América Latina en

las últimas décadas:

procesos y retos
Edición preparada por:
Francisco Cebrián Abellán
Francisco Javier Jover Martí
Rubén Camilo Lois González

Con la colaboración de:

 AMÉRICA LATINA
EN LAS ÚLTIMAS DÉCADAS:
PROCESOS Y RETOS
 AMÉRICA LATINA
EN LAS ÚLTIMAS DÉCADAS:
PROCESOS Y RETOS

Edición preparada por:

Francisco Cebrián Abellán
Francisco Javier Jover Martí
Rubén Camilo Lois González

Ediciones de la Universidad
de Castilla-La Mancha
Cuenca, 2018
 CONGRESO INTERNACIONAL DE GEOGRAFÍA DE AMÉRICA LATINA
(9.ª. 2018. Toledo)
América Latina: últimas décadas: procesos y retos, IX Congreso Internacional de
Geografía de América Latina, Toledo – Toledo, 12 al 14 de septiembre / coordinadores
Francisco Cebrián Abellán, Francisco Javier Jover Martí, Rubén Camilo Lois
González.– Cuenca : Ediciones de la Universidad de Castilla-La Mancha, 2018
1316 p. ; 24 cm.– (Jornadas y congresos ; 17)
ISBN 978-84-9044-317-0
1. Ordenación del territorio – América Latina I. Cebrián Abellán, Francisco,
coord. II. Jover Martí, Francisco Javier, coord. III. Lois González, Rubén Camilo,
coord. IV.Universidad de Castilla-La Mancha, ed. V. Título VI. Serie
711.4(063)
RPC
1KL

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Colabora: Universidade de Santiago de Compostela

Colección JORNADAS Y CONGRESOS nº 17

El procedimiento de selección de originales se ajusta a los criterios específicos del campo 10

de la CNEAI para los sexenios de investigación, en el que se indica que la admisión de los
trabajos publicados en las actas de congresos deben responder a criterios de calidad equipa-
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Con la colaboración de la Universidade de Santiago de Compostela

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I.S.B.N.: 978-84-9044-317-0

Composición: Compobell

Hecho en España (U.E.) – Made in Spain (U.E.)

 AVANZAR, DESTRUIR, MERCANTILIZAR.
INTERSECCIONES ENTRE RÉGIMEN URBANO,
EXTRACTIVISMO INMOBILIARIO Y BIENES
COMUNES
PATRICIA PINTOS
Universidad Nacional de La Plata,
Instituto de Investigaciones en Humanidades y Ciencias Sociales

Resumen: En las últimas tres décadas la metropolización de Buenos Aires se

ha caracterizado por importantes cambios en el patrón de crecimiento urbano. No
puede desconocerse el papel fundamental que ha tenido el desplazamiento de las
preferencias locacionales de las capas medias y altas, en consonancia con la cons-
trucción de nuevos nichos de mercado para la vivienda, en particular la tipología
de la urbanización cerrada. En este proceso, la cuenca del río Luján fue una de las
principales destinatarias de las inversiones inmobiliarias para este segmento, aunque
con una característica diferencial en relación a otros sectores del aglomerado, por su
localización sobre ecosistemas de humedales. En esta comunicación se propone una
aproximación al campo de tensiones que se produce a partir de la consolidación de un
régimen urbano (Stone, 1989) marcado por el ciclo de despliegue colaborativo entre
Estado y mercado (Pintos, 2012) que creó las condiciones para el extractivismo inmo-
biliario sobre ecosistemas de humedales (Pintos, 2017), la afectación de territorialida-
des históricas y un conjunto de conflictos distributivos resultantes. La comunicación
se basa en la discusión de los tópicos teóricos en los que se sustenta la construcción
del problema, con referencias a algunos ejemplos que lo ilustran.
Palabras clave: Metropolización, Poder urbano, Humedales, Urbanizaciones
cerradas, Conflictos distributivos.

501
 Patricia PINTOS

Abstract: In the last three decades the metropolization of Buenos Aires has been
characterized by important changes in the pattern of urban growth. The main role
played by the movement of the middle and upper classes life style preferences, in
line as the construction of new market niches for housing, in particular the type of
closed urbanization, cannot be ignored. In this process, the Luján river basin was
one of the main destination of real estate investments for this segment, although
with different characteristic related to other sectors, due to its location on wetland
ecosystems. This communication proposes an approach to the field of tensions pro-
duced by the consolidation of an urban regime (Stone, 1989) marked by the cycle
of collaborative deployment between State and market (Pintos, 2012) that created
the conditions for extractivism real estate on wetland ecosystems (Pintos, 2017), the
impact on previous occupancy forms and a set of distributive conflicts. The investi-
gation is based on the discussion of the theoretical topics on which the construction
of the problem is based, with some examples references that illustrate it.
Keywords: Metropolization, Urban Power, Wetlands, Gated communities, Dis-
tributive conflicts

