CAPITULO I

ADMINISTRACION
1. INTRODUCCION

El d e r ec ho admini strativ o es tudi a la administrac i6n d el Est a do d e

Gu ate mala 0 administraci6n publica. El estudio comprende las funciones
administrativas , la legislaci6n y el derecho. Las fun cion es
administrativas, se refi ere a planificaci6n, organizaci6n, liderazgo y co ntrol
administrativo; la legislaci6n, se refi ere a toda c1ase de norm as juridicas
qu e tenga n relaci6n con la administraci6n publica: Constituci6n, Decretos,
Acuerd os y Reg1 a me ntos ; y el d e rec ho, se refi e re al d erec ho ge ne ral
encabezado pOI' el derecho civil y a los derechos es pecializados encabezados
pOI' el derecho administrativo.

2. GENERALIDADES

Las personas individuales al trabaj ar en la administraci6n publica ejecutan

las fun ciones administrativas, basa ndose en 1a 1egislaci6n y e1 derecho. La
ad minist raci6n requi ere de cierta organizaci6n y esta, es la ordenaci6n
siste mati ca de las pe rso nas individ ua1es que, a traves de la ejec uci6n de
las fun ciones admi nist rativas, alca n za n obj etivos, metas y res ult ados,
ajustandose a 1a ley y a1 de recho. Las perso nas individ ua1es se co noce n con
e1 nombre de funcionario y empleado publico.

Lo ideal e s que las funcion es se ej e cuten con eficiencia, eficacia

y efectivida d. La ejiciencia, equiva1e a los esfuerzos, medios, recursos e
ins umos que los fu neiona ri os y empleados publieos, debe n uti1izar en e1
trabajo. Norma1men te se trabaja con eseasez de reeursos e insumos; con
eseasez de personal, dinero y eq uipos ... pero si hay eficieneia, es faeil obtener

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mas y mejores resultados, ad ministrando la escasez, el menor esfuerzo y
la multiplicacion de los medios disponibles. La eficiencia minimiza los
costos.

La ejicacia , equiva le a los resultados. La eficiencia ta mbien produce

resultados pero la eficacia produce el resultado previsto y mas de 10 previsto.
La ejectividad, equivale a realizar las tareas y los trabajos ca n puntualidad,
tomando en cuenta horarios, obstaculos, adversidades y problemas de
cualquier naturaleza, aplica ndo la voluntad apoyada en un sf se puede,
sostenible.

Las funciones adm inistrativas influyen en el exito de la administracion

publica. La planificaci6 n, es definir las metas de la orga nizacion, trazar
una estrategia para co nseguirlas, elaborar planes y progra mas de trabajo y
coo rdin ar todas las ac tividades. Pla nifi ca r es ver hac ia el futuro. La
o r g a n izaci6 n, es disefiar la estructura de la organizacion, determinar
los trabajos a realizar, decidir quien los debe realizar, como se agrupan los
t rabajos , quien reporta a quien y donde se toman las decisiones. EI
liderazgo , es dirigir y coordinar a las personas que trabajan en la
organizacion. El control, es monitorear el desempefio de la orga nizacion ,
evitar errores, co rregir defi ciencias, enderezar el curso hacia las metas y
det ectar p robl e ma s .

3. ADMINISTRACION: CIENCIA Y ARTE

La ad ministracion publica igual que toda administracion, es ciencia y es

arte; es ciencia, sustentada e n principios elaborados a traves de la
investigacion y es arte, sustentado en la habilidad de las personas. Un
juncionario teorico podra dominar la administracion/ cie ncia por haber
estudiado t eoria y a un aSl, ser mal administrador al ca rece r del arte
necesa rio. Un jun cionario practico dotado de habilidades puede ser buen
administrado r sin co noce r la teo ria cientifica. La uni on de la teoria
Ccie ncia) y la habilidad Carte), produce el buen administrador.

4. ROLES ADMINISTRATIVOS

En la administracion, el funcionario publico juega un rol 0 un papel. Henry

Mintzberg agrupo los roles a los papeles (los comportamientos) qu e
normalmente asume un fun cionario en el trabajo:

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Roles Interpersonales. Rol de r ep rese ntante, si el funcionario
desempeiia funciones ce remo niales y simb6licas de tipo legal y social; por
ej emplo: represe ntante de la organizaci6n publica ante las autoridades
administrativas y judiciales; firmante de solicitudes y donante de diplomas
en nombre de la organizaci6n. Rol de !ider. cuando el funcionario se

ubica a la cabeza de los empl eados, dicta normas disciplinarias, motiva el

trabajo, co ntrata y entrena perso nal. Rol de enlace, si el funcionario, gracias
al co nt ac to co n lo s trabaj ado r es, ob ti e ne informaci6n dentro de la
orga nizaci6n; por ejemplo, la informac i6n que Ie suministra el jefe de
person al.

Roles de decision. Rol de empresario, si el fun cionario inicia y supervisa

nu evos proyectos para mejo ra r el desempeiio de la organizaci6n. Rol de
manejador de problemas, si el funcionario aplica medidas correctivas para
resolver situ aciones no previstas . Rol de asignador de recursos , si el
funcionario as igna a las partes d e la organizaci6n, rec ursos , equip os y
dinero . Rol de negociador, si el funcionario discute y negocia con otras
orga niz aciones, buscando ventajas para su organizaci6n.

