Crisis Del Capitalismo neoliberal-TdS PDF

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Crisis del capitalismo neoliberal,
poder constituyente y
democracia real
Pedro Chaves Giraldo,

Carlos Prieto del Campo y
René Ramírez Gallegos (eds.)
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de textos críticos. Es, por el contrario, un proyecto, en el sentido estricto
de «apuesta», que se dirige a cartografiar las líneas constituyentes de
otras formas de vida. La construcción teórica y práctica de la caja de
herramientas que, con palabras propias, puede componer el ciclo de
luchas de las próximas décadas.
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Omnia sunt communia!

mapas 37
Mapas. Cartas para orientarse en la geografía variable de la nueva composición

del trabajo, de la movilidad entre fronteras, de las transformaciones urbanas.
Mutaciones veloces que exigen la introducción de líneas de fuerza a través de
las discusiones de mayor potencia en el horizonte global.
Mapas recoge y traduce algunos ensayos, que con lucidez y una gran fuerza ex-
presiva han sabido reconocer las posibilidades políticas contenidas en el relieve
sinuoso y controvertido de los nuevos planos de la existencia.
© 2013, del texto, cada una de las autoras y autores.
© 2013, de la edición, Traficantes de Sueños.
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Este libro ha sido financiado por:

la Fundación Europa de los Ciudadanos
y el Instituto de Altos Estudios Nacionales
Con los recursos aportados por la AECID en su programa para el año 2011.
En la elaboración de los materiales también ha participado la Universidad Nómada y Senescyt.
Primera edición: 1000 ejemplares, junio de 2013

Título: Crisis del capitalismo neoliberal, poder constituyente y democracia real
Editores: Pedro Chaves Giraldo, Carlos Prieto del Campo y René Ramírez Gallegos
Traducción: Raúl Sánchez Cedillo (cap. 3, 4, 7 y 13), Jose María Amoroto Salida (cap. 1 y 5)
y Sergio Ojeda (cap. 2)
Maquetación y diseño de cubierta: Traficantes de Sueños [taller@traficantes.net]
Edición:
Traficantes de Sueños [www.traficantes.net]
C/ Embajadores 35, local 6. C.P. 28012 Madrid.
Tlf: 915320928. [e-mail:editorial@traficantes.net]
Impresión:
Gráficas Lizarra
Tlf: 915305211
ISBN 13: 978-84-96453-79-1
Depósito legal: M-15748-2013
Crisis del capitalismo neoliberal,
poder constituyente y
democracia real
Pedro Chaves Giraldo,

Carlos Prieto del Campo y
René Ramírez Gallegos (eds.)
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mapas
Índice
Autores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15
Presentación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .19
Introducción. Capitalismo, poder constituyente e hipótesis
comunistas para la transformación antisistémica.
Carlos Prieto del Campo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23
Primera Parte. La nueva economía política de la explotación

en el capitalismo global . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59
1. La exclusión social en el contexto de la globalización. Jan Breman . . 61

La noción de exclusión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61
La globalización y la promesa de la inclusión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64
Las dinámicas de la exclusión en la Java rural . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81
El proceso de informalización en Ahmedabad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91
La falacia del desarrollo paralelo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 104
2. La vida sin salario tras la crisis del capitalismo y los nuevos
movimientos de los trabajadores. Michael Denning . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109
Refundar los movimientos de clase obrera en la era
del posliberalismo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 118
3. Lecciones de la crisis alimentaria mundial de 2008.
Jomo Kwame Sundaram . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 127
El pico máximo del precio de los alimentos a principios de 2008 . . . .127
Problemas a largo plazo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 128
Liberalización comercial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 132
Otras tendencias a largo plazo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 136
Acontecimientos recientes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 138
Segunda parte. Política económica para la transformación social _ 147
4. La lucha para derrotar al neoliberalismo global.

La centralidad de las políticas sobre los mercados financieros
en Ecuador y en otros lugares. Robert Pollin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149
El neoliberalismo produce cada vez más desigualdad,
pobreza e inestabilidad financiera . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 150
El problema de Marx . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 153
El problema de Keynes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 155
El problema de Polanyi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 156
Las crisis financieras son el capitalismo desregulado de siempre . . 160
Microfinanzas, macrofinanzas y desarrollo igualitario . . . . . . . . . . . 162
Crédito subvencionado y crecimiento económico en Ecuador . . . . 171
Referencias bibliográficas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 174
5. Redefinir el desarrollo y la calidad de vida.
Nuevas estrategias económicas en Ecuador. Jayati Ghosh . . . . . . . . . . 175
Antecedentes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 176
La nueva Constitución y el «buen vivir . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 178
El Plan y los logros macroeconómicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 183
La renegociación de los términos del compromiso externo:
petróleo y deuda pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 184
Finanzas públicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 186
Otras medidas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 189
La economía y la naturaleza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 192
Políticas de transformación económica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 193
6. Tercera ola de transformación de la educación superior
en Ecuador. Hacia la constitucionalización de la
sociedad del buen vivir. René Ramírez Gallegos . . . . . . . . . . . . . . . . . . 197
Diagnósticos inadecuados para orientar las
transformaciones en el campo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 199
El sistema de educación superior como bien público . . . . . . . . . . . . . 203
Los ocho pilares de la tercera ola de transformación en el Ecuador . . 208
A manera de conclusión: hacia una transformación
del sistema universitario para constitucionalizar la
sociedad ecuatoriana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 234
7. El empobrecimiento de la medida, el análisis y las políticas
de la pobreza. Jomo Kwame Sundaram y Anis Chowdhurry . . . . . . . . . . 237
El desafío de la pobreza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 240
«Pobre pobreza» . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 243
Referencias bibliográficas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 249
Tercera Parte. Estado, democracia y política: entre la globalización

y la crisis sistémica del capitalismo histórico . . . . . . . . . . . . . . . . . . 253
8. ¿Qué democracia tenemos? ¿Qué democracia queremos? Joan Subirats . . 255

Internet y democracia ¿qué efectos tiene la generalización
de Internet en ese escenario? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 263
¿Otra política? Movimientos sociales, Internet y política . . . . . . . . . 272
¿Democracia directa? Democracia y participación ciudadana . . . . . 279
¿Conclusiones? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 284
Referencias bibliográficas . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . 286
9. Neoconservadurismo, neoliberalismo y protesta social.
Un nuevo ciclo de protestas. Pedro Chaves Giraldo . . . . . . . . . . . . . . . . . . 287
Cuatro propuestas de interpretación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 290
Del terrorismo global a los problemas económicos y sociales . . . . . 296
Las consecuencias políticas de la globalización:
el giro neoautoritario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 300
¿Una tormenta perfecta para la contestación social?
¿En qué dirección? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 307
Un movimiento inesperado: el 15M . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 316
La estructura de oportunidades políticas y el 15M . . . . . . . . . . . . . . . . . 317
La relevancia del factor generacional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 320
Las propuestas del movimiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 321
La ubicación del movimiento en el eje izquierda-derecha . . . . . . . . 323
Una valoración politológica del 15M . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 325
Una comparación con Mayo del '68 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 327
El devenir del movimiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 328
Agradecimientos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 331
Referencias bibliográficas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 331
Cuarta parte. Plurinacionalidad, gobernanza y políticas públicas . . 333
10. Estado plurinacional e interculturalidad y

afrodescendientes en Ecuador. John Antón Sánchez . . . . . . . . . . . . . . 335
El Estado monocultural: la exclusión del otro y su crisis . . . . . . . . . . . . 339
Multiculturalismo y plurinacionalidad:
Contexto teórico de la propuesta afrodescendiente . . . . . . . . . . . . . 344
El Estado plurinacional e intercultural:
una visión desde la afrodescendencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 348
Logros de los afroecuatorianos en la Asamblea Constituyente
y pasos a seguir para instaurar el Estado plurinacional . . . . . . . . . 359
Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 365
Referencias bibliográficas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 367
11. Cuatro lecciones de la Comisión Bouchard-Taylor.
Acomodos razonables, pluralismo integrador, laicidad abierta
y participación ciudadana en Quebec. María Isabel Wences Simón . . . 371
Quebec y la Comisión Bouchard-Taylor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 372
Primera lección. Acomodos razonables y ajustes concertados:
prácticas de armonización intercultural . . . . . . . . . . . . . . . . . 378
Segunda lección. La implicación de la participación
ciudadana en la gestión de la diversidad cultural . . . . . . . . . . . . . 384
Tercera lección. El pluralismo integrador como modelo de
gestión democrática de la diversidad cultural . . . . . . . . . . . . . . . . 388
Reflexión final . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 407
Referencias bibliográficas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 408
12. Gobernanza y gobernanza local:
algunas preguntas clave. Antonio Natera . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 413
¿En qué consiste ese nuevo estilo
de gobernar llamado «gobernanza»? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 413
¿Por qué aparece la gobernanza como
tema «estrella» de análisis en las ciencias sociales? . . . . . . . . . . . . . 415
¿Qué requisitos son necesarios
para la emergencia de formas de gobernanza? . . . . . . . . . . . . . . . . 418
¿En qué ámbitos se ha aplicado la perspectiva
de gobernanza? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 421
¿A qué nos referimos cuando hablamos
específicamente de «gobernanza local»? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 423
¿Qué tipo de prácticas participativas se están introduciendo
en línea con la gobernanza local? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 424
¿Qué características presenta una red de gobernanza local? . . . . . 426
¿Qué tipos de relaciones de cooperación pueden conformar
redes de gobernanza local? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 429
¿Qué estrategias pueden desarrollar las autoridades
públicas para la gestión de redes de gobernanza local? . . . . . . . . . 432
¿Fracaso de la gobernanza local? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 434
13. Buena gobernanza y desarrollo. Jomo K. Sundaram y
Anis Chowdhury . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 441
Gobernanza y crecimiento: cuestiones de medida
conceptual y metodológica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 443
¿Es necesaria la buena gobernanza para el desarrollo? . . . . . . . . . . . . 447
Implicaciones y prioridades de la reforma . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 450
Referencias bibliográficas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 454
Autores
Antón Sánchez, John, es profesor investigador del Instituto de Altos Es-

tudios Nacionales de Ecuador, especialista en Estado plurinacional y dere-
chos afrodescendientes. Entre sus publicaciones se encuentra Afroecuatoria-
nos y afroamericanos: dos lecturas para una aproximación a su identidad, historia
y lucha por los derechos ciudadanos (2007).
Breman, Jan, es profesor emérito en la Universidad de Ámsterdam, espe-

cialista en sociología del desarrollo. Entre sus publicaciones se encuentran
Good Times and Bad Times in Rural Java: A Study of Socio-Economic Dynamics
towards the End of the Twentieth Century (coeditado con G. Wiradi, 2002), y
The Making and Unmaking of an Industrial Working Class: Sliding Down the
Labour Hierarchy in Ahmedabad, India (2004).
Chaves Giraldo, Pedro, profesor asociado de Ciencia Política en la Univer-

sidad Carlos III de Madrid. Ex director de la Fundación por la Europa de
los Ciudadanos. Investigador principal en el proyecto de elaboración del
Plan Estratégico sobre Agenda 21 y participación del Consell de Mallorca
(2008-2011); y coinvestigador en el Plan Director de Participación del Ayun-
tamiento de Getafe (2006-2011). Investigador en el Grupo de Investigación
sobre Cultura de la Legalidad (2008-2012) y en la actualidad en el Grupo sobre
gestión de la crisis en municipios: perspectivas europeas comparadas. Miembro
del Comité Ejecutivo de Transparency International España. Autor de nu-
merosos artículos sobre temas relacionados con democracia, participación
y ciudadanía. Es docente en diferentes masters y estudios de postgrado.
15
16 Crisis del capitalismo neoliberal, poder constituyente y democracia real
Chowdhury, Anis, es profesor de economía y finanzas en la Universidad

de Sydney Occidental, especialista en economía del desarrollo. Entre sus
publicaciones se encuentran Handbook on the South Asian Economies (con W.
Mahmud, 2008) y Handbook on the Northeast and Southeast Asian Economies
(con I. Islam, 2007).
Denning, Michael, es profesor de estudios americanos en la Universidad

de Yale, especialista en el campo de los estudios culturales. Entre sus pu-
blicaciones se encuentran Mechanic Accents: Dime Novels and Working Class
Culture in America (1987) y The Cultural Front: The Laboring of American Cul-
ture in the Twentieth Century (1997).
Ghosh, Jayati, es profesora de economía en la Escuela de Ciencias Sociales

de la Universidad Nehru de Nueva Delhi, especialista en temas de género
y desarrollo. Entre sus publicaciones se encuentra The Market That Failed:
Neoliberal Economic Reforms in India (con C. P. Chandrasekhar, 2002). En
2011 recibió, junto al profesor Eve Landau, el Premio a la Investigación por
el Trabajo Digno de la Organización Internacional del Trabajo, .
Kwame Sundaram, Jomo, es director general adjunto del Departamento de

Desarrollo Económico y Social de la Organización de las Naciones Unidas
para la Alimentación y la Agricultura (FAO), especialista en la economía
política del desarrollo. Entre sus publicaciones más recientes se encuentran
Poor Poverty: The Impoverishment of Analysis, Measurement and Policies (con
A. Chowdhury, 2011) e Is Good Governance Good For Development? (con A.
Chowdhury, 2012).
Natera, Antonio, es profesor de ciencia política y de la administración en

la Universidad Carlos III de Madrid, especialista en liderazgo político y go-
bernanza democrática. Entre sus publicaciones se encuentran Percepciones
y estilos de liderazgo local en la España democrática (2003) y Los liderazgos en
el mercado político y la gestión pública (coeditado con F. J. Vanaclocha, 2005).
Pollin, Robert, es profesor de economía en la Universidad de Massachu-

setts-Amherst, especialista en macroeconomía y finanzas. Entre sus publi-
caciones se encuentran Contours of Descent: US Economic Fractures and the
Landscape of Global Austerity (2005) y Back to Full Employment (2012).
Autores 17
Prieto del Campo, Carlos, es rector del Instituto de Altos Estudios Na-
cionales de Ecuador. Militante de los movimientos sociales europeos,
editor de la edición en castellano de la New Left Review y director de
la colección Cuestiones de antagonismo entre 2000 y 2011. Licenciado en
Derecho por la UNED, Doctor en Filosofía por la Universidad Complu-
tense de Madrid.
Ramírez Gallegos, René, es Secretario Nacional de Ciencia y Tecnología

del Ecuador, especialista en economía del bienestar. Entre sus publicacio-
nes se encuentran Transformar la universidad para transformar la sociedad (edi-
tor, 2011) y La vida (buena) como riqueza de los pueblos (2012).
Subirats, Joan, es profesor de ciencia política de la Universidad Autónoma

de Barcelona, especialista en gobernanza, gestión pública y análisis de po-
líticas públicas. Entre sus publicaciones se encuentran Elementos de nueva
política (editor, 2003) y Un paso más hacia la inclusión social. Generación de
conocimiento, políticas y prácticas para la inclusión social (editor, 2004).
Wences Simon, María Isabel, es profesora de ciencia política y de la admi-

nistración de la Universidad Carlos III de Madrid, especialista en teoría
política y sociedad civil. Entre sus publicaciones se encuentran Lecturas de
la sociedad civil. Aproximaciones a un mapa teórico contemporáneo (con J. M.
Sauca, 2007) y Cultura de la legalidad. Instituciones, procesos y estructuras (con
Manuel Villoria, 2010).
Presentación
Estos textos proceden del seminario «Forma Estado, plurinacionali-

dad y transiciones constituyentes», celebrado en Quito entre los días 9
y 12 de enero de 2011 y organizado por la Secretaria Nacional de Edu-
cación Superior, Ciencia, Tecnología e Innovación, el Instituto de Altos
Estudios Nacionales, la Fundación por la Europa de los Ciudadanos y
la Universidad Nómada. La propuesta temática para esta conferencia
internacional se configuró alrededor de cuatro ejes principales que, de
uno u otro modo, se cruzan en el conjunto de estos textos.
1. En primer lugar, se trataba de reflexionar sobre las nuevas modali-

dades de la explotación capitalista presentes en el capitalismo global,
producto de la nuevas tendencias socioeconómicas propiciadas por el
neoliberalismo y por su paquete de medidas desreguladoras y priva-
tizadoras. Y también de cómo estas afectaban a los sectores más des-
favorecidos de las sociedades, tanto de los países desarrollados como
del Sur global. Correlativamente también se deseaba pensar acerca de
cómo el análisis de estas nuevas formas de explotación podía ligarse a
la organización de nuevas formas de respuesta y organización política.
2. En segundo lugar, el seminario deseaba analizar cómo pueden com-

portarse los Estados que abandonan el modelo del Consenso de Wash-
ington e intentan emprender otra senda de desarrollo. ¿Cuáles son las
políticas y los modos de comportamiento que estan implementando
o pueden implementar los gobiernos que consideran con recelo o con
19
manifiesta hostilidad la imposición de ese nuevo diseño global de las

elites atlánticas sobre el conjunto del planeta y de modo más específico
sobre los Estados más débiles, más dependientes del apoyo o del reco-
nocimiento internacionales, o más frágiles en términos institucionales?
¿Cuáles pueden ser las políticas y las actitudes realistas para acometer
tal tarea? ¿Cuál es la constelación de las políticas públicas factibles una
vez que los Estados optan por su superación e implementan los prime-
ros paquetes de medidas transformadoras?
3. En tercer lugar, se trataba de analizar la reconfiguración organiza-

cional y territorial del Estado a la hora de acometer el desafío que su-
ponía romper con el poderoso consenso neoliberal, que la hegemonía
europeo-estadounidense había impuesto tan rudamente, en torno a la
gestión pública y a la capacidad de incidencia del Estado en la regu-
lación de la economía y en la satisfacción de las necesidades sociales.
El seminario pretendía pensar este complejo de cuestiones para contri-
buir al diseño de nuevos paquetes de políticas públicas que tuvieran en
cuenta esos nuevos modelos de Estado, entendiendo que este constituía
una herramienta esencial para idear y aplicar los nuevos formatos de
regulación. La implementación de estas políticas debía analizarse des-
de el punto de vista privilegiado de la Administración pública que las
ejecuta y del modelo de Estado que las hace posible.
4. Finalmente, el seminario pretendía estudiar el Estado constitucional

de derechos ecuatoriano desde la perspectiva de las políticas públicas,
entendiendo que ha producido un principio de innovación en el campo
del derecho y la teoría constitucionales a partir de la promulgación de
la Constitución de Montecristi de 2008. La aprobación de una nueva
Constitución en Ecuador abrió el camino a un intenso ciclo de innova-
ción política, que está transformando las estructuras sociales, económi-
cas, productivas y públicas del país. Y esto con una profundidad que
únicamente ha sido posible por las altas cotas de legitimidad y por el
entusiasmo y el dinamismo inyectado en la sociedad ecuatoriana por el
proceso constituyente.
Estos cuatro ejes se encuentran atravesados por el vector primordial

de la crisis sistémica del capitalismo desencadenada en 2007-2008 y que
ha afectado de modo diferencial al Norte y al Sur globales. La conferen-
cia internacional celebrada en Quito en enero 2012 pretendía también
relacionar las políticas públicas implementadas tras la ruptura con el
Consenso de Washington por parte de los gobiernos más inteligentes
Presentación 21
del Sur global con los comportamientos de los diversos países durante
la crisis. Se trataba de analizar por qué los países en vías de desarrollo
han capeado con un menor impacto los momentos más duros de la cri-
sis durante 2009 y 2010, como demuestra fehacientemente el caso de
Ecuador. Tras esa mitigación del impacto, la recuperación está siendo
de nuevo mucho más robusta y equilibrada gracias a la intervención
original de sus Estados mediante políticas económicas y sociales inédi-
tas, alejadas del consenso neoliberal. Todo ello refleja evidentemente
una nueva constelación de fuerzas en muchas de esas sociedades y en
el seno de esos Estados producto de las luchas políticas y de las movili-
zaciones sociales de los últimos veinte años.
El seminario abordó además estos problemas con participantes pro-

venientes de Ecuador, Brasil, India, Estados Unidos, Malasia, Holanda
y España, cuyas trayectorias profesionales, académicas e intelectuales
los ligaban a la universidad, a la planificación y gestión de la política
económica, a altas responsabilidades de gobierno, al activismo en or-
ganizaciones políticas y movimientos sociales o a diversas combina-
ciones de estas actividades. Esta diversidad se encuentra plasmada en
los textos y dota a este libro de una polivalencia realmente útil para
comprender la interrelación existente entre crisis, política, constitución
y gestión pública, cuya interrelación constituye en verdad la precipita-
ción de los problemas que los Estados progresistas latinoamericanos y
los movimientos sociales asiáticos europeos, africanos y norteamerica-
nos deberán abordar y resolver durante los próximos años para crear
un escenario poscapitalista a escala global. Optimismo de la razón, op-
timismo de la voluntad.
Quito, 31 de marzo de 2013

Introducción.
Capitalismo, poder constituyente e
hipótesis comunistas para la
transformación antisistémica
Carlos Prieto del Campo
0. ¿Qué es la política en el capitalismo? Esta es la pregunta estratégica

para comprender la acción colectiva en el sistema-mundo que comenzó a
conformarse en el siglo XVI y que define nuestro presente histórico. La
política en el capitalismo es el intento permanente de bloquear, revertir y
transcender por parte de los movimientos antisistémicos el funcionamiento
sistémico de la estructura de estructuras de poder de la relación-capital, la
cual opera con criterios dinámicos (1) de maximización de la explotación
y la dominación, (2) de destrucción de las formas de constitución política
de los sujetos productivos, (3) de apropiación privada de la riqueza social-
mente producida y (4) de expropiación de los commons que históricamen-
te han conformado la socialización de los procesos de producción y las
formas de cooperación de las diversas composiciones de clase del trabajo
vivo. La política es, pues, la teoría del antagonismo de clase como vector
polimórfico de constitución colectiva dentro de la estructura del capitalis-
mo histórico y la conceptualización, fenomenología y teorización de los
procesos de variación del ritmo estructural de ésta mediante la negociación
de los modelos de explotación y el desplazamiento de las formas de partici-
pación democrática y de gestión de lo común en las sociedades capitalistas
históricamente existentes.1
1 Sobre el concepto de capitalismo, véase Immanuel Wallerstein, The Modern World

System, 4 vols., Academic Press, 1974, 1980, 1989 y Berkeley, California University Press,
2011; Charles Tilly, Coercion, Capital, and European States, AD 990-1992, Nueva Jersey,
Wiley-Blackwell, 1992; European Revolutions, 1492-1992, Nueva Jersey, Wiley-Blackwell,
1992; Contention & Democracy in Europe, 1650-2000, Cambridge, Cambridge University
23
0.1. A partir de esta premisa, no es posible comprender el sistema-mundo

contemporáneo, esto es, la reproducción de su estructura social, a través
de la hélice conceptual modernidad/desarrollo/democracia, porque esa
secuencia epistémica opera con un conjunto de premisas que expulsan la
complejidad de la mutación histórico-estructural de las sociedades capita-
listas y el trabajo sordo o la irrupción impetuosa del acontecimiento de la
política y, por consiguiente, no puede pensar la posibilidad de que se pro-
duzcan cambios radicales en la reproducción de las formaciones sociales
históricamente existentes. A este planteamiento lo denominaremos la hipó-
tesis liberal. La hélice conceptual correcta es capitalismo/ciclo sistémico de
acumulación/política, ya que el conjunto de las tensiones teóricas existentes
entre sus polos nos permite reconstruir la variabilidad del acontecimien-
to y la ruptura del tiempo de la reproducción monótona de la estructura
social.2 A este planteamiento lo denominaremos la hipótesis comunista. Si
condesamos en ambas hipótesis su par de dinamicidad el par teóricamente
correcto no es modernidad/democracia, sino capitalismo/política. Si la mu-
tación de la estructura social capitalista se halla sobredeterminada por las
luchas de las clases dominadas y de los grupos subalternos es porque su
reproducción estructural se halla sobresaturada por la violencia y la explo-
tación de modo multidimensional y polimórfico y porque si no se produce
la irrupción de la política en su reproducción estructural ésta o se estanca o
se incrementa hasta el paroxismo de su propia autodestrucción mediante la
violencia de las crisis financieras y económicas y de la guerra, que han sido
los mecanismos privilegiados de estabilización dinámica del capitalismo
histórico durante los últimos quinientos años y que siguen operando con
toda vigencia en la actualidad.
Press, 2004; y Social Movements, 1768-2008, 2nd edition (con Lesley Wood), Boulder (CO),
Paradigm Publishers, 2009, William H. McNeill, The Pursuit of Power, Nueva Jersey,
Wiley-Blackwell, 1983; Robert W. Cox, Production, Power and World Order. Social Forces
in the Making of History, Nueva York, Columbia Universtiy Press, 1987 y The Political
Economy of a Plural World, Abingdon & Nueva York, Routledge, 2002; Michael Mann,
The Sources of Social Power, 4 vols., Cambridge, Cambridge University Press, 1986, 1993,
2012 y 2013. Sobre el concepto de lo común, su dinámica económica y su relación con el
capitalismo como sistema histórico, véanse entre otros trabajos de una inmensa literatura,
Elinor Ostrom, Governing the Commons, Cambridge, Cambridge University Press, 1990;
Elinor Ostrom y T. K. Ahn, Foundations of Social Capital, Cheltenham y Northampton
(MA), Edward Elgar, 2003, y Elinor Ostrom y Charlotte Hess, Understanding Knowledge
as a Commons, Cambridge (MA), MIT Press, 2007; y Michael Hardt y Antonio Negri,
Commonwealth, Cambridge (MA), The Belknap of Harvard University Press, 2009.
2 Sobre el concepto de ciclo sistémico de acumulación y de capitalismo como sistema
histórico, véanse Giovanni Arrighi, The Long Twentieth Century, Londres, Verso, 1994
y Adam Smith in Pekin, Londres, Verso, 2007; A ilusão do desenvolvimento, Petrópolis,
Editorial Vozes, 1997; y con Beverly J. Silver, Chaos and Governance in the Modern World
System, Minneapolis, Minnesota University Press, 1999.
Introducción 25
1. La noción de desarrollo opera como la negación del concepto de

capitalismo mediante la construcción de una temporalidad movida
únicamente por la lógica de un concepto reificado e hipostasiado de
mercado y por la aplicación de un conjunto de instrumentos de ges-
tión macro y microeconómicos que producen un deslizamiento por
etapas para conseguir la convergencia con el modelo imaginario de
las sociedades de mercado occidentales. El capitalismo es negado por-
que se construye sobre su invisibilidad la posibilidad de un modelo
armónico de acumulación y de regulación socioeconómica que tiende
a estabilizarse en un contexto carente de crisis y de redefinición de las
jerarquías económicas, estatales y militares en el largo plazo. Cuanto
mayor sea el número de unidades económicas y estatales que sigan
esa senda de comportamiento mayor será la estabilidad conseguida
por el conjunto del sistema. Las etapas del desarrollo no solo son te-
leológicas, sino que operan en un contexto epistémico de orden que
desconoce absolutamente la variabilidad sistémica del capitalismo
histórico. La noción de desarrollo opera además con un concepto de
tiempo simultáneamente corto y universal y por ello privado de va-
lor teórico para comprender el cambio en las formaciones sociales: la
elusión del capitalismo como objeto teórico le impide pensar la articu-
lación temporal de su longue durée como sistema histórico que comien-
za a estructurarse desde el siglo XVI y que en su secuencia produce
diversos tipos de tiempos (económicos, sociales, políticos, militares) y
de articulación entre los mismos, que son necesarios para comprender
el ritmo estructural de su mutación y de su continuidad sistémica;
simultáneamente la homogenización de su concepto de modelización
económica se articula a partir de una secuencia serial y corta de la
repetición del modelo indefinidamente en el tiempo. Si el desarrollo
no tiene historia ni está atravesado por las rupturas de la mutación de
los diversos modos de acumulación de capital distinguibles durante
la parábola histórica de su existencia, entonces el tiempo resulta abo-
lido y con él la política: el capitalismo es la consecución de modelos
de desarrollo que presentan la misma unidad estructural en todos los
casos: el número de variables es finito, su combinatoria cerrada y su
mutación imposible. Es la reificación del capitalismo contada desde
un tiempo homogéneo y una linealidad absoluta. La noción de desa-
rrollo económico se sustenta además en la hipótesis de la racionalidad
de las decisiones individuales y en el axioma ergódico en virtud de
los cuales (1) los sujetos o unidades individuales siempre operan en
entornos de conocimiento perfecto buscando maximizar su bienes-
tar; y (2) las estructuras de precios y de organización de los recursos
económicos siempre son la extrapolación estadística de la estructuras

actuales, que ofrecen el horizonte máximo de cognición en un punto
cualquiera de un tiempo homogéneo. Los modelos posibles siempre
entran del campo de la «distribución normal» de los acontecimientos.3
1.1. El correlato de este modelo temporal y de este universo de producción

de acontecimientos es la negación de la política mediante su reificación en
el concepto de democracia: en el paradigma modernidad/desarrollo/demo-
cracia la política solo puede leerse a través de la noción de democracia en-
tendida como situación ideal de habla en la que, al igual que en el mercado,
todos los sujetos sociales expresan su valor a través del sistema de precios de
la representación parlamentaria y el funcionamiento consensual de la forma
Estado. La democracia es la manifestación máxima de la expresión colectiva
de las necesidades en un entorno carente de constricciones sistémicas inevi-
tables que operan como dispositivos y dinámicas de estructuración social. Si
la estructura social no cambia sino mediante el desarrollo económico y éste
es la variación atemporal de modelos finitos de comportamiento, entonces la
política solo puede ser la muestra de preferencias predefinidas en un univer-
so cerrado de posibilidades. Las pautas de distribución de la riqueza y de la
renta únicamente pueden ser el correlato de la distribución de la funciones
de utilidad económica de acuerdo con un modelo estático en su longue durée
de dotación de los factores productivos. La brutalidad del capitalismo queda
elidida en el ajuste de un desarrollo económico que no conoce la política, que
no puede pensar la ruptura del tiempo de la estructura de la relación-capital
y de sus formas de dominación.4
3 Véase al respecto, Hyman P. Minsky, John Maynard Keynes [1975], Nueva York, McGraw
Hill, 2008; Paul Davidson, John Maynard Keynes y The Keynes Solution. The Path to Global
Economic Solution Nueva York, Palgrave & MacMillan, 2007 y 2009; Robert Skidelsky,
Keynes. The Retour of the Master, Nueva York, Public Affairs, 2009; y Jacques Sapir, Les
trous noirs de la science économique, París, Éditions Albin Michel, 2000.
4 En este texto se utilizan diversos conceptos provenientes de la elaboración de las categorías
de la teoría marxista por parte de los paradigmas más ricos de la misma entendida esta
adscripción en un sentido constructivo y creativo. En nuestra opinión esos paradigmas
responden fundamentalmente a los modelos teóricos del operaismo italiano, de la teoría
del sistema-mundo, de la crítica de Louis Althusser y del conjunto del erróneamente
denominado (post)estructuralismo francés (Claude Lévi-Strauss, Michel Foucault, Gilles
Deleuze, Felix Guattari, Jacques Derrida, etc.) así como de la tradición de la historia
multidimensional (William H. McNeill, Fernand Braudel, Charles Tilly, Michael Mann,
etc.). Para facilitar la lectura del mismo, se ofrecen las siguientes definiciones de clase,
relación-capital, forma Estado, composición de clase y capitalismo histórico.
1. Por clase entendemos el concepto multidimensional superconductor de la
complejidad social de las relaciones de dominación/explotación actuales a
partir del conjunto de formas decantadas históricamente por el capitalismo en
su evolución plurisecular. El uso en este sentido del concepto clase no supone
Introducción 27
2. Los ciclos sistémicos de acumulación rompen el fundamento epistemoló-

gico de la noción de desarrollo, entendido este de acuerdo con lo indicado
como la variación de una red de procesos teleológicos declinados en los
campos de la tecnología, las formas de organización empresarial, las for-
mas de constitución del Estado y los modos de ejercer la violencia militar,
ya que no es posible construir un concepto coherente de capitalismo como
una combinatoria neutra de elementos cuya única lógica de variación es
la disposición endógena de sus variables discretas que evolucionan en la
línea continua del tiempo. El concepto de ciclo sistémico de acumulación
es el resultado de la reprogramación de la estructura de estructuras de po-
der de la relación-capital por mor del impacto de la competencia entre los
capitales individuales y las unidades estatales y de los límites sistémicos
impuestos por los procesos de generación de riqueza y distribución de
la misma entre las distintas fracciones del capital, de reparto de la renta
entre las clases y de representación política de los sujetos implicados en
diluir el resto de las dimensiones de la dominación en un concepto reductor o

economicista plano, sino manifestar que el resto de las misma se produce en
un horizonte de constricción estructural de las posibilidades de reproducción
económica para el conjunto de los actores sociales en una coyuntura histórica
determinada y que ello afecta de modo insuperable en un ciclo sistémico de
acumulación dado las posibilidades de constitución de los mundos de vida y
de los horizontes existenciales del 99 por 100 de las poblaciones del planeta.
2. Por relación-capital entendemos las formas dinámicas de estructuración social de
las relaciones de producción capitalistas que integran todo el conjunto de vectores
sistémicos (productivos, financieros, bancarios, empresariales, tecnológicos
y militares) que permiten su reproducción en el seno de los diversos ciclos
sistémicos de acumulación.
3. Por forma Estado entendemos las modalidades de organización del poder político
y soberano en virtud del (des)equilibrio de la relación de fuerza existente entre
las clases, de las especificidades y exigencias del modelo de acumulación y de
las constricciones impuestas por el sistema interestatal y por su organización
administrativa, diplomática y militar.
4. Por composición de clase entendemos los atributos ontológicos, técnicos y
tecnológicos, políticos, culturales y sociales de una determinada fuerza de trabajo
en un preciso ciclo histórico de acumulación de capital y de organización de la
forma Estado así como los procesos de autovalorización que la misma se halla en
condiciones de acometer en el ámbito de la organización política, la descripción
teórica del circuito de reproducción del capital en el seno del cual se verifica la
reproducción de su mundo de vida y la articulación discursiva y hegemónica de
su inserción en la estructura de poder de la relación-capital.
5. Por capitalismo histórico entendemos el sistema social capitalista en su secuenciación
plurisecular de mutaciones estructurales acaecidas desde el siglo XVI hasta el
presente, que le han permitido recombinar sus rasgos sistémicos para dar lugar
a ciclos largos pero inestables de acumulación de capital y de reorganización
del sistema interestatal así como de los modelos de organización empresarial y
tecnológica y de conformación de los mercados.
el proceso de crecimiento económico. Los ciclos de acumulación mutan

