Documentos de Académico
Documentos de Profesional
Documentos de Cultura
1 Una buena descripción de este fenómeno desde el punto de vista de la sociedad, no sólo desde el punto
de vista técnico, puede encontrarse en Maldonado, Tomás: "Hacia una racionalidad ecológica", 92 pág, ed.
Infinito, Buenos Aires, 1999
1
aplicación ambiental provincial, pero no aclara conceptualmente el
término audiencia pública
En los casos en que las reglamentaciones incluyen la consulta a grupos
afectados por alguna acción o Proyecto, esta se resuelve generalmente
mediante las ya citadas audiencias públicas (de las cuales hemos
hablado en la clase 2, al referirnos a la gestión ambiental), un
mecanismo procedente, en tanto se precisen cuestiones como la Proyecto:
información que se debe brindar sobre los estudios de EIA al público en Todo ‘proyecto’ es un
general y en especial a la población directamente involucrada por la recorte particular y
focalizado de una
iniciativa de que se trate; las formas de intervención y/o participación realidad integral. Esa
en la aprobación de dichos estudios; los plazos para el otorgamiento o realidad tiene una historia
no de la autorización para la ejecución del Proyecto sujeto a estudio; en que vienen
interactuando procesos
las acciones de amparo y demás acciones procesales previstas en la de distinta naturaleza
legislación nacional o en las provinciales relacionadas con el ambiente. -físicos, biológicos,
sociales- y actores
Sintetizando, se puede decir que la Audiencia Pública es un buen sociales muy diversos que
instrumento de participación, que debería utilizarse operan en dichos
procesos con distintos
complementariamente a la EIA. Con distintos modos de organización,
intereses, recursos,
consiste en exponer a la consideración de la comunidad un proyecto o capacidades de acción,
problema de interés público, para sacar conclusiones, en general, poder. Ese ámbito de
realidad particular tiene
dentro de nuestro sistema jurídico, no obligatorias para el poder
además un entorno o
público, pero que sí deberían influir sobre éste. contexto suprasistémico
con el que, a su vez,
El mecanismo de Audiencia Pública requiere una gimnasia de todos los interactúa. Aunque el
participantes (los implicados, los vecinos, las empresas, los distintos proyecto efectúa un
estamentos del gobierno, etc.) a la que, en general, no estamos recorte focalizado, no se
puede ignorar las
acostumbrados. Es evidente que las Audiencias pueden usarse para relaciones e interacciones
cualquier problema comunitario, pero son especialmente adecuadas significativas de este
para las temáticas ambientales. recorte operacional con
toda la integralidad de la
La figura de Audiencia Pública, existente en los Estados Unidos de realidad ni su historia
previa, tendencias y
América y en los países de la Unión Europea, se ha utilizado con autonomía."
resultados positivos en innumerables ocasiones. En América Latina se Robirosa , Mario. en
"Planificación y gestión
ha venido trabajando en años recientes, sobre todo a nivel municipal urbana en países en vías de
desarrollo", Buenos Aires,
En rasgos generales, el procedimiento administrativo de las audiencias
públicas se rige fundamentalmente por los principios del debido
proceso, publicidad, oralidad, informalismo, contradicción, participación,
instrucción e impulsión de oficio y economía procesal.
Dice S. Buján, relatando la experiencia de reglamentar Audiencia
Pública en la ciudad de Mar Chiquita, Argentina: "El lugar de realización
de las audiencias, o alguna de sus etapas, estaría a conveniencia de los
intereses públicos a tratar, con la consideración de las autoridades
municipales. Sería parte de ellas todo aquél que invoque un derecho
subjetivo difuso o supraindividual, incluyendo las organizaciones de
usuarios o ambientalistas de cualquier grado y además organizaciones
no gubernamentales, así como organismos o autoridades públicas y el
defensor del pueblo."
2
En general, en las audiencias, las partes pueden actuar personalmente
o por medio de representantes, debidamente acreditados. El público
puede participar oralmente en la audiencia, aún sin calidad de parte,
aunque teniendo presente el buen orden del procedimiento.
Sigue diciendo Buján: "La convocatoria a las audiencias se publicaría
con antelación suficiente para posibilitar la realización de actos propios
de la etapa preparatoria y en espacio razonable, por lo menos en un
diario de la circulación nacional y en los principales medios de
comunicación del lugar sede de la audiencia. También podría publicarse
en el lugar en que los hechos hayan sucedido o estén destinados a
tener sus efectos."
En resumen, la audiencia pública, a pesar de ciertas características que
pueden ser engorrosas en lo procedimental, son un instrumento que
aumenta la posibilidad de participación de los ciudadanos. Pero para
que esta participación sea efectiva, la gente común debe tener datos,
conocimiento científicos que le permitan discutir en un pie de igualdad
con empresas o actores públicos, que suelen disponer de muchísimo
más dinero para generar o adquirir conocimientos.