Roles de informacion. Rol de m onit oreo, si el funcionario obtiene

informaci6n, afuera de su propia orga nizaci6n , por medio de entrevistas,
lecturas, informes 0 investigaciones, co n la fin alidad de enterarse de 10
que hace n otros funcionarios y adopta medidas . Rol comunicador, si el
funcionario tra nsmit e y dis emina la informaci6n obtenida a traves del
monitoreo, al personal de la organizaci6n. Rol de portavoz, si el funcionario
transmite informaci6 n afuera d e s u organizaci6n, sobre los objetivos,
politicas, acciones, planes y res ultados de su organizaci6n.

5. TEORIA Y PRACTICA: DIFERENTES

La teo ria ens eiia que los funcionarios y empleados publicos deben planificar
a largo y corto plazo, observando principios , motivando empleados,
previendo el cambio, manejando confli ctos. Sin embargo, en la practica,
lo s funcionarios y empleados publicos adm inistra n de acuerdo con su
expe riencia y criterio personal, atendiendo presiones del ambiente que
los l'odea, basandose en el "se ntido com un". Por 10 exp uesto se dice que
entre la teoria y la practica existe cie rto divorcio 0 separaci6n .

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 6. CULTURA DE LA ORGANIZACION

Las organizaciones publicas, individualmente poseen su propia

cultura, equivalente a la personalidad de la persona humana. La
historia de cada orga nizaci6n forma su propia cultura y esta, establece las
bases del co mp ortamiento de los funcionarios y empleados publicos. La
cultura equivale a la descripci6n de la organizaci6n publica. Esta
descripci6n permite distinguir entre una y otra organizaci6n. La descripci6n
co mpre nde las siguientes caracteristicas:

1. Autonomia indiv idual. Esta autonomia se refi ere al grado alto 0

baj o d e iniciativa q ue e n la orga ni zac i6n ejercit a n fun ciona ri os y
e mpl eados. La iniciativa se mide de acuerdo con La oportunidad de asumir
responsabilidades y la toma de decisiones para el efecto de tomar decisiones
por cuenta propia.

2. Reglamentaci6n. La reglamentaci6n se refiere al grado alto 0 baj o en

qu e se utiliza n reglas, 6rd e nes y sup e rvis i6 n direc t a, e n el co ntrol y
vigil a ncia del comp ortami ento de los empleados.

3. Apoy o moral. EI apoyo moral se refi ere al grado alto 0 bajo de apoyo
y cordi alida d que recibe n los empleados 0 sub ordinados de parte de sus
j efes.

4. Identificaci6n. La identificaci6n se refi ere al grado alto 0 baj o de

identificac i6n de los empleados con la orga nizaci6n , mas que con su grupo
de t rabajo y profesi6n.

5. Recompensa. La r eco mpe nsa se refier e al grado alto 0 baj o de premio

o be nefi cio, que puede co nsistir en ascensos e incre men tos salariales, de
acuerdo con el dese mpefio 0 productividad del empleado .

6. Tolerancia a l conflicto . Esta se refiere al grado alto 0 bajo de confl icto

del trabajador co n los compafieros de trabaj o y su disposici6n a ser honesto
y tolerante ante las diferencias.

7. Toleran cia a l riesgo. La tolerancia al riesgo se refiere al grado alto 0

bajo del estimulo que recibe el empleado por sus iniciativas co n afan
innovador, asumiendo riesgos .

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Las caracteristicas se -mantienen est abIes en el tiempo y se comprueban
por medio de encuestas y otro tipo de mediciones.

La historia y los valores de la organizaci6n, son parte de la

personalidad. Cada organizacion cuenta con historia y valores propios. La
historia se forma a traves de la acumulacion de experiencias. Muchas cosas
se hac en "des de antes, en tal forma " porque asi se alcanzo el exito.
McDonald's, utiliza "una forma" de seIVir hamburguesas, exitosa en todas
partes. Los valores fijan ideas de 10 correcto y 10 incorrecto en cada
orga nizacion. El traje form al, por eje mplo , define la forma correcta de
es tar en el trabajo y el rechazo "al chisme" utilizado como medio de
inform ac ion en otras partes, define la conducta directa de critica y
autocritica, en cada organizacion.

El medio ambiente general y especifico, tambien es parte de la

personalidad. Cada organizacion se rod ea de un determinado media
ambiente, que se defin e como el conjunto de instituciones y fuerzas
externas que influyen y afectan el desempefio de la organizacion.

El medio ambiente general, ubicado en 10 externo de la organizacion,

se forma con las condiciones economicas, politicas, sociales y tecnologicas.
Las condiciones economicas. se refieren a la inflacion, la deflacion, los
intereses bancarios, la disponibilidad y escasez de productos e insumos, la
capacidad de los consumidores de comprar los productos y pagar
impuestos ... Por 10 tanto, la organizacion debe estar en capacidad de
predecir las condiciones economicas futuras. Las condiciones sociales. se
refieren a valores, costumbres y gustos que en la sociedad cambian
constantemente. Este cambio obliga a que toda organizacion este al tanto
de los cambios, a efecto de poder decidir sobre sus propios cambios y
adaptaciones. Las modas introducen cambios. La jornada (mica de trabajo
introdujo cambios en las organizaciones publicas. Las condiciones politicas,
se refieren a la estabilidad del Gobierno, la democracia, el respeto a los
derechos humanos y la paz. La inestabilidad, constituye un factor negativo.
Esta situacion obliga a que la organizacion este atenta a los cambios
politicos del pais y los pueda pronosticar con la debida anticipacion. Las
condiciones tecnologicas, se refieren a la tecnologia. La organizacion esta
obligada a con tar con tecnologia moderna y con su apoyo, mantener indices
altos de competividad, eficiencia y eficacia. La tecnologia, comprende el
disefio de oficinas y ambientes y la definicion de los equipos de informatica.