1. CAMBIOS EN LA CONFORMACIÓN DEL TERRITORIO METROPO-

LITANO DE BUENOS AIRES
Hasta hace apenas tres décadas Buenos Aires mantenía los rasgos de una típica
ciudad del fordismo periférico, con una fuerte tendencia a la conurbación residen-
cial siguiendo el característico gradiente de rentas desde el centro hacia los bordes,
y un anillo industrial desjerarquizado y en progresivo abandono. Una ciudad de
crecimiento relativamente compacto, construida en torno a la centralidad del puerto,
organizada por un sistema de vías radiales –paralelas a los ramales ferroviarios–
necesarias para asegurar el flujo de insumos para el que fuera un pujante anillo
industrial consolidado durante la etapa de sustitución de importaciones, y la fluidez
en el movimiento de los commodities de origen agropecuario que hasta allí llegaban
procurando los destinos de ultramar. A su vez, ese tejido compacto fue consecuen-
cia de un largo y virtuoso ciclo de expansión residencial que propició el acceso al
suelo urbano para amplios sectores de la clase trabajadora. Este período conocido
como el ciclo del “loteo popular” se prolongó por casi cuarenta años y le imprimió
su sello a la estructuración del territorio metropolitano en su faz residencial.
La consolidación del neoliberalismo como proyecto político-económico que
marcaría el rumbo de los años noventa vino a rubricar un momento de desindus-
trialización prematura (Salama, 2012)1, contexto en el cual las políticas urbanas
1 Salama sostiene que en este proceso “La desindustrialización no sólo se relaciona con la
reducción relativa de los empleos industriales, sino también con su disminución absoluta y la des-

502
 Avanzar, destruir, mercantilizar. Intersecciones entre régimen ...

se expresaron decididamente proclives a favorecer la tendencia estructural hacia

la terciarización de la economía metropolitana. El efecto combinado de ambos
procesos tuvo como consecuencia la liberación de grandes superficies industriales
insertas en la estructura urbana consolidada, en particular sobre los ejes viales y su
rápido reemplazo por verdaderos enclaves y corredores terciarios transformados en
gigantescos centros comerciales, nuevas universidades, oficinas gubernamentales,
espacios de recreación, etc.
Así pues, mientras en el fordismo la relación entre centro y periferia en las
grandes ciudades tuvo un carácter jerárquico, que replicaba en las funciones eco-
nómicas las jerarquías territoriales (la periferia como borde geográfico), durante el
neoliberalismo las periferias fueron mutando e incorporando nuevas funciones de
centralidad que en poco tiempo contribuyeron a la redistribución del dinamismo en
el territorio y a producir cambios en el esquema de rentas del suelo.
Estas transformaciones fueron puestas en foco por la literatura académica que
abordó el fenómeno de lo ocurrido en Buenos Aires, desde los cambios en la rela-
ción entre economía y ciudad (Ciccolella y Mignaqui, 2009), la mercantilización
del suelo urbano orientada al submercado de mayor solvencia (Fernández Wagner
y Varela, 2003) o la privatización del crecimiento metropolitano (Pírez, 2006),
cuestiones desde las cuales se analizaron las asimetrías constitutivas de la nueva
configuración metropolitana en la era del capitalismo global.
El nuevo ciclo de expansión residencial se basó de manera casi excluyente en un
modelo de urbanismo especulativo rentista gestado en base a la producción masi-
va de urbanizaciones de perímetro cerrado o simplemente urbanizaciones cerradas
(de gated communities en la literatura inglesa) que fue acompañando el despliegue
de inversiones en modernas autopistas urbanas, infraestructuras que facilitaron los
desplazamientos de los sectores sociales más acomodados entre el centro y los bor-
des del aglomerado, reduciendo de manera sustantiva los tiempos de traslado hacia
localizaciones urbanas cada vez más distantes. Como señalarían Fernández Wagner y
Varela por su dinámica y magnitud estos cambios tendrían el efecto de producir una
verdadera “revolución residencial” urbana (Fernández Wagner y Varela, op. cit.).
La irrupción de estos nuevos “productos” ofrecidos por el mercado inmobiliario,
vino acompañada de un ideario destinado a evocar en los eventuales compradores
una colección de imágenes de alto impacto emotivo y sensorial: una naturaleza
prístina, la “ruralidad” idílica, el retorno a ciertos valores del pasado, las garantías
de seguridad –frente al delito– para las familias y una extensa lista de atributos de
exclusividad perdidos por la masividad de la gran ciudad.
trucción de una parte de su tejido industrial, en especial la parte que elabora productos de baja
calidad. Se habla entonces de una desindustrialización prematura, la cual sucede en muchos países
de América Latina.” (Salama, 2012: 34).