La Audiencia Pública no es el único mecanismo de participación
Participación social
social. Tras las privatizaciones de la última década del siglo XX, es
"En las grandes ciudades
importante la aparición en toda Latinoamérica, de los Entes al público se le ha
Reguladores de las Empresas de Servicios Básicos y la sanción por los quedado al margen de las
mismos de los respectivos Reglamentos Generales de Auditorias. Estos grandes decisiones, y
entre otras evidentes
Entes Reguladores no siempre funcionan como deberían, pero consecuencias se han
constituyen instrumentos participativos que deberían revitalizarse y ignorado las escandalosas
reformarse a fin de mejorar su capacidad participativa en la toma de minorías que representan
las bolsas de
decisiones marginación, en las que
encontramos grupos tan
Por ejemplo, en el caso de Argentina, puede señalarse como un caso sensibles y
referente la regulación de Audiencias Públicas del Ente Regulador de la fundamentales como los
Electricidad que norma la celebración de las mismas, las que deben niños o los ancianos y los
de extrema pobreza"
estar precedidas por la reunión de antecedentes, identificación de las
partes interesadas, la consideración de pruebas presentadas, la Velasco, Joaquín Romano.
"La ciudad de los enigmas.
distribución del Informe Final del responsable de las acciones y la Luces y sombres desde la
publicación en medios gráficos de la convocatoria a las audiencias. Evaluación Ambiental
Estratégica de planes
También en Argentina, el Reglamento General de Audiencias Públicas urbanos", en revista Ciudad
del Ente Tripartito de Obras y Servicios Sanitarios (ETTOS) estructura y Territorio Nº 127, 2001.
4
fuertemente autoritario impide las expresiones de la gente, (desde el
caso de Yaciretá, en Argentina durante la última dictadura militar al
caso de Tres Gargantas, actualmente en China) la posibilidad de
concretar un gran proyecto está en directa relación con la búsqueda y
creación de consensos. (aunque también se corre el riesgo, en las
democracias liberales occidentales, de un manejo mediático y por lo
tanto influido por el gran capital, en la creación de consensos)
Si se amplía la participación social, se puede crear un ámbito en que
pueden confrontarse y negociar los distintos intereses/objetivos de los
diversos participantes, permitiendo la elaboración de consensos
suficientes para procesar y el proyecto. Es de destacar que cada uno
de los actores sociales ingresa en la situación participativa -cualquiera
sea ésta- con sus propios intereses y objetivos, que pueden ser
escasamente convergente con los de los demás. Sigue diciendo
Robirosa en la obra citada: "Pero a partir de aquel elemento común a
todos ellos, se posibilita que comiencen a procesar el proyecto, un
proceso continuado de interacción participativa posibilita
desplazamientos de los elementos que componen los vectores
individuales de intereses/objetivos y la conformación de una base
consensual creciente de valores compartidos, que van facilitando las
tomas de decisiones en aquel comité de gestión. Sería ingenuo suponer
que no subsistirán siempre conflictos de intereses y valores entre los
diversos actores participantes: se trata sólo de ir logrando consensos
suficientes para seguir en cada momento con el procesamiento del
proyecto."
Nuevos aportes: La participación permite la captación, agregación y
resolución de un mayor número y variedad de ideas respecto de
tácticas, estrategias, soluciones técnicas, etc., lo que posibilita
optimizar las decisiones y también encontrar salidas novedosas a los
puntos críticos del proyecto.
Democratización del proceso: Uno de los problemas principales en
la inclusión de la participación dentro del proceso "ampliado" de una
EIA -por ejemplo, en una Auditoría- es la existencia de diferencias de
poder entre los actores sociales articulados y comprometidos en su
implementación. Robirosa, en el artículo citado, dice que "estas
diferencias se refieren no sólo a sus grados absolutos de poder, sino
también a las bases de dicho poder, sobre todo en aquellos aspectos
pertinentes al campo de actuación del proyecto y su procesamiento.
Pero también tienden a haber diferencias en cuanto a la percepción y
conciencia que los diversos actores tienen de sus propias bases de
poder y de las ajenas. Pueden ser bases de poder el grado de control
que se ejerce sobre recursos económicos, materiales, humanos, más o
menos críticos para el proyecto o sobre información, pueden ser
capacidades específicas de acción, redes de
relación/influencias/alianzas, conocimientos específicos, etc. Si la
participación ha de ser efectiva - y efectivos los beneficios de la
participación - , ella debe democratizarse crecientemente en la toma de
decisiones de todo tipo que procesan el proyecto: negociaciones de
5
puntos de vista, de intereses/objetivos, de ideas, opiniones y
propuestas de soluciones."3
Lentitud del proceso: Es obviamente más rápido tomar decisiones en
solitario o autocráticamente que en grupo. Los procesos decisionales
que involucran a mayor cantidad de gente requieren tiempo. Tiempo de
aprendizaje, tiempo de discusión, tiempo de reflexión, idas y vueltas.