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EI medio ambiente especifico, directamente se relacionado con la
organizacion, 10 integran proveedo res de insumos, clientes y compradores,
co mp etidores , oficinas gub e rnativa s y grupos d e pres io n pllblica .
Proveedores, son los que suministran materiales y equipos, financian y
otorgan trabajo a la organizaci6n. El capital necesario se localiza en bancos,
financieras y aseguradoras, que se constituyen e n proveedores. Los
funcionarios publicos deben busca r proveedores que suministren cantidad
y calidad de productos, a precios justos. El funcionario publico corre menor
riesgo, S1 en lugar de uno, cuenta con varios proveedores. El proveedor
unico, ejerce mayor influencia sobre el funcionario. Clientes y
compradores, son quienes abso rben, consumen y utilizan 10 que produce
la organizaci6n. Las organizaciones publicas producen servicios que
aprovechan los particulares y otras organizaciones publicas y privadas, por
su condici6n de clientes, compradores y beneficiarios. Competidores,
son quienes compiten con la organizaci6n. En cierto sentido, los monopolios
encaran competidores. Las e mpresas de camiones compit en con el
monopolio del ferrocarril. Cada organizaci6n debe tener en cuenta a sus
competidores, directos e indirectos. Un servicio publico estatal puede ser
"competencia" del servicio publico en manos del sector privado . Lo expuesto
obliga a controlar las politicas y los procedimientos de los competidores ,
con el fin de introducir cambios y adaptaciones que necesite la organizaci6n .
EI Gobierno del Estado. No requiere definicion pero influye e impacta
en toda organizaci6n, por medio de la emisi6n de leyes, reglamentos ,
acuerdos y resolucion es. Una nu eva legislacion sobre impu estos , puede
causar gran impacto en todas las organizaciones. El Gobierno, cuenta con
oficinas que realizan investigaciones sobre impuestos , que reciben
declaraciones de bienes , archivan antecedentes policiacos y controlan el
precio de los productos ; que es tablecen cargas, requisitos y limitaciones a
las organizaciones, en general. El Gobierno puede imponer limitaciones y
el funcionario debe estar al tanto de las mismas. Grupos de presion,
son aquellos grupos organizados en asociaciones, sindicatos, comites,
ONGs, sociedad civil, mesas de dialogo 0 en cualquier otra forma . Estos
gr upos, formulan planteamientos e influyen en las decisiones de la
organizacion publica , de manera que su funcionamiento y actuaci6n, se
debe tener presente, se debe tomar en cuenta y se debe dialogar con sus
lideres, buscando acuerdos . En Guatemala, los sindicatos, asociaciones
gremiales, ONGs y la Comunidad Internacional, constituyen grupos de
presion. Los indigenas, integrados en diversas organizaciones, constituyen
grupos de presion y su creciente participacion e influencia, obliga a
esc uchar sus planteamientos. Los grupos de presion at en tan contra la

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constitucionalidad, la legalidad y el orden juridico, si proponen proyectos
legales para resolver problemas economicos y sociales, sin respetar el orden
constitucional. En los ultimos anos, estos grupos han ge nerado una
legis lacion para lela a la Constitucion Politica, inconstitucional. El buen
funcionario publico, se anticipa a los conflictos manteniendo buenas
relaciones, haciendo concesiones y celebrando acuerdos favorables con los
grupos de presion.

7. MANEJO DELAMBIENTE

Las organizaciones publicas dependen del medio ambiente. El funcionario

publico es ta obliga a dominar el medio ambiente. Tan pronto co nozca "su
medio ambiente", debe trazar la es tra t egia para man ejar, red ucir y
controlar la dependencia e influencia del mismo. La estrategia a seguir se
define tomando en cuenta las siguient es situaciones:

1. Prevision en cua nto a los insumos y productos. En cuanto a los insumos ,

el funcionario y el empl eado , debe proteger a su organizacion contra el
med io ambiente: almacenando mat eria prima 0 repues tos , reclutando
n uevos empl eados 0 entrenando empleados. Esta proteccion se puede
co mparar con el servicio periodico a un automovil, que obliga al cambio de
aceite, filtros, candelas y platinos, qu e tambien puede obligar a comprar
es tos productos para almacenarlos, con la finalidad de contar con futuras
existencias. En cuanto a los productos, el funcionario y empleado, en su
ramo, puede almacenar producto terminado : "para vender en otro tiempo",
e n epoca de escasez. La administracion publica se previene del medio
ambiente, planificando la adquisicion de insumos, actuando como
organizacion unica , para el efecto de contar con existencias de papeleria y
repu es tos de bajo costo, en periodos largos, en respuesta ala inflacion y la
escasez.

2 . Controlar el impacto de las fluctuaciones del medio ambiente. Las

organizaciones publicas deben dar respuesta en momentos de gran
demanda , en "las horas pico" 0 en los "meses buenos" y los "meses
malos". Las horas, los dias y los meses de gran demanda de servicio, se
co ntrola n organizando al personal para el efecto de ofrecer atencion rapid a
y efectiva . "Las colas" para el pago de impuestos, por ejemplo, se controlan
con mas ventanillas de recaudacion y con personal que oriente y examine
la papeleria antes de llega r a la ventanilla. Algo hay que hacer para lograr
la efectivid ad .

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3. Prediccion de los cambios en el medio ambiente. Las organizaciones
publicas deben anticiparse a cualquier situacion, si conocen los cambios
que se produciran en el medio ambiente, si acuden a la investigacion. El
funcionario publico que tiene conocimiento de la devaluacion de la moneda
"tiempo antes de que se produzca", se adelanta tomando medidas que
sean de beneficio a su propia organizacion.