503
 Patricia PINTOS

En esencia, vastísimas superficies de suelo rural fueron arcilla en las manos de

las empresas inmobiliarias y su maquinaria desarrolladora: al principio a través de
una brutal expansión del tejido residencial sobre tierras productivas, y más tarde,
cuando esto no fue suficiente –y las empresas consideraron necesario diversificar la
oferta– sobre territorio de bajos y humedales y riberas fluviales, en la más absoluta
abstracción de sus costes socio-ambientales.
Como se ha señalado en trabajos anteriores, estos procesos dan cuenta acaba-
da de modalidades de articulación no formalizadas pero con efectos reales entre
actores del mercado y el Estado, donde éste último asume un rol abiertamente sub-
sidiario del primero, en abierta contradicción con las expresiones de los decisores
locales respecto a la salvaguarda del interés público, la búsqueda de la equidad en
el acceso a recursos y oportunidades, la sostenibilidad ambiental y el resguardo de
los valores patrimoniales locales (Pintos, 2011).
A partir de lo dicho hasta aquí, en esta comunicación se propone una aproxi-
mación al campo de tensiones que se produce a partir de la consolidación de un
régimen urbano (Stone, 1989) marcado por el ciclo de despliegue colaborativo entre
Estado y mercado (Pintos, 2012) que creó las condiciones para el extractivismo
inmobiliario (Pintos, 2017), la retracción/afectación de territorialidades históricas
-en las que incluimos los comunes de la naturaleza y las formas del hábitat preexis-
tentes-, y un conjunto de conflictos distributivos resultantes.

2. INTERSECCIONES ENTRE RÉGIMEN URBANO, EXTRACTIVISMO

INMOBILIARIO Y BIENES COMUNES DE LA NATURALEZA
2.1. Régimen urbano: coaliciones de poder en el gobierno de la ciudad
Dentro del campo de las políticas urbanas, las estructuras locales de poder han
sido un objeto de análisis recurrente en las últimas décadas, a partir de enfoques que
indagan sobre las articulaciones entre actores del sector público sobre los que resi-
de el poder político local, los actores del sector privado que detentan la capacidad
financiera y las organizaciones de la sociedad civil, a priori con menor incidencia
en las decisiones pero con condiciones para articular recursos y voluntades en torno
a sus propias necesidades y estrategias.
Dentro de los estudios del poder urbano se han postulado un conjunto de teorías
que han buscado, cada una con sus énfasis y preocupaciones, desentrañar cómo
opera la cuestión del poder en la ciudad. Entre estas aproximaciones los Análisis
del Régimen Urbano (Urban Regime Analysis) se constituyeron como el enfoque
dominante, dado que como marcan Mossberger y Stoker (2001), sintetizan elemen-
tos provenientes de la economía política, el pluralismo y el institucionalismo. Los
trabajos de Clarence Stone (Regime politics: Governing Atlanta, 1989) a partir del

504
 Avanzar, destruir, mercantilizar. Intersecciones entre régimen ...

caso de la ciudad de Atlanta (1946-1988) aportan a la comprensión de cómo fue

posible consolidar una alianza entre el poder político detentado por grupos de la
clase media afroamericana y la comunidad de negocios representada por la clase
alta blanca, sin acceso formal al gobierno. La fragmentación del poder determinaba
que ambos grupos por separado no tuvieran capacidad de control sobre la ciudad,
de allí que la construcción de una alianza aportaba condición de posibilidad para el
gobierno urbano, y para direccionar una agenda de transformaciones, sobre todo en
el plano económico. En palabras de Stone (1994).

Para comprender la formulación de políticas urbanas, debemos considerar

cómo los limitados recursos que manejan los funcionarios públicos se fusio-
nan con los de los actores privados para generar capacidad de gobierno. Los
arreglos mediante los cuales se crean tales coaliciones de gobierno pueden
denominarse regímenes –en el caso de las localidades, regímenes urbanos–
(Stone et al, 1994: 223-4, la traducción es propia).

