Sistema Nacional de Inversión Pública

PF
Manual del Buen

Gobierno Local
Enfoques, principios, estrategias
ISBN: 9972-9556-5-6
Hecho el Depósito Legal Nº 2005-4586
© Care Perú - PROGRAMA FORTALECE
Autor: Julio Díaz Palacios

Coordinación Anna María Lauro
Adaptación pedagógica: Antonieta Manrique C.
Coordinación de edición: Pablo Concha Sequeiros
Foto de carátula: Walter Verde - Programa Fortalece
Diagramación: Doris Sigüeñas
Impresión y encuadernación: SINCO Editores
Jr. Huaraz 449 - Breña Telf. 4335974 sincoeditores@yahoo.com
Lima, junio de 2005.

Contenidos
De qué trata este manual 5
Módulo I. Fundamentos y principios de Buen Gobierno Local 7

1. Lo local, territorio de actuación del BGL 7
2. El desarrollo local como propósito 9
3. El desarrollo humano sostenible como aspiración 13
4. Ética en el BGL 16
5. Ética en la gestión pública 17
Ejercicios y actividades de reflexión 23
Módulo II. Gobernabilidad y Buen Gobierno 27

1. Sociedad civil y Buen Gobierno 28
2. Impedimentos para ser Buen Gobierno 30
3. Motivos de interés en BGL 32
4. Gobernabilidad democrática 34
5. BGL, políticas sociales y lucha contra la pobreza 38
6. Cómo se promueve un BGL 40
Módulo III. Estrategia de Buen Gobierno Local 43

1. Reforma del Estado 50
2. Capacidad de gestión estratégica 53
3. Oportunidades y retos del BGL 54
4. Innovar modelos de gobierno 55
Anexos
Metodología participativa para estimr nivel de Buen Gobierno Local 60
Ejercicios para identificar nivel de BGL 63
Glosario 69
Experiencias en BGL 71
Referencias bibliográficas 78
CARE PERÚ / PROGRAMA FORTALECE
4
MANUAL DEL BUEN GOBIERNO LOCAL
De qué trata este manual
El Manual del Buen Gobierno Local ofrece un marco de reflexión sobre: lo local,

el desarrollo local, la ética en la gestión pública; el gobierno local, la gobernabilidad, el
buen gobierno y el Buen Gobierno Local (BGL). Su propósito es que los gobernantes
locales logren reconocer ¿por qué se gobierna mal y qué se debe hacer para gober-
nar bien?, ¿por qué unos gobiernos avanzan y otros no?; ¿qué grado de responsabili-
dad tienen las organizaciones de la sociedad civil en el éxito o fracaso de sus respec-
tivos gobiernos?
El manual destaca los beneficios del Buen Gobierno para la gestión pública y la
calidad de vida de las personas, en un contexto de descentralización, modernización
del Estado, y democratización. Brinda enfoques, principios, mecanismos e instru-
mentos de Buen Gobierno para ser trabajados desde el nivel local.
¿A quién está dirigido?

El manual ha sido elaborado pensando en las autoridades elegidas para gobernar y
que quieren hacerlo bien, tener éxito en la tarea de representar a sus electores
con decisiones y emprendiendo acciones en defensa de los derechos e intereses
de la comunidad en general. También está dirigido a los funcionarios interesados
en devolver a la carrera pública su sentido de servicio guiada por una conducta
ética. Y, por supuesto, está pensado también en los líderes de las Organizaciones
de la Sociedad Civil (OSC) que en el enfoque de BGC resultan socios fundamen-
tales en la gestión del desarrollo.
¿Cómo está organizado?

El manual está organizado en tres secciones:
La primera (Fundamentos y Principios de BGL) centra su atención en los
enfoques y conceptos referidos al espacio local o ámbito desde el cual
interactúan los gobernantes locales. Seguidamente se destacan aspectos del
enfoque de desarrollo local y desarrollo humano sostenible, por ser objetivo
y propósito de una buena gestión local; y principios de ética en la gestión
pública, que el BGL promueve y practica.
En la segunda sección (Problemas de Buen Gobierno) la reflexión se sitúa
en la identificación de problemas, sus causas y efectos en la gobernabilidad y el
buen gobierno local.
5
Finalmente, en la tercera (Estrategias de BGL) se destacan las característi-

cas de un Buen Gobierno Local, las alternativas y estrategias para transitar
hacia él, en el marco de procesos de desarrollo local y democracia participativa,
que se están impulsando en el Perú.
La lectura del manual se facilita con Ejercicios de comprensión de lectura,
reflexión y aplicación práctica ubicados al finalizar cada sección del texto; y un
Glosario de los principales conceptos utilizados. Al final del documento se ha
ubicado un Anexo que recupera algunas experiencias de Buen Gobierno en
América Latina, Europa y Perú.
La metodología general que aquí se plantea, puede ser utilizada en cualquier
nivel de gobierno. Consiste en: iniciar procesos de fortalecimiento y desarro-
llo de capacidades, guiadas por el enfoque de desarrollo humano sostenible;
identificar y analizar problemas de gobierno y gobernabilidad local en el con-
texto de descentralización y reforma del Estado; definir una estrategia de BGL;
gestionarla con apoyo de la sociedad civil; realizar evaluaciones periódicas de
avances, logros, dificultades; y medir resultados.
¿Cómo nace esta iniciativa?

El Proyecto FORTALECE (Convenio MIMDES-DFID) ha elaborado este Ma-
nual del Buen Gobierno Local para motivar en las autoridades de munici-
pios provinciales y distritales (y en cualquier grupo humano) que aspiran a ser
eficientes, eficaces y transparentes, a que se orienten por el logro de progre-
sos efectivos de BGL en la planificación del desarrollo local; la programación
del presupuesto, su ejecución en forma participativa y rindiendo cuentas; en la
facilitación de acciones de vigilancia social; en la búsqueda de consensos entre
autoridades y ciudadanos persuadidos de una visión integral del desarrollo
de sus localidades.
Los contenidos y alcances de este trabajo han sido discutidos con el equipo
profesional del Proyecto FORTALECE, con los alcaldes, regidores y funciona-
rios en acciones descentralizadas realizadas en las regiones de Apurímac, Puno
y Huancavelica, y con la Red Perú de Iniciativas de Concertación Local, dado
que, más allá de las buenas intenciones, el balance de las gestiones es crítico:
hay insatisfacción, descontento, y no pocas veces, protestas violentas de los
ciudadanos; pérdida de credibilidad en las instituciones, desprestigio de la po-
lítica, debilitamiento en la conciencia democrática, precarias condiciones de
convivencia social e incertidumbre respecto al futuro. El Proyecto FORTALE-
CE espera contribuir con este manual a la formación de una red de buenos
gobiernos locales que avancen por la ruta del desarrollo local sostenible.
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I. Fundamentos y principios de
Buen Gobierno Local
Debemos aprender a valorar la actuación de diversos actores que intentan conducir
procesos de desarrollo local utilizando las capacidades, recursos, mecanismos de
control social y propuestas de sostenibilidad de desarrollo, orientados por visiones
compartidas de futuro, construidas y sustentadas en la participación ciudadana.
Lo local, territorio de actuación del BGL

Un distrito, un centro poblado o un asentamiento humano son territorios ha-
bitados por personas y familias que comparten historias y costumbres; llegan a
establecer relaciones sociales, económicas, culturales y políticas de diversa
índole; sienten orgullo de sus tradiciónes y logran transformarlas en símbolos
colectivos de identidad. Desde esta mirada, una localidad constituye un pro-
ceso de construcción social con base en las vivencias, los acuerdos, los triun-
fos y también frustraciones.
En el ámbito rural andino de Perú, a veces no llegamos a distinguir las diferen-

cias entre espacio físico-geográfico, el espacio normativo (creación por el Es-
tado) y el espacio social surgido de las múltiples relaciones que las personas (y
las instituciones) establecemos las cuales van formando un sentido de noso-
tros. Ese espacio colectivamente creado es lo que identificamos como lo-
cal; unas veces coincidirá con la demarcación territorial y geopolítica, y otras
veces no; pues lo local hace referencia a unidades territoriales muy variadas, y
por lo mismo es un concepto bastante complejo que alude a una realidad
diversa:
n Un pueblo de pescadores o de mineros

n Nacionalidades amazónicas
n Comunidades campesinas
n Uno o varios barrios de una gran ciudad o
n De ciudades intermedias
Esa diversidad de realidades abona a favor de otorgar atribuciones a las socie-

dades locales y sus gobiernos para hacer posible una gestión integral de las
potencialidades del territorio, como también para enfrentar con éxito los
problemas comunes a su desarrollo.
7
La década 1980-1990 a nivel mundial es identificada por la expansión de la

globalización y por las diversas interpretaciones que éste fenómeno trajo con-
sigo. La globalización fue y sigue siendo entendida como una oportunidad para
la ampliación de mercados; el mayor acceso a la información y la consolida-
ción de bloques de poder económico, financiero, tecnológico y político en
torno a la estrategia globalizadora. En el mismo período, fue surgiendo una
atención especial sobre los espacios locales que recobraron su importancia
sensibilizando otras visiones de desarrollo que redescubrieron en lo local un
valor especial en la formación de identidades, y una gran potencialidad para
articular la vida urbana y rural. Desde entonces, el concepto local ha ido
adquiriendo relevancia como referente de un tipo de quehacer social y políti-
co que evita fragmentar o dispersar las posibilidades de un desarrollo integral
y que opta por impulsar diversos procesos de asociatividad, entre actores
de diversa naturaleza.
Es así como, desde lo local, se cuestionaron los aspectos negativos de la

globalización, pero también se avanzó en la idea de articular «lo local y lo
global» en el entendido que combinando ambas dimensiones se abrían mayo-
res y mejores oportunidades de desarrollo, pues global no es sinónimo de
modernidad, ni local de atraso o regresión.
Si las personas -haciendo uso de sus capacidades y derechos- logran ejercitar-

los en una determinada localidad, podrán obtener una mayor cantidad de bie-
nes y medios para su propio desarrollo. Al mismo tiempo, iran descubriendo
que no todos los bienes se producen ni generan en la localidad donde viven,
sino en muchas otras localidades, regiones, países e inclusive continentes. Dado
que las posibilidades de progreso de una localidad dependen de lo que produ-
cen otras localidades, la relación local-global tiene que ser reconocida como
resultado del desarrollo de la humanidad, de la modernización y la
interconección no solo económica y social, sino de derechos y de ciudadanía.
La experiencia peruana es vasta en demostrar cómo el territorio local se ha

ido transformando en espacios de creación e innovación de procesos de toma
de decisiones, de planificación participativa y diseño de mecanismos de cons-
trucción de nuevas relaciones entre el Estado y la sociedad civil mediante ac-
ciones concertadas y de fortalecimiento de la democracia participativa. En
muchos lugares, los gobiernos locales y la sociedad civil, aprovechando las
potencialidades de la localidad; actuando en forma organizada, motivada e
informada, han venido generando procesos múltiples orientados hacia el de-
sarrollo local social, económico y ambiental, movilizando actores, definiendo
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objetivos, identificando demandas reales, concertando intereses, priorizando

propuestas y acciones.
Algunas prácticas innovadoras de planificación y gestión concertada en es-

pacios locales las encontramos en:
n Las Mesas de Concertación

n Los Planes de Desarrollo Concertados
n Los Presupuestos Participativos
n Los Comites de Gestión
Sin embargo, hay que reconocer que los gobiernos locales y la sociedad civil
interesada en transformar las relaciones que impiden (o limitan) el acceso a
oportunidades para satisfacer las necesidades humanas y mejorar el bienestar
económico de las familias, conservando los recursos naturales y el respeto
por la diversidad biológica y cultural a través de procesos duraderos; requie-
ren no sólo del esfuerzo de integración y participación social, sino del
empoderamiento de los actores mediante su acceso al conocimiento, la
información y el fortalecimiento de identidades para sentirse orgullosos de lo
que son, piensan y sueñan para sí, y para sus pueblos, y para emprender pro-
cesos de desarrollo local humano sostenible.
El desarrollo local como propósito

En la sierra peruana las tierras de las zonas alto andinas son de baja calidad, se
encuentran en pendiente y no cuentan con riego abundante; en consecuencia,
los campesinos no logran generar ingresos similares a sus homólogos de la cos-
ta, y aún menos a los trabajadores formales urbanos. La dotación de factores en
cada territorio es una condición necesaria para el desarrollo, pero no la única, se
requiere además de que la gente tenga una dotación de capital humano y capital
social (educación, talentos, destrezas, experiencias, creatividad).
El desarrollo local es un proceso de expansión de derechos y capacida-

des de los ciudadanos de una localidad, y de incremento de los factores
económicos, productivos, y crecimiento de calidad del capital humano.
Estos factores -en conjunto- deben generar niveles adecuados de em-
pleo, ingresos, y servicios públicos para, de esa manera, propiciar una
vida digna y civilizada; también debe generar organización económica,
organización social, organización ambiental y normas éticas de convi-
vencia. Ese proceso de desarrollo local (no espontáneo, ni casual) es orientado
9
por la acción de actores locales cuyas decisiones tienen incidencia directa so-
bre un territorio. Las decisiones de los actores definen la orientación y el rumbo
del desarrollo social, cultural, económico, ambiental y también político; como
también las condiciones de vida de la gente que habita en ámbitos urbanos y
rurales, la misma que podrá acceder, en igualdad de condiciones, a las oportuni-
dades que el proceso de desarrollo vaya generando acorde con los recursos,
potencialidades y capacidades de las personas e instituciones.
Ese desarrollo local concebido desde un enfoque integral, no es opuesto al

desarrollo regional y nacional, lo que hace es replantear la ruta del desarro-
llo relacionando el desarrollo de una localidad con los recursos, capacidades
y potencialidades de la región, y con el desarrollo del país. En esa orientación,
al gobierno local le corresponde promover las siguientes acciones:
n Crear e incrementar valor

n Mejorar rentas
n Aumentar oportunidades de empleo
n Mejorar la calidad de vida de los habitantes
n Lograr que sus actividades económicas, sociales y políticas tengan im-
pacto local, regional, nacional e internacional
En un contexto de economía globalizada los territorios son simultáneamente

espacios de información y decisión en los cuales se pueden generar cambios
en las relaciones del territorio con su entorno. Las prácticas de los actores
sociales son, simultáneamente, causa y efecto de dicho desarrollo territorial.
Si en un determinado territorio la producción se organiza en una red de rela-
ciones de mercado, de cooperación y de proveedores, por ejemplo en la for-
ma de cadenas productivas; las políticas, los planes y los programas responde-
rán también a dicha estrategia de desarrollo económico local, guiada por una
Visión compartida.
El proceso de descentralización es un factor determinante para el desarrollo

local. En ese contexto, las relaciones con el Estado nacional pueden ser comple-
jas dado que la actuación del Estado seguirá siendo determinante en los aspec-
tos de la vida nacional que inciden en lo local. Por ejemplo, las políticas fiscales
que orientan la inversión pública y privada seguirán condicionando el desarrollo
local, y el propio proceso de descentralización. Frente a ello, los actores locales
tienen poco margen de maniobra, excepto que la descentralización se profundi-
ce haciendo que los actores locales se organicen, incrementen sus acciones de
gestión asociativa y reivindicativa en un marco de democracia participativa y en
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defensa de sus propios intereses. En ese caso, el rol del gobierno local es decisi-
vo en la negociación y concertación de acuerdos.
Gobierno local y desarrollo

La nueva Ley Orgánica de Municipalidades (Ley 27972) señala que los go-
biernos locales son entidades básicas de la organización territorial del Estado y
canales inmediatos de participación vecinal en asuntos públicos, que
institucionalizan y gestionan con autonomía los intereses propios de las co-
rrespondientes colectividades, siendo tres elementos esenciales del gobierno
local: el territorio, la población y la organización (Art.I); tienen por
finalidad representar al vecindario, promover la adecuada prestación de
los servicios públicos locales, y el desarrollo integral, sostenible y armónico de
sus circunscripciones (Art. IV).
En este marco, para los gobiernos locales la política viene a ser el arte de
servir a todos los ciudadanos mediante el uso óptimo del poder público y los
recursos disponibles. Su ejercicio político democrático lo conciben con los
ciudadanos que libremente deciden el futuro de la nación, región o localidad a
través de la elección democrática y periódica de autoridades y del empleo de
mecanismos directos de consulta; la finalidad de la acción política del gobierno
local es promover el desarrollo en un marco de democracia, equidad y respe-
to a los derechos humanos.
Ese desarrollo busca ser sostenible en su triple acepción: preservar el patri-

monio cultural (la identidad), el patrimonio natural (el medio ambiente) ge-
nerar bienes y servicios por sus propios habitantes (la producción). El desa-
rrollo sostenible es básicamente endógeno, es decir se sostiene en las iniciati-
vas, recursos, capacidad emprendedora y de apropiación del progreso técni-
co, por los agentes del territorio o comunidad.
Además, el gobierno local, al ser la instancia más próxima a la ciudadanía, tiene

un rol fundamental en la negociación de un nuevo contrato social entre el
Estado, el mercado y la sociedad, cumpliendo un rol fundamental en la pro-
moción del desarrollo económico local y el fomento de la producción, parti-
cularmente en el marco de una economía globalizada.
La acción política del Estado en la promoción del desarrollo necesita dotarse

de una institucionalidad democrática y descentralizada que estimule al máxi-
mo las iniciativas y acciones locales. Esa institucionalidad debe descansar en
gobiernos locales autónomos, fuertes y democráticos que posibiliten la parti-
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cipación permanente de los ciudadanos organizados (o sin organización). La

institucionalidad nacional, regional y local constituida por una amplia red de
organizaciones públicas y privadas forjada a partir de relaciones de confianza,
transparencia y estabilidad que facilitan procesos democráticos, refuerza la
gobernabilidad e incentiva el desarrollo.
Ese ambiente óptimo de desarrollo se construye de abajo hacia arriba en co-
munidades que generan una cultura emprendedora necesaria para el crecimien-
to de las empresas y la producción local; en instituciones locales que permiten
expandir en forma equitativa los frutos del desarrollo, y en gobiernos y poderes
públicos subnacionales que crean y sostienen el clima de confianza, convivencia
y estabilidad para posibilitar un desarrollo local humano y sostenible.
El desarrollo local se planifica

