República del Perú

Análisis Ambiental del Perú:

Retos para un desarrollo sostenible

Resumen Ejecutivo

Mayo, 2007

Unidad de Desarrollo Sostenible

Región de América Latina y el Caribe

© 2006, Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento / Banco Mundial 1818

H Street N.W.
Washington D.C. 20433, Estados Unidos de Norteamérica
Teléfono: 202-473-1000
Página web: www.worldbank.org
En español: www.bancomundial.org Correo
electrónico: feedback@worldbank.org

Derechos reservados.

This Spanish edition is a translation of a work originally written by The World Bank in
English as Environmental Sustainability: A Key to Poverty Reduction in Peru in 2007. In
case of any discrepancies, the original language will govern.

El presente documento en español es una traducción del informe Análisis Ambiental del
Perú: Retos para un desarrollo sostenible, preparado en inglés por el Banco Mundial en el
2007. En caso de discrepancia, prevalecerá el original en inglés.

Los resultados, interpretaciones y conclusiones expresados en esta publicación no

necesariamente reflejan la opinión de los Directores Ejecutivos del Banco Mundial o de
los gobiernos que representan. El Banco Mundial no garantiza la exactitud de los datos
incluidos en esta publicación.

Para la edición en español:

© Banco Mundial, Oficina de Lima, Perú
Álvarez Calderón 185, piso 7, San Isidro Teléfono:
511-615-0660
Página web: www.bancomundial.org.pe
Primera edición: marzo de 2006 Tiraje:
1.000 ejemplares

Diseño de carátula: Taller Cuatro

Diagramación, impresión y encuadernación: Tarea Asociación Gráfica Educativa
Foto carátula: Marco Hovnanian - «Amazon – 021»

Hecho el depósito legal en la Biblioteca Nacional del Perú 2007-05511

 AGRADECIMIENTOS

Este informe fue preparado por un equipo liderado por Ernesto Sánchez-Triana el
cual incluye a Renán Poveda, Yewande Awe, Carolina Urrutia Vásquez, Maribel
Cherres, Andrea Semaan, Angie Alva; William Reuben, Marcelo Bortman, Marea
Hatziolos, Lidvard Gronnevet, Kieran Kelleher, Poonam Pillai, Anil Markandya por
parte del Banco Mundial así como David Lee (Universidad de Cornell), Bjorn Larsen,
Santiago Enriquez, Elena Strukova, y Michelle Falck (consultores internacionales).

El equipo extendido incluye a Abel Mejía; Vicente Fretes; Maria Donoso Clark;
Douglas C. Olson; Juan David Quintero; Sandra Arzubiaga; Carla Melgar; Verónica
Andino; Alberto Ninio, Charles Di Leva (Banco Mundial). Nelson Shack, Lenkiza
Angulo, Peter Davis, Jorge Elgegren, Patricia Majluf, Juan Carlos Sueiro, Jorge Price,
y Jorge Villena (consultores locales); Manuel Pulgar-Vidal e Isabel Calle (Sociedad
Peruana de Derecho Ambiental); así como a Manuel Glave y Rosa Morales (GRADE).
Los evaluadores de este informe incluyen a Maria Angelica Sotomayor y Dan Biller
(Banco Mundial), Raul Tolmos (Programa de Desarrollo de Naciones Unidas), Javier
Cuervo y Sergio Ardila (Banco Inter-Americano de Desarrollo), y Richard Morgenstern
(Resources for the Future).

El Gobierno del Perú, a través del Consejo Nacional del Ambiente (CONAM),
proporcionó retroalimentación clave durante la fase de preparación de este estudio
y participó activamente en la elaboración de diversas secciones de este informe. De
manera significativa se reconocen las contribuciones de los siguientes funcionarios
del CONAM: Manuel Bernales y Gabriel Quijandría, así como también a los siguientes
ex-funcionarios de esta institución: Carlos Loret de Mola y Mariano Castro. El equipo
también quisiera agradecer el apoyo y aportes de los siguientes funcionarios: Walter
Huanami, Maria Paz Cigarán, Julio García, María Luisa del Río, e Iván Lanegra
(CONAM); Vilma Morales (DIGESA); Alberto Bisbal (INDECI); Rosario Acero, Manuel
Cabrera Sandoval, Antonio Morisaki, Mario Aguirre, y Javier Martínez (INRENA); y
Héctor Talavera (OSINERG). Importantes aportes fueron recibidos de miembros de
agencias internacionales y agencias no gubernamentales incluyendo Swisscontact y
PNUD. El equipo esta particularmente agradecido a los gobiernos de Noruega y
Finlandia por su apoyo a la elaboración de estudios de base para este informe por
medio de sus respectivos fondos fiduciarios.
6
 ANÁLISIS AMBIENTAL DEL PERÚ: RETOS PARA UN DESARROLLO SOSTENIBLE

1. El Análisis Ambiental del Perú fue realizado por un equipo de especialistas

nacionales e internacionales liderados por el Banco Mundial para atender la
solicitud del Consejo Nacional del Ambiente (CONAM).

2. Perú es uno de los países con mayor diversidad ecológica en el mundo, dotado
de un extenso y variado territorio con una enorme cantidad de recursos
naturales. Sin embargo, los recursos naturales no han sido usados para
desarrollar una economía resistente y variada. En lugar de eso, a través de su
historia, ha habido un patrón según el cual un determinado recurso
desencadena un auge económico que es rápidamente seguido por la reducción
de los recursos y el colapso (Castro 2005). Algunos de los recursos que han
experimentado estos ciclos de auge y colapso son el guano de las islas (1850s
- 1870s), salitre (1860s - 1870s), el caucho (1890s - 1910) y la anchoveta (1960s
- 1970s). El auge del sector agro-industrial duró más de siete décadas hasta que
finalmente colapsó cuando se introdujo la Reforma Agraria de 1969 que
redistribuyó los derechos de propiedad de la tierra. Las actividades mineras
han permanecido como el pilar de la economía nacional desde tiempos de la
colonia, pero no han estado libres de problemas, incluyendo una disminución
en la producción de minerales durante el final del siglo 18 que tuvo amplias
implicaciones económicas. Las causas de estos ciclos perniciosos son múltiples
pero queda claro que están incluidas las fallas institucionales y políticas; y
también los indefinidos derechos sobre la propiedad.

3. Hasta hace poco, el desarrollo de las actividades económicas y la adopción de

patrones para el uso de la tierra ocurrían en ausencia de salvaguardas
ambientales adecuadas. Aunque los recursos minerales han sido extraídos por
siglos fue sólo en los comienzos de la década del 90 que el Gobierno del Perú
(GdP) tomó los primeros pasos para dirigir los impactos sociales y ambientales
del sector minero1. En este contexto los efluentes y los materiales generados
por las actividades mineras no eran desechados adecuadamente y generaron
impactos significativos en el ecosistema y en la salud pública. Los efectos
negativos de la minería son todavía materia de preocupación,

como lo indica evidencia bien documentada en el reporte Riqueza y

Sostenibilidad: Dimensiones Sociales y Ambientales de la Minería en el Perú
(Banco Mundial 2005). Por ejemplo, un estudio llevado a cabo por el
Ministerio de Salud en varias localidades de Trujillo, descubrió que como
resultado de la contaminación del agua proveniente de las actividades
industriales y mineras, el 23,5 por ciento de la población analizada tenía
niveles de cadmio en la sangre que excedían los estándares internacionales
(DIGESA 2001). Las insostenibles prácticas agrícolas estaban asociadas con lo
más significativos problemas ambientales durante los 1940s-1970s, cuando la
mayor parte de la población peruana era rural. En 1940, 65 por ciento de la

1 Desde 1993, el Perú ha tomado pasos concretos para reducir los impactos negativos sociales y ambientales
del sector minero, que incluyen: (a) la creación de un marco institucional para armonizar la
responsabilidad institucional y la legislación ambiental; (b) desarrollando normas ambientales
sectoriales; (c) definiendo estándares ambientales para la calidad del aire, agua y suelo; y (d)
elaborando un inventario de responsabilidades ambientales mineras (Banco Mundial 2005). 7
RESUMEN EJECUTIVO

población vivía en la sierra (Pulgar Vidal, 2006). La alta densidad poblacional

en un área con escasa tierra agrícola contribuyó a una disminución en el
tamaño de la hacienda y a la intensificación de prácticas que condujeron
eventualmente a la pérdida de la fertilidad del suelo, reducción de las
cosechas, erosión y finalmente a la migración a otros lugares.

