Jurisprudencia Nacional, Nuevos Tribunales Ambientales y Derecho Internacional Del Medio Ambiente PDF

Revista de Derecho
de la Pontificia Universidad Católica de Valparaíso

XL (Valparaíso, Chile, 2013, 1er Semestre)
[pp. 475 - 507]
Jurisprudencia nacional, nuevos

Tribunales Ambientales y derecho
internacional del medio ambiente
[Chilean Jurisprudence, New Environmental Courts and International
Environmental Law]
Osvaldo Urrutia Silva*

Pontificia Universidad Católica de Valparaíso
Resumen Abstract
El artículo se refiere a la jurispruden- This article refers to jurisprudence
cia de los tribunales superiores de justicia of the Supreme Court on environmental
en materias ambiental y al rol que pueden matters and to the role the Environmental
desempeñar los Tribunales Ambientales Courts created by Act No. 20,600 may
creados por la Ley N° 20.600 en materia perform regarding the implementation,
de implementación, interpretación y interpretation and enforcement of the
cumplimiento del Derecho internacional International environmental law.
del medio ambiente.
Keywords
Palabras clave International environmental law
Derecho internacional del medio – Environmental jurisprudence – Envi-
ambiente – Jurisprudencia ambiental – ronmental courts.
Tribunales ambientales.
Recibido el 30 de marzo y aceptado el 22 de mayo de 2013
* Magíster en Derecho por la Universidad de Londres. Profesor en la Facultad de

Derecho de la Pontificia Universidad Católica de Valparaíso. Dirección postal: Ave-
nida Brasil 2950, Valparaíso, Chile. Correo electrónico: osvaldo.urrutia@ucv.cl Mis
sinceros agradecimientos al profesor Dr. Manuel Núñez Poblete (PUCV) por sus va-
liosos comentarios. Por supuesto, todos los errores e imprecisiones son de mi exclusiva
responsabilidad.
476 Revista de Derecho, XL (1er Semestre de 2013) Osvaldo Urrutia Silva
I. Introducción
Es innegable que una de las áreas del derecho internacional que ha

evolucionado más intensamente en las últimas décadas es la protección del
medio ambiente. Chile no es ajeno a este desarrollo y ha sido parte activa en
los procesos de negociación para alcanzar acuerdos en materia ambiental, y
también lo es en la mayoría de los regímenes multilaterales relevantes sobre
la materia.
Las obligaciones que se acuerdan en el plano internacional necesitan por
regla general de actos posteriores de implementación en el ámbito nacional.
Ellas pueden provenir del poder legislativo, de la administración o del juez.
Precisamente, el rol que le cabe a los tribunales nacionales en la implemen-
tación y cumplimiento del derecho internacional del medio ambiente no ha
recibido especial atención por parte de nuestra doctrina y jurisprudencia.
Ello obedece a múltiples razones que van desde la falta de especialización
en la materia hasta cierta reticencia por parte de los tribunales cuando se
trata de aplicar directamente el derecho internacional para resolver un caso
específico de contenido ambiental.
En el contexto y frente a las intensas modificaciones a la legislación
ambiental introducidas por las Leyes Nos 20.417 y 20.600, surgen diver-
sas interrogantes que resulta pertinente analizar. Una de ellas consiste en
analizar el rol de los nuevos tribunales ambientales en la implementación
y cumplimiento de obligaciones internacionales en materia de protección
del medio ambiente. Esto resulta interesante de abordar no solo frente a la
importancia creciente que adquiere este derecho, sino también en atención a
dos factores de actualidad. El primero de ellos es la tendencia jurisprudencial
reciente de la Corte Suprema en virtud de la cual comienzan a abandonarse
consideraciones de excesiva deferencia hacia la administración cuando se
trata de controlar actos administrativos de contenido ambiental en el mar-
co del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (en adelante: SEIA).
El segundo se debe a que, en virtud de la Ley N° 20.600, a contar del 12
de junio de 2013 estaremos frente una judicatura ambiental especializada
plenamente operativa.
Este artículo argumenta que el rol de los tribunales chilenos en la im-
plementación del derecho internacional del medio ambiente ha sido hasta
ahora limitado, poco relevante y no exento de contradicciones. Sin embargo,
aceptando el actual escenario judicial respecto de la aplicación del derecho
internacional en Chile –donde parece medianamente claro que los tribunales
nacionales han aplicado derecho internacional convencional reconociendo la
noción de cláusulas o normas autoejecutables–, los nuevos tribunales
ambientales pueden convertirse en una oportunidad para que el derecho in-
Jurisprudencia nacional, nuevos Tribunales Ambientales 477
ternacional del medio ambiente reciba un análisis más profundo, en especial,

respecto de obligaciones internacionales asumidas por Chile y que dicen
relación con acciones que deben adoptarse o evitarse dentro de los espacios
sujetos a la soberanía nacional. Al mismo tiempo, se sostiene que hay lugar
para que ciertos aspectos del desarrollo doctrinario internacional de este
derecho puedan ser analizados con mayor detención por nuestros tribunales
y estén disponibles para ser utilizados como una herramienta de interpreta-
ción. Se reconocen, con todo, las dificultades que subyacen en la aplicación
directa del derecho internacional a todo evento, sin una reflexión acabada
sobre las consecuencias que podrían acarrear los eventuales excesos del juez
nacional actuando como juez de derecho internacional en la consistencia de
nuestro ordenamiento jurídico interno y en las relaciones constitucionales
adecuadas entre los poderes del Estado.
El trabajo se divide en dos partes. La primera expondrá la escasa juris-
prudencia relevante de nuestros tribunales superiores de justicia relativa a la
implementación o aplicación del derecho internacional ambiental. La segun-
da parte analizará si frente a la reforma introducida por la Ley N° 20.600, es
posible esperar de nuestra nueva judicatura especializada una nueva mirada
y cuáles podrían ser algunas de las áreas donde existe tal espacio. Se finaliza
con las conclusiones y postulados pertinentes.
Conviene aclarar que si bien numerosos fallos citados dicen relación con
áreas silvestres protegidas, este artículo no tiene por objeto exponer el estado
de la cuestión ni proponer un marco regulatorio sustantivo que supere el
actual caos normativo existente en la materia. También es necesario advertir
que una discusión acabada acerca de las relaciones entre el derecho interna-
cional y el derecho interno, en donde falta todavía mucho por reflexionar y
construir –lo cual es extensivo especialmente a materias ambientales–, escapa
a las pretensiones de este trabajo.
II. Implementación y aplicación

del Derecho internacional del medio ambiente
por los tribunales superiores de justicia en Chile
Los tribunales ordinarios han conocido profusamente materias ambien-

tales desde mediados de los años ochenta, principalmente a través del recurso
de protección, y partir de la Ley N° 19.300 por la acción por daño ambiental
e impugnaciones o sanciones en el marco de la evaluación ambiental. Sin
embargo, los casos relacionados con el cumplimiento o incumplimiento
del derecho internacional ambiental no son abundantes, por no decir que
derechamente escasos; nuestra jurisprudencia ha conocido de ellos mayorita-
riamente a través del recurso de protección. Entre las razones de lo anterior

es posible señalar:
i) Aunque nuestro ordenamiento jurídico admite en principio la aplica-
ción directa del derecho internacional –la práctica lo demuestra respecto de
las llamadas disposiciones autoejecutables, especialmente en casos relaciona-
dos con derechos humanos–, los tribunales han evitado aplicar directamente
normas de tratados ambientales sin normativa de implementación.
ii) La mayoría de los tratados ambientales contienen obligaciones de
carácter horizontal, es decir, aquellas que regulan relaciones estrictamente
entre Estados y que como consecuencia no otorgan derechos directamente
a los particulares para ser invocados ante el juez (por oposición a las que se
podría calificar de verticales, en que los Estados acuerdan regular direc-
tamente vínculos entre el Estado y privados)1. De esta forma, el ámbito de
acción de los tribunales queda considerablemente reducido.
iii) La estructura del recurso de protección –principal contencioso
administrativo– no facilita, desde luego, el análisis e implementación del
derecho internacional. Además hasta hace muy poco nuestra jurisprudencia
aplicó criterios de excesiva deferencia con la calificación administrativa de
los proyectos ambientales, sin entrar al análisis de fondo de la evaluación
realizada. Esto hizo que los argumentos estrictamente ambientales no siempre
se analizaran en su debida profundidad.
iv) Los jueces nacionales no están todavía familiarizados con la evolución
del derecho internacional del medio ambiente. Por ejemplo, en los pocos fa-
llos en que se invocan principios de carácter ambiental no aparecen claras las
diferencias entre prevención y precaución, confundiendo ambos conceptos.
De la misma forma, en algunos fallos se deja entrever fundamentos que se
originan o son propios del derecho internacional ambiental, pero que no se
invocan como tales.
1
Sloss, David, The Role of Domestic Courts in Treaty Enforcement (New York,
Cambridge University Press, 2009), p. 1. La importancia de esta clasificación es que
tratándose de obligaciones de carácter horizontal, características de tratados ambien-
tales multilaterales, el rol de la implementación judicial, si bien no está y no debería
estar excluido, es bastante menor. A diferencia de obligaciones típicamente de carácter
vertical –por ejemplo, tratados de derechos humanos en los cuales los Estados parte
se obligan a reconocer, respetar y dar protección a ciertos derechos reconocidos a los
ciudadanos o personas que se encuentran en el territorio de un Estado que es parte de
dicho acuerdo, o tratados de inversiones en que se permite a una persona jurídica recu-
rrir directamente contra el Estado–, en la implementación de las obligaciones que ema-
nan de los tratados ambientales –en los cuales comúnmente no se otorgan derechos de
aplicación directa a favor de personas naturales o jurídicas– es cierto que por lo general
el rol preponderante corresponderá al poder legislativo y a la administración.
v) A lo anterior se agrega, hasta la Ley N° 20.600, la falta de algún grado

de especialización en la judicatura.
La lectura de los casos relevantes en Chile2 no permite extraer criterios
generales o tendencias jurisprudenciales de forma clara, o sostener que existe
un tratamiento sistemático de los conceptos y criterios propios del derecho
internacional ambiental aplicables internamente. Con todo, el análisis de
la jurisprudencia nacional permite comprobar que los tribunales sí han im-
plementado y aplicado derecho internacional del medio ambiente tanto de
forma directa como indirecta. La mayoría de estos casos ocurre con ocasión de
la impugnación judicial de la evaluación ambiental de proyectos o en relación
con actuaciones específicas de la autoridad administrativa. No hay, por el
contrario, casos recurrentes en materia de reparación de daño ambiental o
respecto de la aplicación de sanciones administrativas. La gran mayoría de
los casos se refieren a la aplicación de tratados internacionales y no a otras
fuentes del derecho, aunque hay algunas pocas situaciones relacionadas con
la aplicación de principios propios del derecho ambiental general.
A continuación se presentan resumidamente los aspectos que se han
considerado relevantes para efectos de esta trabajo, respecto de los fallos
analizados, proponiendo cuatro categorías que obedecen a un intento for-
zado por agrupar la escasa jurisprudencia de nuestros tribunales superiores
de justicia en la materia (Cortes de Apelaciones y Corte Suprema) bajo
criterios medianamente coherentes. Esta presentación no es exhaustiva
y no significa que estén todos los casos que representan la jurisprudencia
potencialmente relevante.
III. Aplicación directa o indirecta del Derecho

internacional del medio ambiente
1. Caso “Proyecto Cascada Chile” y reconocimiento tácito de tratados con

disposiciones horizontales.
Algunos fallos reconocen implícitamente la diferencia entre la aplica-
ción de tratados que contienen normas de tipo horizontal o vertical, y
las consecuencias que derivan de ello. En el caso “Proyecto Cascada Chile”,
referido a la aprobación ambiental de un proyecto de explotación de bosque
nativo en la X región, se aprecia esta distinción. La sentencia de la Corte de
Apelaciones de Puerto Montt de fecha 16 de agosto de 1999, confirmada
por la Corte Suprema, analiza el argumento de los recurrentes en el sentido
de si las disposiciones del Convenio sobre diversidad biológica de 1992 son
2
En especial, gracias al trabajo recopilatorio del profesor Cordero Vega, Luis,
Jurisprudencia ambiental. Casos Destacados, (Santiago, LegalPublishing Chile, 2012).
aplicables al caso en cuestión, en particular los artículos 14 numeral 1, letra

a) y Anexo I de dicho tratado3. La Corte resolvió en el considerando 19°
que: “el Convenio sobre Diversidad Biológica solo establece obligaciones para
los Estados suscriptores, entre los que se incluye Chile, materia ajena a la apro-
bación o rechazo de un EIA” (estudio de impacto ambiental). De esta forma,
se reconoce que existen algunos tratados que contienen obligaciones que
imponen deberes a los Estados partes que a su vez deberán ser implementa-
das por actos legislativos o administrativos posteriores, y en donde el rol del
juez no puede, en principio –por aplicación de las normas del ordenamiento
constitucional chileno–, suplirla.
2. Aplicación directa de normas del Convenio N° 169 de la Organización

