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Sumario:
4.1. Aproximación a las fuentes del Derecho Administrativo.
4.2. El concepto de reglamento y su distinción con figura afines.
4.3. La inderogabilidad singular y principio de legalidad.
4.4. Clases de reglamentos.
4.5. Características de la potestad reglamentaria.
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Actualizado en febrero de 2014.
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Como ejemplo de los reglamentos se pueden mencionar:
a) A estatal se puede mencionar el Real Decreto 235/2013, de 5 de abril, por el que se aprueba el
procedimiento básico para la certificación de la eficiencia energética de los edificios
Las normas no la consideración de fuente del Derecho Administrativo, la necesidad de que no exista
escritas
norma escrita para que tenga virtualidad la costumbre, determina que su papel sea, en
términos generales, muy reducido, aunque existan ejemplos de su trascendencia en
determinados ámbitos (régimen local o regulación de las aguas).
Más que de costumbre en el Derecho Administrativo suele hablarse de precedente
(actos sucesivos reiterados en el mismo sentido), que carece de valor de fuente, pero que
puede constituir un indicio de comportamiento arbitrario o lesivo de los principios de
seguridad jurídica y de confianza legítima, cuando la Administración se aparta sin
justificación de la actuación precedente, lo que puede resultar relevante desde la
perspectiva del derecho a la igualdad. Por eso el artículo 54.1.c) LRJPAC exige que la
Administración motive los actos que se aparten del criterio seguido en las actuaciones
precedentes. En todo caso, la invocación del precedente sólo es legítima dentro de la
legalidad, sin que la jurisprudencia admita, en ningún caso, el precedente ilegal o
contrario a Derecho3.
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En este sentido la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo
de 3 de Julio del 2013 (Recurso de casación 2511/2011 ) se refiere a la doctrina del precedente
administrativo que «El principio de vinculación por actos propios, surgido originariamente en el ámbito
del derecho privado, significa la vinculación del autor de una declaración de voluntad al sentido objetivo
de la misma y la imposibilidad de adoptar después un comportamiento contradictorio, estando la misma
doctrina estrechamente ligada al principio de buena fe y de protección de la confianza legítima,
positivizados en el articulo 3.1 de la LRJPA , y que ha sido acogido igualmente por la jurisprudencia del
Tribunal Supremo ( SSTS de 1 de febrero de 1990 ; 13 de febrero y 4 de junio de 1992 ; 28 de julio de
1997, así como, de la Sala Primera SSTS de 13 de junio de 2000 y 21 de diciembre de 2001 y todas las en
ellas citas), supone que la actuación de las Administraciones Públicas no puede ser alterada
arbitrariamente.
En concreto, en la STS de esta Sala de 26 de febrero de 2001, RC 5453/1995 dijimos que "Tanto la doctrina
del Tribunal Constitucional como la Jurisprudencia de este Alto Tribunal (STS de 1 de febrero de 1999)
considera que el principio de buena fe protege la confianza que fundadamente se puede haber depositado
en el comportamiento ajeno e impone el deber de coherencia en el comportamiento propio. Lo que es tanto
como decir que dicho principio implica la exigencia de un deber de comportamiento que consiste en la
necesidad de observar de cara al futuro la conducta que los actos anteriores hacían prever y aceptar las
consecuencias vinculantes que se desprenden de los propios actos, constituyendo un supuesto de lesión a
la confianza legítima de las partes "venire contra factum propium". Ahora bien, este principio no puede
invocarse para crear, mantener o extender, en el ámbito del Derecho público, situaciones contrarias al
ordenamiento jurídico, o cuando del acto precedente resulta una contradicción con el fin o interés tutelado
por una norma jurídica que, por su naturaleza, no es susceptible de amparar una conducta discrecional
por la Administración que suponga el reconocimiento de unos derechos y/u obligaciones que dimanen de
actos propios de la misma. O, dicho en otros términos, la doctrina invocada de los "actos propios" sin la
limitación que acaba de exponerse podría introducir en el ámbito de las relaciones de Derecho público el
§ 69. Señala SANTAMARÍA PASTOR4 que lo que hoy entendemos por reglamento y
La evolución
histórica del potestad reglamentaria tiene su origen en una pugna secular por la conquista de la
reglamento
hegemonía en el campo de la producción normativa entre el poder ejecutivo y las
asambleas representativas, si bien el concepto actual de reglamento no comienza a
definirse sino cuando el tipo de norma que hoy conocemos como ley hace su aparición
en el panorama europeo, con los inicios del régimen liberal: esto es, a fines del siglo
XVIII en el continente y casi dos siglos antes en Inglaterra.