"Sucede generalmente que el procesamiento del proyecto tiende a ser
muy lento al principio, mientras los participantes se van conociendo,
pero a medida que avanza la práctica de interacción, con el
procesamiento del proyecto, las tomas de decisiones tienden a hacerse
más eficientes y los tiempos se aceleran enormemente" 4.
Desigualdad entre los actores: Democratizar no significa eliminar
las diferencias en las bases de poder, que es una tarea imposible y más
desde una EIA, sino optimizarlas en divisiones del trabajo compartidas.
Esta tarea requiere democratizar los procesos decisorios, con un
aprendizaje organizacional que muchas veces implica un esfuerzo
intencional de instrumentar y potenciar a los actores más débiles de
modo de hacer más igualitaria su participación en los procesos
decisorios que hacen avanzar el proyecto. Además del problema de
poder diferencial, el comité de gestión tendrá todos los típicos
problemas de dinámica grupal y organizacional, relacionados o no con
aquel. De allí que sea recomendable recurrir a apoyos especializados en
este sentido, de modo de mejorar el desempeño y la eficiencia de estos
grupos.
Revelar lo invisible.
El último de los problemas que mencionaremos con respecto a la
dificultad en la participación social no está generado por la propia
participación, sino que es una dificultad para llegar a ella. Nos referimos
a que para opinar hay que conocer, tener datos ciertos y además hacer
visible lo que muchas veces es invisible: la energía, los flujos naturales,
las relaciones causales no directas, etc.
Comprender el funcionamiento de la naturaleza y sus ciclos es vital para
poder entrar en cualquiera de las instancias de participación. La
revelación de lo invisible a la que hacemos referencia en el subtítulo es
la demostración de los mecanismos naturales, revelación que necesita o
conocimientos divulgados desde el lado científico o conocimientos
devenidos desde la tradición. “A causa de su estrecha relación con el
medio ambiente y los recursos, la población indígena logró, mediante el
método de prueba y error, la comprensión de los ecosistemas en los
cuales vivían.”5
7
IMPACTO AMBIENTAL se presenten expresadas en forma clara y
sintética, con identificación de las variables objeto de consideración e
inclusión de conclusiones finales redactadas en forma sencilla."
En algunos estados de EEUU, el gobierno obliga a las empresas que
presentan un proyecto de determinada envergadura, no sólo a que
realicen una EIA ellos mismos, sino que paguen la realización de una
EIA a organizaciones no gubernamentales de la zona. Esta segunda EIA
supuestamente no sólo garantiza otra visión, sino que estará redactada
con la suficiente claridad como para ser entendida por todos.
Conocimiento y percepción.
Por otra parte, este conocimiento de base científica habilita para opinar
sólo si hay información clara y pertinente. Un conocido chiste infantil
ilustra el concepto: "Una persona observa a otra da manotazos en el
aire, parece que intenta atrapar algo invisible.
-¿qué estás haciendo? Lo interroga.
-Cazando pipos , contesta, mientras sigue dando zarpazos al vacío.
-¿Y que es un Pipo? Repregunta el primero.
- No lo sé, todavía no cacé ninguno"
En otras palabras: el derecho a la información tiene relación con la
pregunta sobre qué cosa se quiere estar informado. Si no se sabe qué
se busca, no se lo puede encontrar. Si no hay un umbral mínimo de
consenso, los datos podrán tener mayor o menor exactitud, pero no
tendrán relevancia. Dice el catalán J. Bigues: "La cultura de los
indicadores es realmente una expresión democrática importante y
avanzada. Los umbrales, los niveles de alarma, los mecanismos de
información, la respuesta ciudadana a los alertas son instrumentos de
una sociedad democrática"10
Como se comentará más adelante este problema es lo que algunos
epistemólogos han llamado "inconmensurabilidad de los paradigmas",
es decir para paradigmas o sistemas de pensamiento distintos, las
mismas palabras quieren decir cosas diferentes. Esto parece trivial,
pero no lo es si lo asociamos a temas cruciales, como cuánta
contaminación, o ruido o sombra puede soportar una comunidad. 11 En
la famosa investigación que realiza S. Boyden 12y su equipo durante la
década del ´70 sobre la ecología urbana de Hong Kong, encontraron
entre otras cosas que la confrontación de los índices de salud y
enfermedad estadísticos con la opinión de los habitantes sobre su
propia salud eran contradictorios (la gente se sentía "mas sana" de lo
que estaba). Algo similar pasaba con la percepción del concepto de
"hacinamiento" que poseían los orientales: se seguían sintiendo
8
"cómodos" (según las encuestas) en condiciones que nosotros ya
consideraríamos no soportables.