Internacional del Trabajo en el contexto del SEIA: caso “Parque Eólico Chi-
loé”.
Existen casos en que las cortes nacionales han implementado derecho
internacional en el sentido de aplicarlo para un caso concreto como funda-
mento de la decisión o resolviendo el contenido y extensión de la aplicación
de nomas internacionales. Los ejemplos recientes más conocidos son aquellos
relacionados con la implementación del Convenio 169 de la Organización
Internacional del Trabajo (Convenio 169 OIT), en particular, con la obli-
gación de consulta y el derecho de participación ciudadana en los procedi-
mientos de evaluación de impacto ambiental. Si bien se trata de un tratado
que impone obligaciones a los Estados parte y que en tal sentido podríamos
llamar horizontal, nuestra jurisprudencia ha implementado algunas de sus
normas de manera directa, reconociéndolas como un derecho de participa-
ción y deber específico de consulta en favor de los pueblos indígenas. Uno
de estos casos se dio a propósito de la evaluación ambiental del proyecto
“Parque Eólico Chiloé”4, en donde la Comunidad Indígena Antu Lafquén de
Huentetique interpuso recurso de protección contra la entonces Comisión
Regional del Medio Ambiente (en adelante COREMA) de la Región de
Los Lagos, por cuanto en el procedimiento que llevó a dictar la Resolución
N° 373 de 2011, que calificó favorablemente el mencionado proyecto de
parque eólico, no se respetó el deber que tienen los gobiernos, en virtud del
artículo 6° numeral 1 del Convención 169 OIT, de “consultar a los pueblos
3
Artículo 14, numeral 1, letra a): cada Parte Contratante “Establecerá procedimien-
tos apropiados por los que se exija la evaluación del impacto ambiental de sus proyectos
propuestos que puedan tener efectos adversos importantes para la diversidad biológica con
miras a evitar o reducir al mínimo esos efectos y, cuando proceda, permitirá la participa-
ción del público en esos procedimientos”.
4
Recurso de protección “Comunidad Indígena Antu Lafquén de Huentetique con
COREMA de la Región de Los Lagos”, Corte Suprema, rol N° 10090-2011.
interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a través de

sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas
o administrativas susceptibles de afectarles directamente”.
La Corte de Apelaciones rechazó el recurso, pero la Corte Suprema re-
vocó el fallo, otorgando la protección pedida y ordenando un nuevo estudio
de impacto ambiental. El reproche de ilegalidad del acto impugnado fue
precisamente el haber faltado al deber de consulta a los pueblos indígenas
según lo dispone el Convenio 169 de la OIT. La Corte señaló que dicho
tratado “establece para aquellos grupos con especificidad cultural propia, un
mecanismo de participación que les asegura el ejercicio del derecho esencial que
la Constitución Política consagra en su artículo primero a todos los integrantes
de la comunidad nacional, cual es el de intervenir con igualdad de condicio-
nes en su mayor realización espiritual y material posible. De ello se sigue que
cualquier proceso que pueda afectar alguna realidad de los pueblos originarios,
supone que sea llevado a cabo desde esa particularidad y en dirección a ella”
(considerando 5°). En consecuencia, la resolución aprobatoria es ilegal al no
realizar este proceso de consulta.
Existen otros fallos posteriores que confirman esta aplicación directa
del Convenio 169, en virtud de lo cual se revocan actos administrativos
ordenando nuevos estudios de impacto ambiental que se deberán sujetar “a
los términos del Convenio 169”, y se asegura el derecho a la participación
ciudadana de las comunidades indígenas5. Este criterio es particularmente
relevante porque confirma que aun sin existir legislación o regulación ad-
ministrativa de implementación (que establezca por ejemplo los términos
mínimos de consulta, plazos y formalidades, entre otros), los tribunales han
aplicado esta disposición internacional de manera directa para la solución de
un conflicto con características ambientales. Se trata, indudablemente, de
una norma que nuestra jurisprudencia ha considerado autoejecutable, lo
cual es consistente con la decisión que el Tribunal Constitucional pronunció
en el caso Rol 309, del 4 de agosto de 20006. Los artículos 6 y 15 numeral
2 del Convenio 169 fueron declarados autoejecutables por el Tribunal
Constitucional, y la Corte Suprema los ha aplicado de dicha forma.
5
Por ejemplo, el fallo de la Corte Suprema en recurso de protección “Marcelo Con-
dore Vilca con Comisión de Evaluación de la I Región de Tarapacá, ‘Sondajes de Pa-
guanta’”, de fecha de 30 de marzo de 2012, rol N° 11040-2011.
6
Sentencia del Tribunal Constitucional de Chile, rol N° 309, del 4 de agosto de
2000, que rechazó recurso de inconstitucionalidad en requerimiento formulado por
diversos diputados de la República para que el tribunal resuelva sobre la constituciona-
lidad del Convenio Nº 169, sobre Pueblos indígenas y tribales en países independientes,
adoptado por la Organización Internacional del Trabajo el 27 de junio de 1989.
3. Medio ambiente acuático.

No existe jurisprudencia de nuestros tribunales superiores de justicia
particularmente destacada en relación con la implementación de tratados
internacionales que regulan regímenes de contaminación. Uno de los pocos
fallos que existen se dictó hace más de dos décadas en el caso “Contaminación
en el Valle del Huasco”, en donde el Protocolo para la protección del pacífico
sudeste contra la contaminación proveniente de fuentes terrestres fue uno de
los fundamentos para decidir en favor de los recurrentes.
La Corte de Apelaciones de Copiapó, en fallo de fecha 22 de junio de
19927, confirmado por Corte Suprema, se refirió a la aplicación directa de
obligaciones internacionales en contra de un particular. La Corte de Copia-
pó acogió el recurso de protección presentado por agricultores y sindicatos
de pescadores artesanales del Valle del Huasco en contra de la Compañía
Minera del Pacífico, por contaminación atmosférica y de relaves depositados
en el mar en una zona aledaña a Bahía Chapaco, cerca del valle del Huasco
y Freirina, proveniente de la fábrica de “pellets” de dicha empresa. El fallo
ordena medidas de protección por vulneración al artículo 19 N°8 CPol., entre
las cuales se encuentran acciones para mejorar la calidad del aire y otras para
neutralizar las consecuencias negativas de las descargas de contaminantes en
el medio marino. Precisamente, al abordar la contaminación del entorno
marino la Corte resolvió que la actividad de la empresa es ilegal por atentar
contra diversos cuerpos legales, y señaló en su considerando 43 letra d) que:
“se infringe también por la acción contaminante que provoca la recurrida el
Protocolo para la Protección del Pacífico Sudeste contra la Contaminación pro-
veniente de Fuentes Terrestres y sus Anexos, promulgado por Decreto Supremo
N° 295 del año 1986, en donde en su artículo III se establece bajo el epígrafe de
‘Obligaciones Generales’, que las partes contratantes se esforzarán por prevenir,
reducir o controlar la contaminación del medio marino proveniente de fuentes
terrestres, cuando produzcan o puedan producir efectos nocivos tales como daños
a los recursos vivos y la vida marina, peligros para la salud humana, obstacu-
lización de la actividades marinas, incluso pesca y otros usos legítimos del mar,
deterioro de la calidad del agua del mar para su utilización y menoscabo de los
lugares de esparcimiento”.
Hay dos elementos que llaman la atención. El primero es que –al igual que
en los casos citados en el numeral anterior– en este considerando la Corte
hace una aplicación directa de una norma internacional: los actos de verti-
miento al mar que realiza la empresa en cuestión son ilegales porque atentan
contra una norma de derecho internacional que es parte del ordenamiento
“Homero Callejas Molina y otros con Compañía Minera del Pacífico S.A.”, rol N°
7
3455-1992, Corte de Apelaciones de Copiapó.

jurídico nacional. De acuerdo con la clasificación explicada al comienzo del

presente trabajo, esta norma bien podría calificarse de horizontal, y pese a ello,
es aplicada directamente por los tribunales nacionales en un caso concreto.
Lo segundo, y que resulta más extraordinario, es que la norma se aplica direc-
tamente a un privado; incluso en derecho comparado las cortes son reacias
a aplicar normas y principio internacionales directamente a particulares sin
que exista legislación expresa de aplicación8.
4. Áreas protegidas y parques nacionales.

Una buena parte de los casos que dicen relación con la implementación y
aplicación del derecho internacional del medio ambiente en Chile se ha dado
a propósito de la implementación y aplicación del Convención Internacional
para la protección de la flora, la fauna y las bellezas escénicas naturales de
América de 1940, ratificada por Chile mediante Decreto Supremo N° 531 de
1967 del Ministerio de Relaciones Exteriores, conocida como “Convención
de Washington”.
No es extraño que los casos relativos a proyectos que implican interven-
ciones en áreas protegidas, y especialmente en parques nacionales, provoquen
extensas discusiones. Sin embargo, la jurisprudencia existente muestra que
las normas de este tratado han sido pobremente analizadas y aplicadas en
forma poco sistemática e irregular. Si bien en un comienzo existieron criterios
adecuados de conservación, fallos más recientes muestran resultados contra-
dictorios y con argumentos que no son especialmente convincentes9.
a) El primer caso, recurrentemente citado, es el conocido “Parque Nacio-
nal Lauca” o “Laguna Chungará”10, relativo a la aplicación de la “Convención
de Washington” y de la Convención sobre la protección del patrimonio mundial
cultural y natural de la UNESCO. La Corte Suprema confirmó el 19 de
diciembre de 1985 el fallo de la Corte de Apelaciones de Arica, que acogió el
recurso de protección presentado por agricultores cercanos al Valle de Azapa
en contra de las actuaciones de la Dirección de Riego y del Ministerio de
Obras Públicas, que pretendían extraer agua del lago Chungará para vaciarlas
en las lagunas del Cotacotani. Al dar protección al derecho consagrado en el
8
Bodansky, Daniel, The Art and Craft of International Environmental Law
(Cambridge, Mass., Harvard University Press,, 2010), pp. 217-218.
9
El artículo III de la “Convención de Washington” señala: “Los Gobiernos Con-
tratantes convienen en que los límites de los parques nacionales no serán alterados ni ena-
jenada parte alguna de ellos sino por acción de la autoridad legislativa competente. Las
riquezas existentes en ellos no se explotarán con fines comerciales”.
10
Fallo de la Corte Suprema de fecha 19 de diciembre de 1985 en recurso de pro-
tección caratulado “Palza Corvacho, Humberto con Director de Riego de la Primera
Región y otros”.
artículo 19 N°8 CPol., la Corte Suprema señaló en su considerando 13°, luego