4. Si bien se reconoce que los problemas de legados ambientales mineros y las

prácticas agrícolas insostenibles persisten, y también la posibilidad de
problemas ambientales futuros, actualmente, los más importantes retos
ambientales en el Perú son reducir la frecuencia de males transmitidos por el
agua, enfermedades causadas por la contaminación atmosférica urbana y en
locales cerrados, y minimizar la vulnerabilidad a los desastres naturales. Estas
categorías de daños al ambiente tienen un costo económico del 3.9 por ciento
del producto bruto interno (PBI), y afectan principalmente a los más pobres.
Los futuros desafíos ambientales podrían resultar de la expansión de la
infraestructura de transporte dirigida a incrementar la accesibilidad al oriente
del país. La construcción de carreteras en la Amazonía a menudo ha sido
acompañada de quema de bosques, tala ilegal, agricultura de roce y quema,
minería destructiva, desarrollo no planificado y plantaciones que podrían
conducir a la destrucción de cuencas críticas y hábitat silvestres. En
consecuencia, los esfuerzos para reducir los posibles retos futuros
necesariamente comienzan por controlar estas actividades perjudiciales y sus
impactos acumulativos. En suma, son necesarios esfuerzos para prevenir el
saqueo y la incontrolada explotación de la tierra y los recursos naturales del
Perú, como ha ocurrido en toda la Amazonía en el pasado, controlar la
colonización no planificada y las actividades no reguladas de extracción minera
y prevenir la ilegalidad a gran escala.

5. El Perú ha respondido a los retos ambientales desarrollando y fortaleciendo

continuamente un marco de gestión ambiental. El Código Nacional para el
Ambiente y los Recursos Naturales fue adoptado en 1990 después de un
extenso consenso entre los grupos de interés. El capítulo XII del Código
contenía normas para regular la evaluación, reforzamiento y monitoreo del
manejo de los recursos naturales, por ello constituía un primer esfuerzo para
integrar las diferentes acciones para controlar la contaminación del agua, aire,
ruido así como la visual que eran manejadas independientemente por
diferentes entidades. En 1994 el Consejo Nacional del Ambiente (CONAM) fue
establecido como un cuerpo coordinador con mandato para proponer,
manejar y evaluar la política nacional ambiental. Otros instrumentos legales
y entidades para dirigir áreas específicas han sido creados. Estos abarcan
desde bosques y biodiversidad hasta la regulación de las actividades
sectoriales y la integración de un sistema nacional ambiental. Sin embargo, el
desarrollo del sector ambiental ha obtenido tenaz resistencia por sectores que
perciben que la protección del ambiente es un obstáculo para el crecimiento
económico. Tal resistencia condujo en 1991 a la abolición del capítulo XII del
Código, a través de la aprobación de la Ley Marco Para el Crecimiento de la
Inversión Privada, el cual formalizaba la distribución del manejo ambiental
entre ministerios sectoriales. Más aún el Perú no tiene una agencia
8
 ANÁLISIS AMBIENTAL DEL PERÚ: RETOS PARA UN DESARROLLO SOSTENIBLE

independiente para el reforzamiento ambiental ni un sistema de planificación

que defina rigurosamente las prioridades ambientales y destine los recursos
adecuadamente.

6. Los eventos recientes que ha resaltado las consecuencias de la degradación

ambiental y la reducción de los recursos naturales han revigorizado los
esfuerzos para fortalecer un marco de gestión ambiental en el país. Los
legados mineros ambientales y los conflictos sobre las concesiones mineras
han sido ampliamente cubiertos por los medios de prensa y han llegado a ser
el emblema de movimientos indígenas y sociales. El efecto devastador de los
desastres naturales asociados con el fenómeno de El Niño en 1998 y el colapso
de la pesca de la anchoveta y merluza en años recientes han ocasionado
respuestas institucionales para estos problemas. En este contexto el Perú ha
aprobado en los últimos cinco años nuevas leyes para regular el uso de las
evaluaciones de impacto ambiental (EIA), reforzamiento del marco legal del
sector forestal y avances para un sistema de gestión ambiental más integral y
descentralista. Estos esfuerzos constituyen los pasos iniciales de las reformas
que el Perú necesita realizar para enfrentar los urgentes problemas de
saneamiento ambiental y vulnerabilidad a los desastres naturales y asegurar
que el medio ambiente este salvaguardado mientras la descentralización
progresa, nuevos desarrollos ocurren en la Amazonía peruana y otras áreas
sensibles; y nuevos patrones de uso de la tierra son adoptados.

OBJETIVOS DEL ANÁLISIS AMBIENTAL DEL PERÚ

7. El objetivo del Análisis Ambiental del Perú (AAP) es presentar un marco analítico
para apoyar los esfuerzos del Gobierno del Perú (GdP) hacia la obtención de la
integración de los principios del desarrollo sostenible en la política y los
programas de la nación y así revertir la perdida de los recursos ambientales.
Las conclusiones del AAP se espera ayuden a diseñar e implementar políticas
para (a) mejorar la efectividad y eficiencia de un sistema de gestión ambiental
en el Perú; y (b) integrar los principios del desarrollo sostenible en sectores
claves de la política, con énfasis en la protección de los grupos más
vulnerables. Los principales elementos del AAP incluyen el análisis de (a) la
capacidad institucional para el manejo del ambiente en el Perú; (b) el costo de
la degradación ambiental; (c) análisis de los sectores específicos
ambientalmente más sensibles; y (d) la efectividad y eficiencia de la política
existente y de los marcos reguladores y legislativos para el tratamiento de las
preocupaciones ambientales.

MARCO INSTITUCIONAL

8. El marco de gestión ambiental peruano ha evolucionado continuamente en

décadas pasadas. Para obtener una mejor comprensión de los desafíos
institucionales, el AAP examinó los hitos en la evolución de la Gestión
9
RESUMEN EJECUTIVO

ambiental en el Perú durante 1950-2005. El análisis enfoca cuatro áreas

amplias: (a) conservación y manejo de los recursos naturales, (b) conservación
de la biodiversidad, (c) gestión ambiental sectorial y control de la
contaminación; y (d) saneamiento ambiental.

9. La conservación y el manejo de los recursos naturales es un área donde el Perú

ha registrado algunos de sus mayores logros. Durante 1962-1992 la Oficina
Nacional para la Evaluación de los Recursos Naturales (ONERN) condujo
esfuerzos institucionales para fomentar el desarrollo del sector agrícola a
través de inversiones en un manejo integral de las cuencas incluyendo
proyectos para reforestación, manejo del uso de la tierra, control de la erosión
y acuicultura. En 1992, la ONERN fue transformada en el Instituto Nacional de
Recursos Naturales (INRENA). El INRENA ejecuta su mandato en el manejo de
los bosques públicos, suelos y recursos hídricos y la biodiversidad a través de
tres departamentos claves (a) la Intendencia Forestal y Fauna Silvestre, (b) la
Intendencia de Áreas Naturales Protegidas, y (c) La Intendencia de Recursos
Hídricos. Esta estructura organizacional, apoyada por un marco legal en
evolución, ha permitido al INRENA respaldar la expansión de una
infraestructura de regadío (con un creciente rol de la Junta de Usuarios de
Agua en su operación y manejo), y mantener las tasas de deforestación más
bajas que las de los países vecinos. Sin embargo, el INRENA tiene también
evidentes limitaciones técnicas y administrativas que deberían ser enfrentadas
para asegurar la sostenibilidad de estos recursos.

10. La conservación de la biodiversidad ha sido una de las principales prioridades

ambientales en el Perú. El Sistema Nacional para las Areas Naturales
Protegidas (SINANPE) actualmente comprende 60 áreas protegidas, cubriendo
19 millones de hectáreas, representando 14.8 por ciento del área total del país.
La conservación de la biodiversidad es regulada por varios instrumentos
legales, incluyendo la Convención sobre la Diversidad Biológica, ratificada en
1993 y la Ley Sobre la Conservación y Aprovechamiento Sostenible de la
Diversidad Biológica aprobada en 1997. El Fondo para las Áreas Naturales
protegidas por el estado (PROFONANPE) fue establecido en 1992 para
incrementar los fondos para la conservación de las áreas protegidas.
PROFONANPE ha estado sucesivamente elevando sus fondos y usándolos para
recaudar recursos adicionales, estimándose en US$ 90.6 millones los fondos
canalizados a apoyar esfuerzos conservacionistas. Sin embargo, el desarrollo
de esta estrategia financiera no ha sido equiparado con el aumento de las
capacidades operativas y administrativas, es así que la Intendencia de Áreas
Protegidas ha sido incapaz de gastar los fondos de PROFONANPE
eficientemente. Además, no se tiene un mecanismo sistemático de
identificación de prioridades y los esfuerzos de conservación han sido
definidos en gran parte para responder a las demandas de la comunidad de
donantes.

11. La gestión sectorial ambiental se ha desarrollado de manera desigual entre

sectores. El marco institucional peruano asigna las principales
10
 ANÁLISIS AMBIENTAL DEL PERÚ: RETOS PARA UN DESARROLLO SOSTENIBLE

responsabilidades reguladoras del control de la contaminación y manejo

ambiental a las unidades creadas en cada autoridad del sector. El sector
Energía y Minas encabeza estos esfuerzos desarrollando normas sectoriales
basadas en el uso de Evaluaciones de Impacto Ambiental (EIA), Gestión
Ambiental y Planes de Adecuación y Manejo Ambiental (PAMAs), y Límites
Máximos Permisibles (LMPs) y estableciendo una entidad independiente para
reforzar las normas ambientales en los subsectores de electricidad y de
hidrocarburos. También han sido establecidas unidades ambientales en los
Ministerios de Producción, de Transportes y Comunicaciones, de Vivienda,
Construcción y Saneamiento. A pesar de estos esfuerzos, el acercamiento
sectorial del Perú a la gestión ambiental y al control de la contaminación, ha
evidenciado debilidades significativas, incluyendo una amplia variación a
través de sectores en términos de desarrollar regulaciones apropiadas para
salvaguardar el ambiente y una limitada capacidad institucional para aplicar
esas regulaciones efectivamente. Más aún, la carencia de una coordinación
general y de claridad en la aprobación de procesos ambientales, afectan
generalmente la confianza en las inversiones y debilitan la competitividad del
país a largo plazo.