El auge de la planificación responde a dos hechos: primero, a la necesidad de
dar coherencia a varias iniciativas surgidas en los territorios sin mayor relación
entre sí; y segundo, al hecho de que la planificación es un instrumento que
facilita la definición de escenarios de desarrollo, dotándolos de Visión y voca-
ción territorial; se expresa en los planes estratégicos de ciudades y territorios
locales rurales y urbanos. La cultura de planificación tiene ventajas y desventa-
jas derivadas, éstas ultimas, de la aplicación mecánica de metodologías que
prescinden de la diversidad cultural e institucional.
Si el desarrollo local es un proceso de construcción social de identidades orien-

tado por la intervención de actores cuya planificación debe mostrar eficiencia,
sus logros debieran apreciarse en:
n La coherencia de iniciativas territoriales que guardan relación entre sí.

n El fortalecimiento de una cultura de planificación en escenarios de desa-
rrollo territorial, considerando la diversidad cultural e institucional
n Los enfoques y métodos flexibles a la complejidad, y
n La pluralidad territorial, tomando en cuenta los conflictos existentes
Es necesario que todos seamos conscientes de los riesgos que reporta el diseño
y aplicación de planes estratégicos que producen una formalización excesiva y
dejan escaso margen a procesos dinámicos, difíciles de regular o gestionar.
Debemos también reconocer que el desarrollo local es un proceso perma-

nente y continuo, es dinámico en avances y retrocesos, y sus modalidades son
abiertas y flexibles; generan articulaciones de conocimientos y experiencias
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aportadas por la propia práctica; es un proceso de aprendizaje que nace de la

interacción entre actores que avanzan hacia una planificación concertada del
desarrollo.
Dicha planificación concertada es la base de la formulación participativa del

presupuesto municipal y de ganar fuerza y experiencia en planes integrales
que articulen el desarrollo económico, social, cultural y ambiental, orientando
un plan de inversiones sobre la base de las potencialidades y oportunidades
externas; tiene carácter obligatorio a nivel distrital, provincial y también regio-
nal; su intencionalidad va mas allá de la norma aprobada.
Desarrollo regional y local

Algunos autores sostienen que el desarrollo local será fruto del desarrollo
regional y del desarrollo nacional. Esto significa que cada localidad tenga que
integrarse, en forma dinámica, a la división del trabajo regional con algún nivel
de especialización que le facilite ganar economías de escala, y generar
competitividad. Para que eso suceda, cada región tendría que crear mecanis-
mos de coordinación y de planificación entre el sector privado y el sector
público con metas colectivas regionales.
Si desarrollo es un proceso de generación de mejores condiciones de vida en

una localidad, se requiere contar con la cooperación estrecha entre el gobier-
no y la sociedad local para mejorar los servicios y las condiciones de conviven-
cia social; y basarse en los recursos de la región considerando que los produc-
tores de bienes y servicios se encuentren en distintas localidades.
Es por ello que, en la perspectiva del desarrollo local, las condiciones de vida
de una localidad se concretarán si la región en la que se ubica, mantiene un
crecimiento económico estable, y si la producción local se integra a mercados
regionales y nacionales. Si esto sucede, cada localidad quedará ventajosamen-
te integrada a la globalización; en caso contrario, quedará excluida de los be-
neficios de ésta.
El desarrollo humano sostenible como aspiración

Es claro que lo económico ha ido quedando situado como un importante medio
para el desarrollo; afortunadamente, se ha venido superado la noción de en-
tender el desarrollo como un hecho meramente económico. Desarrollo hu-
mano es un proceso de ampliación de capacidades y oportunidades de las
personas para hacer realidad el desarrollo local sostenible al que aspiran.
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Esto quiere decir que:
n El crecimiento y beneficio económico que se generen, sean distribuidos

equitativamente entre todos y todas
n La población mayoritaria tenga acceso a los nuevos avances científicos,
n Los beneficios del crédito se extiendan hacia los sectores de menores
recursos
n La población tenga acceso prioritario a servicios de salud y educación de
calidad, como requisitos para desarrollar una vida larga y productiva
n Se desarrollen actitudes positivas hacia las diferencias étnicas, cultura-
les, de género y edad
n La población tenga poder para participar en la toma de decisiones que
afectan la existencia individual y colectiva
n Se conserven y cuiden los recursos naturales para garantizar que la ac-
tual generación y las venideras, puedan disponer de ellos, y
n Los derechos humanos tengan plena vigencia
El enfoque de desarrollo humano propone ampliar en las personas, su con-

ciencia de derechos; sus capacidades y oportunidades para lograr que el desa-
rrollo sea producto de las personas (hecho por ellas mismas) y para las perso-
nas (lo asumen como objetivo principal). Otorga prioridad a las capacidades del
ser y el hace, y a la interacción humana para convivir, en particular en bases a:
n La participación
n La equidad de género
n La seguridad
n La sostenibilidad,
n Los derechos humanos (ser creativos, productivos) y
n Vivir en paz
Es necesario distinguir entre formación de capacidades humanas y las maneras

cómo los individuos (hombres y mujeres) expresan, por ejemplo, en la salud
y el conocimiento que son capacidades que desarrollamos o fortalecemos
de diversas formas; mientras que trabajo, recreación o descanso son mane-
ras diferentes en que utilizamos las capacidades. Una consideración importan-
te es que el desarrollo humano no termina solamente ampliando las capacida-
des de las personas (tener una larga y saludable vida, adquirir conocimientos,
mayor acceso a recursos; disfrutar de un nivel de vida decoroso etc); sino es
imprescindible, además, aprovechar ese capital humano para crear y producir
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tecnología, arte, desarrollar cultura, y un conjunto de actividades sociales y

políticas para la colectividad.
En la práctica, desarrollo humano es principalmente una propuesta de organiza-

ción de la sociedad, la economía y el Estado para una convivencia guiada por
códigos éticos de igualdad de oportunidades, derechos y obligaciones para to-
das las personas; alcanzar ese objetivo significa que el desarrollo deba basarse en
principios de equidad, participación, productividad y sostenibilidad.
La idea básica del desarrollo humano es enriquecer la vida y las libertades de la

gente; promover los derechos humanos compartiendo la motivación y el com-
promiso por la libertad, el bienestar y la dignidad en individuos de todas las
sociedades. El desarrollo entendido como libertad de las personas es la tesis el
economista hindú Amartya Sen, premio Nóbel de economía, quien sostiene
que el progreso humano debe entenderse desde un punto de vista ético: en lo
individual, la libertad o capacidad humana para alcanzar mayores capacidades
creativas y productivas, mayores márgenes de realización personal y de desa-
rrollo; en lo colectivo, acceso de oportunidades para todos. No es la satisfac-
ción de bienes materiales el mejor indicador para medir el progreso humano
(como comúnmente se cree), es la satisfacción de libertades lo que permite
medir dicho progreso. En ese sentido, una mejor calidad de vida para las per-
sonas, debiera ser el objetivo central de las políticas públicas locales, regiona-
les y nacionales.
El desarrollo humano sostenible se inspira en metas de largo plazo. Sus

principios radican en una visión histórica humanista que busca combinar efi-
ciencia económica y solidaridad social, con fortalecimiento de redes de segu-
ridad social para atender, de manera duradera, a la población excluida del
mercado. El principio de sostenibilidad significa que la mejora de vida de la
generación presente, no implique la hipoteca o destrucción de oportunidades
para las generaciones futuras, que tienen tanto derecho a su desarrollo, como
las generaciones presentes.
15
Las chispas del desarrollo humano en el Perú

El Informe sobre Desarrollo Humano en el Perú (PNUD, 2002) considera cua-
tro procesos como claves para impulsar el desarrollo humano a escala nacional,
regional y local:
n Capacidad creativa, entendida como la búsqueda de nuevas posibilida-

des de uso de las cosas. Es la invención, el poder imaginar algo diferente a
lo existente.
n Capacidad empresarial asumida como la capacidad de organizar, com-
binar factores y liderar; mientras que la creatividad es un talento más
personal, la capacidad empresarial es un talento que se muestra en socie-
dad,.
n Capacidad de agenciamiento, significa saber efectuar las diligencias
conducentes al logro de algún objetivo. Esta es una de las actitudes más
positivas que pueden tener los pobres, los excluidos, los marginales, para
hacer escuchar sus voces, defender sus derechos y hacerse incluir en la
sociedad en igualdad de condiciones.
n Capacidad de asociatividad, que significa la tendencia de los seres hu-
manos a agruparse en colectividades de tamaño variable, para convivir,
resolver problemas y defenderse. Es el medio que tienen los débiles o
quienes están en situación de desventaja, para lograr beneficios que indi-
vidualmente no se alcanzarían.
La planificación y gestión de los procesos de desarrollo local, debe aprovechar al

máximo estos cuatro elementos que se presentan de manera difusa a lo largo y
ancho del país, y con diferencias de intensidad. A mayor intensidad de estos y su
respectiva articulación e integración por intervención de líderes y procesos de
liderazgo, se ampliarán los márgenes a favor del desarrollo.
Fuente: PNND - Perú (2002). Informe sobre Desarrollo Humano. Aprovechando las potencialidades
Ética en el BGL
El Estado peruano, mediante la Ley Marco de Modernización de la Gestión del
Estado (Ley Nº 27658, 2002) declara que la finalidad fundamental de la mo-
dernización es la obtención de mayores niveles de eficiencia del aparato esta-
tal, de manera que se logre una mejor atención a la ciudadanía, priorizando y
optimizando el uso de los recursos públicos. Esta modernización tiene por
objetivos alcanzar un Estado al servicio de la ciudadanía con canales efectivos
de participación ciudadana, descentralizado y desconcentrado, transparente
16
en su gestión, con servicios públicos calificados y adecuadamente remunera-

dos y fiscalmente equilibrado. Y entre las siete principales acciones que nor-
ma, establece con énfasis revalorizar la carrera pública, poniendo énfasis en el
principio de la ética pública y la especialización, así como el respeto al Esta-
do de derecho.
En su comprensión más simple, la ética es el conjunto de principios y valores

que guían y orientan las relaciones humanas; esos principios y valores son
universales, es decir válidos para todas las personas; sin embargo, lo que legi-
tima la ética es su racionalidad, la fuerza y transparencia de sus principios que
se convierten en el sustento y necesidad de una convivencia pacífica.
La ética se diferencia de la moral en que es más amplia, general y universal. La
moral es mas cultural, refiere a ciertos campos de la conducta humana, por
ejemplo de escrúpulo frente a determinadas situaciones o estilos de conviven-
cia. La ética es mas duradera en el tiempo, mientras la moral, que nace de la
ética, se afianza en determinados periodos. El primer código de ética del que se
tiene conocimiento son los diez mandamientos. No matarás, No robarás,
son cuestiones fundadoras de la civilización occidental y cristiana.
Ética y política
Recordemos que la política no es ajena a la ética y la moral, por consiguiente
nada justifica que en política lo único importante sea acceder al poder y que el
éxito sea mantenerse en él. A esta altura de la vida y de la civilización, son
insostenibles los enfoques y las prácticas respecto a que el fin justifica los
medios. La comprensión de la política como práctica no sometida a princi-
pios y valores y al control de la ciudadanía a resultado ser fatal. Recordemos la
expresión: el poder tiende a corromper y el poder absoluto tiende a corromper
absolutamente. El poder constituye la gran tentación de los políticos, junto al
anhelo de poder esta el inmoderado y a veces descarado afán de enriqueci-
miento fácil e ilícito, ambos se convierten en los principales factores de co-
rrupción que amenazan y dañan a los Estados y las sociedades.
Ética en la gestión pública

Gestión pública es el conjunto de acciones institucionales encaminadas al lo-
gro de objetivos de los planes de desarrollo y la implementación de políticas
del Estado. Conceptualmente, el marco de la función pública es la satisfacción
de las necesidades y demandas de la sociedad a través de la acción estatal, lo
17
cual resulta siendo complejo dado que el Estado no es homogéneo, sino frag-
mentado y heterogéneo. En el Estado se expresan los diversos sectores socia-
les y políticos, cada quien con intereses a menudo contradictorios. Frente a
ellos, los gobiernos manifiestan dificultades en el ejercicio de un control abso-
luto sobre la acción institucional del Estado, haciendo relativa la manera en
que se concreta la función pública por la estrecha relación existente entre
crisis del Estado y crisis de la función pública.
Es por ello que la función pública es un complejo campo de relaciones institucio-

nales que se estructura mediante el juego de acciones y reacciones a través de
las cuales se van formando los consensos y disensos, en un ejercicio de coerción
y fuerza, sustentados en posiciones de poder. La función pública conlleva co-
nocimientos, técnicas, habilidades, principios y también valores.
Nuevos enfoques sobre la función pública proponen que -más que cumplir
normas- lo que se debe buscar es alcanzar resultados cumpliendo misio-
nes, tareas y objetivos. Para ello, además de la motivación y el clima laboral
favorables se debe asumir, en forma voluntaria, la ética pública como un prin-
cipio y un valor del comportamiento deseable, orientado por el bien común.
El objetivo de su incorporación es fomentar cambios en el comportamiento
humano, en las actitudes y aptitudes que puedan ser expresadas en forma
transparente.
En la función pública se puede identificar, al menos, tres dimensiones éticas : a)

la dimensión social que persigue el bien público; b) la dimensión organizativa
de un grupo humano que trabaja y comparte una tarea común; y c) una di-
mensión cultural formada por sólidas creencias sobre las que se orientan la
política y sus acciones. Organizar una comunidad moral que interactúa y desa-
rrolla relaciones humanas de cooperación entre quienes trabajan en ella, debe
sustentarse en estas dimensiones.
La función pública está atravesada por pugnas de hegemonía, y continuamente

se ve afectada por tensiones generadas en cambios de correlación en las fuer-
zas políticas y sociales. Uno de los momentos más críticos en la función públi-
ca es el cambio de gobierno y sus consiguientes impactos en la remoción, más
o menos amplia, de funcionarios y funcionarias y en la incorporación de perso-
nas de confianza. La vulnerabilidad de la función pública, y su comportamiento
fluctuante, se expresa en la capacidad de incidencia que sobre ella tienen los
sectores fuertemente organizados de la sociedad civil como son los gremios
económicos, otras asociaciones de carácter privado, y las empresas
18
transnacionales. La vulnerabilidad es mayor si se carece de una burocracia

profesional con capacidad de iniciativa y propuesta.
El reto, es interiorizar la ética y extenderla en la función pública y en todas las

actividades que realizan los servidores lo cual no se reduce a una lista de bue-
nos principios, sino a un cambio de actitud del servidor/a público que se tra-
duzca en actos concretos orientados hacia el bien común.
Uno de los objetivos principales de la apuesta por la ética en la función pública

es la lucha contra la corrupción. Los objetivos estratégicos en este campo
debierán ser los siguientes:
n Mejorar la calidad de la función pública

n Administrar idóneamente los bienes públicos
n Prevenir, controlar y detectar la corrupción
n Prevenir y sancionar la impunidad de practicas corruptas
n Transparencia en la gestión pública, y vigilancia social
La ética debe ser considerada como un marco muy importante para la toma
de decisiones en las organizaciones públicas. Esta posibilidad y necesidad tiene
varios sustentos:
n Apunta principalmente a integrar logros fundados en acuerdos que ge-

neran responsabilidades.
n Reúne a decisores (gerentes), actores (funcionarios de todos los nive-
les), asociados (público, proveedores, empresas) y sociedad en las orga-
nizaciones públicas.
n La ética permite que los miembros de una organización pública manten-
gan la coherencia entre la organización actual y su historia pasada (con
sus fortalezas y debilidades), y lo que se aspira y desea que sea (el deber
ser de la organización). La ética permite integrar las dimensiones del
pasado, el presente y el futuro (lo que aspiramos para la organización).
n También permite integrar los aspectos simbólicos presentes en la orga-
nización (la cultura), los aspectos conceptuales (el proyecto racional de
organización), y los aspectos prácticos (las actuaciones concretas).
n El poder de integración de la ética ha ampliado la concepción tradicional
que la reducía a códigos de funcionarios que -siendo necesarios- se
mostraban insuficientes. En la actualidad, los Códigos son un elemento a
ser considerado de manera integrada a la ética de gobierno, y el mante-
nimiento de responsabilidades ciudadanas. Es decir, una ética de la ges-
19
tión pública para la toma de decisiones transparentes, sus

condicionamientos, sus indicadores y sus resultados.
Un programa de buen gobierno local debiera expresar la secuencia coherente

entre objetivos, estrategias y metas en la movilización de recursos humanos,
físicos, tecnológicos y financieros; la simplificación y actualización de normas y
regulaciones orientadas a su cumplimiento; la definición de los responsables
de su ejecución; y los criterios para evaluar el desempeño.
Así, los riesgos de gestión en gobiernos locales (entre ellos la corrupción, el

maltrato a los trabajadores, el abuso de poder, la discriminación por factores
diversos, la gestión ineficiente e inequitativa) podrían ser evaluados y sancio-
nados legalmente, y también desde un punto de vista ético.
Código de ética de funcionarias y funcionarios y públicos
El caso de la Comunidad Europea