4. Racionamiento de productos y servicios. Las organizaciones publicas

acuden al racionamiento en casos de escasez, alza de precios y exceso de
demanda. Los terremotos, desastres e inundaciones, obligan al
racionamiento. La demanda de inscripciones, obliga a los institutos de
secundaria a racionalizar la admision. El correo estatal y el correo privado,
racionalizan su servicio en Navidad, dando prioridad a la correspondencia
urgente y necesaria. Las empresas municipales de agua, racionalizan el
consumo de agua potable durante el verano.

5. La contratacion de insumos y productos. Las organizaciones publicas

controlan el medio ambiente, por medio de contrataciones futuras
y directas, exclusivas. Por ejemplo, la administracion agricola puede
contratar la compraventa de maiz para los proximos cinco alios,
asegunlndose contar con producto suficiente para controlar los precios y
la venta al publico. Las organizaciones publicas, pueden contra tar con las
universidades la capacitacion de personal que posteriormente es contratado
con la calidad de personal especializado.

6. La cooptaci6n. Cooptacion es to mar a lideres de los grupos adversos

a la organizacion publica, con el fin de ubicarlos en puestos ejecutivos 0
directivos de la organizacion publica, captando del medio ambiente:
criticos, censores y enemigos. La administracion publica guatemalteca, en
los ultimos alios, utiliza la cooptacion con exito, nombrando 0 eligiendo
para cargos 0 puestos publicos, a "severos criticos" 0 "enemigos de la
administraci6n publica". Asi, se coopto a dirigentes civiles, obreros,
campesinos e indigenas, que en los cargos 0 puestos publicos modifican
su conducta contra la administracion y guardan silencio compartiendo
responsabilidades con el Gobierno.

7. La fusion. Es la union de dos 0 mas organizaciones para actuar

conjuntamente. Gracias a la fusion, una organizacion puede resolver "sus
problemas" y cumplir diversos fines: fijar precios, repartir territorios,
absorver perdidas y celebrar convenios de produccion. La fusion carece

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de sentido si no busca la realizaci6n del bien comun 0 interes publico. La
asociaci6n de municipalidades, es una forma de fusi6n, en que cada
municipalidad conserva su organizaci6n y da aportes para fines comunes.

8. La publicidad. Las organizaciones publicas utilizan la publicidad en la

promoci6n de las bondades de la administraci6n a su cargo 0 de los
productos, servicios y bienes que administran. Robbins, cita el caso de la
aspirina que contiene 10 mismo, independientemente de su marca, pero
gracias a la publicidad, Bayer vende mas "la aspirina pura"
supuestamente, superior a la que venden sus competidores. El Ministerio
de Finanzas se vale de la publicidad para estimular el pago de impuestos.

8. CRITERIOS SOBRE ADMINISTRACION

La administraci6n se define por medio de criterios cientificos y

juridicos. Este libro da importancia a tres criterios relacionados con el
derecho: practico y empirico, etico y juridico.

Criterio practico 0 empirico

La base de este criterio es la practica administrativa. EI funcionario
practico y experimentado administra de acuerdo con "su practica y
experiencia", sin que tome en cuenta la teoria ylos principios que considera
innecesarios.

Ademas, administra basandose en antecedentes y precedentes, que

deciden 10 que hara en el presente y en el futuro. Con los antecedentes y
los precedentes el empirico formula generalizaciones que aplica en toda
situaci6n. Las cosas se hacen en cierta forma y dificilmente se haran de
otra forma ... y si se hacen con error, el error sera repetido, sin darse cuenta.
El error es la desventaja del criterio practico y empirico. En la
administraci6n publica guatemalteca, abunda el empirismo. Los practicos
y los empiricos casi siempre hacen carrera y hacen la historia de la
administraci6n publica guatemalteca. El ejemplo de mayor importancia
del empirismo en Guatemala, son las piramides de Tikal del Peten. En
edificaci6n hubo repetici6n de tare as y ordenaci6n de la gente, que se
atribuye a un empirico ... lQuien di6 las 6rdenes de trabajo? lQuien dirigi6
los trabajos? lQuien seleccion6 las piedras y quien asegur6 suficiente
cantidad y existencia para ejecutar las obras?

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El criterio practico y empirico se relaciona con la experiencia. La experiencia
proviene de los alios de trabajo y puede moldearse con la capacitacion que
transforma al practico y experimentado en una persona teorica capacitada,
incrementando su efectividad. El funcionario y empleado sin experiencia,
tambien puede ser capacitado. La experiencia tambien puede trasmitirse a
traves de la enselianza. Un profesor universitario puede trasladar a sus
alumnos la experiencia de muchos alios, ahorrandoles tiempo de
experiencias. No obstante 10 valioso de la experiencia, en Guatemala se
menosprecia y este menosprecio, equivale a un error muy costoso. En la
practica, la supresion de la experiencia equivale a la perdida de los cerebros
de la administracion.

El criterio de que "el viejo no sirve" en los alios 1986-1990, fundamento el

despido del personal con 15 alios de experiencia y 40 alios de edad. Los
empresarios privados que asumieron los principales cargos de la
administracion publica, otorgaron las gerencias a personas de 25 alios. Las
personas de 40 alios fueron indemnizadas por estar en "edad de retiro", en
lugar aprovechar su fuerza laboral. Actualmente se esta revalorando la
experiencia como un factor decisivo para administrar con efectividad, tanto
asi, que se diselian programas de capacitacion para la gente de 60 alios
que a pesar de su edad, goza de capacidad fisica y mental.

