría los ingresos de la mano de
obra desocupada y aumentará la demanda global), adoptada por Presidente Roosevelt, a fin de
producir la recuperación de la economía. Acá se visualiza muy claro que el gasto público
produce efectos en la economía.

En resumen el plan Keines consistió en poner en marcha los principios del multiplicador del
consumo y del acelerador de inversiones. Ojo el plan no hubiera sido posible si no existían los
ahorros ociosos, que permitieron al estado tomar empréstitos a tasas bajas y además: el estado
pudo evitar la tentación de lograr el financiamiento vía impuestos, lo cual hubiera reducido el
consumo (y el multiplicador no hubiera funcionado).

El plan Keines demostró, además, los efectos de una política compensatoria, la cual admite
déficit presupuestarios, financiados con endeudamiento, como forma temporal de alcanzar la
recuperación de la economía. (el estado optó por pedir préstamos en lugar de cobrar
impuestos ; los préstamos se devuelven, los impuestos no)

El plan Keines también demostró que el plan tiene efectos de recuperación de la economía
“solo en el contexto y con las condiciones allí imperante”; lo cual implica que si el plan es
aplicado en otras condiciones necesariamente fracasa. Es interesante analizar los efectos que
se producen por modificaciones en las variables planteadas por Keines.

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Principio del Multiplicador: (se vincula a los consumos) trata de medir como y en que
términos se produce la relación: gastos públicos y gastos de particulares. Concluye: el gasto del
estado multiplica la renta nacional. La utilidad del principio está en demostrar la medida de la
incidencia del gasto público en el consumo nacional.

Tal principio demuestra que: el efecto del gasto público sobre los ingresos depende de dos
factores: 1) monto o cuantía del gasto público y 2) de la parte que se consuma en cada uno de
los ingresos que se van produciendo conforme a lo que se denomina “ propensión marginal al
consumo”. A los dos factores señalados se le debe agregar un tercero: velocidad de las
transacciones.

Somers (profesor norteamericano) parte de la idea de que el egreso público (gasto público)
produce un ingreso del mismo importe en quienes lo perciben ; éstos últimos, a su vez,
consumen una parte, y la otra la gastan ; y así sucesivamente.

Ejemplo: el estado encarga obra pública a 3ºs por $ 100.000 y la paga a los constructores de la
obra. Los constructores a su vez pagan sueldos a sus empleados por $ 50.000 (en
consecuencia la parte consumida por los constructores es ingreso en los empleados). Los
empleados consumen los $ 50.000. Conclusión: el estado gastó $ 100.000 pero incrementó la
renta nacional en $ 100.000 + 50.000 + 50.000.

Principio del acelerador: (se vincula a la inversión) demuestra como la inversión (en equipos,
máquinas y bienes de capital) se halla determinada (o limitada) por los aumentos del consumo.
El aumento del consumo de determinado artículo se traduce en aumento de inversiones en
bienes de capital destinados a su producción, siendo éste último determinado por el primero.

Somers explica el principio de la siguiente forma: 1) cuando el consumo o demanda de un

determinado artículo permanece invariable (no aumenta) las empresas productoras de él no
precisan nuevas inversiones en maquinarias (excepto las de mantenimiento) ; 2) cuando la
demanda aumente, las empresas precisarán aumentar sus maquinarias (invertir en bienes de
capital) para producir más y satisfacer el incremento de la demanda ; 3) supone que : las
empresas están produciendo a su capacidad máxima y que no se descubrieron formas más
eficaces de producción ; 4) supone que : normalmente las empresas precisan inversiones en
mantenimiento por el 10% de sus maquinarias ; 5) supone que : la demanda aumenta en un
10%, razón por la cual las empresas precisaran un 10% más de maquinarias. Concluye : las
empresas deberán aumentar su inversión en maquinarias : un 10 % (por mantenimiento normal)
y otro 10% (por el aumento de la demanda). El autor de la tesis observa que : el incremento de
la demanda en un 10% generó en las empresas la necesidad de aumentar sus inversiones en
un 100% de la inversión prevista como normal de mantenimiento.

Políticas de gastos: tratándose la economía de una ciencia social (de comportamientos

sociales) debemos adelantar que no existe una fórmula única o receta exclusiva para temas
económicos.

No obstante, existen ciertas tendencias o principios, detectados en base a la experiencia en la

observación de comportamientos económicos. De dicha experiencia JM Martin expresa que:

tiene el genuino convencimiento de que todo proceso inflacionario termina provocando
serios daños a la economía y causando profundas tensiones sociales. Ello lo lleva a
manifestar su absoluta falta de fe en quienes profetizan el advenimiento del bienestar, del
pleno empleo o del desarrollo por medio de lo que denominan “vigorosa política del gasto
financiada con emisión monetaria” (consiste en gastar cada vez más pagando con billetes
fabricados por el estado).

una adecuada política del gasto solo puede ser elaborada atendiendo a circunstancias
particulares de cada caso (ya tratados en “aspectos relacionados con la decisión del estado”:
estructura, etapa y medios) y poniendo especial atención al financiamiento.

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