cuando la política irrumpe de modo crítico en su funcionamiento, esto es,
cuando los procesos de crisis estructural de la relación-capital provocados
por el funcionamiento sistémico de la estructura de poder de clase, por la
traducción geopolítica del antagonismo social y político en los equilibrios
geoestratégicos globales y por el impacto de las luchas y el antagonismo en
las formaciones sociales implicadas en el proceso de acumulación, provo-
can el agotamiento del crecimiento económico mediante la crisis de su mo-
delo de estabilización dinámica. La historia del capitalismo articulada en
los sucesivos ciclos de acumulación (ibérico-genovés, holandés, británico y
estadounidense) que han delimitado sus siglos largos es también la suce-
sión de modelos de crecimiento y de reparto de la renta inconmensurables
respecto al anterior, de modelos de socialización política radicalmente di-
versos y de cortes epistémicos en el campo de la constitución política de las
clases dominadas en el seno de las formaciones sociales. Si el capitalismo
histórico es fundamentalmente producto de una multiplicidad de luchas
y conflictos desplegada multidimensional y polimórficamente dentro de
su estructura de estructuras de poder; si este flujo permanentemente ac-
tivado y siempre eficaz desplaza y hace mutar los equilibrios sociales que
posibilitan la acumulación de capital; y si la imbricación de tales luchas ha
generado cortes epistémicos y organizativos radicales en el campo del po-
der estatal y militar, entonces el corolario de tal articulación de dinámicas
complejas es que la constitucionalización de los derechos es el campo de
fuerzas en el que se juega la política en este sistema histórico.
2.1. El concepto de ciclo sistémico de acumulación es el constructo teórico

adecuado para pensar el funcionamiento integral del antagonismo de las
clases dominadas y de los grupos subalternos en el conjunto de la repro-
ducción del sistema-mundo capitalista, porque introduce el campo de la
variabilidad político-económica posible en el marco de la época histórica
de los siglos largos. El problema no es decir que la lucha de clases se ma-
nifiesta en la producción, ya que en definitiva este hecho es una obviedad
reconocida por todos, de Guizot a Fukuyama pasando por Ikenberry, y
sobre todo por las clases dominantes y sin duda por los educados en el
paradigma marxista y/o operaista: el verdadero problema, el verdadero
desafío teórico y político, es explicar cómo esas luchas mueven en la courte
durée y en la longue durée simultáneamente todos los nodos de la estructu-
ra social hasta llegar a las grandes opciones geopolíticas, geoeconómicas
y militares y a los equilibrios de los diversos modelos históricos de sis-
tema financiero mundial, sin cuya transformación el sistema capitalista
ha mostrado una increíble capacidad de regeneración hasta el día de
Introducción 29
hoy, como trágicamente han demostrado la experiencia soviética y los

sucesivos modelos de desarrollo intentados en el Sur global durante los
últimos cien años. El verdadero problema es comprender cómo estas lu-
chas de clase desplegadas en el ámbito de la producción, la distribución
y la conquista de derechos políticos, sociales y ciudadanos se dotan de
una densidad política suficiente como para hacer mutar las condiciones
de trabajo, de producción y de distribución y sobre todo los sucesivos
new deals que podemos constatar históricamente entre las clases domi-
nantes y dominadas y las formas Estado que gestionan el ajuste integral
en el mercado mundial de las formas de explotación global garantizadas
por el sistema de Estados en cada uno de los ciclos sistémicos de acu-
mulación –concepto calcado en mi opinión sobre la horma operaista para
explicar desde un punto de vista de clase el ritmo histórico-estructural
del capitalismo– o de las grandes épocas históricas, por decirlo con un
lenguaje neokantiano, hegeliano e idealista. El problema es comprender
desde un punto de vista no eurocéntrico el funcionamiento de la acumu-
lación de las luchas con una intensidad tal como para trastrocar a escala
global la reproducción del capitalismo; y esto no puede hacer si hiposta-
siamos las luchas como un fenómeno que no tiene un impacto decisivo en
el conjunto de la fisiología de las estructuras de poder y de explotación
realmente existentes en un momento histórico dado, que desde un punto
de visa analítico únicamente podemos medirlo a escala secular. Esto no
significa, sin embargo, que la coyuntura política no exista, al contrario: el
conocimiento de esas tendencias de la longue durée son el alimento teórico
que permite construir estrategias que saben leer verdaderamente las ten-
dencias en el sentido que a este concepto daban Karl Marx en Das Kapital,
Antonio Negri en La fabbrica della strategia y en Marx oltre Marx y Louis
Althusser en Élements d’autocritique5. La tarea política es hacer que estas
luchas tengan una presión tal como para transformar los ritmos de la lon-
gue durée en la secuencia política de transformación de la forma Estado y
del sistema interestatal que los movimientos, los partidos y los gobiernos
revolucionarios gestionan en la courte durée y ello no porque se reivindi-
que teóricamente una pobre teoría de la autonomía de lo político avant
o aprés la lettre, sino porque la potencia de las luchas es tal que no podrá
dejar afectar a la forma de construcción o expropiación de lo común cris-
talizada en las formas de organizar el poder de clase en el sistema de
5 Antonio Negri, La fabbrica della strategia. 33 lezioni sulle tesi di Lenin, Padova, Cleup,
1976; y Marx oltre Marx. Quaderno di lavoro sui Grundrisse, Milán, Feltrinelli, 1979; y Louis
Althusser, Élements d’autocritique, París, Librairie Hachette, 1974.
Estados y, por consiguiente, la geoeconomía y la geopolítica de los proce-

sos regionales primero y después globales de la acumulación de capital y
del equilibrio de poder existente entre los Estados.
La primera hipótesis comunista para la transformación antisistémica es

la afirmación del paradigma capitalismo/ciclo sistémico de acumulación/
política como campo de fuerzas para pensar la constitución del presente
histórico.
3. ¿Cuáles eran las hipótesis subyacentes del modelo modernidad/desa-

rrollo/democracia que operaron en las tres últimas décadas para pensar
el comportamiento económico y político del capitalismo y que alcanzaron
su paroxismo a finales de la década de 1990 para estrellarse en el escenario
del estallido de la crisis sistémica de 2007? De nuevo, con una regularidad
milimétrica, el modelo produjo las esperadas hipótesis cognitivas absolu-
tamente ciegas respecto al funcionamiento sistémico de la estructura de
estructuras capitalista durante ese periodo. Enunciadas de acuerdo con las
categorías de la hipótesis comunista, este conjunto de hipótesis postula-
ba a principios de la década de 1990 que el capitalismo había entrado en
una fase de «gran moderación» gracias a la combinación de los siguientes
factores: (1) la introducción de políticas monetarias de calidad gracias a
la afirmación del paradigma de la independencia de los bancos centrales
tras la esterilización del keynesianismo fruto de la represión del ciclo de
luchas y del redimensionamiento de los derechos colectivos conquistados
y constitucionalizados en el centro de la economía-mundo capitalista y de
la contención de las reivindicaciones y de las luchas en el Sur global pro-
ducto de estructuras sociales que por una u otra razón habían sido histó-
ricamente hostiles a la ola de democratización del largo siglo XX y de los
procesos de disciplinarización estructural durante la década de 1980; (2) la
introducción de más un de millardo de nuevos trabajadores en la econo-
mía mundial tras la integración de China e India como partners globales,
cuyo funcionamiento constituía un mecanismo perfecto de valorización y
de estabilización del modelo de acumulación mediante la contención de
la inflación gracias a la producción de mercancías a bajo precio y la inte-
gración de los excedentes monetarios en el circuito financiero global y en
particular en el sistema financiero estadounidense como un mecanismo de
endeudamiento barato y constante susceptible de contribuir al reequilibrio
de la balanza de pagos de la potencia hegemónica; y (3) la financiarización
de la economía global como mecanismo virtuoso e hipereficiente de asig-
nación recursos y de gestión macroeconómica global desligado de los pro-
cesos tradicionales de acumulación adecuado para administrar el nuevo
Introducción 31
capitalismo cognitivo y el impacto de las nuevas tecnologías en la esfera de

la producción y la gestión de los niveles de endeudamiento de los Estados. El
capital global y la potencia hegemónica estadounidense optó por este mode-
lo de financiarización a partir de la hipótesis de la nueva movilización gene-
ral de los factores en la economía global tras la desintegración de la URSS y
de la gran productividad de la fuerza de trabajo cognitiva producto de las
luchas contra el paradigma fordista en el seno de la estructura de poder de
la relación-capital: el capitalismo de finales del largo siglo XX reeditaba la
forma por excelencia del capitalismo histórico: la hipertrofia de las finanzas
como mecanismo global de disciplinarización macroecómica, social y polí-
tica de los Estados y de las clases sociales productivas. Esta «gran modera-
ción» producto de los mencionados factores se tradujo en la propuesta por
las elites globales de las siguientes hipótesis de funcionamiento del modelo
de «desarrollo» capitalista tras la esterilización de la década de 1980: (1) la
supresión o al menos la contención del ciclo económico por la superación
de la concentración de la actividad económica en un número limitado de
economías fruto de una globalización que incorporaba al mercado mun-
dial a toda una panoplia de unidades productivas que tendrían un efecto
esencialmente compensador; (2) la dominación de la inflación producto
del doblegamiento del conflicto social en torno a la renta y la rentabilidad
de las inversiones; y (3) la estandarización en términos aproximadamente
constantes de la tasa de crecimiento económico gracias a una reconquista-
da gestión macroeconómica y monetaria de la actividad económica libre de
perturbaciones políticas.
Se trata de hipótesis explicativas absolutamente funcionales al paradig-

ma del desarrollo: finalmente, tras expulsar la política de la economía, el
desarrollo alcanza su velocidad de crucero evolutiva: el fin de la historia es
el correlato político especular de la «gran moderación».6
6 Véase al respecto Robert Brenner, The Economics of Global Turbulence, Londres, Verso,
2006 así como el debate sobre esta obra recogido en la New Left Review 54, noviembre-
diciembre de 2008: Nicholas Craft, «Profits or Doom?, pp. 49-60; Michel Aglietta, «Into a
new Growth Regime», pp. 61-74; y Kozo Yamamura, «More System, please», pp. 75-85;
así como Jacques Sapir, La fin de l’eurolibéralismo y Faut-il surtir de l’euro?, Éditions du
Seuil, 2006 y 2012; Ewald Engelen et al., After the Great Complacence. Financial Crisis and
the Politics of Reform, Oxford y Nueva York, Oxford University Press, 2011; Leo Panitch
y Sam Gindin, The Making of Global Capitalism. The Political Economy of American Empire,
Londres, Verso, 2012; y Michel Aglietta, La crise. Les voies de sortie y Zone Euro. Éclatement
ou fédération, París, Michalon Éditions, 2010 y 2012; y Michel Aglietta y Thomas Brand, Un
New Deal pour l’Europe. Croissance, euro, compétitivité, París, Odile Jacob, 2013.
3.1. De acuerdo con la hipótesis liberal, esta lectura del «desarrollo» acae-
cido desde 1989 se tradujo políticamente desde mediados de la década
de 1990 en los siguientes parámetros interpretativos, que teorizados en
virtud del paradigma de la hipótesis comunista pueden enunciarse del
siguiente modo:
1. la composición de clase del trabajo vivo se había modificado de

modos cualitativamente tan ricos durante los últimos veinticinco
años gracias la incorporación del conocimiento y del saber social
medio al cerebro del sujeto productivo, que éste no sería atacado
por el capital ni por el Estado mediante el uso de la crisis y de la
desarticulación del pacto social fordista, dado que su prestación
laboral era una fuente insustituible de producción de valor en la
economía global del capitalismo cognitivo, sacudida por fuertes
tensiones geoestratégicas; el ajuste se produciría a costa del Sur
global, de sus proletariados y de su crecimiento y el pacto social
fordista lacerado durante los últimos veinte años de ajuste estruc-
tural en el centro de la economía global sería reeditado para in-
tegrar al nuevo cognitariado productor de valor: la tercera revo-
lución tecnológica exigía ese reajuste y la crisis asiática de 1997
parecía corroborar esa apuesta;
2. la introyección de la hipótesis de la «gran moderación» en el pa-

radigma predominante de la ciencia económica y en la acción de
los gobiernos suponía que no podría producirse una crisis sisté-
mica del capitalismo por mor de la financiarización distorsionada
de la economía y el crecimiento exponencial de la desigualdad,
que rompiera definitivamente el modelo de crecimiento y reparto
de la riqueza y recurriera al uso de la violencia para provocar la
ruptura de los equilibrios sociales e institucionales vigentes en las
áreas del centro de la economía-mundo capitalista; y si esa crisis
se producía sería resuelta o de modo neutro o a favor de la nue-
va composición de clase del trabajador cognitivo, el Sur global no
emergería como polo de crecimiento desestabilizador y las pautas
de acumulación seguirían siendo definidas por el bloque atlántico
sin mayores trastornos geoestratégicos;
3. la guerra desaparecía definitivamente del horizonte político y no

sería utilizada por las elites mundiales para reacomodar el orden
geopolítico en clave de transición hegemónica tras la emergencia
de otros actores decisivamente poderosos en el tablero mundial:
Introducción 33
esta transición sería suave por el impacto de una nueva intelli-

gentsia esta vez de masas, hiperformada y proletarizada que se-
ría capaz de intervenir explícita o implícitamente en el desarro-
llo de los acontecimientos gracias a un régimen de crecimiento
basado en el conocimiento, la ciencia y la tecnología que redun-
daría en un predominio absoluto del capitalismo atlántico: los
países desarrollados serían de nuevo el crisol de los procesos de
valorización sistémica del capital y de ahí se generaría una nueva
relación de dependencia y reordenamiento de la economía global
a favor de los mismos que permitiría gestionar a su favor la pre-
sencia en el mercado mundial de nuevos y poderosos actores eco-
nómicos. La geopolítica y la geoestrategia perdían gran parte de
su peso y la lógica derivada de sus respectivos comportamientos
sería residual caricaturizada en forma de mera policía mundial en
un escenario internacional definitivamente globalizado, estabili-
zado y embridado a un New American Century.
Como es sabido, este desarrollo fue desmentido por el funcionamiento sis-

témico del capitalismo en las postrimerías del largo siglo XX, que destrozó
una vez más los modelos conceptuales de la hipótesis liberal construida en
torno al paradigma modernidad/desarrollo/democracia. Son las ironías del
fin de la historia y de la apología del presente orden de cosas.
1. La destrucción del pacto social fordista es un hecho en las econo-

mías centrales del sistema-mundo capitalista por mor del impacto
de una crisis sistémica tan virulenta como las anteriores grandes
crisis del capitalismo, lo que demuestra que la «gran modera-
ción» era en realidad la fenomenología engañosa de un sistema
atravesado por las luchas y el conflicto hasta la médula de su
funcionamiento estructural. El tejido social de la riqueza colec-
tiva producido por la cooperación del trabajo, los Estados del
bienestar y la socialización de los commons del conocimiento ha
sido brutalmente atacado globalmente y la incorporación de las
masas proletarias al mercado global no se ha traducido, o lo hace
muy lentamente, en el disfrute de los derechos sociales y políticos
básicos vigentes en las zonas más desarrolladas del planeta, por
no hablar de las economías históricamente colocadas en un estadio
más severo de acceso a los derechos políticos, sociales y ciuda-
danos disfrutados en el centro de la economía-mundo capitalista
durante los últimos cincuenta años;
2. el capitalismo lejos de haber resuelto su modelo de crisis estruc-

turales recurrentes gestionadas mediante la financiarización y la
guerra ha desplegado su panoplia histórica de vectores sistémicos
para reacomodar el poder de las elites de los Estados atlánticos
hasta ahora hegemónicos con el objetivo de maximizar su inser-
ción en el nuevo orden geoestratégico producto de la irrupción
hipermasiva de nuevas fuerzas de trabajo en el mercado mundial
mediante una estrategia de cooptación de los nuevos Estados pro-
tohegemónicos emergentes en un modelo de capitalismo que, si
mantiene sus características sistémicas, puedes permitirles extraer
un flujo de renta y recursos económicos suficientes para librar en
condiciones ventajosas la contienda por el control y dirección del
nuevo orden mundial. El precio es la destrucción de los catálogos
de derechos en el centro y la contención de su constitucionaliza-
ción en el Sur global;
3. la guerra como gran operación global de policía y control de los

recursos energéticos y ecológicos y de los corredores estratégicos
se ha convertido de nuevo, junto con la reestructuración y la re-
programación de los vectores sistémicos del capitalismo mediante
el impacto de la financiarización del ciclo económico, en uno de
los mecanismos privilegiados de funcionamiento del sistema: la
guerra desmovilizó los movimientos sociales en 2003 tras el inicio
de la segunda guerra de Iraq y está redibujando el mapa de las
opciones geopolíticas de los grandes actores geoestratégicos para
los próximos veinticinco años mediante una estrategia calculada
para controlar los flujos petroleros en el gran tablero euroasiático
y debilitar a China tanto desde esta masa continental como desde
el conjunto de la cornisa del Océano Pacífico además de opera-
ciones geoestratégicas secundarias orientadas en virtud del eje
vertical de hemisferio occidental y de su expansión desde la con-
solidación de éste hacia África y la Antártida.
La reproducción de la relación-capital durante los últimos cuarenta años

es, pues, la negación del paradigma de la modernidad postulado por la
hipótesis liberal: la modernidad y la posmodernidad son el trasunto ideo-
lógico de los ciclos de la dominación y de la revuelta antisistémica, de la
explotación y de la lucha de clases; la democracia de esa modernidad es
la disciplinarización del cuerpo social, la intervención permanente en el
sistema de Estados y la limitación de los derechos mediante las estrategias
de poder de las elites de las clases dominantes. El desarrollo neutro del
Introducción 35
paradigma neoclásico y de la teoría del equilibrio general es el bucle repeti-

tivo de estrategias de crecimiento que producen simultáneamente modelos
rígidos de contención de los derechos políticos, sociales y económicos y
estrategias globales de expropiación, privatización y empobrecimiento de
los commons globales.
4. Si el par conceptual primigenio de la hipótesis comunista es capitalismo/

política y si el par modernidad/democracia es tan solo la pesadilla inverti-
da de una justicia imposible, entonces el concepto de poder constituyente
se articula como la forma primordial de la política en el marco del horizon-
te anticapitalista y poscapitalista trazado y reinventado una y otra vez por
el impacto de las luchas acaecidas desde el siglo XVI, cuyo ritmo se acelera
y normaliza de modo virtuoso desde finales del siglo XVIII para conver-
tirse en explícitamente antagonista desde mediados del XIX. Si la demo-
cracia no es el correlato espontáneo del desarrollo económico en el seno
de la modernidad, sino el significante vacío que cubre el desplazamiento
continuo de los derechos por mor del funcionamiento de la estructura de
estructuras de poder capitalista, entonces la política se constituye como la
dinámica que logra imponer la socialización de los derechos y ralentizar su
destrucción cuando estos se estabilizan temporalmente en una particular
coyuntura histórica. La estructura dinámica del capitalismo solo alcanza
niveles mínimos de autorreflexividad y puede ser pensada como circuito
de reproducción social gracias al impacto de una política que se constru-
ye en un horizonte anticapitalista o poscapitalista por mor del despliegue
permanente de la lucha de clases y del antagonismo en todos los nodos de
su red constitutiva: este ha sido el proyecto de las fugas, las revueltas, las
rebeliones y las revoluciones que se han producido en el capitalismo his-
tórico. El funcionamiento del capitalismo como relación social demuestra
históricamente que no son posibles ni el desarrollo ni la democracia a partir
de su reproducción estructural: esta constatación nos lleva hasta el corazón
de la gramática política del largo siglo XIX y del largo siglo XX. La política
es en estos periodos históricos el intento de colmar el vacío existente en-
tre los derechos de los sujetos explotados y dominados espontáneamente
producidos por las luchas y su negación y su expulsión de la esfera de lo
enunciable y de lo articulable como derecho colectivo de la inmensa ma-
yoría por la reproducción de la estructura de estructuras de poder de la
relación-capital.
4.1. ¿Qué es un poder constituyente en el capitalismo? ¿Cómo se produce

un derecho en la estructura de estructuras de poder del capitalismo histó-
rico? ¿Cuál es la semiótica que produce el signo-derecho en un universo
social sobresaturado por la violencia de la explotación y la dominación y

por qué su conformación le permite articularse con otros signos-derecho
para producir cadenas significantes inteligibles para producir la gramáti-
ca de una política? ¿Cómo la acumulación de signos-derecho genera una
política capaz de construir un poder constituyente? En el momento primi-
genio de su constitución, un derecho produce el significado de su signo
mediante la sustracción del cuerpo a las relaciones de poder y explotación
capitalistas existentes y por el despliegue de un cuantum de antagonismo
contra su imposición y su reproducción estructural y en el mundo de vida.
El acto político elemental es la sustracción políticamente afásica del cuerpo
ante una relación de violencia que perpetúa una situación de dependen-
cia insoportable para quien la sufre o experimenta. Esa afasia política es
producida por la lesión de la capacidad colectiva de reacción ante las
condiciones de reproducción de la estructura de poder del sistema so-
cial del capitalismo histórico de acuerdo con los ritmos de los diver-
sos ciclos sistémicos de acumulación de capital. La simultaneidad de
la sustracción de muchos cuerpos ante lo insoportable de la violencia
de la relación-capital produce la primera sintaxis de un signo políti-
co común. El capitalismo ha sido también una poderosísima máquina
semiótica que ha doblado discursivamente las situaciones de violencia
de hecho con una constelación de signos para enunciar la dominación
y naturalizar los códigos de explotación y dominación económica, po-
lítica, racial, patriarcal y religiosa. La sustracción de los cuerpos a la
violencia de los dispositivos consustanciales a los distintos modelos de
acumulación de capital –siempre geográficamente desiguales, siempre
inconmensurables entre sí en un corte sincrónico de la reproducción de
la estructura de poder global– es la condición elemental para producir
el signo discursivo y teórico de la propia dominación sin cuya produc-
ción es literalmente imposible construir una descripción racional de la
violencia sufrida y por ende comenzar la elaboración de una sintaxis de
la dominación: la masividad de esos comportamientos es la condición
de una gramática teórica para producir el concepto de derecho, que es
previo o mejor consustancial a la enunciación de una política. La vio-
lencia de los cuerpos dominados contra el significante que codifica la
violencia de la estructura de la relación-capital es el principio elemental
de producción de subjetividad en el capitalismo: solo la fuga del cuerpo
posibilita pensar la resistencia y solo la masividad de ambas abre la
puerta a la teoría política. En el capitalismo histórico la teorización del
poder es fruto de la resistencia de los subalternos contra su imposición
y ello sirve tanto para la gran teoría política de la modernidad burguesa
como para la emergencia del paradigma marxiano de comprensión de la
Introducción 37
realidad social. La incapacidad de la teoría política clásica de los siglos

XVII y XVIII ante las condiciones de explotación de la inmensa mayoría
de los sujetos subalternos y las clases dominadas de la economía-mun-
do capitalista es el correlato de la enorme dosis de violencia sistémica y
militar de la estructura de poder del capital y de la dificultad de la re-
vuelta y la sustracción y de los bajos niveles comparativos de violencia
ejercida por las clases dominadas contra la misma durante el largo siglo
XVIII: solo las minorías poseedoras atlánticas y los colonos europeos
en las Américas recibieron un reconocimiento político en los inicios del
largo siglo XIX.
4.2. La producción del signo-derecho es posible, pues, por la revuelta de los

cuerpos que construyen una relación de autonomía respecto a la coacción
del poder estructural de los sucesivos ciclos sistémicos de acumulación.
La ruptura del significante de la violencia no enunciada como tal en los
circuitos de producción de discurso a lo largo del capitalismo histórico ha
sido la condición de emergencia del concepto de derecho. Una vez que
el signo-derecho puede ser dicho y enunciado en los circuitos sociales de
enunciación, una vez que se constituye la excentricidad del sujeto subal-
terno respecto al poder de la relación-capital, se abre la posibilidad de es-
tablecer una relación entre el sujeto, el derecho y la reproducción de la
estructura de poder. La emergencia de la relación entre sujeto, derecho y
poder en el capitalismo histórico inaugura desde el siglo XVII el ciclo de la
política contemporánea, que se construye en torno a la matriz conceptual
recogida en la fórmula del derecho a tener derechos, la cual no acaba de
encontrar sus condiciones mínimas de posibilidad teórica y epistemológica
hasta mediados del largo siglo XIX cuando por primera vez el antagonismo
de clase y el capitalismo como objeto teórico-político es conceptualizado y
teorizado de forma rigurosa mediante el paradigma y la teoría marxistas, el
cual con independencia de su completud o sus deficiencias o limitaciones
abre un abismo teorético y epistemológico irreversible en el continuum la
cadena significante de la violencia de la estructura social capitalista y de
las narrativas, la discursividad y la legitimidad teórica de los productos
intelectuales que no cuestionan la viabilidad, la justicia y la sostenibilidad
de este sistema histórico.
La configuración de la política en el capitalismo arranca, por consi-

guiente, de la percepción generalizada por parte de las clases dominadas
de que tienen derecho a tener derechos: el grito de las clases dominadas es
desgarrador en el capitalismo: no somos bestias, no somos parias, no so-
mos castas inferiores balbucean los campesinos, los esclavos, los indígenas,
las mujeres, los indentured servants, los marinos, los cimarrones, los pobres
urbanos y rurales, los proletarios desde los albores del siglo XVI. La polí-
tica en este sistema histórico es la renegociación continua de esta matriz
productiva a través de los protocolos de comportamiento social en torno
a las condiciones de reproducción de las clases dominadas: los derechos
se articulan a partir del derecho fundamental a negociar, arrancar e im-
poner a las clases y elites dominantes derechos contra una estructura de
poder dinámica que tiende a ralentizar su reconocimiento, a recortar su
contenido, a acceder a su concesión bajo una gran presión social y a deses-
tabilizar su existencia por todos los medios que le ofrecen la variabilidad
de la estructura de poder de la relación-capital una vez que estos han lo-
grado estabilizarse y cristalizarse en las diversas versiones de pacto social.
La política en el capitalismo es desde el siglo XVII la tortuosa afirmación
del derecho a tener derechos y de aquí parte la configuración del concepto
de poder constituyente como dispositivo teórico-práctico de intervención
colectiva durante los últimos tres siglos. El poder constituyente opera como
la coalescencia de sucesivas sedimentaciones de derechos que se estrellan
contra la reproducción de la estructura de poder del capital y de sus sucesi-
vos ciclos sistémicos de acumulación y que deben ser afirmados mediante
la ruptura de los equilibrios de la estructura política que gestiona la rela-
ción de las formaciones sociales con el mercado mundial y con las crista-
lizaciones de poder que se generan en el interior de territorios discretos
de ejercicio del poder de clase mediante otra forma Estado: la violencia de
ambos mecanismos solo puede contrarrestarse en el capitalismo mediante
la democratización de los mecanismos locales de regulación de los flujos y
relaciones económicas y la destrucción de las formas pretéritas de gestión
de los mismos por parte de las clases y elites dominantes histórica y geo-
gráficamente existentes en una coyuntura o momento sincrónico dados. El
concepto de poder constituyente indica que la sociedad solo puede prote-
gerse del capitalismo mediante la socialización del poder político a través
de la introducción de nuevas cartas de derechos: el derecho a tener dere-
chos es el derecho a cambiar la relación de fuerzas en la reproducción de
la estructura de estructuras de poder del capitalismo histórico. El ritmo del
poder constituyente desde los inicios del largo siglo XIX opera lentamente
con esta lógica constitutiva de lo común a partir de cada uno de los ciclos
de luchas, revueltas y revoluciones que jalonan la historia del capitalismo
hasta el día de hoy en las postrimerías del largo siglo XX.
4.3. La política en el capitalismo solo puede ser poder constituyente, porque

la constitución de las sociedades exige bloquear, mediante la regulación co-
lectiva de la reproducción, los procesos de desestructuración y destrucción
Introducción 39
del tejido social inducidos por los diversos ciclos sistémicos de acumula-
ción de capital. Il faut defendre la societé. Así, pues, el poder constituyente es
el intento de dotar de estatuto jurídico a los derechos reivindicados en el
ciclo previo de luchas, resistencias, rebeliones y eventual y raramente revo-
luciones: ese conjunto de luchas perfila en el nuevo catálogo de derecho el
núcleo de lo común creado por la riqueza comúnmente producida a partir
de los sucesivos modelos de la cooperación social del trabajo. La cuestión
esencial es comprender cómo se produce el signo-derecho en la semiótica
social, cómo el signo del antagonismo se transforma en pretensión y rei-
vindicación masiva de derechos normativizados en un ciclo histórico de
estructuración dinámica de la relación-capital y de despliegue multidimen-
sional del antagonismo en esa estructura social: es el ritmo de la lucha de
clases y del antagonismo de los movimientos sociales produciendo reali-
dad jurídica en el seno de un modelo de reproducción social que es antĳu-
rídico por definición, porque la codificación jurídica del poder de las clases
dominantes es siempre violencia multiplicada por el poder del Estado y
la pretensión de normativización de los derechos de las clases dominadas
siempre pretensión desmesurada de los sujetos subalternos. Lo jurídico
genuino en el capitalismo es en última instancia el producto de un poder
constituyente que rompe la violencia bruta de las relaciones de poder y
explotación de la estructura social capitalista; su correlato especular es la
juridificación de la violencia de clase como producto privilegiado de su
máquina discursiva articulada por el conjunto de dispositivos instituciona-
les que efectivizan aquella. Las clases dominantes siempre han producido
norma jurídica como duplicación universal de la violencia desnuda de la
estructura de poder del capital de la que derivan su posición fáctica de pri-
vilegio; las clases dominantes han considerado siempre la normativización
de los derechos producidos por el antagonismo de clase como un disposi-
tivo de regulación social que más tarde o más pronto deberá ser abolido o
neutralizado y ese despliegue estratégico contra la normativización de los
derechos de las clases dominadas ha constituido uno de los parámetros
reguladores de la lucha de clases y por supuesto ha conformado la trama y
la urdimbre de la teoría jurídica en el capitalismo histórico desde mediados
del siglo XVII y, sobre todo, en sus dos últimos siglos, esto es, en el largo
siglo XIX y en el largo siglo XX. Esta es la segunda hipótesis comunista de
la transformación antisistémica.
4.4. El derecho se constituye en el capitalismo histórico por mor de la lu-

cha de clases y del antagonismo de los sujetos sociales. La expansión y el
enriquecimiento de la esfera jurídica en la tradición occidental es producto
directo del antagonismo político de las clases dominadas: la reivindicación
del pacto social y de la juridificación del mismo implica la invención de

los commons jurídicos por parte de las clases y los grupos subalternos para
contrarrestar la violencia del capital y esa lógica encuentra su consistencia
sociológica madura únicamente en el largo siglo XX. La normativización de
los derechos, y luego su constitucionalización, es el producto de las luchas: el
concepto de constitución de la tradición liberal es simplemente el producto
imperfecto de la acumulación de ciclos antisistémicos de antagonismo que
no han alcanzado la madurez de un antagonismo masivo, cuyos perfiles
comienzan a dibujarse con toda pertinencia a mediados del largo siglo XIX
y alcanza toda su potencia explosiva desde los inicios del largo siglo XX. La
tradición constitucional y republicana de la gran teoría jurídica burguesa se
alimenta en realidad de los distintos estratos de autorreflexividad política
antagonista dejados y sedimentados por el hilo rojo de la revuelta on-
tológica que recorre el capitalismo histórico, pero la misma únicamente
produce un concepto de constitución y de práctica constitucional apto al
carácter común de la vida en sociedad cuando el antagonismo de clase
se hace masivo tras la identificación y primera concepción coherente del
capitalismo como objeto teórico y simultáneamente como complejidad
social objeto de transformación política. El poder constituyente, tras el
impacto del paradigma marxista y de la aceleración de las luchas en la
estructura social, es la sucesión de intentos de proteger lo común contra
los intentos permanentes e interminables de destruir cualquier modelo de
protección social contra la estructura de violencia y poder de la relación-
capital. La historia constitucional del largo siglo XX es la historia de la
normativización de la riqueza de las luchas mediante la juridificación de
lo común. Es el intento de las clases dominadas de expandir la esfera
del derecho para proteger los derechos. La lógica jurídica en la tradición
occidental es la expresión de la potencia del antagonismo en el seno de la
estructura social capitalista.
4.5. La política en el capitalismo produce, pues, la secuencia antagonismo/

derechos/ constitución/norma/efectividad jurídica: cada uno de estos ele-
mentos traza la semiótica de la lucha de clases y la parábola de su impacto
en el comportamiento del capitalismo histórico y en los sucesivos modelos
de estructura social que lo han caracterizado. El despliegue del antagonis-
mo y la acumulación de las luchas (los mencionados ciclos antisistémicos
de antagonismo) producen cadenas de signos jurídicos, que permiten ha-
cer inteligible el enunciado de derechos como horizonte ontológico y po-
lítico de grandes grupos sociales, esto es, de las clases dominadas y de los
grupos subalternos. El derecho a tener derechos se convierte por mor de la
intensificación de la luchas en el derecho a constitucionalizar los derechos.
Introducción 41
La constitucionalización quiere decir en el capitalismo histórico que se ha

desequilibrado el poder del Estado de las clases dominantes de tal modo
que la relación de fuerzas en el mismo ha hecho que pueda orientarse la
potencia de éste hacia la transformación de la correlación de fuerzas en el
conjunto de la estructura social. El antagonismo de clase constitucionaliza
los derechos para reivindicar su normativización y normativiza éstos para
exigir su aplicación: el derecho a tener derechos es en el capitalismo histó-
rico el derecho a cambiar la relación de fuerzas existente en la reproducción
dinámica de la estructura social.
Esta concepción comunista del derecho remite a una tradición jurídica

profundamente antiformalista, ya que el derecho a tener derechos, expre-
sado primigeniamente en la sustracción del cuerpo explotado a la violen-
cia del capital y articulado posteriormente en la organización de grandes
movimientos sociales y potentes máquinas políticas subversivas del orden
de la relación-capital, apunta al uso del derecho y del Estado para librar
una batalla neta y contundente en torno al poder de clase: (1) los dere-
chos se crean como horizonte ontológico; (2) se constitucionalizan como
disputa política en torno al poder administrativo; y (3) se normativizan
y aplican para (a) desequilibrar las relaciones de dominación y explota-
ción y posibilitar así nuevas formas de autonomía y autovalorización de los
sujetos proletarios y subalternos y (b) por ende para construir otros hori-
zontes epistémicos y políticos de superación del capitalismo. Este modelo
de comportamiento no es, sin embargo, un proceso lineal, porque juega
indefectiblemente, como se ha indicado, contra el proceso de limitación de
los mecanismos y dinámicas de contención y destrucción de la explotación
generados por la reproducción de la estructura social capitalista.
4.6. La velocidad normativa de aplicación de los derechos constituciona-

lizados y la transformación de la forma Estado que hace posible ésta nos
dan la medida de la intensidad constituyente: si los derechos se constitu-
cionalizan para transformar la constitución material de las sociedades, esto
es, para atenuar, negociar o eliminar las relaciones de fuerza y violencia de
las relaciones sociales capitalistas, entonces la fisiología y el funcionamien-
to del Estado y de su máquina administrativa deben convertirse en una
arena política fundamental para ejercer el poder de las clases dominadas.
La reivindicación del derecho y de los derechos crea el horizonte de de-
construcción de la forma Estado para que se convierta en un conjunto de
dispositivos de gestión de lo común: esta ha sido la parábola de la política
en el largo siglo XX.
5. Si el capitalismo es una estructura de poder que desestabiliza conti-