Criterio etico
Este criterio afirma que las actividades y decisiones administrativas, deben
fundamentarse en normas eticas 0 morales. El funcionario y empleado debe
tener un grado de etica. Este grado puede ser alto 0 bajo. Si el grado es
bajo, el problema de la etica es grave e irresoluble. El grado alto se alcanza
por distintos medios: contrataciones de personal de buenos antecedentes;
capacitacion y profesionalizacion de jefes y subalternos; control
administrativo por medio del visto bueno, supervision, auditorias,
revisiones e informes periodicos y si fana el control, aplicacion de medidas
disciplinarias : llamados de atencion, suspension de labores y despidos.

En la administracion publica guatemalteca, el problema viene de lejos. En

el capitulo III de este libro, en las eta pas de desarrollo de la administracion
publica, se afirma que durante la Colonia se vendian los empleos y que los
nombramientos se emitian basandose en el trafico de infiuencias, sin tomar
en cuenta los meritos y la experiencia.

La mentalidad y la conducta del guatemalteco, complica el problema . Esta

10
mentalidad y conducta, se ex plica en el siguiente caso. Un Abogado
pregunta al Director de Asuntos Juridicos del Ministerio de Finanzas,
Licenciado Fernando Barillas Monzon, si el economista Gonzalez puede
devolver Q 10 mil que tomo de la Caja de Aduanas a su cargo "para satisfacer
una necesidad personal" pues "otras veces ha tornado dinero y 10 ha
devuelto, no ha robado". El Director responde con dos preguntas: "domar
dinero ajeno es delito? y devolverlo 2.borra el delito?". "No" dijo el Abogado,
entonces, Ie dice Barillas "prepare la den uncia penal". Se presento la
denuncia y los empleados se enteraron de que to mar dinero ajeno es
delito y produce: desempleo y carcel. En los Ministerios se actua en otra
forma: las denuncias no se presentan , si el trabajador presenta su renuncia
y con ella, renuncia al pago de sus prestaciones. Esta "renuncia" 2.ayuda a
mejorar el grado de etica de la administracion pllblica?

Los particulares afirman que los cargos publicos "enriquecen" e

"incrementan la riqueza personal" del funcionario y del empleado. Si actua
con honradez, no se enriquece pero a cambio, es duramente criticado y
calificado de "tonto" y "poco inteligente", por dejar pasar "la oportunidad".

El funcionario y empleado practica 10 que se conoce como la doble moral.

Esta consiste en justificar los hechos, basandose en que el fin justifica los
medios. El funcionario publico condena los crimenes y los robos de las
maras, por ejemplo, pero justifica los crimenes y los robos que se atribuyen
ala policia durante la requisa de los centros penales.

El grado bajo de la etica, genera desconfianza. EI grado alto,

genera confianza. La desconfianza se basa en la corrupcion y esta, da
lugar al doble discurso del funcionario y del empleado que califica y
descalifica los hechos, segun convenga a sus intereses personales politicos.
La confianza se basa en la honradez e imparcialidad del funcionario y del
empleado, que actua de acuerdo con el interes publico.

Las normas y principios eticos se practican por costumbre y se adquieren

a traves de la enseiianza religiosa 0 se aprenden en la familia y la escuela,
transmitidos de padres a hijos y de maestros a estudiantes. Las normas y
los principios eticos, contienen postulados eticos que se aplican en todas
las actividades, verbigracia, el respeto a la dignidad de los trabajadores, el
deber de dar a cada cual 10 que Ie corresponde, la conviccion de que las
actividades productivas persiguen el bien comun, la idea de orgullo por el
buen servicio, el precio justo para mantener relaciones de convivencia entre

11
las personas, la lealtad en el trabajo y la efectividad en las tareas diarias.
Un~s cuantos postulados que influyen en la prestaci6n del trabajo publico,
basado en el servicio a los particulares y la cooperaci6n entre funcionarios
y empleados, eliminando la idea de lucro, que origina e impulsa la
corru pci6n administrativa.

Las normas y principios eticos, se transmiten oralmente y por escrito.

Oralmente, por la palabra, el consejo y el ejemplo. Por escrito, por medio
de manuales, catalogos, c6digos de etica, c6digos de conducta empresarial
y c6digos laborales. Los c6digos de etica, establecen las reglas del negocio
y del ejercicio profesional.

El Decalogo del Notario Guatemalteco, establece normas eticas del

ejercicio profesional que por analogia se aplican al quehacer administrativo.
El Decalogo dice: honra tu ministerio; abstente, si la mas leve duda opaca
la transparencia de tu actuaci6n; rinde culto a la verdad; obra con
prudencia; estudia con pasi6n; asesora con lealtad; inspirate en la equidad;
cifiete a la ley; ejerce con dignidad; recuerda que tu misi6n es: evitar
contienda entre los hombres.