En los estudios de régimen la relación entre política y economía es analizada

asumiendo su carácter bidireccional, pero los agentes que intervienen no necesaria-
mente poseen total conciencia sobre la totalidad del proceso, ni tampoco precisan
actuar de la misma manera en la coalición, aunque contribuyen –movidos por sus
propios intereses– a su mantenimiento.
La propia noción de régimen pone énfasis sobre el sentido de estas coaliciones;
esto es mantener condiciones de relativa estabilidad que las hacen permanecer más
allá de los tiempos de duración de las administraciones formales.
Stone (2001) sintetiza los aspectos clave del régimen urbano en cinco puntos:
(1) la identificación de una agenda, que comprende al conjunto de actuaciones
y políticas públicas que apuntan a mantener, reformar o transformar la ciudad,
por cuanto la coalición entre actores se estructura básicamente en torno a ella.
En ocasiones la agenda se da a conocimiento público bajo la forma de eslóganes
que definen cursos de acción o propósitos de gestión más o menos explícitos, que
operan como mensajes para “el afuera”2; (2) estos acuerdos son relativamente esta-
bles en el tiempo, aunque no estáticos, ni tampoco se producen para cada tema a
medida que los mismos ingresan en la agenda; (3) por lo general los acuerdos se
sustentan sobre una base intersectorial, que opera en la regulación de los temas
que ingresan en la agenda, de forma que sean representativos del interés colectivo
y no sólo de los grupos de poder que dominan la coalición (identificados por Stone
2 Refiriéndose al caso de Atlanta Stone cita como ejemplo el eslogan “la ciudad demasiado ocu-
pada para odiar” utilizado entre los años 1950 y 1960, o “la ciudad que funciona” usado en Chicago
durante el gobierno del alcalde Richard J. Daley (Stone, 2001)

505
 Patricia PINTOS

como las élites); (4) los acuerdos se caracterizan por su informalidad, es decir por
estar por fuera de cualquier legitimidad institucionalizada. Esta combinación entre
informalidad e intersectorialidad, así como la ausencia de un rol de comando pone
de relieve la importancia de la cooperación entre las partes que la integran a fin de
consolidar los acuerdos y; (5) los acuerdos tienen un carácter productivo, es decir,
proporcionan capacidad para actuar y aportar recursos, impulsando la agenda a un
nivel que no sería viable sin ellos.
No se desconoce que para la aplicación del concepto de régimen urbano deben
ser considerados ciertos factores contextuales que diferencian a las ciudades nor-
teamericanas con mayor dependencia de los capitales locales y capacidad de gene-
ración de sus propios recursos; con respecto a las ciudades latinoamericanas –más
próximas al modelo de ciudad europeo– que dependen de la transferencia de recur-
sos desde los gobiernos centrales; como tampoco hay que perder de vista la mayor
autonomía política de las primeras con respecto a la marcada sujeción a decisiones
centralizadas o la concreción de manera directa de proyectos de inversión pública
de diversa índole desde las esferas nacional y provincial, en las segundas.
Los trabajos de Stone distinguen cuatro tipos de regímenes, documentados en
base a investigaciones sobre ciudades norteamericanas que, aunque como él mismo
reconoce representan simplificaciones de un repertorio de mayor complejidad,
aportan para ilustrar ciertos comportamientos típicos: los regímenes de manteni-
miento buscan sostener el statu quo de la acción, se centran en la prestación de
servicios de rutina y sólo requieren de la validación periódica en las urnas, esa
condición de “umbral” los coloca como referencia para la comparación con otros
regímenes. La correlación entre impuestos bajos y un mínimo de exigencias a los
funcionarios públicos los hace ser relativamente populares; pero como contrapar-
tida las administraciones que los impulsan acreditan un menor lucimiento frente a
regímenes más activos.
Los regímenes de desarrollo son aquellos interesados en promover el desarrollo
económico con un énfasis marcado en la valorización de rentas de la tierra, a tra-
vés de acciones que terminan transfiriendo una parte sustantiva de ese valor a los
eventuales inversores/desarrolladores. Stone argumenta que cualquier compromiso
de recursos por parte de los inversores privados requiere de un conjunto de acciones
públicas a modo de incentivos (como la inversión en infraestructuras, la sanción de
regulaciones especiales o incentivos fiscales) como pasos necesarios para asegurar
la factibilidad de sus proyectos.
Los regímenes progresistas de clase media apuntan a consolidar agendas con
temas como el ambiente, la vivienda social, la política cultural y el patrimonio his-
tórico. Las administraciones progresistas requieren del monitoreo de las acciones
de las élites y la calibración de incentivos y sanciones para obtener uno adecuado

506
 Avanzar, destruir, mercantilizar. Intersecciones entre régimen ...

equilibrio entre actividades viables y restricciones. En este régimen la participación