Para avanzar en el tema de la percepción y el conocimiento de los
problemas ambientales, sería preciso entrar en el campo de la
educación ambiental, que excede este trabajo. Queremos sin embargo
cerrar este ítem con la descripción de un caso que puede ser ilustrativo
de una postura que a la vez que evalúa y mitiga los impactos, se
transforma en un ejemplo educativo, de mostrando que puede existir
una transacción ventajosa para ambas partes. Los impactos causados
por la historia productiva del lugar adquieren frecuentemente
características desmesuradas, como suele pasar en las canteras a cielo
abierto, abandonadas, en donde la transformación de una antigua mina
en un paseo turístico implica por su escala una tarea paisajística. Un
ejemplo paradigmático al respecto es la restauración del Volcán
Croscat, cerca de Olot, Gerona, España, realizada por Filgueras y Font
en 199413. Allí se partió de un estado inicial casi apocalíptico, con
maquinaria abandonada y un corte brutal de 180 metros de
profundidad y 30 de ancho, con paredes de 80 º de inclinación. Faltaba
un volumen de piedra imposible de rellenar, ya que hace siglos que
esta cantera era explotada. Sin embargo, una inteligente
transformación, denominada "autosuficiente" por los autores, ya que no
requirió el aporte de tierras extras, hizo de esta grieta un parque
turístico que no olvida ni oculta su pasado, sino que por el contrario lo
transforma en una experiencia pedagógica. Se recuperaron además
especies de vegetación originales y se incluyeron elementos artificiales
(como muros contenedores y un patio de esculturas) que
complementan el trabajo, en una intersección construcción
humana/construcción natural que enriquece la percepción de ambas.
Participación y valoración.
Parte de la importancia de la participación consta, como se señaló en
los aspectos positivos, en la posibilidad de tener una valoración más
amplia del ambiente en el cual el proyecto causará los impactos. B.
Mitchell14 sistematiza los tipos de valoración rápida (en este caso, para
un medio rural, pero extrapolable al medio urbano) de la siguiente
manera:
13 Una completa exposición de este trabajo puede encontrarse en revista a/mbiente número 68
14 Mitchell, B. "La gestión de los recursos y del medio ambiente", ed. mundi-prensa, Madrid, 1999, pág 190
9
Valoración participativa: los usuarios de los recursos y los funcionarios
toman de una forma conjunta las decisiones sobre las nuevas iniciativas
a emprender a partir de las recomendaciones de la valoración
exploratoria y temática. El objetivo es la realización de experimentos
dirigidos por la población local o de actividades en las que la población
juega un papel decisivo.
Valoración de monitoreo: consiste en observar el progreso de los
experimentos y los avances en la implementación de las actividades. El
objetivo es la revisión de los cambios que sean necesarios.
Con respecto al mismo tema, R. Chambers explica las diferencias entre
dar participación o no en la valoración de un medio en la siguiente
tabla:
10
11.2. La integración de los actores sociales al
procedimiento de EIA
15 Smith, L.G. "Mechanism for public participation at a normative planning level in Canada", Canadian
Public Policy, 1982. Citado en Mitchell, B. "La gestión de los recursos y del medio ambiente", ed. mundi-
prensa, Madrid, 1999.
11
pública es superficial o mínima y que las decisiones más importantes
se han tomado antes de que el público sea invitado a participar" 16
En un proceso de EIA, existen varias instancias o momentos posibles de
participación social. Normalmente hay instancias de "apertura" o
discusión más popular y otras de "cierre" o elaboración técnica. De
acuerdo a la metodología elegida, a la escala del proyecto y a las
circunstancias políticas existentes, puede existir solamente una
instancia final -la Auditoría- o una serie de momentos de participación
ampliada.
La más reciente legislación argentina sobre el tema –representativa de
la tendencia general en lo que respecta a participación- plantea los
momentos de ingreso de la población en estos procesos: “la
participación ciudadana deberá asegurarse, principalmente, en los
procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental y en los planes de
ordenamiento ambiental del territorio, en particular en las etapas de
planificación y evaluación de resultados”17
En el mejor de los casos, en el estado actual de las relaciones legales y
de poder, la participación tiene cuatro momentos posibles:
1. Durante el "aviso de proyecto".
2. En la etapa de diagnóstico.
3. Después de concretada una primera EIA.
4. Durante la Audiencia Pública.
Veamos brevemente cual es el rol de la participación en cada una de
estas etapas.
Primeramente, como dijimos al principio de esta clase, existen
legislaciones que obligan a lo que se llama "aviso de proyecto" 18 Esto
funciona abriendo una especie de registro de oposición -con diversas
variantes- ante la posibilidad de instalación de un emprendimiento cuya
magnitud o tipo de trabajos podría potencialmente perjudicar el
ambiente.