La Comunidad Europea ha señalado -desde 1998- diversos principios y recomen-
daciones de ética para funcionarios públicos, destacando que las normas éticas para
los servidores públicos deben ser muy claras. Entre estas destacan las siguientes:
n Las normas deben plasmarse, dentro del ordenamiento jurídico, en una dis-
posición concreta
n La conducta ética debe se exigida a todos los funcionarios públicos
n Debe existir compromiso y liderazgo político que apoye y refuerce la con-
ducta ética de los empleados públicos
n El proceso de toma de decisiones debe ser transparente, y permitir la inves-
tigación
n Las líneas generales o líneas maestras de relación entre sector público y sec-
tor privado deben ser claras
n Los directivos públicos deben de tener y fomentar una conducta ética
n Las políticas de gestión, los procedimientos y las prácticas administrativas
deben incentivar conductas éticas
n La regulación y gestión de recursos humanos, debe motivar una conducta
ética
n Deben establecerse mecanismos adecuados de responsabilidad para el ser-
vicio público
n Deben fijarse procedimientos y sanciones disciplinarias adecuadas, a fin de
castigar las conductas irregulares
Fuente: José M. Canales Allende (2002). Algunas Reflexiones sobre la Ética Pública. VII Congreso del
CLAD sobre Reforma del Estado. Lisboa.
20
A continuación, una propuesta de principios éticos sencillos y de fácil com-

prensión aprobados por el Consejo de Alcaldes de El Salvador, el año1999. Su
aplicación y cumplimiento dependen del compromiso y responsabilidad de
alcaldes, regidores, funcionarios y trabajadores municipales.
Diez principios que norman la gestión de concejos municipales
El funcionario y funcionaria municipal:

1. Se guiará por conceptos de gobierno eficaz, eficiente y democrático.
2. Reconocerá que en todo momento la función principal del gobierno local
es servir los mayores intereses de la ciudadanía.
3. Se dedicará a los más altos ideales de honor e integridad y así mantener el
respeto y confianza de otros funcionarios, los empleados y el público.
4. Afirmará la dignidad y validez de los servicios prestados por el gobierno
local y mantendrá una actitud constructiva, creativa y práctica frente al
desarrollo local, al mismo tiempo que un profundo sentido de responsabi-
lidad social.
5. Hará el esfuerzo continuo por mejorar su capacidad profesional y técnica
gerencial con la que se manejan las funciones de la municipalidad.
6. Tomará decisiones en materia de personal basándose en los méritos, de
tal forma que la equidad y la imparcialidad gobiernen sus decisiones en
cuanto a asignaciones, aumentos de sueldo, ascensos y disciplina.
7. Mantendrá informada a la comunidad sobre los asuntos municipales, esti-
mulará la comunicación entre los ciudadanos y el gobierno local, enfatizará
la necesidad de brindar un servicio al público que sea amistoso, cortés y
cumplido.
8. Llevará a cabo su gestión sin interferencias ajenas, siempre pensando en el
bien común local; y manejará cada problema sin discriminación y basado
en los más altos principios.
9. Creerá que el engrandecimiento personal, las ganancias obtenidas me-
diante uso de la información confidencial a las que tiene acceso o el uso
indebido del tiempo remunerado por servicio público es deshonesto.
10. No tendrá intereses financieros que estén en conflicto con el desempeño
concienzudo de su función.
Fuente: Ética Municipal en El Salvador. Bran, S., Gonzáles, L, Martell, R. Revista Probidad No 18, Año
2002.
21
Se puede apreciar que la primera norma representa compromisos con la efi-

cacia, y la eficiencia; la democracia en la gestión, se relacionan con el quinto
principio de fomento a la actualización gerencial, profesional y técnica, cons-
tantemente reclamados por la ciudadanía. Las normas tercera y sexta nos ha-
blan de obligaciones morales al interior de los gobiernos locales (confianza,
respeto, rechazo a la discriminación, imparcialidad y equidad) cuestiones so-
bre las que de modo creciente la ciudadanía viene también opinando. Y, por
último, las normas novena y décima abordan el tema de la corrupción en tres
formas especificas (uso de información confidencial con fines de lucro, uso del
tiempo laboral en otras ocupaciones y conflicto de intereses por razones fi-
nancieras) cuestiones lamentablemente cotidianas en el desempeño de los re-
presentantes políticos y de la propia burocracia municipal.
Establecer estos principios en nuestros gobiernos locales sería dar un paso

adelante en la gestión pública, aunque lo fundamental siga siendo el conoci-
miento, aceptación y aplicación en el ejercicio concreto del gobierno local, de
parte de las autoridades, funcionarios y trabajadores.
22
EJERCICIOS Y ACTIVIDADES DE REFLEXIÓN
I. Sobre enfoque de Buen Gobierno Local
1.1 Su localidad es (indicar) ....................................................................................
a) Señale tres elementos que, a su juicio, definen el buen gobierno local

.............................................
b) ¿Es esta definición satisfactoria o podría reformularse?

.............................................
c) ¿Qué otros elementos debiera incluir esa redefinición?

.............................................
1.2 Anote tres aspectos de vínculo entre su localidad y el mundo

.............................................
.............................................
.............................................
1.3 Analice cada vínculo y analice si en las formas en que se da esa relación entre su
localidad y el mundo, se conservan la identidad y características específicas de su
localidad.
.............................................
.............................................
1.4 En su localidad, los actores ¿han definido una Visión compartida de futuro que
cree la sensación de vínculo, interés y compromiso común?:
a) Si ( ) No ( )
b) ¿Cuál es esa Visión compartida?
.............................................
1.5 ¿Qué papel debe cumplir el gobierno local en la consolidación de la Visión com-
partida?
.............................................
1.6 Señale tres diferencias entre participación de la comunidad y empoderamiento de

la comunidad.
.............................................
.............................................
23
2. Sobre desarrollo local y desarrollo humano
2.1 Señale por lo menos tres diferencias entre la concepción economicista de desa-
rrollo y el desarrollo concebido como Desarrollo Humano Sostenible.
.............................................
2.2 ¿Cuál es el concepto de desarrollo predominante en su localidad?

.............................................
2.3 En base a qué ventajas competitivas de su localidad se podrían concertar alianzas

de carácter regional? ¿Con quienes se podrían establecer esas alianzas?
.............................................
2.4 ¿Qué prácticas innovadoras de gestión local del desarrollo ha incorporado su

gobierno local? En qué se diferencian éstas de las empleadas con anterioridad?
.............................................
2.5. El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) considera que
existen cuatro procesos claves para impulsar el desarrollo humano: capacidad
creativa, capacidad empresarial, capacidad de agenciamiento y capacidad de
asociatividad; indique:
a) ¿Cuál de estos procesos se está gestando en tu localidad?,

.............................................
b) ¿En qué forma(s) se vienen haciendo visible(s)?

.............................................
c) ¿Cuál ha sido el papel del gobierno local en el impulso al (o los) procesos

mencionados?
.............................................
3. Sobre ética en la gestión pública y BGL
3.1. Señale brevemente ¿cuáles son las consideraciones que sustentan que la ética
deba ser considerada un marco muy importante para la toma de decisiones en la
función pública?
.............................................
3.2 Las autoridades y funcionarios municipales han identificado como factores desfa-
vorables para el Buen Gobierno Local: la descoordinación en el sistema guberna-
mental (nacional, regional y local), la corrupción y el alcaldismo. A su juicio
24
¿qué medidas podrían reducir los riesgos de estos factores en el gobierno de su

localidad?
Factores desfavorables Medidas para reducir los riesgos
Descoordinación en el sistema
gubernamental
La corrupción
El alcaldismo
3.3 En su opinión, la ética en la gestión publica ¿está influenciada por la ética de los
funcionarios públicos? Fundamente brevemente su respuesta.
.............................................
.............................................
3.4. La apuesta por la ética en la función pública tiene entre sus principales compo-
nentes, la lucha contra la corrupción. El cuadro siguiente presenta los objetivos
estratégicos en dicho campo y las actitudes a cambiar. A partir de su experiencia
coloque en la columna correspondiente las actitudes que a su juicio deben ser
cambiadas para cumplir con los objetivos estratégicos.
Objetivos estratégicos Actitudes a cambiar
Prevenir la impunidad y prácti-

cas corruptas
Controlar y detectar practicas

de corrupción
Sancionar practicas de corrup-

ción
Transparencia en la gestión pú-

blica, con participación ciuda-
dana
Administrar con pertinencia los

bienes públicos
25
3.5 Señale los principios en que se basa una propuesta de desarrollo humano guiada
por códigos éticos.
.............................................
.............................................
.............................................
.............................................
.............................................
.............................................
3.6 En su opinión, ¿qué principios debieran ser incluidos en un Código de Ética de los
funcionarios públicos de su localidad?
.............................................
.............................................
.............................................
.............................................
.............................................
.............................................
26
II. Gobernabilidad y buen gobierno
Gobernabilidad es el ejercicio de autoridad a través de tradiciones e instituciones

orientadas por el bien común mediante procesos de elección, monitoreo
y reemplazo de gobiernos; es también la capacidad de formular e implementar
políticas responsables para la prestación de servicios públicos, respeto
de ciudadanos y del Estado por las instituciones responsables de la actividad
económica y social que contribuyen a dicho ejercicio de autoridad.
El gobierno es un sistema de ejercicio de autoridad en la gestión de los asuntos de un país

en todos sus niveles con el propósito de mejorar su responsabilidad con la sociedad y
poner al Estado al servicio de los ciudadanos; esa perspectiva ha generando nuevos
enfoques y formas de gobernar que la noción de Buen Gobierno recupera en:
a) Tradiciones, instituciones y procesos de cómo se ejerce el poder

b) Formas en las que ciudadanos y ciudadanas expresan su opinión, y
c) Formas como se toman las decisiones y acuerdos de interés general
Insistimos en la afirmación de que desarrollo y progreso social están relacio-

nados con otorgar calidad a la intervención pública, y no solo al crecimiento
económico; dicha calidad significa guiar la institucionalidad democrática y el
sistema de buen gobierno con principios de transparencia, participación y
rendición de cuentas.
El sistema de gobierno abarca las diferentes funciones ejercidas por la admi-

nistración pública, el sector privado y la sociedad civil. Veamos cada una:
Al Estado (administración pública) le corresponde definir el marco político y

legal en el que se desenvuelven los actores; generar consensos en las decisio-
nes colectivas, y asumir la gestión de ciertos servicios públicos.
Al sector privado le corresponde cohesionar los factores productivos para posibi-

litar la generación de renta y empleo a través de la producción de bienes y servicios.
A la sociedad civil, le corresponde cubrir el ámbito social que media entre el indivi-
duo y el Estado. Está formada por el conjunto de instituciones y organizaciones de
las que se dotan los ciudadanos para articular sus demandas y aspiraciones.
Debe destacarse que la tendencia actual es que los roles del Estado no sean
decididos unilateralmente, sino dialogando y concertando con el sector priva-
27
do y la sociedad civil. Es aconsejable que esto se haga aprovechando diversos

espacios de la democracia participativa.
Es claro que un sistema de Buen Gobierno es algo más que un conjunto de

instituciones honestas y eficientes; es facilitar procesos de participación y de-
cisión colectiva que propicien la ampliación de oportunidades y opciones de
las personas e instituciones en forma continua y transparente con base en:
n Un sistema institucional participativo, responsable y transparente

n Una gestión de recursos equitativa y eficaz; y
n Un marco regulador previsible, sustentado en la ley
El Buen Gobierno tiene capacidad de innovar formas y estilos de gobierno

articulando los factores siguientes:
n Proyecto o programa de gobierno con propuestas de acción

n Capacidad de gestión de recursos para gobernar y controlar acciones
n Gobernabilidad del sistema (posibilidades reales de acción)
n Dirección política (control de condiciones objetivas y subjetivas)
n Participación o capacidad de intervenir en procesos de formulación, ela-
boración, toma de decisiones y ejecución de políticas
El Buen Gobierno expresa un juicio de valor al calificar la situación de las insti-

tuciones respecto a:
n Grado de democratización
n Respeto de los derechos humanos
n Eficacia en la administración pública
n Control de la corrupción
Sociedad civil y Buen Gobierno

En lo que concierne a la sociedad civil, las características de un Buen Gobierno no
son fáciles de precisar. Sin embargo, dichas características debieran comprender
niveles de:
Participación
Todos los hombres y mujeres deberían tener voz en la adopción de decisio-
nes, bien por vía directa o por conducto de instituciones que representen sus
intereses. Esta amplia participación debe basarse en la libertad de asociación y
palabra, y en la capacidad de participar de manera constructiva.
28
Prevalencia de la Ley
Los marcos jurídicos deberían ser equitativos y conocidos, y aplicados de manera
imparcial, particularmente cuando se trata de leyes sobre derechos humanos. De-
ben existir instituciones encargadas de desarrollar y hacer respetar ese marco jurídi-
co, evitando que siga vigente la vieja expresión «hecha la ley, hecha la trampa».
Transparencia
La transparencia depende de la libre circulación de la información de interés público.
Los procesos, las instituciones y la información deben ser abiertos al conocimiento
de los ciudadanos, directamente accesibles a los interesados; proporcionar informa-
ción suficiente para comprender y vigilar tales procesos e instituciones.
Respuesta a las necesidades de los interesados

Las instituciones y los procedimientos deberían estar al servicio de todos los
interesados, en especial la mayoría de ellos.
Orientación hacia el consenso

El sistema institucional debe promover la cohesión social y el consenso, de
modo que las decisiones se adopten sobre la base del más amplio respaldo
ciudadano, directamente o a través de sus organizaciones.
Equidad
Todos los hombres y mujeres deben tener oportunidad de mejorar o mante-
ner su bienestar. Las instituciones y procedimientos deben propiciar la cre-
ciente igualdad de oportunidades entre las personas, combatiendo los fenó-
menos de desigualdad, marginación y discriminación, cualquiera que sea su
causa, promoviendo el bienestar de todos.
Eficacia y eficiencia
Los procesos y las instituciones deben producir resultados que satisfagan las ne-
cesidades, al mismo tiempo que se aprovechan lo mejor posible los recursos.
Rendición de cuentas
Los funcionarios del gobierno, de las entidades del sector privado y de las OSC,
deberían rendir cuenta, tanto al público como a los que tienen intereses creados
en las respectivas instituciones. Esta obligación difiere en función de la organiza-
ción de que se trate y si la decisión es interna o externa a la organización.
29
Perspectiva estratégica
La perspectiva de los líderes y el público sobre la gobernabilidad y el desarrollo
humano, debe ser amplia y de largo plazo. Deben poseer conocimientos de lo que
se necesita para ese desarrollo, y una comprensión de los complejos factores
históricos, culturales, ambientales y sociales en que se fundamenta esa perspecti-
va. Esas características están estrechamente relacionadas entre sí. Por ejemplo,
una adecuada participación social requiere transparencia en la gestión pública; es
imposible que exista responsabilidad pública si no existe un marco legal e institu-
ciones con capacidad para imponer su cumplimiento; y es inviable la visión estraté-
gica de los componentes del buen gobierno si éste no propicia la cohesión social.
Relaciones entre gobierno, sociedad civil y sector privado

n Si un gobierno no funciona eficaz y eficientemente, los escasos recursos
serán desperdiciados.
n Si, en opinión de su pueblo, el gobierno carece de legitimidad, no estará
en condiciones de alcanzar sus propias metas ni las de su pueblo.
n Si no puede establecer un consenso nacional en torno a esos objetivos, no
hay asistencia externa que pueda ayudarlo a conquistar tales objetivos.
n Si el gobierno es incapaz de fomentar una sólida trama social, la sociedad
corre el riesgo de desintegración y caos.
n Si no se faculta a las personas para que asuman la responsabilidad de su
propio desarrollo, en un marco propicio proporcionado por el gobierno,
el desarrollo no será sostenible. (PNUD. Iniciativas para el Cambio, 1994)
Impedimentos para ser Buen Gobierno

Los impedimentos para ser Buen Gobierno se relacionan con carencias o dé-
ficits que se constituyen en obstáculos:
n Déficit de ciudadanía
n Déficit de liderazgo político
n Déficit de cultura política
n Déficit de ética pública
El déficit de ciudadanía
La exclusión y la inequidad que caracterizan a los modelos de desarrollo vigen-
tes, determina que millones de personas estén alejadas de sus derechos ciuda-
danos económicos, sociales, políticos, culturales y ambientales.
30
El déficit de liderazgo político

Los atributos clásicos del liderazgo, como la popularidad y el carisma personal
del líder, no constituyen hoy los rasgos principales en opinión de muchos. Hoy
se presta más atención a la habilidad para entender la problemática del mundo
moderno. El liderazgo debe orientarse a hacer prevalecer los intereses gene-
rales sobre los individuales o corporativos y el perfil democrático y consisten-
te sobre el comportamiento autoritario.
El déficit de cultura política