nuamente los catálogos de derechos constitucionales que la fuerza anti-
sistémica de los movimientos de las clases dominadas logra imponer
en determinados subciclos históricos en Estados-nación específicos se-
gún una lógica por definición desigual geográficamente; si las formas
de expresión y constitución política de la composición de clase en un
determinado subciclo histórico explican las mutaciones de los regímenes
de acumulación de capital y de los modos regulación de éstos mediante la
gestión política de la crisis y la reconfiguración de los flujos geopolíticos;
si a lo largo del largo siglo XX la composición de clase opera de modo
cada vez más homogéneo en espacios económicos cada vez más estanda-
rizados; si su impacto está paulatinamente más cerca de tener un sólido
impacto geopolítico y geoestratégico y si los grandes problemas globales
únicamente pueden abordarse en virtud de estrategias políticas que blo-
queen las tendencias sistémicas de la estructura de poder de la relación-
capital, de los Estados hegemónicos y de su sistema de Estados, entonces,
si estas premisas son ciertas, únicamente (1) apropiándose y reinventando
las actuales formas-Estado mediante la destrucción de su lógica de inser-
ción en el mercado mundial y en el mencionado sistema interestatal así
como (2) destruyendo su capacidad de reproducir las relaciones de poder
funcionales a ambos subsistemas en el interior de los espacios nacionales y
tendencialmente regionales en los que despliegan su soberanía es posible
construir estrategias políticas viables para contrarrestar los actuales nive-
les de violencia del capitalismo en esta coyuntura histórica inserta en las
regularidades y tendencias características del largo siglo XX. La tesis fuerte
al respecto, y esta es la tercera hipótesis comunista de la transformación an-
tisistémica, es que la actual composición de clase en sus respectivas decli-
naciones regionales está en condiciones de atacar la actual dinámica de las
diversas formas Estado para reinventar éstas como dispositivos institucio-
nales complejos de gestión de lo común. Las viejas clases y elites nacionales
y transnacionales se acercan a la asíntota de su capacidad de gestión de lo
común global y abocan a la inmensa mayoría de la población del planeta
a formas de desintegración social, ecológica, militar y civilizacional: dada
la funcionalidad de los actuales modelos de Estado a esta intensificación
de las formas tradicionales de utilización de la máquina administrativa y
dado el agotamiento de los diversos modelos de governance para enfrentar-
se a la quiebra de los viejos sistemas de soberanía nacional, únicamente el
impacto revolucionario de los movimientos antisistémicos en esas formas
Estado para convertirlas en máquinas reprogramadas de gestión de lo co-
mún global puede abrir la vía a una política suficientemente ambiciosa y
Introducción 43
desestabilizadora de la reproducción de la estructura de poder de la rela-

ción-capital. Y esto entendido a partir de una doble hélice al mismo tiempo
realista y constructivista radical.
5.1. Si la actual composición de clase quiere convertirse en sujeto político

en los próximos años de caos sistémico y de bifurcación del sistema-mundo
capitalista deberá medirse con la destrucción de las actuales dinámicas de
gestión de lo público y lo común por las diversas formas Estado realmen-
te existentes y con sus modelos de interrelación internacional, que operan
como estrategias de inserción pasiva en la estructura dinámica del capital
global y en el funcionamiento de su sistema de Estados. Las experiencias
más ricas de los últimos quince años (el alzamiento zapatista, los nuevos
procesos constituyentes latinoamericanos, el movimiento antiglobaliza-
ción, las primaveras árabes, el actual ciclo de protestas en Europa y Estados
Unidos, la enorme ola de protestas y luchas registrada en China, los enor-
mes flujos migratorios registrados a escala mundial, etc.) han apuntado de
modo práctico a esas problemáticas. La actual dinámica de la estructura de
poder capitalista se encuentra en una doble tesitura que hace que la regula-
ción por parte de la forma Estado sea esencial para organizar la reproduc-
ción del sistema. Esta coyuntura se halla caracterizada por
1. la crisis del régimen de acumulación y del concomitante modo

de regulación característico del largo siglo XX, tras la expulsión
parcial del antagonismo de clase de los países centrales de la
economía-mundo capitalista a partir del giro monetarista de Paul
Volcker y el desencadenamiento de la financiarización de la eco-
nomía, proceso que arranca a mediados de la década de 1950 una
vez deconstruida la eutanasia del rentista contenida, si bien de
forma atenuada, en Bretton Woods. Se trata de las crecientes difi-
cultades experimentadas a la hora de gestionar la inestabilidad de
un modelo de crecimiento en permanente crisis de legitimidad y
de eficiencia que el ciclo precedente de luchas antisistémicas des-
equilibró de forma muy profunda cuando hizo saltar por los aires
el modelo de regulación keynesiano, su modelo de regulación fi-
nanciera y el pacto social de redistribución de la renta y la rique-
za, cuya acumulatividad ha generado profundas incoherencias en
cada uno de estos ámbitos;7 y
7 Véase, entre una literatura vastísima, Eric Helleiner, States and the Reemergence of Global
Finance. From Bretton Woods to the 1990s y Jonathan Kirshener (ed.), Monetary Orders.
Ambiguous Economics, Ubiquitous Politics, Ithaca y Londres, Cornell University Press, 1996
y 2003.
2. el juego de desplazamientos producidos en la arena geoestratégi-

ca por mor de las propias dificultades de la potencia hegemónica
estadounidense y del capitalismo atlántico desde finales de la dé-
cada de 1980 y de las opciones seguidas por las grandes economías
emergentes desde finales de la de 1990 para contener el antagonis-
mo de clase dentro de sus propias fronteras tras la crisis financiera
de 1997-1998. Ni las sucesivas olas de la revolución tecnológica
digital ni las opciones puramente geoeconómicas de los grandes
actores estatales occidentales o emergentes enfrentados a sus dile-
mas sistémicos bastan para explicar las mutaciones en la dinámica
de la estructura de poder de la relación-capital a escala regional y
global: solo los procesos reales y potenciales de constitución polí-
tica de los movimientos y de las clases dominadas en el escenario
mundial pueden dar cumplida cuenta de esos cambios estructura-
les, geoestratégicos y de comportamiento de los Estados.
5.2. La crisis actual coloca a la actual composición de clase global, de nue-

vo declinada de acuerdo con las correspondientes diferencias espaciales,
geográficas y culturales específicas, en el centro de un ciclo de luchas pri-
mordiales, tras la ola de movilizaciones registradas desde el largo 1968,
en torno a la regulación de lo común mediante formas colectivas de ges-
tión del poder político organizadas alrededor de la deconstrucción, la des-
trucción y la reinvención de las actuales formas Estado existentes en las
diversas grandes regiones geoeconómicas y geoculturales del planeta. La
actual composición de clase se halla en condiciones de organizar su acción
política para concebir y lograr la apropiación del conjunto de los disposi-
tivos de la forma Estado con el fin de impedir la reproducción irrestricta
de las estrategias de poder de las clases dominantes transnacionales que
ahora gestionan la governance de los distintos Estados individuales y de
sus alianzas internacionales. Si el poder constituyente es el concepto que
permite pensar la política en esta coyuntura histórica, es porque estamos
en medio de un proceso de producción de la nueva carta de derechos polí-
ticos, sociales y ciudadanos del próximo ciclo histórico y porque la imple-
mentación de estos derechos exige ineludiblemente el ataque a las actuales
modalidades de gestión de lo público, o mejor de destrucción de lo común,
que las actuales elites nacionales e internacionales están implementando
en buena parte del mundo con distintas intensidades y diversos proyectos
nacionales. Y de nuevo los experimentos más prometedores provienen de
la región latinoamericana y de sus nuevos procesos constituyentes. Las di-
versas formas Estado y sus respectivas Administraciones públicas se hallan
en medio de estas grandes disputas políticas debido al cruce virtuoso de
Introducción 45
la intensidad de los enfrentamientos sociales y políticos, de la crisis de le-

gitimidad de los actuales sistemas de representación, o mejor del ejercicio
arbitrario del poder democrático o autoritario, y de la inestabilidad de los
procesos de acumulación globales –que por definición producen tasas dife-
renciales de crecimiento en el espacio de la economía-mundo capitalista–,
que se enfrentan a dilemas ecológicos, militares y culturales sistémicos sin
precedentes desde los albores del capitalismo histórico. La reproducción
de la estructura de poder del capitalismo actual, con independencia de que
sea gestionada por los viejos o los nuevos actores geopolíticos, se enfren-
ta a la imposibilidad de controlar su propia entropía política, económica,
ecológica y social: únicamente un control político de ésta mediante el uso
de la potencia colectiva de una constelación de formas Estado que opten
por la gestión de lo común global puede crear el espacio de constitución de
nuevas formas de politicidad y, por consiguiente, de bloqueo de las diná-
micas sistémicas gestionadas por las elites y clases dominantes a partir del
repertorio ofrecido por la estructura de poder del capitalismo histórico en
la presente coyuntura.
5.3. Esta nueva dinámica de las formas Estado, producto de nuevos proce-
sos constituyentes como los acaecidos durante los últimos años en Amé-
rica Latina o los que se producirán en las diferentes grandes regiones del
mundo en los próximos años, opera de acuerdo con una lógica virtuosa
(1) de transformación radical de las formaciones sociales nacionales, (2) de
redefinición drástica de su inserción en el mercado global y de su relación
político-económica y diplomática con otros actores poderosos de la econo-
mía global, y (3) de articulación con otras unidades políticas regional, cul-
tural y geográficamente próximas para dirimir la orientación colectiva de
las políticas de integración regional y de inserción colectiva en el mercado
mundial. La condición de posibilidad para que estos procesos puedan des-
encadenarse pasa por la calidad de los procesos constituyentes, sean estos
nacionales, como sucede actualmente en las experiencias latinoamericanas
y árabes, o bien potencialmente transnacionales, como bien podría suceder
en el caso europeo8.
5.4. Si la forma Estado es el campo de fuerzas mencionado en el que las

clases despliegan su antagonismo, entonces la disputa en su seno, fruto
de estos procesos de poder constituyente, supone por definición un con-
junto de cambios en su estructura, en sus modos de funcionamiento y en
8 Véanse, para atisbar de modo puramente ilustrativo la crisis europea, Luigi Ferrajoli,
Poteri selvaggi. La crisi della democrazia italiana, Bari, Laterza, 2011; y Jürgen Habermas, The
Crisis of the European Union. A Response [2011], Cambridge, Polity Press, 2012.
los procesos de reclutamiento de su función pública, que garantice que las

políticas públicas implementadas por la correspondiente Administración
pública cumplen ineludiblemente los siguientes objetivos:
1. la modificación de la constitución material de la sociedad corres-

pondiente, esto es, la transformación de las relaciones de fuerza
que históricamente han definido la participación por parte de las
diversas clases y grupos situados en los cinco deciles de ingresos
más bajos de cada formación social en el reparto de la renta y la
riqueza; el acceso a la educación, la cultura y el reconocimiento; el
disfrute de los bienes públicos y del capital social; y la participa-
ción y la presencia en los puestos públicos;
2. la transformación de la estructura socioeconómica que produce

pobreza, exclusión y un reparto altamente inequitativo de la renta
y la riqueza, porque más allá de determinados umbrales tal in-
justicia y tal desigualdad pervierten el concepto mismo de demo-
cracia y de convivencia civilizada, lo cual es intolerable para una
sociedad que se dice democrática y evolucionada. La sociedad que
construyen estos procesos constituyentes es fruto de esa transfor-
mación irreversible de las estructuras y procesos que generan des-
igualdad, precarización, pobreza y exclusión para un porcentaje
residual no mayor del 10 por 100 de la población en el medio plazo
de una generación, de forma que se dote a todos los miembros de
la sociedad de una participación suficiente en los frutos del trabajo
común para organizar sus opciones de vida de acuerdo con la ac-
tual calidad social media de la libertad individual;
3. la democratización de la estructura socioeconómica para corregir

y transformar las pautas de comportamiento sistémicas, que han
reproducido una estratificación social excluyente, un acceso a la
riqueza y la renta profundamente inequitativo y una ubicación
secular de grandes grupos sociales en ciclos de vida en los que
apenas se ha verificado movilidad social alguna o esta ha sido baja
e insuficiente de acuerdo con el disfrute medio de los derechos y
las condiciones de vida: el conjunto de políticas públicas constitu-
yentes debe ampliar las expectativas vitales de esos grupos supri-
miendo las razones económicas y culturales que han bloqueado
éstas y que normalmente se han articulado con mecanismos de
exclusión étnica, racial, de género y territorial;
Introducción 47
4. simultáneamente a la implementación de las transformaciones de

la estructura socioeconómica deben incrementarse al máximo los
derechos, la disposición de renta y el acceso a la riqueza de los secto-
res más desfavorecidos de la sociedad de modo inversamente pro-
porcional a la cuantificación objetiva de su nivel de vida en términos
de disposición de renta monetaria. Este proyecto de transformación
socioeconómica es consustancial a la ampliación de la esfera de los
derechos del 40 por 100 más desfavorecido de la sociedad y a su
incorporación al pleno disfrute de los derechos de ciudadanía me-
diante el incremento de su renta y de su salario directo e indirecto;
5. la transformación del patrón de acumulación y de la mencionada

estructura socioeconómica exige una revolución fiscal sostenida
que se adecue a las formas actuales y futuras de producción de
riqueza y de innovación sociotecnológica, de modo que la riqueza
comúnmente producida encuentre formas de retribuir el aporte
diferencial del conjunto de la sociedad al mantenimiento de las
nuevas condiciones de generación de lo común, que son impres-
cindibles para que la producción y el crecimiento económico sean
posibles. El sistema fiscal es la retribución que recibe la sociedad
por su aportación a la creación del vínculo social y a la conserva-
ción de los nuevos commons, que en la actualidad son utilizados y
apropiados privadamente dada la presente estructura mercantil
de la actividad económica;
6. la transformación de la estructura de empleo y de retribución

salarial directa e indirecta como consecuencia (1) de las nuevas
pautas de especialización en torno al conocimiento y a la incor-
poración de un alto contenido tecnológico y cognitivo a los bie-
nes y servicios producidos y, en consecuencia, (2) del consiguien-
te incremento del valor añadido y de la riqueza producida por la
prestación laboral;
7. la transformación de la calidad de las condiciones de trabajo y em-

pleo y de la organización y funcionamiento del salario directo e in-
directo del conjunto de la fuerza de trabajo empleada en actividades
monótonas, repetitivas y de bajo contenido intelectual esenciales
para la reproducción de la vida en común de la formación social;
8. la transformación radical del funcionamiento de los servicios

públicos básicos que atienden a las grandes necesidades de la
población y la democratización de sus condiciones de acceso,
calidad de las prestaciones y cierre de los diferenciales de asis-
tencia, discriminación y disfrute respecto a los niveles disfruta-
dos por los tres deciles superiores de la población en cuanto a
sus niveles de renta;
9. la transparencia de la actividad pública y la rendición de cuentas

de los gestores públicos mediante la evaluación democrática de las
políticas públicas implementadas por el gobierno y por su máqui-
na administrativa;
10. la erradicación de los elevados niveles de corrupción y de privati-

zación legal o ilegal del circuito de la renta nacional e internacional
a partir de la actividad tanto del sector público como de las zonas
de ilegalidad de la actividad formal o informal del sector privado;
11. la transformación del sistema de justicia para defender lo común

mediante la expulsión de las formas más groseras de impunidad
disfrutadas por los delitos cometido por los sectores más pode-
rosos de la formación social, del sistema de partidos vigente y de
sus representantes, y de los grandes grupos económicos, mediáti-
cos, tecnológicos y financieros en su ataque permanente contra los
nuevos commons y contra las formas de vida de la inmensa mayo-
ría de la población;
12. el corolario de este planteamiento de transformación del funcio-

namiento de la forma Estado y de su Administración pública es
el fortalecimiento de la condición de ciudadanía y la ampliación
del disfrute del catálogo de los derechos fundamentales recogidos
en las nuevas Constituciones fruto de los poderes constituyentes
analizados. El cambio de la matriz productiva y del patrón de
acumulación de las diversas formaciones sociales es la condición
ineludible del desarrollo de los derechos recogidos en los nuevos
textos constitucionales del presente y del futuro y de la sosteni-
bilidad ecológica del conjunto del planeta, porque esos procesos
de cambio antisistémico entienden que el fortalecimiento de los
mencionados derechos no puede ser resultado del voluntarismo
político o del formalismo democrático, sino que tienen que anclar-
se en la transformación antisistémica de las estructuras de poder,
Introducción 49
explotación y dominación social, económica, política y cultural,

que han caracterizado secularmente a las formaciones sociales del
sistema-mundo capitalista actual.
El proceso debe ser simultáneo, interrelacionado y virtuoso, ya que única-

mente la transformación radical de la vieja forma Estado permite dotarse
de un nuevo tipo de Administración pública, de una nueva función pública
y de los correspondientes procesos de democratización radical de la misma
para poder dotar al conjunto de políticas públicas de un impacto antisisté-
mico capaz de romper tanto las relaciones de poder existentes en su seno
como su articulación con los intereses privados nacionales y la vinculación
de estos con los diseños globales de inserción en el mercado mundial de
esa formación social y de funcionalización de las políticas macroeconómi-
cas, monetarias y sociales a los planes de expansión de las grandes cor-
poraciones transnacionales o a las potencias hegemónicas que orientan su
inserción en el sistema de Estados geopolíticamente existente. La defensa de
la sociedad exige la reinvención radical de la gestión de lo público para po-
der pensar cómo se gestiona lo común nacional y su eventual articulación
con lo común regional y lo común global, lo cual constituye una condición
ineludible para la refundación democrática de las sociedades que han ex-
perimentado o van a experimentar el impacto de los mencionados procesos
de poder constituyente. Estos procesos han de implicar rupturas significa-
tivas con las modalidades de inserción de esas formaciones sociales en la
estructura de poder del capitalismo mundial mediante el uso de un poder
político reinventado capaz de trazar los perímetros de un nuevo proyecto
social que a medio plazo debe ser ineludiblemente regional y transnacional
y a largo plazo posnacional: solo una forma Estado gestionada de modo
antisistémico respecto a las pautas de reproducción de la actual estructura
de poder está en condiciones de crear el espacio político susceptible de pro-
piciar una alternativa anticapitalista y poscapitalista. El par crisis/capitalis-
mo debe ser desbordado por el par poder constituyente/poscapitalismo: el
conjunto de procesos se juega en la dimensión nacional para desbordarse
en los grandes espacios regionales mediante la invención de poderes cons-
tituyentes transnacionales y posnacionales dotados de una mayor potencia
constituyente en tanto que contenedores factibles de estrategias coherente-
mente anticapitalistas.
5.5. Así, pues, una forma Estado atravesada por un poder constituyente
se ha transformado en sentido antisistémico y radicalmente democrático
en la presente coyuntura histórica si y solo si (1) el conjunto de sus políti-
cas públicas tiene un impacto altamente transformador en su constitución
material, esto es, en el conjunto de relaciones de fuerza sistémicas que ha

definido sus variables estructurales de reproducción hasta ese momen-
to histórico; y si (2) logra desencadenar procesos de agregación regional
concebidos en clave transnacional para dotar a los procesos de transfor-
mación del necesario correlato geopolítico de modo que sea eficaz y via-
ble su proyecto político-constitucional y a largo plazo las condiciones de
su reproducción mediante la agregación de otros procesos similares o el
desencadenamiento de un proceso transnacional concebido en una similar
vena transformadora al tiempo que se garantiza su impacto anticapitalista.
Si un proceso constituyente no logra tales objetivos ello quiere decir que
su ímpetu y su capacidad transformadora han quedado embotados bien
por el agotamiento del proyecto político o bien porque las nuevas elites
políticas o parte de las mismas están redirigiendo el proceso constituyente
en su propio beneficio y quienes desean radicalizar el proceso desde el área
de gobierno o los movimientos sociales realmente existentes no pueden
romper el curso seguido por el conjunto de la proyecto constitucional. La
calidad de la transformación de la forma Estado, cuya intensidad es la con-
dición para su rearticulación productiva en un proyecto regional de carác-
ter antisistémico, se evidencia, pues, por la conjunción de altos niveles de
eficacia legislativa, administrativa y judicial con una direccionalidad clara
en el conjunto de las políticas públicas y de su acción diplomática.
6. La condición de la generación de estos procesos de poder constituyente

3.0 exige la creación y el mantenimiento de nuevos bloques sociales he-
gemónicos dotados de la potencia suficiente para lanzar procesos destitu-
yentes bien contra el viejo sistema de partidos presente en las formaciones
sociales objeto de transformación o contra formas Estado autoritarias ca-
rentes de legitimidad. La construcción de estos bloques sociales y el man-
tenimiento de la dinámica de su reinvención permanente para animar los
mencionados procesos constituyentes y penetrar y destruir las viejas ló-
gicas de la forma Estado exigen decidir con precisión las unidades más
pertinentes para su construcción y su acumulatividad. En esta coyuntura
histórica parece cada vez más excluyente e imposible conciliar un criterio
de clase y un criterio exclusivamente nacional para pensar la política y or-
ganizar en consecuencia los procesos constituyentes que han de transfor-
mar la constitución material de las formaciones sociales y la creación de
los bloques sociales hegemónicos que han de impulsarlos en el contexto
del capitalismo realmente existente y de las formas que ha asumido la go-
vernance capitalista en la actual crisis sistémica del mismo y en las que con
toda seguridad se producirán en los próximos años, que serán sin duda más
severas y brutales que la actual. Pensar lo común exige pensar en términos
Introducción 51
creativos, proteicos y sumamente originales qué puede ser hoy una política
antisistémica en lo que atañe (1) a los procesos de intervención y gestión
del poder estatal y administrativo; (2) a la deconstrucción/extinción de la
vieja forma Estado a partir de la actual composición de clase y de la rique-
za ontológica de la cooperación social del trabajo susceptible de inventar
nuevos modelos de organización de la Administración pública; y (3) al con-
trol y/o expropiación de la propiedad privada en sus actuales formas en
tanto que lo común y lo público se entrelazarán en estos nuevos procesos
constituyentes de forma creativa desde el punto de vista administrativo,
macroeconómico y ecológico. Los movimientos, bien cuando se organizan
para intervenir en la esfera política y/o para convertirse en alternativa de
poder o bien cuando controlan la forma Estado mediante el correspondien-
te proceso electoral victorioso, deben pensar y organizar su constitución
como sujeto político que pretende ser un actor que se apropia del Estado,
que hiperpolitiza su funcionamiento en clave democrático-radical y que
lo disuelve/deconstruye y relanza en un proyecto definitivamente trans-
formador. Que la actividad de esa nueva forma Estado presente un fuerte
componente posnacional no quiere decir que el proyecto sea antinacional o
antinacionalista, quiere decir que la constitución de nuevas formas Estado,
irremediablemente clásicas dada la actual correlación de fuerzas, a partir
de los Estados realmente existentes es una multiplicación de los proble-
mas para construir los bloques constituyentes que precisa esta coyuntura
histórica. Es así en América Latina, donde la creación de nuevas unidades
estatales a partir de procesos de secesión debilitaría irremediablemente los
diversos procesos de transformación nacionales, y es así en Europa, donde
los procesos constituyentes deberán ser posnacionales si quieren doblegar
la actual governance de las elites europeas. Es radicalmente falso, pues, afir-
mar que Estados-nación producidos en las actuales circunstancias como
escisiones de los Estados-nación existentes, aun capturados por izquierdas
nacionalistas cuyo espacio de lucha es el nuevo territorio de estas nuevas
unidades, puedan contribuir a proceso constituyente alguno que esté en
condiciones de incidir en la transformación de la constitución material de
las sociedades actuales. No habrá proceso constituyente radicalmente igua-
litario y democrático a partir de las formas Estado producto de la fisión de
las actuales.
6.1. Los procesos constituyentes actuales tienen que tener, por consiguien-
te, un contenido inequívocamente de clase, excluyentemente de clase, por-
que esta es la condición sine qua non para controlar los procesos pri-
mordiales de reproducción social en el contexto presente: de la creación
de dinero y del control de la masa monetaria, a la institucionalización,
creación y regulación de bancos centrales incardinados a las políticas ma-

croeconómicas de lo común; de la gestión del circuito presupuestario pú-
blico a la sostenibilidad ecológica a medio plazo: solo un radical criterio
de clase permite pensar, intervenir y controlar la máquina del Estado para
convertir su acción en un vector de desestructuración del poder del capi-
talista colectivo nacional y transnacional al tiempo que la implementación
de esas políticas contra la dominación destruye la materialidad de los pro-
cesos de captura de su maquinaria por los viejos o nuevos actores que lo
administran: la radicalidad de las políticas que han de implementar estos
procesos constituyentes a partir de la gestión del Estado por la intelectuali-
dad de masas antagonista es la condición material para su mutación a largo
plazo en una forma posnacional y eventualmente postestatal.
6.2. Otro tipo de escenario condenaría a estos procesos de poder constitu-

yente al puro conformismo. La competencia entre unidades estatales no
dotadas de ese proceso de transformación antisistémica interna y externa
únicamente juega en beneficio de la conservación de la actual lógica de
competencia en el seno del sistema interestatal regional o global en pos
de diferenciales positivos de inserción en el mercado mundial, si es que
ello fuera posible, dado que igual que las ciudades compiten mediante
sus proyecto de growth machines que se venden en la arena global, igual-
mente los Estados, nuevos o viejos, compiten en la race to the bottom en
términos de workfare frameworks schumpeterianos.9 Obviamente, la capa-
cidad de organizar otros modos de comportamiento político a este res-
pecto parte o bien de la energía de los movimientos antisistémicos para
construir sujetos políticos que disputen el poder en todos los aspectos de
la vida social y desequilibren las relaciones de fuerza con el fin de trans-
formar la constitución material mediante la captura de la forma Estado y
la apropiación de la máquina administrativa a todos los niveles, o bien de
la coherencia de los movimientos que ya han ocupado el Estado para lan-
zar desde ahí los correspondiente procesos de transformación socioeco-
nómica y política, como sucede en la actualidad en buena parte de los
países latinoamericanos: es imposible que las nuevas cartas magnas de
derechos sean constitucionalizadas, normativizadas y aplicadas por las
viejas elites, máquinas y aparatos estatales; es imposible confiar a nadie
9 Véanse al respecto David Harvey, Rebel Cities, Londres, Verso, 2012; Spaces of Capital.
Towards a Critical Geography, Nueva York, Routledge, 2001; The Urban Experience y The
Urbanization of Capital, Baltimore, The Johns Hopkins University Press, 1989 y 1985; Eric
Hobsbawm, How to Change the World. Tales of Marx and Marxism, Londres, Abacus, 2011;
y Bob Jessop, The Future of the Capitalist State y State Power, Cambridge, Polity Press,
2002 y 2007.
Introducción 53
su implementación y administración si no a los nuevos sujetos políticos

que desplazan a los viejos actores institucionales, a los nuevos cuadros de
los procesos revolucionarios, a los nuevos checks and balances ultrademo-
cráticos y a los nuevos procedimientos de gestión antisistémica superefi-
cientes, porque se trata de construir una sociedad que no deje fuera al 40
por 100, ni al 30 ni al 20 ni al 10 por 100 del cuerpo social, porque se trata
de procesos que piensan la igualdad no de acuerdo con el modelo de las
middle classes globales, siempre satisfechas ante la miseria y la pobreza
estructurales reinantes a su alrededor, sino en virtud del modelo de la so-
ciedad de lo común, que solo una política verdaderamente antisistémica
y transformadora puede conseguir.10
10 El debate sobre las clases medias como columna vertebral de las sociedades contemporáneas
es uno de los más falaces y engañosos de la sociología moderna, porque intenta aplastar la
diversidad de la composición técnica y política de la fuerza de trabajo mediante un concepto
uniformador y homogenizador que convierte la estratificación compleja de la división
del trabajo del capital y simultáneamente la potencia de la cooperación social del trabajo
en un constructo sociológico amorfo ligado a características fenomenológicas totalmente
insuficientes para comprender la realidad laboral, social y política derivadas de sus rasgos
subjetivos, técnicos, intelectuales y ontológicos. En el imaginario de estas conceptualizaciones,
las clases medias son el correlato conservador de la actual estructura de poder de clase, de la
organización capitalista del trabajo y del tensionado sistema de representación parlamentario.
Las clases medias son homogéneas, quieren estabilidad, altos niveles de consumo y un
apacible entorno urbano en el que disfrutar de un hedonismo consciente, ya que su inserción
en el mercado de trabajo, su nivel estable de renta y la conciencia de su competencia técnica
les hace merecedoras de tal estatus. Dado este dato sociológico, su comportamiento político
es moderado, su capacidad de organización sindical baja o nula y su potencial contribución
a nuevos procesos de poder constituyente nulo. Es, en definitiva, el sueño estúpido de
quienes escriben sobre ellas; es en definitiva el colmo del conservadurismo social de corte
socialdemócrata retrógrado. La realidad es muy distinta. Las clases medias son el obstáculo
epistemológico que permite no pensar la composición de clase en un momento histórico
dado y por ende las estrategias de poder de la relación-capital para jerarquizar la fuerza de
trabajo colectiva y las realidades de la cooperación social del trabajo y, en fin, los procesos
de autonomía política y poder constituyente de la clase. Toda la historia del fordismo y del
posfordismo puede leerse a contrapelo del concepto de clases medias –desde Thorstein
Veblen, The Engineers and the Price System (1919) y Adolf Berle y Gardiner Means, The Modern
Corporation and Private Property (1932), a James Burnham, The Managerial Revolution (1941)
y Ralph Dahrendorf, Class and Class Conflict in Industrial Society (1959), pasando por Serge
Mallet, La nouvelle classe ouvrière (1963) y J. K. Galbraith, The New Industrial State (1971), por
citar obras que teorizan el concepto hasta el inicio de la crisis definitiva del fordismo– y ahí está
el acontecimiento político decisivo de esas dos fases, esto es, la revolución mundial de mayo
de 1968 para destartalar el concepto de clases medias tal y como lo emplean estos autores. La
realidad es muy distinta, porque dentro del concepto amorfo de clases medias se verifica toda
una serie de procesos complejos de estratificación y jerarquización de lo que me gusta llamar
intelectualidad de masas, esto es, de la fuerza de trabajo de los sujetos cognitivos, toda una
serie de dinámicas de relación con el aparato productivo y con el mercado y toda una serie de
relaciones críticas con el conocimiento y con el saber en los procesos de organización y división
del trabajo que ha tenido durante los últimos cincuenta años manifestaciones riquísimas que
6.3. Es igualmente torpe todo intento de construir identidades excluyentes

a partir del desconocimiento de la producción desigual de espacio por el
capitalismo y de la construcción de la soberanía a partir del territorio. En la
era del general intellect, de la intelectualidad de masas antagonista, producir
soberanía y representación a partir de la abstracción y la generalidad de
la dominación de clase es el único modo de conservar el territorio, la dife-
rencia, la biodiversidad y la complejidad ecológica: cuanto más abstracto
y desmaterializado sea el principio articulador de la soberanía, más de-
mocrático, justo e igualitario será el sistema político correspondiente: solo
la justicia y la igualdad radicales colocadas en la base de la constitución
política pueden reproducir lo común; solo políticas no etno-identitarias, no
territorializadas, no exclusivamente nacionales pueden garantizar la dife-
rencia nacional, la diversidad cultural, la ecología de los territorios. La po-
lítica necesaria en esta coyuntura histórica no nacerá espontáneamente de
las lógicas que hasta ahora han probado y experimentado los movimientos
sociales en Europa, en Estados Unidos o en el mundo árabe, que son valio-
sísimas, como tampoco surgieron de las viejas formas de hacer política de
la izquierda o únicamente de los movimientos en América Latina, ni se ge-
nerará por las muestras de descontento masivas y mantenidas en el tiempo
más allá de izquierdas y derechas de los sectores afectados por la crisis. Al
igual que una ontología no produce una política, tampoco una moviliza-
ción social sostenida, en las redes, en las calles, o en todo el espacio social,
produce máquinas de guerra capaces de desestructurar la actual estructura
de poder de la relación-capital y de neutralizar las dinámicas que las elites
son capaces de combinar a partir de la misma. La riqueza ontológica y los
experimentos organizativos a fecha de hoy realizados en Europa y en los
países árabes, y como demuestra la experiencia de los procesos constitu-
yentes en América Latina, son realmente exuberantes y han creado inmen-
sas posibilidades para crear esas máquinas susceptibles de desestabilizar el
actual poder de clase nacional y global.
el concepto de clases medias intenta eludir y olvidar. El concepto de clases medias quiere
reducir la complejidad de la composición de clase a una realidad sociológicamente plana
ligada únicamente a los niveles de renta y consumo y a opciones políticas conservadoras que
eluden todo tipo de transformación antisistémica de la estructura económica o constitucional.
Elude también cualquier vinculación de esos estratos con los procesos productivos o su
inserción en los mismos, vinculándolos a opciones políticas que aseguren la perpetuación
de su estatus. Si tuviéramos que pensar en dos textos que leen y critican el concepto ya en el
posfordismo, bastaría con pensar en Le nouvel esprit du capitalisme (2002), de Luc Boltanski y
Éve Chiapello, y en Crisis de la clase media y posfordismo (2006), de Sergio Bologna, uno de los
principales exponentes del operaismo italiano.
Introducción 55
6.4. Y no se trata simplemente de revoluciones democráticas concebidas