12. El compromiso y apoyo del Gobierno al manejo de la salud ambiental ha sido

variado. Desde 1940 varias entidades han sido creadas y reformadas para
dirigir los problemas de salud ambiental. Actualmente la Dirección General de
Saneamiento Ambiental (DIGESA) es la única institución gubernamental con
mandato regulador de los problemas de salud ambiental.

El mandato de DIGESA incluye: (a) la operación de laboratorios analíticos; (b)

establecer y reforzar normas y estándares de seguridad para la salud; (c)
inspección y control de materias de salud ambiental relacionadas con
abastecimiento de agua, residuos, desechos y calidad del aire. Los esfuerzos
recientes para disminuir los riesgos ambientales para la salud han incluido
acciones para controlar la contaminación del aire, tales como el
establecimiento de estándares en calidad del aire a través de varios
parámetros, incluyendo material particulado (PM10) y medidas para reducir la
generación de residuos sólidos. Aunque importantes estos pasos son
insuficientes para reducir los riesgos ambientales a la salud, que actualmente
representa el problema ambiental más importante en el Perú.

REVISANDO LAS PRIORIDADES AMBIENTALES PARA LOS GRUPOS MÁS VULNERABLES.

13. Un estudio fue conducido como parte del AAP para identificar los problemas
ambientales que están asociados con los costos económicos más significativos
(Larsen y Strukova 2006a). El estudio estimó que el costo económico de la
degradación ambiental, reducción de los recursos naturales, desastres
naturales, servicios ambientales inadecuados (tales como sanidad inadecuada)
sumaban 8.2 billones de soles, equivalentes al 3.9 por ciento del producto

11
RESUMEN EJECUTIVO

bruto interno en 2003. El análisis muestra que los problemas asociados con la
degradación ambiental de mayor costo son, en orden

decreciente: el inadecuado abastecimiento de agua; la sanidad e higiene; la

contaminación atmosférica urbana; los desastres naturales; la contaminación
por plomo; contaminación de aire en locales cerrados y la degradación del
suelo agrícola. Los costos de la deforestación y la inadecuada recolección de
desechos sólidos en los hogares son sustantivamente menores que las
categorías anteriores (Figura 1). Es importante notar que estos estimados
están basados en suposiciones muy conservadoras que apuntan a reducir las
dudas relacionadas con datos restringidos.

14. El costo de la degradación ambiental en el Perú es más alto que en otros países
con niveles de ingreso similares. Estudios del costo de la degradación
ambiental llevados a cabo en Colombia, un país de América Latina con nivel de
ingreso medio-alto, y en otros países de Africa del Norte y el Medio Oriente
con niveles de ingreso bajo-medio, demuestran que el valor monetario de la
elevada morbilidad y mortalidad típicamente se encuentra debajo del 2
porciento del PBI en estos países, cuando en Perú es del 2.8 porciento del PBI.

12
 ANÁLISIS AMBIENTAL DEL PERÚ: RETOS PARA UN DESARROLLO SOSTENIBLE

15. La carga de estos costos recae más duramente en los grupos vulnerables. Los
pobres son expuestos a los más altos riesgos ambientales que los grupos con
más altos ingresos y carecen de los recursos para mitigar esos riesgos. Los
impactos en la salud ambiental a menudo tienen repercusiones más severas
para los pobres que para los no pobres, debido a que los últimos tienden a
tener más recursos para hacer frente a tales eventos, mejor acceso a los
servicios de salud y mejor salud en general. Los impactos ambientales y
desastres naturales también pueden resultar en pérdida de ingresos o bienes
que es más perjudicial para los pobres que para los que no lo son. Se estima
que el impacto de la degradación ambiental para los pobres en relación a los
no pobres es 20 por ciento más alto en términos de impacto por cada mil
personas y 4.5 veces más alto en términos de impacto por unidad de ingreso.
Es importante resaltar la importancia de la degradación ambiental como una
barrera para reducir la desigualdad.

16. Los impactos de la contaminación atmosférica urbana sobre los ingresos son
más severos para los pobres que para los no pobres. El impacto de salud en
relación al ingreso es un indicador útil debido a que la enfermedad y
mortalidad prematura resultan en tratamientos costosos y pérdida de
ingresos, sumados al dolor, sufrimiento y restricción de actividades. Basados
en este indicador, los impactos de salud están entre 75 y 300 por ciento más
altos entre los pobres.

13
RESUMEN EJECUTIVO

17. Los impactos de enfermedades transmitidas por agua son varias veces más
altos para los pobres que para los no pobres. Tanto la mortalidad infantil y
como la prevalencia de diarrea infantil tienen una fuerte correlación con la
pobreza. Datos oficiales indican que la tasa de mortalidad infantil en el 20%
más pobre de la población fue cinco veces más alto que el 20% más rico
mientras que la prevalencia de diarrea infantil entre el primer grupo fue cinco
veces más alto que para el último grupo. Basados en estos datos y en la mayor
cantidad relativa de niños en la población pobre, se estima que los impactos
en la salud por cada mil personas son tres veces más altos en la población
pobre que en la población no pobre. La diferencia es aún más alta en términos
de impactos relativos a los ingresos, con impacto en la población pobre de 10
veces más alto que en los no pobres.

18. Los impactos de la contaminación en locales cerrados se concentran altamente

entre los pobres. Alrededor del 10 por ciento de la población urbana y más del
85 por ciento de la rural usa combustibles sólidos para cocinar y para
calefacción. Aunque no hay datos disponibles de porcentajes de población
pobre y no pobre que usa combustibles sólidos, es razonable asumir, basados
en tasas de pobreza urbana y rural de 40 y 65 por ciento respectivamente, que
casi el 10 por ciento de la población urbana y alrededor del 65 por ciento de la
población rural que usa combustibles sólidos son pobres. Bajo estas
suposiciones, un estimado del 80 a 85 por ciento del total de efectos a la salud
estaría entre los más pobres. Este índice podría ser aún más alto en los casos
plausibles donde hogares pobres usan estufas contaminantes y tienen peores
condiciones de salud en general.

19. Las prioridades identificadas por el análisis del costo de la degradación

ambiental son consistentes con las percepciones públicas. La contaminación
del agua y del aire fueron identificados como los problemas ambientales más
preocupantes en una encuesta nacional sobre conciencia ambiental conducida
en 1997. En esa oportunidad 85 por ciento de los encuestados pensaban que
los problemas ambientales deberían ser resueltos cuanto antes (Instituto
Cuanto1998). En una encuesta diferente, realizada en 2004 en la Región Lima
y Callao, 80 por ciento de los encuestados identificaron a la contaminación del
aire como el principal problema ambiental en el área (GEO 2004).

20. Responder a los problemas de saneamiento ambiental y vulnerabilidad a los

desastres naturales, los cuales están asociados a los costos más altos de la
degradación ambiental en el Perú, requerirá establecer agencias
especializadas con responsabilidades claras; y adecuados recursos para tratar
estas prioridades. La estructura organizacional existente del Gobierno del Perú
es inadecuada para reducir la vulnerabilidad a los desastres naturales, puesto
que no hay una entidad nacional que articule y conduzca la implementación
de una estrategia de largo plazo para incorporar la prevención de desastres y
la evaluación de riesgos al desarrollo planificado a nivel nacional y regional. En
términos de salud ambiental, los recursos limitados de DIGESA y su relativa
baja jerarquía constituyen severos obstáculos para resolver los graves
14
 ANÁLISIS AMBIENTAL DEL PERÚ: RETOS PARA UN DESARROLLO SOSTENIBLE

problemas de saneamiento ambiental. El AAP por lo tanto recomienda el

establecimiento de las siguientes agencias en el corto plazo:

a. Una agencia autónoma de Salud Ambiental dentro del Ministerio de

Saludcon responsabilidad para regular los parámetros de calidad ambiental
que afecten la salud, incluyendo: (i) emisiones de PM2.5, plomo, y
contaminantes tóxicos; (ii) calidad en el combustible para abordar la
calidad del aire, y (iii) parámetros para la calidad del agua tal como: calidad
bacteriológica, contaminantes orgánicos persistentes, compuestos
orgánicos volátiles y metales pesados.

b. Una agencia autónoma con responsabilidades para el diseño y la

adopciónde medidas no estructurales para prevenir los desastres naturales.

SANEAMIENTO AMBIENTAL

21. Los impactos negativos en la salud representan más del 70 por ciento de los
costos de la degradación ambiental. Aumentos en la morbilidad y la
mortalidad resultantes de la contaminación atmosférica urbana y la exposición
al plomo, inadecuado abastecimiento de agua, sanidad e higiene;

y contaminación del aire en locales cerrados tienen un costo estimado de 5,85

billones de soles (Figura 3).