de recordar que el lago Chungará forma parte del Parque Nacional del Lauca,
que: “Las riquezas existentes en los Parques Nacionales no podrán explotarse
con fines comerciales. En este caso, es cierto, la instalación de una estación de
bombeo y la extracción que se ha hecho y que se propone continuar no tiene por
fin primordial una explotación comercial pues su finalidad es proveer de más
agua a la agricultura de Azapa y de más agua a la central hidroeléctrica de
Chapiquiña, pero es evidente, también, que ello se traducirá en una fuente de
entradas fiscales [...]”. El fallo de la Corte Suprema concluye haciendo una
expresa referencia a la necesidad de dar cumplimiento a las obligaciones asu-
midas por el Estado de Chile, y que la paralización ordenada se fundamenta
en “la existencia de los Convenios Internacionales [...] Convenciones y Acuerdos
que requieren de una interpretación y aplicación cuidadosa de parte del gobierno
por estar en juego la fe internacional” (considerando 16°)11.
El entusiasmo de la Corte Suprema por la aplicación directa de la
Convención de Washington, al menos en los términos recién expuestos,
claramente ha disminuido. Ello se puede apreciar claramente en los casos
“Palmar Correntoso” y “Proyecto Catanave”.
b) En el Caso “Palmar Correntoso”12 la Corte Suprema finalmente re-
chazó el recurso de protección contra la resolución de calificación ambiental
dictada por la entonces COREMA de la X Región, por la cual se autorizó el
proyecto que consistía en la construcción y operación de una central hidro-
eléctrica de pasada de 13 MW emplazada en los ríos Correntoso y Pulelfu. Las
obras de bocatoma y parte de las tuberías de conducción de agua se ubicarían
en el extremo sur poniente del Parque Nacional Puyehue. Con este fallo se
autorizaba así la realización de actividades de generación eléctrica dentro
de este Parque Nacional. El argumento de la Corte es bastante sencillo y
lineal: el artículo 10 letra p) de la Ley N° 19.300, de Bases generales del me-
dio ambiente, dispone que la ejecución de obras, programas o actividades en
parques nacionales deben ingresar al SEIA: “como surge del tenor de la norma
transcrita, se puede concluir que es posible realizar proyectos u obras en parques
11
Continúa el mismo considerando: “Esta Convención y por tanto la ley chilena
hacen diversos distingos o clasificaciones de lugares protegidos entre los que se encuentran
los Parques Nacionales, que son regiones establecidas para la protección y conservación de
las bellezas escénicas naturales y la flora y fauna de importancia nacional puestas bajo
vigilancia oficial para que el pueblo pueda disfrutar mejor de ellas”. La sentencia no solo
se refirió a las categorías protegidas por la “Convención de Washington” de 1940, sino
que también lo hizo respecto de la Convención UNESCO sobre la Protección del pa-
trimonio mundial cultural y natural, de 1972, en su considerando 14º.
12
Fallo de la Corte Suprema de fecha 8 de enero de 2009, rol N° 6397-2008, recur-
so de protección “contra la COREMA de la Región de Los Lagos”.
nacionales y otras áreas protegidas. Lo exigido, conforme al marco jurídico que

rige a esas unidades o áreas, es que la calificación favorable de tales proyectos sea
precedida de una rigurosa evaluación de parte de la autoridad ambiental, a fin
que sólo pueda ejecutarse bajo ciertas condiciones y exigencias en defensa del uso
racional de los recursos naturales existentes” (considerando 7°).
Llama la atención que la Corte Suprema omitió totalmente en este caso
pronunciarse respecto a la aplicación de la Convención de Washington, pese
a que los recurrentes alegaron que la autorización administrativa vulneraba
un tratado internacional vigente y ratificado por Chile. En realidad ni la
Corte de Apelaciones ni la Corte Suprema se pronunciaron respecto a este
argumento. Como puede apreciarse en la última parte del considerando
Séptimo recién citado13, el fallo de la Corte Suprema rechaza el recurso por
consideraciones que dicen relación con una amplia deferencia respecto del
control de actos administrativos ambientales en el contexto del SEIA, y por
la cual hasta hace muy poco las cortes se limitaron a comprobar que existiera
una evaluación de impacto ambiental medianamente formal, sin analizar
mayormente el fondo de dicha evaluación ni la adecuación de las medidas de
mitigación impuestas al proyecto (en adelante “criterio de la deferencia”).
En cuanto a la omisión a toda consideración respecto de la aplicación
de la Convención de Washington, ella resulta inquietante. Una explicación
plausible lleva a elucubrar que la Corte considera que esta Convención fue
tácitamente derogada en este punto por la Ley N° 19.300, lo cual es algo
bastante complejo de sostener –sin mencionar las consecuencias, al menos
teóricas, en relación con una eventual responsabilidad internacional del
Estado de Chile–. Otra opción más real sea que la Corte no quiso entrar a
analizar este argumento, teniendo otros a los cuales recurrir para llegar a la
misma conclusión y rechazar el recurso.
c) En el caso “Proyecto Catanave”14, la Corte Suprema, con fecha 16 de
junio de 2011, confirmó el fallo de la Corte de Apelaciones de Arica de fecha
4 de marzo de 2011, que rechazó el recurso de protección interpuesto por la
13
Dice el considerando 7° del fallo citado: “En otras palabras, por lo que se debe velar
es que las actividades que se realicen dentro de los parques nacionales sean compatibles con
los objetivos de dichos espacios de preservación de las bellezas naturales y de la flora y fauna
asociadas. En este caso, el proceso de evaluación de impacto ambiental a que fue sometido
el proyecto en cuestión y que concluyó en las Resoluciones N° 380 y 390, implicaron la
imposición a su titular de una serie de condiciones y exigencias que, conforme a lo resuelto
por la Corema X Región, apuntan a eliminar los efectos adversos de las obras que se pre-
tenden construir”. Para la Corte, en este caso, limitarse a constatar que la resolución de
calificación ambiental imponía la ejecución de medidas de mitigación para el titular del
proyecto constituyó un elemento suficiente de protección ambiental.
14
Recurso de protección “Municipalidad de Putre con COREMA de Arica y Pari-
nacota”, rol N° 2262-2011, Corte Suprema.
Municipalidad de Putre en contra de la resolución de calificación ambiental

(RCA) N° 73 de 2010, de la COREMA de Arica y Parinacota, que a su vez
autorizó el proyecto Exploración Minera Catanave de la empresa Southern
Copper Corporation. El proyecto en cuestión consistía en actividades mi-
neras que se realizarían dentro de la Reserva Nacional Las Vicuñas, a 200
kilómetros al este de Arica y a unos 4.650 metros sobre el nivel del mar. Los
recurrentes argumentaron –entre otras consideraciones– que se trataba de
un área en la cual no podían ejecutarse actividades de esta naturaleza, de
conformidad con los artículos 1 letra a), 1 letra b) y 1 N° 2 de la “Conven-
ción de Washington”. Asimismo, se alegó que el área estaba catalogada como
Reserva de la Biosfera bajo la Convención sobre la protección del patrimonio
mundial cultural y natural de la UNESCO Como parte de sus argumentos,
los recurrentes invocaron el fallo “Lago Chungará”.
La Corte de Apelaciones –en criterio confirmado por la Corte Suprema–
razonó apegada a la normativa aplicable directamente al SEIA, obviando
otros cuerpos legales sobre los cuales pronunciarse: en la medida que la
actividad esté supuestamente permitida por las normas que regulan dicho
instrumento [artículos 10 letra p. y 11 letra e) de la Ley N° 19.300], basta
que exista la evaluación: “la revisión de los aspectos técnicos de una evalua-
ción ambiental corresponde primordialmente a la autoridad administrativa
respectiva” (considerando 11°). La parte resolutiva del fallo no contiene
referencia alguna a la “Convención de Washington”, pese a invocarse por
los recurrentes.
d) Ecientemente otros casos han vuelto a traer esta materia ante nues-
tros tribunales superiores. En el conocido recurso acerca del “Proyecto
Hidroaysén”15, la Corte Suprema tuvo oportunidad de pronunciarse
nuevamente acerca de la Convención de Washington como normativa
directamente invocada en un litigio particular. Aquí la Corte sí se pronun-
ció expresamente, pero elabora algunas distinciones que resultan al menos
debatibles.
En sentencia de fecha 4 de abril de 2012, la Corte Suprema confirmó el
fallo de la Corte de Apelaciones de Puerto Montt, rechazando los recursos
de protección interpuestos por parlamentarios de la zona, asociaciones de
pescadores artesanales y agrupaciones que intentaban paralizar el proyecto
hidroeléctrico –al menos en su primera fase–, el cual había sido aprobado
por resolución de calificación ambiental (RCA) N° 225 de 13 de mayo de
2011, de la Comisión de Evaluación Ambiental de la Región de Aysén.
Como consta tanto del estudio de impacto ambiental (EIA) como de la RCA
“Antonio Horvath Kiss y otros con Comisión de Evaluación Ambiental de la