ciudadana adquiere un rol fundamental para informar a los ciudadanos sobre las
complejidades de la gestión y mantener un compromiso constante con las acciones
de gobierno.
Finalmente, los regímenes de expansión de oportunidades de las clases más
bajas fijan su atención sobre aspectos como la inversión social y la igualdad de
oportunidades, e incorporan como líneas de actuación más importantes la educación
de calidad, capacitación laboral, accesibilidad al transporte y mejores oportunida-
des para el acceso a la vivienda. Para Stone se trata de regímenes en gran medida
hipotéticos, debido a la limitación de recursos de las clases bajas y a los desafiantes
problemas de coordinación que enfrentan las administraciones que los impulsan.
Los Análisis de Régimen Urbano vinieron a renovar los estudios sobre el poder
en la ciudad al sugerir “que tanto el pluralismo como el elitismo se centraban
infructuosamente en discutir la organización del poder “sobre” (el control de los
recursos), cuando lo que realmente había que discutir era el poder “para” (la
capacidad para movilizar recursos en coaliciones)” (Leyva Botero, 2012: 220).
Precisamente esta preeminencia de la naturaleza relacional del poder hace que el
“poder para” pueda ser todavía más relevante que el ejercicio en solitario del poder
delegado, que no siempre posee la capacidad para articular voluntades e impulsar
una agenda de actuación.
En lo que sigue, esta aproximación a los estudios del poder en la ciudad servirá
como campo analítico para abordar las transformaciones metropolitanas –a las que
se ha hecho referencia al comienzo de este trabajo– con foco en lo ocurrido en el
febril proceso de urbanización de humedales que integran la cuenca baja del río
Luján, en el noroeste del aglomerado metropolitano de Buenos Aires.
El pasaje desde el neoliberalismo al neodesarrollismo progresista denuda un
continum de actuaciones en estos territorios que permiten postular la existencia de
regímenes urbanos de desarrollo, que funcionan como coaliciones informales confor-
madas por los gobiernos locales en concierto con las élites económicas dispuestas a
dinamizar el crecimiento urbano a condición de la valorización especulativa del suelo.

2.2. Régimen urbano de desarrollo y extractivismo inmobiliario a las puertas

de la ciudad
2.2.1. Cuenca baja del río Luján. Cuando la naturaleza es el producto inmobiliario
La cuenca del río Luján integra junto a la de los ríos Reconquista y Matanza-
Riachuelo el sistema de grandes cuencas hídricas de la Región Metropolitana de
Buenos Aires que desaguan en el Río de La Plata. En particular, la cuenca baja
del río Luján ocupa una superficie de unos 700 km2 (aproximadamente el 20% del

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 Patricia PINTOS

Figura 1
Cuencas hídricas metropolitanas y cuenca baja del río Luján. Silvina Fernández. 2016.

total de la superficie de la cuenca (Figura 1) donde la relevancia de su patrimonio

ambiental a las puertas del delta del río Paraná ha sido reconocida por la exis-
tencia de tres reservas naturales de jurisdicción estatal y otras tantas de gestión
privada3.
El mercado desarrollador inmobiliario ha focalizado buena parte de su activi-
dad en este sector de la cuenca4, ofreciendo una naturaleza idealizada que incluye
visuales a paisajes y condiciones de accesibilidad a cuerpos de agua, lo que a la
vez es un condicionante para la elección de las localizaciones de estos empren-
dimientos. Estas condiciones naturales y el aliciente de mayores rentabilidades
han sido claramente el motor para el desplazamiento de las preferencias de los
desarrolladores inmobiliarios hacia espacios cada vez más alejados, desestimados
por décadas para cualquier proyecto residencial.

3 A fines de 2017, a partir de la fusión de las reservas naturales Otamendi y Río Luján, más un
sector de islas del delta de Campana se creó el Parque Nacional Ciervo de los Pantanos.
4 Los desarrollos inmobiliarios de tipo cerrado localizados en este sector de la cuenca vienen en
aumento y hacia finales de 2014 ya eran 66 y ocupaban unas 9200 ha. (Pintos, 2018).

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 Avanzar, destruir, mercantilizar. Intersecciones entre régimen ...