El déficit de cultura política democrática se refleja en la vigencia de la tradición
autoritaria, populista, clientelista, corporativista e inequitativa, y en la dualidad
entre ciudadanía social y ciudadanía política.
Cultura política es el conjunto de orientaciones, valores y creencias respecto a

cómo debe estructurarse la autoridad política, abarca actitudes, sentimientos
y evaluaciones relacionadas con dicho sistema político. Mientras que cultura
democrática es el ambiente (y a la vez prisma) en el cual los ciudadanos conci-
ben y entienden sus derechos y obligaciones, y las autoridades interpretan sus
roles institucionales y la normatividad pertinente.
La cultura democrática se expresa en una conducta participativa, solidaria,

responsable, tolerante y respetuosa de la diversidad y el pluralismo. El grado
de educación cívica o política permiten o impiden al ciudadano discernir, to-
mar conciencia crítica y evitar ser utilizado por quienes detentan el poder. El
civismo es el instrumento de cambio más poderoso dentro de la democracia,
porque influye incluso en las propias autoridades encargadas de interpretar y
aplicar la ley.
El déficit de ética pública

La corrupción es un problema ético, económico y político, con enorme capa-
cidad para vulnerar las posibilidades de un desarrollo sostenible y equitativo y
hacer fracasar el sistema democrático. Desde otro enfoque, la corrupción es
un impuesto a la sociedad entera que distorsiona las políticas públicas, altera
el marco de incentivos para una adecuada asignación de recursos, destruye el
tejido social y erosiona la credibilidad de las instituciones públicas y el merca-
do. Si la reforma del Estado y el fortalecimiento de la sociedad civil son proce-
sos recíprocos y complementarios, el rol de la sociedad civil en la lucha contra
la corrupción es vertebral.
31
Motivos de interés en el BGL

Un diagnóstico de los problemas del BGL contribuye a tomar conciencia de los
déficit en ciudadanía, liderazgo, cultura política y ética pública, como también de
los motivos que despiertan interés en él a partir de impactos causados por:
n La erosión o debilitamiento del poder del Estado

n El terrorismo, el narcotráfico, la corrupción y la delincuencia
n Las nuevas tecnologías de información y comunicación
n La necesidad de consolidar el apoyo político a los procesos de reforma
económica
n La urgencia de mecanismos legítimos y eficaces de participación ciudadana
n Difusión de prácticas democráticas
El Grupo de Gobernabilidad formado por Agencias de Cooperación Inter-

nacional en Perú trabajó, el año 2001, una propuesta de Buen Gobierno-Base
para la Democracia y el Desarrollo Sostenible con referencia a cuatro com-
ponentes: Estado de derecho; gestión del sector público; lucha contra la co-
rrupción; gasto militar.
Para la comunidad de donantes la promoción del Buen Gobierno constituye

una prioridad que debiera ser trabajada en el marco de Convenciones Interna-
cionales sobre Derechos Humanos. Se entiende que Buen Gobierno y
Gobernabilidad están íntimamente vinculados a los modelos de desarrollo
participativo y de vigencia de los derechos humanos.
Son fines del Buen Gobierno promover el desarrollo económico y social; en

ello se perfila el rol de las autoridades públicas que generan un marco de ope-
ración para los agentes económicos y determinan una mejor forma de distri-
bución de beneficios que reflejan la naturaleza de la relación entre gobernan-
tes y gobernados.
Una distinción útil de las dimensiones de gestión de los asuntos públicos

se logra identificando:
n El tipo de régimen político

n Los mecanismos de ejercicio de autoridad
n Los mecanismos de gestión de los recursos económicos y sociales
n La capacidad de los poderes públicos de formular y poner en práctica
políticas, y
n La capacidad para cumplir las funciones que le corresponden
32
De esa manera, el buen gobierno está en mejores condiciones para promo-

ver la:
n Participación
n Transparencia
n Rendición de cuentas
n Eficacia
n Equidad, y
n Cumplimiento de la ley.
Buen Gobierno Mal Gobierno

n Se orienta por la Visión, Misión y Es un obstáculo para el desarrollo soste-
Objetivos estratégicos nible; se lo reconoce por los síntomas
n Delega poder en los ciudadanos, siguientes:
n Evalúa el desempeño de todas sus n Tendencia a distraer recursos públi-
instancias cos para provecho privado (no es-
n Se concentra en resultados tablece clara separación entre lo
n Previene los problemas público y lo privado).
n Ofrece alternativas de solución a los n Arbitrariedad en la aplicación de le-
problemas ciudadanos yes y reglas (no establece un marco
n Se empeña en captar ingresos y no previsible en lo legal y en la conduc-
sólo en realizar gastos ta del gobierno).
n Adopta una forma de administración n Excesivas reglas, regulaciones, requi-
participativa sitos, que impiden el funcionamien-
n Descentraliza la autoridad to del mercado y desincentivan la
n Presta servicios públicos de calidad búsqueda de rentas.
n Se preocupa por involucrar a los ac- n Prioridades inconsistentes con el de-
tores en la solución de problemas sarrollo que resultan en una mala
comunes asignación de los recursos.
n Procesos de toma de decisiones no
transparentes.
Los problemas identificados, cuando son severos y ocurren al mismo tiempo, crean
un ambiente hostil para el desarrollo. En tales circunstancias, la autoridad de gobier-
no se erosiona progresivamente y se reduce el cumplimiento de decisiones y regu-
laciones. Entonces, los gobiernos tienden a responder con medidas populistas o
recurrir al autoritarismo y la coerción. En cualquier caso, el costo económico puede
ser alto e incluye la distracción de recursos para la seguridad interna y la escalada de
la corrupción.
33
En el cuadro siguiente se puede apreciar las diferencias entre un buen y un mal

gobierno.
Como se puede apreciar el Buen Gobierno agrega calidad a las maneras y

modalidades de gobernar; la calidad de gobierno depende de la adecuada
interacción entre procesos de gobernabilidad política, competitividad econó-
mica, e integración social. Un logro del buen gobierno es el adecuado equili-
brio entre el aparato estatal, el mercado, y la sociedad civil; la interacción
entre estos tres factores conforma el triángulo del buen gobierno.
Sociedad
Civil
Estado Mercado
DESARROLLO INTEGRAL Y BUEN GOBIERNO
Gobernabilidad democrática
El concepto gobernabilidad empezó siendo definido como una forma de
ejercicio de autoridad económica, política y administrativa en la gestión de los
asuntos de un país en todos sus niveles. Adjudica a las autoridades públicas un
importante rol en la creación de un marco de operación de los agentes econó-
micos, sociales y políticos y en la determinación de la distribución de sus bene-
ficios. Dicho ejercicio de autoridad -dirigido a procesos e instituciones- expre-
sa la naturaleza de la relación entre gobernantes y gobernados con mecanis-
mos a través de los cuales los ciudadanos y los grupos:
n Ejercen sus derechos jurídicos

n Expresan sus intereses
n Satisfacen sus obligaciones, y
n Saben mediar en sus diferencias
34
La gobernabilidad para el desarrollo local requiere de una transformación ra-

dical en las formas actuales de hacer política, y en los propios partidos políti-
cos, para generar fuerzas y dinámicas necesarias a los procesos, aportando:
n Visión estratégica de desarrollo del país, región, localidad

n Búsqueda de participación y consenso
n Capacidad de respuesta eficiente y eficaz
n Prevalencia de la ley y de la justicia
n Rendición de cuentas
n Respeto del derecho ciudadano a la información,
n Transparencia en el manejo de los bienes públicos y
n Transparencia en el manejo del tesoro del Estado
La transformación en las formas de hacer política también debiera expresarse

en el fortalecimiento de las organizaciones de la sociedad civil y en el desarro-
llo de su capacidad de propuesta realizada en forma continua y creciente.
Los problemas de gobernabilidad también se originan en políticas públicas sec-

toriales, uniformes o parametradas, carentes de continuidad, arbitrarias y
destinadas a mantener el status quo. Esta lamentable situación podría superar-
se desde políticas locales transversales que aporten vías alternativas para:
n Respetar la heterogeneidad y flexibilidad de políticas e instrumentos que

promueven el desarrollo local, en su diseño y aplicación.
n Garantizar fuerzas internas locales (partidos políticos) que al asumir el
desarrollo local como bandera programática, actúen con coherencia.
n Desarrollar mentalidad y cultura política para que los espacios locales
sean constructores de ciudadanía democrática que transformen las prác-
ticas políticas encarando vinculaciones regionales y globales, superando
falsos localismos.
n Revalorizar el papel de la micro y pequeña empresa, de las iniciativas de
emprendimiento; el papel de la eficiencia administrativa y de gestión
dentro de los procesos de desarrollo local.
n Adoptar la planeación participativa y estratégica del desarrollo local; a
través de fases sucesivas, estimulando, sinérgicamente, avances hacia
niveles superiores.
n Intentar superar el fraccionamiento sectorial dominante en la elabora-
ción de políticas de desarrollo, adoptando una profunda visión multidis-
ciplinaria del desarrollo, doblegando la fragmentación y pruritos de su-
perioridad entre diversas profesiones.
35
Visualizar como fundamentales todas las acciones y políticas que tienden a la

conformación de núcleos locales de promoción del desarrollo sostenible.
Gobernabilidad y Buen Gobierno

La gobernabilidad (o legitimidad adquirida por un gobierno) se fundamenta en el
consenso que logra construir conjuntamente con la ciudadanía. En ese sentido,
es más un tema de liderazgo democrático que de habilidad gerencial. Muchas
veces los problemas de legitimidad se originan porque los gobiernos no han sido
capaces de forjar consensos para satisfacer las expectativas ciudadanas, las mis-
mas que desembocan o desbordan en crisis de diversa índole.
La gobernabilidad también expresa la disposición de la sociedad para aceptar

los acuerdos del sistema político y las decisiones de sus gobernantes y repre-
sentantes con carácter vinculante (obligatorio para ambas partes). Asimis-
mo, disponibilidad para actuar y desarrollar un marco institucional adecuado
que refleje los valores y reglas que la sociedad prefiere, que han sido recogidas
por sus líderes y representantes, habiendo quedado plasmadas en leyes, nor-
mas o políticas públicas, desde el Estado.
Gobernabilidad y Buen Gobierno significan un ejercicio eficiente, eficaz y legí-

timo del poder y autoridad para el logro de los objetivos sociales y económi-
cos:
n Eficiente, porque los objetivos de gobierno se alcanzan en forma trans-

parente y sin dispendio de recursos.
n Eficaz porque los objetivos se logran, manteniendo la estabilidad y la
credibilidad de las instituciones y el sistema político.
n Legítimo, porque la ciudadanía reconoce el derecho de los gobernan-
tes a ejercer el poder y la autoridad, y se identifica con las instituciones
del Estado, siempre que ellas estén sujetas a ciertos límites establecidos
de antemano y respeten las reglas del juego.
Se podría decir que en sociedades actuales, donde los actores son cada vez
más autónomos y a la vez más interdependientes, gobernar es cada vez me-
nos producir bienes y servicios y cada vez más garantizar que los actores se
comporten conforme a reglas que incentivan su comportamiento eficaz fren-
te a los retos y oportunidades. Pareciera evidente que el valor agregado del
gobierno no se encuentra en la sola satisfacción de necesidades mediante ser-
vicios, sino en la construcción social que permite a los individuos y grupos
encontrar utilidad en términos de desarrollo humano sostenible porque el
36
Estado (en sus tres niveles de gobierno nacional, regional y local), el sector
privado y la sociedad civil (incluidos los partidos políticos) logran acuerdos
políticos, jurídicos, económicos y sociales para reducir la pobreza, generar
empleo, proteger el medio ambiente e incorporar el concepto de equidad de
género. En el país, los llamados Acuerdos de Gobernabilidad son un avance en
términos de acuerdo entre actores. Sin embargo, que los miembros de una
sociedad disfruten de una vida buena, depende, en gran medida, de que el país
sea capaz de institucionalizar un Buen gobierno.
Se habla de gobernabilidad democrática cuando una sociedad tiene la ca-

pacidad de autogobernarse enfrentando positivamente los retos y oportuni-
dades que se le plantean, no por la condición aparente o verdadera- de un
régimen democrático sino por su capacidad de enfrentar retos y oportunida-
des específicos. Dichas capacidades dependen de la interrelación del sistema
institucional existente, de los actores políticos, económicos, sociales, presen-
tes, y de la cantidad y calidad de liderazgo transformador disponible.
Por ello se señala que una estrategia de gobernabilidad democrática es tam-

bién una estrategia de construcción de capacidades, pues no solo se trata de
administrar bien lo poco que existe, sino de crear condiciones políticas nue-
vas, para gestionar el desarrollo.
Se puede medir la gobernabilidad analizando el estado en que se encuentran

los siguientes seis componentes:
1. Disponibilidad del gobierno para rendir cuentas, respuesta democrática

de ciudadanos, instituciones, y de la prensa
2. Estabilidad política (local, regional, nacional)
3. Calidad de las políticas y servicios públicos
4. Autorregulación
5. Protección del derecho a la propiedad, con independencia del poder
judicial
6. Control de la corrupción
Las crisis de gobernabilidad

La historia demuestra que las crisis de gobernabilidad están asociadas a crisis
de hegemonía sea por debilitamiento o ruptura de vínculos entre gobernantes
y gobernados; por ampliación de la distancia que separa al Estado de la socie-
dad civil; por la burocratización, el clientelismo, la ineficacia del aparato
institucional; o por demandas crecientes en la sociedad.
37
Algunos factores que condicionan las crisis de gobernabilidad son:
n Las demandas sociales fragmentadas que generan tensiones entre Esta-

do y sociedad civil
n Los conflictos por cuestiones económicas, sociales y culturales sin posi-
bilidad de construir consensos duraderos
n Los desequilibrios económicos y la no redistribución equitativa de la
riqueza
n Las brechas entre ricos y pobres con crecientes movilizaciones y pro-
testas
n La debilidad institucional para enfrentar oposiciones políticas demagógicas
n Los desajustes generados por la contradicción centralismodescentrali-
zación
n La pérdida de legitimidad de autoridades por corrupción, ineficiencia y
negligencia de los partidos políticos que controlan al Estado.
n Los desbordes populares condicionados por la pobreza y el desempleo.
Como se puede apreciar, los problemas de gobernabilidad se intensifican en

los países en desarrollo debido al agudo contraste entre el crecimiento de las
demandas sociales y la escasa capacidad del marco institucional (Estado, sec-
tor privado y sociedad civil) para satisfacerlas.
BGL, políticas sociales y lucha contra la pobreza

En el Perú, la inversión social debe dar prioridad a mejorar la calidad de los
recursos humanos, y potenciar a la familia para que sus miembros se transfor-
men en ciudadanos capaces de ejercer sus derechos y cumplir con sus debe-
res. Esta inversión social debe realizarse en un marco de búsqueda de Buen
Gobierno. Como ya es sabido, el simple crecimiento económico, no garantiza
bienestar con equidad. Se necesita un Buen Gobierno, capaz de lograr la esta-
bilidad económica y crear las condiciones para la estabilidad social que se cons-
truye generando igualdad de oportunidades para que todos los segmentos de
la población mejoren su capital humano y sus medios de acceder a fuentes
generadoras de un ingreso económico adecuado y sostenible. Por esa razón,
el Buen Gobierno debe acortar las inequidades, hacer que la mayoría de los
miembros de la sociedad goce, en principio, de un bienestar económico y, lo
más importante, de una sensación de certidumbre sobre el futuro.
Invertir prioritariamente en el activo estratégico de un país: capital humano

(salud, educación y nutrición) es clave; lo es también la inversión en fortalecer
38
el capital social, entendiéndose éste como el tejido social de organizaciones,

comités, núcleos de la sociedad civil que contribuyen a amortiguar el costo
social de los programas de ajuste estructural, y también proveer información
sobre deberes y derechos ciudadanos y del Estado así como incrementar las
capacidades de gestión. Implica construir relaciones de trabajo participativo, y
eliminar el clientelismo.
Existe un creciente consenso sobre la relación estrecha entre Buen Gobierno

y procesos de desarrollo a diversa escala. Buen Gobierno es un requisito de
viabilidad de un proceso de desarrollo continuo y sostenible. A su vez, el desa-
rrollo sienta las bases para consolidar instituciones y prácticas propias en un
Buen Gobierno. Ambos aspectos son parte de un proceso único de transfor-
mación integral, política, económica y social. El desafío es consolidar un siste-
ma de gobierno capaz de promover el desarrollo humano sostenible, en for-
ma vigorosa y eficaz.
Por ejemplo, si un gobierno no opera de forma eficiente y eficaz en un deter-

minado territorio, se desperdiciarán los escasos recursos disponibles, si no
tiene legitimidad a los ojos de la gente, no será capaz de hacer realidad sus
aspiraciones ni de mantener la estabilidad y el orden público; si no es capaz de
construir un consenso nacional, alrededor de determinados objetivos, ningu-
na ayuda internacional podrá contribuir a conseguirlos. Si el gobierno no es
capaz de generar una vigorosa arquitectura social existirá el riesgo de que se
produzcan procesos de desarticulación y de caos, por falta de cohesión social.
Igualmente importante, si no se genera un comportamiento empresarial con
enfoques de responsabilidad social y prácticas inclusivas, y si no hay procesos
de empoderamiento y apropiación de los procesos de desarrollo por parte de
la ciudadanía, el desarrollo no será sostenible.
En suma, el Buen Gobierno es expresión; y síntoma del propio proceso de

desarrollo político democrático y de las múltiples interrelaciones entre acto-
res públicos y privados en el marco de una visión compartida y una perspecti-
va de largo plazo.
39
Dimensiones y prioridades del BGL