15
Región de Aysén”, rol N° 10220-2011, Corte Suprema.

favorable, el proyecto alteraría la superficie del Parque Nacional Laguna San

Rafael16, pues para llenar el embalse “Baker 2”, debería inundar alrededor de
48,1 hectáreas del margen sureste del Parque.
En este caso, es interesante recordar que algunos recurrentes alegaron
que las normas de la Convención de Washington tienen carácter de autoeje-
cutables: sus normas son completas y detalladas, de manera que el artículo
3° de dicha Convención no requeriría de ningún desarrollo administrativo
posterior para hacerse cumplir en nuestro ordenamiento, ni de la dictación
de otras leyes que la precisen y le den contenido.
En primer término la Corte de Apelaciones de Puerto Montt, en fallo
de fecha 6 de octubre de 2012, se apegó rigurosamente al criterio hasta en-
tonces sustentado por la Corte Suprema en el caso “Palmar Correntoso”:
“lo que se exige es que la calificación favorable de dichos proyectos sea precedida
de una rigurosa evaluación por la autoridad ambiental a fin de que sólo pueda
ejecutarse bajo ciertas condiciones y exigencias en defensa del uso nacional de los
recursos naturales existentes” (considerando 28°)17. Luego la Corte Suprema, al
confirmar el fallo, reafirma que desarrollar proyectos como el pretendido en
un parque nacional no se encuentra prohibido por la ley, según se desprende
del artículo 10 letra p) de la Ley N° 19.30018.
Llama la atención que uno de los principales fundamentos para rechazar
el recurso fueron: “Que en lo que se refiere a los otros reproches formulados al
respecto, cabe considerar que la zona de afectación corresponde a 18 hectáreas
del parque en que no hay presencia de especies arbóreas o arbustivas bajo ca-
tegoría de protección, y que tampoco se afectan valores relevantes de flora y de
fauna, geomorfológicos o paisajísticos, según informó CONAF a través de su
oficio ordinario N° 344, de fecha 15 de noviembre de 2010. Lo anterior permite
16
Creado por Decreto Supremo N° 475 de 1989, del Ministerio de Agricultura
como “Parque Nacional de Turismo”; luego el Decreto Supremo N° 737 de 1983, del
Ministerio de Bienes Nacionales lo reemplaza por “Parque Nacional”. El artículo 11 de
la Ley de Bosques señala que “Las reservas de bosques y los parques nacionales de turismo
(...) no podrán ser destinados a otro objeto sino en virtud de una ley”.
17
El mismo considerando señaló: “[...] del examen de la Convención de Washington,
aplicable en nuestro país por disposición del artículo 5 de la Constitución Política de la
República y vigente desde el 12 de octubre de 1967 en virtud del Decreto Supremo N° 531,
de 1967, del Ministerio de Relaciones Exteriores, como de la revisión de la Ley de Bosques,
no se advierte la presencia de impedimentos para ejecutar obras o actividades en un parque
nacional”.
18
Para la Corte Suprema: “lo que busca la norma es que la actividad que se va a
desarrollar sea lícita y no contravenga el ordenamiento jurídico, pero en atención a que
se desarrollará en un parque nacional u otra área colocada bajo protección oficial debe
someterse a un estudio de impacto ambiental, tal como ha ocurrido en autos [...]” (consi-
derando 11°).
concluir que no puede aseverarse la utilización de recursos del parque con fines
comerciales, pues éstos no se encuentran presentes en el área. Dicho organismo
(la CONAF) sostuvo también que la inundación no atenta contra el espíritu
de la Convención de Washington, ya que no afecta paisajes de incomparable
belleza, formaciones geológicas extraordinarias u objetos naturales de interés
científico o histórico, ni causaría la extinción de las especies que ocupan la super-
ficie a inundar” (considerando 13°). El argumento de la Corte en este punto
parece débil: resulta difícil sostener que por no explotarse especies arbóreas
en la parte del Parque Nacional que se utilizaría para ejecutar el proyecto
aprobado no se está frente a una actividad evidentemente comercial, en tanto
el objeto del proyecto es la generación de electricidad.
Dicho esto, es cierto que la realización de actividades de explotación de
recursos naturales en parques nacionales y otras categorías de protección
reconocidas en la “Convención de Washington” requiere también el análisis
de otras normas, entre ellas el artículo 17 CM. y el 10 de la Ley de bosques
de 1931 (Decreto Supremo N° 4363 de 1931, del entonces Ministerio de
Tierras y Colonización). Lo mismo puede decirse de los artículos 11 de
la Ley N° 19.300, letra d), y del Reglamento del SEIA, artículo 2 letra a).
Interpretar armoniosamente todas estas normas resulta una tarea difícil, lo
cual conlleva problemas jurídicos de importantes consecuencias prácticas19.
Sin embargo, los criterios presentados por la Corte Suprema en los últimos
casos citados no analizan realmente la situación del tratado: se descarta la
aplicación del instrumento internacional por aplicación de otros textos le-
gales y –en el caso “Hidroaysén”– atendido que no se cumpliría uno de los
requisitos del artículo III de la Convención de Washington para prohibir
dichas actividades (que señala que las riquezas de los parques nacionales “no
se explotarán con fines comerciales”) 20.
19
Una interpretación armónica debería considerar que, desde una perspectiva es-
trictamente ambiental, la elaboración de un estudio de impacto ambiental no basta
para evitar impactos negativos considerables o alteraciones significativas del entorno,
ni menos de aquellos sensibles. Considerando la redacción de las normas de la “Con-
vención de Washington” y las características conceptuales de algunas áreas protegidas,
el órgano jurisdiccional debería al menos controlar atentamente si las medidas de miti-
gación son adecuadas, atendida la naturaleza del lugar donde se pretende realizar tales
actividades.
20
Otro caso que resulta interesante destacar en relación con la aplicación directa
de la “Convención de Washington”, pero en una categoría distinta, tiene que ver con
los monumentos naturales. En el caso por daño ambiental “Fisco con Bosques Arauco
S.A.”, rol N° 135-2010, la Corte de Apelaciones de Concepción, conociendo de los re-
cursos de apelación y de casación en la forma interpuestos por el demandado, confirmó
que Chile suscribió la “Convención de Washington”, la cual se encuentra vigente en
Chile y que define los monumentos naturales, y en ese contexto, el Decreto Supremo
5. Aplicación de otras fuentes del derecho internacional: los principios del

derecho internacional del medio ambiente.
Los tratados no son la única fuente de derecho internacional, y tampoco
es cierto que sea la única que pueda aplicarse en el ámbito interno: si bien
no es una materia especialmente clara, pueden sumarse otras fuentes bien
conocidas por la práctica y doctrina internacional, tales como la costumbre y
los principios generales del derecho21. El grado de aplicación que estas fuentes
no tradicionales tienen en el derecho nacional de un Estado dependerá de
la forma como éste los recibe o incorpora, sea a través de actos legislativos
o administrativos o mediante su aplicación directa por el juez en un caso
concreto22.
Existe literatura internacional y en Derecho comparado que analiza el
rol de los principios en la evolución del derecho ambiental y en la gestión
del medio ambiente en general23. Tanto en el ámbito internacional como
nacional puede decirse que ha ocurrido algo medianamente parecido: no
hay un solo texto que indique de forma perentoria cuáles son los principios
ni su ámbito de aplicación, su rango legal y sus contornos exactos. Es cierto,
también, que muchos de los principios y conceptos comunes al derecho
ambiental se han originado principalmente en el ámbito internacional, pero
ello no impide que puedan existir principios propios del derecho nacional, o
que la aplicación nacional de un principio no pueda tener matices respecto
de sus versiones originales.
Still y McGillivray entregan una visión bastante acertada que ayuda a
poner a los principios en contexto: “As a response to some of the problems
of approaching environmental law or decisions from any one particular
perspective, attempts have been made to formulate general concepts and
principles that can accommodate at least some of the features of these various
N° 43 de 1990 del Ministerio de Agricultura declaró como tal a la Araucaria Arau-

cana, prohibiendo su corta. De esta forma la misma “Convención de Washington”,
implementada mediante esta prohibición contenida en el Decreto supremo N° 43 de
1990, sirvió de base para condenar en este caso a los demandados por daño ambiental,
el cual fueron condenados a reparar. ¿Podía un acto administrativo prohibir la corta de
una especie arbórea sin mayor base legal? Curiosamente, la simple lectura del Decreto
supremo N° 43 de 1990 permite concluir que la administración invocó como fuente de
su competencia, para estos efectos, la norma internacional.
21
Artículo 38 del Estatuto de la Corte Internacional de Justicia.
22
Véase Vargas Carreño, Edmundo, Derecho internacional público (Santiago,
Editorial Jurídica de Chile, 2007).
23
Véase, por ejemplo: Sands, Philippe, Principles of International Law (2ª edición,
Cambridge, Cambridge University Press, 2003); y Hunter, David - Salzman, James
- Zaelke, Durwood, International Environmental Law and Policy (3ª edición, New
York, Foundation Press, 2007).
perspectives. The difficulty in doing this is that there has to be flexibility in

the manner in which the principles can be interpreted – and this flexibility
can create problems of certainty and precision. By their very nature, such
principles need to be applied across sweeping expanses of environmental law
and policy, and also beyond the environmental field”24. Por otra parte, los
principios no operan de forma absoluta: indican más bien objetivos deseados,
y su verdadero rango legal o fuerza vinculante dependerá de varios factores;
desde luego, no todos ellos tienen la misma fuerza, y ella dependerá también
de los cambios en las políticas ambientales internas. Algunos serán más
bien principios de política ambiental, mientras otros podrán ser principios
vinculantes que generan obligaciones25.
De esta forma hay principios que son comunes en lo internacional y
nacional, como ocurre en aquellos Estados que han definido, incorporado y
consagrado el principio precautorio como uno de los conceptos centrales de
sus propias políticas y ordenamientos nacionales (caso del derecho comunita-
rio europeo). Esto es algo que deberá analizarse caso a caso. El ordenamiento
ambiental chileno reconoce ciertos principios aunque no siempre de forma
directa26. Hay otros principios, sin embargo, que constituyen parte de las
bases fundamentales de nuestro ordenamiento jurídico ambiental y son
coincidentes con un amplio reconocimiento en el plano internacional: es el
caso del principio preventivo, reconocido en sentencias recientes –se verá en-
seguida– como un elemento central de nuestro ordenamiento ambiental.
Sin embargo, el análisis de algunos casos muestra que se trata de una ma-
teria escasamente abordada, caracterizada por un difuso manejo conceptual
de los principios ambientales por parte de nuestra jurisprudencia. Se puede
apreciar cierta confusión entre conceptos como precaución y prevención,
los que en doctrina admiten claras diferencias; en otros casos pareciera que
el desarrollo conceptual de algunos principios es una obra exclusiva del
derecho interno, dejando de lado los vínculos doctrinarios e históricos con
el derecho internacional del medio ambiente. Otras veces se hace referencia
a ciertos principios sin un análisis acabado de su construcción dogmática,
naturaleza, rango legal y efectos. Esto no parece una novedad. Bodansky y
Brunnée constatan que, por ejemplo: “in many decisions, principles are not
treated as international legal principles at all, but appear to be as reflecting
24
Bell, Stuart - Mc Gillivray, Donald, Environmental Law (7ª edición, Oxford,
Oxford University Press, 2008), p. 54.
25
Bell, S. - Mc Gillivray, D., cit. (n. 25), p. 54.
26
Algunos obedecen al desarrollo internacional de este derecho, como ocurre con
el concepto de desarrollo sustentable reconocido en el artículo 2° letra g) de la Ley
N° 19.300: esta definición incorpora casi textualmente las versiones provenientes del
derecho internacional.
‘common sense´. This has occurred notably with respect to the precaution-
ary principle”27. Ello no es del todo criticable. Aun cuando muchas veces los
principios del derecho internacional ambiental no tengan aplicación directa
en un caso concreto, los mismos autores señalan que en derecho comparado
se les ha usado al momento de la interpretación de normas nacionales, como
argumentos de persuasión y no necesariamente desde su peso legal28.
En este sentido, es interesante constatar que algunos fallos recientes
de nuestros tribunales han considerado la aplicación de ciertos principios
cuando lo han estimado necesario y existen ciertos vacíos normativos. Esta
es una materia en la cual los Tribunales Ambientales pueden jugar un rol
muy importante en depurar estos argumentos, dotarlos de contenido más
específico y certeza, indicando su alcance como herramientas de interpreta-
ción. Una rápida mirada a algunos de los siguientes casos, presentados con
ocasión de los principios relevantes del derecho internacional ambiental,
permitirá corroborar lo anterior:
a) Responsabilidad inter-generacional. La Corte Suprema, en
fallo de fecha 19 de marzo de 1997, resolvió la aprobación del “Proyecto Río
Cóndor”, en el cual se acogió un recurso de protección interpuesto por el
Movimiento Pro-Defensa del Medio Ambiente, en contra de la resolución
de la entonces COREMA de la Región de Magallanes y Antártica Chilena
que calificó favorablemente el proyecto de explotación forestal de bosque
nativo presentado por la empresa Forestal Trillium. La Corte esgrimió
como argumento uno de los principios propios del derecho internacional: la
responsabilidad inter-generacional. Al razonar sobre el carácter de derecho
colectivo público que involucra el derecho a vivir en un medio ambiente
libre de contaminación, la Corte señala que “al dañarse o limitarse el medio
ambiente y los recursos naturales, se limitan las posibilidades de vida y desarrollo
no solo de las actuales generaciones sino también de las futuras” (considerando
13). Este es un reconocimiento a uno de los elementos que componen el
concepto de desarrollo sostenible, de acuerdo con buena parte de la doctrina
internacional29.
ii) Principio contaminador-pagador. En sentencia de la Corte de
Apelaciones de Concepción de fecha 27 de agosto de 2012, en el caso “Central
Termoeléctrica Pirquenes”, la Corte acogió el recurso de protección contra
27
Bodansky, Daniel - Brunnée, Jutta, Introduction: The Role of National Courts
in the Field of International Environmental Law, en Anderson, Michael - Galizzi,
Paolo (editores), International Environmental Law in National Courts, British Institu-
te of International and Comparative Law, Londres, 2002), p. 15.
28
Bodanksy, D. - Brunnée, J., cit. (n. 28), p. 20.
29
Para un análisis del concepto de desarrollo sustentable, véase: Sands, Ph., cit.
(n. 24).
la RCA de la Comisión de Evaluación del Medio Ambiente del Bío-Bío que

