04 8380 PDF

UNIVERSIDAD DE SAN CARLOS DE GUATEMALA
FACULTAD DE CIENCIAS JURÍDICAS Y SOCIALES
INCIDENCIAS Y EFECTOS DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO EN EL

ORDENAMIENTO JURÍDICO GUATEMALTECO
MOREY ENEVIL ZULETA GARCIA
GUATEMALA, MAYO DE 2010.

INCIDENCIAS Y EFECTOS DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO EN EL
ORDENAMIENTO JURÍDICO GUATEMALTECO
TESIS
Presentada a la Honorable Junta Directiva
de la
Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales
de la
Universidad de San Carlos de Guatemala
Por
MOREY ENEVIL ZULETA GARCÍA
Previo a conferírsele el grado académico de
LICENCIADO EN CIENCIAS JURIDICAS Y SOCIALES
y los títulos profesionales de
ABOGADO Y NOTARIO
Guatemala, mayo de 2010.

HONORABLE JUNTA DIRECTIVA
DE LA
DE LA
DECANO: Lic. Bonerge Amílcar Mejía Orellana

VOCAL I: Lic. César Landelino Franco López
VOCAL II: Lic. Gustavo Bonilla
VOCAL III: Lic. Erick Rolando Huitz Enríquez
VOCAL IV: Br. Mario Estuardo León Alegría
VOCAL V: Br. Luis Gustavo Ciraiz Estrada
SECRETARIO: Lic. Avidán Ortiz Orellana
TRIBUNAL QUE PRACTICÓ

EL EXAMEN TÉCNICO PROFESIONAL
Primera Fase:
Presidente: Lic. Héctor Rene Marroquín Aceituno.
Vocal: Lic. Rodolfo Giovani Celis López.
Secretario: Lic. Carlos Humberto de León Velasco.
Segunda Fase:
Presidente: Lic. Napoleón Gilberto Orozco Monzón.
Vocal: Lic. Ronald David Ortiz Orantes.
Secretario: Lic. Héctor Osberto Orozco y Orozco.
RAZÓN: “Únicamente el autor es responsable de las doctrinas sustentadas y

contenido de la tesis” (Artículo 43 Normativo para la Elaboración de
Tesis de Licenciatura en Ciencias Jurídicas y Sociales y del Examen
General Público).
ÍNDICE Pág.
Introducción…………………………………………………………………..…………………. i
CAPÍTULO I
1. El derecho administrativo……………………………………………………………… 1
1.1 Definición, autonomía y fuentes del derecho administrativo……………..… 3
1.2 Derecho administrativo en Guatemala…………………………………. ……. 17
1.3 La actividad administrativa…………………………………………………….. 18
1.4 Estructura del gobierno guatemalteco ………………..……………………… 20
1.5 Órganos de control de la actividad administrativa del estado……………… 22
1.6 Origen del derecho administrativo………….…………….......... ……………. 25
1.7 Etapas de la administración pública en Guatemala…………………..…….. 27
1.8 procedimientos y características en la administración pública…….…….. 36
1.9 Principios de los procedimientos administrativos…………………………. 48
CAPÍTULO II
2. El silencio administrativo en la legislación guatemalteca……………………….…… 55
2.1 Definición, efectos y clases de silencio administrativo……………………. 56
2.2 Desventajas para el recurrente o interponente……………………………. 63
2.3 Renuncia a la petición………………………………………………………... 64
2.4 Silencio posterior a la petición inicial……………………………………….. 64
2.5 Rompimiento y rompimiento legal del silencio administrativo……….……. 65