principio de la autonomía de la voluntad como método ordenador de materias reguladas por normas de
naturaleza imperativa, en las que prevalece el interés público salvaguardado por el principio de legalidad;
principio que resultaría conculcado si se diera validez a una actuación de la Administración contraria al
ordenamiento jurídico por el solo hecho de que así se ha decidido por la Administración o porque responde
a un precedente de ésta» .
4
SANTAMARÍA PASTOR, Juan Alfonso: Fundamentos de Derecho Administrativo I, CEURA, Madrid, 1988,
pp. 690 a 710.
5
PAREJO ALFONSO, Luciano: Derecho Administrativo, Ariel Derecho, 2003, pp. 297 a 304.
§ 71. Los reglamentos son normas jurídicas procedentes del Poder Ejecutivo. Su
Distinción de los
reglamentos de
procedencia del Ejecutivo permite distinguir estas normas de otras que, pese a tener esa
normas homónimas
denominación proceden de otros sujetos u órganos y tienen una naturaleza jurídica
diferente.
Es el caso de los Reglamentos europeos –normas de Derecho originario de
directa aplicación en nuestro Derecho interno y que afectan a ámbitos materiales
usualmente ocupados por las leyes– 6 , de los Reglamentos parlamentarios –que de
reglamentos sólo tienen el nombre al tratarse de normas que se relacionan directamente
con la Constitución y que, conforme a la doctrina del Tribunal Constitucional, poseen
fuerza de Ley– o de los Reglamentos de los órganos constitucionales, que no son
Administración pública y que son manifestación del principio de autoorganización,
aunque en este último caso tengan rango inferior a la Ley y sean impugnables ante los
Tribunales Contencioso-Administrativos (artículo 1.3 LJCA).
Su naturaleza de normas jurídicas lleva a distinguir los reglamentos de los actos
administrativos que también proceden de las Administraciones públicas. Se ha
pretendido diferenciar unos y otros con base en la generalidad de los reglamentos y la
singularidad de los actos. Pero aunque los reglamentos en tanto que normas suelen tener
un contenido regulador y un alcance general –es usual que las leyes se refieran a ellos en
muchas ocasiones con el término “disposiciones generales”, como hace el artículo 1
LJCA–, ello no excluye que existan reglamentos que se refieran a un colectivo concreto
o singular de personas. Además, los actos administrativos tienen en ocasiones unos
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El artículo 288 TFUE define el reglamento como norma de alcance general de carácter
obligatorio en todos sus elementos y directamente aplicable en cada Estado miembro. Dentro de los
reglamentos, los artículo 289 a 291 TFUE, distinguen el reglamento legislativo (acto legislativo), el
delegado (en el que la Comisión ejecuta una remisión por parte de un acto legislativo) y el de ejecución
(dictado por el Comisión o Consejo en ejercicio de sus funciones ejecutivas). El reglamento legislativo
puede asimilarse a la Ley en el ámbito de la Unión Europea (por ejemplo, el Reglamento (UE) nº 782/2013
de la Comisión, de 14 de agosto de 2013, por el que se modifica el Reglamento (UE) nº 66/2010 del
Parlamento Europeo y del Consejo, relativo a la etiqueta ecológica), mientras que el reglamento de
ejecución se asimilan a los reglamentos tal y como se conciben a nivel interno (por ejemplo, Reglamento
Delegado (UE) nº 811/2013 de la Comisión, de 18 de febrero de 2013, por el que se complementa la
Directiva 2010/30/UE del Parlamento Europeo y del Consejo en lo relativo al etiquetado energético de
aparatos de calefacción, calefactores combinados, equipos combinados de aparato de calefacción, control
de temperatura y dispositivo solar y equipos combinados de calefactor combinado, control de temperatura
y dispositivo solar; o el Reglamento de Ejecución (UE) nº 1062/2013 de la Comisión, de 30 de octubre de
2013, relativo al formato de la evaluación técnica europea de los productos de construcción).