aprobó este proyecto, ordenando que el titular deberá ingresar nuevamente
al SEIA mediante un estudio de impacto ambiental. El considerando 36)
señala: “Con ello se dará cumplimiento además a los principios que inspiran la
Ley N° 19.300, a saber, el de la participación ciudadana, incluso en la evalua-
ción de impacto ambiental (…). El principio de la internalización de los costos
ambientales, conocido comúnmente como el principio de ‘el que contamina paga’
y que consiste básicamente en que el agente contaminador debe incorporar a sus
propios gastos de producción lo que cuesta minimizar o controlar las emisiones
contaminantes que genera (…)”.
iii) P r i n c i p i o p r e v e n t i v o . La Corte ha aplicado recientemente
el principio de prevención en al menos dos casos que han despertado la
atención de quienes ejercen el derecho ambiental, y en uno de ellos como
un fundamento directo de la decisión. El caso “Central Castilla” no tuvo
por objeto directo la aplicación del derecho internacional ni principios
propios del derecho internacional del medio ambiente; sin embargo, en
uno de los fundamentos más importante en la decisión de declarar que el
acto administrativo impugnado fue ilegal y arbitrario, la Corte Suprema
señaló en su considerando Vigésimo octavo:”Que en la perspectiva de lo
razonado, singular importancia cobra uno de los principios que inspiraron la
Ley N° 19.300, desarrollados en el mensaje presidencial con el que se inició el
Proyecto de Ley de Bases del Medio Ambiente, esto es, el Principio Preventivo,
según el cual ‘se pretende evitar que se produzcan problemas ambientales. No
es posible continuar con la gestión ambiental que ha primado en nuestro país,
en la cual se intentaba superar los problemas ambientales una vez producidos’.
En efecto, la conexión de ambas actividades cuya dependencia en la actualidad
no es cuestionada, impide una aprobación separada de ambas, pues no puede
soslayarse que la interconexión comprende la transferencia de Petróleo Diesel y
Carbón, ambos combustibles altamente contaminantes y susceptibles de alterar
el medio ambiente por donde circularán”.
iv) ¿Principio precautorio? Nuestra jurisprudencia no ha estado del
todo ajena a la idea de precaución, pero sin particular claridad para identificar
correctamente sus diferencias con el principio preventivo y las consecuencias
que de ello derivan. Así por ejemplo, en el recurso de protección caratulado
“Luis Pozo y otros contra Empresa Ferrocarriles Antofagasta a Bolivia”,
la Corte Suprema se pronunció el 4 de junio de 1998 sobre un caso de
contaminación por acopio de plomo causado por la Empresa Ferrocarriles
Antofagasta a Bolivia a niños de sectores aledaños a instalaciones de dicha
empresa. Al acoger el recurso en favor de los afectados y ordenar el retiro de la
totalidad del concentrado de plomo de sus recintos ubicados en Antofagasta,
habilitando instalaciones alejadas de límites urbanos y especialmente acondi-
cionadas para ello, la Corte se detiene en la relación de causalidad, cuestión

particularmente compleja al momento de determinar las responsabilidades
ambientales. Señala la Corte en el considerando 8° del fallo, parte final, que
“la prueba en materia ambiental se rige por el principio precautorio más que
por la prueba científica propiamente tal”. Se trata de una invocación bastante
extraña: la Corte Suprema no define ni explica para qué serviría, en este
contexto, el enfoque de precaución. La verdad es que este principio no tiene
que ver directamente con la prueba sino primero con otras consideraciones.
El hecho que en algunos casos internacionales y en derecho comparado se
haya alegado una alteración de la carga de la prueba entre las consecuencias
prácticas del principio de precaución30 no permite llegar a la conclusión de
que estamos ante una norma simplemente procesal31.
b) Otro fallo a destacar es el caso “Central Hidroeléctrica Río Cuervo”,
de fecha 11 de mayo de 2012, en el cual la Corte Suprema revocó la senten-
cia de la Corte de Apelaciones de Coyhaique, ordenando así la realización
de un informe adicional al estudio de impacto ambiental previo a enviar el
proyecto a la Comisión de Evaluación Ambiental para aprobar o rechazar el
proyecto (ejecutar un informe adicional de suelos en los términos indicados
por SERNAGEOMIN). El considerando 6° recuerda que el Mensaje de la
Ley N° 19.300 se refiere al principio preventivo: “[...] mediante este principio,
se pretende evitar que se produzcan los problemas ambientales. No es posible
continuar con la gestión ambiental que ha primado en nuestro país, en la cual
se intentaba superar los problemas ambientales una vez producidos. Para ello,
el proyecto de ley contempla una serie de instrumentos”, entre los cuales está,
por cierto, el sistema de evaluación de impacto ambiental. Continúa seña-
lando que: “El principio preventivo, a diferencia del precautorio que actúa bajo
supuestos ya comprobados, solamente requiere de un riesgo racional y evidente
previamente demostrado, que sea verosímil de producirse sobre la base de estudios
especializados que lo demuestren (…) para luego determinar la gravedad del
mismo acontecimiento, que exista la posibilidad de sufrir un perjuicio impor-
tante, la alteración o el agravamiento de una determinada situación que, en
el evento que ocurra, afectaría un interés legítimo”32. Existe mediana claridad
30
Véase, por ejemplo, caso “Plantas de Celulosa, Argentina v. Uruguay”, Corte In-
ternacional de Justicia, sentencia de fecha 20 de abril de 2010.
31
Acerca del contenido y estatus internacional del principio precautorio, véase, por
ejemplo: Sands, Ph., cit. (n. 24); y Bodansky, D., Art and Craft, cit. (n. 9).
32
En la misma línea de lo anterior, el caso “Dunas de Concón”, en que la Corte Su-
prema revocó fallo de la Corte de Apelaciones de Valparaíso (27 de julio de 2012, causa
rol N° 2138-2012): “No debe olvidarse que la Ley N° 19.300 constituyó una ley marco
en materia ambiental que se hizo aplicable a todas las actividades o recursos respecto de los
cuales posteriormente se crearon leyes especiales y que se sustenta en principios que permiten
en derecho internacional y comparado en que precaución y prevención son

dos conceptos distintos33 (que el principio precautorio actúe “bajo supuestos
ya comprobados” no es efectivo). Sin embargo, una construcción más estricta
del principio de prevención podría llegar a consecuencias prácticas similares
a aquellas propias del enfoque de precaución, sin que sea necesario agregar
la incertidumbre que para muchos rodea a este último34.
Conviene entonces preguntarse por qué sería necesario construir un
enfoque preventivo adecuado, y más específicamente, si esta construcción
podría fundarse a partir de la aplicación de principios y normas propias del
derecho internacional del medio ambiente.
b) La respuesta es relevante porque las consecuencias prácticas son
reales. La importancia de un principio preventivo bien definido, aplicado
regularmente por las Cortes –y pronto por los tribunales ambientales– al
controlar actos de la administración puede apreciarse en toda su magnitud
con un caso que hace algunos años cuestionó fuertemente la eficacia de la
institucionalidad ambiental vigente, los instrumentos de evaluación de la
Ley N° 19.300 y el rol de la administración y tribunales: el daño ecológico
ocurrido con ocasión de las actividades de la planta de Celulosa Arauco
(Celco) emplazada en el Río Cruces (comuna de San José de la Mariquina)35.
El primer recurso de protección presentado por organizaciones ciudadanas
alegó que la resolución atentaba contra la Ley N° 17.288 y la Convención
dar coherencia a la ley y sin los cuales se consideró que no se podía entender plenamente su
real alcance y pretensiones ellos son: el principio preventivo; el principio que quien conta-
mina paga; el gradualismo; el principio de la responsabilidad; el principio participativo; y
el principio de la eficiencia”.
33
Véase, por ejemplo: Wolfrum, Rudiger, International Environmental Law:
Purposes, Principles and Means of Ensuring Compliance, en Morrison, Fred L. -
Wolfrum, Rudiger (editores), International, Regional and National Environmental
Law (s.l., Kluwer Law International, 2000). Por ejemplo, en el principio de prevención
se asume que el riesgo es conocido; en el enfoque de precaución no necesariamente lo
es. De ello derivan una serie de consecuencias, desde el nivel de riesgo aceptable hasta
la carga de la prueba.
34
No es objeto de este artículo detenerse en un análisis acabado de las diferencias
entre los principios de prevención y precaución, los orígenes y actual Estado en la evo-
lución del derecho internacional y comparado. Para algunas legislaciones comparadas
es claramente un principio, muchas veces en grado de norma. Su rango normativo en el
derecho internacional y en especial desde el punto de vista de su inclusión como norma
consuetudinaria, en cambio, es complejo de dilucidar.
35
El proyecto fue aprobado por resolución (RCA) N° 279 de 1998 de la entonces
COREMA de Los Lagos, e implicaba que los residuos industriales líquidos de dicha
actividad (de alta temperatura, tóxicos) se verterían al río Cruces y Choromayo en un
área declarada Santuario de la Naturaleza, protegida de conformidad con la Ley N°
17.288.
de Ramsar, entre otros argumentos36, pero fue rechazado por la Corte de