CAPÍTULO III Pág.
3 El amparo promovido en virtud de un silencio administrativo………………………. 67
3.1 Derecho de petición………………………………….………………………... 68
3.2 Recursos administrativos…………………………………………………….. 69
3.3 Acción de amparo…………………………………………………………….. 71
3.4 El amparo, el Proceso contencioso y tramite de un amparo
Promovido en virtud de un silencio administrativo………………………. 74
CAPÍTULO IV
4 Análisis crítico jurídico y doctrinario……………………………………………….… 83
4.1 derecho de petición y causas que originan el silencio administrativo … 83
4.2 Incidencias y efectos para los particulares y funcionarios públicos……. 86
CONCLUSIONES…………………………………………………………………..……… 95
RECOMENDACIONES…………………………………………………………………….. 97
BIBLIOGRAFÍA...……………………………………………………………………………. 99
INTRODUCCIÓN
Elegí el presente tema, por la necesidad y expectativas que se tienen entre los
particulares y la administración pública sobre la aplicación del silencio administrativo,
que en muchas ocasiones no es aplicado por falta de conocimiento del particular y
asesoramiento de los distintos órganos administrativos.
Como hipótesis de la investigación se planteo la siguiente interrogante: La falta de
conocimiento de la ley por parte de los particulares para ser efectivo un silencio
administrativo, en el ordenamiento jurídico guatemalteco, y falta de información o
asesoramiento por parte de los órganos del Estado, son causas de la no aplicabilidad
del silencio administrativo, así como también influye la actividad económica del
particular; así mismo, como objetivo general se planteo lo siguiente: determinar las
causas y efectos de porque no se aplica el silencio administrativo en el ordenamiento
Jurídico guatemalteco, y entre los específicos se menciona : establecer por qué el
particular no acciona ante el órgano administrativo, si este no le resuelve en el plazo
establecido por la ley.
El silencio administrativo es la ausencia de respuesta del órgano administrativo
transcurrido el plazo de 30 días después de haber hecho uso del derecho de petición de
acuerdo a lo que establece la Constitución Política de la República de Guatemala, y en
caso de no haber respuesta por parte de la autoridad competente, el interesado podrá
interponer la Acción de Amparo, a efecto de que se emita una resolución de lo que se
ha solicitado, ya sea favorable o desfavorable.
(i)
En el capítulo primero se trata sobre las incidencias y de todo lo relacionado al derecho
administrativo en Guatemala; el dos trata sobre el silencio administrativo en la
legislación guatemalteca; en el tres se hace mención sobre el amparo promovido en
virtud de un silencio administrativo; y, en el cuatro, se realizó un análisis critico jurídico y
doctrinario sobre el silencio administrativo.
Dentro de la metodología utilizada para el desarrollo de la tesis lo primero que se
realizo fue una investigación de las necesidades y expectativas que se tiene entre los
particulares y el sector público en torno a las tecnologías que se ofrecen en la
actualidad. Con esta información construí un esquema jerárquico, sobre las
necesidades de los particulares sobre la aplicación del silencio administrativo. Dentro
de las técnicas utilizadas fue realizar una encuesta y una entrevista a distintos órganos
del estado através de sus funcionarios públicos, planteándolos el problema y las
deficiencias que se dan entre el órgano administrativo y los particulares.
El presente trabajo lo efectué, para que estudiantes, profesionales y personas que
tengan interés, tengan conocimiento sobre el silencio administrativo, sobre su
aplicabilidad y efectos que surten; y para que las personas que inicien un procedimiento
administrativo puedan hacer uso del plazo legal establecido en ley y hacer valer sus
derechos ante la administración pública.
( ii )
CAPÍTULO I
1. El derecho administrativo
Es una rama del derecho mediante la cual se estudia el conjunto de de normas y
principios que regulan la actividad administrativa del Estado, la relación entre los
particulares y los órganos administrativos, las relaciones ínter orgánicas y los
mecanismo de control.
El derecho administrativo es un gigante compuesto por muchos elementos que
conllevan a muchos procedimientos, una rama tan extensa y no codificada en
Guatemala y que es tan importante para la aplicación de los servicios públicos de una
forma correcta, exacta y legal, y constituyen los siguientes elementos.
En primer lugar podemos destacar los condicionantes históricos y dentro de estos, la
influencia de la cultura, la organización y el derecho religioso como fuente de nuestro
sistema.
La administración de la Iglesia católica, su derecho y su cultura va a constituir uno de
los ejes vertebrales de las administraciones hispano-americanas. En segundo lugar, la
creación de los Estados absolutos, la concentración del poder, el centralismo, y la
construcción de una administración del rey, donde ya se perciben unos privilegios y
unos poderes exorbitantes para la nueva Administración, copiando las instituciones
religiosas y secularizándolas.
1
Cabe destacar en esta fase la importancia de la administración y el derecho militar
como un derecho administrativo específico y de enorme trascendencia en la tradición
hispano-americana. En tercer lugar, la Revolución francesa y la conceptuación singular
de la división de poderes como una fórmula en la que la administración no puede ser
controlada por los jueces sino por la propia administración.
El derecho que va a ir segregando dicho tribunal administrativo va a ser el derecho
administrativo moderno dentro de la tradición de la Europa continental. En cuarto lugar,
la paulatina transformación del Estado liberal en un Estado social de derecho con la
introducción del reconocimiento de unos derechos sociales y políticos que significan la
construcción de un mayor intervencionismo administrativo y la creación de nuevas
técnicas de administración pública.
En quinto lugar, la progresiva influencia de los principios y del sistema norteamericano,
tanto en la configuración singular de las administraciones públicas o bien conocidas,
agencias administrativas independientes, como con el juego pluralista de
administraciones propio de un esquema federal, o como se dice distribución de
competencias y poderes entre Administración federal, estatal y local, así como la
hegemonía de principios económicos característicos de ese sistema pluralista.
Y como consecuencia cabe señalar que el fenómeno de la globalización tanto en los
aspectos económicos como en los aspectos sociales, y el régimen jurídico que se
articula tienen una relevancia especial y su fuente principal de influencia proviene
2
precisamente del derecho público norteamericano así como del derecho de la Unión
Europea. De ahí que sea imprescindible estudiar a fondo estos puntos de referencia y
los principios y valores sobre los que se asienta para comprender el sentido último de
las instituciones y del Derecho.
1.1 Definición, autonomía y fuentes del derecho administrativo
a) Definición de derecho administrativo: el tratadista Adalberto chavento la define así:
“es un conjunto de normas, principios y doctrinas que regulan la organización y
actividad de la administración pública de las relaciones que se dan entre la
administración, los particulares y las relaciones ínter orgánicas y su control.”1
Administración es la actividad que desarrolla el conjunto de órganos administrativos
para el logro de un fin (bienestar general), a través de los servicios públicos (que es el
medio de que dispone la administración pública para lograr el bienestar general o bien
común) regulada en su estructura y funcionamiento, normalmente por el derecho
administrativo.
El tratadista Hugo Calderón “expresa que la palabra administración etimológicamente
viene del latín Ad y del verbo Ministro-as-are, que significa servir, ejecutar, administrar. 2
1
Chavento Idalberto. Introducción a la teoría general de la administración. Pág. 12.
2
Calderón Morales Hugo Haroldo. Derecho administrativo II. Pág. 27.
3
Para el tratadista Adolfo Merkl,3 en un aspecto muy amplio define: “la administración es
toda actividad humana planificada para alcanzar determinados fines humanos”.
Se considera que vista la administración como concepto general, se puede afirmar que
administración es el género y administración pública es la especie.
De administración pública existen varias definiciones, se mencionaran las más
importantes.
- Para algunos autores la administración pública es el ejecutivo en acción.
- Para otros son los organismos del Estado prestando servicios públicos.
Se considerada ciencia, porque sustenta en principios elaborados por medio de la
investigación creando de esta manera la teoría administrativa. Es arte porque se
sustenta en la habilidad de las personas que administran.
Desde el punto de vista que se estudie se puede considerar como una rama de las
ciencias sociales o como una rama de las ciencias políticas o por lo menos con una
intima relación con estas ciencias.
El derecho administrativo estudia temas jurídicos de la administración. La ciencia
administrativa (teoría de la administración) estudia temas no jurídicos, basados en las
funciones administrativas.
3
Merkl Adolfo. Teoría general del derecho administrativo. Pág. 12.
4
El derecho administrativo es el conjunto de normas jurídicas que regulan las relaciones
del poder ejecutivo. Es el conjunto de normas jurídicas que regulan las relaciones entre
el Estado y los particulares, regula los servicios públicos y la actividad del Estado para
lograr sus fines. También lo podemos definir como el conjunto de reglas que permiten a
los particulares adquirir derechos y contraer obligaciones para satisfacer las
necesidades públicas. Sin embargo, la definición menos complicada y sencilla, es el
conjunto de normas y principios jurídicos que regulan la administración estatal.
b) Autonomía del derecho administrativo: es un sistema o forma de organización
administrativa que consiste en crear un órgano administrativo, dotándolo de
personalidad jurídica y otorgándole independencia en cuanto a funciones de carácter
técnico y científico, pero con ciertos controles del Estado.4
Según el instituto nacional de administración pública “durante años se ha dedicado a
estudiar los fundamentos de la autonomía del derecho administrativo, al no poder
prescindir por completo de la aplicación del Código Civil y de otras leyes civiles o
comunes, exasperando, abandona la idea de la autonomía y se limita a estudiar sus
alcances, llegando a establecer que entre el juez civil y el juez administrativo existe una
diferencia fundamental.” 5 El juez civil obligadamente aplica el Código Civil y otras leyes
civiles comunes. Se afirma que el derecho administrativo deja de ser autónomo cuando
en la administración se aplican las mismas normas que regulan las relaciones entre los
4
Robbins Stphen P. Introducción a la teoría general de la administración. Pág. 54
5
Instituto Nacional de Administración Pública. Derecho administrativo. Pág. 48.
5
particulares. Puede ser parcialmente autónomo cuando las normas administrativas
alternan con las normas civiles en cuanto a su aplicación.
Se señala que la sola sumisión o sometimiento de la administración al derecho no
significa que necesariamente exista algún derecho administrativo, puesto que la
administración puede estar regulada por el mismo derecho de los particulares (derecho
privado). Inglaterra no cuenta propiamente con un derecho administrativo, pero posee
un conjunto de leyes administrativas que organizan la administración, describen sus
funciones o atribuciones y el procedimiento administrativo no es un procedimiento
especial sino el mismo que establece el derecho civil.
La excesiva cantidad de leyes administrativas no equivale a la existencia de derecho
administrativo, aunque en el texto de algunas leyes pueda estar presente cierto derecho
administrativo. No es la cantidad de leyes la que determina la existencia del derecho
administrativo sino el contenido especial de cada una de las mismas.
En Guatemala existe excesiva cantidad de leyes administrativas y algunas leyes
contienen normas y principios del derecho administrativo.
En la administración pública existe tendencia hacia la propagación del derecho
administrativo. La aplicación de la teoría jurídica administrativa se observa en toda
clase de documentos: proyectos, estudios, dictámenes, informes, leyes y reglamentos.
Como otros Estados, Guatemala no cuenta con derecho administrativo propio, pero
6
aplica la teoría universal, principalmente de origen francés. En el Estado de Guatemala
dominado por el excesivo formalismo y aplicación del derecho civil, sólo puede existir un
derecho administrativo incipiente.
De 1983 hasta la fecha, la búsqueda de la autonomía total ha culminado con dos
conclusiones: 1) Que la autonomía total no es posible y que la autonomía relativa es lo
único posible; y 2) Que prescindiendo de la autonomía, aun en Estados dominados por
el derecho civil, existe derecho administrativo a causa de la idea dominante de someter
a la administración el derecho. Esta idea goza de aceptación unánime, es sostenida
por defensores del Estado de Derecho y del Estado Constitucional.
c) Fuentes del derecho administrativo: No hay acuerdo unánime en cuanto al número de
fuentes jurídico administrativas, y así se encuentran autores que limitan el papel de
fuente únicamente a la ley, la costumbre y la doctrina, otros, por el contrario, hacen una
enumeración más amplia, porque estiman que existen procesos de formación de la ley
que no están comprendidos en el triple enunciado, y que sin embargo, son reputados
por la generalidad, de la doctrina jurídica como verdaderas fuentes del derecho
administrativo, entre las cuales se señala: el reglamento, los tratados y convenios
internacionales, los principios generales del derecho, la práctica administrativa.
Fuentes, son las formas jurídicas del derecho administrativo en una comunidad jurídica,
o sea, en el Estado. Las fuentes del derecho administrativo en cada Estado se basan
7
en su propia legislación. Modernamente, la tendencia es eliminar las formas como
tema jurídico, sustituyéndolo por el estudio de los principios jurídicos.
El tratadista Adolfo Merkl denominó formas a las fuentes del derecho administrativo.
“La base de las formas, es la legislación de cada Estado. Existe tendencia a eliminar
las formas como tema jurídico, sustituyendo el tema por los principios jurídicos. La
clasificación depende de la legislación y la jerarquía de cada Estado. En Guatemala, las
formas o fuentes actualmente se clasifican observando el orden jerárquico siguiente:
Constitución Política y leyes constitucionales. Leyes ordinarias administrativas,
Acuerdos y Reglamentos, doctrina y principios jurídicos, costumbre de los pueblos
mayas.” 6
Las fuentes también se definen como aquellas circunstancias, actos, hechos de donde
surge el derecho administrativo. La principal fuente del derecho administrativo en
Guatemala es la Constitución Política de la República, es la ley suprema que regula la
estructura y organización del Estado, sus organismos y diferentes instituciones
autónomas, semiautónomas y descentralizadas.
Desde este punto de vista se puede decir que existen dos clases de fuentes: Las
formales y las materiales.
6
Merkl Adolfo. Teoría general del derecho administrativo. Pág. 24.
8
a) Fuentes formales del derecho administrativo en Guatemala: las fuentes formales son
las que se refieren a la forma o manera en que las normas se expresan en una
sociedad determinada. Este concepto es técnico jurídico y alude al origen de la norma
en una autoridad reconocida por el derecho positivo que, mediante un procedimiento
preestablecido, confiere a la norma una forma concreta.
No hay acuerdo unánime en cuanto al número de fuentes jurídico administrativas
existentes. Hay autores que limitan este papel a la ley, la doctrina y costumbre,
mientras que hay otros que hacen una enumeración más amplia. Se estima que lo
adecuado es hacer ésta más exhaustiva, puesto que hay maneras de expresión que no
están comprendidas en ese sucinto enunciado.
Así, cabe concluir que fuentes formales del derecho administrativo son: la Constitución,
la Ley, los tratados internacionales, los decretos-leyes, los reglamentos, la costumbre,
la jurisprudencia, la analogía, los principios generales del derecho y la doctrina.
b) Constitución Política de la República de Guatemala: la fuente formal y directa del
Derecho administrativo es la Constitución. Como ley escrita suprema del Estado es la
fuente primaria no sólo del Derecho administrativo sino de todas las ramas del Derecho,
ya que el ordenamiento jurídico debe adaptarse a los principios legales vigentes.
Se da el nombre de Constitución Política de la República a las normas relativas a la
organización fundamental del Estado, pero cabe aclarar que el nombre de Constitución
9
no es aplicado solamente a la estructura de la organización política, sino también, al
documento que contiene reglas relativas a dicha organización (Constitución en sentido
formal).
Es importante tener en cuenta que el punto de partida de todo sistema administrativo es
la Constitución Política de la República, y que cada día es mayor el número de
principios jurídicos, de organización y comportamiento, contenidos en la Constitución,
que se relacionan con las actividades administrativas del Estado, al crearse nuevos
órganos y regularse otros aspectos importantes de la función administrativa. La mayor
parte de los preceptos constitucionales, incluyendo las garantías individuales,
mantienen una evidente referencia a la administración pública y a sus funciones.
La Constitución es la fuente por excelencia del derecho en cuanto determina la
estructura del Estado, la forma de gobierno, la competencia de los órganos
constitucionales y administrativos, los derechos básicos de una comunidad, elevados a
la categoría de constitucionales, para mantenerlos permanentemente fuera de los
problemas políticos cotidianos.
Por otro lado, en los últimos tiempos las Constituciones modernas han puesto de
manifiesto un proceso de constitucionalización del Derecho administrativo, por cuanto
han venido incorporando a sus textos cada vez un mayor número de normas vinculadas
a él. Este fenómeno tiene un efecto doble; da lugar, por una parte, a que la elaboración
y desarrollo de las instituciones administrativas se verifique partiendo de bases
10
sólidamente asentadas y que gozan de estabilidad y permanencia; pero, por otro lado,
se considera que las cristaliza y puede llegar a impedir la actualización constante que
tanto se requiere en esta materia.
En Guatemala, éste es un fenómeno palpable puesto que en la Constitución vigente se
encuentran bastantes normas de carácter administrativo.
c) Ley en sentido formal: la Ley es una manifestación del Derecho escrito. Se la puede
definir como norma jurídica que, con carácter de general y obligatorio, resulta de un
proceso específico de creación por parte del órgano o autoridad facultada al efecto. La
ley en sentido formal es, toda norma legal que emana del órgano legislativo; instituido
en la Constitución Política de la República, para crear reglas jurídicas de carácter
general y por los procedimientos en ella señalados. Así resulta que toda ley para que
sea ley, debe ser una norma jurídica con las siguientes características:
- General: significa que nunca puede estar limitada o circunscrita a casos indi-
viduales o especiales sino que debe aplicarse a cualquier persona que se
encuentre en los presupuestos de su contenido durante su vigencia.
- Impersonal: consecuente con lo anterior, la Ley no ha de ir dirigida a persona
determinada.
- Obligatoria: implica que sus disposiciones deben ser necesariamente observadas y
cumplidas por todas las personas a las cuales se les aplican con independencia de
su aceptación, pudiendo llegarse a una ejecución forzosa.
11
- Permanente: la Ley aspira a tener cierta duración temporal, a regular situaciones
con estabilidad, desde que es promulgada hasta que sea derogada. No es instan-
tánea. Para lograr su fin y mantener la seguridad jurídica no debe modificarse
caprichosamente.
- Irretroactiva: no se aplica a casos acontecidos antes de su sanción, tiene una
proyección futura.
En el sistema positivista imperante en Guatemala además para que sea válida debe
seguirse para su creación un proceso establecido por la Constitución. Se dispone que
la Ley debe ser decretada, reformada y derogada por el organismo legislativo; aunque
debe considerarse que también el ejecutivo interviene en los pasos finales de su
aprobación, haciendo de ella una verdadera emanación del poder público del Estado.
Los pasos a seguirse en su elaboración están estipulados en los Artículos. 174 a 180
de la Constitución Política de la República de Guatemala y en los Artículos 109 a 133
de la Ley Orgánica del Organismo Legislativo. Los pasos principales son:
- Iniciativa: es la presentación de un proyecto de Ley, gozando de esta capacidad
los diputados al Congreso de la República, el Organismo Ejecutivo, la Corte
Suprema de Justicia, la Universidad de San Carlos de Guatemala y el Tribunal
Supremo Electoral.
- Discusión: es el debate del proyecto en términos generales y la deliberad acerca
de su constitucionalidad, además de su importancia, conveniencia y oportunidad.
12
La discusión debe hacerse en tres sesiones celebradas en diferentes días.; menos
que su aprobación se declare de urgencia nacional.
- Aprobación: es la aceptación final de un proyecto de Ley por parte i Organismo
Legislativo, después de la votación correspondiente.
- Sanción: es la aprobación de una Ley por parte del Organismo Ejecutivo.
- Promulgación: es la autorización de la Ley por parte del Jefe de Estado para que
sea publicada y cumplida.
- Publicación: es el dar a conocer la Ley aprobada y sancionada por medio de su
difusión en el Diario Oficial. Implica que no hay leyes secretas, presume que todas
las resoluciones emitidas por el Organismo Legislativo pueden ser conocidas por
los habitantes del Estado.
- Vigencia: implica el estar en observancia una Ley. La Ley rige, obliga a su
cumplimiento, en todo el territorio de la República ocho días después de su pu-
blicación en el Diario Oficial a menos que la misma amplíe o restrinja dicho plazo o
su ámbito de aplicación territorial.
Las leyes que por la materia que regulan son de contenido administrativo forman parte
del ordenamiento jurídico del país y por tanto también les es aplicable todo lo
establecido. Existen multitud de leyes con este tipo de contenido que regulan las más
diversas materias en las que se ve involucrada la Administración pública y su actuar. En
materia administrativa, el Organismo Legislativo utiliza sus facultades para regular
diferentes aspectos de la administración pública dando lugar a la existencia de distintos
tipos de leyes. Así, existen:
13
a) Leyes Orgánicas: que tienen como cometido estructurar los diferentes órganos de la
Administración.
b) Leyes Reglamentarias: que se emiten para regular aspectos específicos del actuar
administrativo y de los derechos y obligaciones tanto de la Administración como de los