Koontz/O'Donnell/Weihrich, en el libro "Administraci6n", resaltan la

naturaleza voluntaria de los c6digos de etica de las empresas privadas
norteamericanas. Asi, el C6digo de profesionales de la contabilidad, regula
la conducta competitiva de sus miembros. Igualmente, el C6digo de Etica
Profesional del Colegio de Abogados de Guatemala, contiene
normas sobre la formaci6n de la clientela y la publicidad, la relaci6n del
Abogado con los tribunales y demas autoridades, la relaci6n del Abogado
con sus clientes, el cobro de honorarios, las relaciones del Abogado con
sus colegas, la competencia desleal y los actos contra el prestigio de la
profesi6n. EI C6digo contiene una secci6n de normas generales, que se
pueden adaptar a la administraci6n publica guatemalteca: 1. El abogado
[el funcionario y empleado publico] debe ser un servidor de la justicia y un
colaborador de su administraci6n. 2. Debe guardar el secreto profesional,
10 cual constituye un deber y un de recho para el Abogado [y tambien para
el funcionario y empleado publico]. 3. El Abogado [el funcionario y
empleado publico] debe actua r con honradez y buena fe. 4. Salvo el caso
de nombramiento de oficio, el Abogado tiene absoluta libertad de aceptar
o rechazar los asuntos en que se solicite su patrocinio, sin necesidad de
manifestar los motivos de su resoluci6n. El Abogado [el funcionario y
empleado publico] no debe hacerse cargo de asuntos sino cuando tenga

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libertad moral para dirigirlos. 5. El Abogado [el funcionario y empleado
publico] debe abstenerse del empleo de recursos y formalidades legales
no necesarias que se traduzcan en una gesti6n puramente dilatoria que
entorpezca injustamente el normal desarrollo del procedimiento. 6. La
profesi6n [la funci6n publica] de Abogado [de funcionario y empleado
publico] impone la obligaci6n de defender [de asistir] gratuitamente a
los pobres. 7. El Abogado tiene derecho a hacerse cargo de la defensa de
un acusado, cualquiera que sea su opini6n personal sobre la culpabilidad
de este. 8. El objeto primordial de toda acusaci6n es conseguir que se haga
justicia y no la necesaria condenaci6n del reo [del administrado 0
particular]. 9. El Abogado no debe publicar escritos de un litigio subjudice
[de un expediente] ni discutirlo en publicaciones, salvo para rectificar,
cuando la justicia 0 la moral 10 demanden.

Koontz/O'Donnell/Weihrich, afirman que los administradores [0 los

funcionarios y empleados publicos] que realmente estan convencidos de
que deben operar y operan eticamente, pueden hacer muchas cosas, por
ejemplo, establecer politicas claras y hacerlas cumplir; ejercer fuertes
presiones sobre subordinados y superiores; asumir una posici6n de lideres
entre sus iguales y persuadirlos a seguir las normas eticas; y sobre todo,
cultivar el caracter necesario para defender sus principios.

Responsabilidad
La responsabilidad y etica, guardan estrecha relaci6n. Los funcionarios y
empleados publicos y privados que se dedican a la administraci6n, encaran
tres responsabilidades: 1. La eficiencia en el uso de los recursos para
producir bienes y servicios y satisfacer necesidades generales. El mal uso
de los medios y equip os, el desperdicio de esfuerzos, el no esfuerzo 0 la
perdida de tiempo, afecta los resultados y equivale a una conducta contra ria
a la etica. 2. Alcanzar objetivos sin imponer restricciones a los legitimos
derechos e intereses de cualquier persona. Los funcionarios y empleados,
cuando dicen que el fin justifica los medios y que los resultados deben
obtenerse atropellando, aparte de crear malestar contra la administraci6n
publica 0 privada, asumen una conducta contraria a la etica,
especificamente cuando toman decisiones politicas sin observar normas
eticas. 3. Observar de palabra y de hecho las normas eticas de la sociedad.
Los funcionarios y empleados publicos, no deben limitarse a pregonar
conductas eticas, sino que deben hacerlas realidad. En la administraci6n
se puede decir publicamente una cosa y en 10 privado hacer otra, contraria
a la moral 0 la etica. Esta forma de actuar es el fundamento de la no-

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credibilidad de la conducta de los funcionarios y empleados publicos y
privados.

Responsabilidad social
La responsabilidad social se plantea por medio de interrogantes: ('En que
medida se utilizan los recursos de cada organizaci6n para alcanzar sus
metas sociales? ('Es valida actuar pensando "que el negocio es el negocio"?
('Se trabaja en la administraci6n con la idea de que importa hacer el trabajo
sin preocuparse por los resultados? (.Que responsabilidad corresponde a
los empresarios/transportistas por contaminar el medio ambiente de la
ciudad capital, con el humo negro de las camionetas y camiones? ('Seran
irresponsables los propietarios de las fabricas, al permitir la contaminaci6n
de la atm6sfera con el humo y las aguas con los deshechos? dncurre en
responsabilidad el empresario que hace valer el interes privado sobre el
interes social 0 bien com un? ('Seran irresponsables los funcionarios
publicos y privados que corrompen a las trabaj adoras de la administraci6n
publica y privada, seduciendolas a camb io de conservar el empleo y
ascensos? ('Seran irresponsables los particulares que ofrecen dinero a
funcionarios y empleados publicos y estos, cuando exigen el dinero para
agilizar los tramites 0 resolver favorablemente? ('Es irresponsable el Estado
de Guatemala que no paga indemnizaci6n por danos y perjuicios, causados
por funcionarios y empleados? ('Existe alguna responsabilidad por obtener
comisiones valiendose del puesto de funcionario y empleado del Gobierno,
cuando se adjudican cont r atos a parientes y amigos? ('Existe
algu na responsabilidad del empresario privado que ofrece comisiones a
funcionarios y e mpl eados publicos? La respuesta comun a la s
interrogantes, afirmativa 0 nega tiva, conduce a la afirmaci6n de que en
todo s los casos, existe responsabilidad social y que su comprobaci6n, obliga
a la reparaci6n de danos y perjuicios y si esto no es posible, indenmizar
adecuadamente de conformidad con la ley.