Con la expectativa puesta en la obtención de rentas diferenciales los humeda-

les son modificados al extremo para producir una forma de naturaleza reedificada,
modelada a la medida de un imaginario que se pretende muy exclusivo y por lo
mismo muy excluyente. El tipo de naturaleza resultante está al servicio de las repre-
sentaciones construidas por la publicidad de las empresas, y para ello se la somete
a transformaciones que desnaturalizan por completo sus atractivos primigenios.
La propuesta urbanística responde a un urbanismo ubicuo, y consiste en repli-
car cuerpos de agua producidos artificialmente, áreas urbanizadas con formas
sinuosas en torno a ellos que aseguran la mayor cantidad de parcelas frentistas
al agua, y vastísimas superficies parquizadas con variedades exóticas que han
hecho desaparecer todo vestigio de los humedales allí existentes y de sus formas
de vida pasadas.
En resumidas cuentas, los procedimientos para la urbanización de humedales a
fin de tornarlos habitables y visualmente atractivos para el mercado de bienes raíces
hacen necesaria la drástica transformación de ambientes y ecosistemas nativos5; lo
que resulta contradictorio con la promesa publicitaria de una naturaleza prístina.
Las empresas que promueven emprendimientos urbanísticos como estos lo
hacen a costa de la destrucción definitiva de ambientes con innegable gravitación
metropolitana por su valor paisajístico y ecosistémico. Sin prejuicios acerca del
valor de la naturaleza, modelan estos particulares territorios como si se tratara de
un lienzo en blanco sobre el cual plasmar las expectativas y fetiches de quienes
allí van a residir.
En los aspectos de fondo, la transformación de estos valiosos ecosistemas
metropolitanos guarda numerosos puntos de contacto con otras prácticas extracti-
vistas que avanzan sobre distintos territorios apropiándose de bienes comunes de
la naturaleza, subalternizados a una lógica de matriz productivista que los valora
únicamente desde su condición de potenciales mercancías y que, adicionalmente
lleva a la privatización sin pausa de recursos que poseen otros significados para los
pobladores relacionados de manera directa o indirecta a ellos a lo largo del tiempo.
Mecanismos de mercado como los referidos se sostienen para alimentar los
engranajes de una lógica de acumulación individualizada en los que se ensambla la
comodificación de la naturaleza (Romero, 2009) con la valorización monetaria de
los procesos sociales y naturales, mecanismos que dejan traslucir “un proceso ideo-
lógico de construcción, naturalización, conservación y ampliación de un imagina-
rio individualizado capaz de conquistar constantemente nuevos espacios, «lugares
comunes» de cuya existencia poco a poco se pierde conciencia” (Mattei, 2013: 19).
5 Para alcanzar estos propósitos el mercado inmobiliario viene ejerciendo una drástica transfor-
mación del terreno natural a través de obras de terraplenamiento, relleno, excavaciones y refulados en
zonas que en principio integraban el patrimonio ambiental de humedales pre-deltaicos.

509
 Patricia PINTOS

2.1.2. Hacia una caracterización del régimen urbano de desarrollo en los muni-
cipios de la cuenca baja del río Luján
Se postula aquí que los mecanismos propios del extractivismo de bienes comu-
nes de la naturaleza forman parte central de un régimen urbano de desarrollo que
presentan características en común en todos los municipios de la cuenca baja. Esto
se inscribe en una matriz de políticas urbanas abiertamente pro-mercado, articula-
das a un discurso desarrollista con el que se busca su legitimación pública.
En la práctica, la aplicación sistemática de estas formas de valorización inmobi-
liaria con suelo a valor inicial de mercado muy por debajo al de otras localizaciones
más consolidadas comporta una transferencia de rentas urbanas hacia el sector pri-
vado (propietarios del suelo y desarrolladores inmobiliarios), con mínimos benefi-
cios para el resto de los actores del territorio y en contrapartida, una multiplicidad
de conflictos de orden distributivo.
Entre estos últimos sobresalen los efectos sobre las inundaciones6 debidos al
alteo de las planicies inundables y la polderización de los perímetros de estas
urbanizaciones, que se comportan como verdaderos diques al escurrimiento natural
del agua. La megaurbanización San Sebastián (Figura 2) es un caso paradigmático
de esto, la sección de la planicie de inundación del río –considerando la situación
previa– se redujo en el lugar de su construcción en un 44% (Malagnino, 2011),
haciendo que en situaciones de crecientes extraordinarias el excedente hídrico haya
comenzado a afectar sectores que antes no eran inundables.
Para justificar los drásticos cambios producidos por estas operaciones inmobi-
liarias sobre ambientes de humedales, la política urbana apela al eufemismo de la
“puesta en valor” de sectores supuestamente “marginales” del territorio. Un justifi-
cante que carece de anclaje en una política pública explícita o al menos en objetivos
de gobierno, y mucho menos en la consideración de sus eventuales impactos. La
“puesta en valor” funciona como argumento multitarget, para eludir la cuestión
de fondo ¿a quiénes se beneficia con estos cambios? y sobre todo ¿cuáles son los
potenciales conflictos que los mismos generan?
En trabajos anteriores hemos caracterizado esta modalidad como de prescinden-
cia colaborativa de los estamentos estatales frente a la eficacia realizadora del mer-
cado (Pintos, 2017) muestra elocuente de la ajenidad gubernativa sobre territorios
de inestimable valor ecosistémico, subalternizados sin mediaciones a la lógica del
beneficio empresario.

6 Entre los años 2012 y el 2015, el río Luján registró unas 12 crecidas importantes y al menos
4 provocaron inundaciones severas, con miles de evacuados y daños incalculables a la propiedad. Las
estadísticas muestran que en esos tres años la ciudad de Luján sufrió más inundaciones que a lo largo
del período 1967-1985.