administrados. La Ley es, en Guatemala, la fuente formal principal del Ordenamiento
Jurídico y por ende del Derecho administrativo.
c) Los tratados internacionales: son los acuerdos de voluntad celebrados entre dos o
más sujetos del Derecho Internacional. Se habla de sujetos, ya que los mismos pueden
celebrarse entre Estados, entre organismos internacionales y Estados o entre distintos
organismos internacionales. En todo caso son convenios, convenciones, pactos,
protocolos, etc. que están regulados por el Derecho internacional. Tienen carácter
público y regulan situaciones de carácter público para los celebrantes. En general,
versan sobre materias que interesan al Derecho interno, pero que pueden ser
complementadas con normas que exceden el ámbito de un país determinado.
Comprenden los tratados la regulación de cuestiones tales como: la navegación, las
comunicaciones, cuestiones postales, sanitarias, aduaneras y de salubridad.
Los tratados internacionales pueden ser reputados fuentes del derecho administrativo
siempre que se acepten por el ordenamiento jurídico interno y que tengan contenido
administrativo.
14
d) La ley y decretos del Congreso de la República: el diccionario de la real academia
española, entre sus muchos significados, define a la ley como "precepto dictado por la
autoridad competente, en que se manda o prohíbe algo en consonancia con la justicia
y para el bien de los gobernados."
El tratadista Guillermo Cabanellas Diccionario de Derecho Usual, entre sus diferentes
acepciones, define a ley como: “Regla, norma precepto de la autoridad pública, que
manda, prohíbe o permite algo. La expresión positiva del Derecho. En sentido amplio,
es todo reglamento, ordenanza, estatuto, decreto, orden u otro mandamiento de una
autoridad en ejercicio de sus atribuciones. Cualquier norma jurídica obligatoria." 7
e) Las normas ordinarias: para el derecho administrativo, la ley es la fuente más
importante desde el punto de vista de la competencia administrativa, pues solo la ley
puede otorgarla a los órganos administrativos.
La ley tiene determinadas características que son: la obligatoriedad, la coercitividad, la
permanencia, generalidad y la novedad.
f). Los reglamentos administrativos: puede decirse que en el Estado moderno es la
fuente cuantitativamente más importante del derecho Administrativo, ya que son un
conjunto de normas jurídicas destinadas a la ejecución de las leyes o al ejercicio de
atribuciones o facultades consagradas por la Constitución.
7
Cabanellas Guillermo. Diccionario de derecho usual. Pág. 253.
15
Los reglamentos son semejantes a las leyes en su aspecto material, por la naturaleza
del acto jurídico, por el cual se exteriorizan, pero tienen como diferencia la característica
que carecen de vida propia y están condicionados a la vigencia de la Ley; de tal suerte,
que cuando se deroga o se abroga una ley, cesa automáticamente la vigencia de los
Reglamentos que a ella se refieren.
g). Principios generales del derecho administrativo: los principios constituyen una fuente
formal del derecho administrativo, al aplicar el principio de juricidad, se están aplicando
los principios generales del derecho, los cuales equivalen a normas que aunque no se
encuentren expresamente en la ley o norma jurídica. Estos se aplican cuando no exista
una norma a aplicar en caso concreto. Las normas jurídicas, la aplicación supletoria y
el valor propio que éstos tengan, constituyen una fuente importante de derecho
administrativo.
h). Fuentes materiales del derecho administrativo en Guatemala: se refiere aquellos
principios que en alguna forma inspira al derecho (la exigencia de la moral, o el Derecho
natural, las concepciones políticas, económicas y sociales).
Son las llamadas fuentes reales. Constituyen el conjunto de datos meta-jurídicos que le
dan contenido a las normas jurídicas. Son éstos los hechos reales de donde emana la
necesidad de regular ciertas materias considerando la propia circunstancia que rodea al
hombre en su comportamiento con los demás.
16
Las fuentes materiales están conformadas por una serie de datos de diferentes tipos
que concurren en la producción de normas y que no pueden dejar de ser tomadas en
cuenta a la hora de regular la conducta humana en sociedad y que, por lo tanto,
provocan su aparecimiento.
i). Ley en sentido material: toda declaración de voluntad, obligatoria y abstracta,
realizada por un organismo a quien la Constitución política de la República ha delegado
esa facultad, el Congreso de la República a través de los Decretos que nacen a la vida
jurídica después de haberse agotado el proceso de formación de la ley, surge como
producto de las necesidades sociales.
1.2 Derecho administrativo en Guatemala
Derecho administrativo rama del derecho público que tiene por objeto la administración
pública, entendida como actividad a través de la cuál Estado y los sujetos auxiliares de
este tienden a satisfacer intereses colectivos.
Existe actividad administrativa en los tres principales Organismos del Estado de
Guatemala y en cada una de ellos emana jerárquicamente una estructura subordinada
interrelacionada con actividades diversas. La actividad administrativa del Organismo
Ejecutivo, es la única que se denomina administración pública, no obstante que la
actividad administrativa existe, también en las organizaciones autónomas y
17
descentralizadas del Estado de Guatemala. Técnicamente, la denominación correcta
es administración pública del Estado de Guatemala.
La administración pública en Guatemala, busca servir a los guatemaltecos, persigue la
realización del bien común, es servicio a cargo de personas que ejecutan funciones
administrativas con efectividad. “Por otro lado, el derecho administrativo en Guatemala
tiene como fin supremo velar por el bienestar, de los guatemaltecos. Este propósito se
cumple por medio del buen funcionamiento de la administración pública. Una
preocupación del derecho administrativo es la calidad de la administración; en cuanto a
que éste afecta vidas humas.”8
1.3 La actividad administrativa
La actividad administrativa equivale a la acción puramente material que puede ser
interna, externa, reglada y discrecional. Con relación a la actividad material interna se
lleva a cabo dentro de la organización, no se proyecta fuera o al medio ambiente
externo de la organización. Al encontrarse fuera de la organización, no afecta
intereses, derechos y libertades de los particulares y de otras organizaciones públicas o
privadas.
La Constitución Política de la República de Guatemala en el Artículo 1 considera el
bien común como el fin supremo del Estado de Guatemala.
8
18
La actividad formal equivale a la diligencia que regularmente se desarrolla en cada uno
de los tres Organismos del Estado; actividad legislativa, ejecutiva y judicial. Como se
relaciona anteriormente, la actividad material y formal se llevan a cabo por medio de
procesos o procedimientos y su objetivo es tomar decisiones y resolver problemas.
En los Estados modernos tanto la administración como la jurisdicción se encuentran
reguladas por una normativa y cabe distinguir ambas funciones en razón de lo
siguiente: al ejercitar la función de juzgar, el Estado persigue la realización de los
derechos controvertidos a inciertos; al ejercitar la vía administrativa, tiende a realizar
intereses generales.
En esta línea señalada, las acciones fundamentales que la administración lleva a cabo
son las siguientes: a). Acción de garantía: mediante este procedimiento la
administración fija el marco de la vida colectiva; establece el orden de convivencia,
garantizado cuales son los ámbitos dentro de los que pueden desarrollarse las
iniciativas privadas y cuales son las posibles conductas de los particulares, la que se
realiza manteniendo la tranquilidad y el orden público o definiendo derechos, como el
caso del urbanismo, o limitando posibilidades de actuación, como cuando tasa un
precio. b). Acción de prestación: tiene por finalidad entregar a sus destinatarios ciertos
bienes o prestar determinados servicios. Los puede ofrecer la administración en el
mercado, régimen de derecho privado o mediante un concesionario al que fija pautas de
actuación, o bien, puede ejecutar el servicio público de forma directa y como tal
19
administrar. c). Acción de estimulo: la administración incita a los particulares a que
cumplan actividades concretas de interés público mediante subvenciones, créditos.
1.4 Estructura del gobierno guatemalteco
EL fundamento legal del Organismo Ejecutivo lo encontramos regulado en los Artículos
182 al 202 de la Constitución Política de la República de Guatemala y el Decreto 114-94
reformados por los Decretos 62-98 y 22-99 Ley del Organismo Ejecutivo, establece
normas jurídicas de aplicación en la Administración del Estado de Guatemala, concede
la legalidad administrativa, sirve de fundamento para dictar reglamentos internos de las
organizaciones del Organismo Ejecutivo en lugar de un reglamento general.
El presidente de la República actúa en consejo de Ministros, preside la reunión de
Ministros de Estado, debidamente convocados por él. El Vicepresidente participa con
voz y con voto en las reuniones del Consejo de Ministros, lo convoca y preside en
ausencia del Presidente. En ausencia del titular de un ministerio, comparecerá al
consejo un Viceministro.
Los Ministros de Estado, son los funcionarios titulares de los ministerios y los de
superior jerarquía dentro de cada uno de ellos. Dependen directamente del presidente
de la república, quien los nombra y remueve. Sus labores son coordinadas por el
vicepresidente de la República. Los ministros tienen autoridad y competencia en toda la
república para los asuntos de su propio ramo y son responsables de sus actos de
20
conformidad con la Constitución Política de la República de Guatemala y demás leyes.
Los ministerios del Estado son:
2. Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación
3. Ministerio de Infraestructura, Comunicación y Vivienda
4. Ministerio de Cultura y Deportes
5. Ministerio de la Defensa Nacional
6. Ministerio de Economía
7. Ministerio de Educación
8. Ministerio de Energía y Minas
9. Ministerio de Finanzas Públicas
10. Ministerio de Gobernación
11. Ministerio de Relaciones Exteriores
12. Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social
13. Ministerio de Trabajo y Previsión Social
14. Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales
Por otra parte, las Secretarias y comisionado de la presidencia de la república, son
dependencias de apoyo a las funciones del presidente de la república.
21
1.5 Órganos de control de la actividad administrativa des Estado
“El control judicial de los actos de la administración pública guatemalteca, son en primer
lugar el proceso contencioso administrativo (control privado), y la acción de amparo
(control constitucional)”.9
El proceso contencioso administrativo es un verdadero proceso de conocimiento, es un
medio de control que tienen los particulares o administrados, para oponerse a las
decisiones, resoluciones o actos de los órganos administrativos, una vez agotada la
vía administrativa, es decir que se haya agotado los recursos administrativos en la vía
administrativa.
En el Artículo 221 de la Constitución Política de la República de Guatemala se
encuentra regulado lo relativo al tribunal de lo Contencioso Administrativo, la función
que desarrolla éste y regula el recurso de casación, en contra de las resoluciones y
autos que pongan fin al proceso. Este proceso es regulado por el Decreto 119-96 Ley
de lo Contencioso Administrativo siendo leyes complementarias para éste proceso la
aplicación supletoria la Ley de Organismo Judicial y Código Procesal Civil y Mercantil; el
Decreto Ley 45-83 del Presidente de la República.
En el sistema Francés existe un órgano que se encuentra adscrito a la administración
pública que se le denomina Consejo de Estado Francés, (denominada sistema de
9
Calderón Morales Hugo H. Derecho administrativo I, Pág. 198.
22
control en justicia delegada). En el sistema sajón o inglés no existen un órgano
específico, todo lo relativo a relaciones del Estado con los administrados se regula por
el derecho común.
En Guatemala (se cuenta con un sistema de justicia retenida) existen tribunales
especiales adscritos al Organismo Judicial, existen hasta el momento tres salas de lo
contencioso administrativo la primera en materia administrativa, la segunda en materia
tributaria y la Tercera atiende nuevos procesos para entender el exceso de procesos
interpuestos en materia tributaria. El control constitucional se realiza por medio de la
petición de amparo en materia administrativa la que se desarrollará en un apartado
específico posteriormente.
a) Órganos de control de la actividad administrativa del estado: Son todos aquellos
órganos del estado, encargados de la administración pública, de las instituciones
centralizadas, descentralizadas y autónomas, que velan por el buen funcionamiento de
los servicios, ingresos y egresos del estado. Y la cual se dividen de la siguiente manera:
a) Órganos de control judicial: el órgano de control judicial del Estado de Guatemala,
es el Organismo Judicial, regulado por la Constitución Política de la República de
Guatemala en sus Artículos 203 al 222 y por la Ley del Organismo Judicial.
Este control judicial corresponde a la Corte Suprema de Justicia, integrado por las
Cámaras penal, civil, amparo y ante juicios, las cortes de apelaciones y los tribunales de
justicia, incluyendo las salas de lo contencioso administrativo.
23
b) Órgano de fiscalización: la Contraloría General de Cuentas es una institución técnica
descentralizada con funciones fiscalizadoras de los ingresos, egresos y de todo interés
hacendario de los organismos del Estado, la Superintendencia de Administración
Tributaria, que lleva el control de los contribuyentes y de los aduaneros, la
Superintendencia de Bancos vigila e inspecciona el Banco de Guatemala, Bancos,
Sociedades financieras y la Intendencia de Verificación Especial se encargada de
combatir el lavado de dinero y otros activos.
c) Órgano de control político: el órgano de control político es el Organismo Legislativo,
creado por la Constitución Política de la República de Guatemala Artículos del 157 al
181 y regulado por el Decreto 63-94, Ley del Organismo Legislativo. Guatemala no
obstante haber adoptado el régimen presidencialista tiene características de régimen
parlamentario. Los Ministros encabezan órganos con decisión y competencia
administrativa por lo que deviene la figura de la interpelación, el antejuicio y si fuere el
caso desaforo de los mismos.
La potestad legislativa corresponde al Congreso de la República y esta compuesto por
diputados electos por el pueblo. Entre las instituciones que tienen competencia en el
control político están el Registrado de Ciudadanos y el Tribunal Supremo Electoral.
24
1.6 Origen del derecho administrativo
El tema del origen del derecho administrativo parece más complicado de lo que
realmente es, el problema principia cuando se afirma que en ciertos Estados aun
contando con una administración pública, técnica y funcional, no es capaz de resolver
las necesidades públicas. Se dice que es pública porque regula las relaciones entre el
Estado y los particulares; regula los servicios públicos es técnica porque son normas
que permiten a los particulares adquirir derechos y contraer obligaciones para satisfacer
las necesidades públicas y es funcional porque reglamenta las funciones
administrativas, operando con sus propias normas técnicas. Se puede inferir que en un
Estado puede existir una administración con las características apuntadas, sin que
exista por tal motivo, derecho administrativo. Aclarando lo expuesto, se acude al
ejemplo siguiente: Francia cuenta con administración técnica, funcional y con derecho
administrativo. Al contrario, Inglaterra cuenta con administración técnica y funcional y
no cuenta con derecho administrativo.
Francia es la cuna del derecho administrativo, el tratadista Georges Vedel “explica
esta diferencia opinando que: “el Derecho Administrativo en el sentido francés tiene su
origen en el momento en que se produjo la derogación global del derecho privado.” Por
delegación global se entiende dejar sin efecto la aplicación total del derecho privado, es
decir, ese derecho que se aplica exclusivamente a los particulares”. 10
10
Vedel Georges.. Derecho administrativo, Pág. 58.
25
En otras palabras equivale a ya no aplicar el derecho privado a la administración
pública. El tratadista Idalberto Chavento llega al convencimiento de que: “no se
puede dejar de aplicar el derecho privado y que en vía supletoria directa, de todas
formas seguirá aplicándose.” 11 Decide rectificar su criterio y nuevamente se pregunta”.
Que es lo que realmente decide el nacimiento del derecho administrativo.”
En respuesta, Vedel enuncia el principio de separación de autoridades administrativa y
judicial, en estos términos: “todos los conflictos o controversias en que resulte implicada
la administración su calidad de poder publico, no deben someterse al conocimiento de
los tribunales civiles o comunes especiales, sino a los denominados tribunales
administrativos.”12
Este principio no propugna porque los administradores de alta gerencia como el
Presidente de la República y los Ministros de Estados, ejerzan funciones de jueces y
conozcan de tales procesos planteados contra la administración pública. Al contrario,
propugna porque tales administradores sin perder su calidad de autoridades
administrativas superiores se sometan a procesos planteados en su contra, o en contra
de la administración o del Estado, exclusivamente en tribunales administrativos.
11
Chavento Idalberto. Introducción a la teoría general de la administración Pág. 15.
12
Vedel Georges.. Derecho administrativo, Pág. 58.
26
1.7 Etapas de la administración pública en Guatemala
La administración pública en Guatemala, surge desde muchos años atrás, desde la
civilización maya hasta la nuestros días, donde de cierta manera ya existía un gobierno
y un sistema de servicio a la población, en estas etapas se dieron procedimientos y
estructuras de desde sus inicios hasta nuestros tiempos de la actividad administrativa.
Las etapas de la administración pública en Guatemala se puede definir que: el Estado
Policía ha dominado casi toda la historia de Guatemala, desde la época maya al
presente. El único intento realmente serio por abandonarlo, tuvo lugar en 1944 y
terminó en 1954.
a) Etapa maya: el estudio de la administración pública guatemalteca, debe iniciarse a
partir de los gobiernos indígenas. “La escasez de la literatura obliga a manejar tres
supuestos: 1) El Estado de Guatemala no debió existir sin administración; 2) La
administración debió existir sin Estado de Guatemala; y 3) La administración pública del
Estado de Guatemala debió tener su origen en las comunidades mayas.”13
Las comunidades indígenas constituyen formaciones pre-estatales en que el gobierno y
la religión conformaran una misma entidad, o donde el rey o príncipe ejercen funciones
de señor y de jefe del ejército, apoyándose en cierta administración cuya precisión a
estas alturas sólo es posible aplicando la analogía a formaciones pre-estatales
13
Castillo González Jorge Mario. Derecho administrativo. Pág. 82.
27
europeas y americanas. Con estas bases, es posible intentar reconstruir en parte la
administración indígena.
Los datos reunidos hasta la fecha me permiten afirmar que los mayas alcanzaron un
desarrollo equivalente a la actividad pre-estatal material, no formal, con cierta
administración confundida o mezclada con la legislación y la justicia.
Los elementos de la ciudad estado pueden servir para detectar otros elementos que
también debieron existir en las comunidades indígenas.
La dinastía del pueblo maya conquistador constituye la organización suprema del poder
público y de la administración indígena, lo que me permite afirmar que entre los mayas
existió un gobierno basado en la jerarquía y que ésta, operaba basada en la dinastía.
En cada pueblo debió existir una dinastía propia y cada uno, con su propia jerarquía.
La conquista española, consumada entre 1523 y 1524 significa la sustitución de la
organización militar y religiosa de los indígenas, principalmente en los pueblos kiché,
kaqchikel, Tzutujil. Este hecho equivale a la destrucción del poder político-religioso que
durante siglos gobernó en las comunidades indígenas.
No existe evidencia que los mayas llegaran a constituir un imperio y la posibilidad no se
descarta del todo. Los incas sí constituyen un imperio, que luego de conquistar un
territorio, ordena trabajar las tierras conquistadas y construir acequias de agua. Se
28
supone que igual cosa hacen los mayas conquistadores. Después de consumada, la
conquista, los incas pasan a ser dueños supremos de las tierras conquistadas y de las
aguas. Algo semejante hicieron los mayas, con la variante que atribuyen la propiedad
de la tierra y la del agua al sacerdote gobernante y su familia.
b) Etapa colonial: la administración colonial dura aproximadamente tres siglos, no se
puede explicar ni entender sin algún conocimiento de Estado existe en España, al
momento de producirse la conquista. Para el año 1500, el momento coyuntural es
España era la transición del feudalismo al Estado-Nación. Los reyes católicos habían
cimentado su poder sobre casi toda la península y la hegemonía política de los señores
feudales comenzaba a declinar.
Los españoles introducen por medio de su legislación el régimen de propiedad privada
individual, dejando por un lado el tradicional derecho de propiedad en común de los
indígenas, despojándolos de la tierra que habían ocupado durante siglos, aplicándoles
el principio de propiedad exclusiva para los españoles, criollos y mestizos.
“Durante la colonia, la actividad administrativa es realizada por cuatro instituciones: la
monarquía, la Casa de Contratación de Sevilla, el Consejo de Indias y la Junta de
Guerra.”14
14
Castillo González Jorge Mario. Ob. Cit. Pág. 86.
29
En la administración colonial las autoridades emplean como documentos oficiales las
ordenanzas reales, las órdenes reales, las cartas reales y los autos reales. Los autos
equivalen a informes administrativos sobre agricultura, industria, régimen de trabajo,
repartimiento y comercio en las zonas territoriales de la colonia. En la práctica, tales
informes representan el antecedente de los dictámenes de las asesorías de los estudios
de planificación económica.
Vista la estructura administrativa, la administración colonial se organiza en dos niveles:
1) La administración central y 2) la administración territorial o local.
En resumen, la administración colonial corresponde a una comunidad pre-estatal de
avanzada organización. El poder público se concentra en el monarca y en sus
representantes en la colonia. No existe separación de funciones. Las autoridades
centrales y territoriales ejercen cierto y limitado poder de decisión, discrecional por
causa de la distancia entre la colonia y la metrópoli. La administración colonial como