22. La contaminación atmosférica urbana es uno de los problemas más serios y

extensos de las ciudades del Perú y se estima que es responsable de 3.900
muertes de personas por año. El Perú ya está tomando medidas sustantivas
para eliminar el plomo en los combustibles y así el AAP discute con mayor
profundidad los riesgos asociados con la exposición a material particulado PM,
especialmente aquellos de menos de 2.5 micras (PM2.5), los cuales tienen una
relación bien documentada con los efectos negativos sobre la salud. 15 El
RESUMEN EJECUTIVO

problema de la contaminación del aire es más crítico en los corredores

industriales del país, tal como lo es Lima-Callao, el cual se lleva casi el 75 por
ciento del costo estimado asociado al impacto sobre la salud. Las
concentraciones de contaminantes en algunas partes de Lima son más altos
que en otras ciudades latinoamericanas con severa contaminación del aire
como Ciudad de México y Santiago, y son considerablemente más altos que
ciudades fuera de la región como Los Angeles, Tokio y Roma que han reducido
exitosamente sus concentraciones de aire contaminado, a pesar de haber
tenido sectores de transporte y de industria más grandes. (Figura 6).

16
 ANÁLISIS AMBIENTAL DEL PERÚ: RETOS PARA UN DESARROLLO SOSTENIBLE

Figura 1
Figura 6

PM10 Promedio Anual de Concentraciones en Ciudades Seleccionadas (ug/m3)

mg/m3 = Microgramos por metro cúbico Fuente:

Banco Mundial (2005b).

23. Como parte del trabajo preparatorio para el AAP, un estudio evaluó varias
intervenciones dirigidas a la reducción de la contaminación atmosférica
urbana, incluyendo la introducción de diesel con bajo contenido de azufre, el
uso de gas natural en buses y taxis, cambios en la flota de buses por unidades
más grandes, buses más limpios, mejorar la inspección y programas de
mantenimiento de vehículos, retroadaptación de la tecnología para control de
vehículos, retiro de motores de dos golpes en taxis rurales, mejores facilidades
para el uso de la bicicleta y la introducción de tecnologías de reducción
industrial. Tres conjuntos de recomendaciones emergen del estudio como
acciones de corto plazo que el Gobierno del Perú podría tomar para reducir los
riesgos para la salud asociados con la contaminación ambiental del aire:

a. Implementar las intervenciones para el control de la contaminación delaire

que incluyan: (i) vehículos con motores diesel retroadaptados; (ii)
introducir programas de inspección vehicular y mantenimiento con
rigurosas pruebas de emisiones vehiculares, (iii) reducir el contenido de
azufre en el diesel a menos de 500 partes por millón, incluyendo la
importación de diesel limpio con bajo contenido de azufre; y (iv) controlar
las emisiones de fuentes estacionarias, móviles y no puntuales.

17
RESUMEN EJECUTIVO

b. Establecer los estándares nacionales ambientales para PM10 y

PM2.5prioritariamente en áreas urbanas y el reforzamiento de una
tecnología para los estándares de emisión de material particulado y sus
precursores, particularmente azufre y óxido de nitrógeno.

c. Implementar un programa de monitoreo de la calidad de aire

quemonitoree PM2.5. PM10 y ozono con prioridad en la zona urbana.

24. A pesar de las importantes reducciones que el Perú, ha obtenido en mortalidad

infantil derivada de enfermedades diarreicas, la prevalencia de diarrea en
adultos y niños sigue siendo alta. Los hogares pobres son los más severamente
afectados debido a sus relativamente bajos ingresos y educación que
interactúan con la carencia de acceso a los servicios básicos que generan un
alto riesgo de enfermedades diarreicas. Un análisis llevado a cabo como parte
del AAP, estimó los costos y beneficios de cuatro intervenciones de
abastecimiento de agua, sanidad e higiene: (a) lavado de manos de madres y
personal al cuidado de niños pequeños en áreas rurales y urbanas, (b) un
sistema mejorado de abastecimiento de agua en áreas rurales (c) instalaciones
seguras para la higiene en áreas rurales, y (d) desinfección del agua de beber
en el punto de uso en áreas rurales y urbanas2. El análisis concluyó que los
beneficios excedían los costos de cada una de estas intervenciones y que ellas
podrían reducir los costos de efectos en la salud por más de 300 millones de
soles por año (figura 4) 3 . Basado en este análisis, el AAP recomienda
promover programas de lavado de manos que se dirijan a niños de menos de
cinco años, así como también programas de agua potable que incluya la
desinfección del agua de beber en el punto de uso. Implementar estas
acciones en el corto plazo podría ayudar al GdP a reducir los riesgos a la salud
asociados con inadecuado abastecimiento de agua, sanidad e higiene.

2 Cada intervención es considerada independientemente de otras posibles intervenciones con el propósito de

proporcionar relaciones costo-beneficio que el GdP podría considerar implementar.
3 La figura 4 no considera los efectos de la posible interacción entre diferentes intervenciones (i.e.

como los impactos de una primera intervención afectan a estos en una segunda intervención) porque
los datos obligan a excluir el análisis de esos efectos.

18
 ANÁLISIS AMBIENTAL DEL PERÚ: RETOS PARA UN DESARROLLO SOSTENIBLE

Figura 1

25. Algunas incertidumbres respecto a los cambios de hábito deberían ser

considerados cuando evaluamos las diferentes intervenciones que pueden
conducir a la reducción de enfermedades transmitidas por el agua. Las mejoras
en la infraestructura y equipos (servicios de agua y saneamiento) son
predominantemente funciones de suministro y puede presumir con relativa
certeza que los hogares usarán esas instalaciones si el diseño y el servicio
refleja la demanda y si proporcionan comodidad. Por otro lado, evaluar
intervenciones que impliquen cambios en el comportamiento de las personas
en sus hogares (higiene mejorada y desinfección en el punto de uso), supone
mayores incertidumbres, ya que las autoridades pueden promover tal
comportamiento, pero los cambios de comportamiento van más allá de su
control. Para explicar tales incertidumbres, el análisis de la figura 4 asume una
tasa de repuesta del 15% entre los hogares objetivo y presupone que el cambio
de comportamiento sea sostenido por dos años, ambas son estimaciones
conservadoras.

26. La urgencia de controlar la contaminación del agua para proteger y mejorar la

salud pública no puede ser sobre enfatizada. La mayoría de las agencias
sectoriales que son responsables de controlar la contaminación del agua, se

19
RESUMEN EJECUTIVO

han enfocado en un limitado rango de actividades y han establecido límites

legales sobre un número reducido de parámetros, la mayoría de los cuales
tiene significado estético o ecológico, pero mínima importancia para la salud
humana. La ausencia de regulaciones pertinentes en esta área, es un problema
que debe ser resuelto, considerando que las enfermedades transmitidas por
agua son una causa significativa de morbilidad y mortalidad en el Perú. En
este contexto el GdP, debería considerar regulaciones específicas y reforzar los
mecanismos en el corto plazo para controlar los parámetros de calidad del
agua que tiene implicaciones para la salud, tales como patógenos, compuestos
orgánicos volátiles (COV), y compuestos orgánicos persistentes (COP). Como
se mencionaba más arriba, la severidad de los problemas de salud ambiental
requiere de la creación de una agencia autónoma de Saneamiento Ambiental
con responsabilidades para el reforzamiento de parámetros relacionados a la
salud.

27. La contaminación del aire en locales cerrados, asociada con el uso de

combustibles sólidos para cocinar y calefacción, tiene una bien documentada
relación con los efectos negativos sobre la salud, particularmente con la
enfermedad respiratoria baja aguda en niños menores de cinco años y la
enfermedad obstructiva pulmonar crónica y cáncer de pulmón en mujeres
adultas. La contaminación del aire en locales cerrados, es más severa en las
comunidades rurales pobres y afecta predominantemente a mujeres y niños
que pasan más tiempo en áreas cerradas con altas concentraciones de
contaminantes asociados con el uso de combustibles sólidos. El análisis
conducido como parte del AAP evaluó varias intervenciones para eliminar la
contaminación del aire en locales cerrados, debido a combustibles sólidos,
incluyendo la instalación de estufas mejoradas con chimenea y la sustitución
de combustibles limpios en los hogares y cocinas comunales. Los beneficios
acumulados de la sustitución en los hogares de estufas sin mejoras a estufas
mejoradas resultaron ser casi 7 veces más grandes que los costos. La
sustitución de gas licuado de petróleo (GLP) para estufas sin mejoras, o
sustituir GLP por una combinación de estufas sin mejoras y GLP, también
resultó en mayores beneficios que costos. Contrariamente, los beneficios de
sustituir gas limpio (GLP) por estufas sin mejoras probaron ser ligeramente
más pequeños que el costo del GLP al precio actual de mercado. La sustitución
en los hogares de estufas sin mejoras a estufas mejoradas, y sustituir solo
combustible limpio por una combinación de estufas sin mejoras y combustible
limpio, y el uso de combustible limpio en cocinas comunales podría reducir el
costo de los efectos en la salud ambiental en 250 millones soles por año (Figura
5). Basadas en el análisis, las más eficientes intervenciones que el GdP podría
llevar a cabo en el corto plazo, para reducir el costo de la degradación
ambiental asociada a la contaminación del aire en locales cerrados son :(i)

20
 ANÁLISIS AMBIENTAL DEL PERÚ: RETOS PARA UN DESARROLLO SOSTENIBLE

Figura 1
promover el uso de GLP y otros combustibles limpios en áreas que
predominantemente usan leña o carbón, y mejorar su acceso y disponibilidad
segura y efectiva en costos para los usuarios de leña y carbón, e (ii)
implementar un programa que promueva el uso de estufas mejoradas.