La segunda instancia, en ordenamiento cronológico, sería la
participación de la gente no especialista, en particular los habitantes del
lugar, en la confección del diagnóstico previo de la situación (lo que en
la clase sobre metodología denominamos "estado cero del ambiente")
En esta circunstancia, los dichos y la memoria de los lugareños son
valiosas fuentes de información, que pueden reemplazar costosos
estudios y aparatología complicada. La gente que hace generaciones
que vive en un sitio conoce los ciclos climáticos, lo que los geógrafos
llaman "la vocación natural del territorio" (por ejemplo, a inundarse, o a
16 Mitchell, B. "La gestión de los recursos y del medio ambiente", ed. mundi-prensa, Madrid, 1999.
17 Poder Legislativo Argentino, “Ley General del Ambiente” N° 25.675/02, art. 21
18 En la legislación argentina, el Aviso de Proyecto ha sido puesto en práctica en las Provincias de
Córdoba, Tierra del Fuego, Mendoza y San Juan; otras provincias tienen un Informe Preliminar , por
ejemplo la Provincia de Neuquén; una Declaración Descriptiva de Actividades en la Provincia de Chubut ; o
un Cuestionario Preliminar de Efectos Ambientales instrumentado por el Municipio de Bariloche.
12
secarse, o la aparición de plagas cuando hay determinadas
características ambientales, etc.) Esta información puede ser
sistematizada mediante listas de chequeo simplificadas para legos 19, o
incluida como entrevistas a informantes calificados, o registrada
mediante talleres de participación en los cuales se recoja la
información.
La tercera instancia en la cual puede, y sería saludable que aparezca, la
participación es en el momento en que se hace una identificación
preliminar de impactos. Si se puede realizar en este momento algún
tipo de exposición pública -estamos hablando en general de proyectos
de gran envergadura, o de pequeño tamaño pero efectos ambientales
peligrosos, como la instalación de un horno pirolítico, por ejemplo-
tanto los dueños del proyecto como la comunidad donde va a ser
instalado y los propios entes municipales o comunales encargados de
habilitarlo sabrán previamente el grado de consenso o nivel de conflicto
que tiene el proyecto.
La cuarta y última instancia -que ya hemos descrito en la primera parte
de esta clase- es la realización de una Audiencia Pública, tal vez la
herramienta más formalizada de las descritas, que tiene un
comportamiento totalmente regimentado por la ley u ordenanza
respectiva para asegurar la participación y evitar los manejos
asambleísticos "perversos", la presencia de lobbys, etc.
Rol del Evaluador de Impacto Ambiental.
El profesional que trabaje realizando una EIA debería poder deshacerse
de la falacia de que sus aportes son políticamente neutros: siempre, sus
ideas, opiniones, soluciones tenderán a favorecer a alguno de los
actores sociales y a perjudicar a otro en la negociación. "Asumir esta no
- neutralidad de sus aportes al proceso implica tomar partido por unos
o por otros en cada momento. En este sentido, pues, el técnico no
puede deshacerse de este rol adicional de “militante político”. Su
responsabilidad respecto de contribuir a la democratización de las
negociaciones que procesan el proyecto debiera obligarlo a potenciar
privilegiadamente a los más débiles de los interlocutores participantes
en la articulación, apoyando en la expresión de sus posiciones en cada
momento, transfiriendo conocimientos, instrumentos, metodología,
apoyando su consolidación como consolidación/actor social y, con
frecuencia, ayudándoles a reconocer y tomar conciencia acerca de sus
bases de poder desapercibidas"20
19 ver las listas de chequeo o check-list en la clase sobre metología, y una aplicación concreta en la clase
6, el caso del PROMEBA.
20 Robirosa , Mario. "Planificación", en "Planificación y gestión urbana en países en vías de desarrollo",
Buenos Aires, Convenio de Cooperación Científica FADU/UBA e IREC/Ecole Polytechnique Fédérale de
Lausanne, 1989
13
Todas las nuevas corrientes epistemológicas 21 tienden a hacer hincapié
en la importancia de los factores subjetivos y en la construcción social
del conocimiento, con la desaparición del concepto de experto "in vitro’
que ha infundido tradicionalmente la Universidad a sus egresados.
También tienden a cuestionar todas aquellas seguridades soberbias que
nos han infundido el mundo académico a cerca de la validez irrefutable
de los “conocimientos adquiridos” y acerca de las metodologías
adecuadas para construir tales conocimientos.