tal, no constituye un tipo definido de administración debido que desde la transición
hasta su final, adopta formas administrativas indígenas confines puramente utilitarios,
adoptándolas primero y desconociéndolas después, siempre buscando la
supervivencia, la explotación humana y el saqueo de los recursos naturales.
La administración colonial no persigue el bien común, es desconocido por los intereses
u necesidades de los conquistadores u de la Corona Española. La administración
30
colonial exclusivamente centralizada sustituye al sacerdote gobernante o cacique, por el
monarca.
c) Etapa independiente: durante aproximadamente 50 años, del 15 de septiembre de
1821 hasta 1871 en esta etapa se declaró la independencia de España su finalidad
política inmediata es anticiparse a la exigencias populares, cumpliendo fines como
mantener el orden interior, vigilar las fronteras, enfrentar guerras intestinas, impulsar la
evangelización y mantener las relaciones con los países vecinos. Este hecho histórico
importante se convierte en la base de la administración independiente y se divide en
dos etapas: El Estado federal y el Estado de Guatemala.15
Al declararse la independencia, las ex colonias pasan a formar parte del Estado federal,
un Estado que tuvo la pretensión de ser monárquico sin monarca. Administrativamente,
el ideal independentista liberal tiene por objeto la destrucción de toda organización
colonial y este objetivo lleva a crear una nueva organización administrativa basada en
los ministerios de gobernación, justicia, negocios eclesiásticos e instrucción, de
hacienda y guerra y de relaciones exteriores. Se dio básicamente la administración
civil, religiosa y militar.
“En 1824 se aprueba la primera constitución de la federación la que establece principios
de un nuevo sistema político estatal dominante; un sistema republicano, representativo
y federal y la división de poderes, incorporando un senado. En 1851 se rompe la
15
Castillo González Jorge Mario. Ob. Cit. Pág. 89
31
federación y consecuentemente se promulga una nueva Constitución de 18 Artículos,
tan breve que no reconoce separación de poderes, materialmente se basa en la
dictadura, el centralismo y el caudillismo. La constituyente nombra presidente a Carrera
jefe perpetuo y supremo de la república con la inviolabilidad que corresponde a su
persona y el derecho de nombrar sucesor, privilegio constitucional que Carrera ejerce
hasta su muerte.”16 La administración independiente, por lo tanto, es discrecional y
arbitraria, bajo la autoridad y responsabilidad del caudillo y de grupos oligarcas y
religiosos. Funcionarios públicos se distinguen por su irresponsabilidad. A Carrera
debe atribuirse la institucionalización del Estado policía en Guatemala durante los
treinta años.
d) Etapa liberal: en este momento Guatemala es Gobernada por Cerna sucesor de
Carrera quien es depuesto por Justo Rufino Barrios. Esta administración desarrolla la
estructura estatal. Aparte de la presidencia de la República, organiza siete ministerios
de Estado: de gobernación y Justicia; educación pública; fomento; hacienda y crédito
público; guerra; relaciones exteriores y agricultura.
La administración liberal busca un fin: bienestar público derivado de la agricultura y la
educación. El estado liberal impone bienestar público por medio de la dictadura, sin
consultar a los ciudadanos, se hace lo que el presidente de la república considera que
puede ser bienestar para el ciudadano.
16
Ibid. Pág. 91
32
Durante la administración liberal, la administración territorial o local continúa basándose
en departamentos y municipios y éstos comprenden ciudades, villas, pueblos, aldeas y
caseríos.
Al fallecer el general Justo Rufino Barrios, provisionalmente asume el poder Alejandro
Sinibaldi en 1885 y mas tarde convoca para elegir Presidente con finalidad de cumplir el
segundo período constitucional, pero en junio de 1887, el Ejecutivo asume el poder
supremo del país y nuevamente queda en suspenso la posibilidad de un régimen
constitucional.
“En 1889 entra en vigencia la Constitución Política que respalda a las dictaduras
liberales. Los gobernantes que sucedieron, Manuel Estrada Cabrera y Jorge Ubico,
implantaron severas dictaduras, pero curiosamente desprovistas del intervencionismo
liberal.” 17
e) Etapa revolucionaria: “el derrocamiento del dictador Jorge Ubico suspende
temporalmente el Estado Policía y sus reformas, las que desde la independencia
dominan la historia de Guatemala. En 1944 la Junta Revolucionaria de Gobierno da un
paso trascendental en la historia administrativa de Guatemala al sentar las bases, por
primera vez, del Estado de Derecho y Estado Constitucional.”18 La administración
pública que desde la etapa maya se basa en la discrecionalidad y en la arbitrariedad, de
17
Ibíd. Pág. 93
18
Ibíd. Pág. 94
33
pronto, ingresa tímidamente en u nuevo orden fundado, esta vez, en la libertad,
legalidad y derechos humanos.
Describe ese paso de timidez hacia la constitucionalidad con las palabras siguientes:
“La caída del dictador marca el inicio del proceso hacia una nueva organización
constitucional, que se hace necesaria por el carácter democrático nacional del
movimiento revolucionario. El 20 de octubre de 1944, se integra el poder Ejecutivo con
la junta de tres miembros, dos militares y un civil. Derogó por Decreto 18, del 28 de
noviembre, la Constitución que aún era la del 1879 sujeta a múltiples reformas, la última
significativa de 1935, declarado vigente la reforma de 1927, a excepción del Título IV,
relativo al ejecutivo, que ejerce la junta hasta el 15 de marzo del siguiente año, en que
tomaría posesión el nuevo presidente electo”. 19 No están claras las motivaciones que
impulsaron a convocar a una nueva Constituyente, pero no es improbable la versión
que afirma que entre la generación política de jóvenes que integraban los partidos
revolucionarios recién firmados y la Junta, se elaboro un convenio, por la cual la junta
posponía la reunión de la Asamblea con el objeto de que no nombrara Presidente
Provisional.
El 11 de marzo de 1945, la Asamblea Constituyente ordena al ejecutivo la publicación y
cumplimiento de la nueva Constitución de la República de Guatemala y dos días
después esta se convierte en la ley suprema y fundamental del Estado de Guatemala.
La constitución de 1945 adopta la separación de poderes y a cada poder le da el
19
García Laguardia Jorge Mario. La defensa de la Constitución. Pág. 45.
34
nombre de organismo legislativo, organismo ejecutivo y organismo judicial, entre los
que no se aceptan subordinación, y por primera vez en la historia de Guatemala, la
separación es real y funcional.
El capítulo I de la Ley de Organismo Ejecutivo, crea nueve ministerios de Estado. El
Artículo 1 faculta al Presidente de la República para organizar la presidencia de acuerdo
a las necesidades de la administración pública y señala las funciones generales de los
ministros.
La nueva legislación hizo responsables a los funcionarios públicos sujetándolos a la ley.
La Administración Pública quedo sometida a la ley y todas sus actuaciones debían
regirse por la misma. La suprema autoridad la ejerce un ciudadano, el presidente deja
de actuar personal y dictatorialmente, actúa conjuntamente con los Ministros
responsables de sus actuaciones ante el Congreso de la República, la Administración
Pública ingresa entonces a la legalidad.
f) Etapa contemporánea: de 1954 hasta 1997, Guatemala vive la etapa
contrarrevolucionaria y ésta se caracteriza por establecer con nuevas modalidades el
estado Policía. En 1985 se inicia la etapa de transición hacia la democracia, la cual aún
en 1997, no termina y continúa su desarrollo hasta la actualidad. La interminable
transición, prevalece en la administración el estancamiento y la corrupción. En mayo
de 1993 el autogolpe del Estado de Jorge Serrano Elías rompe el orden constitucional y
nuevamente se implanta en Guatemala el Estado Policía, asumiendo el nuevo gobierno
35
del presidente De León Carpio la forma de dictadura constitucional. Nuevamente, el
Estado de Guatemala encara el problema de restablecer la constitucionalidad perdida.
Jorge Mario Castillo González “define los Gobiernos de Arzú y Portillo, como dictaduras
constitucionalistas que encaran la más dura crisis política, social, económica estructural
y de coyuntura cuyo efecto es prolongar la transición y el posible retorno al pasado de
represión y exterminio. “20
Adolfo Merkl citado por Jorge Mario Castillo González, conceptualiza al Estado Policía
como Estado en que el gobierno se ejerce legalmente incondicionado, esta afirmación
equivale a decir que el Gobierno no se sujeta a condiciones legales. El gobierno no
desconoce límites legales en la toma de decisiones. En el Estado Policía existe
constitución material (todo Estado la tiene) y podrá existir Constitución formal, escrita,
pero el gobierno se ejerce en forma personal, se ejerce discrecionalmente sin sujeción a
las leyes.21
1.8 procedimientos y características en la administración pública
Administración pública del estado: cuando hablo de administración pública no sólo me
refiero a las diversas actividades que el Estado debe llevar a cabo para cumplir con sus
fines, sino que también tengo que reafirmar a los diversos órganos que la forman en
cuanto ejercen la actividad administrativa, y explican su estructura y modo de
funcionamiento.
20
Castillo González. Ob. Cit. Pág. 96
21
Ibid. Pág. 106.
36
a) Definición: la actividad administrativa del Estado se somete a la ley
consecuencia, de basarse en el orden jurídico. Actividad administrativa existe en todos
los organismos del Estado. Sin embargo, comúnmente sólo la actividad administrativa
del Organismo Ejecutivo recibe el nombre de administración pública. El Organismo
Ejecutivo ejerce funciones políticas y administrativas y el Estado también ejerce este
tipo de funciones al igual que dicho organismo. Actividad administrativa también existe
en las organizaciones autónomas y descentralizadas que forman parte del Estado.
Técnicamente, lo correcto, es decir: administración del Estado de Guatemala.
Administración proviene del latín administratione que significa acción o actividad de
administrar, palabra que se descompone en ad y ministrare, que por su parte significa
acción o actividad que busca servir. Etimológicamente, administración pública es la
acción o actividad que busca servir a los habitantes del Estado para realizar el bien
común. La Constitución Política de la República de Guatemala refiere al bien común
como el fin supremo del Estado. El concepto etimológico es buen concepto, pero sin
olvidar que administrar es el proceso de llevar a cabo las actividades, labores o el
trabajo, eficientemente, con personas o por medio de personas. Este proceso
comprende las funciones de planificación, organización liderazgo y control.
La administración pública es la actividad que busca servir a los habitantes del Estado,
asegura realizar el bien común. Está a cargo de funcionarios y empleados que deben
trabajar eficientemente las funciones administrativas. Esta definición descarta las
37
definiciones puramente académicas y las clasificaciones que pretenden dividir la
administración en: activa, consultiva y de control.
El derecho administrativo guatemalteco estudia la administración del Estado de
Guatemala, con énfasis en la doctrina, en los principios y en las normas jurídicas,
generales y especiales. Administración, es el proceso de llevar a cabo el trabajo
efectivamente con personas y por medio de personas. El trabajo se ejecuta con
eficiencia, eficacia y efectividad.
La administración pública se desenvuelve dentro de un ordenamiento jurídico que va
desde la Constitución Política de la República de Guatemala, que ocupa dentro de la
pirámide jerárquica el primer lugar, dentro del cual se encuentra estructurado todo el
Estado y sus organismos Legislativo, Judicial y Ejecutivo, y la casi totalidad de órganos
administrativos como entidades descentralizadas y autónomas, la Universidad de San
Carlos de Guatemala, el Instituto Guatemalteco de Seguridad Social, las
municipalidades, etc.
La Constitución Política de la República de Guatemala, establece la estructura y el
funcionamiento de los órganos administrativos, así como de los Organismos de Estado,
también regula otros organismos de control administrativo, como la Procuraduría de los
Derechos Humanos, la Contraloría General de Cuentas, el Ministerio Público.
38
La ley orgánica que es otra fuente importante del derecho administrativo, es la que
regula la creación de algunos órganos administrativos, mediante la que se les dota de
personalidad jurídica propia, independencia en cuanto a sus funciones técnicas y se le
otorga la competencia general.
Los Convenios y Tratados internacionales ratificados por el Estado de Guatemala, en
los cuales encontramos reguladas muchas de las funciones que desarrolla la
administración pública y la prestación de algunos servicios, Derechos Humanos,
Aranceles Aduaneros, Registro de la Propiedad Industrial.
La administración pública debe someter su actuación estrictamente a la ley y
fundamentalmente a la aplicación de los principios de legalidad y de juridicidad. Los
órganos administrativos no pueden actuar arbitrariamente, pues su actuación debe
estar enmarcada dentro de los límites que la misma le otorga.
b) Clases de actividad administrativa: jurídicamente existe diferencia entre actividad
administrativa formal y material. La formal, equivale a la actividad que normalmente
desarrolla cada organismo del Estado: actividad legislativa, actividad ejecutiva o
administrativa y actividad jurisdiccional. La material equivale a la actividad naturalmente
material: interna, externa, reglada y discrecional. La actividad formal y la actividad
material se manifiestan por medio de procesos o de procedimientos y su objetivo es
resolver problemas y tomar decisiones.
39
c) Actividad interna: es la actividad que se desarrolla dentro de la organización. Esta
actividad no se proyecta al entorno o medio ambiente externo de la organización. Por lo
tanto, no afecta intereses, derechos y libertades de particulares y de otras
organizaciones públicas. Cada organización pública: ministerio, dirección o rectoría,
desarrolla su exclusiva actividad interna. La actividad interna equivale a efectividad, o
sea, métodos, medios y recursos para obtener resultados eficaces.
d) Actividad externa: es la actividad que establece relaciones de la organización con
particulares y otras organizaciones. Por lo tanto, se proyecta al entorno o medio
ambiente que rodea a la administración, reconociendo y afectando intereses, derechos
y libertades de los particulares y de otras organizaciones. La actividad externa equivale
a fines, a diversos fines públicos, entre ellos el principal de todos, el bien común.
e) Actividad reglada: esta actividad supone la existencia de una norma jurídica. La
actividad es reglada, a causa que, una norma jurídica establece las funciones,
facultades, atribuciones o competencias de la organización, funcionarios y empleados
públicos, estableciendo los límites de la toma de decisiones.
En toda organización pública deben existir normas jurídicas que limiten la libertad de los
funcionarios y empleados, impidiéndoles actuar libremente y en forma discrecional.
Para el efecto, las normas jurídicas deben precisar el momento, contenido y forma de la
actividad administrativa, fundamentando la toma de decisiones en determinado sentido.
40
En tal forma, el funcionario y empleado queda sujeto a la ley, obligado a ejecutarla y
respetarla. Respetar la ley significa actuar dentro de la ley.
f) Actividad discrecional: esta actividad también supone la existencia de una norma
jurídica. La actividad es discrecional a causa que existe norma jurídica pero ésta, no
precisa el momento o el contenido o la forma o todos los elementos referidos. Por lo
tanto, no se han establecido adecuadamente los límites de la toma de decisiones,
funcionarios y empleados disponen de libertad, pudiendo seleccionar opciones, cursos
de acción, medios y conductas en forma personal, caprichosa y según el caso, ajenas.
La norma jurídica imprecisa equivale a la inexistencia.
La actividad discrecional no puede descartarse por entero. De hecho, las leyes no
regulan con precisión el momento, el contenido y la forma de la actividad; o regulan el
momento y el contenido omitiendo la forma, o regulan el contenido y la forma, dejando
sin regular algún elemento. La elaboración de las leyes, no escapa de las hipótesis
imprevistas, de los hechos inesperados y complejos y de las normas incompletas,
contradictorias, oscuras y ambiguas.
a) Los procedimientos administrativos: La noción de procedimiento administrativo se
inscribe en un tronco común en el que, como ya observó Merkl, aparecen también el
procedimiento administrativo y el procedimiento judicial. Ahora bien, es evidente que
sirven a finalidades distintas. En el procedimiento legislativo, la elaboración y
aprobación de leyes. En el procedimiento judicial, la aplicación de la norma al caso
41
concreto por parte del juez. En el procedimiento administrativo, como se va a ver de
inmediato, se pretende la adopción de una resolución o acto por parte de la
administración.
Por último, se plantea las finalidades principales de este cauce formal de actos que
conceptuado como procedimiento administrativo. En primer lugar, el procedimiento es
útil para la misma Administración, ya que ésta puede actuar de manera previsible,
ordenada y formalizada. El conocimiento documentado de los antecedentes e informes
mejora la gestión pública.
a) Definición: el procedimiento administrativo puede ser conceptuado como: La serie de
fases o etapas que comprende un expediente administrativo, que se ejecutan por o ante
las autoridades administrativas o los funcionarios o empleados públicos, cuya finalidad
es la decisión administrativa. Para el autor Rafael Bielsa, el procedimiento
administrativo significa "la serie de actos en que se desenvuelve la actividad o función
administrativa".22 Rafael Bielsa Lobato, indica que "Procedimiento administrativo es la
parte del Derecho Administrativo que estudia las reglas y principios que rigen la
intervención de los interesados en la preparación e impugnación administrativa".23
b) Clasificación de los procedimientos administrativos: Como es normal dentro de las
doctrinas del derecho administrativo, existen un sin número de clasificaciones del
22
Bielsa Rafael. Derecho administrativo. Pág. 35
23
Ibid. Pág. 37
42
procedimiento administrativo, en este sentido se proporciona la clasificación que se
entiende es la más importante del procedimiento.
c) Por la forma de Iniciarse el procedimiento: fundamentalmente, son dos las formas en
que se puede iniciar el procedimiento administrativo: porque el particular pidió algo a la
administración pública o de oficio, cuando el administrador, por alguna falta
administrativa, tiene que sancionar al administrado.
c.1) De oficio: un procedimiento administrativo, se puede impulsar de oficio, es decir, sin
que medie petición del administrado, cuando hay violaciones a leyes y reglamentos y se
impone alguna sanción administrativa.
c.2) Petición del interesado: cuando el particular hace uso del derecho de petición
plasmado en el Artículo 28 de la Constitución Política de la República, y pretende de la
administración que se le otorgue algo. En este caso es el particular el interesado en que
la administración inicie el procedimiento, ya sea por simple petición, por recurso o
medio de impugnación o por denuncia administrativa.
d) Por los motivos que originan el procedimiento: varios pueden ser los motivos que
impulsan al particular hacer valer sus derechos ante una negativa de una resolución
que afecte sus intereses y entre ellas podemos mencionar:
43
d.1) Por impugnación: cuando el particular hace uso de los recursos administrativos e
impugna una resolución administrativa que le afecta en sus derechos e intereses. Para
el administrado es un medio de defensa en contra de la Administración Pública, a este
acto se le ha llamado el control directo de los actos y resoluciones de la administración
pública.
d.2) Petición propiamente dicha: Como ya quedó apuntado anteriormente, el particular
solicita a la administración pública de conformidad con el Artículo 28 de la Constitución
Política de la República su petición fundada en su derecho como particular, pero así
mismo podemos distinguir aquí entre la mera petición de derechos o facultades no
atribuidos por el ordenamiento y la solicitud de derechos asignados por las leyes y
reglamentos.
b) Características del procedimiento administrativo: Las características del
procedimiento administrativo, suelen confundirse con sus principios, que en buena
medida son características, pero éstas deben analizarse con el perfil deseado del
procedimiento, para garantizar el cumplimiento de sus principios.
Se ha planteado en todos los países del mundo la necesidad de sistematizar el
procedimiento administrativo e incluso la Corte Suprema de Justicia de Estados Unidos
de Norteamérica, desarrolló el concepto de lo que se llama un trato justo o un juego
limpio, porque el particular debe saber siempre a donde va la administración, y la
administración no debe guardar en secreto sus intenciones.
44
En el Congreso Internacional de Ciencias Administrativas celebrado en Varsovia en
1971, se precisaron conclusiones sobre las características fundamentales que debe
reunir todo procedimiento administrativo las cuales se describen a continuación:
a). Audiencia: a todo administrado debe dársele audiencia antes que el administrador
emita su decisión final, resolución o acto administrativo, cuestiones que no suceden en
nuestra legislación guatemalteca, por que muchas veces el órgano administrativo o no
resuelve o no notifica al interesado.
b) Enumeración de pruebas: enumeración de todos los medios de prueba que deben
ser utilizados por la administración o por las partes en el procedimiento.
Aunque dentro del procedimiento administrativo es norma general que las pruebas
corran a cargo del que solicita, hay que tomar en cuenta que, en caso el procedimiento
sea impulsado de oficio, el administrador debe recabar algunas pruebas para emitir una
resolución mas justa para el particular, como informes a otras dependencias,
inspecciones oculares, dictámenes técnicos y jurídicos etc.
c) Fijación de plazo: fijación de un plazo en el cual la administración debe resolver,
tomando en cuenta los medios de prueba que deban practicarse.
También los plazos o términos dentro de la administración pública, dependen en buena
medida de los reglamentos que tenga fijados la administración.
45
En Guatemala, la existencia del Artículo 28 de la Constitución Política de la República y
el Artículo 10 inciso f) de la Ley de Amparo, se establece que si existen plazos fijados y
al no estar fijados se debe aplicar los 30 días que establece la Ley de Amparo y mismo
Artículo 28 de la Constitución Política de la República de Guatemala.
d) Plazo a otras instituciones que intervienen: los plazos en los que deben realizarse las