DESASTRES NATURALES

28. La incidencia en el Perú de los desastres naturales, es casi el doble que en toda
América Latina, mientras la tasa de fatalidades es la más alta en el continente
entero (Charveriat 2000). La ubicación geográfica del Perú parcialmente
explica tal incidencia debido a que el país está ubicado en una de las áreas con
mayor actividad sísmica del planeta y es afectado seguidamente por las
condiciones atmosféricas y oceánicas causadas por El Niño. La mayor
prevalencia de desastres en 2000-2004 fueron fuertes vientos y lluvias, e
inundaciones. Sin embargo, inundaciones, terremotos, granizadas, nevadas y
sequías han afectado a un gran número de víctimas. Diferentes series de datos
muestran una frecuencia elevada de desastres naturales en el corto y largo
plazo. Aunque algunos de estos desastres tienen

21
RESUMEN EJECUTIVO

4 Las relaciones costo-beneficio incluidas en la figura 5, ambas reflejan los beneficios a la salud y el valor del
ahorro del tiempo. Relaciones de costo beneficio están basadas en el cambio a estufas mejoradas en
33% de los hogares rurales, uso de GLP en cocinas comunales de 15% de los hogares rurales; y cambio
a GLP solo de una mezcla de estufas inmejoradas y GLP en 5% de hogares rurales. Una sustitución
desde estufas inmejoradas a GLP no está incluida en la figura 5, porque esto representaría un doble
conteo de reducciones en efectos a la salud de la contaminación de locales cerrados, porque la
sustitución desde estufas inmejoradas ya está reflejada en la sustitución a estufas mejoradas.
orígenes naturales, otros, principalmente las inundaciones y los
deslizamientos, son influenciados por actividades humanas que modifican las
condiciones ambientales y crean una gran predisposición para efectos más
severos. La erosión del suelo y la deforestación, han contribuido a un riesgo
mayor de inundaciones en áreas bajas y también contribuyen a crear
condiciones para movimientos de masa del suelo que resultan en
deslizamientos y huaycos. La urbanización y una mayor densidad demográfica
han conducido a una mayor exposición a potenciales desastres en áreas
específicas que concentran actividades socioeconómicas.

29. Reducir la vulnerabilidad a los desastres naturales debería constituir una

prioridad de corto plazo para el GdP. Estos eventos han tenido un costo
significativo tanto en el capital humano como en el capital físico del país. Se
estima que más de dos millones de personas fueron afectadas por los
desastres naturales durante 2000-2004, con un costo anual de
aproximadamente un billón de soles o US$ 325 millones (Larsen y Strukova,
2006a). Los más pobres y los más vulnerables, han pagado los costos de estos
desastres en daños, muertes y pérdida de bienes. Estos grupos tienden a ser
más vulnerables a los desastres naturales por varias razones, incluyendo la
construcción de casas donde la tierra es barata, frecuentemente cerca de la
parte baja de los ríos y laderas escarpadas; la carencia del control de uso de la
tierra en estas áreas; pobre calidad de la construcción; la carencia de medidas
básicas de alivio; y medio de vida marginal y la limitada capacidad de estos
grupos para recuperarse de los impactos económicos .

30. Para enfrentar este problema, es necesario desarrollar una respuesta

integrada a los desastres naturales que enfatice la prevención, analice la
vulnerabilidad, y evalúe el riesgo. Como se discutió antes, el GdP debe
considerar establecer una agencia autónoma a cargo de medidas no
estructurales para prevenir los desastres naturales. Esta nueva agencia podría
funcionar independientemente de las ya existentes, enfocándose en el alivio
de la emergencia. Un elemento crucial de la estrategia sería la creación de un
fondo que proporcione incentivos a los gobiernos locales, para avanzar en la
preparación y la implementación de planes de prevención. Para reducir la
vulnerabilidad ante los desastres naturales, el AAP recomienda la adopción en

22
 ANÁLISIS AMBIENTAL DEL PERÚ: RETOS PARA UN DESARROLLO SOSTENIBLE

Figura 1
el corto plazo de medidas estructurales y no estructurales, incluyendo la
adopción de tecnologías de construcción adecuadas, prácticas y estándares en
sectores urbanos pobres y entre la población rural.

23
RESUMEN EJECUTIVO

MANEJO DE RECURSOS NATURALES

PESQUERÍA

31. El recurso pesquero del Perú está entre los más ricos del mundo. Más de 274
millones de toneladas métricas (TMs) de pescado fueron recogidas de aguas
peruanas durante 1950-2001. La anchoveta constituyó más del 75 por ciento
de la cosecha total durante ese período, y representa actualmente el 10 por
ciento de la captura global anual. La importancia de la anchoveta radica no
solo en su valor social y económico como producto de pesca, sino también en
su rol de sostener una gran cadena alimenticia que soporta una amplia
colección de ecosistemas, productos y servicios que son esenciales para
mantener la biodiversidad marina y la productividad. La pesca también tiene
como objetivo de producción otras especies pelágicas tales como la sardina, el
jurel, el bonito y especies costeras que incluyen la merluza. La pesca en la
Amazonía y en áreas de la Sierra producen 30,000 a 80,000 TMs. El sector
pesquero es un contribuyente significativo a la economía peruana. Genera
alrededor de 6 por ciento de empleo, 1 por ciento del PBI, y da cuenta de 11 a
16 por ciento del total de ingresos de exportación (lo que lo hace el segundo
más grande captador de recursos después de la minería).

32. La sostenibilidad de la pesca peruana está amenazada críticamente por varios

factores. La sobrecapacidad de la flota pesquera y la ocurrencia de El Niño han
dado como resultado la volatilidad del recurso y sobreexplotación de varias
especies, incluyendo la anchoveta y la merluza. Las ineficiencias económicas
plagan el sector, con buques permaneciendo ociosos la mayor parte del año y
el sector absorbiendo una cantidad sustancial de capital para pagar sus
deudas. Los problemas adicionales que deberían ser abordados para asegurar
la sostenibilidad de la producción pesquera peruana incluyen: (a) impactos
negativos para el ambiente/ecosistema, (b) gobernabilidad débil y un
inadecuada supervisión, manifestada en escapatorias legales y la concesión de
«excepciones» que han permitido el crecimiento de la capacidad del sector a
pesar de regulaciones existentes diseñadas para impedir tal crecimiento; (c)
responsabilidad débil y ausencia de transparencia resultado de la influencia
de un poderoso lobby y los conflictos de interés que se derivan del rol dual del
Ministerio de Producción (PRODUCE) de regulación y supervisión descuidada;
y (d) problemas de equilibrio social, incluyendo la necesidad de desarrollar un
mercado doméstico para el consumo directo de especies que representan una
potencial fuente de proteínas para los más pobres y la pérdida de rentas que
el gobierno podría recaudar del sector, para apoyar otros objetivos sociales,
como la disminución de la pobreza.

24
 ANÁLISIS AMBIENTAL DEL PERÚ: RETOS PARA UN DESARROLLO SOSTENIBLE

33. De continuar la situación existente probablemente resultará en una severa

sobreexplotación de la pesca y el derroche de un escaso recurso económico
que podría ser usado como una plataforma para desarrollar una economía
resistente y variada. En este contexto, el GdP debería considerar
institucionalizar un sistema de cuotas transables para la flota pesquera, como
una acción de corto plazo que ayudaría a reducir la sobrecapacidad en el sector
pesquero.

DEGRADACIÓN DEL SUELO

34. La tierra cultivable es un recurso escaso en el Perú: la cantidad de tierra de

cultivo es solo cerca de 0.155 hectáreas per capita, una de las más bajas entre
las naciones en desarrollo. Esto hace que la erosión del suelo, que afecta a la
totalidad del país y es particularmente severa en la sierra, sea un gran desafió.
La falta de estadísticas actualizadas impiden una robusta evaluación de la
severidad del problema, pero datos de la década del 1970 indican que 19
millones de hectáreas fueron afectadas con una moderada a severa erosión, y
otras 110 millones de hectáreas con una ligera a moderada erosión..
Diferentes estimaciones (de las cuales las más recientes datan de 1986)
consistentemente concluyen que se da una pérdida de suelos producto de la
erosión de más de 300.000 hectáreas por año. La salinidad del suelo también
afecta una significativa parte de la tierra cultivable del Perú. Una vez más, la
falta de monitoreo hace imposible confirmar la magnitud del problema actual,
pero estudios conducidos en la década de 1970 descubrieron que la salinidad
afecta al 69 por ciento de los suelos evaluados y una evidencia cualitativa
sugiere que la situación ha empeorado con el tiempo. Larsen y Strukova (2005)
estiman que la pérdida de renta de los agricultores causada por la erosión del
suelo y la salinización suman entre 544 millones y 918 millones de soles por
año. Mientras los problemas asociados con la degradación de la tierra,
particularmente la erosión del suelo se agraven con el tiempo, ellos son
todavía bajos comparados con otros países donde análisis similares han sido
llevados a cabo (Figura 7).