Dimensión Elementos prioritarios
Política n Profundizar la democracia y la descentralización
n Promover acuerdos de gobernabilidad local
n Fomentar la participación ciudadana y de sus
organizaciones
Social y cultural n Luchar contra la pobreza y exclusión social

n Superar la fragmentación y debilidad de las or-
ganizaciones sociales
n Reconocer y respetar la diversidad cultural
Lucha contra la n Coordinar acciones entre actores responsables

pobreza n Atención inmediata a los más pobres y vulnera-
bles
n Fomentar la organización social de los pobres
Encuesta de Opinión de Autoridades, Funcionarios Municipales de Cusco, Apurímac, Huancavelica y
Puno. Proyecto Fortalece, 2004
Cómo se promueve un BGL

Promover un buen gobierno es esencial para ampliar oportunidades para las
personas. El reto del buen gobierno es fortalecer las capacidades de los go-
biernos y demás actores para profundizar la democracia, hacer más eficiente y
competitivo al mercado, y mejorar la equidad. Es decir, se trata de gestionar
los asuntos públicos de una manera transparente, responsable, participativa y
equitativa, observando el debido respeto por los derechos humanos y el Esta-
do de Derecho. En este sentido, todos los programas de desarrollo debieran
añadir un componente de Buen Gobierno en las siguientes áreas:
n Institucionalidad
n Gestión pública y privada
n Descentralización, y
n Fortalecimiento de la sociedad civil
En ese marco, Buen Gobierno es un estilo de gobierno diferente al tradicional

regido por el control jerárquico. El Buen Gobierno opta por la interacción, la
cooperación entre poderes públicos y actores no estatales al interior de redes
de decisión mixtas (publicas y privadas). Es un sistema de reglas, procesos y
prácticas que determinan las formas cómo los poderes deben ser ejercidos.
40
Decálogo del Buen Gobierno
1. Reducir todo gasto que no agregue valor y mayores beneficios a la so-

ciedad: eficiencia y optimización de servicios, con menos recursos.
2. Garantizar un gobierno de calidad total: satisfacer las expectativas de
ciudadanos y ciudadanas en los servicios que se brindan.
3. Atraer, retener y motivar en el servicio público a los mejores funciona-
rios y funcionarias. Asegurar que ellos y ellas se convierta en un factor
estratégico de la competitividad del país.
4. Garantizar a la ciudadanía y a los servidores públicos trámites con faci-
lidad, seguridad, prontitud y oportunidad.
5. Recuperar la confianza de la sociedad en su gobierno
6. Garantizar un gobierno honesto y transparente.
7. Consolidar un gobierno moderno aprovechando al máximo las tecno-
logías de información y comunicación.
8. Hacer del gobierno una instancia participativa
9. Forjar un gobierno respetuoso del Estado de derecho, democrático,
pluralista y tolerante.
10. Promover la equidad de género y respeto a los derechos de las muje-
res, y trato preferente a personas con discapacidad.
A manera de resumen
El Buen Gobierno es una respuesta a las modernas exigencias de gestión
pública, expresa condiciones de aptitud para el desarrollo de métodos y re-
cursos de gobierno. En democracia la sociedad necesita de buenos gobiernos
para dejarse gobernar y para aprovechar todas sus potencialidades.
Gobernabilidad y Buen Gobierno requieren una democracia de calidad,
una agenda pública innovadora en respuesta a problemas de:
n Estructura y comportamiento político tradicional

n Escándalos por corrupción
n Baja eficiencia del sistema político en términos de transparencia,
representatividad y niveles de participación de la sociedad civil
n Calidad de procesos de representación, participación y toma de decisiones
n Control social de la vida democrática
n Indignación frente al aprovechamiento del poder (corrupción y nepotismo)
Los problemas de la política se solucionan devolviendo a la política su dignidad

y supremacía en el plano de la acción social. La gestión del desarrollo, la crea-
41
ción de condiciones para el ejercicio de la ciudadanía es tan importante que no

pueden quedar en manos exclusivas del Estado o en sus administradores de
turno. El esfuerzo de reconstrucción y fortalecimiento de la democracia, de la
gobernabilidad y del buen gobierno, debe apoyarse en un trabajo conjunto
entre partidos y organizaciones de la sociedad civil en pos de una verdadera
revolución; en la educación cívica, y en la reorganización social de las institu-
ciones tradicionales.
PREGUNTAS DE REFLEXION
SOBRE GOBERNABILIDAD Y BUEN GOBIERNO
1. ¿Cuáles son los seis componentes que permiten medir la gobernabilidad? Realice
un análisis del estado de cada uno de ellos en su localidad y en base a ese análisis
intente medir el nivel de gobernabilidad, calificando de alto, medio y bajo.
.............................................
.............................................
2. ¿Atraviesa su localidad alguna crisis de gobernabilidad?

Si ( ) No ( )
¿Qué factores estarían condicionando la crisis?

.............................................
¿Cuál es el papel del gobierno local en esa crisis?

.............................................
3. ¿Existe en su localidad un plan de inversiones? ¿Cuáles son las prioridades esta-

blecidas en dicho plan?
.............................................
5. ¿El gobierno local invierte en el fortalecimiento del capital social? Mencione un

ejemplo.
.............................................
6 El déficit de cultura política democrática ¿es un problema que atiende exclusiva-

mente la sociedad civil? , ¿en qué forma?, ¿qué papel le corresponde al gobierno
local en el cambio de esta situación?
.............................................
42
III. Estrategia de Buen Gobierno Local
Un Buen Gobierno Local se caracteriza en primer lugar porque sabe aprovechar

el aprendizaje social y estimular la eficiencia de su comunidad a través
de dispositivos y herramientas que perfeccionan la democracia e
incrementan la calidad de gobierno.
Algunos rasgos positivos de Buen Gobierno Local fueron analizados en ocho

países de América Latina, los mismos que dan cuenta del buen uso de los
recursos humanos mediante una gestión participativa que libera energías, mo-
viliza recursos, potencia su funcionamiento como BGL, y construye nuevas
relaciones con la sociedad civil. Ciertas características de dicha gestión
participativa han sido organizadas en cinco ejes:
1. Liderazgo democrático del Alcalde y del Concejo Municipal

2. Equipos de trabajo y recursos humanos locales
3. Participación ciudadana, y de la sociedad civil
4. Coordinación con instituciones públicas, y alianzas con las privadas
5. Ambiente positivo que estimula la cultura cívica de confianza
Liderazgo democrático: El origen democrático del Alcalde y el Concejo

Municipal es fuente de legitimidad, amplía su autonomía política y fortalece su
capacidad de acción en la medida que convoca y coordina intereses y enfo-
ques de muchos actores. En un Estado y sociedad democráticos, los gobier-
nos locales son entidades públicas de referencia.
Equipos humanos: Como es obvio, el conjunto de cualidades de liderazgo

democrático raramente se encuentran reunidas en una sola persona. De he-
cho, los líderes suelen ser bastante diversos entre ellos. Muchos líderes com-
pensan las carencias de ciertos atributos o capacidades, rodeándose de bue-
nos equipos humanos, delegando y trabajando coordinadamente. El trabajo
en equipo y el desarrollo del recurso humano son complementos indispensa-
bles del liderazgo democrático.
Participación: La participación ciudadana y de la sociedad civil organizada,

viene a ser el tercer componente de las experiencias de BGL. Es evidente que
la participación compensa recursos; por consiguiente el soporte de la comuni-
dad en la obtención de logros -que de otra manera serían difíciles de obtener-
es una prioridad.
43
Alianzas: Un cuarto componente es que la participación debe canalizarse o

reflejarse construyendo alianzas con diversas instituciones públicas y privadas.
El individualismo no construye tejido social ni condiciones favorables para el
desarrollo.
Confianza: Finalmente, un BGL requiere ampliar y reforzar la conducta cívica

del ciudadano, convirtiéndose éste en un actor protagónico y multiplicador de
las políticas públicas. Una cultura que fomente confianza es condición funda-
mental para el BGL.
La Declaración de Gobiernos Locales y la Carta de Municipalidades Latinoa-

mericanas 2002, agrega otros atributos al BGL:
n Sostenibilidad: integra dimensiones económicas, sociales, culturales y

ambientales.
n Descentralización: transferencias de competencias y recursos econó-
micos proporcionales, reforzando gobiernos regionales y locales.
n Equidad: acceso a servicios públicos y beneficios del desarrollo.
n Eficiencia: incorporación de tecnologías apropiadas.
n Transparencia: decisiones y ejecución de la inversión pública visibles.
n Responsabilidad: compromisos de trabajo conjunto y autocontrol en la
capacidad de negociación con otros niveles del sistema gubernamental.
n Participación: toma de decisiones y control social como medio de de-
mocratizar la gestión municipal y el poder local.
De esta manera, el BGL enriquece su quehacer incorporando rutinas guber-

namentales y estilos de gestión, como prácticas regulares en la medida que:
n Privilegia la transmisión y recepción de información entre gobierno y

ciudadanos.
n Establece permanente interacción con las comunidades y sus organiza-
ciones sociales.
n Abre cauces a la participación y la concertación entre los actores públi-
cos y privados.
n Favorece el asociativismo y el arraigo ciudadano a su territorio, fomen-
tando un sólido tejido social de redes, y compromisos cívicos.
n Conduce los cambios institucionales propuestos por la sociedad para
aprovechar y beneficiarse de las potencialidades territoriales.
44
Rasgos característicos del BGL

Eje Rasgos característicos
El Liderazgo democrá- n Relaciones armónicas entre autoridades locales
tico n Capacidad emprendedora y gerencial
n Visión global y objetivos de largo plazo
n Disposición a oír, dialogar y negociar
n Habilidad para delegar y trabajar en equipo
n Valores; probidad, vocación de servicio, trans-
parencia
n Tenacidad, persistencia
n Resistencia al estrés
Desarrollo del recurso n Trabajar con los mejores y conformar equipos

humano y trabajo en n Aplicar una política de recursos humanos
equipo n Informar, motivar, apoyar
n Reconocer, recompensar
Participación ciudadana n Organización de los ciudadanos

n Apoyo a las instituciones de voluntarios
n Apoyo a los movimientos sociales
n Planificación y ejecución participativas
n Ciudadanos informados e involucrados
Coordinación público-
privada n Coordinación con otras entidades públicas
n Gestión de servicios con la empresa privada
n Asociaciones público-privadas
n Asociacionismo municipal
n Hermanamientos internacionales
Cultura Cívica de Con-
n Cuidado del aseo público y el medio ambiente
fianza
n Respeto por las normas del tránsito
n Prevención de enfermedades
n Pago de impuestos y tasas de servicio
n Exigencia de transparencia y rendición de cuentas
n Organización, opinión, propuestas
n Desarrollo de cultura cívica de ciudadanía
n El ciudadano actúa como agente de las políticas
públicas
Unión de Municipalidades IULA... Rosales, Mano (1996). Cómo funciona el Buen Gobierno Local,
ex-Director Ejecutivo de IULA/SACDEL.
45
Otra mirada sobre el Buen Gobierno Local. Por supuesto que son posibles
otras miradas sobre como gestionar el BGL, una de ellas es la propuesta por
Enrique Quedena, con los auspicio de REMURPE/APODER/OXFAM quien
identifica siete factores y 38 variables para organizar y coordinar procesos de
BGL en los espacios rurales. Los siete factores son los siguientes:
n Capacidad política-gerencial
n Capacidad financiera
n Gestión del potencial humano
n Gestión de servicios locales
n Manejo sostenible de recursos naturales y medio ambiente
n Promoción del desarrollo económico local
n Financiamiento de las capacidades sociales
Pobreza y BGL
Tradicionalmente se ha considerado que pobreza es falta de recursos. Sin duda
esto es cierto, en parte, pues sin recursos la gente no puede satisfacer ni siquiera
parte de las necesidades fisiológicas básicas. Pero una definición más pertinente
de pobreza se refiere a la privación de capacidades, lo cual significa que las per-
sonas no puedan desempeñar una función plena en la sociedad, que estén eco-
nómicamente inactivas y marginadas debido a conflictos o discriminación.
Con frecuencia los pobres definen su suerte no tanto en términos de falta de

dinero, sino como ausencia de poder de decisión. Y lo que ocurre es que
por deficiente gestión pública, el poder de decisión y los recursos no llegan a
los pobres. Aquí es donde el buen gobierno resulta crucial.
En efecto, el BGL puede establecer vínculos más firmes entre necesidades y

poder de decisión. Cuando la gente tiene la posibilidad de hacerse oír puede
ejercer algún control sobre su vida. Así mismo, cuando la gente tiene más acce-
so a la información sobre actividades gubernamentales puede realmente des-
empeñar un papel fundamentado en un proceso común de desarrollo humano.
Ese control contribuye también a velar por que los recursos aprobados para los
pobres se empleen de manera productiva. En el mundo en desarrollo actual, el
obstáculo no suele radicar en la escasez general de recursos, sino en su empleo.
Liderazgo y BGL
El liderazgo es un componente vital para generar cambios. La gran interrogan-
te y desafío que deben enfrentar los líderes locales es: ¿Cómo puede una socie-
46
dad y un territorio heterogéneo, con diferentes actores portadores de diversos

intereses en conflicto encontrar vías para avanzar hacia acuerdos y pactos más
equitativos y eficaces, teniendo en cuenta que ningún grupo puede forzar a los
demás a cooperar?
Ser líder o lideresa depende en mucho de la decisión personal de asumir la

función de ponerse al frente de diversas situaciones, tener visión de futuro,
comunicar y construir confianza, tanto o más que de la posición que se ocupe
formalmente. Sin desconocer la importancia del liderazgo institucional guber-
namental, el liderazgo asociado a procesos de transformación no es una fun-
ción exclusiva del Estado o de las autoridades públicas sino del conjunto de
actores locales.
El liderazgo requerido para impulsar procesos de desarrollo local nace de la

Visión de futuro y ésta, a su vez recupera:
n Los intereses de un amplio espectro de actores locales, a corto y largo

plazo
n La percepción de equilibrios y desequilibrios existentes en las relaciones
institucionales locales
n La conciencia del impacto de las tendencias de cambio sobre el territo-
rio y sus principales actores, en la actualidad y a futuro
Como podemos apreciar, gobernar no es lo mismo que gerenciar, es mucho

más. Si queremos impulsar políticas nuevas de desarrollo local no es suficiente
mejorar las capacidades gerenciales; es imprescindible trabajar con un enfo-
que de gobernabilidad y liderazgo enfocado a la transformación y el cambio
en un contexto de desarrollo, considerando los factores críticos. Los gobier-
nos locales debieran considerar que se está evolucionando hacia un sistema
económico y territorial cada vez más abierto.
En la sociedad propuesta, las organizaciones públicas deben incluir (en sus

análisis de pluralidad de intereses) los derechos y expectativas utilizando for-
mas más eficientes, y de avance hacia un gobierno de cooperación entre líde-
res de todos los sectores de la sociedad, teniendo en cuenta que la apertura,
el consenso y la innovación son fundamentales para estimular cambios en las
reglas de juego.
47
Factores y beneficios de un Buen Gobierno Local

Factor Beneficios
Sinergias n Las convergencias entre actores que comparten compro-
misos e intereses, mejoran la información y el conocimien-
to de las fuerzas, las especialidades de los aliados y la divi-
sión del trabajo, evitando duplicidades.
n El radio de acción de los aliados es más amplio que el de
cada actor por separado. Mejoran la identificación, recono-
cimiento e influencia. El espacio de resolución de conflictos
puede encararse mejor por compartir objetivos comunes.
Agencias y organismos públicos o privados que no siendo
parte de la alianza, cooperan con ella lo cual aporta otro
tipo de beneficios:
- Cooperación con otros actores incluyendo agencias de
cooperación internacional.
- Alianza con otros actores incrementa significativamente
su efectividad
n La alianza con la población beneficiaria hace posible la suma y
concurrencia de recursos y capacidades de los integrantes de
las alianzas y aquellos que poseen las poblaciones beneficia-
rias o sus organizaciones. Esta convergencia aumenta la capa-
cidad de convocatoria de la alianza e incentiva la convenien-
cia de la participación en acciones concretas de desarrollo,
en la adopción de decisiones, y en la gestión de recursos.
Sostenibilidades Se incrementa la capacidad de reproducción y calificación de agen-

tes del desarrollo, la información, el conocimiento, las relacio-
nes, la visión, el contexto, la visibilidad y el reconocimiento. Los
aliados definen y ubican mejor sus fuerzas y ventajas comparati-
vas, actualizan sus objetivos y proyectos, obtienen mayor legiti-
midad para sustentarlos, ganan un capital relacional. Se potencia
su capacidad para formular propuestas de políticas públicas y de
cooperación.
Se fortalece la capacidad de gestión y elaboración de propuestas
de desarrollo social y de exigir cuentas.
Mejora el conocimiento de los derechos. Se posibilita una mayor
motivación de la población para la democratización y renovación
de liderazgos en sus organizaciones.
Como resultado de lo anterior se fortalece la representatividad y
legitimidad ante la sociedad local y ante sus propias bases, y se
gana espacios para la expresión de saberes y opiniones, la afirma-
ción de identidades y el fortalecimiento de la autoestima.
48
A lo mencionado se suma otra tendencia de singular importancia, como es el

debilitamiento en las formas clásicas de tomar decisiones públicas: ya no hay
grandes decisiones del Estado-Nación de las que puedan derivarse las peque-
ñas decisiones en la base, sin alguna cuota de intervención de los gobiernos.
En la actualidad, los gobiernos y los actores locales pueden y deben intervenir
desde abajo en las grandes decisiones nacionales, regionales y locales.
Las sinergias y alianzas estratégicas contribuyen a la sostenibilidad del gobier-

no local y del proceso de desarrollo.
El Buen Gobierno Local necesita de buenos alcaldes