audiencias o la intervención a otros órganos e instituciones deben estar fijados en las
normas reglamentarias.
Hay que tomar en cuenta que todo procedimiento administrativo, que se encuentra en
los reglamentos tiene que tener fijados los plazos en que debe realizar todas las
diligencias que deba realizar, por el contrario, si existiere procedimiento que no
determine plazos, debe aplicarse lo que la Constitución Política establece para el
derecho de petición, en su Artículo 28, establece que en materia administrativa, el
término no podrá exceder de treinta días.
e) Análisis de pruebas: necesidad de analizar, por lo menos en una forma sumaria
(rápida) todos los actos que puedan afectar a los particulares atendiendo al interés
general. En este caso, al hacer el análisis de la prueba el administrador debe aplicar
los principios que le están atribuidos al procedimiento, como lo son: el de legalidad,
juridicidad y el de justicia administrativa.
46
El análisis de las pruebas que el administrado rindió y las pruebas que el mismo órgano
administrativo recabe dentro del procedimiento administrativo, es lo que al final del
mismo y al momento que tenga que emitir una resolución administrativa, se podrá en
primer lugar, ajustar al Derecho y en segundo lugar, que la resolución administrativa
sea justa, es decir, que se aplique lo que se le denomina justicia administrativa.
f) Notificación a los administrados: condiciones en las cuales la decisión debe ser
notificada a los particulares involucrados y como reglas generales complementarias, la
declaración que todo quebrantamiento a las normas que fijen garantías de
procedimiento para el particular debe provocar la nulidad de la decisión administrativa y
la responsabilidad para quienes la infrinjan.
Toda resolución administrativa debe hacerse saber a los administrados que intervienen
en el procedimiento administrativo y la administración la forma de hacerlas saber a los
administrados, a través de las notificaciones.
Notificar al particular significa hacerle saber que existe un procedimiento abierto en su
contra o bien si el procedimiento es a petición de interesado, hacerle saber lo que el
órgano administrativo decidió sobre el asunto que se ventila dentro del procedimiento
administrativo.
47
1.9 Principios de los procedimientos administrativos
Dentro del Derecho Procesal Administrativo, se ha planteado la necesidad de
sistematizar el procedimiento administrativo.
En el Decreto 119-96 del Congreso de la República quedan contenidos una serie de
principios, éste establece: "Los expedientes administrativos deberán impulsarse de
oficio, se formalizarán por escrito, observándose el derecho de defensa y asegurando la
celeridad, sencillez y eficacia del trámite. La actuación administrativa será gratuita”.
Como lo plantea el Profesor Manuel del Río González, en el Congreso Internacional de
Ciencias Administrativas celebrado en Varsovia, se precisaron conclusiones sobre los
principios que debe reunir todo procedimiento administrativo.
a) Principio de legalidad y de juridicidad: el principio de legalidad es un criterio rector de
carácter general que, por supuesto, también ha de aplicarse al procedimiento
administrativo. La Constitución Política de la República de Guatemala ha reconocido
este principio, por lo menos en lo referente a la materia tributaria. Así, su Artículo. 239
dispone, entre otros aspectos, que: "son nulas ipso jure las disposiciones,
jerárquicamente inferiores a la ley, que contradigan o tergiversen las normas
reguladoras de las bases de recaudación del tributo”.
48
b) Principio de seguimiento de oficio: los órganos de la administración pública tienen la
obligación y responsabilidad de dirigir el procedimiento y de ordenar que en él se
practiquen cuantas diligencias sean necesarias para dictar la resolución final. Ello es
independiente de que el procedimiento se inicie de oficio o a petición del interesado.
c) Principio antiformalista: la enunciación del principio antiformalista suele verse
acompañada de la alusión simultánea a los criterios de economía procesal, eficacia
rapidez y sencillez. En este sentido, deben evitarse los trámites inútiles y han de
unificarse en lo posible las actuaciones para incrementar la celeridad. No siempre es
fácil, no obstante, que estos, principios pasen de la mera directriz programática al
derecho positivo.
Las peticiones que se dirijan a funcionarios o empleados de la administración pública
deberán ser resueltas y notificadas dentro del plazo de treinta días contados a partir de
la fecha en que haya concluido el procedimiento administrativo.
El órgano administrativo que reciba la petición al darle trámite deberá señalar las
diligencias que se realizarán para la formación del expediente. Al realizarse la última de
ellas, las actuaciones estarán en estado de resolver, para el efecto de lo ordenado en el
párrafo precedente.
Además, como regla general, el mero vicio de forma es subsanable y sólo origina
nulidad relativa. En este sentido, si se comprueba que, pese a la existencia de un vicio
49
de procedimiento, la resolución definitiva hubiera permanecido idéntica, resultará
improcedente declarar la nulidad de lo actuado y reproducir el trámite irregular.
Íntimamente ligado con la pauta antiformalista se halla el principio in dubio pro actione.
Se trata, como ha señalado GARCÍA DE ENTERRÍA de preferir la interpretación más
favorable al ejercicio del derecho de acción y de asegurar, en la medida de lo posible,
una decisión sobre el fondo. En definitiva, que no se vea ésta impedida por dificultades
índole formal. El mismo autor ha resumido perfectamente la cuestión al afirmar que: "el
procedimiento administrativo no ha sido ciertamente concebido por el legislador como u
carrera de obstáculos cuya superación sea requisito necesario para la adopción de la
resolución final, sino como un cauce ordenado capaz de garantizar la legalidad y el
acierto de aquélla dentro del más absoluto respeto a los derechos de los particulares.24”
Todo ello va a manifestarse en concretos reque-rimientos. Por ejemplo, con una
orientación expansiva del requisito de la legitimación, optando por un cómputo de
plazos que facilite sin vulnerar la ley, la viabilidad de las pretensiones, admitiendo los
escritos pese al error terminológico en la calificación en que pueda haber incurrido
administrado.
d) Principio de legitimación: en un procedimiento no interviene el conjunto de los
ciudadanos, sino solo fe interesados (salvo información pública). Los interesados, como
24
García de Enterría. Curso de derecho. Pág. 457.
50
sabemos, son los administrados cuyos derechos o intereses pueden verse afectados
por la resolución que debe adoptar la Administración.
e) Audiencia, defensa y contradicción: estamos ante el criterio fundamental del
procedimiento administrativo. En palabras de Calderón Morales, "este principio debe
ser tomado como una norma general y obligatoria para la administración y consiste en
que el administrador antes de dictar una decisión, resolución o acto administrativo, debe
dar la oportunidad al particular que se defienda, principalmente si se trata de una
sanción por violación a las normas y reglamentos administrativos." 25
f) Imparcialidad: un matiz ha de ser enunciado de inmediato: la administración no nació
para aplicar el derecho con recta justicia (a diferencia del juez). La administración sirve
a los intereses generales y, con ocasión de ello, respeta la norma y los límites
impuestos por el estado de derecho. En palabras de Calderón Morales, "los órganos
administrativos no ejercen jurisdicción".26 Además, la relativización de la imparcialidad
resulta inevitable porque la administración opera en el procedimiento como juez y parte.
Sin embargo, no se logra desvirtuar del todo la presencia de la imparcialidad en el
procedimiento administrativo. En primer lugar, porque la administración no debe usar el
procedimiento en su favor, sino como un trámite que ha de favorecer a los intereses
generales. En segundo lugar, porque al legislador le corresponde articular técnicas que
aseguren que los administradores no van a proceder para servir a sus intereses
25
Calderón Morales. Derecho procesal. Pág. 6.
26
Ibid. Pág. 7.
51
personales. Entran aquí. Por ejemplo, fórmulas como la exigencia de abstención del
concreto funcionario o autoridad cuando en el expediente se pongan de manifiesto
beneficios materiales o de otra índole para él o para personas con las cuales exista un
lazo familiar o íntimo.
Por otra parte, la imparcialidad opera de un modo muy estricto cuando se trata de
resoluciones en las que la administración adopta un papel cuasi arbitral (por ejemplo,
denuncias de un particular contra otro) o bien en expedientes competitivos en los que la
administración elige objetivamente la mejor opción para el interés público. Ejemplo de
esto último son las licitaciones públicas o los exámenes para el ingreso en el servicio
civil (al respecto, véase el Artículo 113 de la Constitución Política de la República de
Guatemala, según el cual los guatemaltecos tienen derecho a optar a empleos o cargos
públicos y en su otorgamiento no se atenderá más que a razones fundadas en méritos
de capacidad, idoneidad y honradez).
g) Escritura: otro fundamento del procedimiento administrativo se refiere a la necesaria
manifestación y constancia escrita de los actos que lo integran. Esto constituye una
garantía de seguridad jurídica para el particular y para la misma administración. Este
deber-ser, no obstante, no nos puede hacer olvidar la relevancia sociológica que tienen
las gestiones puramente verbales que se producen entre los particulares y las
autoridades y funcionario.
52
El carácter escrito del procedimiento también tiene sus excepciones. En primer lugar,
las consideradas ya clásicas por la doctrina administrativa. En concreto, determinados
actos de las fuerzas de la policía y de los agentes de circulación (principalmente, sus
órdenes de cumplimiento inmediato). En segundo lugar, los supuestos positivos en los
que el ordenamiento admite la forma verbal. Por ejemplo, en Guatemala, el recurso de
apelación municipal. En él, la legislación atribuye al particular la opción entre presentar
el recurso verbalmente en el acto de la notificación o bien optar por la interposición por
escrito dentro del tercer día de notificada la resolución.
h) Gratuidad: el procedimiento administrativo es gratuito. Esto tiene algunas
manifestaciones concretas. Por ejemplo, el dato de que no se prevé la posibilidad de
condena en costas para el administrado en la resolución final. En el mismo sentido,
hemos de señalar el carácter facultativo y no preceptivo de la asistencia letrada.
Sin embargo, el principio no alcanza a los gastos ocasionados por la práctica de las
pruebas propuestas por el interesado. En éste caso, el pago sí corresponde al particular
y la Administración puede exigírselo.
i) Publicidad y secreto en el procedimiento administrativo: una de las ideas políticas
centrales de la Ilustración consistió en llevar la luz de la razón a las tinieblas del Antiguo
Régimen. Éste es el punto de partida de la utopía del Estado transparente, del aparato
político simbolizado en una caja de cristal. Ahora bien, si se baja al mundo concreto del
procedimiento administrativo, la publicidad ha de tener forzosamente sus excepciones.
53
Además, es verdad que el secreto del expediente es más cómodo para la acción de los
administradores.
La Constitución guatemalteca ha asumido la siguiente opción en su Artículo 30: todos
los actos de la administración son públicos. Los interesados tienen derecho a obtener,
en cualquier tiempo, informes, copias, reproducciones y certificaciones que soliciten y la
exhibición de los expedientes que deseen consultar, salvo que se trate de asuntos
militares o diplomáticos de seguridad nacional, o de datos suministrados por
particulares bajo garantía de confidencia
Obsérvese, pues, que el constituyente ha dado clara preponderancia al principio de
publicidad. Pero el precepto citado ya ha establecido unos límites. En primer lugar, el
expediente sólo es accesible a los interesados. Se impone, pues, la exigencia de legiti-
mación. La información pública, en la cual cualquier administrado puede tomar
conocimiento de la documentación, es excepcional.
54
CAPÍTULO II
2. El silencio administrativo en la legislación guatemalteca
Cuando la voluntad del órgano administrativo no es expresada, surge el silencio
administrativo como una garantía para el administrado, como una presunción legal que
deja el camino abierto al proceso contencioso administrativo. La Ley sustituye por sí
misma la voluntad no declarada.
Transcurridos 30 días a partir de la fecha en que el expediente se encuentre en estado
de resolver, es decir, cuando se han concedido las audiencias, ha finalizado el plazo
otorgado para efectuar las diligencias para mejor resolver (si fuere el caso) y el
ministerio o autoridad correspondiente no ha resuelto, se tendrá (para el efecto de usar
la vía contencioso-administrativa) por agotada la vía gubernativa y por confirmado el
acto o resolución que motivó el recurso. La Ley añade que el administrado, si le con-
viene a su derecho, podrá accionar para obtener la resolución del órgano en que in-
currió en el silencio. Este accionar lo puede realizar el interesado a través de una
acción de amparo, cuya Ley norma en el Artículo. 10 Inciso f) que toda persona tiene
derecho a pedir amparo "cuando las peticiones y trámites ante la autoridad
administrativa no sean resueltos en el término que la ley establece, o de no haber
término, en el de treinta días, una vez agotado el procedimiento correspondiente así
como cuando las peticiones no sean admitidas para su trámite" (Ley de Amparo,
55
Exhibición Personal y de Constitucionalidad, Decreto Número 1-86 de la Asamblea
Nacional Constituyente).
2.1 Definición, efectos y clases de silencio administrativo
a) definición de silencio administrativo: según el tratadista Carlos Betancourt “es la
figura jurídica en la que, el órgano administrativo dotado de competencia administrativa,
no resuelve las peticiones o las impugnaciones de los particulares.”27
También se define como la falta de decisión de la Administración Pública ante las
peticiones planteadas por los particulares y asimismo por la falta de resolución ante la
interposición de los recursos administrativos.
b) Efectos del silencio administrativo sustantivo y adjetivo: se agota la vía administrativa
cuando:
- El particular puede plantear una acción de amparo para que la Administración
Pública resuelva;
- El particular puede tener por confirmado el acto administrativo y también podrá
hacer uso del plazo legal establecido en el proceso contencioso administrativo
para discutir la legalidad del acto ante los tribunales de justicia.
27
Betancourt Jaramillo Carlos. Derecho procesal administrativo. Pág. 59.
56
El silencio administrativo de naturaleza negativa tiene lugar en aquellos casos en los
que la Administración Pública no resuelve una petición o recurso administrativo en el
plazo legal establecido o en su caso dentro de los treinta días siguientes de planteado
como plazo máximo constitucional, ante el cual dicha negativa de la administración
pública, se tendrá por agotada la vía administrativa, por confirmado el acto o resolución
que motivó el recurso y el administrado podrá acudir a las salas de lo contencioso
administrativo o discutir la juridicidad de dicho acto.
El silencio administrativo de naturaleza positiva tiene lugar en aquellos casos
expresamente determinados en la ley, en los que se establece que si la Administración
Pública no resuelve dentro del plazo legal, se tendrá por resuelto favorablemente la
petición del particular.
La consecuencia de presentar una petición a la administración, es la emisión de la
resolución correspondiente. Sin embargo, en muchos casos, las peticiones no se
resuelven dentro del término legal, ni después de transcurrido el mismo. No hay
resolución y por eso se dice: la administración guarda silencio. Esto es lo que se
denomina silencio administrativo.
La regulación legal del desistimiento y la posibilidad de plantear demanda contenciosa o
judicial, con base en el mismo, contra la administración, es una forma práctica de
terminar con el silencio administrativo.
57
El silencio administrativo equivale a la no resolución. En tanto hay silencio, no hay
resolución. La autoridad puede hacer el trámite inicial, o sea recibir y providenciar la
petición o el recurso. Y no hacer más. Incluso puede hacer una serie de trámites:
dictámenes, investigaciones, estudios e informes. Puede emitir la resolución definitiva
sin llegar a notificarla. El silencio se hace patente por la no notificación de la resolución
definitiva de la petición o del recurso.
El silencio es negativo cuando el interesado sin contar con resolución, porque no hay
resolución, se da por resuelta su petición o recurso en forma desfavorable. Es positivo,
cuando da por resuelta su petición o recurso en forma favorable.
Tradicionalmente, el silencio administrativo es el camino legal para acudir a los
tribunales contenciosos. Esta es la posición de la legislación guatemalteca:
transcurridos 30 días a partir de la fecha en que el expediente se encuentre en estado
de resolver, sin que el Ministerio o la autoridad correspondiente haya proferido
resolución, se tendrá para el efecto de usar la vía contencioso administrativa, por
agotada la vía gubernativa y por confirmado el acto de resolución que motivó el recurso.
El silencio positivo regularmente se establece en asuntos laborales, tributarios y
agrarios, en que las leyes son proteccionistas. Los silencios en Guatemala en su
mayoría son negativos.
58
La Ley de lo Contencioso Administrativo en el Artículo 16 preceptúa: “Silencio
administrativo. Transcurridos treinta días a partir de la fecha en que el expediente se
encuentre en estado de resolver sin que el ministerio o la autoridad correspondiente
haya proferido resolución se tendrá para el efecto de usar la vía contencioso
administrativa por agotada la vía gubernativa y por confirmado el acto o resolución que
motivó el recurso. El administrado, si conviene a su derecho, podrá accionar para
obtener la resolución del órgano que incurrió en el silencio”.
El Artículo 157 del Código Tributario, regula: “Silencio Administrativo. Transcurrido el
plazo de treinta días hábiles contados a partir de la fecha en que las actuaciones se
encuentren en estado de resolver, sin que se dicte la resolución que corresponde, se
tendrá por agotada la instancia administrativa y por resuelto desfavorablemente el
recurso de revocatoria o de reposición, en su caso, para el solo efecto de que el
interesado pueda interponer el recurso de lo Contencioso Administrativo.”
Por otra parte, la Ley de Parcelamientos Urbanos establece: “un silencio positivo al
prescribir que la partición o desmembración de un inmueble urbano debe ser revisada y
autorizada por la municipalidad a cuya jurisdicción pertenezca el inmueble. Para este
efecto, la municipalidad debe resolver dentro del término de treinta días en el entendido
de que si no lo hace así, la autorización se entenderá tácitamente otorgada.”
Otro silencio positivo, según el Artículo 155 del Código Tributario: "ocurso. Cuando la
Administración Tributaria deniegue el trámite del recurso de revocatoria, la parte que se
59
tenga por agraviada podrá ocurrir al Ministerio de Finanzas Públicas dentro del plazo de
tres días hábiles siguientes al de la notificación de la denegatoria, pidiendo que se le
conceda el trámite de recurso de revocatoria.”
Si la Administración no resuelve, concediendo o denegando el recurso de revocatoria
dentro de las quince días hábiles siguientes a su interposición, se tendrá por concedido
éste y deberá elevarse las actuaciones al Ministerio de Finanzas Públicas.”
Para que se produzca la figura jurídica del silencio administrativo con efectos legales,
es necesario que se den las condiciones siguientes:
- Que el órgano ante quien se plantea la petición o impugnación, sea legalmente
competente.
- Que se encuentre un plazo fijado en la ley o el reglamento y que el mismo
transcurra sin que la administración se pronuncie, independientemente que exista
o no algún procedimiento establecido.
En nuestra legislación, cuando no se tenga un plazo plenamente establecido, es
necesario recurrir en primer lugar al Artículo 28 de la Constitución y artículo 10 literal f
de la Ley de Amparo, exhibición Personal y de Constitucionalidad.
c) Clases de silencio administrativo: en nuestro ordenamiento jurídico podemos
clasificar el silencio administrativo en:
a) Silencio administrativo sustantivo
b) Silencio administrativo adjetivo
60
c) Silencio administrativo de naturaleza adjetiva o procesal.
a) Silencio administrativo sustantivo: tiene lugar cuando el particular plantea una
petición ante la administración pública con base a la garantía constitucional y no obtiene
la resolución a que está obligada la administración.
Por regla general con el derecho de petición y el silencio administrativo
sustantivo no existe ninguna clase de efectos, ya sean favorables o desfavorables,
pero si existen casos excepcionales en los cuales la ley le asigna a falta de resolución
administrativa efectos positivos para el particular. Como por ejemplo, el Artículo 23 de
la Ley de Parcelamientos Urbanos; o bien en el Artículo 31 y 57 de la Ley de
Contrataciones del Estado.
Esta figura se da cuando se trata de una petición originaria del particular, con base en la
Constitución y no se obtiene resolución o decisión administrativa. Este silencio
administrativo esta sujeto al control judicial, a través del amparo, siempre y cuando
exista legalmente el procedimiento para que la administración pública pueda alegarlo
dentro del proceso. En un procedimiento se encuentra agotado el procedimiento
administrativo cuando el expediente se encuentra en estado de resolver, es decir que a
partir de que el expediente a pasado por las oficinas correspondientes del órgano, de
acuerdo al tramite administrativo establecido, y se encuentre listo para emitir la
resolución correspondiente, a partir de acá se empieza a contar los treinta días que
61
indica la constitución y pasado ese término la administración no resuelve, entonces
estarán ante lo que se conoce como silencio administrativo de naturaleza sustantiva.
b) Silencio administrativo adjetivo: tiene lugar cuando el particular que se considere
afectado por un acto o resolución en materia administrativa, impugna a través del
planteamiento de un recurso administrativo, pero la administración pública no resuelve
el mismo dentro del plazo que establece la ley:
- El recurso se considera resuelto desfavorablemente y por agotada la vía
administrativa.
- Se encuentra expedito el camino para acudir a la vía judicial.
Se puede establecer entonces dos clases de silencio Administrativo: el silencio
administrativo de naturaleza sustantiva y el silencio administrativo de naturaleza
adjetiva o procesal.
c) Silencio administrativo de naturaleza adjetiva o procesal: esta figura jurídica se da por