Apelaciones de Puerto Montt y confirmado por la Corte Suprema el 11 de
mayo de 1999. La Corte señaló que la RCA se hacía cargo de las observacio-
nes hechas por los recurrentes en su oportunidad, y condiciona el proyecto
a una serie de requisitos y exigencias contenidas en la RCA respectiva (N°
279 de 1998). “Lo anterior permite concluir que el Santuario de la Naturaleza
a que alude el recurso, debido a las condiciones impuestas al proyecto, queda
protegido de los efectos de un eventual impacto negativo que pudiera producirse
por su ejecución”(considerando 5°). La Corte guardó riguroso respeto por
las consideraciones de la administración, sin entrar en el análisis de mérito
técnico del proyecto ni de las medidas de control y mitigación impuestas
como condición al proyecto (el “criterio de la deferencia”, ya indicado):
“[...] la resolución se dictó luego de un riguroso estudio de impacto ambiental
(…) no pudiendo formar parte del recurso las cualidades técnicas que presente
un proyecto” (considerando 6°)37.
36
En este caso, la administración alegó que el hecho de incluir un humedal en la
lista de la Convención Ramsar no perjudica los derechos soberanos de la parte contra-
tante. Increíblemente, la COREMA también alegó que “los hechos planteados por la
contraria constituyen una hipótesis no demostrada”. La Corte no se pronunció respec-
to de estos argumentos de fondo.
37
No solo en el caso “Río Cisnes-Celco” la Corte desechó examinar el fondo de lo
autorizado. En el fallo de fecha 19 de junio de 2002, de la Corte Suprema en recurso
interpuesto por el alcalde de la Municipalidad de Portezuelo en contra de la resolución
del Consejo Directivo de la CONAMA que calificó favorablemente el proyecto Com-
plejo Forestal Itata, también de Celco (Caso “Celulosa Itata”), la Corte argumentó
que una resolución adoptada por un ente colectivo no puede ser arbitraria “pues dicha
decisión es el resultado del actuar de un ente colectivo, que ha contado con números antece-
dentes a la vista”. Agrega que “Podrá estimarse equivocada, pero ello es de suyo discutible
y no es posible de constatación empírica, pues en cuanto se pronuncia sobre situaciones de
futuro, será entonces el tiempo el que diga si hubo un error o no. Y si, contrariamente a lo
que se ha estimado por la Resolución recurrida, se produce más adelante actos ilegales o
arbitrarios y vulneratorios de las garantías constitucionales protegidas, será entonces, la
ocasión precisa para acudir de protección o por otra vía que se estime adecuada” (conside-
rando 7°). El voto de disidencia de la ministra Morales, que estuvo por acoger el recurso
puesto que la resolución de calificación ambiental era arbitraria debido a su “falta de
razonabilidad”, recoge este punto al señalar que el estudio de impacto ambiental de la
empresa no se hace cargo de ciertas sustancias y concentraciones en el cauce receptor
final en donde “subyace la posibilidad de que se produzca un riesgo o un mal futuro, lo
que sería irreparable tanto porque podría afectar aguas subterráneas, como por su efecto
bioacumulativo en los animales y seres humanos”. El fallo “Caso Celulosa Itata” no fue
aislado. La Corte de Apelaciones de Valparaíso lo invocó al rechazar en fallo de 23 de
noviembre de 2006, el recurso de protección interpuesto contra la resolución de la CO-
REMA de Valparaíso que calificó favorablemente el proyecto Central Nueva Ventana,
por el Consejo Ecológico de las Comunas de Puchuncaví y Quintero. La Corte señaló
La planta de celulosa de Celco comenzó a operar en febrero de 2004.

A los pocos meses fue posible apreciar la desaparición y desplazamiento de
cisnes de cuello negro que habitaban los humedales de la zona cercana a la
planta, al mismo tiempo que se cuestionaron ciertos cambios de operación
que la empresa realizó en forma unilateral. Posteriores recursos de protec-
ción trataron sin éxito de impugnar y detener los aumentos de producción
que la empresa ejecutó sin sujeción al SEIA38; ellos fueron rechazados por
motivaciones que se alejan totalmente de un correcto enfoque preventivo.
El 12 de enero de 2005 se presentó un recurso de protección en contra de
las actuaciones de la empresa, específicamente la contaminación de la zona
aledaña, de forma contraria a la RCA. La Corte de Apelaciones de Valdivia
acogió el recurso y ordenó que la empresa debía someter modificaciones al
proyecto de su planta al SEIA a través de un estudio. La Corte Suprema
resolvió el 30 de mayo de 2005 que el recurso era extemporáneo, pero señaló
algo más: aun si hubiese sido interpuesto dentro de plazo, no había pruebas
que sea la planta de Celco la que estuviera afectando las poblaciones de cisnes
afectadas que habitan en el humedal39.
Todo lo anterior se expone con la sola finalidad de mostrar que, ante pos-
teriores resultados de daño ambiental, consideraciones acabadas de carácter
preventivo (hasta llegar a algo no muy lejano al enfoque precautorio: riesgo
conocido pero no necesariamente comprobado en todos sus aspectos, pre-
sunciones de riesgo, medidas de mitigación adecuadas y verificables, informes
de seguimiento independientes) debieran formar parte del razonamiento no
solo administrativo sino también judicial. El caso “Celco” llama particular-
en el considerando 13° que: “el acto impugnado es incapaz por sí de producir los efectos
nocivos que los principios constitucionales intentan precaver [...], no es un acto de resultado
material que ‘acaso’ produzca un menoscabo en el derecho a la vida y la integridad física y
síquica de las personas”.
38
Recurso de protección rol N° 1853-2005, “Vladimir Riesco Bahamondes y otros
con Celulosa Arauco S.A.”, fallo de la Corte Suprema de fecha 30 de mayo de 2005;
y recurso de protección rol N° 5928-2006, “Wladimir León Falfán con COREMA de
la Décima Región de Los Lagos”, fallo de la Corte Suprema de fecha 11 de diciembre
de 2006.
39
Corte Suprema en dicho fallo, considerando 7°: “Que, desde luego, no hay prueba
alguna que el Río Cruces y, en lo que interesa, en Santuario de la Naturaleza Carlos And-
wandter, haya sido contaminado por Celulosa Arauco S.A. al operar su planta de San José
de la Mariquina o que exista una amenaza de contaminación, término este último al que
hay que darle su significado legal de acuerdo con la letra c) del artículo 2° de la ley 19.300”.
El considerando 8° señala: “[...] las aguas del Cruces presentan una alta concentración
de hierro, que afecta una planta llamada ‘luchecillo’ (Egeria Densa), que constituye la
principal fuente de alimento de los cisnes de cuello negro [...]. Al disminuir la cantidad de
luchecillo, los cisnes mueren por desnutrición o emigran, encontrándose en los hígados de
dichos animales altas concentraciones de hierro”.
mente la atención porque se trató de un área sujeta a protección oficial del

Estado como sitio Ramsar y Santuario de la Naturaleza (Ley N° 17.288).
Si aquí no se aplicaron consideraciones realmente preventivas será difícil
esperarlo en otras parcelas de la gestión ambiental. El derecho internacional
y algunos de sus principios pueden ayudar a construir esta argumentación,
necesaria en los casos de categorías protegidas, al menos mientras no exista
un cuerpo legal que regule con claridad este tipo de áreas40.
IV. Los nuevos Tribunales Ambientales

en la reforma a la institucionalidad ambiental:
¿hay espacio para la implementación judicial
del derecho internacional del medio ambiente?
1. Generalidades.
La Ley N° 20.600, publicada en el Diario Oficial 28 de junio de 2013,
completa la ambiciosa reforma iniciada formalmente en 2008. Aunque las
críticas a la institucionalidad ambiental que existía hasta la publicación de
la Ley N° 20.417 son antiguas, el proceso de acceso de Chile a la OCDE
aceleró los cambios en esta materia. El informe sobre Evaluación de Desem-
peño Ambiental de Chile expuso a la evaluación y cumplimiento ambiental
como una de las debilidades de nuestra organización institucional, señalando
que era necesario fortalecer y ampliar considerablemente las instituciones
ambientales, en especial la fiscalización: “una política de fiscalización de la
normativa ambiental sobre la base de la coordinación de los órganos sectoriales
de supervisión y control no es la solución institucional más eficaz para asegurar
su cumplimiento”41.
Es cierto que la idea de crear uno o más Tribunales Ambientales especia-
lizados no estuvo en el diseño original que proponía los cambios sustantivos
hoy conocidos. Solo cuando aparece claro que se crearía un poderoso y
autónomo órgano de fiscalización con potestades sancionatorias, comienza
a surgir la idea de un control jurisdiccional especializado respecto de los
actos administrativos sancionatorios de la que sería la Superintendencia del
Medio Ambiente42.
40
Sabido es que la Ley N° 18.362 no está vigente. La futura creación del Servicio de
Biodiversidad y Áreas Silvestres Protegidas puede convertirse en una oportunidad para
aportar mayor coherencia a nuestra regulación de áreas protegidas en general.
41
Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico, Evaluación del
Desempeño Ambiental: Chile (Environmental Performance Reviews, CEPAL, Chile,
2005), p. 18.
42
Ver el “Mensaje” (28 de octubre de 2009) y la historia de Ley N° 20.600. Fue en el
Senado donde se acuerda la creación de un órgano jurisdiccional cuyas labores serían: i)
En cuanto al rol de los Tribunales Ambientales y la implementación del

derecho internacional, hay buenas razones para sostener que la existencia
de estos tribunales será un elemento positivo para el desarrollo de una
jurisprudencia elaborada y uniforme en estas materias temas, aun cuando,
desde luego, el hecho de contar con tribunales especializados no hará por sí
mismo que prolifere la judicialización de casos en materias relacionadas con
el derecho internacional del medio ambiente:
a) La especialidad en la materia. El hecho que se trate de tribuna-
les ambientales que conocerán aspectos específicos de la gestión ambiental
es un gran avance. De lo dispuesto en el artículo 17 letras a) y b) de la Ley
N° 20.600 se aprecia también que se está en presencia de un tribunal casi
exclusivamente de lo contencioso-administrativo. Esto no es casualidad: el
derecho ambiental en Chile es, en su parte sustancial –es decir, funciona-
miento de los instrumentos de gestión ambiental–, un descendiente directo
y no emancipado del derecho administrativo43.
b) Jueces especializados. Tal vez sea la composición de los Tribu-
nales Ambientales lo que permita predecir que, enfrentados a casos donde
se invoquen normas de derecho internacional, los jueces entrarán al análisis
de fondo de estos planteamientos. El artículo 2° de la Ley N° 20.600 señala
que los ministros de los Tribunales Ambientales “deben haberse destacado
en la actividad profesional o académica especializada en materias de Derecho
Administrativo o Ambiental”. Contar con jueces especializados que conocen
o debieran conocer los principales conceptos y elementos del derecho am-
biental, lo que incluye por cierto sus relaciones con el derecho internacional
(históricas, conceptuales, de principios, regímenes regulatorios aplicables a
Chile, entre otras), debiera traer como consecuencia que los jueces contarán
con el conocimiento y habilidades para analizar seriamente los argumentos
de fondo presentados por las partes referidos a la aplicación de tratados
ambientales.
actuar como órgano de control jurisdiccional de las decisiones de la Superintendencia;

ii) resolver las controversias contenciosas administrativas en materia ambiental, y (c)
resolver las demandas por daño ambiental. “Mensaje” presidencialen: Historia de la Ley
N° 20.600 ( Biblioteca del Congreso Nacional), p.7.
43
Si bien es positivo contar con un órgano de control especializado de los actos de
la administración ambiental, esta figura plantea nuevamente la vieja interrogante de si
atomizar el control jurisdiccional de los actos de la administración sin que exista un real
tribunal de casación unificador debilita nuestro sistema de control a través de la frag-
mentación de criterios y principios que deberían ser aplicados uniformemente en todos
los ámbitos de lo administrativo. Dejando este cuestionamiento de lado, es indudable
que la existencia de tribunales especializados debiera facilitar el conocimiento de aque-
llas materias que incluso dentro de esta disciplina parecen menos conocidas o estudia-
das, como la implementación de tratados internacionales con contenido ambiental.
c) Procedimiento adecuado. El detalle de las provisiones del título