Los buenos alcaldes son participativos, innovadores, creativos, formadores de
equipos, comunicadores, más líderes que administradores. Tener buenos alcaldes
es también tarea de todos.
Diez secretos del Buen Alcalde o Alcaldesa
n Concibe el gobierno local como dinamizador y facilitador del desarrollo inte-

gral de su municipio
n Acepta nuevos retos del desarrollo: crecimiento económico, erradicación de
la pobreza, rescate de la cultura local y preservación del medio ambiente
n Más que administrar, gerencia la municipalidad y lidera a su comunidad
n Organiza y moviliza equipos de trabajo, estimulando el efecto sinérgico
n Mejora sus habilidades para comunicarse, usar su tiempo y delegar
n Desarrolla destrezas para negociar y movilizar recursos públicos y privados
n Planifica una estrategia de desarrollo, con participación de la comunidad
n Impulsa actividades para capacitar los recursos humanos municipales, mejo-
rar la conciencia y educación cívica de la comunidad
n Coordina y establece relaciones de cooperación con otros niveles de gobier-
no y entidades de la administración pública y privada
n Incorpora a la entidad edilicia al movimiento asociativo municipal regional,
nacional, e internacional
Precisamente, una de las funciones del BGL es detectar donde están estos
actores, movilizarlos y reforzar- o crear de ser necesario- los espacios para su
encuentro e interacción, auspiciando la formación de mecanismos de negocia-
ción permanente entre ellos mismos y entre ellos y el gobierno, de manera
que se optimicen sus procesos de decisión.
49
Reforma del Estado

Los procesos de reforma del Estado generan cambios en los patrones cultura-
les, en las reglas de juego social y también en el diseño de instituciones funcio-
nales al crecimiento económico y el desempeño social. El perfeccionamiento
del sistema político democrático y las responsabilidades deben cumplirse en
todos los niveles de gobierno con el fin de:
n Garantizar un marco de reglas de convivencia social que estimule la pro-

ducción de riqueza, la cooperación, la confianza social y la eficiencia
n Velar por oportunidades de transferencia tecnológica y sostenibilidad
ambiental del desarrollo
n Modernizar el aparato público, habilitándolo para superar carencias,
cumplir nuevos roles socioeconómicos; y operar con estilos alternati-
vos de gestión de lo público
n Consolidar la democracia para posibilitar el fortalecimiento de la socie-
dad civil, la gobernabilidad, y crear condiciones necesarias para el desa-
rrollo
De este modo, la reforma del Estado incorpora aspectos institucionales, polí-

ticos y gerenciales que obliga a los gobiernos locales a adquirir habilidades
para:
a) Implementar instancias de coordinación flexibles a la descentralización,

la información, comunicación y la participación como prácticas cotidia-
nas de interacción de las organizaciones gubernamentales y la sociedad
civil.
b) Abrir paso, con esas prácticas, a la eficiencia en la gestión pública y pri-
vada, alentando, en la sociedad, la disposición a la innovación y el plura-
lismo, dándoles cabida en la agenda de las políticas públicas y en los
resultados de aprendizaje social.
En la experiencia peruana, se están generando las condiciones necesa-
rias para el BGL, como se puede apreciar en el cuadro siguiente:
50
Bases constitucionales y legales para el BGL en el Perú
Normas para un BGL Referencias

Acceso a la informa- · Constitución Política del Perú- Ley de Reforma
ción publica Constitucional 27680
· Ley de Transparencia y Acceso a la Información-
Ley No 27806
Transparencia · Ley de acceso a la información Ley 27806
Neutralidad · Ley de Bases de la Descentralización-Ley 27783
· Ley Orgánica de Municipalidades-Ley 27972
Participaron y · Constitución Política
concertación · Ley de Bases de la descentralización
· Ordenanzas Municipales
Presupuesto · Ley Marco del Presupuesto Participativo
participativo · Reglamento de LMPP
· Instructivo del PP
Trato preferente · Ley de Atención Preferente-Ley No 27408
Rendición de cuentas y · Ley de Bases de la Descentralización
vigilancia social · Ley Orgánica de Municipalidades-Ley 27972
Ética en la función · Ley de Modernización de la Gestión del Esta-
pública do-Ley 27658
· Ley de Código de Ética de la Función Publica
· Ley Marco del Empleo Público- Ley 28175
Fuente: Legislación Nacional Peruana
c) Mejorar el diseño de políticas e incrementar su impacto económico y

social a través de un desempeño que garantice eficacia y eficiencia en el
cumplimiento de sus funciones y credibilidad en las autoridades y la
gobernabilidad social.
Sociedad Local y BGL

Una comunidad humana es sociedad local cuando reúne dos condiciones:
un territorio (con límites determinados) portador de una identidad comparti-
da expresada en valores y normas internalizadas y generalizadas entre sus
miembros; y un sistema de relaciones de poder articulado en torno a proce-
sos de generación de riqueza y bienestar colectivo.
En una sociedad local hay presencia de actores políticos, económicos, sociales
y culturales con capacidad de iniciativa y dispuestos a capitalizar y aprovechar
51
los recursos disponibles. Precisamente, una de las funciones del gobierno local
es detectar donde están estos actores, movilizarlos, reforzar -o crear de ser
necesario- los espacios para su encuentro e interacción facilitando mecanis-
mos de negociación permanente entre ellos y entre ellos y el gobierno, de
manera que se optimicen sus procesos de decisión.
Esto significa no sólo modernizar la estructura administrativa del gobierno

local con innovaciones en los métodos de organización y planificación de los
servicios municipales o selección y capacitación de sus recursos humanos, sino
adquirir capacidades para una gestión con sentido estratégico. La revaloración
de lo local como espacio emergente para la gestión del desarrollo conduce
también a revaluar su autonomía, y la naturaleza política y estratégica de sus
gobiernos.
El Buen Gobierno Local, con relación a la sociedad civil implica, entonces,

compromisos de:
n Orientar todas las políticas locales en una perspectiva de desarrollo sos-

tenible, que constituye el marco de referencia de la futura acción diaria.
n Garantizar la inclusión social, la no discriminación y la promoción de la
igualdad de oportunidades entre todos los ciudadanos.
n Fomentar activamente la naturaleza innovadora de iniciativas locales y la
exploración de nuevas formas de asociación entre los sectores público y
privado, como una forma de empoderamiento.
n Actuar como fuerza motriz de la innovación y la modernización de la
administración pública con nuevas tecnologías de información y comu-
nicación para mejorar la prestación de servicios y maximizar la partici-
pación de los ciudadanos en la adopción de decisiones, su seguimiento y
evaluación.
n Fomentar la activa cooperación y asociación entre ciudades y regiones
para intercambiar experiencias y crear la estabilidad democrática nece-
saria para los procesos de desarrollo.
n Conceder prioridad a la implantación de la representación equilibrada
de mujeres y hombres en el proceso de adopción de decisiones, a nivel
local.
n Generar capacidad de gestión estratégica. Esta capacidad es la que ha-
bilita a los BGL para jugar el importante rol que de ellos se espera en las
estrategias de desarrollo y los procesos de reforma del Estado.
52
Factores y espacios de desarrollo y BGL

Factores Espacios
Espacios de participa- n Consejos de Coordinación local
ción y concertación n Comités de Gestión
n Sistema de Participación y Concertación
n Acuerdos de Gobernabilidad nacional, regional
y local
Planes de desarrollo y n Plan de Desarrollo Concertado

sistemas n Plan de desarrollo Institucional
n Plan de desarrollo de capacidades
n Plan de Inversiones
n Sistema de Planificación
n Sistema Nacional de Inversión Pública
Presupuesto n Presupuesto participativo
Mecanismo de control n Rendición de Cuentas

y seguimiento n Vigilancia Social
n Monitoreo
Económicos n Oficinas de desarrollo Económico Local

n Canasta Alimentaria ( Regional y Provincial)
Ambientales n Redes Ambientales

n Sistemas de Gestión Ambiental
n Códigos de Ética
Éticos n Mesas de Transparencia
Encuesta de Opinión a Autoridades, Funcionarios Municipales. Cusco, Apurímac, Huancavelica Puno.
Proyecto Fortalece 2004.
Capacidad de gestión estratégica

Las posibilidades de llevar adelante procesos exitosos de desarrollo local, en
definitiva, dependen de la:
n Capacidad de articular las potencialidades sociales de un territorio para

dar sustento al desarrollo socioeconómico en condiciones de democra-
cia participativa, descentralización y desarrollo tecnológico
53
n Capacidad de organizar y administrar los recursos públicos que contro-

la, de manera tal que mejoran la calidad y pertinencia de sus respuestas.
n Capacidad de movilizar recursos para garantizar condiciones financie-
ras, políticas y sociales necesarias
n Habilidad de negociar las condiciones de desarrollo con los otros nive-
les de gobierno y, a la vez, coordinar internamente las alianzas que ha-
gan viable el desarrollo local.
Oportunidades y retos del BGL

La reforma del Estado, el desarrollo local y la competitividad pueden impulsarse
desde los espacios locales con gobiernos democráticos, eficientes, transpa-
rentes y una gestión estratégicamente- orientada a crear condiciones para
que esto suceda. Los gobiernos locales que buscan aliados, coordinan sus
interacciones, negocian y apoyan la participación del sector privado; informan
y educan a la sociedad, son sensibles a sus demandas, y responden ante ellas
con políticas pertinentes. En la actualidad, tres elementos confluyen (y retro-
alimentan) las expectativas en los gobiernos locales y las oportunidades de sus
autoridades para jugar un rol de primer orden. Dichos elementos son:
a) El proceso de descentralización y transferencia de competencias

b) Los requerimientos de desarrollo político-institucional en contex-
tos de presión entre gobernantes y gobernados; entre sociedad civil,
Estado y mercado, y de cambio en el concepto de espacio público, de
bienes y servicios
c) Presiones de organismos internacionales que tienden a condicionar
la ayuda técnica y financiera a la ejecución de programas y proyectos de
reforma de gestión pública con énfasis en el nivel local
Mejorar los servicios que son de su competencia directa. En el marco

del proceso de descentralización queda incorporada la figura de la autoridad
local al sistema de gobierno y elección democrática. El compromiso de los
gobiernos locales con sus cercanos electores los hace esforzarse por respon-
der a sus demandas ante la situación de inercia, servicios colapsados por so-
brecarga y crisis fiscal de los gobiernos centrales. Las mejoras observadas por
los ciudadanos, incrementa expectativas en las potencialidades de los gobier-
nos locales para mejorar los servicios que son de su competencia directa, y
también de aquellos que se encontraban fuera del ámbito de sus responsabili-
dades.
54
Desarrollo político-institucional. Más allá de los problemas que los gobier-

nos locales deben resolver, surge con fuerza la idea de incorporar nuevos
códigos de relacionamiento entre gobierno y sociedad con principios de parti-
cipación, institucionalización de espacios de contacto gobierno-comunidad, y
demandas de atención e información al ciudadano. La institucionalización de
espacios de contacto gobierno-comunidad, y las demandas de atención e in-
formación al ciudadano, hacen que se incrementen la intensidad y complejidad
de las expectativas acerca de lo que debe y puede hacer un gobierno local.
Reforma e innovación en la gestión. Por presiones de organismos interna-

cionales, la localización o creciente poder económico y político de las ciu-
dades, provincias y otras entidades subnacionales, es la tendencia principal de
este siglo. Ese proceso puede convertirse en una gran sobrecarga para los
gobiernos locales que no estén en condiciones de proporcionar de prestar los
servicios y la infraestructura correspondientes.
Innovar modelos de gobierno

En el marco de reforma del Estado y de globalización, los gobiernos locales
enfrentan problemas internos y externos, además de cumplir con sus respon-
sabilidades cotidianas. Mientras los Estados enfrentan problemas transnacionales
con soluciones regionales, como son las amenazas a la seguridad, la migración
voluntaria o forzosa, el terrorismo, los conflictos por el agua, recursos natura-
les, tráfico de drogas etc; el acceso a la información ha dado origen a una
ciudadanía dotada de poder efectivo que no solo demanda servicios mejores y
más amplios, sino que también exige una comunidad más activa que participe
en la política y en la toma de decisiones. Los gobiernos ya no pueden gobernar
dando órdenes, más bien deben permitir que la comunidad se gobierne a sí
misma.
En ese sentido, innovar para permitir que las sociedades construyan nuevos
modelos de gobierno y de gobernabilidad para abordar los grandes retos del
siglo XXI, es fundamental. Los gobiernos con capacidad de enfrentar estos
retos no emplearán métodos lentos y evolutivos, lo harán con innovación y
liderazgo, sin precedentes.
La innovación busca reinventar el gobierno con base en la idea de hacer

más con menos, de prosperar a partir del desempeño local, y de orientarse
por resultados que por el solo cumplimiento de actividades; y de priorizar
más el otorgamiento de facultades a la ciudadanía mediante mecanismos de
55
retroalimentación continua. El gobierno se ocupará del timón más que de los

remos, se orientará a la misión y no a las reglas; en vez de prevenir, se antici-
pará; es participativo y no jerárquico, emprendedor en vez de rutinario.
En democracia, los ciudadanos tienen la oportunidad de aprender unos de

otros y ayudar a la sociedad a formar sus valores y prioridades. El mejor des-
empeño del gobierno local tiene mucho que ver con la calidad de la relación
entre gobierno y ciudadanos, fortalecer la democracia permitiendo la partici-
pación y asegurando mecanismos de rendición de cuentas y supervisión. Las
soluciones participativas en la planificación y la formulación del presupuesto
tienen particular importancia; pues a menudo la insatisfacción con el gobierno
se relaciona con la percepción de que este despilfarra recursos que nunca son
excesivos.
Conforme aumenta el interés de la ciudadanía en el gobierno, aumenta tam-

bién la responsabilidad de los gobiernos por desarrollar una cultura democrá-
tica. Esto facilita la innovación en la gestión municipal, en el desarrollo local y
en la construcción de gobiernos locales democráticos.
Reflexión final:
Con este manual del BGL, El Proyecto Fortalece, espera aportar al mejor desempe-
ño de los gobiernos locales, haciendo que la democracia y la calidad de la relación
entre gobierno y ciudadanos se incremente con soluciones participativas y meca-
nismos de vigilancia a todo nivel.
56
EJERCICIOS PARA DEFINIR

ESTRATEGIAS DE BUEN GOBIERNO LOCAL
1. El siguiente cuadro presenta algunos factores con los cuales analizar un

nivel de Buen Gobierno. En la columna correspondiente coloque las
características de un buen gobierno y un mal gobierno:
Factores Buen gobierno Mal gobierno
Instituciones y agentes de
gobierno (dentro y fuera)
Responsabilidades y limi-
tes para enfrentar proble-
mas sociales y económicos
Acción colectiva y relacio-
nes de poder
Redes autónomas de
agentes que se rigen a si
mismas
Capacidad de lograr efi-
ciencia y eficacia
2. ¿Podría calificar la gestión de su gobierno local como una gestión

participativa?
Si ( ) No ( )
3. ¿Qué prácticas regulares del gobierno local abren canales de participa-

ción y concertación con la sociedad civil? Señale al menos tres
.............................................
.............................................
.............................................
4. ¿Qué mecanismos de comunicación institucionalizada identifica en el

gobierno regional?
.............................................
.............................................
57
5. Haga un listado de las alianzas existentes entre el gobierno y el sector

privado de su de localidad; establezca las condiciones en que se dieron
cada una de estas alianzas y en qué ayudan al proceso de desarrollo
local
Alianzas gobierno local/ Condiciones sociales en Ayuda al desarrollo

sector privado las cuales se dio la alianza local
6. Señale tres características fundamentales del liderazgo del gobierno de

su localidad ¿Cómo se manifiestan estas características cuando el go-
bierno:
a) se relaciona con otras autoridades locales ......................................
.............................................
.............................................
b) se ocupa del desarrollo del recurso humano de las instituciones del
gobierno .............................................................................................
.............................................
c) establece la coordinación publico-privada.
.............................................
.............................................
7. ¿Qué capacidades ejercita el gobierno local para cumplir com-

promisos acordados con la sociedad civil? Mencione algunas.
.............................................
.............................................
.............................................
8. ¿Qué innovaciones identifica en la actuación del gobierno local?