falta de resolución ante un recurso planteado. Al momento que un particular pasa de lo
sustantivo a lo procesal, ya existe la litis contra la administración. En este caso la ley
protege a los administrados, en muchos casos otorgando efectos desfavorables al
recurso planteado para el sólo efecto de tener expedita la vía judicial, a través del
proceso contencioso administrativo. Es decir, aparece la figura de la decisión ficta
desfavorable.
62
Como se puede observar, tanto el silencio administrativo sustantivo, como en el
procesal, se encuentran sujetas a control judicial en unos casos, a través del
contencioso administrativo y en otros casos mediante la interposición del amparo.
2.2 Desventajas para el recurrente o interponente
El silencio administrativo coloca al particular en una situación desventajosa e
incómoda, que se resume en cuatro puntos:
- Realizar el trámite burocrático.
- Esperar a que resuelva la administración pública: Pérdida de tiempo.
- Demandar sin que se haya emitido resolución: riesgo de que la administración
pública pruebe que trabaja en la emisión de la resolución y que el juez ante las
evidencias, declare anticipado el contencioso.
- Gran cantidad de trámites para obtener la resolución y gastar en excesivo
papeleo.
Ante la interrogante: ¿Pierde la administración, competencia para resolver luego de
transcurrido el término legal con que cuenta para resolver? Se responde: No pierde
competencia, ya que las resoluciones tardías, o sea, las que se emiten fuera del término
legal para resolver, abrirían la posibilidad para plantear otro recurso. En la legislación
guatemalteca, la resolución tardía, sencillamente agota la vía gubernativa y abre el
camino hacia el proceso contencioso administrativo.
63
2.3 Renuncia a la petición
Nadie acepta el silencio desfavorable y perjudicial de la administración pública. Todos
le buscan al problema, una solución razonable. La renuncia a la resolución definitiva o
a la resolución del recurso luego de ser notificada la administración directamente,
faculta al particular para demandar sin más trámites. Esta es otra fórmula que pretende
restar importancia al silencio administrativo.
2.4 Silencio posterior a la petición inicial
El silencio administrativo se estudia a partir del día siguiente del término legal que
concede la ley a la autoridad para emitir la resolución del recurso administrativo. La
Constitución Política de la República, en el Artículo 28, establece la obligación de
resolver las peticiones. No establece el silencio como consecuencia de no emitirse
resolución. La doctrina estudia por igual el silencio a partir de la no resolución de la
petición inicial y el silencio a partir de la no resolución del recurso administrativo. El
silencio por la no resolución del recurso no es posible sin la previa emisión de la
resolución definitiva o de fondo. El silencio derivado de la no resolución de la petición
inicial se regula en forma positiva y negativa. La legislación guatemalteca regula el
silencio a partir de que el expediente se encuentre en estado de resolver. El tiempo de
treinta días no parte de la fecha de la petición inicial ni la fecha de presentación del
recurso.
64
En asuntos políticos, el silencio administrativo es negativo y perjudica al peticionario.
La Constitución Política de la República de Guatemala, establece que las peticiones en
materia política si no se resuelven en el término que no exceda de ocho días, se tienen
por denegadas. Este silencio es negativo y lesivo al particular toda vez que no hay
razones o motivos de rechazo y se viola el principio constitucional.
2.5 Rompimiento y rompimiento legal del silencio administrativo
a) Rompimiento del silencio administrativo: Se han imaginado muchas formas para
romper el silencio administrativo; entre ellas, se puede mencionar:
- Adjuntar a la demanda contenciosa la copia del recurso, debidamente
sellada por la recepción administrativa.
- Levantar actas notariales haciendo constar la no resolución.
- Presentar recurso de amparo.
Cualquiera de estas tres formulas debiera funcionar. Sin embargo, en la legislación
guatemalteca, el amparo es realmente efectivo. La razón es porque obliga a la
administración a resolver dentro del término fijado por el juez, que puede ser de 8, 15, y
30 días hábiles (en el orden laboral, tributario y demás asuntos administrativos
respectivamente). Aún así, la administración acostumbra resolver más allá del término
fijado por el tribunal, pero, resuelve, no obstante que puede incurrir en el delito de
desobediencia previsto en el Código Penal.
65
b) Rompimiento legal del silencio administrativo: matemáticamente, el día 31 hay
silencio administrativo. Sin embargo, no se aconseja interponer recurso de amparo en
vista del plazo justo. Sin que haya transcurrido el plazo justo, la improcedencia del
amparo es posible, aunque el mismo se interponga con base en el silencio
administrativo. El plazo justo depende del caso. Razonablemente, es igual al tiempo
previsto legalmente para resolver.
66
CAPÍTULO III
3. El amparo promovido en virtud de un silencio administrativo
Con el ánimo de protección de los particulares ante el órgano administrativo la Ley de
Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad de la Asamblea Nacional
Constituyente, considera un beneficio a los particulares cuando se viola una derecho o
una garantía constitucional establecido en nuestra Constitución Política de la República
de Guatemala.
En el Artículo 8º. Objeto del amparo. El amparo protege a las personas contra las
amenazas de violaciones a sus derechos o restaura el imperio de los mismos cuando la
violación hubiere ocurrido. No hay ámbito que no sea susceptible de amparo y
procederá siempre que los actos, resoluciones, disposiciones o leyes de autoridad
lleven implícitos una amenaza, restricción o violación a los derechos que la constitución
y las leyes garantizan.
Podrá solicitarse el amparo contra el poder público, incluyendo entidades
descentralizadas y autónomas y las sostenidas con fondos del Estado creadas por ley
o concesión o las que actúen por delegación de los órganos del Estado, en virtud de
contrato, concesión o conforme a otro régimen semejante.
67
3.1 Derecho de petición
La Constitución Política de la República, en su Artículo 28, consagra el derecho de
petición en los términos siguientes: "los habitantes de la República de Guatemala tienen
derecho a dirigir, individual o colectivamente, peticiones a la autoridad, la que está
obligada a tramitarla y deberá resolverlas conforme a la ley. En materia administrativa
el término para resolver las peticiones y notificar las resoluciones no podrá exceder de
30 días".
La petición del particular puede hacerse por escrito o verbalmente. En el primer caso,
se recurre a la presentación de memoriales o de simples solicitudes en los que
requieren mayores formalismos. En un escrito dirigido a la administración concurrirán,
como mínimo, los datos que identifiquen al interesado y a sus representantes, así como
su firma; los hechos, las razones y la petición que se sustancia; y, por último, el lugar, y
el órgano administrativo al que se dirige. Calderón Morales advierte que normalmente
las peticiones se realizan mediante formularios preimpresos que facilitan los trámites al
administrado y que permiten a la administración su registro informático. La petición
verbal es excepcional, aunque podemos citar como ejemplo la denuncia verbal o el
recurso de apelación municipal. Una vez el procedimiento ha comenzado, la
reclamación de agilización del expediente sí suele hacerse en forma verbal.
68
3.2 Recursos administrativos
A efecto de poder demandar al Estado y sus organizaciones, los particulares, deben
agotar la reclamación previa o diligencias previas. El Estado demandará a los
particulares, sin agotar la reclamación previa o sin diligencias previas, en forma directa.
Los particulares no demandarán al Estado sin diligencias previas. En consecuencia, las
diligencias previas constituyen otro privilegio de la Administración Pública.
Las diligencias previas, previstas legalmente, en el caso de Guatemala, eliminan toda
posibilidad de poder presentar un recurso contencioso administrativo sin previo
procedimiento administrativo.
La aplicación de los recursos de reposición y revocatoria en todos los Ministerios de
Estado, Municipalidades y organizaciones autónomas y descentralizadas, es todavía
objeto de resistencia. El principal argumento en contra afirma que "las disposiciones de
las leyes especiales prevalecen sobre las disposiciones de las leyes generales".28 La
aplicación se debatió ampliamente en la Universidad de San Carlos de Guatemala,
Ministerio de Gobernación, Instituto Guatemalteco de Seguridad Social y Municipalidad
de Guatemala, a efecto de continuar aplicando en cada organización los recursos
previstos en sus leyes orgánicas.
28
69
El Artículo 17 de la Ley de lo Contencioso Administrativo, establece los recursos
administrativos de revocatoria y de reposición, como los únicos medios de impugnación
ordinarios en toda la administración pública centralizada y descentralizada o autónoma.
Este Artículo establece una excepción. Se exceptúan dice textualmente el citado
Artículo aquellos casos en que la impugnación de una resolución deba conocerla un
Tribunal de Trabajo y Previsión Social. Posteriormente, el Decreto número 98-97 del
Congreso de la República, establece otra excepción, adicionando al Artículo 17, el
Artículo 17 BIS. El texto de la ampliación es el que sigue: “Excepciones. Se exceptúa
en materia laboral y en materia tributaria la aplicación de los procedimientos regulados
en la presente ley, para la sustanciación de los Recursos de Reposición y Revocatoria,
debiéndose aplicar los procedimientos establecidos por el Código de Trabajo y por el
Código Tributario, respectivamente.”
Legalmente se confirma la existencia de dos recursos ordinarios, pero, sin justificación,
se establece la posibilidad de tres procedimientos administrativos con distintas
formalidades. La intención del legislador de establecer dos medios de impugnación
para toda la administración, es terminar con la diversidad de recursos administrativos y
procedimientos. El legislador termina con la diversidad de recursos, no así con la
diversidad de procedimientos. El legislador no establece otras excepciones de
procedimiento. Ante las excepciones expresas, dos en total, previstas en la ley, cabe
afirmar el principio de que la autoridad administrativa no ampliará o restringirá las
excepciones legales sin incurrir interpretación indebida, abuso de poder y violación de
70
la ley. La autoridad administrativa no asumirá en ningún caso, funciones legislativas
que no le corresponde, sin incurrir en el delito de usurpación de funciones.
3.3 Acción de Amparo
La Acción de Amparo, es una institución que tiene su ámbito dentro de las normas de
Derecho Político o Constitucional. Según considera en el Decreto Número 1-86 (Ley de
Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad) de la Asamblea Nacional
Constituyente, el Amparo es una garantía contra la arbitrariedad, cuando existe un
atropello por parte de la autoridad, cualquiera que sea su índole, porque ha actuado
fuera de sus atribuciones legales o excediéndose en ellas, generalmente vulnerando las
garantías establecidas en la Constitución.
El objeto de la Acción de Amparo es proteger a las personas contra las amenazas de
violaciones a los derechos o restaurar el imperio de los mismos cuando la violación
hubiere ocurrido. El Artículo 1 del Decreto Número 1-86 expresamente indica que no
hay ámbito que no sea susceptible de amparo y procede siempre que los actos,
resoluciones, disposiciones o leyes de autoridad, lleven implícita la amenaza, restricción
o violación de los derechos que la Constitución y las leyes garantizan.
Para determinar los casos en que procede, es necesario hacer referencia al Artículo 9
del Decreto relacionado, el cual establece quiénes son los sujetos pasivos del amparo,
es decir, contra los órganos o personas que se puede solicitar, empezando por el Poder
71
Público, como potestad inherente al Estado y representado por todos y cada uno de los
poderes fundamentales del mismo, se incluyen las entidades descentralizadas o
autónomas, las sostenidas con fondos del Estado, creadas por ley o concesión o
conforme a otro régimen semejante. El Amparo podrá solicitarse contra entidades a las
que debe ingresarse por mandato legal y otras reconocidas por ley, tales como: partidos
políticos, asociaciones, sociedades, sindicatos, cooperativas y otras semejantes.
Según la ley, el amparo procederá en los casos del artículo en mención, cuando
ocurrieren las situaciones previstas en el Artículo 10, o sea los diversos casos en que
procede el amparo, o se trate de prevenir o evitar que se causen daños patrimoniales,
profesionales o de cualquier naturaleza.
Doctrinariamente se habla respecto ante quien se debe ejercitar esta acción de amparo
y las legislaciones o las costumbres, no son unánimes, pero cabe afirmar que por lo
general se hace ante autoridad judicial y sin apertura de juicio contradictorio, porque lo
que interesa es el rápido restablecimiento del derecho conculcado. Por eso
precisamente, es de esencia de esta acción, que se puede promover ante cualquier
juez o tribunal sin distinción de jurisdicción y que pueda ser iniciada por quien necesita
ser amparado o por cualquier persona en su nombre.
El Decreto Número 1-86 expresa el trámite del amparo debe ser inmediato, los jueces y
tribunales están obligados a tramitarlo el mismo día en que se presenta, pidiendo los
antecedentes o informe circunstanciado a la persona, autoridad, funcionario o empleado
72
contra el cual se haya presentado. La respuesta se debe dar dentro del perentorio
término de 48 horas, más él de la distancia. Si no se cumpliere con tal obligación, el
tribunal decretará la suspensión provisional del acto, resolución o procedimiento
reclamado. El Artículo 35 de la citada regulación legal, se refiere a la primera audiencia
a los interesados, incluyendo a la Procuraduría General de la Nación y a otras personas
que, según el tribunal, tengan interés en la subsistencia o suspensión del acto,
resolución o procedimiento, cuya provisionalidad debe confirmar o revocar pues ha sido
decretada en el auto inicial. Los interesados podrán alegar dentro del término común
de 48 horas.
Pasado ese término, se haya alegado o no, el tribunal está obligado a resolver, pero si
hubiere hechos que establecer, abrirá a prueba el juicio por el término improrrogable de
8 días.
El Artículo 37 hace referencia a una segunda audiencia, la cual tendrá lugar después de
concluido el término probatorio y se corre a las partes y a la Procuraduría General de la
Nacional, por el término común de 48, y con su pronunciamiento o sin él, el tribunal
dictará sentencia dentro de 3 días.
El Artículo 38 indica que puede haber vista pública, una vez evacuada la segunda
audiencia, o al notificarse la resolución que omite la apertura a prueba, si alguna de las
partes o la Procuraduría General de la Nación lo piden. Una vez efectuada la vista
pública, el tribunal dicta sentencia dentro del plazo perentorio de 3 días.
73
Al amparo se le ha considerado como un recurso, carácter antitécnico que aún
conserva nuestro ordenamiento, según lo que establece en los Artículos 248 y 249 de la
Ley Electoral y de Partidos Políticos. Sin embargo, las concepciones doctrinarias lo
califican como un juicio pues constituye una verdadera controversia provocada por una
acción que puede iniciar cualquier persona agraviada en el uso de sus derechos. Es
difícil de establecer si la petición que hace el interesado constituye un recurso, un juicio
o una acción; la conclusión final es que se trata de un juicio en virtud de que no existe
previa resolución contra la cual se impugna.
3.4 El amparo, el proceso contencioso y tramite de un amparo en virtud de un
silencio administrativo
El Silencio Administrativo es una figura jurídica sujeta a control directo por medio del
Recurso de Amparo, de conformidad con lo que establece la ley respectiva.
El Artículo 16 de la Ley de lo Contencioso Administrativo, regula el silencio
administrativo en la forma siguiente: “Transcurrido treinta días a partir de la fecha en
que el expediente se encuentre en estado de resolver, sin que el ministerio o la
autoridad correspondiente haya proferido resolución, se tendrá, para el efecto de usar la
vía contencioso administrativa, por agotada la vía gubernativa y por confirmado el acto
o resolución que motivó el recurso”.
74
El administrado, si conviene a su derecho, podrá accionar para obtener la resolución del
órgano que incurrió en el silencio.
a) Proceso contencioso administrativo promovida en virtud del silencio administrativo:
por el agotamiento de la instancia administrativa, es procedente impugnar el acto
recurrido por medio del proceso contencioso establecido en la Ley de lo
Contencioso Administrativo.
El plazo para el planteamiento del proceso, de conformidad con el Artículo 23 de la
citada ley, es de tres meses contados a partir de la ultima notificación de la resolución
que concluyó la instancia administrativa o del vencimiento del plazo en que la
administración debió resolver en definitiva o de la fecha de publicación del Acuerdo
Gubernativo que declaró lesivo el acto.
a). La acción de amparo: el amparo es el proceso constitucional, especial por razón
jurídico material, que restaura el imperio de los derechos constitucionales que tiende a
obtener la satisfacción de una pretensión de mantenimiento y que no hay ámbito que no
sea susceptible de amparo.
Los casos de procedencia relacionados directamente con la administración pública se
localizan en los incisos b), d), e), f), h) del Artículo 10 de la Ley de Amparo, Exhibición
Personal y de Constitucionalidad. De estos incisos, el f) se relaciona directamente con
las peticiones y las resoluciones administrativas.
75
b) se refiere a casos concretos, o sea, casos específicos o que se individualizan en
relación con determinada persona, individual o jurídica. El caso de procedencia se basa
en la emisión de una norma general (ley o reglamento) o en la emisión de una norma
individual (decisión manifestada en forma de resolución y acuerdo de toda clase,
circulares y órdenes equivalentes a actos de autoridad) que afecten los derechos
establecidos en la Constitución y en las leyes. El Tribunal de Amparo se limita a
declarar que la persona recurrente no está obligada en cuanto la norma general o
individual contraviene o restringe determinada norma constitucional o legal.
d) cuando la autoridad de cualquier jurisdicción dicte reglamento, acuerdo o resolución
de cualquier naturaleza, con abuso de poder o excediéndose de sus facultades
legales, o cuando carezca de ellas o bien las ejerza en forma tal que el agravio que
se causare o pueda causarse no sea reparable por otro medio legal o defensa.
al referirse a cualquier jurisdicción, comprende a las autoridades de los tres organismos
del Estado, administrativas o judiciales, nacionales o locales, que toman decisiones en
reglamentos, acuerdos y resoluciones, en 4 casos que se describen a continuación:
- Abuso de poder. La teoría jurídica considera que existe abuso de poder cuando
el funcionario o empleado público utiliza su poder para obtener objetivos y
resultados no previstos en las normas jurídicas o en desacuerdo con el bien
común o interés público. Es difícil de probar. El Tribunal de Amparo examina el
reglamento, acuerdo o resolución confrontándola con la ley, y si no existe ley, el
amparo encaja en el caso.
76
- Excederse o extralimitarse en el ejercicio de sus facultades otorgadas por la ley, o
sea, atribuirse facultades que no le corresponden por no estar previstas en la ley.
- Carecer de facultades legales. El funcionario y el empleado público actúan sin
basarse en la ley.
- Ejercer facultades legales en tal forma que causen agravios no reparables por otro
medio de defensa. El funcionario y el empleado publico actúa basado en la ley
pero sus actuaciones por la forma utilizada causan ofensas al honor y fama de la
persona; por ejemplo, la publicación de una resolución declarando evasor de
impuestos puede ofender la dignidad y la persona no tiene otro recurso que el
amparo.
f), cuando las peticiones y trámites ante autoridades administrativas no sean resueltos
en el término que la ley establece, o de no haber tal término, en el de 30 días, una vez
agotado el procedimiento correspondiente; así como cuando las peticiones no sean
admitidas para su tramite; comprende tres casos de procedencia que a continuación se
detallan:
- Peticiones no resueltas dentro del término previsto en la ley. El caso se refiere al
término previsto en las leyes ordinarias, por ejemplo, código Tributario.
Transcurrido el término fijado en las leyes sin que la autoridad haya emitido y
notificado la resolución correspondiente, procede el amparo.
- Si en la ley no se ha fijado término, se observará el término constitucional de 30
días hábiles para resolver y notificar la resolución. En este caso, la ley de Amparo
exige el presupuesto de que se haya agotado el procedimiento correspondiente, o
sea, que el expediente formado por la petición no esté en trámite. Este requisito
77
constituye un obstáculo difícil para resolver. Puede darse en el caso de los
requerimientos de la administración a los particulares que por lo general no se
basan en términos debidamente regulados.
- Las peticiones no admitidas para su trámite por una oficina receptora de
documentos o por la autoridad correspondiente. Este caso se presenta
principalmente en la administración tributaria y de salud, en que las leyes han
establecido la posibilidad de que la autoridad no admita para su trámite una
determinada petición.
Los dos primeros casos del inciso f) encajan dentro del silencio administrativo. No hay
resolución dentro del término legal o constitucional. En estos casos, el amparo se pide
para el sólo efecto de fijar a la autoridad un término cierto y fijo para resolver, inciso f)
Artículo 10 de inciso b) del artículo 49 de la Ley de Amparo, Exhibición personal y de
constitucionalidad.
b). Substanciación del procedimiento: las etapas del procedimiento están definidas en la
ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad. El trámite se inicia el
mismo día que se presenta el memorial, Artículo 33. La autoridad recurrida remitirá los
antecedentes e informes en un término de 48 horas, Artículo 33. Decretará la
suspensión provisional del acto, resolución o procedimiento reclamado, Artículo 33.
Fijará la primera audiencia. Vencido el término, hayan o no alegado las partes, el
tribunal estará obligado a resolver, pero si hubiere hechos que establecer, abrirá a
prueba el amparo, Artículo 35. Dispondrá las pesquisas de oficio, Artículo 36. Segunda
78
audiencia, Artículo 37. Vista pública, Artículo 38. Auto para mejor fallar, Artículo 40.
Sentencia, Artículo 42.
No rigen los plazos para la interposición del amparo cuando se promueva en contra del
riesgo de aplicación de leyes o reglamentos inconstitucionales a casos concretos, así