Esto no significa que no se pueda y se deba opinar con fundamentos
científicos sobre los temas en los que se tiene competencia, sabiendo
las consecuencias de nuestras opiniones.22
Tampoco implica ignorar que hay decisiones que exceden largamente el
campo de una EIA, y que normalmente el rol del informe técnico de la
EIA sólo servirá para legitimar un proyecto y a lo sumo, mitigar sus
efectos, ni siquiera servirá, excepto muy contados casos, para
desaconsejar su implementación. (ver al respecto nuestro ítem en la
14, "Lo que puede y lo que no puede una EIA")
11.3. Conflictos y técnicas para su tratamiento.
gestión ambiental
Podemos considerar que gestión es comunicación, ya que sin “La planificación
comunicación no hay gestión y sin un manejo profundo de la debería dedicarse
comunicación es imposible la buena gestión. activamente a expandir
las elecciones
En el proceso de interacción, cada actor además de su propia que pueden hacer los
hombres, no a
percepción, intereses estrategias, recursos, habla su propio lenguaje.
dictarlas”
E. Emery y E.L. Trist.
La idea de heterogeneidad de actores y de conflicto es básica cuando "Towards a social
se plantea la temática de la gestión ambiental. Los distintos actores ecology". Citado por
Robirosa , Mario. en
tienen diferencias muy grandes, no solo en la identificación de los "Planificación y gestión
problemas ambientales y en la evaluación de la situación ambiental sino urbana en países en vías
también en los objetivos, valores e intereses con respecto del ambiente
en el que actúan. Estas diferencias se relacionan con su situación
dentro de la sociedad, su historia sus apetencias y sus objetivos
personales.
21 Como ya hemos comentado, a partir de las investigaciones en la década del ´60 del norteamericano T.
Kuhn y su concepto central de "cambio de paradigma", hay una serie de corrientes epistemológicas y de
historia de la ciencia que trabajan, de una manera u otra, sobre el concepto de construcción social del
conocimiento. Véase entre otros a los múltiples escritos de Bruno Latour, Paul Feyerabend, y aún en la
variante más positivista, Imre Lakatos
22 Debería empezar a pensarse más seriamente en una "deontología del saber ambiental", o tal vez en una
rama de la bioética que abarque este tipo de trabajos, ya que, al igual que los médicos en el pasado, la
labor de quien realice una EIA tendrá implicancias sobre la salud y la vida de miles de personas. Hay
escritos en ese camino, véase Maldonado, T. "Hacia una racionalidad ambiental", ed. Infinito, Buenos Aires,
1999, Manzini, E. y Bigues, J. "Ecología y Democracia", ed. Icaria/Más Madera, Barcelona, 2000; Sloterdijk,
P "En el mismo barco" ed. Siruela, Madrid, 1995 y varios de los artículos publicados en la revista "Ecología
Política" editada en Barcelona desde la década del 80.
14
El proyecto tiene que ser aceptable para todos los participantes en el
proceso de gestión por ello es indispensables la participación temprana
de los actores para poder opinar y participar en la elaboración de las
decisiones. Para poder lograr la participación y el dialogo es
fundamental traducir de un lenguaje a otro, transmitir opiniones
técnicas y capacitar al otro para que entienda, comunicarlo y poder
discutirlo.
Con la participación y la comunicación se produce la construcción de
consensos, esto es lo que permite que el potencial conflicto inicial de
posiciones distintas se va ya resolviendo con el dialogo participativo en
consensos crecientes, aunque el consenso nunca es absoluto; subsiste
siempre un conflicto latente en aquello que no fue consensuado. Los
sistemas de comunicación, los medios masivos, y el sistema educativo
incorporan objetivos y valores en la población favoreciendo los
consensos cuando hay elementos valorados en común.
Atento a ello, si bien se deben democratizar las relaciones para que la
resultante no vaya siempre mas cerca de las direcciones impuestas por
los actores que tienen mas poder, cuando el técnico pierde su óptica
para asumir la del grupo por una cuestión de interacción emotiva o de
mantener la relación, se empobrece temiblemente el diagnostico y las
alternativas en la resolución de las situaciones en lugar de capitalizar la
dialéctica entre las posiciones, se permean de una demagogia
participativa.
La negociación es la fase más importante de la participación donde
realmente se procesan los acuerdos. En la negociación se produce un
trueque de valores de cosas distintas, valoradas de manera diferente
para los actores que están negociando, priorizando siempre el objetivo
de mantener la relación de interacción.
M. Robirosa 23hace un planteo con respecto a la planificación que
nosotros extrapolaremos a las EIAs. Dice el sociólogo argentino: "Este
tratamiento ‘tecnocrático’ de los planes (de las EIAS, decimos
nosotros) los imbuye de una rigidez que les impide ajustarse eficaz y
eficientemente a los resultados no esperados de sus propias acciones y,
sobre todo, a las constantes ‘novedades’ que resultan de aquella
turbulencia. Más grave es que falta una concepción democrática de la
sociedad. Dicho paradigma implica un autoritarismo vertical desde el
poder ( o desde los técnicos) para fijar los objetivos “deseables” (los
indicadores y estándares deseables) e imponerlos a la sociedad,
que ignora los derechos de los actores sociales involucrados para
participar en la definición y elaboración de su destino.