510
 Avanzar, destruir, mercantilizar. Intersecciones entre régimen ...

Figura 2
Megaurbanización San Sebastián.
Sitio web http://www.barriosansebastian.com.ar/ 2018

Los actores que conforman esta coalición informal desde el Estado son básica-
mente el Intendente municipal y los funcionarios de rango político (secretarios y
subsecretarios) y a nivel provincial las áreas responsables de otorgar las factibili-
dades finales a los emprendimientos (en materia urbanística, hidráulica y ambien-
tal), llegando a intervenir en ocasiones hasta el propio Gobernador. En cuanto al
sector privado la gama de actores no se reduce solamente al ámbito nacional e
incluye a los propietarios del suelo, los grandes desarrolladores-constructores,
pequeños y medianos inversores, inversores-usuarios y operadores inmobiliarios.
Desde un lugar menos central –al menos en un comienzo– pero con importante
gravitación a partir de las conflictividades emergentes se constituyen como actores
de peso una constelación de organizaciones socio-ambientales, asambleas de inun-
dados y referentes de universidades públicas con asiento en la región. A ellos se
debe la difusión de los desatinos de la política urbanística y un decidido posiciona-
miento crítico que ha ido ganando espacio en la sociedad, permeando de a poco en
la estructura de decisiones sobre la problemática. En una segunda línea de acción
se ubican los colegios profesionales y los medios de comunicación que atendiendo
a posiciones atravesadas por factores coyunturales, actúan validando o posicionán-
dose críticamente frente a las transformaciones referidas.

511
 Patricia PINTOS

Con la intención de reconstruir esquemáticamente la matriz de este régimen

urbano de desarrollo en municipios de la cuenca baja del río Luján (Pilar, Campana,
Escobar y Tigre) se identifican sus principales elementos constitutivos, así como
algunos ejemplos concretos que permiten ilustrar esta orientación:
1. Liberalización del territorio a los requerimientos del mercado en relación a la
demanda de suelo potencialmente utilizable para el desarrollo de proyectos
inmobiliarios en general, y en ambientes de humedales en particular. Los
cambios normativos que modifican el status jurídico del suelo transfieren
valor de manera directa a los agentes inversores y por regla general, este pro-
cedimiento no incluye los mecanismos de captura de las plusvalías urbanas
generadas.
Como ejemplo de esto, en 2009, el municipio de Escobar sancionó la orde-
nanza del Plan Estratégico Municipal7 que habilitaría la incorporación de
más de 6000 ha de humedales y sectores insulares con destino a “desarrollos
extraurbanos”. El municipio de Escobar no coparticipó del valor otorgado a
esas tierras por el cambio normativo, que fue internalizado en su totalidad
por las empresas que allí radicaron sus desarrollos inmobiliarios.
2. Repliegue del Estado de las funciones de planificación y regulación. En ese con-
texto las dependencias de planeamiento municipales han resignado capacidad de
acción y la regulación estatal se reduce a unos mínimos con el argumento de
no desalentar los proyectos de inversión. Se derogan ordenanzas que imponen
limitaciones y se sancionan otras que las flexibilizan, la práctica de la excepción
al ordenamiento instituido se vuelve un procedimiento regular, los municipios
omiten el ejercicio del poder de control de lo que sucede en el territorio.
Citamos aquí el caso del municipio de Pilar, que luego de sancionar en 2012
una ordenanza por la que fijaba la prohibición a la construcción de empren-
dimientos inmobiliarios sobre humedales8, la deroga apenas dos años más
tarde9 con el objetivo de habilitar al emprendimiento Verazul.
3. Presencia de actores representativos del sector desarrollador-constructor
(grandes empresas o consorcios de empresas) que frente a la permeabilidad
de la intervención pública encuentran condiciones de fertilidad territorial
para la inversión en desarrollos inmobiliarios, con una presencia dominante
en segmentos favorables a la especulación rentista.
Las empresas desarrolladoras-constructoras que dominan este segmento del
mercado inmobiliario poseen una considerable presencia en estos munici-
pios (EIDICO S.A., Consultatio S.A. DYOPSA y Supercemento SAIC, y
7 Ordenanza municipal ordenanza 4729/09.
8 Ordenanza municipal 99/12.
9 Ordenanza municipal 186/14.

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 Avanzar, destruir, mercantilizar. Intersecciones entre régimen ...