como el mero vector articulador de una nueva política. No se trata de catch-
all populisms que carecen del suficiente poder transformador y que no pue-
den llegar muy lejos, porque no son realmente antisistémicos. El momento
actual invita a la invención total en el vacío de la política que atraviesa
buena parte del sistema-mundo y eso supone construir organizaciones políti-
cas absoluta, totalmente nuevas que lancen proyectos radicales que puedan, a
partir de la micropolítica de los movimientos, dar un salto a formas que ahora
parecen totalmente inasequibles: la riqueza actual de estos invita a ello, pero
las formas de comunicación, distribución y reticulación presentes por ahora
en Europa, en parte de América Latina y en los países árabes son simplemente
insuficientes: es preciso ir más allá, para trazar conexiones neuroorganizativas
más finas, más rápidas, más instituyentes y peligrosas para las elites dominan-
tes. Las consecuencias del análisis de la distribución de los porcentajes de voto
registrados durante los últimos meses en esas regiones son obvias, pero de ahí
no se deduce en absoluto que las opciones de los movimientos sociales presen-
tes en las mismas giren en torno a la recomposición de las viejas izquierdas: no
se trata de recomponer, sino de inventar la política antisistémica de una iz-
quierda que todavía no existe como forma social pero que apunta a una re-
volución de las actuales estructuras sociales, económicas y políticas en clave
extremadamente radical: atacar el poder del Estado y ocupar su lógica no
es nada inasequible, contaminador, imposible: se ha hecho históricamente,
se ha materializado en la actualidad en América Latina, será necesario ha-
cerlo para desestabilizar el cuadro de poder actual en otras regiones del
planeta. Y ello se hará sin asfixiar la movilización social, sin que los sujetos
que protagonizan este ciclo político acaben irremediablemente cosificados
y atrapados en conceptos de soberanía rígidos y periclitados o pierdan su
singularidad. La actual composición de clase del trabajo cognitivo presenta
una inteligencia que es capaz de operar en distintos planos de consistencia,
con diferentes temporalidades, con diversas espacialidades, con lógicas di-
versas de complejidad y diversas escalas de resiliencia, con finura táctica
para gestionar política y estatalmente lo común y con gran capacidad de
construir comunicación y crear hegemonía en clave de una verdadera re-
volución democrática a partir de la cultura política de los movimientos.
Ese es el horizonte, la capacidad de intervenir multidimensionalmente en
la complejidad de la reproducción social de la relación-capital y de la ins-
titucionalidad estatal. Y obviamente a fecha de hoy debe leerse con toda
atención la fenomenología de los movimientos sociales y de las experien-
cias políticas que han lanzado procesos constituyentes exitosos en América
Latina mediante la ocupación del Estado, porque éstos constituyen el open
source de la planificación estratégica en otras latitudes, fundamentalmente a
corto plazo en Europa y los países árabes. Pero igualmente debemos pensar
en los multiplicadores de la espontaneidad, en los aceleradores de las partí-
culas antagonistas que ahí se manifiestan: en realidad, la política es acelerar
el tiempo, percorrere i tempi o rimanere in dietro, decían los operaistas italianos.
Y acelerar el tiempo significa también en la política producir revoluciones epis-
témicas en las formas de organización, en la gramática de la intervención de
la esfera pública. Los actuales sistemas de partidos presentes en las diversas
formaciones sociales europeas o latinoamericanas o en los países árabes deben
desaparecer o transformarse hasta lo irreconocible al calor de la emergencia de
nuevos sujetos políticos: ello supone un contundente proceso, o mejor un
conjunto abigarrado de procesos, de erosión de sus lógicas, de disputa del
espacio simbólico y político que ocupan al hilo del surgimiento de otros
actores y por supuesto de la ubicación de estos nuevos actores y sujetos
políticos poderosos en el centro de esa lucha por la desarticualación de las
actuales formas de representación y de la ambición de hacer política en to-
das las formas posibles, por cualquier medio necesario. Que desaparezcan
o se debiliten los viejos sistemas de partidos no supondrá obviamente que
sus actuales protagonistas y los actores económicos a quienes representan
se desvanezcan en el aire: implicará, por el contrario, que las luchas y las
máquinas de guerra de los movimientos sociales en Europa o en los países
árabes y/o la capacidad de incidir políticamente de los Estados ocupados
por los movimientos de transformación en América Latina cambiarán las
condiciones de existencia de aquellos, debilitarán sus modalidades de jue-
go, trastrocarán su relación e inserción con el Estado y la sociedad, con-
vertirán en hegemónicos a otros actores y sujetos políticos en sistemas de
partidos reinventados, que definirán nuevas condiciones de supervivencia
y existencia de un nuevo conjunto de actores políticos.
6.5. Otro aspecto importante en el presente momento histórico es el del

nacionalismo como criterio de organización y movilización política pre-
sente en el escenario global y regional, sea éste latinoamericano, europeo
o árabe, asiático o africano. El problema sigue radicando en el concepto
de nacionalidad, que presenta más obstáculos epistemológicos y políticos
que abre verdaderas líneas de fuga que puedan desbloquear el actual
mapa de potenciales alianzas políticas en Europa y en América Latina, en
el Magreb y en el sudeste asiático, en el horizonte de la presente coyun-
tura histórica mediada por la crisis. Decir nacionalidad en esta coyuntu-
ra es decir forma Estado y supone conjugar un plan de transformación
y construcción de la misma. El concepto de nacionalidad opera hoy en
Europa y en los países árabes más como un agujero negro teórico que
como un concepto político estratégico para pensar la coyuntura de las
Introducción 57
alianzas políticas susceptibles de crear nuevos bloques sociales hegemó-

nicos. En este sentido, los actores políticos deben explicitar sus opciones
de modo neto y contundente. ¿Qué supone disponer de los recursos que
se hallan en determinados territorios? ¿Implica un nuevo pacto fiscal en
virtud del cuál esos territorios y comunidades disfrutan de la totalidad de
los rendimientos obtenidos de los mismos y administran de modo total-
mente autónomo sus beneficios o supone por definición la transferencia
de una parte de ellos a unidades políticas transnacionales en concepto de
los servicios que estas prestan o pueden prestar para retribuir el capital
social, los servicios generales y las externalidades positivas de gestión de
lo común nacional o regional? ¿Tiene sentido optar por procesos de sece-
sión de acuerdo con criterios primordialmente étnicos o culturales? ¿Es
la soberanía de un territorio compatible con otros tipos de soberanía o se
trata de una primacía ontológica que no puede ser objeto de negociación?
¿Qué supone la territorialidad para una comunidad política?
En realidad, mutatis mutandis, la dotación de recursos naturales es simi-

lar políticamente a los procesos de construcción de la segunda naturaleza
propiciados por el desarrollo geográfico desigual del capitalismo históri-
co: ¿debe secesionarse la Padania industrializada y rica del norte de Italia
del Mezzogiorno más pobre, rural y desindustrializado históricamente o
la provincia de Santa Cruz más pujante desde el punto de vista económico
respecto a La Paz y la sierra en el Estado boliviano, o Cataluña o Euskadi en
el caso de la provincia España? ¿Debe escindirse la por ahora Europa rica
y estable financieramente del norte de los países meridionales atravesados
por la turbulencia financiera de los mercados y la inestabilidad de sus cuen-
tas nacionales o, por el contrario, los movimientos sociales y los actores
políticos europeos deben apostar por mecanismos macroeconómicos y fis-
cales de compensación fiscal y unión presupuestaria y de integración de los
sistemas financieros y bancarios a escala europea? ¿Constituye la dotación
desigual de los factores productivos –sean estos naturales o producidos por
procesos por definición desequilibrados de acumulación de capital, rique-
za y concentración de la tecnoestructura teorizada por Marx en el célebre
«Fragmento sobre las máquinas» de los Grundrisse– el criterio para definir
procesos de constitución de soberanía? ¿Existe en realidad diferencia entre
la biodiversidad natural y la biodiversidad del sistema de máquinas y del
general intellect, dada la composición de clase del sujeto proletario global
actual? ¿A partir de qué elementos constitutivos es conveniente definir los
procesos constituyentes en la era del trabajo cognitivo y de la biodiversidad
ecosostenible, en la era de la intelectualidad de masas, del general intellect y
del trabajo cognitivo en las actuales sociedades del conocimiento? ¿Es lícito
pensar la forma Estado como un elemento fundamental de los procesos

de definición de la nueva constitución material o deberán ser los proce-
sos transnacionales los que definan la nueva ubicación constitucional de las
diversas pretensiones de unicidad política? O dicho de otra forma, ¿puede
situarse la política más allá del bien y del mal de la estructura de poder del
capitalismo realmente existente y de la coyuntura de reproducción del poder
de clase nacional y transnacional del sistema-mundo a corto y medio plazo?
Estas, junto a muchas otras, son preguntas que debería contestar el concepto
de nacionalidad hoy, si no quiere ser el sucedáneo de un debate que no se
produce sobre cómo transformar realmente la constitución material de las
sociedades actuales y sobre cómo se articula una dinámica constituyente que
ataque los nodos de coagulación del poder en una formación social integrán-
dose en un proceso constituyente de alcance verdaderamente transnacional.
Y estas son las preguntas que deberían responder también los movimientos
sociales y los actores políticos en Europa y en los países árabes; la respuesta
a las mismas en los países latinoamericanos ya ha sido dada por los actuales
procesos de transformación y las diversas revoluciones que han atravesado
el continente durante los últimos veinte años.
Primera Parte.
La nueva economía política
de la explotación en el
capitalismo global
1. La exclusión social
en el contexto de la
globalización*
Jan Breman
La noción de exclusión
El punto de partida de este ensayo es el concepto de exclusión de-

finido como la falta de acceso a la plena participación en la corriente
dominante de la sociedad en términos económicos, políticos, sociales
y culturales. Por lo tanto, la exclusión trasmite un sentido de negación
o pérdida. El nodo de este análisis radica en la relación existente en-
tre globalización y exclusión: ¿hasta qué punto la globalización sirve
para superar —o alternativamente para agravar— las situaciones de
exclusión? Para dar una respuesta coherente a esta pregunta es necesa-
rio entender ambos fenómenos dentro de una perspectiva histórica. La
exclusión ciertamente no es algo nuevo y no puede relacionarse sola-
mente con la aceleración del proceso de globalización durante el último
cuarto de siglo. Al mismo tiempo, la estructura de desigualdad a escala
trasnacional solo se puede entender analizando la trayectoria histórica
de la globalización.
* Publicado originalmente como «Social Exclusión in the Context of Globalization», Do-

cumento de trabajo 18, Policy Integration Department, Ginebra, Organización Internacio-
nal del Trabajo (OIT), 2004.
Jan Breman, «Work and Life of the Rural Proletariat in Java’s Coastal Plain», Modern
Asian Studies, vol. XXIX, núm. 1, 1995, pp. 1-44; incluido ahora en Jan Breman, Outcast
Labour in Asia, Oxford, Oxford University Press, 2010, pp. 287-328.
61
El estado de exclusión bajo el que vive y trabaja la gente a menudo se

traduce en términos de pobreza y desigualdad. La primera dimensión
se refiere a la falta de activos. Dada la falta de medios de producción
tales como tierra u otras formas de capital por medio de los que puedan
obtener ingresos, grandes segmentos de la población económicamente
activa tienen que vender su trabajo para ganarse la vida. La pobreza
se vuelve especialmente acuciante si (i) el precio del trabajo está cerca
o incluso por debajo del nivel de reproducción, y (ii) si el desempleo
o el subempleo están disparados porque la oferta de mano de obra es
estructuralmente mucho más elevada que la demanda. A menudo su-
cede que estos dos factores son interdependientes. La exclusión de los
medios de producción puede conducir a la exclusión de los medios de
consumo. En esos casos, la marginalidad y la vulnerabilidad toman la
forma de una existencia pauperizada.
En la exclusión hay varias dimensiones que no coinciden necesaria-

mente. En sentido económico, la exclusión se refiere a la incapacidad
para tener un empleo remunerado que produzca un ingreso suficiente
que cubra las necesidades básicas. En términos políticos, la exclusión
implica una falta de acceso a las fuentes de poder y la incapacidad para
participar de manera significativa en los procesos de toma de decisio-
nes, desde el nivel doméstico en adelante. En sentido social, la exclusión
equivale a la denigración, a la pérdida de respetabilidad y de dignidad
ante uno mismo y ante los demás. Las discrepancias entre estas tres
dimensiones proporcionan espacio para intervenciones que pueden
contribuir a dar origen a la inclusión. El sufragio, el principio de una
persona un voto que quedó universalizado en las sociedades del sur y
sureste de Asia después de la descolonización, aumentó la influencia
política de clases sociales que en generaciones anteriores habían care-
cido de voz. En esa medida, la introducción de la democracia aumentó
el espacio para maniobrar de los desfavorecidos, por ejemplo de los
trabajadores agrícolas en India, hundidos en el fondo de la economía
y la sociedad rural. Sin embargo, la experiencia ha demostrado que un
marco democrático no es una condición suficiente para la inclusión.
Cuando las diversas dimensiones de la exclusión se refuerzan entre

sí surge un modelo de exclusión acumulada que es difícil de abordar.
La literatura especializada reciente ha establecido la categoría del su-
perpobre o el ultrapobre y al hilo de esta resulta plausible identificar
la subclase de los superexcluidos o ultraexcluidos. La característica de
estas situaciones es que las diversas dimensiones de la vulnerabilidad
La exclusión social 63
se refunden en un estado de segregación o, en otras palabras, en una

cierta clase de separación de la corriente dominante de la sociedad que
también tiene una connotación espacial.
La pobreza no es necesariamente idéntica a la exclusión. La gente

puede sufrir privaciones, pero si no está en posición de relacionar
sus propias circunstancias con las condiciones en las que vive otra
gente, no hay ninguna razón para que se sienta excluida. La globali-
zación como proceso ha contribuido sin duda a ampliar y aumentar
los horizontes y las aspiraciones sociales. Los nuevos medios de co-
municación hacen más fácil que la gente relacione la calidad (infe-
rior) de su propia vida con los estándares (superiores) que disfrutan
otros, ya sea cerca o lejos. Por ello, la penuria relativa tiene enor-
me importancia en la definición de la exclusión. Del mismo modo,
la desigualdad no es una condición suficiente para verse atrapado
en una situación de exclusión. Desde luego los sistemas sociales en
los que la jerarquía es el principio organizador se caracterizan por
una sesgada distribución de la propiedad, del poder y del prestigio.
¿Pero puede considerarse automáticamente que los grupos situados
en el fondo de la pirámide de esas sociedades se hallan excluidos?
En las primeras publicaciones sobre el orden de castas en el sur de
Asia, la postura convencional era definir semejantes categorías en
términos de exclusión: los parias, todos aquellos que viven en condi-
ciones intolerables, etc. Sin embargo, en términos sociológicos estas
categorías estaban mucho más incluidas, ya que, para conservar su
pureza, las castas superiores necesitaban de su presencia y de los
servicios económicos que estas realizaban.
El significado de la exclusión es carecer de valor, no tener un papel

constructivo que desempeñar en términos económicos o no económi-
cos, estar en situación de exceso frente a la demanda. Por otro lado,
los sistemas sociales basados en la norma de la igualdad no toleran
fácilmente la exclusión. Si por alguna razón imprevista la gente deja de
estar incluida, la reacción habitual es facilitar su regreso al redil de los
incluidos. En el mundo en general, y esto también está relacionado con
el proceso de globalización, parece que la tendencia se desplaza de la
exclusión hacia la inclusión, y si ello no sucede en la práctica al menos
tal desplazamiento se afirma como ideal social que merece un apoyo
universal. La exclusión, entendida como la negación del derecho a te-
ner acceso a la inclusión, parece haber perdido la legitimidad que pudo
tener en otros momentos.
La yuxtaposición de la exclusión y la inclusión dificulta la compren-

sión de una y otra. Como en todas las variaciones sobre el concepto
de dualismo, centrarse en los contrastes nos ayuda a entender que
en la vida real la esencia es lo que se encuentra entremedias de am-
bas. Sería una ayuda considerar la división exclusión-inclusión no
como una polaridad fija sino como un continuo, como una escala
móvil que está sometida a cambios en el tiempo. También es nece-
sario añadir aquí que la conciencia de la exclusión, o por la misma
razón de la inclusión, es dinámica, no estática. Las preguntas que
surgen no son solo la exclusión de qué y por quién, sino también
desde cuándo. Finalmente, tan importante como la percepción de
la exclusión por aquellos que están excluidos, es la percepción de la
exclusión por parte de aquellos que están incluidos. ¿Cuáles son los
argumentos explícitos e implícitos para mantener invisible a la parte
excluida de la humanidad?
La globalización y la promesa de la inclusión
Una reevaluación crítica
El trascendental trabajo de Immanuel Wallerstein1 sobre la aparición

del sistema-mundo aborda muchas de las parcialidades de la interpre-
tación de la globalización como un fenómeno reciente. Sin embargo, a
pesar de toda su crítica, este sociólogo parece estar de acuerdo con que
la senda de desarrollo seguida por el Tercer Mundo es esencialmente
una repetición del proceso de transformación que se produjo en las so-
ciedades del Atlántico durante el siglo XIX y primera mitad del XX. Su
análisis sugiere una transición en las últimas décadas desde las econo-
mías agrario-rurales a las economías industrial-urbanas. Su escepticis-
mo se refiere principalmente a la sostenibilidad a nivel global del modo
de producción capitalista.
1 Immanuel Wallerstein, «Globalization or the Age of Transition: A Long-term View of the

Trajectory of the World System», International Sociology, vol. XV, núm. 2, 2000, pp. 249-265.
Su punto de partida es la liberación de cantidades crecientes de fuer-

za de trabajo de su cautividad en la agricultura y su posterior entrada
en otros sectores económicos. Wallerstein habla de desrruralización
cuando hace referencia a esta tendencia en curso que, especialmente
en los últimos cincuenta años, ha cambiado espectacularmente la an-
terior composición de la economía global. Una parte mucho mayor de
la humanidad, también fuera del ya muy desarrollado Primer Mundo,
ha sido expulsada del sector primario de la producción.2 En mi opi-
nión no debería entenderse que el cambio que se ha producido supon-
ga básicamente una repetición del mismo proceso de restructuración
urbano-industrial que se produjo, en una época anterior, en la cuenca
del Atlántico Norte.
El éxodo desde la economía aldeana en el Tercer Mundo no signi-

fica que las crecientes cantidades de migrantes estén logrando esta-
blecerse en localizaciones urbanas. Aunque las grandes ciudades han
crecido más rápidamente que nunca, si atendemos al mero tamaño
de la población, conviene no olvidar que existen grandes contingen-
tes que siguen moviéndose entre la ciudad y el campo, así como en-
tre diferentes sectores económicos. Estos modelos de circulación de
la fuerza de trabajo son independientes de la distancia, vinculando
algunas veces el lugar de origen y destino dentro de un solo país,
o extendiéndose en otros casos entre fronteras continentales. El flu-
jo incesante y la perpetua rotación están relacionados con regímenes
de empleo marcados o bien por el trabajo por cuenta propia o por
el trabajo asalariado, en este último caso basado más a menudo en
contratos ocasionales que regulares. La necesidad de un comporta-
miento muy flexible del mercado de trabajo coincide con el pago por
tareas que requieren poca o ninguna cualificación y escolarización.
Estas son, en resumen, las condiciones que caracterizan a un amplio
abanico de actividades en el sector informal de la economía.
La optimista afirmación que hace Wallerstein es que el hecho de

acostumbrarse a este trabajo no agrario, al margen de su demanda va-
riable que produce periodos de desempleo, finalmente conduce a un
nivel salarial más elevado. Para los trabajadores que participan en este
modo de existencia, la experiencia así adquirida proporciona un punto
de partida para su posterior paso al sector formal de la economía.
2 Ibid., pp. 261-262.

Incluso donde hay grandes cantidades de personas que están técnicamente

desempleadas y que obtienen sus ingresos, como así sucede, de la econo-
mía informal, las alternativas reales existentes para los trabajadores que se
encuentran en los barrios y favelas del sistema-mundo son tales que están en
posición de exigir niveles salariales razonables para entrar en la economía
asalariada formal.3
¿Es pertinente esta conclusión en lo que respecta a la mano de obra que

se ha vuelto móvil en las poblaciones y zonas rurales de la región de
India sobre la que se ha centrado crecientemente mi trabajo de campo
en estos años?
Mi respuesta negativa está extensamente documentada en Footloose

Labour: Working in India’s Informal Economy.4 Aunque los ingresos de los
trabajadores del sector informal fuera de la agricultura tienden, de he-
cho, a ser algo mayores que los salarios de los trabajadores agrícolas, una
clara mayoría de los hogares afectados todavía tienen que sobrevivir
con un ingreso diario per cápita inferior a un dólar estadounidense.
Esto significa que la gente que depende del empleo informal está, en
la mayoría de los casos, firmemente atrapada por debajo del umbral
de la pobreza. De acuerdo con una definición algo más benévola de la
privación que tome en consideración no solo la subsistencia básica sino
también el coste, por ejemplo, de la vivienda, la atención médica, la
educación y de un mínimo de esparcimiento, este nivel está establecido
en unos ingresos mínimos de dos dólares per cápita diarios, no ocasio-
nales sino regulares. Una existencia «cómoda» como esta es bastante
excepcional fuera del ámbito del sector formal.
El «descubrimiento» del sector informal en la economía urbana a

comienzos de la década de 1970 vino acompañado de la suposición de
que esta zona funcionaba como una sala de espera, en la que el ejército
de migrantes originarios de las zonas del interior podía adaptarse a su
nuevo hábitat antes de abrirse camino hasta el sector formal, donde en-
contraría empleos más cualificados, mejor pagados, más seguros y más
protegidos. Sobre la base de mis repetidas investigaciones empíricas y
3 Ibid., p. 262.
4 J. Breman, Footloose Labour: Working in India’s Informal Economy, Cambridge, Cambridge
University Press, 1996.
locales, tanto en India como en Indonesia, llego a la conclusión de que

los casos de semejante trayectoria social ascendente resultan difíciles
de encontrar.
Una serie de informes encargados principalmente por la Organi-

zación Internacional del Trabajo (OIT) en las décadas de 1970 y 1980
llamaron la atención sobre lo que se denominó el problema del sector
informal. En ellos se sugería tomar medidas y aprobar disposiciones
legales para mejorar las condiciones de trabajo y de vida de los traba-
jadores pobres en los países del Tercer Mundo. Tipos de análisis seme-
jantes así como los planes de intervención que los acompañan todavía
se siguen escribiendo. Sin embargo, esta estrategia benigna ha sido gra-
dualmente reemplazada por la opinión de que los mercados de trabajo
en los países pobres necesitan más —y no menos— flexibilización, tesis
que ha servido para sugerir que el considerado inequitativo e injusto
privilegio de trabajar en el sector formal de la economía debería ser
abolido. La protección de una pequeña pero poderosa vanguardia de
la fuerza laboral debería acabar; y —por el bien de estimular el creci-
miento del empleo— se urge a los gobiernos para que faciliten el libre
juego de las fuerzas del mercado. De acuerdo con la misma línea de ra-
zonamiento, no hay espacio para introducir planes de provisión social
promovidos por el Estado.
Estas eran las recomendaciones que hacía el Banco Mundial en un

importante documento de 1995.5 Ya he analizado el contenido y las re-
comendaciones del World Development Report 1995 en un artículo críti-
co.6 Un argumento similar, que mantiene que el sector informal es la
solución en vez del problema, sostiene que lo que parece pobreza —
definida como la falta de propiedad—, en un análisis más detallado, es
una interpretación errónea de lo que es la formación de capital que, en
la práctica, se produce a una escala impresionante en el sector informal
de la economía. Por mi parte disiento totalmente de esta valoración que
es parcialmente exagerada y parcialmente engañosa.7
5 World Bank, World Development Report, 1995: Workers in an Integrating World, Washing-
ton, Banco Mundial y Oxford, Oxford University Press, 1995.
6 J. Breman, «Labour Get Lost: A Late-capitalist Manifesto», Economic and Political Weekly,
vol. XXX, núm. 37, 1995, pp. 2294-2299.
7 J. Breman, «A Question of Poverty», discurso de despedida en el Institute of Social Stu-
dies, La Haya, 25 de octubre de 2001.
Regreso ahora al análisis de Wallerstein, que parte de la premisa de

que el capitalismo mundial está en un acuciante, e incluso terminal,
estado de crisis. La expansión en curso de este modo de producción
—de acuerdo con este sociólogo— está frustrada por la reversión eco-
nómica causada por una importante caída de los márgenes de benefi-
cio. La presión resultante implica una restricción de la acumulación de
capital que siempre ha sido el principio organizador del capitalismo.
Las inversiones necesarias para ampliar y profundizar los mercados se
están agotando. El primero de los tres factores responsables de este giro
económico ya se ha mencionado: el aumento de los salarios por todo
el mundo hace imposible que el capital se «fugue» a regiones todavía
«subdesarrolladas» donde el coste del trabajo es mucho menor. Los
empresarios capitalistas ya no pueden seguir con su comprobada es-
trategia de continua recolocación de la producción, sino que tienen que
afrontar directamente las demandas de ingresos más razonables que
hacen los trabajadores del sector informal. Las zonas de captación de
reservas de trabajo en la periferia globalizada, que hasta ahora parecían
inagotables, han sido incorporadas finalmente a la economía de merca-
do y, después de atravesar una fase de desarraigo social y desconcierto
político, han conseguido fortalecer finalmente su posición negociadora
frente al capital y ejercer así una presión al alza sobre los niveles sala-
riales. Desde el punto de vista de los intereses del trabajo, esto es una
afirmación verdaderamente optimista que encuentro difícil de conciliar
con la sostenida pobreza de los estratos inferiores en la India rural y
urbana. En menor grado todavía he visto a esta gente incorporarse a la
económica salarial formal, como sugiere Wallerstein.8
¿Muestran los niveles de beneficio del capital una tendencia decre-

ciente debido a los otros dos factores que él analiza? Estos se refieren,
por una parte, a la creciente incapacidad de las empresas privadas para
no incluir en sus costes operativos la eliminación de los residuos y la
limpieza del medio ambiente y, por otra, al aumento de los impuestos
que necesita el gasto público. Para empezar, la aparición del movimien-
to ecologista, que constituye la primera fuente de presión, implicaría
que en nuestros días las propias empresas tienen que soportar los cos-
tes de purificación de la tierra, del agua y del aire. En las zonas de mi
investigación en el sur y sureste de Asia, es extremadamente difícil de
percibir un cambio tan decisivo de la contabilidad privada. La estrate-
gia de la libre empresa de externalizar los costes de la contaminación
8 I. Wallerstein, «Globalization or the Age of Transition», cit., pp. 261-262.

parece, por ahora, proseguir sin descanso. La reluctancia del Estado

medio del Tercer Mundo a emprender una acción enérgica contra la de-
gradación medioambiental señala, en mi opinión, la naturaleza cruda
e incontrolada del capitalismo en la periferia global. En esas extensas
partes del mundo, las organizaciones de consumidores, y otros orga-
nismos no gubernamentales, han creado mucho menos espacio para
ejercer la presión pública que en las prósperas zonas centrales del capi-
talismo en las que Wallerstein parece apoyar su juicio.
Otra fuente de presión se encuentra en la constante intensificación

de los impuestos. El capital está sometido a la demanda de seguridad
pública y, además, ya no está en posición de negar descaradamente las
reivindicaciones populares sobre educación, atención sanitaria y segu-
ridad a lo largo de la vida. A juicio de Wallerstein, el impulso para hacer
estas concesiones proviene de la necesidad de legitimar la acción del
Estado frente a los hasta ahora segmentos desfavorecidos de la pobla-
ción y la simultánea comprensión entre los más acomodados de que
semejantes gestos son inevitables por el bien de una mayor estabilidad
política.9 De nuevo, en el transcurso de mi investigación empírica en
India Occidental durante las cuatro últimas décadas no he encontrado
temor alguno, ni entre los políticos ni entre la burguesía, a que el es-
trato social menos privilegiado plantee una amenaza seria para la ley
y el orden. Dejando de lado su reputación como les classes dangereuses,
ganada en un escenario completamente diferente, la denigración de los
trabajadores pobres,10 que es la actitud social predominante, no está
matizada por la idea de que en los grupos más desfavorecidos anide
oculto un potencial contrapoder a la espera de ser movilizado contra la
intolerable explotación y exclusión reinantes.
Tampoco hay ninguna señal de un creciente apoyo a favor de un

sistema fiscal más riguroso, o de un cambio en el equilibrio de poder
que conduzca a una distribución más equitativa de la riqueza. La in-
tensificación de la recaudación tributaria por el Estado no significa que
los más adinerados se encuentren bajo una mayor vigilancia por lo que
concierne a su espacio para producir y consumir. En realidad, su capa-
cidad para maximizar sus intereses privados ha aumentado. Para las
masas del vasto subcontinente del sur de Asia, puede sostenerse lo con-
trario, ya que los Estados en cuestión ni son capaces ni están dispuestos
9 Ibid., p. 263.
10 Se trata de aquellos trabajadores (labouring poors) que a pesar de estar insertos en el
mercado de trabajo siguen siendo pobres y permanecen anclados en la pobreza. [N. del T.]
a apropiarse de una parte razonable del valor añadido al capital en el

proceso de producción, ni siquiera de ejercer un control adecuado so-
bre las maneras en que se gasta el capital. En consecuencia, no se intro-
ducen redes sociales de seguridad que pudieran ayudar a minimizar la
vulnerabilidad de los pobres y el gasto en vivienda pública, educación
y asistencia sanitaria es mucho más bajo de lo que mínimamente se
requeriría para mejorar sustancialmente los niveles de vida de los tra-
bajadores del sector informal.
Mi conclusión es que la contracción del capital en la economía glo-

bal, que Wallerstein traduce como un marcado descenso de las tasas de
beneficio, no se ha estado produciendo en el escenario de mis investiga-
ciones sociológicas de los últimos cuarenta años en India. Tampoco he
encontrado evidencias de estancamiento en la acumulación de capital.
En mi opinión, sería más fácil sostener la tesis contraria, es decir, la
aceleración de la formación de capital que queda fuera del alcance de
la gobernanza nacional o transnacional. El capital se ha vuelto signifi-
cativamente más volátil entre países y continentes, pero las maneras en
que se mueve no han ido acompañadas de un mayor control o siquiera
transparencia. Por poner un ejemplo, hay una grave escasez de infor-
mación sobre la magnitud de las transferencias privadas hacia muchas
regiones de Asia, y a la inversa, desde esas regiones hacia otras partes
del mundo.
La liberación del capital de la regulación pública va en paralelo con

una concentración del beneficio que da lugar a un progresivo desequi-
librio entre los que tienen y los que no tienen. Yo rechazaría la suge-
rencia de que mis hallazgos carecen de validez fuera de los lugares que
han constituido mi campo de trabajo en Indonesia e India. Realmente
Wallerstein es muy consciente de que la tendencia hacia la polarización
realmente no se ha detenido. El historial de los regímenes «postrevo-
lucionarios» es que no han sido capaces de reducir significativamente
la polarización a escala mundial o en el interior de los distintos países,
ni tampoco de establecer una sólida igualdad política en estos últimos.
Estos regímenes han realizado sin duda muchas reformas, pero pro-
metieron mucho más que reformas, y dado que el sistema-mundo ha
seguido siendo una economía-mundo capitalista, los regímenes perifé-
ricos y semiperiféricos han sido estructuralmente incapaces de «alcan-
zar» a los países ricos.11
11 Ibid., p. 265.
A la vista de esta inequívoca declaración, su predicción de una crisis

terminal es de lo más sorprendente. Sin rechazar la idea como tal, me
gustaría darla un significado distinto al que él ha propuesto. Mi per-
cepción es que la verdadera crisis del capitalismo mundial parece ser la
tenaz y perniciosa falta de voluntad para permitir que una parte muy
importante de la humanidad tenga derecho, como productores y con-
sumidores, a una plena y auténtica participación en el régimen de la
actividad capitalista. La formalización del trabajo, en el sentido de sa-
larios más elevados, protección laboral y seguridad social, todos ellos
ingredientes esenciales de un estilo de vida más digno, sigue estando
ausente. El resultado inevitable es que la tan necesitada mejora de la ca-
pacidad negociadora de los trabajadores pobres, que es una condición
previa para una expansión estructural, no coyuntural, del mercado, no
se ha hecho realidad.
Esta es una observación incómoda que, además, no cuadra fácilmen-

te con la noción de que el capitalismo, más que cualquier otro modo de
producción, está basado en la lógica de la racionalidad. ¿Son realmente
compatibles a largo plazo la prosperidad y la democracia para una mi-
noría de la población mundial con la exclusión de estos «bienes» de la
mayor parte de la humanidad, condenada a vivir en la extrema pobreza
y subordinación? En un exhaustivo análisis socio-histórico, Abram de
Swaan ha profundizado en las razones y en los criterios con los que las
elites nacionales de la cuenca del Atlántico Norte decidieron finalmente
admitir a los trabajadores pobres en la corriente dominante de la socie-
dad. Al final de su tratado advierte que los procesos de colectivización
y civilización que dieron forma a esta transformación social, por una
diversidad de razones pero en gran medida también por el reducido
papel desempeñado por el gobierno, no pueden repetirse a escala glo-
bal sobre la base de un proceso similar.12
Wallerstein tiene toda la razón al señalar que en todo el mundo la

gente está retirando de los Estados el papel de ocuparse de su propia
seguridad.13 Mi opinión es que esta tendencia a no delegar el derecho
a ejercer la violencia tiene más que ver con intenciones ofensivas que
defensivas. En otras palabras, semejante inclinación podría encontrar
su inspiración no en el miedo al comportamiento turbulento de los po-
bres, sino por el contrario en la determinación de la elite para recurrir
12 Abram de Swaan, In Care of the State: Health Care, Education and Welfare in Europe and the
USA in the Modern Era, Cambridge, Polity Press, 1988, p. 257.
13 I. Wallerstein, «Globalization or the Age of Transition», cit., p. 265.
finalmente a la brutalidad sin paliativos para consolidar sus ganancias

individuales o colectivas e incluso para ampliar más la brecha existente
no dando sino quitando a los pobres. Después de todo, una tendencia
esencial del proceso de globalización no es el alivio de la miseria de los
escalones inferiores de las sociedades, sino el enriquecimiento progre-
sivo de los superiores.
No estoy de acuerdo con la afirmación de Wallerstein que postula

una crisis terminal del sistema capitalista mundial. En realidad, pode-
mos concluir que se está produciendo una crisis, pero la que yo perci-
bo no tiene demasiado que ver con tasas de beneficio decrecientes de
las empresas, sino con la indecisión del capitalismo a la hora de dotar
de mayor profundidad a los mercados para así aumentar la capacidad
adquisitiva de la parte de la humanidad que vive en la pobreza y de
este modo contribuir a poner fin a su estado de exclusión tanto de los
circuitos de producción como de consumo.
El colonialismo como desarrollo fracasado
Desde finales del siglo XVIII hasta mediados del XX, el colonialismo
mantuvo a una gran parte de la gente en los territorios conquistados
cautivos de un modo de producción agrario-rural que siguió siendo
de naturaleza mayormente no capitalista. En términos más generales,
podría sostenerse que la economía global, como surgió en la era colo-
nial, se estructuró en términos de una severa y creciente desigualdad.
Mientras que en el Occidente industrializado y urbanizado la forma
jerárquica de la sociedad perdió la legitimidad con la decadencia del
orden agrario-rural tradicional, el colonialismo fue la expresión de
nuevos modelos de desigualdad a escala trasnacional fundados en
principios de discriminación y racismo. El sociólogo hindú André
Béteille llamó la atención sobre la paradoja de que las sociedades oc-
cidentales estaban adquiriendo un nuevo y exhaustivo compromiso
con la igualdad precisamente en el momento histórico en que se desa-
rrollaba también, en su forma más acabada y completa, la teoría y la
práctica del imperialismo.14
14 A. Béteille, The Idea of Natural Inequality and Other Essays, Nueva Delhi, Oxford Uni-
versity Press, 1983.
Debido al crecimiento de la población, y como resultado de las políti-

cas coloniales, una enorme masa de trabajadores rurales propietarios
de muy poca o de ninguna tierra quedó colapsada en el fondo de las
economías asiáticas. En los países del sur y sureste de Asia, que son el
tema de mi ensayo, los segmentos sin tierra oscilaban entre poco me-
nos de una quinta parte y poco más de un tercio de la población rural
total. ¿Originó la política colonial tardía una mayor concentración en
el segmento inferior de la jerarquía agraria? Está claro que el gradual
aumento de la densidad de población, que se hizo evidente a finales del
siglo XIX y que continuó durante la primera mitad del siglo XX, tuvo
una influencia directa en el tamaño decreciente de las empresas cam-
pesinas. Más difícil es establecer si se produjo un desplome masivo en
la jerarquía agraria con numerosos propietarios de tierra degradados
primero a arrendatarios y luego a trabajadores sin tierra.
Durante el último siglo y medio de dominio colonial, la variedad