25
RESUMEN EJECUTIVO

35. Los factores naturales, incluyendo variaciones topográficas y lluvias

estacionales agravados por las ocurrencias periódicas de El Niño, hacen los
suelos del país vulnerables a la erosión. Sin embargo, éstas causas naturales
son agravadas por la influencia de la mano del hombre tales como
sobrepastoreo, deforestación y pobres prácticas de cultivo. De manera
similar, los problemas de salinidad del suelo son creados por una combinación
de factores naturales, tales como los altos niveles de sales minerales en el
suelo y actividades humanas como deficiente riego. Las preocupaciones
respecto a la degradación del suelo se profundizan por el evidente y progresivo
desinterés del gobierno peruano durante los pasados 30 años en invertir en
mecanismos para enfrentar el problema. Acciones recomendadas de corto
plazo que ayudarían a atender esta situación incluyen: (i) conducir y actualizar
un nuevo inventario nacional de erosión del suelo y salinidad. (ii) revisión de
las Leyes de Agua de 1969, 1989 y 1990 para autorizar tarifas más altas para
usuarios de agua; y (iii) finalizar el tratamiento preferencial para el arroz en
asignaciones de agua en proyectos de irrigación costera.

26
 ANÁLISIS AMBIENTAL DEL PERÚ: RETOS PARA UN DESARROLLO SOSTENIBLE

MANEJO DE RECURSOS HÍDRICOS

36. El Perú está dotado con abundantes recursos hídricos. Tiene un promedio
nacional de abastecimiento de agua fresca de casi 60,000 metros cúbicos per
capita, una cifra que es en varios órdenes de magnitud más grande que

otros países latinoamericanos como México o Argentina. Sin embargo, los

recursos hídricos están desigualmente distribuidos a través del territorio, y la
mayor parte de la población y de las actividades económicas están ubicadas
en la región costera arida, generando considerable estrechez del recurso. El
sector agrícola consume la mayoría (86 por ciento) del agua disponible a nivel
nacional. Este patrón es emulado en la región costera, donde 58 por ciento de
la infraestructura de irrigaciones nacionales está localizada. El uso de métodos
de riego por gravedad y por inundaciones y el establecimiento de muy bajas
cuotas de riego que son raramente recogidas, explica la baja eficiencia de agua
del 35 por ciento. Estos factores también han contribuido a los problemas de
drenaje y salinización en los valles costeros. Históricamente, el manejo de los
recursos hídricos, ha estado centrado en usuarios sectoriales, en particular de
regadío y de infraestructura de recursos hídricos. Las recomendaciones para
dirigir los desafíos del sector hídrico incluyen: continua implementación y
reforzamiento de un sistema comprensivo de derechos de agua, una continua
modernización de las prácticas de riego y agencias de cuencas para mejorar la
eficiencia, la promoción de un manejo integrado de aguas y tierras; y
fortalecimiento de las organizaciones de usuarios.

DEFORESTACIÓN

37. Con un estimado de 68.7 millones de hectáreas de bosques naturales

cubriendo aproximadamente 35.5 por ciento de su territorio, la cobertura
forestal del Perú es la octava más grande del mundo y la segunda en América
Latina superada sólo por Brasil. El 99.4 por ciento de los bosques están
localizados en la parte oriental del país. En la región costera, casi se ha agotado
la cobertura forestal de manglares y de bosques secos y sub húmedos. En las
sierras andinas alrededor de 300,000 hectáreas de bosques naturales aun
permanecen. Estimaciones recientes sugieren que la tasa de deforestación
entre 1990 y 2000 fue aproximadamente de 150,000 hectáreas por año
representando un costo anual de casi 440 millones de soles o US$ 130 millones
(Elgegreen 2005; INRENA 2005; Larsen y Strukova 2006a). Los factores que
conducen a la deforestación incluyen: agricultura de roce y quema; extracción
de leña y sobrepastoreo en la sierra; agricultura a gran escala y plantaciones
forestales; traficantes de narcóticos que limpian bosques para cultivar la coca

27
RESUMEN EJECUTIVO

y construir pistas de aterrizaje ilegales; pastoreo de ganado y el desarrollo de

carreteras e infraestructura en la Amazonía. Más aún, el aumento de la
demanda por la tierra y los recursos, debido al crecimiento demográfico, tasas
de pobreza rural de casi 70 por ciento, baja valoración de los servicios
ambientales proporcionados por los bosques y fallas en las políticas
representan algunos de los factores que causan la deforestación.

38. La Ley de Bosques de 1975 que gobernó el sector forestal hasta el 2000, tenía
serios defectos incluyendo la falta de reconocimiento de las necesidades de la
población indígena, la concesión de excesivamente pequeños (1000 hectáreas)
contratos forestales anuales y el estímulo de una relación de explotación entre
los pequeños madereros, la industria maderera e intermediarios. La nueva Ley
Forestal del 2000 refuerza el marco institucional del sector introduciendo
concesiones madereras con una duración de 40 años de 5.000 a 50.000
hectáreas asignadas por licitaciones públicas transparentes. Entre los más
importantes rasgos de la Ley están los requisitos para planes de manejo
sostenible basado en inventarios y censos forestales y derechos de acceso a
los recursos forestales. Sin embargo, la implementación de la nueva Ley ha
estado caracterizada por una inadecuada planificación y programación de los
procesos iniciales de licitación pública, pobre mapeo de las concesiones,
creando así dificultades de acceso a las concesiones y conflictos con los
concesionarios que argumentaban que recibían algo diferente de lo que
habían licitado, demoras en los procesos administrativos que dificultaban la
cosecha oportuna y un inadecuado monitoreo del comercio ilegal de madera.
Los factores más importantes que limitan el desarrollo del sector han sido la
ausencia de capital por parte de los concesionarios; carencia de acceso al
crédito y falta de tecnología suficiente, y experiencia en el manejo forestal.
Basado en la experiencia a la fecha, el AAP recomienda suspender los procesos
de concesiones en el corto plazo hasta que las reformas necesarias sean
llevadas a cabo para solucionar los problemas existentes.

BIODIVERSIDAD

39. El Perú es reconocido como uno de los 12 países megadiversos, alojando 70

por ciento de la diversidad biológica mundial y un gran número de especies
endémicas. La diversidad biológica del Perú representa una fuente de ventaja
comparativa para el desarrollo de especies comerciables, incluyendo la alpaca
y la vicuña, peces tropicales, nueces brasileñas, pecari, orquídeas y plantas
medicinales. Aunque estas especies pueden no tener el mismo potencial
comercial de cosechas como la papa y el maíz, ellas constituyen la base para
una actividad agrícola más diversa que puede contribuir al crecimiento

28
 ANÁLISIS AMBIENTAL DEL PERÚ: RETOS PARA UN DESARROLLO SOSTENIBLE

económico sostenido del Perú. Entre otros esfuerzos conservacionistas, Perú

ha establecido 61 áreas naturales protegidas que cubren casi el 15 por ciento
de su territorio, una cifra relativamente alta comparada con otros países con
diversidad biológica en América Latina y otras regiones (Figura 8). La riqueza
biológica del Perú ha llamado la atención de organizaciones internacionales y
organismos no gubernamentales (ONG), que han apoyado numerosos
esfuerzos para establecer bases de datos y monitorear la diversidad biológica
en diferentes sitios biodiversos o biológicamente frágiles.

40. Mientras se ha progresado en el uso y la conservación de la biodiversidad, el

Perú aún enfrenta el reto para integrar un marco de gestión de la biodiversidad
consistente, que recibe el apoyo del más alto nivel político. Específicamente
hay una necesidad de garantizar la sostenibilidad de los esfuerzos de
conservación existentes, particularmente debido a que la legislación actual no
asigna claras responsabilidades a las diferentes entidades con mandato en
conservación biológica ni fomenta la coordinación interagencial. Más aún, la
aplicación de de regulaciones y políticas existentes es enfrenta desafíos, hay
una capacidad limitada para manejar apropiadamente la conservación
biodiversidad en los niveles regionales, locales. Además, el país carece de un
sistema estandarizado de monitoreo que evalúe el estado de los cambios en
diversidad biológica. Para ese fin el AAP recomienda fortalecer la capacidad

29
RESUMEN EJECUTIVO

institucional de los actores claves, definiendo claramente los roles y funciones

del CONAM, apoyar los esfuerzos nacionales para valorar la diversidad
biológica y los servicios ambientales, construir sobre la ventaja comparativa
del Perú en diversidad biológica, y refinar los mecanismos de coordinación
entre las agencias de donantes.