Siguiendo con la paráfrasis de este autor, decimos nosotros que para
que el proceso participativo de una EIA sea posible será necesario
identificar (o construir) y desarrollar un espacio de articulación /
concertación que haga posible -viabilice- y permita direccionalizar el
15
proyecto, incorporando el máximo de racionalidad posible a su
procesamiento. Para asegurar eficacia y eficiencia al procesamiento del
proyecto deben estar incluidos en ese espacio de articulación todos
aquellos actores sociales indispensables para viabilizarlo y
direccionalizarlo adecuadamente. Ello incluye a todos aquellos que
puedan proveer los recursos de todo tipo indispensables para su
ejecución, todos aquellos cuyas capacidades de acción específicas son
indispensables y aquellos que, por sus intereses/objetivos, debieran
ejercer algún protagonismo en direccionalizar el proceso (por ejemplo,
los beneficiarios del proyecto, sujetos de las necesidades que se quiere
satisfacer).
Las técnicas en sí que permiten la participación de la gente son, como
toda técnica, una secuencia procesual que descrita detalladamente
excedería los objetivos de este trabajo. No hay una específica para las
EIAs, de manera que, desarrollaremos brevemente uno de los
procedimiento posibles para aumentar la participación y vehiculizar la
información, como es el llamado y el método ZOPP24.
ZOPP es el método -en realidad una batería de cinco métodos- que
utiliza la agencia alemana GTZ para sus proyectos de desarrollo, basado
en talleres participativos. El esquema general es de tipo iterativo, como
se observa en el gráfico 13.1. y las cinco fases se aplican según la
escala del proyecto, según se observa en el gráfico 13.2. Tiene dos
elementos sustanciales: una fase analítica y otra de implementación,
ligada al desarrollo de la matriz del proyecto. Siguiendo a Bermúdez,
analizaremos los cuatro pasos de la primera fase:
Paso 1: "se identifican los organismos, entidades, grupos e incluso
personas que se considera que se relacionarán con el futuro proyecto:
porque serán sus beneficiarios, porque participarán como ejecutores, o
como organismos de aprobación o control, porque pueden ser
considerados como grupos de apoyo al mismo o inclusive porque serán
perjudicados por él debiendo ser tomados en cuenta como posibles
obstáculos al desarrollo"
24 La descripción del método ZOPP está extraída de Bermudez, E. "El método ZOPP", en revista Pobreza
Urbana y Desarrollo, Nº 1, Buenos Aires, 1992.
16
M é t o d o s e i n s t r u m e n t o s p a r a l a p l a n i fi c a c i ó n y e j e c u c i ó n d e p r o y e c t o s
C o m ie n z o d e l p r o y e c t o Z O O P 4
M P P
F in a liz a c ió n P r o p u e s t a c o m p l e m e n t a r ia o
A cu e rd o O rd e n d e d e l p ro y e cto d e m o d i fi c a c i ó n p a r a P la n d e o p e r a c io n e s
la f a s e s ig u ie n t e a l c o m it e n te
in t e r g u b e r n a m e n t a l e je c u c ió n / o r g a n i z a c i ó n fi n a n c i e r a
/ p la n d e t r a b a jo
D e c is ió n s o b re la ID E A A j u s t e s d e p l a n i fi c a c i ó n
e je c u c ió n d e l p r o y e c t o D E L a la r g o p la z o
E je c u c ió n d e l
C o n tra p a rte + P R O Y E C T O P a ís c o n t r a p a r te + p ro y e cto
G T Z /C o m it e n t e / f u n c io n a r io d e A ju s t e s d e
O rg a n iz a c ió n fi n a n c i e r a Z O O P 5 e n la c e (G T Z ) e je c u c ió n M o n it o r ia +
(B M Z ) S o lic it u d o c o la b o r a d o r a c o r t o p la z o E v a lu a c ió n
In f o r m e d e e x a m e n
d e fo m e n to d e c o n s u lt o r a
(p ro p u e s ta d e l p ro y e c to ) C o n d u c c ió n
Z O O P 1 p e rm a n e n te
Z O O P 3
C o n tro l d e a v a n ce N o s e r e q u ie r e
E x a m e n d e l d e l p ro y e cto
p r o y e c t o in s it u P ro p u e sta d e e x a m e n / in te r v e n ir
a p r e c ia c ió n p r e lim in a r In f o r m e s s o b r e e l
Z O O P 2
a v a n ce d e l p ro y e cto
R e f e re n c ia s :
Z O P P : P l a n i fi c a c i ó n d e p r o y e c t o s o r ie n t a d a a o b je t iv o s
B M Z : M in is t e r io F e d e r a l d e C o o p e r a c ió n E c o n ó m ic a
M P P : M a t r i z d e P l a n i fi c a c ió n d e l P r o y e c t o
G T Z : D e u t s c h e G e s e lls c h a f t f ü r T e c n is c h e Z u s a m m e n a r b e it
Gráfico 13.1.Métodos e instrumentos para la planificación y ejecución de proyectos
(fuente: de Bermúdez, E. "El método ZOPP", en revista Pobreza Urbana y Desarrollo, Nº 1, Buenos Aires,
1992.)