de las fuentes de empleo en la economía rural probablemente aumentó
muy poco o incluso disminuyó. Esto último parece que sucedió parti-
cularmente en las regiones del sur de Asia donde, de acuerdo con la
tesis de la desindustrialización (la pérdida de la producción artesanal
organizada como industria en el hogar), la presión sobre el empleo en
el sector agrícola aumentó todavía más. En cualquier caso, la tendencia
inversa mostró poco o ningún progreso. En otras palabras, hubo pocas
señales de avance del tipo de capitalismo industrial que había absorbi-
do al proletariado excedente expulsado de la economía rural europea.
En la medida en que se establecieron nuevas industrias en las metrópo-
lis coloniales de Asia, el trabajo rural fue solo admitido de acuerdo con
un criterio parcial y condicionado: los miembros no trabajadores de la
familia tenían que permanecer en el pueblo y a los propios trabajado-
res solo se les toleraba en el entorno urbano durante la duración de su
vida laboral. Esto también se aplicaba al ejército de gentes sin tierra que
fueron reclutadas como coolies para las minas y las plantaciones en las
regiones del interior de Asia y que incluso fueron embarcadas a ultra-
mar. Una vez que la duración del contrato había expirado, a la mayoría
se les devolvía a su casa o a un destino que se tomaba por tal.15
La enorme presión ejercida sobre el segmento inferior de la econo-

mía agraria no puede haber pasado desapercibida para las autoridades
coloniales. En general, sin embargo, se hicieron pocos esfuerzos por
15 J. Breman, «Labour Migration and Rural Transformation in Colonial Asia», Comparati-
ve Asian Studies, núm. 5, Ámsterdam, Free University Press, 1990.
redistribuir la propiedad de la tierra para así liberar a la producción

campesina de su perpetuo estancamiento. Una excepción a esta política
de no intervención fue la introducción, no de un máximo, sino de un
mínimo de acceso a la propiedad agraria en una región de Java jus-
to antes de la década de 1920. A tenor de esa reforma, los pequeños
propietarios perdieron sus tierras que fueron incorporadas a las que
estaban en manos de los habitantes del pueblo con mejores equipos.
El objetivo declarado de este experimento era fortalecer la posición del
campesinado consolidado. La opinión oficial consideraba que la incor-
poración de los propietarios marginales a la clase de los sin tierra haría
que aquellos que habían perdido totalmente los medios de producción
se volvieran más adaptables al mercado de trabajo. En todo caso, se
afirmaba que, dado que su minúscula parcela de terreno era inadecua-
da para su subsistencia, la medida se tomaba en su propio bien.16 Así,
pues, la opinión de las autoridades coloniales parecía coincidir con la
sugerencia, efectuada entre otros por Kautsky, de que la suerte de los
campesinos pobres que practicaban una agricultura de subsistencia era
realmente peor que la de los trabajadores asalariados libres.17 Ese su-
puesto, aparentemente verosímil, no se confirma en mi propia inves-
tigación basada en el trabajo de campo realizado en zonas rurales de
India Occidental y Java. Por el contrario, mis hallazgos muestran que
los propietarios de una pequeña parcela de tierra están en mejor posi-
ción que los hogares que carecen de esta cuando emigran del pueblo y
abandonan la agricultura para buscar un empleo y un ingreso adicional
en otra parte.
Una investigación sobre la situación en Asia durante la última época

colonial sugiere que fue la combinación del cambio económico y de-
mográfico, en especial, lo que condujo a la progresiva pérdida de la
propiedad de la tierra. Dicho de otro modo, la propiedad de la tierra
en los pueblos continuó estando concentrada principalmente en una
clase superior verdaderamente pequeña, y una creciente proporción de
la población agraria no tenía otro acceso a ella sino como arrendatarios
o aparceros. La clase de los sin tierra aumentó todavía más. Es difí-
cil tener estadísticas adecuadas y verosímiles para apoyar este cambio
cuantitativo de la estructura de clase de la población agraria. En la
16 J. Breman, Control of Land and Labour in Colonial Java: A Case Study of Agrarian Crisis and
Reform in the Region of Cirebon during the First Decades of the Twentieth Century, Dordrecht,
Foris, 1983, pp. 39-71.
17 Karl Kautsky, On the Agrarian Question; reeditado como The Agrarian Question, Zwan
Publications, Londres, 1988 (1899).
práctica, además, es problemático diferenciar entre la clase de los pe-

queños propietarios y la de los trabajadores agrícolas. Con respecto a
estos últimos, Daniel Thorner señalaba, en su conocido análisis de la
estructura agraria en India a mediados del siglo XX, que las familias
pertenecientes a esta clase podían en efecto tener derechos de arrenda-
miento de la tierra, o incluso derechos de propiedad, pero las parcelas
eran tan pequeñas que los ingresos obtenidos por cultivarlas o arren-
darlas eran inferiores a sus ganancias como trabajadores agrícolas.18
Su observación muestra claramente que para entender el proceso de
(pseudo)proletarización en Asia rural es necesario excluir una marcada
división entre los trabajadores rurales propietarios de muy poca tie-
rra y los trabajadores sin tierra, y optar por considerarlos extensiones
recíprocas. En realidad, en las densamente pobladas regiones de pro-
ducción agrícola al final del dominio colonial, ambos grupos consti-
tuían entre la mitad y dos tercios de la mano de obra rural. No debe
permitirse que las especulaciones, con todas sus incertidumbres, sobre
el cambio cuantitativo en la estratificación agraria bajo el dominio colo-
nial desvíen la atención del cambio cualitativo que se produjo en las re-
laciones sociales de producción. En otras palabras, al final del dominio
colonial, la vida del trabajador agrícola había quedado modelada sobre
nuevos ejes. Ese cambio, y la creciente naturaleza capitalista de la eco-
nomía rural en la era postcolonial, tuvieron importantes repercusiones.
La transición a un régimen capitalista
Las políticas de desarrollo rural adoptadas tras la independencia, a me-

diados del siglo XX, se caracterizaron por una tendencia creciente hacia
el capitalismo en la agricultura. Un ejemplo de ello es la muy debatida
Revolución Verde que cobró impulso hacia finales de la década de 1960
y que suponía la introducción sistemática de un programa de moderni-
zación que incluía la utilización de variedades de semillas de alto rendi-
miento, fertilizantes y pesticidas, créditos, nuevas tecnologías, servi-
cios de extensión agraria y una mejor gestión del agua. En contraste
con el este de Asia, en India la transformación no vino seguida, in-
mediatamente después de la Segunda Guerra Mundial, por una drás-
tica redistribución de los recursos agrarios. Los grandes latifundios
que todavía existían fueron abolidos y se reformaron las relaciones
18 Daniel Thorner, The Agrarian Prospect in India, Bombay, Allied Publishers, 1976.
de arrendamiento con el objetivo de promover el estatus capitalista de

una clase bien establecida de propietarios-cultivadores, normalmente
miembros de las castas locales dominantes. Esta clase, en especial, fue
la encargada de aumentar la producción y la productividad, como des-
criben una larga serie de analistas.19 No resulta sorprendente que es-
tos análisis también señalen que el cambio acaecido en el equilibrio de
poder rural, que acompañó a la estrategia de desarrollo, provocara un
mayor deterioro en la situación ya constatable de vulnerabilidad de los
aparceros y trabajadores agrícolas. Myrdal, que no veía otra solución
para el punto muerto de la situación agraria que en su opinión caracte-
rizaba el drama asiático, defendía una forma restringida de capitalismo
rural. La idea que defendía era:
Dar una pequeña parcela de tierra —y con ella una dignidad y una nue-
va perspectiva de la vida, así como una fuente secundaria e independiente
de ingresos— a los miembros del estrato inferior de los sin tierra. Incluso
en los países más densamente poblados de la región sería posible dar a los
sin tierra por lo menos pequeñas parcelas que ahora están sin cultivar. En
algunos casos la tierra está disponible para ellos en la vecindad de las pro-
piedades existentes. El modelo existente de parcelas cultivadas no necesita
ser gravemente perturbado y en algunos lugares no habría que perturbarlo
en absoluto.20
Como ahora sabemos, pocas o ninguna de estas modestas recomen-

daciones se han llevado a la práctica. Los recursos que se mantenían
en común, en la medida en que todavía existían, fueron rápidamente
privatizados y normalmente pasaron a manos de la elite propietaria de
la tierra. En Indonesia, cuando aumentó la presión a favor de que se
aplicara la nueva Ley Agraria, que finalmente se adoptó por completo
en 1960 como consecuencia del clima político de populismo de los años
previos, el golpe militar de 1965 puso fin a los esfuerzos iniciados desde
19 Por mencionar solo unos cuantos: T. J. Byres, «The New Technology, Class Formation
and Class Action in the Indian Countryside», en J. Breman y S. Mundle (eds.), Rural Trans-
formation in Asia, Nueva Delhi, Oxford University Press, 1991, pp. 3-76; G. Myrdal, Asian
Drama. An Enquiry into the Poverty of Nations (3 vols.), Nueva York, Pantheon, 1968; W. F.
Wertheim, «Betting on the Strong», en East-West Parallels. Sociological Approaches to Modern
Java, La Haya, W. van Hoeve, 1964, pp. 259-277.
20 G. Myrdal, Asian Drama, cit., vol II, p. 1382.
abajo para introducir alguna mejora estructural en la posición de los

trabajadores agrícolas pobres y de los campesinos sin tierra, que in-
cluían a la mayoría de la gente que vivía en las zonas rurales de Java.21
Mi conclusión es que la política de desarrollo agrícola en clave ca-

pitalista llevada a cabo en la era postcolonial ha exacerbado aún más
la vulnerabilidad de la vida del segmento más pobre de la economía
rural. Aunque los sombríos informes iniciales sobre la expulsión ma-
siva de fuerza de trabajo como resultado de la introducción de los mé-
todos de cultivo racionalizados y mecanizados se demostraron falsos,
el aumento del empleo agrícola como un efecto neto de la Revolución
Verde no ha estado a la par del crecimiento de la población rural asiá-
tica. El World Labour Report, publicado anualmente por la OIT, muestra
que el autoempleo en la agricultura está dejando paso, gradual pero
de forma sostenida, al trabajo asalariado. Sería prematuro explicar esta
tendencia simplemente como señal de una progresiva proletarización.
La sustitución del trabajo por cuenta propia o del trabajo familiar por
trabajadores contratados también se debe a la aparición de un estilo de
vida diferente que provoca que incluso propietarios medianos prefie-
ran ejercer la supervisión sobre el trabajo agrícola para el que se contra-
ta ayuda exterior. Esta tendencia ha sido un factor que ha contribuido
a la creación de un mercado de trabajo rural en el sentido capitalista.
La continua y lamentable miseria de la gran mayoría de los sin tierra

se debe al hecho de que la oferta de mano de obra excede sobrada-
mente a la demanda. El escenario diseñado por los políticos nacionales
tras la independencia anticipaba el flujo hacia la economía urbana del
proletariado excedente para incorporarlo al ejército de trabajadores in-
dustriales. Sin embargo, en las antiguas colonias de Asia, la expansión
de la industria a gran escala ha sido mucho más lenta y, sobre todo,
mucho menos intensiva en trabajo de lo que se había planeado. Por
ello, las oportunidades para escapar hacia las ciudades son limitadas,
como se señala más adelante, mientras que igualmente la emigración al
extranjero no es una opción realista. La gente está realmente dispuesta
a abandonar su país natal, pero para el excedente rural asiático no hay
ningún Nuevo Mundo donde poder establecerse, tal y como sucedió
un siglo antes con las masas proletarizadas europeas. En nuestros días,
los migrantes potenciales llevan la etiqueta de «refugiados económi-
cos», un término cuyas fuertes connotaciones negativas señalan que
21 J. Breman, Control of Land and Labour in Colonial Java, cit.

este lastre de la economía nacional no es bienvenido en ningún otro

lugar del mundo. Mis conclusiones finales son, en primer lugar, que el
proletariado rural de Asia surgió de la era colonial como una clase de
un tamaño mucho mayor que en la Europa rural, cuando la agricultura
todavía constituía la fuente de empleo más importante; y en segundo,
que la lenta trayectoria seguida por el proceso de industrialización des-
de mediados del siglo XX, en combinación con un crecimiento de la
población que solo recientemente ha empezado a declinar, ha intensi-
ficado de modo drástico la presión sobre la vida en el extremo inferior
de la economía rural.
Sin embargo, sería incorrecto deducir de las pautas de comporta-

miento señaladas sobre la persistencia de los sin tierra que esto sig-
nifica realmente una continuación del régimen laboral que empezó a
tomar forma en las últimas fases del dominio colonial. Las dinámicas
capitalistas adquirieron posteriormente una importancia dominante
en el campo, provocando drásticos cambios en las relaciones sociales
de producción. La transformación se deriva de tres procesos inter-
conectados. El primero es la diversificación de la economía rural. La
agricultura ha perdido gran parte de su importancia en el modelo de
empleo de las zonas rurales debido a la creciente demanda de trabajo
en otros sectores, como la agroindustria, las obras de infraestructura
(carreteras, canales, viviendas y otras actividades de la construcción),
el comercio, el transporte y todas las ramas del sector servicios. Lógica-
mente, esta diversificación no se ha producido en el mismo grado en to-
das partes, pero la tendencia en esa dirección es inequívoca. Algunas
veces este es el último recurso para encontrar un empleo, pretendiendo
remediar la creciente subutilización del trabajo en la agricultura. Sin
embargo, el efecto estimulante del crecimiento real de la producción
rural en otras ramas de la economía resulta de mayor importancia
que la desesperada huida de la agricultura. En los pueblos de India
Occidental donde realicé mi trabajo de campo, estas dinámicas han
tenido como resultado que la mayoría de los sin tierra ya no pueden
ser clasificados ni siquiera como trabajadores agrícolas. En estas lo-
calidades, así como en el Estado de Gujarat en general, trabajar en el
campo ya no es la fuente de empleo y de ingresos predominante para
los sin tierra. El trabajo en el extremo inferior de la economía rural se
caracteriza por una multiplicidad ocupacional. De ser un proletaria-
do agrario esta clase se ha remodelado a sí misma en un proletariado
rural más general.
La diversificación económica ha ido acompañada por la movilización

a gran escala del trabajo. Trabajar fuera de la agricultura normalmen-
te significa también trabajar fuera de la aldea. Aunque el desplaza-
miento hacia pueblos y ciudades se ha vuelto mucho mayor que en el
pasado, la mayoría de los migrantes tienen pocas oportunidades de
establecerse en ellos. Se acumulan en el sector informal que es la ma-
yor reserva de empleo en la economía urbana. El sector formal apenas
ha mostrado expansión alguna y absorbe poco o nada del trabajo sin
cualificación que continúa llegando desde las zonas rurales del inte-
rior. El sector informal no es una zona de tránsito hacia una mejor y
establecida vida urbana, sino que funciona como una morada tempo-
ral para la mano de obra cuya demanda fluctúa enormemente y que
cuando ya no se necesita es devuelta a su lugar de origen. La cadena
migratoria no se define por la partida y la llegada, por una forma que
subraya la división entre dos circuitos económicos separados, sino
por un continuo ir y venir de transeúntes que parece describir no la
ruptura sino el vínculo entre los mercados de trabajo rural y urbano.
No hay falta de voluntad por parte de esta fuerza de trabajo circulato-
ria para entrar sin condiciones en un modo de vida industrial, como
E. P. Thompson parece sugerir, al menos en la fase inicial.22 Se trata
mucho más de una cuestión de pura impotencia causada por la falta
de espacio físico y económico que impide que el ejército de recién
llegados se establezca como urbanita permanente, abriéndose camino
para convertirse en mano de obra a tiempo completo en vez de ser
fuerza de trabajo industrial incidental y flotante.
La mano de obra no solo circula durante periodos más o menos lar-

gos entre las aldeas y los pueblos. También lo hace, y a menudo en can-
tidades mucho mayores, dentro del entorno rural en busca de trabajo
ya sea dentro o fuera de la agricultura. He dedicado varias publicacio-
nes a este fenómeno de movilización intrarrural del trabajo, acentuan-
do la conexión entre la emigración estacional a larga distancia a escala
verdaderamente masiva y el avance hacia un modo de producción más
acusadamente capitalista.23
22 E. P. Thompson, Customs in Common: Studies in Traditional Popular Culture, Londres,

Penguin, 1991 [ed. cast.: Costumbres en común, Barcelona, Crítica, 1990].
23 J. Breman, Of Peasants, Migrants and Paupers. Rural Labour Circulation and Capitalist Pro-
duction in West India, Oxford, Clarendon Press, 1985; J. Breman, Wage Hunters and Gathe-
rers. Search for Work in the Urban and Rural Economy of South Gujarat, Nueva Delhi, Oxford
La diversificación de la economía rural y el firme incremento de la mo-

vilidad laboral están a su vez relacionados con un tercer cambio en la
esencia de la existencia de quienes carecen de tierra y que tiene conse-
cuencias de mayor alcance, concretamente, el carácter eventual del em-
pleo. La economía agrícola muestra una tendencia hacia la sustitución
de la mano de obra permanente por trabajadores a jornal; más en ge-
neral, podemos decir que el empleo por un periodo indefinido ha sido
sustituido por contratos de trabajo a corto plazo basados en el principio
de contratar y despedir. Esta modalidad también facilita la sustitución
de los trabajadores locales por migrantes, con la ventaja para los em-
pleadores de que los trabajadores que vienen de otros lugares son nor-
malmente más baratos y más dóciles, y aceptan más fácilmente que se
les trate como una mercancía. Además, pueden ser contratados o des-
echados de acuerdo con las fluctuaciones del momento de la oferta y la
demanda. A diferencia de prácticas anteriores, el trabajador recibe su
paga principal, o incluso exclusivamente, en metálico, habiendo desapa-
recido el pago en especie de todo tipo de bienes no solo para el trabaja-
dor, sino también el compartido por los miembros del hogar. Otro hecho
importante es que en vez de pagar a sus trabajadores diaria o anualmen-
te de acuerdo con ritmos temporales, los empleadores prefieren ahora
pagar a destajo o contratar fuera la tarea que haya que hacer.
¿Significa esto que las relaciones de producción han sido depuradas

de elementos precapitalistas? Hasta cierto punto sí, pero no totalmente.
Después de todo, la prerrogativa del trabajo de contratarse en cualquier
momento y por el precio más elevado posible está sometida a muchas
restricciones. Por ejemplo, la aceptación de un adelanto en metálico fre-
cuentemente supone un contrato que inmoviliza a la fuerza del traba-
jo, aunque que los empleadores también posponen los pagos salariales
como una herramienta para asegurar el abastecimiento del trabajo ne-
cesario hasta el momento del despido. No obstante, la falta de libertad
causada por semejantes mecanismos serviles difiere esencialmente de
la servidumbre que caracterizaba al régimen coercitivo al que el trabajo
agrícola estaba sometido en el pasado. El término que yo recomiendo
para las prácticas que utilizan actualmente los empleadores para ase-
gurarse la suficiente mano de obra barata es el de «neoservidumbre».
Después de ocuparse de las características históricas del estado de

exclusión en el que grandes segmentos de la población rural vivieron y
trabajaron bajo el dominio colonial en el sur y sureste de Asia, al final
de este ensayo se presentan dos casos prácticos que examinan cómo, en
un contexto de globalización, la creciente vulnerabilidad puede acabar

en una situación en la que la gente queda excluida del empleo y de
los ingresos necesarios para una vida mínimamente estable y digna.
Ambos son casos locales basados en la investigación antropológica rea-
lizada entre 1997 y 2002 y ambos ilustran que la exclusión puede ser
un proceso en el que la gente se desliza hacia una posición peor de la
que ocupaba anteriormente en la economía y la sociedad en general. El
primer informe analiza lo que les ha sucedido a los trabajadores rurales
en Java Occidental en las postrimerías de la crisis financiera asiática,
cuando su nivel de empleo y de ingresos se desplomó drásticamente.
El segundo estudio versa sobre la fuerza de trabajo urbana de la ciudad
de Ahmedabad en la que el cierre de más de cincuenta fábricas textiles
condujo al despido de más de 100.000 trabajadores que hasta entonces
habían tenido un empleo formal. Tras la pérdida de sus empleos tu-
vieron que encontrar una nueva forma de ganarse la vida en el sector
informal de la economía como autoempleados o trabajadores asalaria-
dos ocasionales. Estos dos estudios, uno rural y otro urbano, pretenden
mostrar dónde, cómo y por qué la pobreza se convierte en miseria ab-
soluta y toma la forma de la exclusión.
Las dinámicas de la exclusión en la Java rural
La crisis que golpeó a las economías del sureste asiático en 1997-1998,

y a Indonesia más que a ningún otro país, dio origen a un instantáneo
y encarnizado debate. Desde el principio se pronosticó un alarmante
aumento del empobrecimiento y del desempleo. El entonces ministro
de Recursos Humanos declaró públicamente que el 22 por 100 de la
mano de obra de Indonesia quedaría desempleada a finales de 1998. La
Oficina Regional para Asia y el Pacífico de la OIT calculó, basándose en
las estadísticas oficiales elaboradas por la Agencia Central de Estadísti-
ca (Badan Pusat Statistik, BPS), a partir de cálculos que nunca se habían
cuestionado anteriormente, que la combinación de estancamiento sala-
rial y elevada inflación podía provocar que el 37 por 100 de la población
cayera por debajo del umbral de la pobreza a mediados de 1998, y que
llegaría a alcanzar el 48 por 100 a finales de ese año. En comparación con
el mínimo histórico del 10,1 por 100 registrado en el periodo anterior al
comienzo de la crisis monetaria (la krismon en el lenguaje local) a media-
dos de 1997, esto implicaba una multiplicación por tres o por cuatro de
la incidencia de la pobreza. Se trataba de una aceleración que amena-

zaba con deshacer gran parte de lo que se había logrado para elevar
el nivel de vida de todos sin excepción desde mediados de la década
de 1970. La OIT sostenía que la falta de mejora de los ingresos de los
hogares y la probabilidad de más subidas de precios podría provocar,
incluso, que dos tercios de la población cayeran por debajo del umbral
de la pobreza en 1999.
Otros organismos internacionales produjeron valoraciones o previ-

siones más conservadoras, rechazando vehementemente el catastrofis-
ta panorama de la OIT. En febrero de 1998, el Banco Mundial admitió
que la pobreza absoluta podría crecer finalmente hasta el 17 por 100.
Un año más tarde, un estudio encargado por la misma institución infor-
maba que en especial el índice de pobreza había subido, pero solo mar-
ginalmente. Informes posteriores sugirieron que las clases con menores
ingresos habían tenido realmente bastante éxito en afrontar la crisis.
La opinión general era, en primer lugar, que la krismon había tenido un
impacto más acusado sobre la economía urbana que sobre la rural y, en
segundo, que había reducido el trabajo asalariado en el sector formal
de la economía, pero que se había incrementado el empleo en el sector
informal. Mi opinión difiere de casi todas estas valoraciones. Para em-
pezar, las estadísticas oficiales sobre crecimiento económico e igualdad,
anteriores a mediados de 1997, subestimaban la magnitud e intensidad
de la pobreza que todavía existía por todo el país. Yo estaría de acuerdo
con la afirmación de que una cuarta parte de la población de Indonesia
era incapaz de satisfacer necesidades básicas incluso antes de la crisis.
En segundo lugar, la krismon no solo ha provocado mucha más miseria
y pérdida de empleo, sino que ha ensanchado la división entre los po-
bres, cuyo número crecía con rapidez, y los no pobres. En tercer lugar,
los mecanismos con los que la gente que se ha hundido por debajo del
umbral de la pobreza puede afrontar las vicisitudes de la vida se han
exagerado desmesuradamente. En cuarto lugar, a pesar de algunas se-
ñales de mejora en términos de empleo y de nivel de pobreza, la crisis
no ha finalizado de ninguna manera.
La impresión de que bajo el régimen del Nuevo Orden de Suharto

la privación se había convertido en un problema residual que se en-
contraba en bolsas bastante remotas del archipiélago —que persistían
esencialmente porque estas zonas atrasadas estaban más allá del alcance
de los programas gubernamentales— estaba en consonancia con el mito
colonial que sugería que la pobreza estaba estrechamente relacionada
con las así llamadas «áreas negativas». En contraste con semejante

excepcionalismo geoecológico yo plantearía que la pobreza siguió es-
tando generalizada en la Indonesia de Suharto, incluida la Java rural.
Sin asomo de duda, los trabajadores rurales propietarios de muy poca
tierra y los trabajadores sin tierra han conseguido dignificar su estilo
de vida y estas ganancias se han reflejado en una mejor calidad de la
vivienda y en la posesión de bienes de consumo duraderos. Sin em-
bargo, en los hogares de la clase trabajadora la existencia siempre ha
sido precaria. La proporción dinámica entre miembros productivos y
no productivos ha supuesto la diferencia entre vivir ligeramente por
encima o por debajo del umbral de la pobreza. Incluso antes de que la
krismon dejara sentir sus efectos podía identificarse una categoría de su-
perpobres formada por la gente que no tenía capacidad laboral o no po-
día utilizarla en absoluto: los viejos, los incapacitados físicos o mentales
y las mujeres viudas o divorciadas cabezas de familias y responsables de
niños pequeños. El régimen del Nuevo Orden mantuvo una gran canti-
dad de miseria cuidadosamente escondida detrás de sus estadísticas de
propaganda. La incidencia de la pobreza también estuvo subestimada
en los informes del Banco Mundial y de otros organismos internacio-
nales. Importantes segmentos de las clases trabajadoras que vivían en
un estado de pobreza o cerca de él, compartían solo marginalmente
los beneficios del crecimiento económico. La disparidad que ya existía
entre la elite y las clases subalternas en Cirebon Oriental y Subang del
Norte, los dos pueblos de mi trabajo de campo antropológico, se ha
ensanchado aún más. En contra de la entrañable visión de la sociedad
rural javanesa como un orden social comunalmente orientado y basa-
do en el patronazgo y la reciprocidad entre los fuertes y los débiles,
que inspira las políticas aplicadas en la misma, mi percepción de los
procesos vigentes en ella apunta a que la atención debería recaer en la
polarización y la exclusión.
Sin embargo, en las zonas rurales pueden encontrarse contrastes

igualmente agudos en los niveles de bienestar. Más apreciable que la
reducción de las privaciones en el entorno de los trabajadores rurales
propietarios de muy poca tierra y de los trabajadores sin tierra es la
riqueza recientemente obtenida por la elite rural. Esta prosperidad se
expresa en el ostentoso estilo de vida de un grupo verdaderamente pe-
queño de familias notables entre las que se concentran la mayor parte de
los bienes de capital del pueblo, tanto agrarios como no agrarios. Poca
luz se ha arrojado sobre el tamaño y la identidad de la orang kaya baru,
una privilegiada formación social que debe el ascenso de sus miembros
a su papel como agentes locales del régimen del Nuevo Orden, y que ha
optado sistemáticamente por una política de desarrollo de «apostar por
el fuerte». El viejo mito colonial de los «ancianos del pueblo» que actua-
ban como representantes del pueblo sin voz propia, el masih bodoh, se
convirtió en un instrumento para crear una base de legitimidad para la
explotación y la represión de las clases subalternas en las áreas rura-
les. La progresiva carencia de tierra en el pasado reciente no ha sido
simplemente una consecuencia del constante incremento de la pre-
sión demográfica sobre los recursos agrarios, sino también del hecho
de que muchos hogares quedaran excluidos del cultivo de la tierra.
La Ley Agraria Básica promulgada en 1960 nunca se puso en práctica.
De hecho, este esfuerzo por asegurar una distribución más igualitaria
de la tierra imponiendo un techo a la propiedad se convirtió en un
motivo de discordia que acabó en el golpe militar de 1965. Este telón
de fondo de una progresiva división entre los ricos y los pobres en el
medio rural es necesario para comprender el impacto sobre los pue-
blos de Java de la crisis económica que se produciría pocos años antes
del fin del siglo pasado.
En los dos pueblos en los que se realizó el trabajo de campo, la

búsqueda de oportunidades para ganarse la vida fuera de la locali-
dad se hizo inevitable en el último cuarto del siglo XX. La solución
no estuvo en abandonar los lugares de origen para establecerse en
otras áreas rurales o en destinos urbanos. La redundancia estructu-
ral, más que estacional, en la economía rural condujo a un nomadis-
mo laboral a gran escala. Se trata de un modelo de migración que
ha exigido que los varones jóvenes, en especial, dejaran su casa por
periodos variables, desconocidos por adelantado, pero que duraban
varias semanas o meses. Normalmente se dirigían a un amplio aba-
nico de lugares de trabajo dentro o cerca de los polos de desarrollo
urbano. Jabotabek, como se conoce a la Gran Yakarta y a sus ciudades
satélites, actúa como un imán para un enorme ejército de trabajado-
res en circulación a lo largo y ancho del interior de Java. Solamente
unos pocos hombres y mujeres de ambos pueblos han conseguido
tener acceso a empleos en el sector formal de la economía urbana.
Esto es cierto incluso para la forma más simple de trabajo en la fábri-
ca, que puede no ofrecer demasiado como protección contra las vi-
cisitudes del destino, pero que por lo menos proporciona un empleo
relativamente estable con jornadas de trabajo regulares y un ingreso
razonablemente constante.
La mayoría de los trabajadores migrantes de ambos pueblos no están

cualificados y, por lo tanto, tienen pocas posibilidades de encontrar
un trabajo regular razonablemente bien pagado; dado que solo en-
cuentran empleo como trabajadores baratos ocasionales, no pueden
traerse con ellos a sus familias para establecerse permanentemente en
la ciudad. El coste del alojamiento y de la subsistencia más elemental
se llevaría prácticamente todos sus ingresos. Por ello, este estado de
flujo no es una primera etapa en la transición desde el empleo agrario-
rural al industrial-urbano, sino algo estructuralmente inherente a las
condiciones en las que continúan viviendo. Están destinados a un in-
terminable vaivén dejando a sus familias en el pueblo. Estos migrantes
circulares se concentran en un cierto número de áreas ocupacionales
específicas. La mayoría de los hombres que emigran obtienen empleo
como trabajadores no cualificados en la construcción, mientras que
otros se ganan a duras penas la vida como pequeños comerciantes y
vendedores callejeros. Últimamente se ha vuelto bastante corriente
que las mujeres jóvenes firmen contratos de dos años con agencias de
contratación para trabajar en el servicio doméstico en Arabia Saudí o
Malasia.
La mayoría de los miembros de la nueva generación ha dado la espal-

da a la agricultura, no solo por el declive de su importancia en la econo-
mía del pueblo, sino también por una clara preferencia por un modo
de vida urbano-industrial. Las posibilidades de alcanzar más com-
pletamente este apreciado estilo de vida en el futuro cercano se han
visto frustradas en gran medida por la krismon. Los jóvenes de los
hogares más acomodados se preparaban para el salto hacia la eco-
nomía formal adquiriendo una educación y capacitación profesional
básica. Incluso en anteriores épocas de prosperidad, solamente unos
cuantos lograron encontrar un trabajo regular y bien pagado en los
escalones más o menos elevados de la economía fuera del pueblo.
Ahora que la posibilidad de obtener un trabajo semejante prácti-
camente ha desaparecido, estos jóvenes parecen aún más indecisos
a unirse al proceso laboral. Hasta ahora, los padres han mostrado
una notable comprensión, especialmente en lo que se refiere a los
varones, para aceptar esta falta de voluntad por parte de sus hĳos de
ganarse la vida. La reticencia es, de hecho, una protesta de estos jó-
venes con estudios por tener que desempeñar un trabajo para el que
se consideran sobrecualificados a partir de su realmente modesto
nivel de escolarización formal.
Sus contemporáneos de los hogares de trabajadores rurales propieta-

rios de muy poca tierra y sin tierra, que constituyen la amplia mayoría
de la población del pueblo, no se pueden permitir semejantes lujos. La
angustia económica les obliga a buscar un empleo remunerado desde
una temprana edad. A menudo se tiene que abandonar cualquier aspi-
ración que ellos o sus padres puedan tener por continuar su educación
después de la enseñanza elemental a la vista de los menguantes presu-
puestos familiares. En consecuencia, la nueva generación no tendrá la
oportunidad de elevar el estatus de su vida laboral por encima del de
sus padres. Es casi una conclusión prevista el que acabarán uniéndose
a los escalones inferiores del sector informal en las áreas rurales y en
la ciudad, realizando un trabajo irregular y escasamente pagado para
una serie de empleadores en constante cambio. Las posibilidades de
cualquier mejora en la calidad de vida de estos trabajadores migrantes
dan pie a más pesimismo que optimismo, incluso ahora que lo peor de
la recesión ha pasado.
No puede negarse que el amplio contingente de migrantes circula-

res de ambos pueblos, que constituyen la masa de trabajadores flotantes
situada en el segmento más bajo de la economía urbana, ha sido dura-
mente golpeado por la krismon. A finales de 1997, prácticamente toda la
actividad de la construcción en Jabotabek sufrió un parón y los kaki lima,
los vendedores ambulantes que actuaban por su cuenta y riesgo, no solo
perdieron sus clientes sino que el pronunciado aumento del precio de
las materias primas redujo sus márgenes de ganancias. Al volverse su-
perfluos en el sector informal muchos se vieron obligados a irse. Esto
condujo a un éxodo del ejército de trabajadores nómadas que habían
acudido en masa a las ciudades en el apogeo del milagro asiático, pero
que no habían conseguido establecerse permanentemente en el entorno
urbano. Muchos de estos residentes temporales instantáneamente des-
pedidos de sus ocasionales trabajos no han sido capaces de reintegrarse
total o parcialmente en los sectores de la economía de sus localidades.
Han respondido a su redundancia estructural en la economía del pueblo
continuando, con diversos grados de éxito, las incursiones en las áreas de
la ciudad en las que están habituados a buscar trabajo.
Otros segmentos de la población trabajadora del interior rural que

continuaron dependiendo de medios de subsistencia agrarios y no
agrarios también se han visto afectados, especialmente los hogares con
pocos o ningún medio de producción propio. De acuerdo con mis cál-
culos, entre mediados de 1997 y 1999 la pérdida de trabajo y bienestar
produjo una contracción de por lo menos una cuarta parte del producto
interior bruto local en Cirebon del Este y de por lo menos una sexta
parte en Subang del Norte. Ha habido algunas señales de una ligera re-
cuperación económica a partir de mediados de 2000, pero estas buenas
noticias parecen basarse más en el éxito de los esfuerzos por controlar
la inflación que en un aumento del empleo o de los salarios reales. Por
el momento no hay demasiada evidencia factual de recuperación de los
sustancialmente disminuidos niveles de vida.24
Existe poca investigación intersectorial rigurosa, empírica o compa-

rativa, que apoye la conclusión de que los trabajadores en la economía
formal han sufrido más con la crisis que los de la economía informal. Esta
conclusión se basa en el supuesto de que la elasticidad es una de las ca-
racterísticas más llamativas de la actividad económica informal, y que los
hombres y mujeres que están obligados a ganarse a duras penas la vida
en este sector continuarán haciéndolo así durante los tiempos difíciles.
Desde este punto de vista, el sector informal se expande y se retrae como
la marea. El mensaje tranquilizador que se trasmite es que el propio enor-
me ejército de reserva de trabajo sabe qué es lo mejor que puede hacer y
a dónde debe ir —tanto en términos de localización como de sector— en
respuesta a un excedente temporal en algunas o todas las áreas de la
actividad económica. Sin embargo, esta teoría no se sostiene en la prác-
tica. Después de haber sido fulminantemente despedidos, la mayoría de
los migrantes circulares de Cirebon del Este no tenían más elección que
abandonar sus nichos de empleo en la economía metropolitana. Lo mis-
mo sucedía con los nómadas laborales de Subang del Norte. De vuelta a
su pueblo, su penosa situación puede describirse como estar en el limbo,
caracterizada por una mezcla de desempleo encubierto o declarado.
También me opongo a la frecuente afirmación de que el mayor im-