La responsabilidad se relaciona con los valores sociales. Al

respecto, Keith Davis afirma: quien pretenda ir mas alIa de 10 permitido
por la ley, por la tecnica y las reglas econ6micas, falta a su responsabilidad.
('Se podra "ir mas alla de la ley" en los casos en que de por medio este la
realizaci6n del bien comun 0 interes publico? Para "ir mas alIa" se requiere
la motivaci6n juridica. Algunos autores sostienen la existe ncia de la
responsabilidad social, otros la niegan; pero como sea, ningun funcionario
publico 0 privado, puede y debe hacer sin pensar e n el bienestar de la
sociedad. EI que piense "en su bienestar particular", actua contra la etica.

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Corrupci6n administrativa
La corrupcion administrativa es un fenomeno etico, social y economico,
que involucra a funcionarios y empleados del Estado y de las empresas
privadas, igual que a los particulares. Sobre la corrupcion se dice mucho y
pocos la definen adecuadame nte. La corrupcion se identifica con dos
hechos: recibir dinero a ca mbio de favore s y robar bienes y recursos
publicos. EI 29 de marzo de 1996, en la ciudad de Caracas se firmo la
Convencion Interamericana Contra la Corrupcion. En el 2001, el
Gob ierno de Gu at emala dio a prob ac ion al proyecto de "Ley contra la
Corrupcion". El Foro Nacional contra la Corrupcion que organizo OEA y
Universidad Rafael Landivar, divulgo el concepto de Harvard Josephs Nay:
"corrupcion es una conducta que se desvia de las obligaciones
de orden publico normales, debido a intereses personales
[familiares 0 de allegados] 0 beneficios monetarios 0 de orden
social; 0 que viola normas respecto al uso de cierto tipo de
influencias con fines personales". Este co ncepto incluye co nductas
co mo el co hecho [utilizacion de gratificac iones co n el fin de influenciar el
juicio d e una perso na de cie rta j era rquia] , el nepotismo [eleccion po r
vfnculos familia res y no por meritos personales] y la malversacion de fondos
publicos [apro piacio n ilicita por particulares de recurs os publicos]. La
definicion y la erradicacion de la corrupcion son cuestiones
diferentes. En Guatemala, es dificil erradicar la corrupcion, dado
el indice alto de corrupcion administrativa.

Pa ra encontrar alguna solucion se debe formular alguna propuesta. EI

Aboga d o por su profesion , por ej e mplo , co no ce d e cerca los actos de
co rrupci o n y lo s pu ed e denunciar ante el Minis t e rio Publico, la
Procuraduria d e Derechos Hum a nos, la Policia Nac ional Civil y lo s
tribunales de justicia, igual los parti culares. Pero , en Guatemala no hay
denuncias, por t e m o r a la represalia. EI te mor eleva la corrupcion a la
cat ego ria de impunidad administrativa permanente. Las victim as,
normalmente, guardan silencio. La propuesta de leyes contra la corrupcion,
es una propues ta inutil y poco intelige nt e: las leyes no r es uelve n por s f
mismas , ningun proble ma soc ial yeco nomico.

En e l tern a de la corrupcion. se pl a nl ea el s oborno. El Ba nc o Mundi a l, que financia

pro yec tos publicos. afi rm o e n un Diagnoslico so bre Guatemala, que e l "Estado" subsiste
ca plurado por e l crime n organi zado y los so bornos pri vados. Segun el Banco Mundial , la
ac tivid ad empresarial se basa en e l so borno a jueces. alcaldes y diput ado s. El 80 % de las

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actividades empresariales pueden desarrollarse si en general, se soborna a las autoridades
judiciales, Consejos de Desarrollo, autoridades municipales, comisiones de alto nivel y
s uperintendencias , funcionarios de la Presidencia, Secretarias de la Presidencia y
Ministerios de Estado, diputados y Banco de Guiatemala. Segun el Diagn6stico,
empresarios, jefes de hogar y organizaciones de la sociedad civil, opinan que el sistema de
justicia es manipulado y se desenvuelve entre sobornos. En concreto, el sistema de justicia
es manipulado por los poderes paralelos, las presiones econ6micas, las decisiones politicas
del Gobierno y no merece confianza. Finalmente, 12 de cada 100 empresarios, pagan
sobornos para obtener licencias 0 permisos, y uno de cada seis, paga para asegurar contratos
publicos.

Para obtener un se rvicio , los empresarios pagan sobornos a la Policfa Nacional Civil.
Inspecci6n de Vehiculos. Puertos marftimos, Juzgados y Aduanas, Municipal idade s y
Registro General de la Propiedad. Los so bornos se conocen con el nombre popular de
"mordidas" y para resolver este engranaje de la corrupci6n, el Banco Mundial recomienda
hacer reformas institucionales de raiz, aparte de sefialar que la corrupci6n. es la causa de
la pobreza de paises como Guatemala. Por 10 tanto, la corrupci6n es un problema etico,
cultural yecon6mico.

Vinculado al tema de la corrupci6n, Figura el conflicto de intereses. EI peri6dico