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Es el caso de las convocatorias de becas (Resolución de 13 de agosto de 2013, de la Secretaría
de Estado de Educación, Formación Profesional y Universidades, por la que se convocan becas de carácter
general para el curso académico 2013-2014, para estudiantes que cursen estudios postobligatorios) o de las
convocatorias de oposiciones (por ejemplo, la Orden HAP/1300/2013, de 27 de junio, por la que se convoca
proceso selectivo para ingreso por el sistema general de acceso libre y acceso por promoción interna, en el
Cuerpo Superior de Administradores Civiles del Estado).
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Este es el criterio que sigue nuestra jurisprudencia como refleja la STS de 7 de junio 2001
(recurso núm. 2709/1997), cuando afirma que «la naturaleza de disposición de carácter general o acto
administrativo no viene determinada simplemente por una diferencia cuantitativa, destinatarios generales
o indeterminados para el reglamento y determinados para el acto administrativo, sino que la diferencia
sustancial entre disposición de carácter general y acto administrativo es una diferencia de grado, o dicho
de otro modo, la diferencia está en que el reglamento innova el ordenamiento jurídico con vocación de
permanencia, en tanto que el acto se limita a aplicar el derecho subjetivo existente y así se admite
pacíficamente la figura de los actos administrativos generales que tienen por destinatario una pluralidad
indeterminada de sujetos ("actos plúrimos"). Por tanto, los actos administrativos carecen de esa finalidad
normativa pues no contienen una regulación con voluntad de permanencia (criterio de la consunción),
teniendo una misión ejecutiva e instrumental y no innovan el ordenamiento jurídico preexistente (criterio
ordinamentalista)».
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Por ejemplo, Instrucción 12/2007, de la Secretaría de Estado de Seguridad, sobre los
comportamientos exigidos a los miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado para garantizar
los derechos de las personas detenidas bajo custodia policial; también la Circular 2/2012, de 16 de mayo,
de la Dirección General de la Policía. Detención de extranjeros en situación irregular.
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El ATS de 3 de diciembre de 2009, recurso núm. 3498/2009 señala « La sentencia de esta Sala
de 26 de enero de 2007 (rec. de casación nº 5775/2002 ), citada por el Abogado del Estado en su escrito
de oposición, precisa, en su Fundamento de Derecho Tercero, que "Ha de recordarse el contenido del
artículo 21.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre en cuanto dispone que "los órganos administrativos
podrán dirigir las actividades de sus órganos jerárquicamente dependientes mediante instrucciones y
órdenes de servicio". Y en este sentido, la jurisprudencia de esta Sala, así las sentencias de 24 de mayo y
27 de noviembre de 1989 , y 10 de febrero de 1997 entre otras, viene afirmando que las Circulares e
Instrucciones constituyen resoluciones administrativas que se engarzan en el ámbito propio de
organización administrativa con base en el principio de jerarquía que gobierna su estructura, con un
contenido y finalidad específicos en cuanto actos y directrices no incluibles en el ejercicio de la potestad
reglamentaria. En esta línea, la reciente sentencia de esta Sala y Sección de 7 de junio de 2006, Rec. 3837/
2000, precisa que "el carácter normativo o no que haya de atribuirse a una determinada decisión de un
órgano administrativo no depende solo de la clase de materia sobre la que verse. Lo verdaderamente
decisivo es el alcance y significación que su autor otorgue a dicha decisión.
Esto último comporta que, cuando la decisión tenga como únicos destinatarios a los subordinados
del órgano administrativo, y exteriorice por ello pautas para la futura actuación administrativa que dichos
subordinados hayan de realizar, habrá de admitirse que lo que se está dictando no es un acto normativo
con eficacia externa para los ciudadanos sino una de esas instrucciones u ordenes de servicio que autoriza
y regula el citado artículo 21 de la LRJPAC .