41. El GdP esta considerando atender las debilidades institucionales que afectan
el manejo del agua y la biodiversidad, estableciendo dos agencias
independientes y financieramente sostenibles. Primero, una autoridad
nacional hídrica ha sido incluida en un proyecto de Autoridad de Recursos
Hídricos. Esta agencia tendría el mandato para supervisar la distribución de
agua que realiza la Junta de Usuarios de Agua y reforzar los estándares de
calidad secundarios, tales como: demanda de oxígeno biológico, demanda de
oxígeno químico, PH, hierro, manganeso, y sales entre otros. El proyecto
propone una serie de instrumentos para apoyar financieramente a la
Autoridad de Recursos Hídricos, incluyendo el cargo por el agua dependiendo
de la calidad y la cantidad de agua asignada a los usuarios y costos de
contaminación sobre los parámetros regulados por los estándares secundarios
de calidad del agua. Una segunda opción de política podría consistir en una
agencia a cargo de la conservación y el uso de la biodiversidad, incluyendo el
manejo de parques nacionales. Los recursos para patrocinar el funcionamiento
de esta agencia vendrían del Fondo Nacional para las Áreas Protegidas por el
Estado (PROFONANPE), y también de las tarifas por la entrada a parques
nacionales y por el uso de la biodiversidad. Si estas reformas llegan a
realizarse, INRENA debería ser redefinida como una agencia especializada
responsable del manejo de bosques y suelos. Bajo este esquema, INRENA
debería realizar sus actividades a través de consejos de cuencas y sería
financiada por impuestos y cargos a la degradación de bosques o suelos.

EVALUACIÓN AMBIENTAL Y GESTIÓN AMBIENTAL SECTORIAL

42. La Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) es el principal instrumento para la

gestión ambiental sectorial en el Perú. Sin embargo, diversas interpretaciones
de la naturaleza de los EIA, han convertido este instrumento en un obstáculo
burocrático para proyectos con mínimo impacto ambiental. Mientras que para
otros casos se obliga su uso como una herramienta decisiva para prevenir y
resolver los complejos problemas ambientales y sociales de grandes
emprendimientos. Las limitaciones en el uso de las EIAs incluyen: (a) la
carencia de estandarización y uniformidad en el contenido y en el alcance de
las EIAs que atraviesa los ministerios sectoriales; (b) la concepción errada que
los eventos con participación ciudadana son exclusivamente para compartir

30
 ANÁLISIS AMBIENTAL DEL PERÚ: RETOS PARA UN DESARROLLO SOSTENIBLE

información más que para recibir insumos críticos; y (c) débil aplicación de los
compromisos de la EIA.

43. La aprobación en 2001 del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto

Ambiental, constituye un primer paso para atender estos problemas, pero las
regulaciones específicas todavía necesitan ser desarrolladas para asegurar que
las EIAs sean mecanismos inclusivos y estandarizados a través de los cuales
las preocupaciones sociales y ambientales puedan ser incorporadas al ciclo de
vida del proyecto. Dada la importancia de EIA como el principal instrumento
para la gestión ambiental sectorial en el Perú, emitir regulaciones específicas
de la EIA constituye una de las acciones recomendadas de corto

plazo que el GdP podría considerar implementar para fortalecer el marco

institucional ambiental del país.

44. Inconsistencias existentes en el enfoque, el contenido, la regulación y los

requisitos de los procesos reguladores y legales de EIA en el Perú, crean una
falta de estandarización y uniformidad en la planeación y aprobación de
proyectos. Dada esta situación, CONAM está diseñando regulaciones para
unificar los procesos de EIA, incluyendo criterios de revisión y alcance, para
todos los ministerios y autoridades sectoriales- que es consistente con el
marco legal existente e incorpora aspectos de las mejores prácticas de EIA.
Esto asegurará la consistencia con las regulaciones propuestas por SEIA y
también evitará la proliferación de diferentes estándares EIA entre los
sectores. Para mejorar la efectividad del EIA, se sugiere minimizar la necesidad
para llevar a cabo EIA para proyectos que no representan amenaza de riesgo
ambiental. Llevar a cabo menos EIAs para concentrarse en proyectos
significativos con precedentes de impacto regional, mejoraría enormemente
la calidad de los EIAs y aumentaría las oportunidades para una significativa
participación y consulta ciudadana.

ANÁLISIS INSTITUCIONAL

45. El Perú ha conducido esfuerzos importantes para consolidar una estructura

organizacional que pueda responder a los desafíos ambientales nacionales.
Estos esfuerzos, han generado considerables dividendos, particularmente en
la conservación de la biodiversidad y el manejo de los recursos naturales. Sin
embargo, la estructura organizacional existente tiene severas limitaciones que
dificultan una respuesta eficiente a los desafíos ambientales actuales y
futuros. Estas limitaciones se originan de tres fuentes principales: (a) falta de
un sistema integrado de planeamiento ambiental, (b) carencia de capacidad

31
RESUMEN EJECUTIVO

de gestión suficiente, y (c) poca responsabilidad, monitoreo y capacidad de

aplicación de la norma.

46. Una de las más serias debilidades del marco de gestión ambiental en el Perú,
es la falta de capacidad para la planeación ambiental. Una evaluación de los
costos de la degradación ambiental y una revisión de encuestas de la
percepción de la opinión pública, indican que los problemas de saneamiento
ambiental y la reducción de la vulnerabilidad a los desastres naturales son los
problemas que requieren la atención más urgente. Sin embargo, una revisión
de los gastos ambientales y un análisis institucional, ambos conducidos como
parte del AAP, concluyen que el saneamiento ambiental y la reducción de
vulnerabilidad a los desastres han recibido una mínima atención. Este
desalineamiento entre las prioridades ambientales, esfuerzos institucionales y
asignación de recursos es mayormente debido a: (a) la ausencia de un sistema
integrado de información confiable que proporcione y soporte el proceso de
toma de decisiones; (b) la falta de representación de los grupos vulnerables; y
(c) la ausencia de un mecanismo formal, para la asignación de recursos
financieros y humanos, de acuerdo a las prioridades ambientales claramente
definidas, vinculadas al alivio de la pobreza y las prioridades sociales.

47. La falta de capacidad gerencial, constituye un reto fundamental en términos

de implementar planes y regulaciones ambientales. La mayoría de las
entidades debe arreglárselas con fondos insuficientes o con recursos variables
proporcionados por la comunidad de donantes. La capacidad de los recursos
humanos varían de una agencia a otra. Algunas entidades incluida DIGESA,
han sido afectadas por la disminución del sector público (Banco Mundial 2005).
Otras organizaciones como CONAM carecen de una masa crítica de recursos
humanos con experiencia técnica suficiente para analizar y formular políticas
ambientales en sectores altamente complejos. El enfoque sectorial de Perú a
la gestión ambiental, exacerba estos problemas, debido a que las agencias
enfocan sus esfuerzos en los intereses específicos de los sectores que ellos
representan y no en la solución de los problemas ambientales que requieren
un enfoque multisectorial.La ausencia de un mecanismo formal para
planificación y establecimiento de prioridades ambientales ha sido asociada
con un financiamiento inadecuado del sector y con reducciones en el gasto
nacional ambiental. Entre 1999 y 2005, el gasto dirigido al medio ambiente
representó alrededor de 0.01% del PBI. Así, los fondos distribuidos para la
protección ambiental constituyen una fracción pequeña de los costos
estimados de degradación ambiental y son bajos en relación a estándares
internacionales, particularmente cuando se compara con países de la OCDE,
los cuales típicamente gastan entre 0.05 y 0.07% del PBI. La limitada
distribución de fondos para el sector ambiental se ha dado en un contexto

32
 ANÁLISIS AMBIENTAL DEL PERÚ: RETOS PARA UN DESARROLLO SOSTENIBLE

económicamente favorable y podría indicar una pérdida relativa de la

importancia a los desafíos ambientales en relación a otras preocupaciones
sociales. Es esencial contar con los recursos suficientes para desarrollar las
capacidades necesarias y atender las preocupaciones ambientales más
urgentes del Perú.

48. La responsabilidad, la aplicación de la norma y la capacidad de

monitoreorequieren ser mejoradas. La responsabilidad es diluida por: (a) la
ausencia de responsabilidades y capacidades definidas entre las agencias; y (b)
la falta de una voz efectiva de los pobres que deriva de la falta de conciencia y
de los mecanismos de participación ciudadana. La capacidad de monitoreo
está limitada por la ausencia de bases de datos confiables sobre el estado del
ambiente y los recursos naturales, la inexistencia de indicadores de calidad
ambiental centrados en los resultados y recursos insuficientes para asegurar
una adecuada presencia institucional en el campo. Finalmente, la aplicación
de la norma no ha sido óptima, debido a que la gestion ambiental descansa
principalmente en los mismos ministerios que son responsables por promover
el desarrollo del sector. Asimismo, aun falta definir los estándares de calidad
ambiental para diferentes actividades productivas.