17
importantes posible, relaciones de sobre todo en
señalando los cooperación. el caso de un
datos faltantes nuevo
que deberán planteamiento.
completarse
Análisis de Tan completo Referirse al Responder a los Revisar y Revisar con
problemas como sea ZOPP 1, temas profundizar los respecto a la
Análisis de necesario, pero revisando pendientes, análisis aparición de
objetivos sin demasiados lagunas de evaluar la existentes, nuevos
detalles, información y relevancia de preparar el problemas o
identificar marcando problema y seguimiento modificaciones
déficits de donde se objetivos. continuo de los planeadas-
información precise para problemas.
mayor
información
Análisis de En caso de En base a los Si el objetivo A nivel de Se debe
alternativas existir términos superior y el actividades, efectuar
suficiente prefijados por objetivo del dependiendo especialmente
información, el proyecto no se del contenido en le caso de
identificar y comitente/orga puede alcanzar de la un nuevo
evaluar nización el resultado es propuesta/orde planteamiento.
enfoques financiera negativo. En n de ejecución.
alternativos (BMZ) caso positivo,
para el estudiar
proyecto. alternativas de
ejecución a
nivel de
actividades y
resultados.
Matriz de Objetivo Formulación Definir Determinar las Reformular el
planificación del superior, preliminar de claramente el actividades, objetivo del
proyecto objetivo del las actividades objetivo plan de proyecto,
(MPP) Resumen proyecto, superior, operaciones, resultado y
de objetivos y resultados: se objetivo del planificar en actividades.
actividades exceptúan las proyecto, forma detallada
actividades resultados, el trabajo
formular interno del
actividades proyecto.
El resultado de Propuesta de Términos de Propuesta para Concretización Nueva
las fases ZOPP examen/ referencia para la ejecución del del ZOPP 3, propuesta y/o
1-5 constituye apreciación los peritos proyecto MPP como base base para el
la base para el preliminar para el plan de plan de
plan de operac. operaciones operaciones.
Paso 4: Se realiza sobre el árbol de objetivos. Esta paso es al mismo
tiempo el último de la fase analítica y el primero en el camino de la
delimitación de los posibles alcances del proyecto a planificar. Se trata
de evaluar (tomando en cuenta los recursos disponibles en las
instituciones representadas por los participantes en el taller) cuales son
los objetivos o las soluciones planteadas que podrían lograrse a través
del proyecto y de identificar diferentes alternativas consideradas como
estrategias posibles a seguir.
En este sentido es importante consignar que las EAE del ciclo político
PPP deben enlazarse con los criterios que garanticen la máxima
25 Oñate, J., et al, "Evaluación Ambiental Estratégica. La Evaluación Ambiental del Políticas, Planes y
Programas." Ediciones Mundi-Prensa. Madrid, España, 2002.
19
implicación social y participación pública, siendo este factor
fundamental para generar una acumulación de poder susceptible de
hacer que una EAE obtenga un grado relativo de consideración dentro
de los actores principales del ciclo político PPP.
Es interesante observar en esta preguntas que vuelven a aparecer, a
veces dichos de otra manera, y en este caso presentado como
interrogantes, los puntos que hemos señalado como indispensables
para garantizar la participación social:
* el conocimiento de parte de un público amplio de los temas, o lo que
hemos llamado “alfabetización ambiental”. Más personas informadas
son más ojos atentos a los impactos.
* la confianza en el aparato estatal en todas las escalas de actuación, y
que el público no tenga dudas sobre la honestidad y probidad de los
funcionarios responsables de aceptar o aprobar las EIA
* la necesidad de desarrollar una cultura de la participación, a través de
una gimnasia que considere esta participación todas las veces que sea
posible.
Los dos últimos puntos son, a nuestro parecer, inseparables de un
concepto ampliado de democracia, lo que algunos autores han llamado
recientemente “democracia ambiental”. En nuestros países
latinoamericanos este aumento de la calidad de la democracia, difícil
luego de las dictaduras de los ´70 y ´80, está ligado, a diferencia de lo
que suele ocurrir en Europa, a movimientos reivindicativos sociales
como los sin tierra en Brasil, los movimientos de empresas recuperadas
por los obreros en Argentina, las comunidades indígenas en Ecuador,
entre otros.
11.4. Participación social y conflicto ambiental en obras
fronterizas: represa binacional y plantas de papel
24
hasta las grandes ONG´s como Geenpeace transformándose en grupos
de presión capaces de llamar la atención de las autoridades sobre la
situación problemática.
25