J.P.Urruti S.A.) y aquí han constituido su plataforma para la expansión hacia

otros destinos en el país y el exterior.
4. Autonomización creciente de estos actores a la sujeción de lo público, compor-
tamiento que se identifica en el incumplimiento deliberado de las regulaciones.
Los proyectos inmobiliarios avanzan sin sobresaltos con prescindencia de los
procedimientos administrativos y legales de aplicación habitual. La regulariza-
ción ex-post se transforma en una práctica corriente, que finalmente se institu-
cionaliza a partir de la aprobación de los “hechos consumados”.
La megaurbanización San Sebastián (Pilar) es un claro ejemplo de esto. En
2004 la empresa (EIDICO S.A.) comenzó las tareas de movimiento de suelos
y pre venta de los terrenos con antelación a la obtención de las factibilidades
técnicas necesarias. Frente a la acción de la justicia (2007) debió retomar las
tramitaciones que le permitieron obtener las factibilidades finales entre los
años 2008 y 2011, cuando ya se había concretado el 85% de las infraestruc-
turas, removido más de 60 millones de m3 de suelo y vendido 3500 lotes.
5. Las grandes empresas desarrolladoras-constructoras despliegan su influencia
sobre los agentes claves de gobierno en las esferas municipal y provincial,
ejerciendo su capacidad de lobby sobre el proceso de toma de decisiones o
sobre factores que las desencadenan. Su fortaleza financiera les posibilita
planificar sus acciones a la espera del marco de oportunidades políticas que
incidirá inclinando las decisiones a su favor.
En 2007, tres años antes de la convalidación del Plan estratégico de Escobar
(2010) la empresa Consultatio S.A. adquirió 1440 has de humedales en una
zona tipificada normativamente como Área complementaria10. Luego de la
convalidación provincial de esa norma11, las tierras pasaron a formar parte de
una gran área habilitada para este tipo de proyectos urbanísticos. La compra
del suelo y los anuncios públicos sobre el proyecto operaron como mecanis-
mos de presión para los decisores y legisladores locales.
6. Implicancias negativas de orden socio-ambiental sobre la población residen-
te en zonas de humedales intervenidos por proyectos inmobiliarios. Frente
a esta conflictividad surgen un conjunto de organizaciones y movimientos
socio-ambientales que a partir de la construcción de un saber local cuestionan
el estado de cosas vigente, interponen controversias socio técnicas12, y ponen
de relieve su capacidad para incidir en la modificación de los proyectos o

10 Según Ordenanza municipal 411/79, de Delimitación Preliminar de Áreas.

11 Decreto Provincial 2741/10
12 Para Merlinsky el concepto de controversia socio técnica “es muy importante para entender
aquellos procesos sociales en que actores no expertos cuestionan y en algunos casos se movilizan
en contra de la decisión de actores expertos que promueven nuevas instalaciones –o su reacondicio-

513
 Patricia PINTOS

bien paralizarlos. En la mayoría de los casos cuentan con el acompañamiento

de medios de prensa independientes, que colaboran dando visibilidad pública
a los conflictos y con el apoyo de investigadores de universidades nacionales,
que aportan su acervo de conocimiento científico. Como productividades de
estos conflictos se reconoce su incidencia sobre la sanción de ordenanzas, la
denegatoria de factibilidades técnicas a los emprendimientos, la paralización
de obras o bien la intervención judicial.
En el año 2008 se hace público un conflicto entre familias isleñas, distin-
tas organizaciones socio-ambientales locales y el emprendimiento “Colony
Park” (Islas del delta de Tigre). Luego de dos años de conflicto que forzaron
a la intervención tardía del propio municipio y del OPDS (autoridad pro-
vincial en materia ambiental), se sancionó la paralización de las obras, se
denegó la declaración de impacto ambiental al emprendimiento y se exigió
la presentación de un plan de recuperación ambiental del área.

3. REFLEXIONES FINALES
Como se ha señalado a lo largo de estas páginas los impactos de este modelo
urbanizador son incontrastables. Con la ocupación y destrucción de las planicies
de inundación y humedales de la cuenca baja se han hecho evidentes un conjunto
de conflictos ecológico-distributivos o conflictos de “justicia ambiental” (Martínez
Allier, 2006) resultantes de la conversión de estos territorios en verdaderas zonas
de sacrificio de las periferias urbanas, puestas al servicio del capital suntuario, pero
sobre todo de la especulación inmobiliaria. Esto no sucede desligado de las con-
secuencias sobre los territorios de su entorno, que ajenos al banquete especulativo
sólo son depositarios de sus externalidades más negativas.
Prácticas extractivistas como estas consideran a los bienes comunes de la natu-
raleza sólo desde su potencial para la valorización del capital inmobiliario y a sus
habitantes históricos como un factor eventualmente conflictivo, aunque desdeñable
desde sus incidencias reales. En definitiva, han pasado a formar parte de un régimen
urbano que asume a la maquinaria realizadora del mercado inmobiliario como uno
de los engranajes de la gobernanza urbana.
Por más de dos décadas esto ha sido indiscutiblemente de esta manera: gobier-
nos locales permeables a garantizar la fluidez de las inversiones en el territorio y
empresas dispuestas a invertir a costa de múltiples guiños a la ilegalidad. En su evo-
lución el régimen ha ido incorporando nuevos actores propios del territorio que lle-
garon para quebrantar la linealidad entre acción ilegítima y validación automática.

namiento–, la aplicación de normativas y/o la incorporación de tecnologías que implican riesgos de

salud o ambientales” (Merlinsky, 2017: 228-229).

514
 Avanzar, destruir, mercantilizar. Intersecciones entre régimen ...

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 Los últimos años han venido marcados por profundos
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