pacto de la krismon se ha dejado sentir sobre la prosperidad de los no
pobres, y que la posición de aquellos que no tenían propiedades no ha
empeorado en un grado significativo. Una vez más, no hay suficientes
cifras comparativas fiables para defender o discutir esta tendenciosa
afirmación. Si me atengo a mi trabajo de campo, llego a la conclusión de
que tras el estallido de la crisis y como consecuencia, en primer lugar,
de la pérdida de empleo y, en segundo, del aumento del precio de los
productos básicos, la pobreza aumentó a comienzos de 1999 afectando
24 J. Breman, «The Impact of the Asian Economic Crisis on Work and Welfare in Village
Java», Dies Natalis Lecture, La Haya, Institute of Social Studies, 2000. Reproducida en
Journal of Agrarian Change, vol. I, núm. 2, 2001, pp. 242-282.
a las dos terceras partes de los habitantes de ambos pueblos. Calculo

que los hogares con poca o ninguna propiedad, que forman esta amplia
mayoría, recibieron solamente una quinta parte del conjunto de la renta
generada. Especialmente preocupante es el avanzado grado de exclu-
sión en el que se encuentra la subclase de los ultrapobres, alrededor de
una cuarta parte de todos los habitantes.
Mientras tanto, la expulsión de muchos trabajadores migrantes de los

escalones inferiores de la economía urbana tras el estallido de la crisis,
expresaba el fracaso por parte del Estado para proporcionar un apoyo
básico a este ejército industrial de reserva. Los diseñadores de las polí-
ticas, al igual que los políticos, tenían miedo de que el crecimiento de la
intranquilidad política llevara a esta masa superflua a cumplir su destino
histórico como les classes dangereuses. Su expulsión del entorno urbano se
justificaba con el argumento de que, una vez de vuelta en sus pueblos,
los migrantes podrían beneficiarse de los tradicionales mecanismos de
solidaridad social que habían sobrevivido tenazmente en el medio rural
agrario. Durante mi trabajo de campo, no encontré ninguna evidencia
que apoyara esta clase de ilusión que es tan popular entre políticos y
diseñadores de políticas. No hay ninguna razón para suponer que la si-
tuación con la que me encontré en Subang del Norte y Cirebon del Este,
concretamente la avanzada monetarización de la economía local y la he-
gemonía de las relaciones contractuales, sea una excepción de un modelo
general en el que todavía pueden identificarse los principios orgánicos
de lo que obstinadamente se denomina la tradicional cultura javanesa.
No encontré ninguna evidencia de que los acomodados hogares de

la clase superior estuvieran preparados para gastar ni siquiera una mí-
nima parte de sus excedentes para mitigar la miseria de sus vecinos
menos afortunados. Tampoco hay ningún acuerdo colectivo dirigido a
contrarrestar la (cada vez mayor) desigual distribución de la riqueza.
Las relaciones contractuales han reemplazado gradualmente a las ante-
riores transacciones patrón-cliente en las que los ricos prometían asis-
tencia y protección a cambio del trabajo y la lealtad de los pobres. Bajo
el Nuevo Orden, la elite ya no precisaba de la dependencia inherente
al sistema de patronazgo para reafirmar su superioridad. Sin embargo,
los propios orang kaya baru gozaron de una «protección» cada vez ma-
yor por parte de las autoridades de distrito y subdistrito. A cambio de
su apoyo para mantener un orden social basado en la desigualdad so-
cial y la exclusión política, fueron recompensados por sus benefactores
con derechos preferenciales sobre los recursos del Estado.
¿Es posible detectar una cultura de la pobreza compartida entre quie-

nes se ven obligados a sobrevivir en la congestionada base de la socie-
dad rural, que se esforzaría en distribuir el trabajo y el ingreso dispo-
nible lo más igualitariamente posible por medio de la acción colectiva
y la solidaridad mutua? En ninguna de las dos localidades estudiadas
encontré acuerdos institucionalizados para que los hogares unieran su
suerte con otros en circunstancias similares. Como hemos visto, duran-
te la era del Nuevo Orden no había ningún espacio social o político en
el que la conciencia del interés común pudiera desarrollarse entre las
clases de los trabajadores rurales propietarios de muy poca tierra y sin
tierra. Con toda probabilidad, la continua estrategia de fragmentación
es una de las principales razones por la que los estallidos de protesta
que acompañaron a la profundización de la crisis no evolucionaron en
una abierta y violenta lucha de clases.
Desde mi punto de vista, otra razón por la que esto no ocurrió fue la
creciente oportunidad para escapar a los polos de crecimiento urbano.
La rápida expansión de nichos de empleo, a poca o mucha distancia del
hogar, ayudó a rebajar la presión que crecía en la economía rural. Gran-
des masas de trabajadores migrantes acudieron desde el interior de
Java a estos polos de crecimiento sin consumar una ruptura definitiva
con su entorno de origen. Como resultado, el lazo con el pueblo ha per-
manecido intacto aunque debilitado. La constante movilidad de estos
trabajadores en circulación, la mayoría de los cuales pertenecen a las
clases subordinadas, les ha hecho menos sensibles al poder económico
y social de las elites del pueblo. Esto se expresa en una terquedad que
es una fuente de irritación para los empleadores y funcionarios rurales.
Después de espabilar en la economía urbana, los nómadas laborales
tienen la reputación de ser más exigentes y menos maleables que sus
colegas que han permanecido aferrados a los pueblos. Para movilizar
la oposición desde abajo en apoyo del proceso de reforma política ha-
brá que tomar en cuenta a la masa de gente «flotante», y en un sentido
mucho más literal que cuando el término fue acuñado por quienes ocu-
paban el poder durante el régimen de Suharto.
Durante los tiempos de crisis, la multitud de hogares que desempe-

ña un papel marginal en el proceso económico puede recurrir a poco
más que a su propia capacidad de resistencia. Desde luego piden y obtie-
nen ayuda de los que les rodean, especialmente de familiares y vecinos
próximos. Pero, habida cuenta de que esta asistencia proviene principal-
mente de otros hogares pobres, semejante transferencia está limitada en
escala, regularidad y contenido. Para aliviar la angustia económica de

los más severamente afectados, el gobierno finalmente se vio obligado
a introducir lo que sistemáticamente había intentado rechazar: una red
de seguridad social. Este proyecto, concebido como una solución tem-
poral, tuvo pocos resultados concretos. Incluso la ayuda alimentaria de
emergencia y los proyectos de obras públicas dirigidos a los más po-
bres de los pobres beneficiaron mayoritariamente a personas fuera de
los mal definidos grupos a los que se dirigían. Las autoridades locales
de Subang del Norte y Cirebon Oriental defendieron su decisión de
distribuir las provisiones de emergencia entre todos los habitantes del
pueblo, aduciendo que todos tenían el mismo derecho a las ayudas
del gobierno. Mi conclusión es que este razonamiento también era
una consecuencia lógica del mito político y burocrático del pueblo
como comunidad.
La crisis en Indonesia ha dejado de ser una recesión económica pu-

ramente monetaria y ha crecido hasta convertirse en una perturbación
de largo alcance de la sociedad en su conjunto. La inestabilidad política
y la amenaza a la unidad nacional pueden poner en peligro todas las
posibilidades de recuperación económica durante muchos años. Las re-
formas solo tendrán el efecto deseado si, al mismo tiempo, se presta al
pueblo un papel mayor en todos los asuntos relativos a la calidad de su
vida. Las propuestas para trasladar el centro de la actividad política y
administrativa desde el nivel nacional al regional deben ser evaluadas
bajo esta luz. Esos planes están en una etapa avanzada y su puesta en
práctica ya ha comenzado. Sin garantías de que la muy débil posición
negociadora de los pobres rurales se vea fortalecida, la devolución del
poder político y ejecutivo solo acabará en la legitimación de la supre-
macía informal de las elites de distrito y de pueblo. Se trata del viejo
principio de «apostar por el fuerte», que siempre ha estado en primer
plano del modelo indonesio de desarrollo.
La teoría colonial del dualismo constató la oposición irreconciliable

entre los dos sistemas económicos existentes en la Java rural provo-
cada por la penetración de las fuerzas de producción capitalistas y su
choque con una sociedad precapitalista estática. La crítica principal de
esta dicotomía del estancamiento versus el dinamismo era que tenía sus
orígenes en la dominación extranjera. Versiones posteriores del mismo
modelo dualista, primero de la ciudad versus las zonas rurales, y des-
pués de los sectores informal y formal en la economía urbana, demostra-
ron ser solamente un producto de su época que gozó de popularidad en
los análisis del proceso de desarrollo en la segunda mitad del siglo XX.
El actual debate sobre la inclusión y la exclusión dentro del contexto de
la globalización de la economía política puede verse como una nueva
variante del viejo tema del dualismo. El grado de aumento en términos
de producción, consumo y distribución tiene un impacto fuertemen-
te diferenciado sobre las clases sociales que se vieron, activa o pasi-
vamente, implicadas en las transformaciones globales. Desde la caída
de Suharto, Indonesia ha dado los primeros pasos vacilantes hacia la
transición a una sociedad civil basada en un orden democrático. ¡El
progreso que se haga en este camino dependerá en gran medida de que
la exclusión social de largo alcance de las clases subalternas dé un giro
a mejor a comienzos de un nuevo siglo!25
El proceso de informalización en Ahmedabad
La mayoría de los trabajadores despedidos de sus empleos fijos, cuan-

do más de cincuenta fábricas textiles cerraron sus puertas durante el
último cuarto del siglo XX, acabó en el sector informal de la economía
de la ciudad. Estos «nuevos pobres» han acabado uniéndose al ya enor-
me ejército de trabajadores que nunca han conocido una clase de vida
diferente. ¿Cuánta gente sufrió realmente un verdadero deterioro de su
calidad de vida? Las diversas publicaciones llegan a cifras diferentes
en cuanto al número de obreros textiles que tenían trabajo fijo y que
lo perdieron. Mis propios cálculos son que este proceso afectó a 85.000
trabajadores, aproximadamente, que fueron despedidos a partir de
principios de la década de 1980. Ya en la década anterior al cierre de las
plantas textiles, la administración de estas empresas había reducido el
tamaño de la mano de obra con empleo permanente. La mano de obra
eventual, que nunca tuvo derecho a la plena protección de la legislación
laboral, por lo general no fue contratada para sustituir a los trabajado-
res que alcanzaban la edad de retiro con criterios de permanencia. Algunas
tareas del proceso de producción también fueron contratadas fuera, con
intermediarios que tenían que traer sus propias cuadrillas de trabajo, y
que no eran registradas en las nóminas de la fábrica. De un total estimado
de 85.000 trabajadores con contratos regulares que fueron despedidos
25 La investigación completa ha sido publicada como una monografía por J. Breman y G.
Wiradi, Good Times and Bad Times in Rural Java: A Study of Socio-economic Dynamics Towards
the End of the Twentieth Century, Leiden, KITLV Press, 2002.
durante las dos últimas décadas del siglo XX, algo más del 10 por 100
pudo haber dejado la ciudad después de que se les despidiera. A don-
de quiera que fueran, normalmente de vuelta a sus lugares de origen,
raramente consiguieron obtener acceso a trabajos similares en el sector
formal de la economía. Su futuro fue tan oscuro como el de la amplia
mayoría de los que decidió permanecer en Ahmedabad. Otro 10 por
100, en su mayoría perteneciente al personal técnico o administrativo
de las fábricas, pudo encontrar trabajos con ingresos y cualificaciones
similares. Aparte de este pequeño segmento, que de alguna manera se
las arregló para consolidar su estatus en el sector formal, todos los de-
más —según mis cálculos no menos de 75.000 trabajadores— fueron
reconducidos al sector informal, una transferencia que implicó una es-
pectacular caída de sus fortunas.26
Si se toma la composición del hogar como base para determinar el

impacto de los despidos masivos acaecidos en Ahmedabad puede afir-
mase que, según cálculos conservadores, por lo menos 300.000 perso-
nas, los propios trabajadores y los miembros de sus familias, se vieron
directamente afectadas por el despido del principal asalariado de la fa-
milia que disfrutaba de un trabajo estable en las fábricas textiles. Y, ade-
más de estas víctimas principales, el pequeño comercio, los servicios y
el transporte en las localidades textiles sufrieron la drástica pérdida de
ingresos de los hogares cuya renta provenía de la industria textil, que
constituían una parte importante de su clientela. La población total de
Ahmedabad había pasado de 2,5 en 1981 a 3,3 millones en 1991 y, por
consiguiente, el cierre de las fábricas textiles afectó directamente por lo
menos a la sexta parte de los habitantes de la ciudad, una proporción
indudablemente significativa. Y eso tampoco fue el final de la historia.
Como resultado del flujo de hogares expulsados del sector formal, la ya
frágil existencia de trabajadores del sector informal sufrió una presión
todavía mayor de la que ya experimentaba. Está claro que la compe-
tencia por el trabajo ha producido mucha tensión y muchos conflictos
tanto en las áreas de residencia como en las relaciones laborales.
Para los antiguos trabajadores textiles, la negativa inicial a aceptar

que las fábricas habían cerrado para siempre, fue seguida por la cons-
tatación de que no había otra opción que buscar trabajo en otro lugar.
La búsqueda de nuevo empleo estuvo impulsada por la necesidad de
26 J. Breman, A Turn for the Worst: The Clousure of the Ahmedabad Textile Mills and the
Retrenchment of the Workforce, Wertheim Annual Lecture 12, Centre for Asian Studies;
Amsterdam School of Social Science Research, University of Amsterdam, 2001.
cubrir las necesidades de sus familias, y este periodo de transición estu-

vo marcado por una gran inseguridad. No había tiempo y poco respiro
financiero para recuperarse de la pérdida de sus empleos en las fábricas
de algodón. Muchos no pudieron mantener la cabeza fuera del agua sin
pedir dinero prestado a familiares o prestamistas, o sin solicitar crédito
de los tenderos. Lo hicieron así con la creencia de que, si la fábrica no
reabría, por lo menos podían esperar el pago de sus ahorros y de otras
sumas que les debían sus antiguos empleadores, incluyendo la paga
por despido. Aquellos que finalmente sí recibieron su dinero, consi-
derablemente menor al que tenían derecho, tuvieron que utilizarlo
para devolver los préstamos y otras deudas en las que habían incurri-
do para sobrevivir al periodo de desempleo.
Poco menos de un tercio de los antiguos trabajadores textiles se con-

sideraban a sí mismos no empleables después de su despido. La mitad
de ellos se referían a su edad (más de cincuenta años) como la razón
principal para no regresar al trabajo, mientras que una quinta parte
lo achacaba a una salud quebrantada. El resto manifestaba que esta-
ba deseando trabajar pero que no podía encontrar un trabajo. Sería un
error tomar demasiado literalmente estas diferencias como causa de su
comportamiento real. La edad y la mala salud pueden ser argumentos
válidos para dejar de trabajar, pero poca gente que se encuentra a sí
misma repentinamente sin empleo en el fondo de la economía se puede
permitir ese lujo; solo es posible si otros miembros del hogar compen-
san la pérdida de ingresos. En casi todos los casos esto se demostró
cierto, siendo la razón por la que aquellos que afirmaban estar buscan-
do trabajo en vano podían continuar haciéndolo. El desempleo es por
ello un concepto flexible, determinado por lo que se considera un tra-
bajo adecuado en un momento determinado. La elección final y el que
esta, a su vez, sea finalmente revisada en última instancia, depende del
equilibrio entre la disponibilidad de trabajo, condicionada por factores
tales como la naturaleza del mismo y lo duro que sea, su regularidad,
la paga y las demás condiciones del empleo, y el grado en que la obli-
gación de obtener un ingreso para el hogar puede ser delegada en otros
miembros de la familia. El punto de partida para la búsqueda de otro
trabajo siempre es el mismo: el deseo de encontrar un trabajo que, en
la medida de lo posible, ofreciera lo que proporcionaba la fábrica textil.
La ausencia o inaccesibilidad de semejante empleo explica por qué, en la
mayoría de los casos, ha llevado tanto tiempo que los antiguos trabajado-
res de las fábricas textiles encontraran una nueva ocupación. El periodo
de ociosidad era necesario para permitirles ajustar sus aspiraciones a
un nivel mucho más bajo. Como se ha mencionado anteriormente, este

ajuste era más difícil para unos que para otros, mientras que un grupo
significativo se negó totalmente a dar un paso atrás.
Los antiguos trabajadores textiles hubieran preferido encontrar

trabajo mediante un contrato permanente, pero la seguridad y la
protección proporcionadas por semejante estatus acabó cuando fue-
ron despedidos. Lo que en realidad se han encontrado es un contrato
no escrito, e incluso ni siquiera verbal, a través del cual el empleador
y el empleado acuerdan implícitamente continuar la relación hasta
que el contrato se termine. Así es como los trabajadores son con-
tratados por fábricas o talleres como empleados asalariados por un
periodo indefinido, o como guardas de compañías especializadas en
seguridad de plantas industriales, oficinas o barrios residenciales.
Mientras el trabajo que realizan cumpla los requerimientos del em-
pleador, pueden estar seguros de tener un trabajo. Pero no pueden
derivar ningún derecho de este empleo. Los trabajadores eventuales
que son contratados por días, o hasta que el trabajo está hecho, están
en una posición todavía más vulnerable. Este tipo de acuerdo es una
práctica constante en la industria de la construcción. La gente se
reúne a primera hora de la mañana en uno de los muchos mercados
de trabajo, que puede ser un cruce de calles, una plaza o una esta-
ción de autobuses, donde esperan a que lleguen los intermediarios y
subcontratistas que reclutan la mano de obra que necesitan. Algunas
veces, un familiar, vecino o amigo les pueden haber pedido que les
acompañen como una mano extra o les dicen que se presenten di-
rectamente en la obra. Este encuentro de la oferta y la demanda no
está basado en términos de empleo legalmente válidos y el acuerdo
implícito es muy vago y fluido.
Más numerosos que estos trabajadores asalariados regulares y even-

tuales son aquellos que están autoempleados trabajando por cuenta
propia. Tres de las ocupaciones más comunes en este sentido son los
conductores de rickshaws, los vendedores callejeros (de telas y ropa,
comida y bebidas, cerámica, verduras), y la reparación o reciclado de
materiales de desecho. Otros trabajan en casa haciendo prendas de ves-
tir, papel, juguetes o artículos de plástico mediante subcontratación.
Aunque sin duda están económicamente activos, encuentran difícil es-
pecificar su ocupación principal. Esto también se debe a que muchos
de ellos tienen que realizar varios oficios para ganar lo suficiente como
para mantenerse a flote. Después vienen aquellos que solo están activos
ocasionalmente. Trabajan algunos días sí y otros no, dependiendo de la

demanda de sus servicios. No se muestran completamente activos en
la búsqueda de trabajo, pero no lo rechazan si se les ofrece.
Los antiguos trabajadores textiles están ahora empleados en traba-

jos que típicamente requieren un nivel de inversión de capital mucho
menor que el que realizaban en sus fábricas de origen. Si estas suponen
el uso de energía mecánica es en forma de máquinas simples (un carrito
con motor, una maquina de serrar, u otro equipo simple, por ejemplo,
para arreglar relojes y despertadores, radios, bicicletas o artículos del
hogar; o herramientas manuales para producir mercancías hechas a
mano, tales como bienes de cuero, muebles, ambar charkha, o pinceles
para pintar). Solo los tejedores instalados en los cobertizos donde se en-
cuentran los telares mecánicos trabajan con las mismas máquinas que
utilizaban en las fábricas textiles y que fueron vendidas como chatarra.
El nivel de cualificación fuera del sector industrial de la economía es
mucho más bajo, y especialmente en estas ramas (pequeño comercio,
transporte y servicios) es donde han acabado una gran parte de los anti-
guos trabajadores textiles. Muchos de ellos han perdido las habilidades
que aprendieron en las fábricas. Por otra parte, su trabajo exige aho-
ra mucho más esfuerzo físico. Los trabajadores de la construcción, los
conductores de rickshaws a pedales, los tiradores de carretas, los por-
teadores y los vendedores ambulantes se quejan todos ellos de acabar
exhaustos al final de la jornada, lo cual es en parte un indicio de que
ahora trabajan mucho menos con máquinas.
El trabajo en las fábricas textiles tenía una jornada diaria de ocho

horas que dejaba suficiente tiempo para estar con la familia, hacer las
tareas del hogar y realizar actividades fuera de él. Ahora esto es com-
pletamente imposible. Sobre el papel, se supone que los talleres con
telares funcionan de acuerdo con tres turnos de trabajo. Sin embargo,
y como todo el mundo sabe, las horas de trabajo están divididas en un
turno de día y un turno de noche, cada uno de ellos de diez o doce ho-
ras. Los empleadores no cogerán a nadie para menos de eso. Desde lue-
go, siempre son posibles jornadas más largas. Si alguien no se presenta
en el trabajo, un miembro del turno anterior puede trabajar otras diez o
más horas. Los trabajadores en sus casas pueden decidir cuantas horas
trabajan, pero la presión por ganar dinero, empezando pronto por la
mañana y acabando tarde por la noche, es enorme. A menudo todos los
miembros del hogar desempeñan alguna tarea en la producción lo que
deja poco tiempo de ocio que pasar juntos.
Otros que trabajan por cuenta propia al aire libre pueden determinar
la duración de su jornada de trabajo. Los vendedores callejeros ofrecen
sus mercaderías hasta mucho después del anochecer y tienen que estar
levantados y listos para reponer sus productos al amanecer. Por último,
encontramos a gran número de trabajadores que tienen que emplear
parte del día o de la noche realizando un segundo trabajo para com-
plementar sus bajos ingresos. Los antiguos trabajadores textiles tienen
que enfrentarse no solo a jornadas de trabajos más largas sino también
más irregulares. Aunque solían trabajar en tres turnos de ocho horas,
el programa de turnos estaba elaborado por adelantado y las horas ex-
tras se pagaban aparte. Semejantes bonificaciones son cosa del pasado
y el ciclo regular de sus vidas laborales ha sido reemplazado por unas
erráticas interrupciones de impredecibles y largos periodos de ociosi-
dad durante los que no cobran. El hecho de que se presenten a trabajar
no es ninguna garantía de que realmente serán empleados en un día
concreto. A menudo es incierto si empezará el día de trabajo y cómo se
desarrollará, y se espera que los trabajadores se adapten a estas grandes
y a menudo impredecibles fluctuaciones. Los días libres y las bajas se
han convertido en un lujo y nunca son remuneradas.
Más que ningún otro criterio, la enorme caída de los ingresos ilustra
el grado en que se ha deteriorado la calidad de vida de los antiguos
trabajadores textiles. Los tejedores que ahora se ganan la vida en pe-
queñas empresas, hacen el mismo trabajo pero por una paga mucho
más pequeña. Tampoco pueden estar siempre seguros de que habrá
trabajo para ellos. Antes de que las fábricas cerraran, la mayoría de los
antiguos trabajadores textiles ganaban un salario diario entre 90 y 100
rupias por una jornada de ocho horas seis días a la semana, que su-
ponía entre 2.000 y 3.000 rupias mensuales. Ahora ganan menos de la
mitad, mientras que una considerable minoría tiene que apañarse con
menos de la tercera parte de lo que ganaba anteriormente. La caída de
los ingresos es tan espectacular que otros miembros del hogar se ven
obligados a trabajar. El salario que traía el hombre de la casa era sufi-
ciente como para permitir que se observaran o impusieran las costum-
bres, pero tras el cierre de las fábricas textiles ya no ha habido libertad
financiera para semejantes sensibilidades. El trabajo en casa permitía
a las mujeres musulmanas y a algunas hindúes tener un papel activo
en obtener un ingreso para el hogar sin tener que romper el código
social de comportamiento público. Coser y bordar ropas, hacer palos
de incienso y liar cigarrillos son los principales ejemplos de actividades
en las que todos los miembros del hogar, especialmente las mujeres
y los niños, pueden tomar parte. Pero en muchos casos las mujeres y
los niños también se ven obligados a realizar trabajos fuera del hogar.
Se emplean en talleres textiles, pero también pueden tener que buscar
trabajo como servicio doméstico. Recoger papel y otros desperdicios
(como chatarra o envases de plástico), que tiene un estatus muy bajo y
produce pocos ingresos, es el oficio de las mujeres y niñas dalit.
En algunos hogares de antiguos trabajadores textiles, la falta de in-

gresos se ha vuelto en algunas ocasiones tan acuciante que el empo-
brecimiento ha dado paso a la pauperización directa. Los miembros
del hogar ya no pueden permitirse comprar lo esencial para sobrevivir.
Pero, incluso en los hogares, mucho más numerosos, donde la caída
de los ingresos ha sido menos severa, resulta difícil llegar a fin de mes.
Como resultado del diferencial entre ingresos y gastos, la proporción
del presupuesto del hogar que tiene que dedicarse a la compra de ali-
mentos es mucho mayor que antes y muchos se han visto obligados
a reducir tanto la cantidad como la calidad de la comida diaria que
consumen. La tradición de celebrar acontecimientos familiares con
espléndidas comidas y vestidos nuevos ha sido abandonada, y que-
da poco o ningún dinero para comprar bienes de consumo duraderos.
Aunque el estilo de vida de los trabajadores industriales permite pocas
comodidades, la amplia mayoría de los antiguos trabajadores textiles
tienen electricidad y agua, y dos tercios tienen cuarto de baño dentro o
pegado a la casa. Una bicicleta y un ventilador de mesa o de techo son
relativamente normales y la mayoría tiene una radio y una máquina de
coser. Poco menos de la mitad disfruta del lujo de un televisor o una
olla a presión, comprada en tiempos mejores. Muchos han tenido que
vender estas valiosas posesiones y muchos más no pueden repararlas si
se estropean. Alrededor de la mitad son propietarios de la casa donde
viven. El resto pagan un alquiler de entre 100 y 150 rupias mensuales.
Aunque muchas de estas viviendas están situadas en los que ahora se
han convertido en barrios de chabolas, eso no afecta a su valor para los
que viven en ellas. La calidad de las viviendas, sin embargo, ha sufrido
en todos los aspectos, ya que los residentes no pueden siquiera efectuar
las reparaciones más elementales, por ejemplo, de tejados o paredes.
Y el alquiler que anteriormente pagaban sin demasiadas dificultades
ahora se ha convertido en una carga casi insoportable.
El bienestar de los antiguos trabajadores textiles y de sus familias se

enfrenta a una amenaza mayor que el deterioro de su consumo alimen-
ticio: la pérdida de su derecho a la asistencia médica gratuita o barata.
En el pasado eran miembros del Plan de Seguro del Estado para Em-
pleados (PSEE), puesto en marcha por el gobierno en 1948 para emplea-
dos de empresas públicas y privadas. Los empleadores y los empleados
contribuyen a los fondos del PSEE, mientras que el gobierno también
hace una considerable aportación. Bajo los estatutos del plan, las fami-
lias de los trabajadores tienen derecho a servicios médicos proporcio-
nados gratuitamente. El PSEE tiene sus propios hospitales y clínicas de
barrio con sus propios médicos que atienden a los pacientes y recetan
las medicinas. Cuando los trabajadores se jubilaban o no podían conti-
nuar trabajando debido a incapacidades, se mantenía la cobertura del
seguro para ellos y sus mujeres, pero aquellos que perdían el trabajo
por otros motivos quedaban automáticamente excluidos del plan. Para
su gran angustia y resentimiento, esto fue lo que sucedió a los tra-
bajadores textiles cuando fueron despedidos. El beneficio que los
trabajadores obtenían de su pertenencia al PSEE era mucho mayor
que la contribución que pagaban al fondo, y que oscilaba entre el 10 y
el 15 por 100 de su salario. Ahora que ya no están asegurados tratan de
confiar en la autoayuda y solo acuden a dudosos médicos o curanderos
si no tienen más opción. Estos practicantes, que a menudo no están
adecuadamente formados, cobran mucho más por una consulta o una
inyección que el plan del seguro. Y no hay ni dinero ni capacidad profe-
sional para el tratamiento del estrés y de otros problemas mentales que
surgieron durante y después del periodo de despido.
El futuro de la nueva generación de niños está en peligro porque

su escolarización se ha visto reducida. Los padres no pueden permi-
tirse invertir para mejorar las oportunidades de vida de sus vástagos.
La asistencia a la escuela elemental no se ve demasiado afectada, pero
el impacto sobre la educación más avanzada ha sido mucho mayor.
Aparte del hecho de que el coste de la escolarización intermedia y de
la formación profesional excede en mucho el presupuesto familiar, la
mano de obra de los jóvenes es una fuente de ingresos muy necesaria
que se tiene que aprovechar desde una edad temprana. En consecuen-
cia, el nivel de conocimientos de la nueva generación cuando entra en
el mercado de trabajo muy pronto es a menudo más bajo que el de
los trabajadores textiles cuando comenzaron sus vidas laborales hace
muchos años.
Los antiguos trabajadores textiles también se preocupan mucho

por las parejas de sus hĳos y por el coste de los matrimonios. Buscar
candidatos apropiados lleva tiempo y supone que los padres tengan la
oportunidad de deliberar cuidadosamente sobre su elección. Las consi-

deraciones financieras tienen un papel decisivo en unas negociaciones
dirigidas a conseguir el mejor candidato al precio más bajo. En ausencia
de una dote razonable, de regalos en dinero y mercancías con los que
se sella el acuerdo, las chicas en especial son obligadas a aceptar com-
pañeros que anteriormente nunca hubieran sido elegidos. Un estatus
inferior, no solo del individuo sino también de toda la familia, es el
precio que hay que pagar.
Acumular las reservas necesarias en tiempos de crisis es ahora com-

pletamente impensable, ya que los contratiempos se producen más a
menudo y con mayor intensidad que antes del cierre de las fábricas tex-
tiles. Inicialmente los trabajadores podían utilizar sus indemnizaciones
por despido, pero estas variaban considerablemente y muchos no reci-
bieron ninguna. ¿Cómo se utilizó este dinero? Una pequeña minoría se
las arregló para depositar por lo menos una parte en una cuenta de aho-
rro y decidió no consumirla hasta el momento previsto, normalmente
para la compra de una casa, reparaciones futuras, o el matrimonio de
hĳos o hĳas. Un número mucho mayor señalaba que había tenido que
utilizar el dinero para pagar la asistencia médica, reparaciones urgen-
tes de la casa o la devolución de préstamos. Con diferencia, la mayor
proporción se gastó en desembolsos diarios, ya que con el difícil ajuste
a un nivel de ingresos inferior esta era la única manera de que los ho-
gares pudieran hacer frente a sus recurrentes necesidades. Claramente,
esta situación en la que el gasto excedía a los ingresos, llegó a su fin
cuando se acabaron las reservas. Las indemnizaciones por despido fue-
ron muy inferiores a las que tenían derecho la mayoría de los trabajado-
res, y además, fueron pagadas a plazos durante un largo periodo. Esto
explica por qué los trabajadores no podían resistir la tentación de gastar
el dinero según llegaba. Por ello, la mayoría de ellos se aferraron a su
anterior manera de vivir y a su modelo de consumo durante mucho
más tiempo del que se lo podían permitir.
La espectacular caída en el nivel de vida de los antiguos trabajado-

res textiles socavó su confianza en sí mismos. Después del trauma de
ser expulsados de las fábricas vino la desalentadora experiencia de buscar
un nuevo trabajo, acompañada como estuvo por la pérdida de cualifica-
ción y un salario muy inferior. Nosotros vimos cómo los hombres estaban
completamente perdidos en los primeros días después de su despido.
Se quedaban callados durante días y se negaban a comer. Su pérdida
de vitalidad fue tan grande que incluso la actividad física más suave se
veía demasiado agotadora. Algunos permanecían en sus casas, otros

la abandonaban pronto por la mañana y regresaban por la noche, ne-
gándose a revelar dónde habían estado o qué habían hecho. Este esta-
do de shock reveló rápidamente problemas de salud que anteriormen-
te habían recibido poca atención. Semejantes afecciones se utilizaban
como excusa para evitar ayudar con las tareas diarias del hogar. Los
registros médicos del PSEE muestran un creciente número de pacien-
tes de barrios industriales con problemas de corazón y elevada tensión
arterial. La mayor demanda era de asistencia social y asesoramiento
psicológico, pero esto no estaba cubierto por el seguro. Las relaciones
sociales dentro de la familia también se resintieron. Maridos y mujeres
discutían, llegando a menudo a la violencia por parte del hombre, y
algunas veces también a la inversa. Las tensiones también aumentaron
entre padres e hĳos. De acuerdo con maestros de enseñanza primaria y
secundaria de los barrios industriales, los niños se volvieron más indis-
ciplinados y «difíciles», tenían problemas para concentrarse y se queja-
ban de problemas en casa.
Nadie que visite Ahmedabad puede evitar observar los florecientes

barrios de miseria en la ribera este del río que se han extendido rápida-
mente en las últimas décadas. Un gran segmento de la población de la
ciudad está hacinado en estos barrios marginados, expuesto a la degra-
dación ambiental y excluido de los más elementales servicios públicos.
Hay un estrecho vínculo entre vivir en un barrio de miseria y trabajar
en el sector informal de la economía. Las altas chimeneas que marca-
ban el paisaje industrial han desaparecido y los recintos de las fábricas
que, durante más de un siglo, eran congestionados lugares de trabajo
con gente en constante movimiento están abandonados y privados de
su relevancia económica. Los barrios de trabajadores ya no rodean los
nuevos páramos, llenos de escombros de los edificios derruidos, y que
ahora dominan esta parte de la ciudad. La falta de un empleo estable y
una acusada caída de los ingresos han transformado los hábitat de los
antiguos trabajadores textiles en lugares de miseria y degradación.
El distanciamiento de los antiguos trabajadores textiles de las for-

mas habituales de socialidad encuentra expresión en su reducido acce-
so a los servicios e instituciones públicas, incluidas aquellas que están
dirigidas a cada uno de los ciudadanos de Ahmedabad. Este estado de
exclusión va acompañado por una pérdida de control sobre las condi-
ciones que determinan la calidad de sus vidas ahora y en el futuro. La
discriminación del mercado acerca de cómo viven y trabajan refuerza
su acuciante sentido de penuria y asegura que no disfruten de las mis-

mas oportunidades para mejorar su situación. Los miembros de grupos
estigmatizados —musulmanes, dalits y otras minorías sociales expues-
tas individual y colectivamente a prácticas discriminatorias— buscan
de manera natural el contacto con su propia clase para obtener protec-
ción y apoyo mutuo. Sin embargo, una vida de dependencia va acom-
pañada de una limitación de las opciones y de un empeoramiento de
la posición social. El endeudamiento obliga a los antiguos trabajadores
textiles a vender su mano de obra y la de otros miembros del hogar y a
aceptar un salario más bajo a cambio de un anticipo. Esta dependencia
restringe otras opciones e inversiones en formas de solidaridad hori-
zontal que contradicen las lealtades primordiales. Hay una apremiante
necesidad de retirarse a su propio nicho comunal y de permanecer ale-
jado de otros segmentos sociales.
Los trabajadores textiles desempleados no son los únicos habitantes