"EI lnformador por la Transparencia" del 8 de agosto del 2004, en la p. 2. define el
conflicto de intere ses en los siguientes terminos: "En un primer momento, para
entender que es un conflicto de intereses , es preciso aclarar cuales pueden ser las
similitudes y diferencias de este fen6meno con la corrupci6n. Si bien los casos de
conflicto de intereses, con frecuencia se relacionan con la idea de corrupci6n, se
distinguen de las formas basicas de corrupci6n, como el soborno ... En general, la
simil itud esencial consiste en que ambos fen6menos se entienden como e l beneficio
del interes privado en desmedro del interes comun. No obstante , para que suceda un
acto de corrupci6n. se requiere que interactuen por 10 menos dos actores, el corruptor
y el corrupto; por el contrario, un caso de conflicto de intereses, no requiere de otra
persona intercambiando dinero con un funcionario publico para comprar s u decision ...
Todas las definiciones sobre conflicto de intereses tienen part icularidades propias,
pero todas coinciden en comprender el conflicto de intereses en el marco de la relaci6n
dicot6mica entre 10 publico y 10 privado, en la medida en que el fen6meno tiene lugar
cuando un funcionario tiene intereses privados que contradicen y contravienen los
intereses publico s propios e inherentes a s u cargo, creando un escenario de
suscept ibilid ad en favor de 10 personal ye n desmedro de 10 colectivo, del interes
publico". EI concepto se comprende mejor acudiendo a un ejemplo hipotetico: un
empresario de las comunicaciones asume el Ministerio de Comunicaciones de su
pais. En este caso, existe una c lara situaci6n de confl icto de intereses potenciales,
pues el sujeto enfrentarfa sus intereses particulares con lo s publicos, pudiendo
beneficiar a su empresa mediante las decisiones que el cargo mismo Ie confiere. EI
empresario/funcionario, no necesita de otra persona para beneficiarse de 10 publico y puede
tomar decisiones que 10 beneficien en 10 personal, aun sin cometer ilegalidades formales 0
aparentes.

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EI Organi smo Ej ec utiv o inte nto resolver el probl e ma de la corrupcion y para e l efec to
dicto el Acuerdo Gubern ativ o 197-2004, en el qu e se fij aron las "Normas de Etica del
Organismo Ejecutivo" para fun c ion arios, e mpl eado s y asesores de l Organi smo Ejec utiv o.
EI quinto cons iderando de l Ac uerdo, e l uni co que parece re lac io narse con la eti ca, e nume ro
un a seri e de princ ipi o s que debe n cons iderarse base de la gesti on publ ica: pro bi dad.
res po nsabilidad , honesti dad , lea ltad , so lidarid ad , trans pare nci a, integrid ad , di sc rec io n,
rec titud , imp a rc ia lid a d , ve rac id a d. a u s te rid ad , acce s ibili da d, di s po nibilid ad .
d esce ntr a li zac ion . ce leridad , dili genc ia, di sciplina, efi c ienc ia, eficaci a, calidad, respeto,
prude nc ia, deco ro y ho nradez : ... 25 princ ipi os qu e prete ndi ero n consolidar una ge sti o n
pub lica etic a. E I Ac ue rdo no es tabl ece el s ignifi cado de cada princ ipio, de mane ra qu e
cada quien 10 pu ede e stabl ece r, seg un Ie conve nga. i,Cu a l es e l s ignificado y a lca nce de
cada "princ ipi o"? i.Todo s ti e nen qu e ver co n etica? i,C ua l no y po r qu e? i. EI Ac ue rd o
habra fo mentado la etica? i, Habra fo mentado la co rrupc ion? Salta a la v ista qu e e l Gobi ern o
de Guatem ala adopt a la posic ion de resolver los probl emas di ctand o leyes. EI Gobiern o
fund a me nt a su co nd uc ta e n la c ultura de la leye s . La re a li dad de la co rrupc ion , qu e en
Gu atemala alcanza e levado s ni ve les. co mpru eba que las leyes son inoperan tes para reso lve r
es te y o tro s prob le mas.

Criterio juridico

Este criterio afirm a que las actividades y decisiones administrativas, se

fundam enta n e n la ley y el derecho . Ley y derecho, unidos , establece n
principios y no r mas generales, obligat orias, id6neas y estables, qu e se
co nviert en en formula ideal, par a co nsolida r soluciones d e estri ct o
derecho.

El criterio juridico, nada tiene que ver con el legalismo. Este ultimo se
identifica co n el excesivo apego a la ley y por tal circunstancia, excluye la
aplicaci6n del derecho, y conduce a la discrecionalidad y uso de la fu erza .
Ellegalismo respalda la arbitra riedad y atenta contra la justicia y el bien
comun e impide la satisfacci6n de necesidades sociales y econ6micas. El
legalismo, propicia y favorece soluciones de hecho. La legalidad, que no
debe confundirse con legalismo , basada en un co nce pto de fl exibilidad,
parte de la aplicaci6n de la ley y abarca la aplicaci6n del derecho con la
fin alidad d e e nriq uece r la legislaci6n .

La administraci6n publica guatemalteca, dominada por la discrecionalidad

y el uso de la coacci6n y la fu erza, cuenta con funcionarios y empleados
que imponen metodos y criterios personales, sin someterse a la ley y al
d e recho . Actu a n di screc ion alm e nt e, cumpli e ndo fin es politi cos y
pe rsonale s, gracias a las deficiencias d e la ley. En el cuadro anterior,
el Abogado asum e un rol de primerisima importa ncia, puesto que las

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deficiencias de la ley, debe y puede cubrirlas el derecho, gracias al trabajo
de interpretacion juridica. Hay casos en que la ley existe, pero su aplicacion
produce efectos no deseados, capaces de generar daiios irreparables.

El Abogado, entonces, asume el papel de consejero en cuanto a la aplicacion

de la ley, de acuerdo con su texto, pero tambien puede aconsejar la omision
de algun requisito, presupuesto 0 procedimiento, cuando el fin ultimo es
el bienestar publico 0 el bien comun. El Abogado debe en todo caso,
motivar su criterio. Sin motivacion, no hay razon ni argumento valido
para apartarse de la ley. El Abogado debe, en todo caso, apartarse del abuso
de poder y la corrupcion administrativa. La motivacion al final de cuentas,
busca y localiza soluciones de estricto derecho.

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