como ante la posibilidad manifiesta de que ocurran actos violatorios a los derechos del
sujeto activo.
Si se declara sin lugar el amparo, se impone una multa de Q.50.00 a Q.1, 000.00 a los
Abogados patrocinantes.
b) Trámite de un amparo promovido por silencio administrativo: los jueces y tribunales
están obligados a tramitar los amparos el mismo día en que les fueren presentados,
mandado pedir los antecedentes o en su defecto informe circunstanciado a la persona,
autoridad, funcionario o empleado contra el cual se haya pedido amparo, quienes
deberán cumplir remitiendo los antecedentes o informando dentro del perentorio término
de 48 horas, más el de la distancia, que fijará el tribunal en la misma resolución, a su
prudente arbitrio.
Si dentro del indicado término no se hubiesen enviado los antecedentes o el informe, el
tribunal que conozca del caso, deberá decretar la suspensión provisional del acto,
resolución o procedimiento reclamado.
79
Recibidos los antecedentes o el informe, el tribunal deberá confirmar o revocar la
suspensión provisional decretada en el auto inicial del procedimiento. De estos
antecedentes o del informe dará vista al solicitante, la Procuraduría General de la
Nación, institución que actuará mediante la sección que corresponda según la materia
de que se trate, a las personas comprendidas en el artículo anterior y a las que a su
juicio también tengan interés en la subsistencia o suspensión del acto, resolución o
procedimiento, quienes podrán alegar dentro del término común de 48 horas.
Vencido dicho término, hayan o no alegada las partes, el tribunal estará obligado a
resolver, pero si hubiere hechos que establecer abrirá a prueba el amparo, por el
improrrogable término de ocho días. Los tribunales de amparo podrán relevar de la
prueba en los casos en que a su juicio no sea necesario, pero la tramitarán
obligadamente si fuere pedida por el solicitante.
Si el amparo se abriere a prueba, el tribunal en la misma resolución, indicará los hechos
que se pesquisarán de oficio, sin perjuicio de cualesquiera otros que fueren necesarios
o de las pruebas que rindieren las partes.
Concluido el término probatorio, el tribunal dictará providencia dando audiencia a las
partes y la Procuraduría General de la Nación por el término común de 48 horas,
transcurrido el cual, se haya o no pronunciado, dictará sentencia dentro de tres días.
80
Si al evacuarse la audiencia a que se refiere el Artículo anterior, o al notificarse la
resolución que omite la apertura a prueba, alguna de las partes o la Procuraduría
General de la Nación, solicita que se vea el caso en vista publica, ésta se efectuará el
último de los tres días siguientes y a la hora que señale el tribunal. Cuando se haya
efectuado vista pública, el tribunal dictará sentencia dentro del plazo de los tres días
siguientes.
A la vista podrán comparecer a alegar las partes y sus abogados, así como la autoridad
o entidad impugnada y sus abogados. Si la autoridad impugnada fuere pública o se
tratare del Estado, puede delegar su representación en la Procuraduría General de la
Nación, en el caso que éste manifieste acuerdo con la actuación que originó el amparo.
Cuando la Corte de Constitucionalidad conociere, en única instancia o en apelación el
plazo para pronunciar sentencia, podrá ampliarse por cinco días más, según la
gravedad del asunto.
El tribunal podrá mandar practicar las diligencias y recabar los documentos que estime
convenientes para mejor fallar, dentro de un plazo no mayor de cinco días. Vencido el
plazo del auto para mejor fallar, o practicadas las diligencias ordenadas, el tribunal
dictará su resolución dentro de los términos de los artículos anteriores.
En los procesos de amparo los tribunales no tienen facultad de enmendar el
procedimiento en primera instancia, exceptuándose de esta prohibición a la Corte de
Constitucionalidad.
81
Al pronunciar sentencia, el Tribunal de Amparo examinará los hechos, analizará las
pruebas y actuaciones y todo aquello que formal, real y objetivamente resulte
pertinente; examinará todos y cada uno de los fundamentos de derecho aplicables,
hayan sido o no alegados por las partes.
Con base en las consideraciones anteriores y aportando su propio análisis doctrinal y
jurisprudencial, pronunciará sentencia, interpretando siempre en forma extensiva la
Constitución, otorgando o denegando amparo, con el objeto de brindar la máxima
protección en esta materia, y hará las demás declaraciones pertinentes.
82
CAPÍTULO IV
4. Análisis crítico jurídico doctrinario
Es un estudio o investigación profunda que se realiza con relaciona al silencio
administrativo.
De aquí adelante se hace un análisis crítico sobre las causas que originan un silencio
administrativo y las incidencias y efectos que causan tanto al particular como al órgano
administrativo.
4.1 Derecho de petición y causas que originan el silencio administrativo
El derecho de petición corresponde a los habitantes, es equivalente a población, y ésta,
legalmente se divide en vecinos y transeúntes. Vecino, es la persona individual l que
tiene residencia continua por más de un año, o sus negocios o sus intereses
patrimoniales en algún municipio. Transeúnte, es la persona que accidentalmente se
encuentra en algún municipio teniendo vecindad y residencia en otro, se requiere que la
persona se encuentre residiendo en el territorio del estado, pero si se encuentra afuera,
puede ejercer el derecho por medio de representante o apoderado.
83
Según la Constitución Política de la República de Guatemala, la petición
administrativa puede ser individual (de una persona) y colectiva (de más de dos
personas).
La autoridad está obligada a tramitar las peticiones. Esto quiere decir, que ninguna
autoridad, funcionario o empleado público, puede negarse a dar tramite a la petición
que le sea presentada, aunque su redacción sea defectuosa o irrespetuosa. La
negativa a recibir la .petición para su tramite, da lugar al recurso de amparo (Artículo 10
inciso f Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad).
Este recurso tiene por objeto disponer que la petición sea admitida para su trámite. En
cuanto a la redacción o contenido, éste puede llegar al extremo de injuriar o calumniar
al funcionario y aun así debe admitirse para su trámite. En este caso extremo, el
documento que contiene la petición constituye medio de prueba para iniciar acción
penal en contra del solicitante dependiendo del caso.
Según la Constitución, deberá resolver las peticiones. Deberá, equivale a la obligación
de emitir resolución; si esta obligación deja de cumplirse, se incurre en incumplimiento
de deberes, lo cual es un delito penal.
La resolución y la notificación de las peticiones administrativas no podrán exceder de 30
días hábiles. No obstante, que término el plazo es lo mismo. La constitución mantiene
el criterio de contar los días hábiles, o sea los días labórales en la administración
84
pública. No podrá exceder esto significa que los 30 días hábiles constituyen el límite
mayor fijado por la Constitución que, sin embargo, no fija límite menor por cuanto
algunas peticiones podrán resolverse y notificarse de ser posible el mismo día que se
presentan.
En consonancia con la Constitución, las leyes pueden fijar límites menores. En el
Instituto Guatemalteco de Seguridad Social (IGSS), el recurso de apelación debe
resolverse dentro de un término de 10 días (Artículo 52, Ley Orgánica del IGSS). Los
recursos de revocatoria y de reposición en el Ministerio de Trabajo deben resolverse
dentro de un término de 8 días (Artículo. 275 Código de Trabajo).
Si alguna ley excede los 30 días fijados por la Constitución, la norma que establece el
exceso es contraria a la Constitución y debe considerarse nula ipso jure (Artículo 175
primer párrafo de la Constitución Política de la República).
La consecuencia de presentar una petición a la administración, es la emisión de la
resolución correspondiente. Sin embargo, en muchos casos, las peticiones no se
resuelven dentro del término legal, ni después de transcurrido el mismo. No hay
resolución y por eso se dice: la administración guardia silencio. Esto es lo que se
denomina silencio administrativo.
El silencio administrativo es la figura jurídica que permite al particular iniciar un proceso
contencioso administrativo ante el órgano jurisdiccional competente y en consecuencia
85
es la ausencia de respuesta del órgano administrativo a la petición originaria después
de trascurrido el plazo.
El silencio positivo regularmente se establece en asuntos laborales, tributarios y
agrarios, en que las leyes son proteccionistas. Los silencios en Guatemala en su
mayoría son negativos.
La Ley de lo Contencioso Administrativo en el Artículo 16 preceptúa: “Silencio
administrativo. Transcurridos 30 días a partir de la fecha en que el expediente se
encuentre en estado de resolver sin que el ministerio o la autoridad correspondiente
hayan proferido resolución se tendrá para el efecto de usar la vía contenciosa
administrativa por agotada la vía gubernativa y por confirmado el acto o resolución que
motivó el recurso. El recurrente, si conviene a su derecho, podrá accionar para obtener
la resolución del órgano que incurrió en el silencio.”
4.2 Incidencias y efectos para los particulares y funcionarios públicos
a) Particulares: el administrado o particular juega una determinada relación o papel
frente a la administración pública, dependiendo de sus intereses privados y del
conocimiento de sus derechos y obligaciones. El papel se refiere a los diversos
comportamientos o conductas que aquél pueda asumir, en determinado tiempo y lugar,
por qué si el particular no acciona en contra de los órganos administrativos o no realiza
sus peticiones, no se pueden dar los procedimientos administrativos y al no existir estos
86
procedimientos no se daría el silencio administrativo, así es como se mencionan
algunos comportamientos de los particulares:
Comportamientos comunes: en la vida cotidiana, el administrado o particular asumirá
diversos comportamientos. El papel del líder, cuando se ubica a la cabeza de otros
administrados, gestionando la adquisición, reconocimiento, protección o autorización de
derechos y obligaciones. El papel de representante, cuando observa ciertas
formalidades legales a nombre de otros administrados, firmando solicitudes. El papel
de manejador de problemas, si demanda la toma de medidas para resolver situaciones
no previstas. El papel del negociador, cuando discute y negocia con las autoridades
sobre entendidos, acuerdos o soluciones, buscando ventajas para los administrados o
particulares. El papel de monitoreo, cuando obtiene información sobre la organización y
funciones de la administración pública, por medio de entrevistas, lecturas e informes o
investigaciones, con la finalidad de conocer el trabajo administrativo y aprovecharlo en
su favor. El papel del comunicador, cuando transmite y disemina la información
obtenida por el monitor, y el papel de portavoz, cuando transmite información sobre los
objetivos, políticas, acciones, planes y resultados de la administración pública. En
general, un papel personal, cuando gestiona para sí mismo los procedimientos
administrativos, ante la administración pública.
La efectividad de estos comportamientos depende del conocimiento (alto, medio o bajo)
que el administrado posee sobre los derechos y obligaciones legales. Cuáles realmente
son estos derechos y obligaciones.
87
La instauración del Estado de derecho en Guatemala en 1985 permitió establecer en el
texto de la Constitución los principales derechos y obligaciones de los guatemaltecos,
en diversidad de temas. De manera que la Constitución sirve de base para sistematizar
derechos y obligaciones administrativas: es difícil poder separar los derechos y las
obligaciones de carácter administrativo, pues cada derecho deriva en obligación, o cada
obligación puede verse como determinado derecho de la persona. Aun así, el derecho
número uno del administrado ante la administración pública es la petición
administrativa. Otros derechos, igualmente importantes, definen el papel del
administrado ante la administración. Entre estos derechos figura el libre acceso a las
dependencias del Estado, incluyendo archivos y registros públicos, la publicidad de los
actos administrativos y el derecho de defensa. Ellos forman derechos mínimos del
administrado ante la Administración pública.
En el artículo 28 de la Constitución Política de la República de Guatemala, consagra el
derecho de petición en los términos siguientes: "Los habitantes de la República de
Guatemala tienen derecho a dirigir, individual o colectivamente, peticiones a la
autoridad, la que está obligada a tramitarlas y deberá resolverlas conforme a la ley. En
materia administrativa el término para resolver las peticiones y notificar las resoluciones
no podrá exceder de 30 días."
De manera que, el administrado que desea plantear o resolver en las oficinas
administrativas algún problema, caso, asunto o negocio, acudirá a la petición adminis-
trativa, elevada a la categoría de derecho constitucional de la persona humana. Nadie
88
podrá negar ese derecho a nadie. Su ejercicio requiere la condición de habitante y,
según las leyes guatemaltecas, habitante es la persona que forma parte de la
población, en calidad de vecino o transeúnte.
Una persona o un conjunto de personas podrán ejercer el derecho de petición y la
autoridad administrativa estará obligada a tramitarla. Esto significa que la autoridad,
funcionario o empleado, no se negará a tramitar la petición presentada en sus oficinas,
aunque su redacción sea defectuosa o irrespetuosa. La negativa de la autoridad faculta
al administrado a presentar demanda en los tribunales, requiriendo amparo, en este
caso, el administrado persigue obligar a la autoridad administrativa a la admisión de la
petición, para su trámite.
El tiempo establecido en la Constitución para resolver y notificar la petición es de 30
días hábiles. Si no hay resolución durante este tiempo, el administrado debe saber qué
hacer. No esperará por tiempo indefinido. En este caso, también podrá acudir a los
tribunales, solicitando amparo, a fin que el juez fije a la autoridad administrativa el tiem-
po razonable para resolver, o podrá reunir datos en las oficinas administrativas y con los
mismos, darse por notificado e iniciar otras gestiones, no en la administración, sino en
los tribunales, dependiendo de su interés.
Acceso a las dependencias públicas: el acceso es libre. ¿En qué sentido? El Artículo 1
numeral 1 de la Ley de Acceso a la Información Pública garantiza que toda persona
interesada, sin discriminación alguna, tiene el derecho a solicitar y a tener acceso a la
89
información pública en posesión de las autoridades y sujetos obligados por la presente
ley. Acceso, significa que la persona puede llegar o presentarse en las oficinas
administrativas en calidad de interesado o en representación de otro interesado. En las
oficinas públicas deben existir espacios reservados, con rótulos que indiquen prohibido
el paso a particulares. El administrado debe saber que estos espacios no producen
violación de la norma constitucional. Siempre que en el área en donde estén ubicados,
funcione la oficina de información o de atención al público, y esta suministre
información o datos requeridos por el interesado.
Acceso a los archivos de instituciones del Estado: La Constitución Artículo 31.
Establece el acceso a los archivos y registros públicos. Por ello, los archivos y
registros deben permanecer abiertos al público, a la persona interesada en conocer su
contenido.
En Guatemala, la costumbre es mantener cerrados los archivos y sus documentos,
expedientes, tarjetas, fichas o base de datos son objeto de severa secretividad. Por tal
motivo, la Constitución establece el derecho de toda persona de conocer lo que de el
conste en los archivos, fichas o cualquier otra forma de registros estatales y la finalidad
a que se dedica la información resumida. Esta parte de la norma constitucional se
justifica en cuanto en el país existen registros estatales secretos, sobre toda clase de
persona, conteniendo fichas con datos que sirven para afectar la vida, la libertad y el
trabajo.
90
La publicidad de los actos administrativo: el hecho de hacer públicas las actividades y
las decisiones de los funcionarios y empleados públicos elimina la posibilidad legal de
las actividades y decisiones secretas.
La incidencia es lo que sobreviene en el curso de un asunto y tiene con él una relación.
De lo escrito se infiere que la no resolución de las peticiones o impugnaciones a
particulares por parte de la administración pública sobrevienen implicaciones negativas
de tipo económica, toda vez que implica gastos en detrimento de su economía personal,
familiar e implicaciones psicológicas originadas por verse afectado, con tensión,
sentimiento de impotencia o frustración. Los efectos de referido fenómeno tienen como
consecuencia que en su mayoría (peticionaria o recurrente) desistan de sus diligencias
ante la administración pública y en consecuencia la vulneración de Sus derechos.
La inactividad de la administración pública trae como efecto que el administrado
promueva la resolución administrativa y la juridicidad de todos los actos administrativos
y fortalecer el derecho de defensa del particular frente a la administración pública, la ley
específica expresamente regula el procedimiento para plantear los recursos y los
procesos que correspondan para obtener una resolución apegada a derecho.
e) Incidencias y efectos para funcionarios públicos: la incidencia que origina la
inactividad de la administración pública para funcionarios y servidores públicos, consiste
en que cada vez que un funcionario o empleado público se aparta del bien común o
91
del interés público, que debe perseguir en el desempeño de su cargo, incurre en
responsabilidad.
Hay responsabilidad administrativa cuando un servidor público incumple con las
obligaciones propias de su puesto, el efecto consistirá en la aplicación del régimen
disciplinario contenido en el Artículo 74, de la Ley del Servicio Civil, establece
Sanciones: Para garantizar la buena disciplina de los servidores públicos, así como
para sancionar las violaciones de las disposiciones prohibitivas de esta ley y demás
faltas en que se incurra durante el servicio establecen cuatro clases de sanciones:
1. Amonestación verbal, que se aplicará por faltas leves, según lo determine el
reglamento de esta ley.
2. Amonestación escrita, que se impondrá cuando él servidor haya merecido durante
un mismo mes calendario, dos o mas amonestaciones verbales o en los demás
casos que establezca el reglamento de esta ley.
3. Suspensión en el trabajo sin goce de sueldo hasta por un máximo de treinta días
en un año calendario, cuando la falta cometida sea de cierta gravedad: en este
caso, deberá oírse previamente al interesado.
4. La suspensión del trabajo sin goce de sueldo procederá también en los casos de
detención y prisión provisional, durante todo el' tiempo que una u otra se mantenga
si se ordenare la libertad del detenido, o se dictare sentencia absolutoria en el
caso de prisión provisional, será el servidor reintegrado a su cargo dentro de un
término de treinta días a contar desde aquel en que hubiere salido de la prisión;
92
quien lo sustituyó, tiene derecho a que su nombre sea colocado en el primer lugar
de la lista de elegibles, correspondiente a la clase de puesto que ocupaba.
Sin embargo, no existen sanciones que establezcan, un régimen disciplinario que y que
realmente surtan efectos en la aplicación del silencio administrativo, ya que muchas
veces los funcionarios y empleados públicos incumplen las peticiones de los
particulares, al no darle tramite a los expedientes.
La responsabilidad administrativa resulta de la falta de diligencia o falta de capacidad
técnica para desempeñar un cargo o puesto público. Radica en el incumplimiento de
los deberes asignados a cada servidor público de acuerdo a las normas propias de su
institución o reglamento interno de trabajo.
93
94
CONCLUSIONES
1. En Guatemala, los particulares no accionan el silencio administrativo, debido al
poco conocimiento en materia legal y la falta de asesoramiento de parte de los
órganos administrativos, por lo tanto no pueden defender su derecho ante las
instituciones tanto centralizadas, descentralizadas o autónomas, ante el cual ha
realizado una petición.
2. La situación económica de los habitantes de la república de Guatemala es precaria
y se ve cada día más, siendo esta otra de las razones por las que una persona no
continúa un procedimiento ante un órgano administrativo, debido a que le resulta
demasiado oneroso cubrir los honorarios de un profesional del derecho para dar
respuesta a lo solicitado.
3. Los órganos administrativos no cumplen con lo que establece la Constitución
Política de la República de Guatemala, en su Artículo 28.- debido a que demoran
demasiado la resolución de la solicitud de los particulares y el administrado
regularmente desconoce el momento en que el expediente se encuentra en estado
de resolver y no se puede establecer el día en que se inicia el silencio
administrativo.
4. El administrado esta en desventaja con relación al funcionario público, pues éste
no cumple con los plazos establecidos, toda vez que la ley preceptúa que para
95
promover procedimientos, recursos y procesos, se necesita saber del
procedimiento a seguir según la legislación que se aplica en el órgano
administrativo.
96
RECOMENDACIONES
1. Los órganos de las diferentes dependencias del Estado deben dar a conocer a los
administrados a través del formulario de solicitud o de aviso propiamente bien
explicado al momento de ingresar la petición, los derechos con los que cuentan, si
no se les da trámite a lo que solicitan, para que cada persona tenga conocimiento
de lo que debe de realizar si se diera esta situación.
2. El Estado de Guatemala, debe crear una oficina encargada de brindarle servicios
y asesoramientos legales a los particulares que no cuenten con los recursos
económicos necesarios, para agilizar sus trámites en la vía administrativa.
3. Es necesario sancionar conforme a la Ley de Probidad y Responsabilidades de
Funcionarios y Empleados Públicos, a los empleados y funcionarios públicos que
no resuelva en los plazos establecidos tanto de la Constitución como de sus
propias leyes internas, para que cumplan y tomen responsabilidad en sus
actividades.
4. El funcionario público, debe informar en detalle del procedimiento que sufrirá el
expediente de trámite (peticiones o recursos) del particular para que ambos tengan
conocimiento pleno de los plazos de ley, evitando de esta manera, el
desconocimiento del momento en que el expediente que se tramita ante la
administración pública esté en estado de resolver. Ello permitirá al recurrente o
97
peticionario calcular el plazo legal para determinar el momento en que se ha
provocado el silencio administrativo.
98
BIBLIOGRAFÍA
BETANCOURT JARAMILLO, Carlos. Derecho procesal administrativo. Editorial