.............................................
.............................................
.............................................
58
ANEXOS
59
METODOLOGÍA PARTICIPATIVA PARA ESTIMAR NIVEL DE

BUEN GOBIERNO LOCAL1
Justificación
Construir una metodología participativa que permita estimar el nivel de BGL
surge de la necesidad de conocer la situación de los gobiernos locales del
ámbito del Proyecto Fortalece; tener elementos que permitan medir y acor-
tar la distancia entre la imagen objetivo de BGL y la realidad; y definir estrate-
gias de mejoramiento con participación de actores y agentes de desarrollo.
Con esta finalidad, y en el marco del desarrollo de capacidades de funciona-

rios municipales que el Proyecto FORTALECE promueve en Apurimac, Puno
y Huancavelica, se aplicó este ejercicio orientado a obtener información me-
diante entrevistas a autoridades, funcionarios y ciudadanos de distritos selec-
cionados; y la observación directa (orientada por una Guia). La información
obtenida aportó elementos para estimar el nivel de BGL en base a algunos
indicadores.
Metodología
Realizar diagnósticos rápidos sobre nivel de BGL, con participación de
autoridades municipales, funcionarios públicos, instituciones y organiza-
ciones de la sociedad civil, como una primera aproximación
Dialogar, reflexionar e identificar indicadores de BGL para calcular índi-
ces generales y específicos de BGL, y poder graficarlos
Validar instrumentos y su posterior análisis comparativo a nivel regional
Estrategia
1. Lectura previa del «Modulo Buen Gobierno Local», autor Julio Díaz Pa-
lacios.
2. Funcionarios municipales organizados en grupos y sub-grupos realizan
trabajo de campo, observan e identifican acciones y procesos de BGL
en distritos; recogen información, la interpretan y analizan con apoyo
1
Elaborado por Antonieta Manrique C. para práctica con participantes del Curso de
Especialización en BGL. Organizado por Proyecto FORTALECE-MIMDES-DIFID, CARE, AMRA
Abancay, Noviembre 2004
60
de instrumentos; dialogan sobre su experiencia de inter-aprendizaje;

extraen conclusiones y definen estrategias de promoción de BGL, con
apoyo de facilitadores con experiencia; Proponen criterios de una Or-
denanza Municipal sobre Ética en la función pública para ser aplicada en
forma planificada y sistemática.
3. Ejercicio práctico desarrollado en 4 momentos:
Primer momento: Organización e información

Funcionarios reciben información base de un distrito y su gobierno local
(población, pobreza, numero de funcionarios y regidores; presupues-
to).
Reciben Guía Nº 1 de Entrevista y Guía 2 de Observación
Se organizan sub-grupos
Eligen coordinador del Grupo
Tiempo Estimado: 30 minutos
Segundo momento: Trabajo de campo

Funcionarios realizan entrevistas a actores (Gobierno Local, OSB, Sec-
tor Público); Utilizan Guía 1 de preguntas
Dialogan y ejercitan inter-aprendizaje
Observan el distrito, con apoyo de Guía 2
Tiempo Estimado: 1.30 hs
Tercer momento: Análisis de resultados

Trabajo de grupo para analizar resultados del trabajo de campo
Preparan presentación para Plenaria
Tiempo Estimado: 1 hora
Cuarto momento: Foro de discusión

Socialización y presentación del trabajo de subgrupos
Comentarios de Julio Díaz Palacios y estimación colectiva de Nivel de
BGL en cada distrito visitado, utilizando Guía 3 de Calificación
Propuesta de criterios de una Ordenanza en Código de Ética en la fun-
ción pública para la provincia.
Compromisos
Tiempo Estimado: 2.30 horas
61
Instrumentos
Guía de Observación
Guía de Entrevista
Matriz de Indicadores de BGL
Tarjetas
Pápelografos
Tiempo total: 6 horas

De 8.30 a 13.hs - 15hs 18 hs
62
EJERCICIO PARA IDENTIFICAR NIVEL DE BGL

NOVIEMBRE 2004
GUIA Nº 1
ENTREVISTA A AUTORIDADES, FUNCIONARIOS MUNICIPALES
Y LIDERES DE LA SOCIEDAD CIVIL
SUB GRUPO 1: Autoridades Municipales

Un Buen Gobierno Local facilita procesos de participación y decisión colec-
tiva; propicia la ampliación de oportunidades y opciones para personas e insti-
tuciones, en forma continua y transparente.
El BGL está compuesto por: el Estado, el sector privado, y la sociedad civil.
El Estado brinda el marco legal y político; genera consensos en la gestión de

servicios públicos
El Sector privado cohesiona los factores productivos que generan renta y

empleo mediante la producción de bienes y servicios.
La Sociedad civil, formada por las instituciones y organizaciones de las que se

dotan los ciudadanos para articular sus demandas y aspiraciones, y reducir la
distancia entre el Estado y las personas
A nivel público (dimensión política) el BGL se expresa en:
Visión y enfoque de desarrollo humano y sostenible

Un marco regulador previsible, sustentado en la ley
Una gestión de recursos equitativa, eficiente y eficaz y transparente
Un sistema institucional democrático, participativo y responsable
Preguntas:
1. El liderazgo municipal (alcalde y regidores) se orienta en una Visión y
enfoque de desarrollo humano sostenible. Mencione alguna expresión.
2. ¿Existe alguna norma o acuerdo municipal, reciente, orientada a generar
acuerdos y consensos respecto a la gestión de recursos? Utilizando un
ejemplo, expliqué el proceso seguido y el marco normativo que la
suntenta.
63
3. Las relaciones del Alcalde y el Concejo Municipal son de confianza y

coordinación. La actitud de los regidores de oposición ¿es de colabora-
ción?
4. ¿Existe una política de comunicación, modernización e informatización
municipal? ¿Es fácil acceder a información de interés público? ¿qué ins-
tancias de información y rendición de cuentas existen?, ¿con qué perio-
dicidad se brinda dicha información?
5. Las autoridades locales ¿en qué instancias de concertación participan?;
¿qué roles asumen?
6. Existen normas y medios de transparencia?
SUB GRUPO 2: Funcionarios Municipales

En la gestión pública se puede identificar, al menos tres dimensiones a través
de las cuales se practica la ética en la función pública:
1. Se busca el bien común

2. Se trabaja en equipo y comparten tareas
3. Se actúa en comunidad y desarrolla relaciones humanas de cooperación
entre sí, y con los ciudadanos; guiados por la ética y solidaridad.
Preguntas:
1. La Municipalidad promueve la ética y transparencia entre funcionarios?;
¿cuentan con algún documento o norma? ¿cómo surgió y cómo se apli-
ca?
2. El trabajo se realiza en ¿equipo?; ¿es colaborativo? ¿se comparten ta-
reas?. ¿existe confianza entre funcionarios entre sí, y con las autorida-
des?. Describa brevemente utilizando un ejemplo.
3. ¿Qué servicios municipales son realizados en cooperación con la pobla-
ción? A partir de un ejemplo cotidiano, haga una breve descripción del
mismo.
4. Hay una política de desarrollo de capacidades? Utilice un ejemplo.
5. Existen mecanismos de control de la corrupción. Utilice un ejemplo.
6. Se estimula y reconoce meritos al personal destacado y las buenas prác-
ticas?
64
SUB-GRUPO 3: Sociedad Civil
SUB-GRUPO 4: Instituciones públicas

(Utilizan el mismo cuestionario)
El BGL demuestra capacidad de innovar formas y estilos de gobierno (di-
mensión socio-cultural) articulando los siguientes factores:
n Proyecto o programa de gobierno y propuestas de acción
n Gestión de recursos y capacidad de control de las acciones
n Gobernabilidad y posibilidades reales de acción
n Intervenir en procesos de formulación, toma de decisiones y ejecución
de políticas, en forma participativa
Preguntas:
1. La organización (o institución) participó en la elaboración del Plan de
Desarrollo Concertado en el Municipio?; Describa brevemente el pro-
ceso de participación en el mismo
2. El Presupuesto Participativo 2005 ¿cómo se organizó?; ¿quiénes partici-
paron? ¿qué proyectos tienen prioridad? ¿qué organizaciones No parti-
ciparon? ¿porqué?
3. Conoce algún mecanismo de vigilancia ciudadana en el distrito?; Utili-
zando un ejemplo, describa brevemente las funciones y el proceso de
actuación del mismo?
4. Qué tipo de conflictos son frecuentes entre el gobierno local, las institu-
ciones u organizaciones del distrito? ¿cómo resuelven o tratan dichos
conflictos?. Utilice un ejemplo; haga un breve resumen
5. La actitud entre organizaciones e instituciones es de ¿colaboración; co-
operación, y confianza? Describa
6. La actitud de organizaciones e instituciones respecto al Gobierno Local,
es de colaboración, cooperación y confianza? Describa.
65
Cuadro N° 2
MATRIZ QUE CONSOLIDA INFORMACION SOBRE
ESTADO DE SITUACION DE BGL2
Indicadores Bien Regular Insuficiente

1. Espacios de participación
2. Cultura Cívica
3. Identidad Cultural
4. Interés en organizarse
5. Limpieza y ornato
6. Cuidado del ambiente y RR.NN
7. Respeto de normas de transito
8. Promoción de Voluntariado
9. Prevención de enfermedades
10. Control de drogas y alcoholismo
11. Seguridad Ciudadana
12. Oportunidades para jóvenes
13. Respeto a derechos de mujeres
14. Solidaridad con los pobres
15. Trato preferente a mujeres embarazadas,
niñosy personas con discapacidad
16. Prevención del maltrato
17. Pago de impuestos
18. Exigencia en rendición de cuentas
COMENTARIOS Y APRECIACIONES:
(Utilice hoja adicional)
PARTICIPANTES:
Nombre y Apellido Ocupación Distrito

1.
2.
3.
4.
5.
6.
2
Mediante observación directa y entrevistas en la calle.
66
Cuadro Nº 3
ESTIMACION DEL NIVEL DE BGL3
EVALUACIÓN CUALITATIVA SEGÚN PERCEPCIÓN DE
ACTORES Y AGENTES LOCALES
DIMENSIÓN I. Liderazgo de Alcaldes y Regidores B R I

POLITICA
1. Visión y Enfoque de Desarrollo
2. Acuerdos / Consensos/ Gestión de Recursos
3. Confianza/Coordinación /Colaboración
Alcalde-Concejo
4. Política de Participación / Concertación
5. Comunicación/Modernización/Informatización
6. Transparencia /
Sub-Total
ETICA Y
II. Funcionarios Municipales
GESTIÓN
1. Ética / Transparencia
2. Trabajo en Equipo / Confianza
3. Interacción con ciudadanos y comunidad.
4. Capacidades de gestión en funcionarios
5. Control de corrupción
6. Estímulos / Incentivos / Buenas Practicas
Sub-total
SOCIAL Y III. Sociedad Civil - Instituciones
CULTURAL
1. Plan de Desarrollo Concertado / Participación
2. Presupuesto Participativo
3. Vigilancia ciudadana
4. Resolución de Conflictos
5. Cooperación / Colaboración inter-institucional
6. Cooperación / colaboración con Gobierno Local
Sub-Total
3
Con base en el texto Buen Gobierno Local, de Julio Díaz Palacios.
67
1.Recomendaciones para la dimensión política.

.............................................
.............................................
.............................................
.............................................
.............................................
.............................................
.............................................
.............................................
2. Recomendaciones Dimensión ética y de gestión

.............................................
.............................................
.............................................
.............................................
.............................................
.............................................
.............................................
.............................................
3. Recomendaciones Dimensión socio-cultural

.............................................
.............................................
.............................................
.............................................
.............................................
.............................................
.............................................
.............................................
68
Glosario
ACTORES SOCIALES: Se hace referencia a grupos, organizaciones e instituciones públi-

cas y privadas comprometidas de manera consiente y clara con los aportes específicos
que sus propuestas y acciones pueden dar al desarrollo local y al buen gobierno.
CALIDAD: Es la medida en que una decisión o un programa del gobierno local satisface las
expectativas de los habitantes de la localidad cuando atiende una necesidad o soluciona un
problema. Los habitantes locales tienen siempre un juicio sobre el valor recibido.
CAPACIDAD DE GESTIÓN: El conocimiento, manejo técnico y la experiencia técnica y
política necesarias que debe poseer el gobierno local para hacer viable su programa de
gobierno y materializar su oferta a la localidad
CAPITAL HUMANO: Conjunto de talentos de las personas para la generación sistemáti-
ca de riqueza y desarrollo en su localidad
CAPITAL SOCIAL: Este capital esta conformado fundamentalmente por el grado de con-
fianza existente entre los actores sociales locales, las normas de comportamiento cívico
practicadas y el nivel de asociatividad
COMPETENCIAS: Facultad atribuida a un organismo de gobierno o a un funcionario
para conocer y decidir sobre determinados asuntos específicos
COMPETITIVIDAD: Logro de ventajas competitivas que surgen del potencial creativo e
innovador del talento humano. La creatividad, la innovación y la capacidad y compromiso
colectivo permiten aprovechar al máximo las oportunidades y adaptarse fácilmente a los
cambios políticos y tecnológicos
COMPLEJIDAD: Propiedad de un sistema donde las partes interactúan entre ellas de
manera que una perturbación tiene consecuencias imposibles de prever. En el sistema
social se presentan dos tipos de complejidad: la complejidad de los detalles por la existen-
cia de un gran numero de variables y la complejidad dinámica de aquellas situaciones
donde los efectos de una intervención a través del tiempo no son obvios.
EFECTO SINÉRGICO: Efecto resultante de los esfuerzos coordinados entre dos o mas
organizaciones. Al unir sus potencialidades para el logro de un objetivo se disminuye el
esfuerzo invertido y se obtienen resultados mayores. La formalización de la coordinación
de esfuerzos adquiere la forma de alianzas
EMPODERAMIENTO: Conjunto de acciones orientadas a generar mayores niveles de
competencias, habilidades y aptitudes que permitan a las personas ejercer poder en los
diferentes niveles y ámbitos de la vida local. Implica autonomía y responsabilidad
EQUIDAD: Se refiere a una situación de desequilibrio en la cual las diferencias son com-
pensadas. Pretende el desarrollo de las personas a la igualdad de oportunidades y al desa-
rrollo de las capacidades eliminando todas las barreras que obstaculizan las oportunidades
económicas y políticas,
ESCENARIOS: Es una descripción imaginativa del futuro. El conjunto de hipótesis sobre
las diferentes situaciones, las consecuencias más probables y el posible impacto de nuestras
69
acciones. Al formularnos varios escenarios estamos prevenidos con cierta anticipación so-
bre lo que posiblemente ocurrirá si actuamos de una u otra manera.
GERENCIA: En el ámbito del gobierno local es capacidad de dirección, diseño y gestión
de la acción política dentro de determinados marcos institucionales y determinadas condi-
ciones estructurales para obtener desarrollo, democracia, estabilidad, eficiencia y eficacia,
gobernabilidad e integración social
GOBERNAR: Dirigir el cambio hacia los objetivos sociales deseados por los decisores
IMPACTO SOCIAL: Los cambios positivos y negativos producidos, directa o indirecta-
mente en la localidad que son consecuencia del logro del objetivo especifico de un proyec-
to o programa realizado por el gobierno local.
MISIÓN: Enunciado breve que describe el propósito fundamental y la razón de existir de
una organización y/o institución. Debe establecer: los beneficios que ofrece, las fronteras de
responsabilidad y el campo de especialización
MODERNIZACIÓN DE LA ESTRUCTURA ORGANIZATIVA: Implica la creación
de estructuras organizacionales que sean flexibles, eficaces y eficientes, que tengan como
su mayor recurso clave el talento o potencial humano, que estén apoyadas en el
empoderamiento y en practicas democráticas del ejercicio de la autoridad
SUBSIDIARIDAD: Capacidad de realizar acciones que fortalezcan a otras. En una socie-
dad conformada por elementos desiguales a partir de las posibilidades de unas se subsanan
carencias y necesidades de otras. El principio de subsidiaridad significa que las competen-
cias de un nivel de gobierno, no deben ser atendidas por el nivel inmediatamente superior
VALORES: Aquellos elementos que conforman la conducta básica de las personas de la
organización y lo que se espera de ellas. Son por tanto la base de toda la gestión de la organi-
zación. Por ejemplo confianza, ayuda sinceridad, innovación, eficiencia, honradez etc.
SOSTENIBILIDAD: La amplitud con la que los resultados y los beneficios de una interven-
ción continuaran después que la propia intervención haya finalizado
TOLERANCIA: Es la aceptación del otro en su diferencia. Significa no solo el reconoci-
miento de su derecho a vivir y pensar, sino reconociéndolo como hombre en esa diferencia
de sentir, pensar, gustar y obrar. La tolerancia potencia la capacidad de convivencia y creci-
miento mutuo
VALOR AGREGADO: Todas y cada una de las decisiones y acciones del gobierno local
deben producir mayores satisfacciones para la población y un impacto mayor en el desarrollo
que el costo material de los insumos utilizados
VISIÓN COMPARTIDA: Son imágenes sobre cómo se aspira que la localidad sea en el
futuro. Cuando la gente comparte una visión esta conectada, vinculada por una aspiración
común. El gobierno local debe identificar esta visión, internalizarla y transmitirla a los
diferentes actores sociales, despertando el compromiso y transformándola en el motor del
cambio
VISIÓN ESTRATÉGICA: La capacidad para ubicar los factores claves, las condiciones
existentes y las diversas fuerzas que intervienen en el movimiento constante de los fenó-
menos sociales.
70
Experiencias de BGL
El caso argentino
Presentamos como una muestra ilustrativa, el Código aprobado por el Go-
bierno de la República Argentina en 1999, que comprende 6 principios gene-
rales y 22 particulares o complementarios:
Código de ética de la función pública, Argentina, 1999
1. Probidad.- El funcionario debe actuar con rec-