3° de la Ley N° 20.600, relativas a la presentación de las reclamaciones, el
procedimiento, las medidas cautelares, notificaciones, informes y vista de la
causa, entre otros, resulta apto para que los jueces conozcan y se pronuncien
adecuadamente sobre el fondo de lo planteado por las partes. Además, la
figura del amicus curiae, propia del derecho anglosajón y que no es extraña en
algunas cortes y tribunales internacionales, probablemente alentará la presen-
tación de argumentos relacionados con la implementación y cumplimiento
de normas internacionales aplicables a los órganos de la administración.
2. Normas que permitirán a los tribunales ambientales jugar un rol en la

implementación del derecho internacional del medio ambiente.
Si bien en casi todos los numerales del artículo 17 de la Ley N° 20.600 es
posible pensar en casos hipotéticos vinculados con la aplicación del derecho
internacional ambiental, es poco probable que ello ocurra con ocasión de
recursos en contra de actos sancionatorios de la Superintendencia del Me-
dio Ambiente44. Como ha sucedido hasta ahora, es muy probable que una
buena parte de los casos en donde se ventilen estas materias sea a través de
impugnaciones contra actos administrativos originados en el contexto del
Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental. Esta posibilidad podrá darse
en alguna de las circunstancias previstas en los numerales 5) y 8) del artículo
17, en relación con el artículo 18 de la Ley N° 20.600:
a) El número 5) del artículo 17 de la Ley N° 20.600 está relacionado
con una modificación introducida por la Ley N° 20.417 a la posibilidad de
impugnar actos en el contexto del SEIA. En efecto, el texto original de la
Ley N° 19.300 no dejaba mayor espacio para la interposición de recursos
por parte de quien no fuera el responsable del respectivo proyecto. El artí-
culo 20 mantiene dicha estructura; sin embargo, el artículo 20 quinquies se
refiere a los casos en que habiendo sido aprobado y estando en ejecución un
proyecto, las variables evaluadas y contempladas en el plan de seguimiento
sobre las cuales fueron establecidas las condiciones o medidas hayan variado
sustantivamente en relación a lo proyectado o no se hayan verificado, casos
en los cuales se podrá revisar la RCA, todo ello “con el objeto de adoptar las
medidas necesarias para corregir dichas situaciones”. En este caso, el acto ad-
ministrativo que realice la revisión podrá ser impugnado ante los Tribunales
Ambientales. Lo interesante es que el artículo 25 quinquies introducido
44
La sanción se origina en la ley; aun cuando en Chile los tratados tengan al menos
rango legal, la práctica indica que ningún juez aplicará una sanción directamente desde
el texto de un tratado sin que exista al menos alguna norma nacional que de alguna
forma la integre. Por lo demás, los tratados ambientales tampoco pretenden crear san-
ciones aplicables directamente.
por la Ley N° 20.417 no limita esta facultad a la administración, sino que

la extiende de la siguiente manera: “La resolución de calificación ambiental
podrá ser revisada, excepcionalmente, de oficio o a petición del titular o del
directamente afectado”.
Cualquiera sea el significado que se le da este último concepto, está claro
que no se trata solo del titular del proyecto. Es posible, por tanto, pensar en
que en virtud de esta norma terceros afectados por la ejecución de un proyecto
aprobado pero que se ejecuta de forma distinta o sobre la base de condiciones
no previstas soliciten las medidas necesarias para corregir dichas situaciones.
Así por ejemplo, tratándose de áreas silvestres protegidas o especies en algu-
na categoría de protección internacional reconocida en algún tratado, este
argumento podrá ser considerado por la autoridad administrativa (director
ejecutivo del Servicio de Evaluación Ambiental o Consejo de Ministros
según corresponda, por remisión al artículo 20 de la Ley de bases del medio
ambiente), y en caso que ello no ocurra, el acto administrativo será recurri-
ble ante el tribunal ambiental competente. El artículo 18 número 7) señala
expresamente que en este caso podrá intervenir como parte ante el tribunal
ambiental “quien hubiese solicitado la invalidación, o el directamente afectado
por la resolución que resuelva el procedimiento administrativo de invalidación”.
No es necesario que el recurrente ante el tribunal ambiental haya participado
o solicitado la invalidación del acto administrativo ambiental impugnado;
basta que sea directamente afectado por la resolución.
b) El numeral 8) del citado artículo 17 permite impugnar resoluciones
recaídas en procedimientos de invalidación respecto de actos administrativos
de carácter ambiental45, entendiendo por tales “toda decisión formal que emita
cualquiera de los organismos de la Administración del Estado mencionados en
el inciso segundo del artículo 1° de la Ley Orgánica Constitucional de Bases de la
Administración del Estado, que tenga competencia ambiental y que corresponda
a un instrumento de gestión ambiental o se encuentre directamente asociado
con uno de éstos”. El reconocimiento de esta causal es importante para lo
que se ha venido discutiendo. En efecto, si bien la invalidación prevista en
la Ley N° 19.800 de Bases de los procedimientos administrativos consiste en
una potestad de la administración, ella también puede solicitarse a petición
del administrado con lo cual “se erige en una vía de impugnación, incluso con
un plazo privilegiado de 2 años, a diferencia de los recursos administrativos”46.
45
Artículo 17 número 8) de la Ley N° 20.600 dice: “Conocer de las reclamaciones en
contra de la resolución que resuelva un procedimiento administrativo de invalidación de
un acto administrativo de carácter ambiental. El plazo para la interposición de la acción
será de treinta días contado desde la notificación de la respectiva resolución”.
46
Bermúdez Soto, Jorge, Derecho administrativo general (Santiago, LegalPublis-
hing, 2010), p. 136.
Si el particular solicita la invalidación de un acto administrativo ambiental

emanado de una autoridad sectorial en el contexto de un instrumento
de gestión ambiental (el SEIA, por ejemplo), la resolución que recaiga en
tal solicitud podrá recurrirse ante los Tribunales Ambientales. Teniendo
presente que la regulación de los sujetos del procedimiento administrativo
se construye a partir del concepto de interesado, será relevante los con-
tornos de dicho concepto para dilucidar una posible comparecencia ante el
tribunal ambiental, si alguien ya ha actuado como interesado ante el órgano
administrativo que dictó el acto que se impugna. Por ejemplo, ocurriría si un
tercero que logra la calidad de interesado solicitare la invalidación de actos
trámites en el marco del procedimiento de evaluación de impacto ambiental
fundando en que dicho acto es ilegal por ser contrario a las normas de un
tratado multilateral ambiental47. Como señala Bermúdez, “la LGBMA no
establece recurso administrativo ni contencioso-administrativo a favor de
los ciudadanos que se vean afectados en sus derechos o intereses por una
resolución de calificación ambiental. Ello no obsta a que sea impugnada
por las vías ordinarias administrativas, esto es, recursos administrativos de
la LGPA, o contencioso-administrativas, acción de nulidad y recurso de
protección, cuando ello sea pertinente”48. Tratándose de la invalidación de
actos administrativos ambientales –sea a solicitud del administrado inte-
resado o no– el acto que la resuelva será ahora impugnable ante el tribunal
ambiental competente.
3. Algunas incertidumbres que nuestros tribunales deberán aclarar y posibles

criterios o principios que pueden invocarse.
a) Delimitación del recurso de protección frente al rol de
los tribunales ambientales. En aclarar el rol que podrán desempeñar
los Tribunales Ambientales como jueces internacionales, la primera interro-
gante se relaciona con lo expresado en el acápite anterior, y tiene que ver
con la relación entre los Tribunales creados por la Ley N° 20.600 y la Corte
Suprema, específicamente en el conocimiento de materias que podrán ser
conocidas tanto por la vía del recurso de protección como por los recursos
contencioso-administrativo previstos en la nueva ley.
Esta interrogante surge a partir de los legitimados activos para interpo-
ner ciertas acciones. Los artículos 17 y 18 de la Ley N° 20.600 no permiten
expresamente que un tercero ajeno a un procedimiento de evaluación de im-
pacto ambiental pueda impugnar directamente la resolución de calificación
47
Por ejemplo, artículos 68, 69, 70 del Reglamento del SEIA, Decreto Supremo N°
95 de 2001, Ministerio Secretaría General de la Presidencia de la República.
48
Bermúdez Soto, Jorge, Fundamentos del Derecho ambiental (Valparaíso, Edi-
ciones Universitarias de Valparaíso, 2008), p. 216.
ambiental favorable al proyecto que se sometió al SEIA. Si bien se admite a

quienes ejercieron su derecho a participación ciudadana impugnar la RCA
si dichas observaciones no son consideradas, ello está lejos de permitir la
impugnación directa del acto por quienes no sean los titulares del proyecto
respectivo. En esto no hay grandes cambios respecto de lo que existía antes
de la Ley N° 20.417, según se aprecia del artículo 17 numeral 6) de la Ley
N° 20.600.
Sin embargo, la mayoría de las impugnaciones judiciales a los proyectos
en cuestión (por mencionar algunos casos conocidos en los últimos años:
Celco-Río Cruces, Río Cuervo, Barrancones, Hidroaysén, Castilla), provie-
nen de quienes no fueron parte en el procedimiento administrativo, a través
de recursos de protección. Si bien en muchos casos y durante demasiado
tiempo las cortes mantuvieron un “criterio de deferencia” hacia la califica-
ción técnica realizada por la autoridad administrativa, en el último tiempo
se puede exhibir un cambio de actitud de la jurisprudencia, en virtud del
cual la Corte Suprema ha entrado a analizar la legalidad de la evaluación
misma y las medidas impuestas al proyecto (ver por ejemplo caso “Central
Castilla”, ya citado).
Así las cosas tal vez hubiese sido prudente reconocer esta situación antes
de permitir que, como resulta del texto de la Ley N° 20.600, los terceros afec-
tados por una resolución de calificación ambiental favorable a un proyecto
de inversión deban seguir presentado recursos de protección ante las Cortes
de Apelaciones, con todo lo que ello significa: conocimiento por tribunales
distintos de las mismas materias, potenciales diferencias de criterios, y falta
de especialización y fragmentación, por mencionar algunos. Los efectos
indeseados que eventualmente se provocarían como resultado de ampliar
dicha legitimación activa se podrían también haber previsto o evitado; por
ejemplo, con algunas limitaciones procedimentales o requisitos de compare-
cencia, como que el tercero haya efectivamente formulado observaciones en
el marco del SEIA en su oportunidad. Como sea, esto hará que se mantenga
el rol determinante de la Corte Suprema al conocer de los recursos contra
los fallos de los Tribunal Ambientales y al conocer de la apelación del re-
curso de protección. Está por verse qué criterios adoptará nuestro más alto
Tribunal al enfrentarse a este tipo de casos, especialmente si alguno de ellos
está pendiente ante los Tribunales Ambientales.
b) Control y no simple deferencia. Asimismo, tanto los Tribunales
Ambientales como la Corte Suprema deberían continuar con la reciente
tendencia jurisprudencial de nuestro máximo tribunal y abandonar la de-
ferencia como principio frente a los actos de la administración ambiental,
por muy técnicos que ellos puedan parecer, siempre cuidando de no llegar
a reemplazar aquella parte que corresponde al aspecto discrecional de la