Biblioteca Jurídica, 1981.
CABALLENAS Guillermo. Diccionario de derecho usual. Editorial Heliasta, tomos I

al IV, Buenos Aires-Argentina, 1976 8 2.2.
CALDERÓN MORALES, Hugo Haroldo. Derecho administrativo I. F&G Editores,

Tercera Edición Guatemala 1999.
CASTILLO GONZALEZ, Jorge Mario. Derecho administrativo tomo I, II. Tercera

Edición Editorial Impresiones Gráficas de Guatemala, Guatemala 2002.
CHAVENTO, Idalberto. Introducción a la teoría general de la administración

pública. Editorial Caliso S.A. México D.F. 1985.
DEL RÍO GONZÁLEZ, Manuel. Compendio de Derecho administrativo. Editorial

Cárdena Editorial. Y D. México, primera edición, 1981.
FRAGA, Gabino. Derecho administrativo. Editorial Plus Porrúa S.A. México, D.F.,
Décimo octava edición, 1978.
GARCÍA LAGUARDIA, Jorge Mario. La defensa de la Constitución. Facultad de

Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad San Carlos De Guatemala,
1983.
GARCÍA OVIEDO, Carlos y Martínez Useros Enrique. Derecho administrativo.

Editorial Art. Graf. Iberoamericanas, S.A. Madrid España, novena edición,
1970, corregida y aumentada.
INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACION PÚBLICA. Derecho administrativo.

Onceava edición, Guatemala Editorial Centro de Impresiones Gráficas. 1999.
MERKL, Adolfo. Teoría general del derecho administrativo. Editorial Edinal,

Impresora, México, D.F. 1975.
VENDEL, Georges. Derecho administrativo. Traducción de la sexta edición por Juan

Rincón Jurado. Editorial Aguilar, 1980.
99
Legislación:
Constitución de la República de Guatemala. Asamblea Nacional Constituyente, de

1986.
Ley de Amparo, Exhibición personal y de Constitucionalidad. De la Asamblea

Nacional Constituyente de la República de Guatemala, Decreto número 1-86,
de 1986.
Ley de Orden Público. De la Asamblea Nacional Constituyente de la República de

Guatemala, Decreto número 7
Código Municipal. Del Congreso de la República de Guatemala, Decreto número 12-

2002.
Código de Trabajo. Decreto Número 1441.
Ley de Probidad y Responsabilidades de Funcionarios y Empleados Públicos.

Decreto número 89-2002.
Ley de Servicio Civil. Del Congreso de la República de Guatemala Decreto número

1748 del Congreso, Acuerdos Gubernativos 18-98 y 564-98.
Ley Orgánica de la Controlaría General de Cuentas. De Congreso de la República

de Guatemala, Decreto número 1126, y 31-2002
Ley del Organismo Ejecutivo. Del Congreso de la República de Guatemala, Decreto

número 114-97.
Ley del Parcelamientos Urbanos. Del Congreso déla República de Guatemala,

Decreto número 1427.
Ley Orgánica del Instituto Guatemalteco de Seguridad Social. Decreto Número

295.
Ley de lo Contencioso-Administrativo. Decreto Gubernativo 119-96
100

04 8380 PDF

Cargado por

Información del documento

Título original

Derechos de autor

Formatos disponibles

Compartir este documento

Compartir o incrustar documentos

Opciones para compartir

¿Le pareció útil este documento?

¿Este contenido es inapropiado?

Copyright:

Formatos disponibles

04 8380 PDF

Cargado por

Copyright:

Formatos disponibles

UNIVERSIDAD DE SAN CARLOS DE GUATEMALA

FACULTAD DE CIENCIAS JURÍDICAS Y SOCIALES

INCIDENCIAS Y EFECTOS DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO EN EL

MOREY ENEVIL ZULETA GARCIA

GUATEMALA, MAYO DE 2010.

FACULTAD DE CIENCIAS JURÍDICAS Y SOCIALES

INCIDENCIAS Y EFECTOS DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO EN EL

ORDENAMIENTO JURÍDICO GUATEMALTECO

Presentada a la Honorable Junta Directiva

Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales

Universidad de San Carlos de Guatemala

MOREY ENEVIL ZULETA GARCÍA

Previo a conferírsele el grado académico de

LICENCIADO EN CIENCIAS JURIDICAS Y SOCIALES

y los títulos profesionales de

Guatemala, mayo de 2010.

FACULTAD DE CIENCIAS JURÍDICAS Y SOCIALES

UNIVERSIDAD DE SAN CARLOS DE GUATEMALA

DECANO: Lic. Bonerge Amílcar Mejía Orellana

TRIBUNAL QUE PRACTICÓ

RAZÓN: “Únicamente el autor es responsable de las doctrinas sustentadas y

1.1 Definición, autonomía y fuentes del derecho administrativo……………..… 3

1.2 Derecho administrativo en Guatemala…………………………………. ……. 17

1.3 La actividad administrativa…………………………………………………….. 18

1.4 Estructura del gobierno guatemalteco ………………..……………………… 20

1.5 Órganos de control de la actividad administrativa del estado……………… 22

1.6 Origen del derecho administrativo………….…………….......... ……………. 25

1.7 Etapas de la administración pública en Guatemala…………………..…….. 27

1.8 procedimientos y características en la administración pública…….…….. 36

1.9 Principios de los procedimientos administrativos…………………………. 48

2. El silencio administrativo en la legislación guatemalteca……………………….…… 55

2.1 Definición, efectos y clases de silencio administrativo……………………. 56

2.2 Desventajas para el recurrente o interponente……………………………. 63

2.3 Renuncia a la petición………………………………………………………... 64

2.4 Silencio posterior a la petición inicial……………………………………….. 64

2.5 Rompimiento y rompimiento legal del silencio administrativo……….……. 65

3 El amparo promovido en virtud de un silencio administrativo………………………. 67

3.1 Derecho de petición………………………………….………………………... 68

3.2 Recursos administrativos…………………………………………………….. 69

3.3 Acción de amparo…………………………………………………………….. 71

3.4 El amparo, el Proceso contencioso y tramite de un amparo

Promovido en virtud de un silencio administrativo………………………. 74

4 Análisis crítico jurídico y doctrinario……………………………………………….… 83

4.1 derecho de petición y causas que originan el silencio administrativo … 83

4.2 Incidencias y efectos para los particulares y funcionarios públicos……. 86

particulares y la administración pública sobre la aplicación del silencio administrativo,

que en muchas ocasiones no es aplicado por falta de conocimiento del particular y

asesoramiento de los distintos órganos administrativos.

Como hipótesis de la investigación se planteo la siguiente interrogante: La falta de

administrativo, en el ordenamiento jurídico guatemalteco, y falta de información o

causas y efectos de porque no se aplica el silencio administrativo en el ordenamiento

Jurídico guatemalteco, y entre los específicos se menciona : establecer por qué el

particular no acciona ante el órgano administrativo, si este no le resuelve en el plazo

establecido por la ley.

El silencio administrativo es la ausencia de respuesta del órgano administrativo

acuerdo a lo que establece la Constitución Política de la República de Guatemala, y en

caso de no haber respuesta por parte de la autoridad competente, el interesado podrá

interponer la Acción de Amparo, a efecto de que se emita una resolución de lo que se

ha solicitado, ya sea favorable o desfavorable.

administrativo en Guatemala; el dos trata sobre el silencio administrativo en la

legislación guatemalteca; en el tres se hace mención sobre el amparo promovido en

virtud de un silencio administrativo; y, en el cuatro, se realizó un análisis critico jurídico y

doctrinario sobre el silencio administrativo.