Principios generales
titud y honradez, procurando satisfacer el inte-
rés general y desechando todo provecho o ven-
taja personal, obtenido por sí o por interpósita
persona. También está obligado a exteriorizar
una conducta honesta.
2. Prudencia.- El funcionario debe actuar con ple-
no conocimiento de las materias sometidas a su
consideración, con la misma diligencia que un
buen administrador emplearía para con sus pro-
pios bienes. El ejercicio de la función pública
debe inspirar confianza a la comunidad.
3. Justicia.- El funcionario público debe tener per-
manente disposición para el cumplimiento de
sus funciones, otorgando a cada uno lo que le
es debido, tanto en sus relaciones con el Esta-
do, como con el público, sus superiores y su-
bordinados.
4. Templanza.- El funcionario debe desarrollar sus
funciones con respeto y sobriedad, usando las
prerrogativas inherentes a su cargo y los me-
dios de que dispone únicamente para el cumpli-
miento de sus funciones y deberes.
5. Idoneidad.- La idoneidad, entendida como apti-
tud técnica, legal y moral, es condición esencial
para el acceso y ejercicio de la función pública.
6. Responsabilidad.- El funcionario debe hacer
un esfuerzo honesto para cumplir con sus de-
beres. Cuanto mas elevado sea el cargo que ocu-
pa el funcionario, mayor es su responsabilidad.
71
n Aptitud.- Ninguna persona debe aceptar ser de-

Principios particulares
signada en un cargo para el que no tenga aptitud.
n Capacitación.-El funcionario debe capacitarse para
el mejor desempeño de sus funciones a su cargo.
n Legalidad.-El funcionario debe conocer y cumplir
la Constitución, las leyes y los reglamentos que
regulan sus actividad.
n Evaluación.-El funcionario debe evaluar los ante-
cedentes, motivos y consecuencias de los actos
cuya generación o ejecución tuviera a su cargo.
n Veracidad.- El funcionario está obligado a expre-
sarse con veracidad en sus relaciones funcionales
y a contribuir al esclarecimiento de la verdad.
n Discreción.- El funcionario debe guardar reserva
respecto de hechos o informaciones de los que
conocimiento con motivo o en ocasión del ejerci-
cio de sus funciones, sin perjuicio de los deberes y
las responsabilidades que le corresponden.
n Transparencia.-El funcionario debe ajustar su con-
ducta al derecho que tiene la sociedad de estar
informada sobre la actividad de la administración.
n Declaración jurada patrimonial y financiera.- El fun-
cionario debe presentar una declaración jurada de
sus situación patrimonial y financiera.
n Obediencia.-El funcionario debe dar cumplimien-
to a las ordenes que le imparta el superior jerár-
quico competente, en la medida que reúnan las
formalidades del caso.
n Independencia de criterio.- El funcionario no de-
ben involucrarse en situaciones, actividades o in-
tereses incompatibles con sus funciones.
n Equidad.- El empleo de criterios de equidad para
adecuar la solución legal a un resultado más justo
nunca debe ser ejecutado en contra de los fines
perseguidos por las leyes.
n Igualdad de trato.- El funcionario no debe realizar
actos discriminatorios en su relación con el públi-
co o con los demás agentes de la Administración.
n Ejercicio adecuado del cargo.- El ejercicio adecua-
do del cargo involucra el cumplimiento personal
del presente código.
72
Principios particulares n Uso adecuado de los bienes públicos.-El funcio-

nario debe proteger y conservar los bienes del
Estado.
n Uso adecuado del tiempo de trabajo.-El funcio-
nario debe usar el tiempo oficial en un esfuerzo
responsable para cumplir con sus quehaceres,
de manera eficiente y eficaz.
n Colaboración.-Ante situaciones extraordinarias,
el funcionario debe realizar aquellas tareas que
por su naturaleza o modalidad no sean estricta-
mente inherentes a su cargo., siempre que ellas
sean necesarias.
n Uso de información.- El funcionario debe abs-
tenerse de difundir toda información que hu-
biera sido calificada como reservada o secreta,
conforme a disposiciones vigentes.
n Obligación de denunciar.-El funcionario debe
denunciar ante su superior a las autoridades
correspondientes, los actos de los que tuviera
conocimiento que son capaces de causar per-
juicio al Estado o constituir un delito.
n Dignidad y decoro.- El funcionario debe obser-
var una conducta digna y decorosa, actuando
con sobriedad y moderación.
n Honor.-El funcionario al que se le impute la co-
misión de un delito, debe facilitar la investiga-
ción e implementar las medidas administrativas
y judiciales necesarias.
n Tolerancia.-El funcionario debe observar, fren-
te a las críticas del público y de la prensa, un
grado de tolerancia superior al que, razonable-
mente, pudiera esperarse de un ciudadano co-
mún.
Fuente: Código de Ética de La Función Pública. Secretaria Técnica de Mecanismos de Cooperación
Jurídica. Decreto 41/99
73
Las experiencias de Barcelona y Bogotá

Experiencias exitosas de transformación urbana y buen gobierno en Barcelona (España) y
Bogotá (Colombia) tienen como común denominador la continuidad del proyecto trans-
formador, durante varios periodos, independientemente del cambio de autoridades.
La experiencia de construcción de BGL en Medellín

Para construir una importante experiencia de BGL, en Medellín se plantearon
cuatro grandes retos (Corporación Región, 2004):
n La transparencia y probidad. No bastan las declaraciones contra la

corrupción y los malos manejos, es necesario demostrar que la cosa
publica se puede manejar en la ciudad con austeridad y sin favoritismos.
A esto debe sumarse una vigilancia ciudadana constructiva y permanen-
te sobre la gestión municipal.
n La eficiencia y eficacia de la gestión. La conquista de resultados,
especialmente en los temas críticos, debe ser no solo una exigencia ad-
ministrativa, sino ética también., especialmente en la erradicación de la
pobreza y la reducción de las desigualdades e inequidades en temas como
educación, salud y vivienda, así como en seguridad ciudadana.
n Ser innovadores y creativos para resolver los problemas. Para
esto, debe aprovecharse el capital social e institucional, movilizando ade-
cuadamente a la población. Debe aprovecharse al máximo la participa-
ción ciudadana, relaciones constructivas con las organizaciones de la
sociedad civil, la convocatoria a la ciudadanía a debates públicos, consul-
tas sistemáticas con los centros de producción del pensamiento.
n La formación ciudadana. Esto es indispensable para consolidar y legiti-
mar la idea de buen gobierno como un bien público valorado por la mayoría,
para que este se convierta en el factor decisivo a la hora de elegir autoridades.
No basta gobernar bien, hay que conseguir que los ciudadanos y ciudadanas lo
incorporen a su escala de valores. Una ciudadanía responsable y crítica, se
volverá por supuesto hacia la gestión municipal para evaluarla y fiscalizarla.
La experiencia en Pasto (Ecuador)

La experiencia de presupuesto participativo y su relación con la construcción
de BGL, permite afirmar que son requisitos:
n Horizontes largos, para dar cabida a la necesidad de cambios radicales

en los modelos de desarrollo y en las relaciones estado-sociedad civil
74
n Afirmación de la importancia de la paz como valor y realidad.

n Otorgar prestigio social a la política. El presupuesto participativo (PP)
puede convertirse en el principal antídoto contra la corrupción, gracias
a la participación y la fiscalización social.
n Construir o ampliar espacios públicos de negociación entre autoridades
y sociedad civil; transparencia en la adopción de decisiones y ejecución
de inversiones.
n Renovación de liderazgos locales como actores estratégicos del desa-
rrollo, incluyendo la participación de mujeres y jóvenes, tradicionalmente
excluidos.
El caso de la Comunidad Europea

La Comunidad Europea ha señalado -desde 1998- diversos principios o reco-
mendaciones de ética para los funcionarios públicos, destacando entre estos
los siguientes:
n Las normas de ética para el servicio público deben ser muy claras.
n Estas normas deben plasmarse en el ordenamiento jurídico en una dis-
posición concreta.
n Una conducta ética debe se exigida a todos los funcionarios públicos.
n Debe existir un compromiso y un liderazgo político, que apoye y re-
fuerce la conducta ética de los empleados públicos.
n El proceso de toma de decisiones, debe ser transparente y permitir la
investigación.
n Las líneas generales o maestras de la relación entre sector público y
sector privado deben ser claras
n Los directivos públicos deben de tener y fomentar una conducta ética.
n Las políticas de gestión, los procedimientos y las prácticas administrati-
vas deben incentivar una conducta ética.
n La regulación y la gestión de los recursos humanos, deben motivar una
conducta ética.
n Deben establecerse mecanismos adecuados de responsabilidad para el
servicio público.
n Deben fijarse procedimientos y sanciones disciplinarias adecuada, a fin
de castigar las conductas irregulares.
Fuente: José M. Canales Allende (2002). Algunas Reflexiones sobre la Ética Pública. VII Congreso del
CLAD sobre Reforma del Estado. Lisboa.
75
Las perspectivas peruanas

La Ley Marco del Empleo Público en el Perú - Ley No 28175 (Gobierno Pe-
ruano, 2004) establece las bases para trabajar una propuesta de código de
ética para los funcionarios públicos peruanos, exigencia en la que los gobier-
nos locales pueden tomar iniciativa.
En efecto, esta Ley precisa los principios que deben regir el empleo público:
Legalidad, modernidad, imparcialidad, transparencia y rendición de cuentas, efi-
ciencia, probidad y ética pública, méritos y capacidad, derecho laboral, preserva-
ción y continuidad de políticas del Estado, provisión presupuestaria.
Por otro lado, la Ley precisa las obligaciones de los empleados públicos, entre
ellas: cumplir diligentemente sus deberes, prestar los servicios en la jornada
de trabajo y utilizar austeramente los recursos, salvaguardar los intereses del
Estado, abstenerse de emitir opiniones a nombre del Estado (salvo autoriza-
ción expresa), actuar con transparencia en el ejercicio de sus funciones, actuar
con imparcialidad, conocer las labores del cargo, observar un buen trato y
lealtad hacia el público, guardar reserva en los asuntos que revistan tal carác-
ter, informar a los superiores, no practicar actividades político partidarias, pre-
sentar declaración jurada de bienes.
El caso de la Municipalidad Provincial de Sullana

El año 2003, el Concejo Municipal de Sullana aprobó el Código de Ética para
las Autoridades, los Funcionarios y Servidores Municipales (MPS, 2003) de
cumplimiento obligatorio. Este Código señala que autoridades, funcionarios y
servidores procederán en todos los actos inherentes al cargo, con honor,
honradez, diligencia, imparcialidad, total independencia y responsabilidad;
actuarán en todo momento con lealtad e identificación institucional, cum-
pliendo fielmente el ordenamiento jurídico vigente conforme al principio de
jerarquía de las normas jurídicas; podrán hacer declaraciones públicas, sólo
sobre asuntos de su competencia, con criterio.
El incumplimiento e infracciones a las normas del presente Código de Ética,

darán lugar a la declaración de falta de idoneidad para desempeñar las funcio-
nes en la Municipalidad.
El caso de la Municipalidad Distrital de San Isidro

La Municipalidad Distrital de San Isidro, en Lima Metropolitana, tiene en pro-
ceso de aprobación un Código de Ética Municipal, promovido por la Oficina
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de Recursos Humanos-Unidad de Desarrollo del Potencial Humano. (MSI,

2004).
Los principios en los que se sustenta este Código son: compromiso de servir a
la comunidad, buscando el bienestar general, respetando la dignidad el perso-
nal en procura de una mejora de la calidad de vida; cuidar la prestación del
servicio por los compañeros de trabajo, para contribuir al fortalecimiento de
los valores morales, personales y del grupo; actuar consciente de la responsa-
bilidad inherente al ejercicio de sus funciones y, por lo tanto, aceptar la defini-
ción de ser competente y objetivo en el cumplimiento de sus labores, así como
tener el máximo cuidado por los intereses de los vecinos, de los compañeros
de trabajo y de la sociedad en general; el buen comportamiento involucra el
ámbito de la moral individual y ética personal y social de cada uno, tanto den-
tro del trabajo como fuera de él; Procura, en el ejercicio de sus funciones, en
los diversos campos y áreas de la municipalidad, que los principios del Código
reconoce se expresen en políticas de efectiva aplicación para lograr los propó-
sitos contenidos al servicio de la persona humana.
Un aspecto novedoso que incluye el Código de Ética de San Isidro, es un

cuerpo normativo ético con Relación a la Comunidad. Partiendo de la pre-
misa de que la persona más s importante para el trabajador municipal es el
vecino y toda persona que por una u otra razón realiza gestiones en la munici-
palidad; se establece un listado de deberes, entre los cuales destacan los si-
guientes: presentar apoyo administrativo a los vecinos del distrito que lo re-
quieran, sin discriminación alguna; brindar excelencia en la calidad del servicio
que se ofrece a los vecinos, para contribuir al bienestar común; garantizar y
promover la transparencia en las gestiones, regulando el acceso a la informa-
ción pública de la institución; cumplir con la legislación y regulación ambiental,
relacionada con sus actividades y servicios; preservan el medio ambiente de la
comunidad; mantener una buena relación entre los grupos humanos y su am-
biente físico y social; actuar con respeto, comprensión, cooperación , y aten-
ción, como elementos indispensables en las interrelaciones entre la municipa-
lidad y los vecinos.
77
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Manual del Buen Gobierno Local. Enfoques, principios, estrategias
se terminó de imprimir en junio de 2005
en los Talleres Gráficos de SINCO EDITORES
Jr. Huaraz 449 - Breña - Telef. 433-5974
e-mail: sincoeditores@yahoo.com
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Manual del Buen

© Care Perú - PROGRAMA FORTALECE

Autor: Julio Díaz Palacios

Lima, junio de 2005.

De qué trata este manual 5

Módulo I. Fundamentos y principios de Buen Gobierno Local 7

Módulo II. Gobernabilidad y Buen Gobierno 27

Módulo III. Estrategia de Buen Gobierno Local 43

De qué trata este manual

El Manual del Buen Gobierno Local ofrece un marco de reflexión sobre: lo local,

¿A quién está dirigido?

¿Cómo está organizado?

Finalmente, en la tercera (Estrategias de BGL) se destacan las característi-

¿Cómo nace esta iniciativa?

Lo local, territorio de actuación del BGL

En el ámbito rural andino de Perú, a veces no llegamos a distinguir las diferen-

n Un pueblo de pescadores o de mineros

Esa diversidad de realidades abona a favor de otorgar atribuciones a las socie-

La década 1980-1990 a nivel mundial es identificada por la expansión de la

Es así como, desde lo local, se cuestionaron los aspectos negativos de la

Si las personas -haciendo uso de sus capacidades y derechos- logran ejercitar-

La experiencia peruana es vasta en demostrar cómo el territorio local se ha

objetivos, identificando demandas reales, concertando intereses, priorizando

Algunas prácticas innovadoras de planificación y gestión concertada en es-

n Las Mesas de Concertación

El desarrollo local como propósito

El desarrollo local es un proceso de expansión de derechos y capacida-

Ese desarrollo local concebido desde un enfoque integral, no es opuesto al

n Crear e incrementar valor

En un contexto de economía globalizada los territorios son simultáneamente

El proceso de descentralización es un factor determinante para el desarrollo

Gobierno local y desarrollo

Ese desarrollo busca ser sostenible en su triple acepción: preservar el patri-

Además, el gobierno local, al ser la instancia más próxima a la ciudadanía, tiene

La acción política del Estado en la promoción del desarrollo necesita dotarse

cipación permanente de los ciudadanos organizados (o sin organización). La

El desarrollo local se planifica

Si el desarrollo local es un proceso de construcción social de identidades orien-

n La coherencia de iniciativas territoriales que guardan relación entre sí.

Debemos también reconocer que el desarrollo local es un proceso perma-

aportadas por la propia práctica; es un proceso de aprendizaje que nace de la

Dicha planificación concertada es la base de la formulación participativa del

Desarrollo regional y local

Si desarrollo es un proceso de generación de mejores condiciones de vida en

El desarrollo humano sostenible como aspiración

Esto quiere decir que:

n El crecimiento y beneficio económico que se generen, sean distribuidos

El enfoque de desarrollo humano propone ampliar en las personas, su con-

Es necesario distinguir entre formación de capacidades humanas y las maneras

tecnología, arte, desarrollar cultura, y un conjunto de actividades sociales y

En la práctica, desarrollo humano es principalmente una propuesta de organiza-

La idea básica del desarrollo humano es enriquecer la vida y las libertades de la

El desarrollo humano sostenible se inspira en metas de largo plazo. Sus

Las chispas del desarrollo humano en el Perú

n Capacidad creativa, entendida como la búsqueda de nuevas posibilida-

La planificación y gestión de los procesos de desarrollo local, debe aprovechar al

en su gestión, con servicios públicos calificados y adecuadamente remunera-

En su comprensión más simple, la ética es el conjunto de principios y valores

Ética en la gestión pública

Es por ello que la función pública es un complejo campo de relaciones institucio-

En la función pública se puede identificar, al menos, tres dimensiones éticas : a)

La función pública está atravesada por pugnas de hegemonía, y continuamente

transnacionales. La vulnerabilidad es mayor si se carece de una burocracia

Las chispas del desarrollo humano en el Perú

El Grupo de Gobernabilidad formado por Agencias de Cooperación Inter-