de los distritos industriales que han sufrido el colapso de las grandes
fábricas textiles. El impacto sobre el pequeño comercio, los servicios y
el transporte en las áreas textiles ha sido enorme, porque la demanda
de servicios de una amplia variedad de tenderos, vendedores calleje-
ros y artesanos, procedía principalmente de este relevante segmento de
la población trabajadora empleada en el sector formal de la economía.
Muchos de sus clientes se han vuelto sus competidores. La afluencia de
hogares expulsados del sector formal ha aumentado la presión sobre
la ya frágil existencia de los trabajadores en la economía informal. La
competencia por el trabajo ha producido muchas tensiones y conflictos,
tanto en las áreas de residencia como en el lugar de trabajo. El proceso
de nivelación a la baja se ha hecho evidente con la propagación de la
miseria y ha ayudado a crear una atmósfera de concentrada depresión.
Grados de vulnerabilidad
Desde primeras horas de la mañana hasta bien entrada la noche, los

chalis y las vías laterales están abarrotadas de gente. La gran mayoría
son varones de todas las edades, echados, sentados, de pie frente a sus
casas o dando vueltas en pequeños grupos. Salen a las calles para matar
el tiempo porque para ellos no hay mucho más que hacer. Las mujeres
que no están realizando un trabajo en el exterior tienden a quedarse en
casa, no solo por un código de conducta que no les permite moverse
libremente, sino también porque están más ocupadas que sus compa-
ñeros varones con toda clase de tareas del hogar y en aprovechar su
trabajo a través de un empleo retribuido.
Pocos trabajadores del sector informal de la economía consiguen tra-

bajar más de veinte días al mes. Los vendedores callejeros parecen ser los
más afectados por las variaciones estacionales que les impiden alcanzar
un ritmo de trabajo fijo. Los días que llueve, hace frío o mucho calor,
hay menos demanda de sus servicios y tienen que afrontar un conside-
rable descenso de sus ingresos. Los jornaleros se ven afectados de forma
similar. Esos días van a los diversos mercados de trabajo de la ciudad
donde se realizan los contratos solo para verse luego rechazados. Lo mis-
mo sucede en las obras de la construcción donde buscan trabajo como
peones sin cualificación. Sin embargo sería incorrecto atribuir la impre-
decible naturaleza del trabajo al aire libre simplemente a las inclemen-
cias del tiempo. También puede interrumpirse con los días de fiesta o las
alteraciones del orden público como huelgas o tensiones políticas. Los
cambios estacionales en la economía de la ciudad causados por flujos no
tan transparentes del capital industrial y mercantil en el sector informal
tienen un impacto mayor sobre la masa de trabajadores de este sector
que sobre sus equivalentes del mejor regulado sector formal. No se sabe
demasiado sobre la naturaleza y los efectos de estas tendencias cíclicas y
erráticas. También afectan a los que trabajan en casa, cuyos medios de ga-
narse la vida están totalmente ocultos de la vista pública. El hecho de que
aparentemente estén disponibles para trabajar en cualquier momento no
significa que trabajen siempre. La entrega de materias primas es irregu-
lar, el suministro eléctrico poco fiable y los contratistas repercuten las
fluctuaciones de la demanda del producto final sin el menor escrúpulo.
La gran cantidad de tiempo que no se emplea en un trabajo remu-

nerado no significa que este vasto ejército de reserva disfrute de las
muchas y erráticas horas de inactividad a su disposición. El ocio solía
ser una noción familiar que surgió del modelo de empleo regular en
las fábricas textiles. Cuando no trabajaban en el turno de noche, los
hombres se podían reunir en pequeños grupos después de la cena y
cantar canciones piadosas o entablar conversaciones en las esquinas de
las calles. Salir solo o con toda la familia al mercado dominical en la
rivera del río, o visitar a familiares que vivían en otros barrios eran las
salidas favoritas durante el fin de semana. Esos días han pasado. Aun-
que ahora se dispone de más «tiempo libre» no hay ni dinero ni energía
para disfrutarlo como ocio.
No todos los trabajadores que han perdido sus empleos en las fábricas
textiles han caído por debajo del umbral de la pobreza. También están
aquellos que no tienen que confiar única o principalmente en la venta
de su mano de obra no cualificada. Entre ellos se hallan los propietarios
de pequeños medios de producción como rickshaws motorizados, carre-
tillas, puestos callejeros, parcelas de terreno o pequeñas edificaciones
en zonas hiperdegradadas que no solo utilizan esta propiedad sino que
la alquilan. Aunque el porcentaje de trabajadores con acceso a diversas
formas de pequeño capital no debe exagerarse, sus hogares están sin
duda mejor que los de aquellos que no poseen ningún medio de pro-
ducción. En el extremo contrario del abanico se encuentra un segmento
extremadamente vulnerable de antiguos trabajadores textiles que, de-
bido a la mala suerte o a la discapacidad, carecen de medios de pro-
ducción y de consumo. Los hogares a los que pertenecían se han roto.
Hay ejemplos de hombres que abandonan a su mujer e hĳos incapaces
de seguir cuidando de ellos, pero también hay casos de hombres arro-
jados de sus casas poco después de perder sus empleos en las fábricas
textiles. Estas gentes, los ultraexcluidos, vagan por las calles como al-
mas en pena mendigando y afligidos por una grave pauperización. Sus
irregulares e inadecuadas comidas dependen de los ramroti, los centros
de distribución de alimentos dirigidos por religiosos.
La vida en las zonas hiperdegradadas no se caracteriza solamente

por los signos de necesidad, privaciones y abandono. El cierre de las fá-
bricas textiles también ha llevado a la disminución del espacio público
en los asentamientos que las rodean. Los lugares donde la gente solía
reunirse con sus compañeros de trabajo y con otros de diferentes iden-
tidades sociales son difíciles de encontrar en estos días. Ciertamente,
también en el pasado, las gentes de las fábricas textiles solían pasar la
mayor parte del tiempo libre dentro o alrededor de la casa, principal-
mente en los confines del particular círculo comunal al que pertenecían.
Los acontecimientos del ciclo de la vida o los festivales religiosos eran
ceremonias públicas que en buena parte se celebraban al aire libre. Las
escuelas de barrio a cargo del municipio eran un punto de contacto
donde los niños no solo demostraban las habilidades aprendidas en la
intimidad de la vida familiar para tratar con «otros», sino donde tam-
bién hacían amigos del otro lado de la valla. La gente que vivía cerca
era invitada para compartir la comida y la diversión, incluso aunque
tuvieran otras costumbres. Había clubs deportivos donde se enseñaba
lucha libre, boxeo y otros deportes, independientemente de la casta u
origen comunal. Los espectadores de los encuentros también estaban
mezclados. Las salas de lectura creadas por la Asociación de Trabaja-

dores Textiles (ALT) en todos los distritos industriales también eran
importantes lugares de encuentro. Se daban clases por la mañana y por
la tarde para enseñar a leer y escribir a los adultos y a los que habían
abandonado la escuela a una edad temprana. Más tarde, muchos de
estos centros fueron incorporados al Consejo de Bienestar Laboral, un
organismo oficial establecido bajo los auspicios del gobierno munici-
pal. En los últimos años algunos de estos lugares han cerrado por falta
de fondos. La corporación municipal decidió cortar el gasto social y los
asistentes han disminuido. Aparte de la incapacidad de los usuarios,
tanto hombres como mujeres, para pagar los muy modestos honorarios
por los diversos cursos, o por las guarderías donde los niños peque-
ños podían quedarse unas cuantas horas al día, esta gente también ha
perdido su afán por emplear las horas «libres» en actividades construc-
tivas. Su tiempo lo consume la búsqueda de trabajo o simplemente el
permanecer «ocioso». Aventurarse en las formas y circuitos habituales
de socialidad se ha convertido en una opción que muchos hogares, en
el entorno de los antiguos trabajadores textiles, ya no puede permitirse.
La falacia del desarrollo paralelo
Un paradigma que ha dominado el desarrollo de la literatura post-

colonial en la segunda mitad del siglo XX sugiere que la inclusión es
una tendencia histórica que abarca a cada vez más gente en diferentes
partes del mundo. Este particular modo de hacerse ilusiones sugiere
que el proceso de transformación, tal y como se ha producido en las
economías occidentales, se repetirá a nivel global y finalmente dará ori-
gen al tipo de sociedad urbana-industrial que inicialmente surgió en
el hemisferio norte a ambos lados del Océano Atlántico. Sin duda, esa
trayectoria histórica también fue difícil de predecir cuando comenzó
por primera vez. Hacia finales del siglo XIX había sólidas dudas acerca
de que las clases inferiores en las sociedades occidentales fueran capa-
ces de encontrar su lugar en la nueva sociedad industrial que se estaba
construyendo. La doctrina del darwinismo social estaba basada en la
suposición de que no toda la gente pobre podía, o por esa razón debía,
alcanzar una vida humana digna. En la lucha por la supervivencia so-
lamente los más aptos en el proceso de selección natural serían capaces
de reunir las condiciones que permitían un futuro mejor. Cuando se les
comparaba con los pobres dignos de ayuda, mantenidos como ejército

de reserva de trabajo, los pobres que no eran dignos de ayuda, estaban
etiquetados como una carga para sí mismos y para la sociedad en gene-
ral. Este considerable segmento de los pobres era culpabilizado de su
propia pobreza. No teniendo nada útil que aportar, su misma presencia
se consideraba un riesgo para la estabilidad y la cohesión social.
La posterior inclusión de estos grupos marginados en las formas y

circuitos habituales de socialidad fue el resultado de un proceso de
industrialización extremadamente intensivo en trabajo. El bajo nivel
de tecnología, aunque aumentara rápidamente, permitió la inserción
en tanto fuerza de trabajo de hogares obligados a abandonar la eco-
nomía agraria-rural. Lo que llegó a redefinirse como la cuestión social,
condicionada por una parte por la creciente confianza en sí misma de
las clases inferiores, y por otra, por la aceptación por las clases supe-
riores de que el coste de la exclusión podría ser mayor que el de la in-
clusión, tuvo su origen en una economía en expansión que requería la
mano de obra de las masas que vivían en la pobreza. No hay ninguna
indicación clara de que este escenario de desarrollo, que se produjo
dentro del marco del Estado-nación, haya sido reproducido a escala
transnacional un siglo después. Por el contrario, la enorme brecha entre
los pobres y los no pobres sigue todavía ensanchándose.
La suposición de un desarrollo paralelo explica por qué, en la era

postcolonial, los políticos y los diseñadores de políticas han declara-
do que «pronto» o «en un futuro cercano» la gente ya no vivirá en la
pobreza. Aunque admitían que la lucha contra las privaciones llevaría
tiempo y dependía de toda clase de condiciones previas, no negaban
que elevar a un número cada vez mayor de personas, y finalmente a
todas, por encima del «umbral de la pobreza» era algo que podía o
incluso debía ser considerado. Un ejemplo bien conocido de ese modo
de pensamiento era la idea del «goteo», que prometía que la gente con
pocos o ningún activo iba finalmente a beneficiarse del proceso de cre-
cimiento económico.
En consonancia con la noción de inclusión como una tendencia

histórica, el sociólogo británico T. H. Marshall especificó la distintas di-
mensiones del proceso de inclusión y las ordenó en orden secuencial:
en primer lugar, la concesión de derechos legales que extienden el do-
minio de la ley a todos los ciudadanos; a continuación la concesión de
derechos políticos que proclaman el sufragio universal y promueven
la participación de todos en un marco democrático; y finalmente, la

concesión de derechos socioeconómicos que encuentra su apogeo en el
Estado del bienestar.27
Ha habido episodios en la historia reciente de las sociedades desa-

rrolladas que parecen señalar que la tendencia hacia la inclusión po-
dría verse abruptamente detenida, o incluso invertida, provocando un
deslizamiento hacia la exclusión. La recesión económica mundial de la
década de 1930 expuso una vez más a mucha gente en los países indus-
trializados a una situación de vulnerabilidad, que encontraron difícil
de aceptar precisamente debido a la mejora de su bienestar en las dé-
cadas precedentes. En 1933 se publicó un libro titulado Die Arbeitslosen
von Marienthal, un estudio empírico acerca de los efectos del desempleo
prolongado.28 La obra se convirtió en un trabajo clásico de la literatura
científica social sobre el significado de la pérdida del empleo remunera-
do en los hogares de los trabajadores de una sociedad industrial.
El escenario del estudio era una pequeña comunidad en los alrede-

dores de Viena que como actividad económica tenía una gran fábrica
textil y poco más. Después de los recortes en la producción y en las
horas de trabajo a finales de la década de 1920, con el telón de fondo de
la crisis que afectó a toda la Europa industrial, la fábrica cerró en 1930.
Esto supuso la desaparición de la que era esencialmente la única fuente
de empleo en este municipio rural. Con toda la mano de obra despedi-
da, no menos de tres cuartas partes de la población local, 367 de los 478
hogares, se encontraron en una situación de acuciante y cruda pobreza.
Al resumir sus hallazgos, los autores hablaron de die miide Gesellschaft
(«la comunidad cansada»). Este subtítulo de su estudio expresaba los
sentimientos de impotencia y desesperanza que abrumaban a esta gen-
te. Solo una pequeña proporción de la población consiguió mantener
un trabajo remunerado en el sector servicios fuera del pueblo, y un cier-
to número de personas mayores recibieron una pensión.
El estudio describe la respuesta de los hogares afectados en las fa-

ses posteriores, esto es, cómo pasaron de la inicial determinación a la
resignación, a la desesperación y finalmente a la apatía. El enfoque
psicológico-social pone de manifiesto cómo esta gente perdió su senti-
do del tiempo y cómo su rutina diaria —tan importante para una vida
27 T. H. Marshall, Social Policy in the Twentieth Century, Londres, Hutchinson, 1975.
28 M. Jahoda, P. Lazarsfeld y H. Zeisel, Die Arbeitslosen von Marienthal [Los desempleados
de Marienthal], Leipzig, Hirzel, 1933.
con significado— se fue deteriorando. Fuera del hogar se produjo un

notable aumento del aislamiento, un declive de la implicación con el
mundo exterior, institucional y organizativamente, junto con síntomas
de envidia y sospecha en lugar de apoyo mutuo. La pauta está clara: un
proceso de marginalización y una disminución del espacio psicológico
que conduce a la alienación. El retrato demuestra lo tentador que es
hacer que los propios pobres sean responsables y rindan cuentas de la
condición de exclusión en la que se les hace vivir.
¿Cómo sobrevivieron los trabajadores austriacos desempleados en

esos años de crisis? Ciertamente no porque encontraran un trabajo re-
munerado, sino retirándose parcialmente a la autosuficiencia. Planta-
ron verduras o criaron conejos en un pequeño terreno alquilado por
la fábrica o por el ayuntamiento. Sin embargo, mucho más importante
que estas modestas contribuciones hacia una impuesta autarquía, so-
brevivieron gracias a las prestaciones de desempleo que cada quince
días recibieron del Estado. El ciclo económico de los hogares afectados
por el cierre de la fábrica giró alrededor de esta mínima paga. Las pres-
taciones fueron financiadas por contribuciones de empleadores, traba-
jadores y de la autoridad local y el total acumulado en los años ante-
riores al cierre de la fábrica significó que hubo fondos suficientes para
veinte o treinta semanas, después de lo cual los antiguos trabajadores
textiles podían acogerse a las prestaciones menores proporcionadas
por un sistema de «subsidios» del gobierno. Esporádicamente, como
en festividades religiosas, el municipio o las organizaciones caritativas
les proporcionaron alimentos. A principios de la década de 1930 el Es-
tado del bienestar en Europa todavía estaba en construcción. No se ex-
tendería y completaría hasta bien pasada la Segunda Guerra Mundial,
pero los fundamentos ya habían sido colocados en los primeros años
del siglo XX. Cuando la crisis económica golpeó a principios de la dé-
cada de 1930, los gobiernos de la parte industrializada del mundo res-
pondieron a la repentina llegada del desempleo y del empobrecimiento
con programas de ayuda. Estos programas tomaron la forma tanto de
apoyo financiero como de creación de empleo mediante la contratación
de obras públicas. Son precisamente este tipo de programas públicos
los que han faltado o han estado minimizados en la lucha global contra
la pobreza, al hilo de las políticas de libre mercado impuestas a finales
del siglo XX. La esencia de mi argumento en las páginas anteriores ha
sido que las experiencias pasadas son importantes para definir, anali-
zar y resolver las dinámicas de la inclusión-exclusión en lo que se llama
el mundo en vías de desarrollo. Para promover la incorporación a las
formas y circuitos habituales de socialidad y para evitar un regreso con

fuerza de la doctrina del darwinismo social en la economía globaliza-
da, el fuerte desequilibrio existente entre el capital y el trabajo tendrá
que ser compensado. Semejante política correctiva necesita realizarse a
escala trasnacional, nacional y local, y requiere: (i) la redistribución del
capital (reformas agrarias en primer lugar); (ii) la creación de empleo y
la garantía de la seguridad en el puesto de trabajo y (iii) la provisión de
bienestar social concretado en términos de salud, vivienda y educación.
Las enormes diferencias que se han creado en el mundo actual no

pueden enmendarse sin conectar los mecanismos de la inclusión con
los de la exclusión. Como ha sostenido por ejemplo Jeremy Seabrook,
parece que el objetivo del discurso político oficial sea la supresión de
cualquier conexión parecida:
La excusa más fácil es, como siempre, culpar a la «naturaleza», a la sequía, al

exceso de población, al avance del desierto. Sin embargo, es nuestra propia
naturaleza la que está profundamente implicada, por encima de todo, la na-
turaleza de nuestra sociedad y su desarrollo que ha conseguido recrear un
duradero sentido del empobrecimiento a partir de las riquezas mismas que
ha acumulado, y nos ha hecho creer que el simple objetivo de la suficiencia
para todos representa, para nosotros los ricos, no la emancipación sino una
terrible pérdida que no hay que contemplar.29
29 Jeremy Seabrook, Lanscapes of Poverty, Londres, Blackwell, 1985, p. 175.

2. La vida sin salario tras la
crisis del capitalismo y los
nuevos movimientos de
los trabajadores*
Michael Denning
Se trata de hablar ahora sobre la escasez de trabajo, o más bien so-

bre la escasez de trabajo remunerado, sobre la vida sin salario y sobre el
conocimiento de esta. Generalmente se suele aceptar que tres décadas
de neoliberalismo han cambiado el paisaje laboral a lo largo y ancho del
mundo: los marcados descensos en el empleo vinculado a las empresas
industriales y en el empleo público generado por el Estado se han visto
acompañados por un aumento de la vida sin salario, de los desemplea-
dos y de aquellos que trabajan en lo que se ha dado en llamar «activida-
des económicas informales».
Durante más de un siglo, la vida sin salario se ha entendido a través

de dos conceptos clave: el desempleo y el sector informal. El primero
constituía el tropo fundacional del Estado del bienestar de la socialde-
mocracia; el segundo, el tropo dominante del desarrollo postcolonial.
No solo daban nombre y pretendían regular la vida sin salario, también
trazaban una línea neta entre las concepciones de la vida sin salario den-
tro de las metrópolis del capitalismo imperial y la vida sin salario en el
capitalismo colonial y postcolonial.
* Los temas abordados en este texto se tratan también en Michael Denning, «La vida sin
salario», New Left Review, enero-febrero de 2011, Madrid, Ediciones Akal.
109
El «desempleo» fue inventado durante la gran crisis económica de las

décadas de 1880 y 1890, esto es, durante el «pánico» que se apoderó de
los capitalismos industriales del Atlántico Norte, reverberando por los
territorios coloniales que dominaban. Desplazó una serie de concep-
ciones anteriores sobre la pobreza, la ociosidad y la peligrosidad, y se
convirtió en una parte central del discurso estatal y popular durante
el siguiente siglo: el fantasma de los «desempleados» regresa con cada
depresión y recesión.
Si bien la figura del «desempleo» ha dominado la imaginación de

los Estados capitalistas del G7, no ha sido el tema central del discurso
desarrollista de los Estados postcoloniales. En este caso, el fantasma de
la vida sin salario en las favelas en expansión de Asia, África y América
Latina se imponía sobre cualquier división clara entre «empleados» y
«desempleados». La vida sin salario no era una circunstancia tempo-
ral contra la que existiera posibilidad de asegurarse ni un fracaso ma-
croeconómico en la demanda agregada; parecía ser una economía sepa-
rada, casi autónoma: un «sector informal», como se le acabó finalmente
llamando. Si en las décadas de 1880 y 1890 se produjo la «invención»
del desempleo, podríamos decir que en las de 1960 y 1970 se verificó
la invención del «sector informal», que implicaba una nomenclatura y
una normalización de la vida sin salario del «Tercer Mundo».
Igual que el descubrimiento del desempleo a finales del siglo XIX

había derivado de una nueva acepción de «la economía», el descubri-
miento del «sector informal» se derivó de una idea directora de la es-
tructura del trabajo asalariado regulado por el Estado: la regulación
formal de salarios y horarios, la protección formal del seguro contra el
desempleo y la seguridad social. Lo que caracterizaba al sector infor-
mal no era el tamaño de la empresa ni la forma del proceso laboral, sino
su relación con el Estado. La discusión sobre la economía informal ha
sido una discusión sobre la fuerza o debilidad del Estado —para algu-
nos, las economías informales surgen como consecuencia de una exce-
siva actividad reguladora de los Estados, la cual empuja a la actividad
económica hacia una economía sumergida y desregulada que opera al
margen del sistema fiscal; para otros, son producto de Estados débiles
o fallidos, incapaces de prestar protección social a sus ciudadanos y de
recaudar impuestos. Los críticos neoliberales de la regulación estatal
han tendido a celebrar el afán emprendedor del sector informal, esas
microempresas que solo necesitan microcréditos para prosperar; los
La vida sin salario tras la crisis del capitalismo y los nuevos movimientos de los trabajadores 111
defensores de los Estados del bienestar socialdemócratas han abogado

por la formalización de lo informal: la extensión de la protección social
a los trabajadores informales y su representación en sindicatos.
La economía informal se ha convertido en la imagen clásica para

representar la vida sin salario en las áreas urbanas de todo el mundo:
en su informe sobre la economía informal de 2002, la OIT revelaba que
«el empleo informal supone entre el 50 y el 75 por 100 del empleo no
agrario en los países en vías de desarrollo: el 48 por 100 en el Norte de
África; el 51 por 100 en América Latina; el 65 por 100 en Asia; el 72 por
100 en el África subsahariana».1 Por otro lado, «tres tipos de trabajo
atípico no estandarizado —el autoempleo, el trabajo a tiempo parcial
y el trabajo temporal— suponían el 30 por 100 del empleo total en 15
países europeos y el 25 por 100 en Estados Unidos».2 A finales de siglo,
la economía informal se había hecho visible no solo en Accra y Nairobi,
sino también en Los Ángeles y Moscú. Un informe reciente realizado
por WIEGO [Women in Informal Employment: Globalizing and Organizing]
concluyó que en Ecuador el 58 por 100 del empleo urbano corresponde
al sector informal; si a esto se le añade el trabajo precario, el 75 por 100
de los trabajadores urbanos pertenecen a la economía informal.
A medida que entramos en la era del posneoliberalismo, resulta evi-

dente que ninguna de las grandes figuras del siglo XX —el desempleo y
el sector informal— resulta adecuada, en gran medida por su aplicación
segregada a zonas específicas del sistema global capitalista y porque,
además, los diversos marcos analíticos que se ocupan de ellas apenas
se comunican entre sí. Esta idea de agotamiento conceptual también se
aplica a sus tradicionales contrapartes marxistas: la adopción socialista
del «ejército industrial de reserva» y la adopción anticolonialista de la
revisión del «lumpenproletariado» realizada por Fanon. Pero ¿qué al-
ternativas tenemos para comprender la inseguridad de muchas de las
modalidades de trabajo contemporáneo? Hablamos de precarización,
de informalización y de proliferación del trabajo precario y temporal.
En 1999 la Organización Internacional del Trabajo, en cuyo seno se

disputan desde hace mucho tiempo las formas de representación del
trabajo, trató de saltarse la división formal/informal, caracterizando
estas formas de trabajo como empleo «vulnerable» frente a lo que
1 ILO, Women and Men in the Informal Economy. A Statistical Picture, Ginebra, 2002.
2 Ibid.
denominaron empleo «digno». La propuesta de la OIT de recortar el

«déficit de empleo digno» es tanto una derrota —un reconocimiento de
que la regulación formal del trabajo no afecta a la mayoría de trabajado-
res— como un avance, es decir, un argumento a favor de la protección
social y de los derechos laborales de trabajadores «vulnerables». Frente
a las muchas invocaciones pomposas de «derechos humanos» inaliena-
bles se podría decir que aún estamos a la espera de una modesta Carta
Magna del trabajo digno.
Tal vez los mapas más significativos han surgido de los movimien-
tos sociales y de las propias organizaciones de trabajadores informa-
les (SEWA, Streetnet, Homenet, Colleto). Desde luego, del mismo
modo que las marchas y manifestaciones de los «desempleados» apa-
recieron en el siglo XIX de modo simultáneo a los informes estatales
sobre el desempleo, también en el momento en que economistas del
desarrollo como Keith Hart descubrían el «sector informal» tomaba
forma la primera gran organización de trabajadores sectoriales infor-
males: los autoempleados.3 En 1972 una activista de la Gandhian Tex-
tile Labor Organization, Ela Bhatt, comenzó a organizar a las mujeres
porteadoras y vendedoras ambulantes de la ciudad de Ahmedabad
alrededor de un sindicato, la Self-Employed Women’s Association
(SEWA). El sindicato le había encargado la realización de «un informe
sobre las familias afectadas por el cierre de dos grandes plantas tex-
tiles». «Mientras los hombres estaban ocupados en la agitación para
conseguir la reapertura de las fábricas, las mujeres conseguían el di-
nero y alimentaban a las familias. Vendían fruta y verdura por las
calles; cosían en casa por unidades a través de intermediarios; traba-
jaban como temporeras en mercados al por mayor, cargando y des-
cargando género; o reciclaban sobras en las calles de la ciudad […]. Se
trataba de trabajos sin definición. Por primera vez aprendí lo que era
estar autoempleada. Ninguna de las leyes laborales les eran aplica-
bles; mis estudios legales no servían en aquellos casos. Irónicamente
—recuerda tres décadas después— vislumbré la enormidad del sector
informal mientras trabajaba para el sector formal».4
3 Keith Hart, «Informal Income Opportunities and Urban Employment in Ghana», Jour-
nal of Modern African Studies, vol. XI, núm. 1, marzo de 1973, pp. 62, 68.
4 Ela Bhatt, We Are Poor but So Many. The Story of Self-Employed Women in India, Oxford, 2006.
Durante los siguientes treinta años, la Self-Employed Women’s Asso-

ciation se convirtió en un conglomerado de «organizaciones de pobres
de base asociativa» (por decirlo en el lenguaje de los teóricos de los
movimientos sociales): primero, un sindicato —en 2004 «el mayor sin-
dicato primario» de la India—, que agrupaba a toda una variedad de
oficios informales —traperos, zurcidoras, tejedoras de bidi, vendedores
de verduras—, y que negociaba con compradores, contratistas y auto-
ridades municipales los precios de la mercancía y el espacio ocupado
en las aceras; segundo, una coalición de docenas de cooperativas de
productores que generaban patrones para la confección, reciclaban pa-
pel desechado y limpiaban oficinas; y tercero, una variedad de institu-
ciones de asistencia y protección mutua, incluyendo un banco SEWA y
cooperativas de salud, organizadas alrededor de comadronas que en sí
mismas eran parte del «sector informal».
La SEWA se opuso a la retórica sobre el sector informal que domi-

naba el discurso oficial: «dividir la economía en sectores formales e
informales es artificial —argumentaba Bhatt—, ya que puede facili-
tar el análisis y la administración, pero en última instancia perpetúa
la pobreza». La SEWA tenía sus orígenes en una idea de autoempleo:
«Aglomerar una fuerza de trabajo de tal magnitud en categorías con-
cebidas como “marginales”, “informales”, “desorganizadas”, “perifé-
ricas”, “atípicas” o “la economía sumergida” me resultaba absurdo.
Marginales y periféricas respecto a qué, me preguntaba […] Para mí
eran simplemente “autoempleados y autoempleadas”». De hecho, las
vendedoras callejeras que se encontraban entre las fundadoras de la
SEWA «se llamaban a sí mismas comerciantes».5
Esta retórica de los «autoempleados» se inspiraba en las ideologías

del ala gandhiana del sindicalismo indio de la cual había emergido
la SEWA; había sido adoptada también por otras organizaciones de
trabajadoras sin salario, fundamentalmente la Unión de Mujeres Au-
toempleadas Sudafricanas fundada a mediados de la década de 1990
y con sede en Durban. Retrospectivamente, sin embargo, parece que
se produjo una asunción simbólica cuando el Sindicato de las Mujeres
Autoempleadas asumió, como una de sus tareas esenciales, la repre-
sentación del mundo del trabajo sin salario, que se hallaba infrarrepre-
sentado por los aparatos laborales del Estado. Cuando a finales de la
década de 1970, la SEWA organizó a las mujeres que tejían chindi —esto
5 Ibid., pp. 18, 10, 11.

es, tiras de tejido desechadas por las fábricas textiles— para confec-
cionar khols (colchas), comenzaron por representarlas, por describirlas, a
pesar del escepticismo de las propias trabajadoras militantes: «para com-
prender mejor los problemas de las trabajadoras del chindi decidimos
efectuar una encuesta en siete poles o calles en las que se tejía la mayoría
de las khols. Karimaben (una de las trabajadoras militantes del chindi)
no tenía paciencia para la encuesta. Se quejaba en estos términos: «To-
das nosotras sabemos exactamente cuál es el problema». Sin embargo, la
SEWA insistía en «proceder metódicamente y en efectuar las encuestas»,
recogiendo y comunicando las conclusiones a las trabajadoras del chindi
y utilizando sus resultados para luchar por el incremento de los precios
del destajo tanto ante los comerciantes de las khols como ante los fun-
cionarios del Ministerio de Trabajo. Bhatt sostiene que «estas encuestas
nos ayudaban a comprender de modo pormenorizado las cosas antes de
emprender acción alguna y su elaboración nos permitía identificar a las
líderes potenciales de la comunidad; […] nos han proporcionado una
visión mucho más compleja del mundo de las “autoempleadas”».6
En 2004 los propios estudios de la SEWA dividían a sus miembros en-

tre más de ochenta ocupaciones dentro de cuatro categorías principales:
vendedores callejeros y ambulantes; productores domésticos; jornaleros
y proveedores de servicios; y productores rurales. Si analizamos el creci-
miento de cada una de esas categorías desde la década de 1970, consta-
tamos que el grupo más visible —los vendedores callejeros que constitu-
yen hasta un 2 por 100 de la población urbana de la India— conformaba
la mayor parte de la SEWA primigenia, antes de decrecer proporcional-
mente. Tras dar sus primeros pasos en las ciudades, esta organización
de productores rurales y jornaleros agrícolas despegaba en la década de
1990. Dos tercios de sus miembros no son tanto «autoempleados» como
lo que Jan Breman ha denominado «cazadores y recolectores de sala-
rios», trabajadores eventuales y proveedores de servicios que trabajan
para otros bajo el intrincado disfraz del empleo casual, subcontratado o a
destajo. Una desagregación más específica por sectores realizada en 2004
nos muestra no solo la variedad de empleos informales —de vendedores
de verduras a recolectores de basura o porteadores— sino las abrumado-
ras cifras de los jornaleros agrícolas.
Así pues, las organizaciones de trabajadores del llamado «sector in-

formal» han definido su mundo menos en relación con una economía
«formal» regulada por el Estado que con respecto a sus propios lugares
6 Ibid., p. 63.
de trabajo, especialmente la calle y el hogar. Cuando la SEWA comenzó

a fomentar las alianzas transnacionales de asociaciones de trabajadores
y trabajadoras informales en la década de 1990 lo hizo mediante la crea-
ción de StreetNet, una alianza de asociaciones de vendedores callejeros,
y de HomeNet, una alianza de asociaciones de trabajadores domésticos.
De modo creciente, las dos representaciones clave de los trabajadores y
las trabajadoras informales, tanto en el discurso oficial como en la cul-
tura popular, son el vendedor callejero y el trabajador doméstico.
La «economía informal» no debería verse, por consiguiente, como un

sector aislado y marginal, sino como parte del conjunto de una econo-
mía manufacturera, de servicios y de extracción; de hecho, gran parte del
trabajo doméstico no remunerado es en realidad producción industrial
informalizada, la venta callejera es parte de un sector de sservicios infor-
mal (minoristas, transporte, servicios alimentarios, etc.), y la recolección
de desechos es un tipo de minería informal o de trabajo extractivo.
La crisis de los últimos años a menudo ha sido considerada como

una «crisis financiera», una crisis de los bancos, pero también es una
crisis laboral, aunque sigamos atrapados en las concepciones del si-
glo XX sobre la vida sin salario. El World of Work Report 2009 de la
OIT sugiere que se perdieron 20 millones de empleos en los 40 países
investigados. Y los datos oficiales de desempleo siguen siendo única-
mente una guía aproximada para la vida sin salario. Los activistas de
StreetNet y de HomeNet han intentado calcular —mediante entrevis-
tas con trabajadores sin salario de todo el mundo en 2009 y de nuevo
en 2010— los efectos de la crisis sobre los trabajadores informales.
Descubrieron que los vendedores callejeros han perdido clientela con
los despidos del sector fabril, que los trabajadores domésticos sub-
contratados han visto cómo se reducía el número de pedidos y que
los recolectores de desechos han visto cómo se hundían los precios
de los materiales de chatarrería.7
Bajo el capitalismo lo único peor que ser explotado es no serlo. Des-

de los comienzos de la generalización de la economía salarial, la vida
sin salario ha sido una calamidad para aquellos que carecen de tierra, de
herramientas o de medios de subsistencia. En los últimos años, se ha acu-
ñado toda una panoplia de nuevos conceptos —«vidas malgastadas»,
7 No Cushion To Fall Back On. The Global Economic Crises and Informal Workers, 2009, www.
inclusivecities.org, y Coping with Crises. Lingering Recession, Rising Inflation, and the Infor-
mal Workforce, 2011, http://bit.ly/WLUHĳ.
«vidas desechables», «vidas vacías» o «vidas superfluas»— para defi-

nir la vida en un planeta de favelas. Sin embargo, emplear demasiado
a menudo estos conceptos puede llevarnos a pensar que hablamos en
realidad de personas «desechables» y no solo de que lo sean a ojos del
Estado y del mercado. Una vida vacía no es una vida sin actividad prác-
tica, ni una vida sin «trabajo vivo». Como le dĳera una mujer bengalí a
la organizadora sindical Ela Bhatt en 1986: «No tengo trabajo, pero el
estrés del trabajo me está matando».
¿Podemos pensar en el trabajo sin pensar en el trabajo remunerado?