En este segundo caso se tratará, como apunta el recurso de casación, de simples directrices de
actuación, dictadas en el ejercicio del poder jerárquico, con el fin de establecer los criterios de aplicación
e interpretación jurídica que habrán de ser seguidos en futuros actos administrativos. Y, paralelamente, la
correspondiente decisión tendrá una eficacia puramente interna y carecerá de valor vinculante para las
personas cuya situación jurídica resulte afectada por esos posteriores actos administrativos que puedan
dictarse, las cuales podrán combatir, a través de los correspondientes recursos administrativos y
jurisdiccionales, la validez de los criterios que hayan sido aplicados en esos concretos actos
administrativos que individualmente les afecten».
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Así, en el caso de las relaciones de puestos de trabajo que son un instrumento interno de las
Administraciones Públicas que sirven para la ordenación de las funciones de los empleados públicos en las
unidades administrativas. Estas se consideraban reglamentos solamente a efectos procesales como afirma
la STS de 4 de julio de 2012: «El debate suscitado en el proceso a quo sobre la posibilidad de planteamiento
de cuestión de ilegalidad respecto a las Relaciones de Puestos de Trabajo es nuevo en realidad en la
jurisprudencia, en la que no se encuentran pronunciamientos terminantes al respecto. Así la asimilación
de las Relaciones de Puestos de Trabajo a las disposiciones de carácter general se verifica a los solos
efectos jurídico procesales de admitir contra los acuerdos que las aprueban el recurso de casación, aun
consistiendo en cuestiones de personal. Pero tales efectos limitados no alcanzan a su igualación absoluta
con los reglamentos u otras disposiciones de carácter general». Sin embargo, el Tribunal Supremo ha
modificado su jurisprudencia en la sentencia de 5 de febrero de 2014 (recurso número 2986/2012): «Sobre
esa base conceptual, y en línea con la doctrina de las sentencias que se acaban de citar, entendemos que
la RPT no es un acto ordenador, sino un acto ordenado, mediante el que la Administración se autoorganiza,
ordenando un elemento de su estructura como es el del personal integrado en ella. (…)En tal sentido la
función jurídica de la RPT no es la de ser norma de ordenación general y abstracta de situaciones futuras,
sino la de ser un acto-condición, mediante el que, al establecer de modo presente y definitivo el perfil de
cada puesto, este opera como condición y como supuesto de hecho de la aplicación al funcionario que en
cada momento lo sirve de la norma rectora de los diversos aspectos del estatuto funcionarial. (…)Hemos
así de conducir, rectificando expresamente nuestra jurisprudencia precedente, que la RPT debe
considerarse a todos los efectos como acto administrativo, y que no procede para lo sucesivo distinguir
entre plano sustantivo y procesal».
Del mismo modo, los reglamentos obligan a los Jueces y Tribunales sin que la
referencia contenida en el artículo 117.1 de la Constitución a que se encuentran
Las fuentes en el
Derecho únicamente sometidos al imperio de la Ley, signifique otra cosa que las normas con rango
Administrativo
de Ley –incluidos decretos-leyes y los decretos legislativos, excepto cuando excedan los
límites de la delegación– son las únicas que les está vedado enjuiciar o inaplicar a los
órganos jurisdiccionales si las consideran ilegales. Pero ello no excluye que los Jueces y
Tribunales deban aplicar los reglamentos al resolver los litigios a ellos sometidos, de
modo semejante a como lo hacen con las leyes, por cuanto tienen el deber de resolver
ateniéndose al sistema de fuentes establecido (art. 1.7 del Código Civil), del que los
reglamentos forman parte. Y, en fin, los reglamentos vinculan también a todas las
Administraciones Públicas diferentes de las que los dictaron, lo que se deriva no sólo del
principio de sujeción al entero ordenamiento, sino también, del principio de competencia,
que obliga a los poderes públicos a respetar las normas dictadas en cada ámbito.
NORMATIVA DE REFERENCIA:
LECTURAS COMPLEMENTARIAS:
- PARADA VÁZQUEZ, Ramón: Derecho Administrativo I. Décimo séptima edición,
Madrid, 2008, pp. 49 a 53 y 71 a 77.
- SÁNCHEZ MORÓN, Miguel: Derecho Administrativo. Parte General. Cuarta
Edición: Madrid 2008, pp. 177 a 182.
BIBLIOGRAFÍA ESPECIALIZADA:
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