49. Grandes reformas son necesarias para atender las debilidades

institucionalesdel Perú y responder a los desafíos ambientales más urgentes.
Existe la necesidad de definir los deberes, las reglas y las funciones de las
agencias sectoriales para evitar duplicidad y conflictos de interés. Esto
también servirá para construir capacidades organizacionales y responder a las
necesidades ambientales, estableciendo los incentivos y mecanismos para la
coordinación interagencial dentro y fuera del sector. El AAP recomienda la
creación de un equipo de trabajo integrado por representantes de alto nivel
del Congreso y de la rama Ejecutiva del gobierno, así como por los grupos más
afectados por la degradación ambiental, para evaluar las alternativas de
reformas estructurales.

50. Fortalecer el sector ambiental requerirá del establecimiento o reorganización

de agencias gubernamentales para asegurar una respuesta adecuada a las
prioridades ambientales . La experiencia internacional indica que agencias
gubernamentales especializadas tienden a ser más efectivas que una agencia
individual con un mandato muy amplio, es por esto que el AAP recomienda la
creación de una agencia nacional de salud ambiental; una agencia para reducir
la vulnerabilidad a desastres naturales; una agencia nacional de aguas; y, una
agencia ambiental regulatoria centralizada. La coordinación interagencial es
crucial aún con el nuevo marco institucional dada la naturaleza multisectorial
de varias de las prioridades ambientales, incluyendo contaminación

33
RESUMEN EJECUTIVO

atmosférica y en lugares cerrados, abastecimiento de agua, saneamiento e

higiene inadecuados.

51. Fortalecer la capacidad de CONAM, para coordinar y fomentar el

consensoentre sectores claves, debería constituir una de las acciones
prioritarias del GdP en el corto plazo. Como la principal autoridad ambiental,
CONAM debe asegurarse de lograr la coordinación de diferentes agencias para
atender las prioridades que requieren un enfoque multisectorial, así como
incorporando agencias subnacionales en la respuesta a los desafíos
ambientales regionales. CONAM también debería asumir la responsabilidad
primaria de asegurarse que los recursos del GdP son utilizados para atender
las prioridades ambientales de la nación en lugar de prioridades sectoriales.

52. El GdP debería considerar acciones específicas de corto plazo para alinear las
prioridades ambientales con la asignación de recursos. Estas acciones incluyen
las siguientes opciones:

a. Desarrollar un robusto mecanismo de fijación de prioridades basado en(i)

los impactos de degradación ambiental sobre los más pobres y otros grupos
vulnerables; (ii) las más urgentes necesidades percibidas por la población,
estimadas por medio de encuestas, (iii) los mayores costos públicos y
privados y riesgos que la degradación ambiental infringe en la sociedad en
general; y (iv) análisis de la eficiencia y efectividad de las políticas
ambientales y de intervenciones alternativas, para reducir el costo de la
degradación ambiental; y

b. Establecer un proceso de planeación para alinear el gasto ambiental conlas

prioridades.

CONCLUSIÓN

53. Los más altos costos de la degradación ambiental en el Perú, son en orden
decreciente de magnitud: inadecuado abastecimiento de agua; sanidad e
higiene; contaminación atmosférica urbana; desastres naturales; exposición al
plomo; contaminación del aire en locales cerrados; degradación de la tierra;
deforestación e inadecuada recolección municipal de desechos. Combinados,
estos problemas ambientales cuestan 8,2 billones de soles, ó 3,9 por ciento del
PBI. Los pobres y las poblaciones más vulnerables cargan
desproporcionadamente el peso de este costo. Para tratar estos problemas,
este informe identifica un número de intervenciones de políticas rentables que

34
 ANÁLISIS AMBIENTAL DEL PERÚ: RETOS PARA UN DESARROLLO SOSTENIBLE

podrían ser adoptadas en el corto y mediano plazo, para apoyar los objetivos
del desarrollo sostenible.

54. En décadas recientes, ha habido un progreso considerable orientado hacia una

agenda de conservación de la biodiversidad. No obstante, las altas tasas de
morbilidad y mortalidad sugieren la necesidad de enfatizar las intervenciones
de saneamiento ambiental. Sin embargo, la agenda de manejo ambiental
todavía tiene que ponerse al día con estas prioridades para reforzar este tipo
de intervenciones. Por lo tanto, un sistema de monitoreo reforzado y la
diseminación de información sobre la calidad ambiental, la asignación de
responsabilidades para acciones concretas y la participación de un amplio
rango de grupos de interés son tres mecanismos importantes que permitirían
que se avance en esta dirección.

55. La tabla 2 resume las principales recomendaciones a realizarse en un corto

plazo.
Figura 1Tabla
2

Acciones Recomendadas a Corto Plazo

Objetivo Acciones Recomendadas a Corto Plazo

35
RESUMEN EJECUTIVO

Reforma institucional Desarrollar un mecanismo de fijación de prioridades basado en: (a)

■

los impactos de la degradación ambiental en los más

pobres y otros grupos vulnerables, (b) las necesidades
más urgentes percibidas por la población y (c) los
mayores costos públicos y privados y los riesgos que la
degradación ambiental infringe en la sociedad en
conjunto. (Costo: bajo)
Establecer un proceso de planeamiento para alinear el
■

gasto ambiental con las prioridades. (Costo: bajo)

· Fortalecer la capacidad de CONAM para coordinar y
■

fomentar el consenso entre sectores. (Costo: modesto)

· Emitir regulaciones para la Ley de Evaluación de Impacto
■

Ambiental. (Costo: bajo)

· Establecer una agencia de saneamiento ambiental en el
■

Ministerio de Salud para regular los parámetros de

calidad ambiental que afectan a la salud, incluyendo: (i)
emisión de PM2.5, plomo , contaminantes tóxicos; (ii)
calidad en combustibles para afrontar la calidad del aire;
(iii) parámetros de la calidad del agua, tal como calidad
bacteriológica, Órganos Contaminantes Persistentes,
Compuestos Orgánicos Volátiles y metales pesados.
Implementar reformas propuestas por el gobierno, tal
como establecimiento de un ente regulador del ambiente
(Procuraduría Ambiental), para dirigir la aplicación de la
norma en todos los sectores productivos. (Costo:
moderado)
· Establecer una agencia autónoma responsable de las
■

medidas no estructurales para prevenir los desastres

naturales. (Costo: moderado).

Reducir los riesgos para ■ Establecer estándares nacionales ambientales de PM2.5

la salud asociados con la y PM10 de preferencia en áreas urbanas y reforzar la
contaminación ambiental tecnología para estandarizar la emisión para PM y sus
del aire precursores (particularmente azufre y oxido de
nitrógeno). (Costo: bajo)
■ · Implementar un programa para monitorear la calidad del
aire específicamente para monitorear PM2.5, PM10 y
ozono en áreas urbanas. (Costo: moderado)

36

■
Reducir los riesgos para ■
la salud asociados con
■
inadecuados
abastecimiento de agua,
sanidad e higiene · (Costo: bajo).
Reducir el costo de la ■
degradación ambiental
asociada con la
contaminación del aire
en lugares cerrados · y de bajo costo. (Costo: moderado)
■ · Implementar un programa para promover estufas
Reducir la vulnerabilidad ■
a los desastres naturales
Reducir la degradación ■
de los suelos
■
ANÁLISIS AMBIENTAL DEL PERÚ: RETOS PARA UN DESARROLLO SOSTENIBLE
Implementar las intervenciones para controlar la
contaminación del aire que incluyan: (a) promover la
retroadaptación de vehículos con motores diesel; (b)
implementar un programa de verificación de
contaminantes de los vehículos; (c) reducir el contenido
de azufre en diesel a menos de 500 partes por millón,
incluyendo aumento de importación limpia de diesel con
bajo contenido de azufre; y (d) control de emisiones de
fuentes estacionarias y móviles no puntuales. (Costo:
moderado a alto).
Promocionar programas de lavado de manos para
madres con niños menores de 5 años. (Costo: bajo)
Promocionar programas de agua que incluyan la
desinfección del agua de beber en el punto de uso.
Promover el uso de GLP y otros combustibles limpios
limpios en zonas donde predominan el uso de la leña
e implementar acciones para mejorar su disponibilidad
y acceso de los usuarios de leña de una manera segura
mejoradas. (Costo: moderado).
Adaptar medidas estructurales y no estructurales para
reducir la vulnerabilidad a los desastres naturales,
incluyendo la adopción de tecnologías adecuadas de
construcción, prácticas y estándares en los sectores
urbanos más pobres y entre la población rural. (Costo:
moderado).
Conducir/ actualizar nuevos inventarios nacionales de:
(1) erosión de suelos; y (2) salinidad del suelo. (Costo:
bajo)
Revisar las Leyes de Agua de 1969, 1989, y 1990 para
autorizar tarifas superiores, con base ampliada, para el
uso de agua. (Costo: bajo)
37
RESUMEN EJECUTIVO

Terminar con el tratamiento preferencial para el arroz en

la asignación de agua para los proyectos de irrigación
costeros. (Costo: bajo).
■
Reducir la deforestación
Suspender el proceso de concesiones hasta que las
futuras reformas sean realizadas. (Costo: bajo).

Reducir la sobre- ■
Institucionalizar un sistema de cuotas negociables
capacidad del sector para la flota pesquera. (Costo: moderado).
pesquero

38