decisión administrativa.
Como explica Luis Cordero Vega49, en la relación entre examen y control
de los actos administrativos ambientales, la jurisprudencia de la Corte Su-
prema ha pasado en los últimos años por tres momentos: i) durante mucho
tiempo, sostuvo que la decisión de contenido técnico es de competencia
exclusiva de la Administración; ii) luego, se sostuvo que si bien la decisión es
de contenido técnico la Corte puede revisar los presupuestos procedimentales
de la decisión estatal, realizando un control intenso de la discrecionalidad
administrativa; y iii) algunos fallos parecen confirmar que la Corte puede
adoptar decisiones de contenido más técnico, más allá de declarar la nulidad
del acto de que se trate. Para Cordero Vega, en este último caso se está sus-
tituyendo a la Administración en la solución, a pretexto de interpretación
de una cláusula legal50.
Estamos de acuerdo con Cordero Vega en que el balance entre juzgar y
administrar es delicado y que el juez debe definir los límites de sus compe-
tencias, para apreciar adecuadamente el problema que debe resolver, lo que
no significa reconocer zonas exentas de control judicial, sino que tan solo
una forma de aproximación del juez al conflicto que debe resolver, pudiendo
anular las decisiones de los órganos técnicos, pero sin sustituir la competencia
propia de la Administración al decidir el contenido de la solución final51.
Por lo demás, el artículo 30 de la Ley N° 20.600, al indicar cuáles serán las
atribuciones exactas del tribunal al conocer una reclamación contra actos
administrativos, confirma lo anterior: el tribunal declarará la ilegalidad,
anulará total o parcialmente el acto impugnado, ordenará que se modifique
su contenido, pero en ningún caso determinará el contenido específico de
un precepto de alcance general ni determinar el contenido discrecional de
los actos de la administración ambiental.
Sin embargo, los fallos de la Corte Suprema que han sido objeto de algunas
críticas recientes, y en particular el caso “Central Castilla”, no necesariamente
sustituyen la decisión de la administración. Si eso ocurre o ha ocurrido es en
realidad una consecuencia indirecta de la decisión judicial: el acto fue consi-
derado ilegal y las consecuencias de dicha decisión dejan poco espacio para la
discrecionalidad del nuevo acto administrativo. Lo que tal vez se cuestione
49
Cordero Vega, Luis, “Estudio preliminar”. Corte Suprema y Medio Ambiente.
¿Por qué la Corte está revolucionando la regulación ambiental? en Jurisprudencia am-
biental. Casos destacados, cit. (n. 3), p. 23.
50
Ibíd., p. 23. Ejemplos de este último criterio serían los casos “Bocamina” (fallo de
fecha 15 de junio de 2012, rol N° 3141-2012) y “Central Castilla” (fallo de fecha 28 de
agosto de 2012, causa rol N° 1960-2012).
51
Cordero Vega, L., cit. (n. 3), p. 22.
por algunos es la argumentación y el raciocinio de la Corte, al cual nuestra

práctica forense no está acostumbrada: un principio inspirador de nuestro
ordenamiento ambiental fundamenta la interpretación del texto legal, repro-
chando la forma en que fue entendido por la administración al impedir una
evaluación ambiental adecuada, es decir, preventiva (por ejemplo, que exista
claridad en la línea de base y en toda el área de influencia del proyecto).
Este último es uno de los puntos que probablemente tenga más conse-
cuencias en la forma como se ejerce el control de los actos de la administra-
ción y que indirectamente podría tener repercusiones en la implementación
judicial del derecho internacional. Lo anterior es relevante para este trabajo,
porque en este tipo de decisiones se pueden presentar áreas en las cuales la
jurisprudencia ha buscado argumentos no solo en el ordenamiento positivo,
sino que también se ha vuelto hacia ciertos principios inspiradores de nuestra
legislación. La mayoría de estos principios tienen su sustento, origen y cons-
trucción dogmática en el derecho internacional de medio ambiente, y eso
debiera tenerse en cuenta. No se trata de importar conceptos o de imponer
internamente normas de derecho internacional cuya naturaleza y rango legal
son todavía discutidos, sino de buscar los fundamentos dogmáticos y concep-
tuales a principios que están recogidos en nuestro ordenamiento jurídico.
La importancia de tales principios no debería subestimarse: la Corte Su-
prema lo demostró en el fallo “Central Castilla”. Por otra parte, la discusión
tiene consecuencias prácticas, como se aprecia en las negativas consecuencias
del caso “Celco-Río Cruces”. Lo anterior tiene particular importancia en el
manejo y administración del SEIA: si bien la ley se limita a decir que es un
procedimiento que solo busca contrastar la legalidad (artículo 2° letra j) de
la Ley N° 19.300), la doctrina y la jurisprudencia se han encargado de aclarar
que uno de los principios fundamentales que dieron origen a este instrumen-
to de gestión ambiental es precisamente la prevención. Así, las medidas de
mitigación debiesen ser siempre preventivas, y el control judicial debería ir
más allá de la deferencia. Si los costos de las medidas necesarias para prevenir
y evitar un impacto ambiental negativo intolerable –o derechamente el daño
ambiental– son demasiado altos, significa que el proyecto no podrá ejecutarse,
y ello sin que sea necesario rechazar un proyecto formalmente: el SEIA no
es el instrumento adecuado para diseñar política ambiental, energética o
urbanística. No es posible reemplazar la decisión discrecional administra-
tiva, salvo controlarla ahí donde lo permiten las herramientas propias del
derecho administrativo. Pero controlar aspectos técnicos de las decisiones de
la administración –que muchas veces incluyen elementos de legalidad– no
significa avanzar hacia el temido “gobierno de los jueces”.
V. Conclusiones
Nuestras conclusiones pueden ser resumidas como sigue:

1° A pesar que se trata de una materia relevante para alcanzar la finalidad
de protección ambiental acordada en el plano internacional, la jurispru-
dencia de nuestros más altos tribunales no muestra, salvo casos específicos,
mayor desarrollo en la implementación de las obligaciones internacionales
ambientales asumidas por Chile. Las razones se encuentran en la reticencia
de nuestras Cortes para analizar argumentos que puedan implicar pro-
nunciarse respecto de normas internacionales, a la naturaleza de nuestro
principal contencioso-administrativo ambiental, y a la falta de especialidad
y conocimiento respecto de las materias propias del derecho internacional
del medio ambiente.
2° El desarrollo de esta materia puede perfeccionarse como una herra-
mienta útil en el desempeño de nuestros instrumentos de gestión ambiental,
especialmente si se considera que en el pasado nuestra jurisprudencia ha
mostrado demasiada deferencia hacia los criterios de evaluación aplicados
por la Administración, aun cuando a veces ellos se alejaran drásticamente
del enfoque de prevención –en algunos casos, con negativas consecuencias
ambientales–. Prueba de ello es la aplicación del principio preventivo –el que
tiene amplio desarrollo en el derecho internacional del medio ambiente–,
por la jurisprudencia reciente de la Corte Suprema como una herramienta
de control en el marco del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental.
Como señalan Palmer y Robb, la tendencia del derecho comparado muestra
que las decisiones de las cortes rechazan la idea de que lo ambiental no es
justiciable, o que se trate solo de “prerrogativas del ejecutivo”52.
3° Precisamente, con la próxima entrada en vigor de todos los Tribunales
Ambientales y la conclusión de la reforma a la institucionalidad ambiental,
el derecho ambiental en Chile comenzará su etapa de madurez. A propó-
sito de la Ley N° 20.600, este trabajo ha planteado que la nueva judicatura
ambiental podrá jugar un rol más relevante en la implementación de la
normativa internacional aplicable en Chile, pues su diseño institucional,
composición y procedimiento deberían favorecer una adecuada atención de
los argumentos y consideraciones relacionadas con esta materia –algo que
no ha sido así hasta ahora–.
4° Con todo, se explicó también que la Ley N° 20.600, al descartar la
posibilidad que terceros pudieran reclamar directamente ante los Tribunales
Ambientales de las resoluciones de calificación ambiental favorables a un
52
Palmer, Alice - Robb, Cairo, International Environmental Law in National
Courts (Cambridge, Cambridge University Press, 2004), p. xiv.
proyecto, se mantendrá el recurso de protección como un contencioso-

administrativo por defecto. El rol de la Corte Suprema, en este contexto,
se convertirá en fundamental para unificar criterios ambientales de forma
adecuada.
5° Finalmente, corresponde también analizar esta materia en una perspec-
tiva más amplia, sin dejar de ver las consecuencias que derivan de la aplicación
interna del derecho internacional. Cuando los tribunales se enfrenten a la
necesidad de implementar o aplicar normas internacionales ambientales, lo
importante es generar una relación constructiva entre derecho internacio-
nal y nacional. La implementación y aplicación del derecho internacional
por parte de las cortes nacionales es una de las formas que tiene el Estado
de contribuir al cumplimiento de una obligación internacional, con toda
la seriedad que ello reviste. En la relación entre el derecho internacional
y nacional del medio ambiente ello no es una excepción. En esta materia
debiera surgir consenso en que los Tribunales Ambientales tienen una tarea
importante que desempeñar.
La consideración de elementos propios de derecho internacional del
medio ambiente por parte de los Tribunales Ambientales plantea un desafío
a nuestra judicatura tanto especializada como común, pero ciertamente,
puede inaugurar una nueva y fructífera etapa que es de esperar contribuya
a nuestro acervo jurídico, a solucionar futuros conflictos ambientales sobre
la base del desarrollo sustentable, y en definitiva, a mejorar y construir un
mejor entorno natural para todos.
Bibliografía
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Revista de Derecho

de la Pontificia Universidad Católica de Valparaíso

Jurisprudencia nacional, nuevos

Osvaldo Urrutia Silva*

Recibido el 30 de marzo y aceptado el 22 de mayo de 2013

* Magíster en Derecho por la Universidad de Londres. Profesor en la Facultad de

Es innegable que una de las áreas del derecho internacional que ha

ternacional del medio ambiente reciba un análisis más profundo, en especial,

II. Implementación y aplicación

Los tribunales ordinarios han conocido profusamente materias ambien-

riamente a través del recurso de protección. Entre las razones de lo anterior

v) A lo anterior se agrega, hasta la Ley N° 20.600, la falta de algún grado

III. Aplicación directa o indirecta del Derecho

1. Caso “Proyecto Cascada Chile” y reconocimiento tácito de tratados con

aplicables al caso en cuestión, en particular los artículos 14 numeral 1, letra

2. Aplicación directa de normas del Convenio N° 169 de la Organización

interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a través de

3. Medio ambiente acuático.

3455-1992, Corte de Apelaciones de Copiapó.

jurídico nacional. De acuerdo con la clasificación explicada al comienzo del

4. Áreas protegidas y parques nacionales.

artículo 19 N°8 CPol., la Corte Suprema señaló en su considerando 13°, luego

nacionales y otras áreas protegidas. Lo exigido, conforme al marco jurídico que

Municipalidad de Putre en contra de la resolución de calificación ambiental

“Antonio Horvath Kiss y otros con Comisión de Evaluación Ambiental de la

Región de Aysén”, rol N° 10220-2011, Corte Suprema.

favorable, el proyecto alteraría la superficie del Parque Nacional Laguna San

5. Aplicación de otras fuentes del derecho internacional: los principios del

N° 43 de 1990 del Ministerio de Agricultura declaró como tal a la Araucaria Arau-

perspectives. The difficulty in doing this is that there has to be flexibility in

la RCA de la Comisión de Evaluación del Medio Ambiente del Bío-Bío que

cionadas para ello, la Corte se detiene en la relación de causalidad, cuestión

en derecho internacional y comparado en que precaución y prevención son

de Ramsar, entre otros argumentos36, pero fue rechazado por la Corte de

La planta de celulosa de Celco comenzó a operar en febrero de 2004.

mente la atención porque se trató de un área sujeta a protección oficial del

IV. Los nuevos Tribunales Ambientales

En cuanto al rol de los Tribunales Ambientales y la implementación del

actuar como órgano de control jurisdiccional de las decisiones de la Superintendencia;

c) Procedimiento adecuado. El detalle de las provisiones del título

2. Normas que permitirán a los tribunales ambientales jugar un rol en la

por la Ley N° 20.417 no limita esta facultad a la administración, sino que

Si el particular solicita la invalidación de un acto administrativo ambiental

3. Algunas incertidumbres que nuestros tribunales deberán aclarar y posibles

ambiental favorable al proyecto que se sometió al SEIA. Si bien se admite a

a reemplazar aquella parte que corresponde al aspecto discrecional de la

por algunos es la argumentación y el raciocinio de la Corte, al cual nuestra

Nuestras conclusiones pueden ser resumidas como sigue:

proyecto, se mantendrá el recurso de protección como un contencioso-

OECD, Evaluación del Desempeño Ambiental: Chile. Environmental Performance

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