¿Qué pasaría si desplazáramos el trabajo asalariado del centro de
nuestra concepción de la vida capitalista? Es difícil porque se trata
de los mismos conceptos que explican esa sociedad: la vida sin sala-
rio casi siempre se ha percibido como una situación de carencia, como
un espacio de exclusión: los desempleados, lo informal.
En realidad, el salario es la fuente de las ideologías capitalistas de

libertad e igualdad —el salario era el símbolo del «trabajo libre» en
contraposición al trabajo en régimen de servidumbre— y el contrato
salarial constituye un símbolo del justo intercambio: estás de acuerdo
en trabajar tantas horas por tanto a la hora. Sin embargo, el contrato
salarial —el mercado de trabajo— no supone un momento fundacional
de la vida capitalista, porque el capitalismo no comienza con una oferta
o un empleo, sino con el imperativo de «ganarse» la vida. La expropia-
ción y la desposesión, seguidas de la exacción de impuestos y rentas en
forma monetaria, fueron los orígenes del «trabajo libre». De hecho, en
aquellos raros momentos de emancipación moderna, los pueblos libe-
rados —aquellos emancipados de la esclavitud, la servidumbre y otras
formas de trabajos forzados— nunca eligieron ser trabajadores remu-
nerados. Puede que exista una «tendencia a trocar, negociar o intercam-
biar una cosa por otra», como expresara Adam Smith, pero desde luego
no existe una propensión a buscarse un empleo.
Si la acumulación de capital continúa multiplicando los prole-

tarios, querría sugerir que proletario no es sinónimo de trabajador
asalariado, sino de desposesión, de expropiación y de una radical
dependencia del mercado. No se precisa de un empleo para ser un
proletario: la vida sin salario, la ausencia de trabajo asalariado, cons-
tituye el punto de partida para comprender la «destrucción creati-
va» del mercado «libre».
Así, pues, antes que contemplar a los asalariados que se «ganan el pan»
como la infraestructura productiva sobre la que se erige la superestruc-
tura reproductiva, imaginemos al núcleo familiar proletario y desposeí-
do como la «infraestructura» no asalariada del trabajo de subsistencia
—el «trabajo femenino» de cocinar, limpiar y cuidar— que sostiene
la «superestructura» de los buscadores de salarios migrantes que son
embajadores, o tal vez rehenes, de la economía asalariada. Estas «mi-
graciones» de buscadores de salarios pueden ser cortas en distancia e
intervalo —los tranvías o autobuses diarios desde las viviendas a las
fábricas, de los apartamentos a la oficina, de lo que llegaría a ser llama-
do commuting (personas que utilizan varios medios de transporte al día
para llegar al puesto de trabajo)— o pueden ser extensas —los despla-
zamientos «proletarios globales» anuales de trabajadores estacionales
en barcos de vapor, ferrocarril y automóvil— e incluir la radical se-
paración de la inmigración aérea unida únicamente por años de giros
postales y llamadas telefónicas.
Imaginemos, pues, que el desempleo precede al empleo, que la

economía informal precede a la formal, tanto histórica como concep-
tualmente. Podríamos pensar que estas cuestiones conceptuales no son
importantes; sin embargo, las activistas autoempleadas nos muestran
lo contrario.
Cuando alguien me pregunta cuál ha sido la parte más complicada del pe-
riplo de la SEWA —cuenta Bhatt en su relato sobre el sindicato— puedo
contestar sin dudarlo: eliminar los obstáculos conceptuales. Algunas de
nuestras mayores batallas han girado en torno a la disputa contra las ideas
y las actitudes preconcebidas de funcionarios, burócratas, expertos y aca-
démicos. Las definiciones son parte de la batalla. El Registro de Sindicatos
no nos consideraba «trabajadoras», por lo cual no nos podía registrar como
«sindicato». Las laboriosas trabajadoras chindi, las bordadoras, los conduc-
tores de carros, los traperos, las matronas y los recolectores de productos del
bosque pueden contribuir al PIB de la nación, ¡pero Dios no quiera que se les
reconozca como trabajadoras! Sin empleador no puedes ser clasificado como
trabajador y si no eres trabajador no puedes formar un sindicato. Nuestra
lucha por ser reconocidos como un sindicato de ámbito nacional continúa.8
8 E. Bhatt, We Are Poor but So Many, cit., p. 18.

El reconocimiento de la centralidad de la vida y de los trabajadores

sin salario dentro de los circuitos del capital global y la sabiduría y
conocimiento de los movimientos sociales de los trabajadores vulne-
rables deberían informar nuestro debate sobre el mundo después del
neoliberalismo.
Refundar los movimientos de clase obrera en la era del posliberalismo
A menudo pensamos en el Estado y en la academia como las fuentes del

conocimiento social. Ayer intenté sugerir que los movimientos sociales
no solo son representativos de algunas comunidades en particular, sino
que también son productores fundamentales de un conocimiento social
del que debemos aprender. Con este ánimo quiero reanudar nuestro
tema de la reconfiguración de los movimientos de la clase obrera en la
crisis de la modernidad.
¿En qué situación se encuentran los movimientos de la clase obre-

ra, ahora que posiblemente entremos en un momento de posneolibe-
ralismo? No cabe duda de que los movimientos obreros establecidos
por todo el mundo han sido desorganizados por décadas de asalto
neoliberal: la explosión por doquier de trabajos informales no remu-
nerados salarialmente; la relocalización de la actividad industrial, que
creó una nueva geografía mundial de zonas industriales desindustria-
lizadas y plantas de montaje para la exportación; la privatización de
las industrias y los servicios estatales; y el notable crecimiento del
sector servicios: todo ello ha transformado a las clases trabajadoras
del mundo, redistribuyendo el trabajo y a los trabajadores en dis-
tintas regiones, sectores y ocupaciones. No está claro si las antiguas
formas de activismo obrero siguen siendo viables en muchas partes
del mundo. La afiliación a sindicatos —la principal forma de orga-
nización de los trabajadores a lo largo de la mayor parte del siglo
XX— ha caído dramáticamente: la densidad sindical en México ha
disminuido un tercio desde 1980 y la mitad en Estados Unidos desde
1950; y la huelga, la forma característica de protesta obrera durante
el siglo pasado, está desapareciendo no solo en Estados Unidos sino
también en Gran Bretaña.
Nuestra idea tradicional de los movimientos obreros se basa en la expe-

riencia europea de una transición del empleo eminentemente agrícola
al industrial. Pero en las Américas, tanto del norte como del sur, desde
Estados Unidos hasta Argentina, la transición ha sido un cambio direc-
to de la preponderancia del trabajo agrícola a la del sector servicios: la
mayor parte del mundo parece seguir el camino americano.
De hecho, según el Global Employment Trends 2011 de la OIT, el sec-

tor servicios sobrepasó a la agricultura a escala global en 2001.9 ¿Qué
quiere decir esto? ¿Qué tipo de derechos laborales y movimientos de
trabajadores surgen como consecuencia de esta recomposición del tra-
bajo y de la fuerza de trabajo alrededor del sector servicios? ¿Supone el
fin de los sindicatos, y de una parte del sueño de una sociedad indus-
trial que se desvanece? ¿O pueden ganarse los trabajadores del sector
servicios el reconocimiento y la dignidad que lograron los trabajadores
industriales? Creo que esto es posible. En la década de 1950 en Estados
Unidos, el United Auto Workers (sindicato de trabajadores de la indus-
tria automovilística) era el mayor sindicato del país, con 1,3 millones de
afiliados; hoy, lo que había sido un sindicato minoritario de conserjes,
el Service Employees International Union, ha crecido hasta convertirse
en el mayor, con 1,8 millones de afiliados (según la web de 2005 del
Sindicato Internacional de Empleados de Servicios). Más de la mitad
de sus afiliados son mujeres; también representa a más trabajadores
migrantes que cualquier otro sindicato en Estados Unidos, y un 40 por
100 de sus afiliados es gente de color.
Pero la refundación de los movimientos de los trabajadores comu-

nes requiere una nueva comprensión de las contradicciones a las que
se enfrenta la organización de los empleados en el sector servicios, de
las fuerzas que los unen al tiempo que los dividen. Quiero continuar
el análisis señalando dos divisiones y antagonismos clave en el sector
servicios, para exponer brevemente cómo las organizaciones de los tra-
bajadores de este sector han intentado lidiar con ellos.
¿Qué es el sector servicios? ¿Realmente hay diferencia entre los

trabajos industriales y de servicios, entre producir bienes y prestar
servicios?
9 Global Employment Trends 2011. The challenge of a jobs recovery, 2011, Ginebra, ILO; http://
bit.ly/mvSeHZ.
Quiero sugerir que el trabajo de prestación de servicios se estructura

en torno a dos líneas divisorias distintivas: una gira alrededor de los
procesos laborales específicos del trabajo de prestación de servicios, y
la otra apunta a la diferencia existente entre los servicios dirigidos a las
empresas y los servicios prestados a los hogares, distinción acorde
con la habitual en el sector privado entre bienes de capital y bienes
de consumo. La primera línea divisoria separa lo que a menudo se co-
noce en la industria hotelera como «trabajadores de cara al público»,
que atienden a los clientes, y «trabajadores entre bastidores», que co-
cinan, limpian y procesan los datos. Los trabajadores que tratan con el
público tiene un proceso de trabajo específico que a menudo ha sido
considerado especial dentro del sector servicios: un trato directo con
el cliente o el consumidor, caracterizado por lo que la socióloga Arlie
Hochschild llamó trabajo emocional, un trabajo que requería la movili-
zación de los sentimientos, la producción de una cara sonriente.
Muchos trabajos de servicios, desde cuidadores a peluqueros, re-

quieren este tipo de trabajo emocional; se trata de un concepto impor-
tante a la hora de entender el trabajo de servicios. Sin embargo, tomar
este proceso de trabajo específico —la interacción con clientes y consu-
midores— como la esencia del trabajo de servicios supone un proble-
ma, porque solo alrededor de la mitad de los trabajadores «del sector
servicios» son trabajadores orientados a los clientes o consumidores
que realizan un trabajo emocional; a la otra mitad de los trabajadores de
este sector —aquellos que trabajan procesando datos en compañías
de seguros o bancos, así como los conserjes y limpiadores en edificios de
oficinas y los trabajadores domésticos en hogares privados— no se los
contrata para interactuar con los clientes.
De modo que la noción de trabajo emocional no define al sector ser-

vicios en general; más bien traza una línea entre los procesos de traba-
jo de cara al público y entre bastidores. Centrarse exclusivamente en
los trabajadores emocionales como los típicos trabajadores del sector
servicios supone el mismo problema que considerar a los trabajadores
cualificados como los típicos trabajadores industriales. No se tienen en
cuenta la jerarquía y la desigualdad estructurales existentes en el lugar
de trabajo ni las líneas divisorias étnicas, de género y raciales presen-
tes entre los trabajadores que atienden al público y los que no tienen
contacto alguno con él: estos últimos no solo parecen trabajadores in-
dustriales «tradicionales», dado que llevan a cabo duros trabajos ma-
nuales, limpian y ordenan habitaciones de hotel y trabajan realizando
repetitivos procesos mecánicos —¿acaso es muy diferente manejar una

aspiradora que una máquina de coser?—, sino que también proceden
desproporcionadamente de comunidades migrantes y racializadas.
Como concluía un importante estudio realizado en Estados Unidos:

«Para los puestos que requieren contacto físico y social con el público,
como por ejemplo camareras, auxiliares en transportes, peluqueras/cos-
metólogas o asistentes dentales, se prefiere a mujeres blancas, mientras
que para el “trabajo sucio” entre bastidores como empleadas domésti-
cas, conserjes/limpiadoras, pinches de cocina o cuidadoras, se prefiere
a mujeres de minorías étnicas racializadas».10
Así como el trabajo de servicios se divide en procesos de trabajo

definidos como de «cara al público» y «entre bastidores», también se
divide en servicios para las empresas y servicios del hogar.
Los servicios para las empresas son el resultado de la subcontrata-

ción de elementos del proceso de acumulación de capital. En otros
momentos de la historia del capitalismo, estos servicios se prestaban
en gran medida de forma interna y no aparecían como un sector
aparte. El giro hacia la gestión «flexible» típico del neoliberalismo
fue en cierta medida una reacción al coste de las burocracias corpo-
rativas y a la convicción por parte de las empresas de que los servi-
cios podían subcontratarse a un coste menor. Así, pues, gran parte
del «aumento» en el empleo del sector servicios es simplemente la
sustitución de estos trabajadores que prestaban servicios dentro de
la estructura de las empresas por trabajadores que los prestan a tra-
vés de empresas subcontratadas.
La empresa privada que más empleo ofrece en el mundo es una

empresa minorista, Wal-Mart; y la segunda presta servicios al capital,
G4S (Group 4 Securicor), la compañía de seguridad global con sede en
Reino Unido, que compró la estadounidense Wackenhut y que cuen-
ta con 570.000 empleados en más de 100 países. Más del 25 por 100
de sus empleados trabaja en India (150.000), y en África cuenta con
100.000 empleados: en ambos casos se trata de la compañía privada
que más empleo ofrece. G4S tiene también más de 50.000 empleados
en Norteamérica y sobrepasa los 40.000 en América Latina.
10 Evelyn Nakano Glenn, «From Servitude to Service Work: Historical Continuities in the
Racial Division of Paid Reproductive Labor», en Vicki L. Ruiz (ed.), Unequal Sisters. An
Inclusive Reader in US Women’s History, Nueva York, 2007, p. 448.
El trabajo de guarda jurado es uno de los trabajos que más rápido crece
en el mundo, en parte debido a la reducción neoliberal del gasto públi-
co. Los guardas jurados superan en número a la policía pública en pro-
porción de 2/3 a 1 en gran parte de las Américas, Asia y África y suelen
cobrar la mitad que la policía pública. El aumento del contingente de
guardas jurados ha de considerarse básicamente un gasto del capital,
ya que vigilan no solo fábricas y oficinas, sino especialmente aquellos
espacios a los que se ha dado en llamar «propiedades privadas públi-
cas»: centros comerciales, aeropuertos, museos, atracciones turísticas y
otros espacios «privados» a los que el «público» está invitado.
La otra rama del «sector servicios» es bastante diferente: los servi-

cios para el hogar se han desarrollado a partir de la subcontratación
y la mercantilización del trabajo no remunerado de las mujeres en el
seno de la familia: cuidar a los niños y ancianos, cocinar, limpiar las
habitaciones. En la mayoría de los casos, los gobiernos siguen sin con-
tar el sector de los «servicios» no remunerados como parte de la «eco-
nomía». Dado que no tienen precio, no tienen valor. Cuando en 1995
el Programa para el Desarrollo Humano de Naciones Unidas intentó
dar un valor al trabajo no remunerado de las mujeres, estimó que si
este se calculara al precio de transacciones de mercado retribuidas con
el sueldo medio, ascendería a 16 billones de dólares, de los cuales 11
son devengados por mujeres (en ese momento la producción mundial
bruta se estimaba en 23 billones de dólares). De modo que el trabajo no
remunerado que producía los bienes y servicios cotidianos al margen
del circuito mercantil ascendía al 40 por 100 del trabajo mundial.
La subcontratación y mercantilización de este trabajo del hogar fue

paralela al abandono por parte de las mujeres del trabajo del hogar
no remunerado y su incorporación al trabajo asalariado, a menudo
prestado en servicios del hogar comercializados. Por otro lado, las
mismas mujeres racializadas y etnizadas que históricamente habían
desempeñado tareas domésticas de acuerdo con una lógica no capi-
talista como empleadas domésticas y niñeras o habían ejercido como
trabajadoras del sexo eran ahora la principal mano de obra para sus
equivalentes mercantilizados: las industrias de la sanidad pública y
privada, las industrias de limpieza, las industrias del sexo. En las úl-
timas dos décadas, esta forma de trabajo de servicios —el «trabajo de
cuidados» como se lo denomina habitualmente y que en mi opinión
debería distinguirse del «trabajo emocional»— ha sido el elemento
central de varias luchas políticas importantes, en parte debido a que
la lucha por la reproducción del hogar de la clase obrera es siempre una

batalla que se desenvuelve dentro de la propia clase obrera, al tiempo
que se produce entre los trabajadores y sus empleadores y el Estado.
Así como los trabajadores varones dependen del trabajo no remune-

rado de las mujeres trabajadoras, muchas familias de clase trabajadora
dependen de los bajos salarios que se pagan a las trabajadoras que se
encargan del cuidado de los niños, de la elaboración de la comida rá-
pida y de la asistencia hospitalaria. Además, gran parte del «sector ser-
vicios» que provee a los hogares pertenece a la economía «informal»,
como los vendedores callejeros y los peluqueros que intentan ganarse
la vida con unos clientes de clase obrera muy presionados. Así, pues,
las políticas necesarias para los trabajadores del sector que cuida a los
hogares de la clase obrera es significativamente distinta de la de, diga-
mos, los trabajadores que se ocupan del procesamiento de datos de una
compañía de seguros o incluso de la de los trabajadores de seguridad
que protegen un banco o un centro comercial.
Esta línea divisoria entre los servicios para las empresas y los ser-
vicios para el hogar también se refleja en la división internacional del
trabajo de la prestación de servicios. Los servicios para las empresas
han tendido a ser deslocalizados gracias a la creación del «espacio de
oficina global», que es similar a la cadena de montaje global; las líneas
de comunicación digital permiten la transferencia fácil de servicios de
datos de toda clase, desde la contabilidad financiera y la preparación
de nóminas a los historiales médicos y a la industria global de los call-
centers. Por otra parte, la subcontratación de los servicios para el hogar se
produce mediante el movimiento de las trabajadoras, y no por mor del
desplazamiento de la producción, especialmente a través de la masiva
migración internacional de trabajadoras domésticas del sur de Asia a
los países del Golfo y Europa, de Europa del Este y África a Europa
Occidental, y de México y América Central a Estados Unidos y Canadá.
¿Cómo se puede refundar un movimiento de clase obrera a partir

de esta recomposición del trabajo efectuado en el sector servicios? Tal
movimiento debe abordar los antagonismos derivados de las mencio-
nadas líneas divisorias existentes entre los trabajadores y desarrollar
nuevas estrategias, cuyas fuentes de inspiración se encuentran en el
movimiento social sindical que se desarrolló primero en el Sur global
como respuesta al neoliberalismo, pero también en Estados Unidos en
la estela del movimiento por los derechos civiles.
Este sindicalismo cortado por el patrón de los movimientos sociales

siempre ha estado enraizado en el sector servicios: los trabajadores de
la banca fueron claves en el ciclo huelguístico brasileño de finales de la
década de 1970 y principios de la de 1980 y en la formación del Partido
de los Trabajadores. Igualmente, los empleados del sector servicios y
el sindicato de trabajadores de hostelería y restauración han sido pio-
neros del movimiento sindical de corte social estadounidense. Estos
sindicatos surgidos al calor de los movimientos sociales han trabajado
para forjar alianzas entre los trabajadores que prestan sus servicios
de cara al público y los que trabajan entre bastidores en las industrias
de servicios de dos niveles, especialmente la sanidad, la educación y
los complejos de hoteles/restaurantes. De hecho, la huelga más larga
acaecida en Estados Unidos desde la Segunda Guerra Mundial fue la
exitosa huelga de seis años de los trabajadores de los hoteles y casinos
de Las Vegas en la década de 1990, cuya fuerza residía en las mujeres
que trabajaban entre bastidores. Construyeron «el sindicato local del
sector privado de más rápido crecimiento en Estados Unidos», e hi-
cieron que «Las Vegas sea ahora la única ciudad del país con un sector
servicios decentemente remunerado».
En segundo lugar, estos sindicatos desarrollaron una nueva estra-

tegia —la famosa campaña «Justice for Janitors»— que cambió com-
pletamente la lógica de la subcontratación, ya que atacaron no a los
pequeños empleadores reales de estos trabajadores, sino a las grandes
empresas que compraban el servicio subcontratado de limpieza me-
diante «campañas corporativas» de acción disruptiva no violenta con-
cebidas para afearles tales prácticas contractuales.
Finalmente, dado que los trabajadores que producen servicios para

el hogar tienen menos poder y están menos organizados que aquellos
que prestan sus servicios a las empresas, estos movimientos obreros
han hecho hincapié en su relación con los desempleados y trabaja-
dores más precarios y vulnerables, enmarcando sus reivindicaciones
en términos políticos de «derechos» —derechos humanos, derechos
civiles, derechos de las mujeres, derechos de los migrantes— en lugar
de apelar simplemente al mercado de trabajo y a los consabidos pro-
blemas de los salarios y las condiciones laborales. Y han construido
también grandes alianzas en las ciudades como parte de una lucha de
mayor envergadura con el fin de mejorar las condiciones de vida y
reclamar el derecho a la ciudad. Como ha afirmado David Harvey, el
capital produce más espacio urbano que espacio industrial o espacio

de oficinas; la ciudad, más que la fábrica, es el locus del capitalismo,
al igual que lo es el espacio del sector servicios.
Así, pues, un movimiento obrero refundado debe mirar más allá

del lugar de trabajo individual, dado que con frecuencia los trabaja-
dores y los empleos son temporales y precarios, y convertir la ciudad-
trabajo en el espacio de lucha, insistiendo en el derecho a esta por parte
de las clases trabajadoras. El trabajo de prestación de servicios y los
trabajadores que se encargan de cuidar y sostener la vida cotidiana no
solo constituyen la base para refundar el movimiento de la clase obrera,
sino que son además el fundamento de una buena calidad de vida en la
ciudad posneoliberal.
3. Lecciones de la crisis
alimentaria mundial
de 2008
Jomo Kwame Sundaram*
El pico máximo del precio de los alimentos a principios de 2008
La falta de alimentos no suele ser la causa de que las personas padez-

can hambre.1 Aun en 2008 hubo alimentos suficientes en el mundo, con
una cosecha extraordinaria ese año; son muchas más las personas que
no pueden permitirse comprar los alimentos que necesitan. Antes in-
cluso de los recientes picos máximos de los precios de los alimentos, se
calcula que unos mil millones de personas sufrían de hambre crónica,
mientras que otros dos mil millones padecían desnutrición, lo que nos
da un número total de tres mil millones de personas afectadas por la
* Quiero expresar mi agradecimiento a David O’Connor, Anis Chowdhury y Rudi von
Arnim por sus comentarios y aportaciones, sin que ello les implique en modo alguno en
lo que respecta al resultado.
1 Tal y como ha afirmado Josette Sheeran, directora del Programa Mundial de Alimentos
de Naciones Unidas: «Hay alimentos en los estantes, pero las personas no pueden pagar-
los en el mercado» (The Guardian, 26 de febrero de 2008). El titular de la edición de The
New York Times del 2 de diciembre de 2002: «Los pobres de India se mueren de hambre
mientras los excedentes de trigo se pudren». El titular de la edición de The Wall Street
Journal del 25 de junio de 2004, «Want Amid Plenty, An Indian Paradox: Bumper Har-
vests and Rising Hunger». Se pueden ver más análisis académicos en B. Guha-Khas-
nobis, S. S. Acharya y B. Davis (eds.), Food Insecurity: Vulnerability and Human Rights
Failure, Hammondswoth, Palgrave Macmillan, 2007; B. Guha-Khasnobis, S. S. Acharya
y B. Davis (eds.), Food Security: Indicators, Measurement and the Impact of Trade Openness,
Oxford, Oxford University Press, 2007.
127
inseguridad alimentaria, esto es, casi la mitad de la población mundial.

Es probable que los últimos y drásticos aumentos de los precios de los
alimentos hagan que el número de personas vulnerables a las tensio-
nes alimentarias aumente aún más, sumando al menos cien millones
de personas al grupo de quienes tienen probabilidad de sufrir hambre
crónica. Antes de estos picos máximos de los precios, una media de
alrededor de 18.000 niños moría todos los días como consecuencia di-
recta o indirecta de la desnutrición.2
El aumento rápido y simultáneo de los precios mundiales de todos

los cultivos alimentarios básicos —maíz, trigo, soja y arroz— junto con
otros alimentos como los aceites de cocina está teniendo un efecto de-
vastador sobre los pobres de todo el planeta. Los efectos se han dejado
sentir por doquier y en toda la población, salvo entre los más ricos. El
nivel de vida de casi todo el mundo se ha visto reducido a medida que
la clase media se vuelve cada vez más precavida respecto a sus compras
de alimentos, los rayanos en la pobreza caen en esta y los pobres sufren
aún más. Con el aumento del hambre y de la desnutrición, los jóvenes,
los viejos y otros grupos vulnerables morirán prematuramente o se ve-
rán afectados de otras maneras.
Para comprender y abordar la actual crisis global alimentaria, resulta

útil distinguir entre las evoluciones a más largo plazo y las más recientes.
Problemas a largo plazo
Los grandes aumentos de las cosechas y de la producción de alimentos

asociados a la Revolución Verde registrados entre las décadas de 1960 y
1980 —con un considerable apoyo gubernamental y de organizaciones
internacionales sin ánimo de lucro— dieron paso a nuevas prioridades
políticas en esta última. Para entonces, la amenaza de inanición había
retrocedido en la mayor parte del mundo, pero el esfuerzo acometido
con el trigo, el maíz y el arroz no se extendió a otros cultivos, sobre todo
a los asociados a la agricultura de zonas secas en áreas áridas del África
2 Associated Press, 18 de febrero de 2007. Para más detalles, véase el informe del relator
especial sobre el derecho a la alimentación, Jean Ziegler, Implementation of General Assem-
bly Resolution 60/251 del 15 de marzo, entitled, «Human Rights Council», A/HRC/4/30, 19 de
enero de 2007.
Lecciones de la crisis alimentaria mundial de 2008 129
subsahariana. Mientras tanto, a medida que Europa, Estados Unidos

y Japón ofrecían grandes subvenciones a sus propios campesinos para
fomentar la producción, los alimentos se volvieron abundantes en todo
el mundo, y los precios cayeron. Para los países ricos, aquellas sub-
venciones y la protección asociada no solo garantizaron la seguridad
alimentaria, sino que fueron también una forma de protección social
para quienes vivían en el campo.
Durante años, los expertos en agricultura alertaron de los riesgos

que acarreaba la disminución de los esfuerzos encaminados a aumen-
tar la producción alimentaria. «La gente creyó que la crisis alimentaria
mundial estaba resuelta, que la seguridad alimentaria ya no estaba en
juego, y lo cierto es que desapareció de la agenda», declaró a The New
York Times Robert S. Ziegler, director general del International Rice Re-
search Institute (IRRI).3
A medida que el crecimiento de la oferta alimentaria se hizo más

lento,4 la demanda por su parte no dejó de crecer, y no solo a causa del
aumento de la población. Entre las décadas de 1970 y 1990, la oferta
alimentaria creció más rápido que la población. Entre 1960 y 1970, la
cosecha global de grano aumentó un 2,6 por 100 anual de media. Desde
1990 a 2007, el incremento anual medio creció menos de la mitad, esto
es, un 1,2 por 100 anual.5 De esta suerte, desde 1990 las tendencias se
han invertido a medida que la tasa de crecimiento de la oferta alimen-
taria caía por debajo del crecimiento de la población, según el Depar-
tamento de Agricultura estadounidense citado por The New York Times.
Las cifras de los Indicadores de Desarrollo del Banco Mundial (WDI en
inglés) no respaldan esa información, porque la producción de alimen-
tos aumentó en alrededor de un 36 por 100 en el periodo 1990-2004 y la
población creció solo en un 21 por 100.6 En los últimos años, el mundo
3 La siguiente discusión sobre el declive de la financiación de la agricultura, sobre todo

en lo relativo a la investigación, se apoya fundamentalmente en Keith Bradster y Andrew
Martin, «Hoarding Nations Drive Food Costs Ever Higher», The New York Times, 30 de
junio de 2008.
4 La producción de arroz por hectárea en Asia ha dejado de aumentar; no se ha produci-
do un aumento de la producción por hectárea durante al menos una década, y tampoco
se esperan aumentos de la producción por acre en el futuro inmediato (Rice Today, enero-
marzo de 2008).
5 Bruce Stokes, «Food is Different», The National Journal, 7 de junio de 2008.
6 La discrepancia puede deberse a algunos tratamientos de todos los cereales como ali-
mentación para consumo humano, mientras que algunos de ellos en realidad se usan
últimamente para producir biocombustibles.
ha consumido más grano del que ha producido, haciendo uso de las

reservas y aumentando así los precios. A principios de 2008, a medida
que las existencias continuaban su merma y los inversores abandona-
ban sus activos financieros preferidos hasta entonces, los precios inter-
nacionales del grano aumentaron drásticamente.
Mientras tanto, muchos países en vías de desarrollo, China espe-

cialmente con su enorme población, han experimentado un crecimien-
to económico sin precedentes. Al incrementarse las rentas, las dietas
han incorporado un mayor consumo de carne y productos lácteos, lo
que ha incrementado las necesidades de grano para la alimentación
animal. Existe una tendencia a imputar la crisis alimentaria a ese au-
mento del consumo.7
Por haber desatendido la seguridad alimentaria y los sectores pro-

ductivos de sus economías durante varias décadas, muchos gobiernos
de países en vías de desarrollo carecen ahora de la capacidad pre-
supuestaria para aumentar el gasto público con el objeto de incre-
mentar la producción alimentaria y la productividad agrícola. En las
7 «Food crisis: Rice blames it on a better diet in India, China», The Economic Times (India),
29 de abril de 2008. Esta opinión había sido articulada anteriormente por la directora
ejecutiva del Programa Mundial de Alimentos de Naciones Unidas; véase J. Sheeran, The
Guardian, cit. Según la página dedicada en India al Programa Mundial de Alimentos,
«casi el 50 por 100 de las personas que pasan hambre en el mundo viven en India, un país
de bajos ingresos y que sufre déficit alimentario». Mientras que el crecimiento económico
probablemente ha aumentado los ingresos y el consumo alimentario de muchas perso-
nas, son muchas más las que parecen haber empeorado su situación. «El consumo de
cereales descendió desde un máximo de 468 gramos per cápita diarios en 1990-1991 a 412
gramos per capita diarios en 2005-2006, lo que indica un descenso del 13 por 100 durante
este periodo. El consumo de legumbres descendió desde 42 gramos per cápita diarios (72
gramos en 1956-1957) a 33 gramos per cápita diarios durante el mismo periodo» («Agri-
cultural production and food availability», Economic Survey of India, 2007-2008, Ministerio
de Finanzas, Gobierno de India, 2008). El ciudadano indio medio come alrededor de 178
kg. de grano anuales en comparación con los 1.046 kg. consumidos por el estadounidense
medio, es decir, casi seis veces más. El consumo per cápita de grano en Estados Unidos
aumentó desde los 946 kg. anuales en 2003 a 1.046 en 2007, mientras que el consumo
per cápita de grano en India permaneció estático en el mismo periodo (Subidh Varma,
(2008), «The US eats 5 times more than India per capita», The Times of India, 4 de mayo).
Según el Informe Arjun Sengupta de la Comisión Nacional para las Empresas del Sector
Informal, el número total de pobres y vulnerables aumentó desde los 732 millones en
1993-1994 a 836 millones en 2004-2005, mientras que el 77 por 100 de la población activa
de India vive con poco más de un dólar estadounidense al día (véase también Indulata
Prasad y Anuradha Mittal (2008), «The Blame Game: Who is Behind the World Food Price
Crisis?», Policy Brief, julio, The Oakland Institute, Oakland, http://www.oaklandinstitute.
org/pdfs/Blame_Game_Brief.pdf).
últimas décadas, muchos países han puesto en práctica las políticas

recomendadas o exigidas por el FMI, el Banco Mundial e incluso al-
gunas ONGs occidentales que trabajan en los países pobres del Tercer
Mundo. Esta tendencia ha reducido en gran medida la capacidad de
maniobra política de los países en vías de desarrollo, sobre todo en el
ámbito presupuestario.
El problema se ha visto exacerbado por la considerable caída de

la ayuda oficial al desarrollo agrícola en los países en vías de desa-
rrollo. La ayuda a la agricultura ha caído en términos reales más de
la mitad entre 1980 y 2005. Las mayores reducciones han afectado a
las subvenciones a la agricultura en los países pobres por parte de los
gobiernos de los países ricos y a los préstamos concedidos por parte
de las instituciones de apoyo al desarrollo controladas por estos go-
biernos, tales como el Banco Mundial. El Banco recortó sus préstamos
a la agricultura, que pasaron de 7.700 millones de dólares en 1980 a
2.000 millones en 2004.
La Revolución Verde condujo a la creación de una red global de cen-

tros de investigación que se centraron en la agricultura y en la produc-
ción alimentaria, principalmente en los países en vías de desarrollo,
con catorce institutos en Asia, África y América Latina, tales como el
IRRI en Filipinas y el Centro Internacional de Mejoramiento de Maíz
y Trigo en México. Conocidos colectivamente como el Grupo de Con-
sulta sobre Investigación Agrícola Internacional (GCIAI), estos centros
de investigación han sufrido importantes recortes presupuestarios y se
enfrentan a profundos recortes adicionales. El proveedor comercial de
semillas Monsanto gasta siete veces más en investigación agrícola que
estos catorce institutos juntos.8
La investigación y el desarrollo agrícolas ha disminuido en lo que se

refiere a todos los cultivos y en todos los países en vías de desarrollo,
mientras continúan los recortes en investigación agrícola. Teniendo en
cuenta la inflación y los tipos de cambio, los países ricos han recortado
este tipo de subvenciones aproximadamente por la mitad entre 1980 y
2006, pasando de 6.000 millones de dólares a 2.800 millones de dólares
anuales; solo Estados Unidos recortó desde los 2.300 millones de dóla-
res a los 624 millones de dólares. Este país ha recortado hasta tres cuar-
tas partes de su ayuda anual de 59,5 millones de dólares a la red GCIAI.
8 B. Stokes, «Food is Different», cit.

Todo esto ha afectado negativamente a la investigación en cultivos y

plagas, así como a los programas de extensión agrícola para ayudar
a los agricultores a adoptar métodos agrícolas mejorados. En vez de
intentar ir por delante de unas plagas en rápida evolución y del cambio
climático, al objeto de garantizar la seguridad alimentaria mundial, el
apoyo a la investigación agrícola ha disminuido desastrosamente.
A medida que se han producido recortes presupuestarios, el gasto

en programas de mejora vegetal —necesarios para mejorar la produc-
tividad de los cultivos— ha disminuido. El presupuesto del IRRI, que
procede de gobiernos, fundaciones e instituciones de desarrollo, tales
como el Banco de Desarrollo Asiático, se ha visto reducido a la mitad
—teniendo en cuenta la inflación—, desde principios de la década de
1990. De resultas de ello, «unas doce variedades importantes de arroz
han desaparecido del banco genético del Instituto a causa de las ma-
las condiciones de almacenamiento. Un prometedor trabajo sobre las
variedades de arroz capaces de soportar altas temperaturas y un agua
más salada —condiciones ideales para hacer frente al calentamiento
global y las subidas del nivel del mar que podrían tener lugar— tuvo
que ser abandonado».9
Liberalización comercial
La creencia dominante sostiene que una economía de libre mercado,

con una mínima interferencia gubernamental, funciona de manera más
eficaz y por ende se torna más productiva.10 Razón por la cual los go-
biernos deberían dejar de subvencionar a los agricultores para comprar
fertilizantes, de implicarse en la comercialización, almacenamiento
y transporte de alimentos o de conceder créditos, dejando de lado a
los agricultores. Siguiendo estos consejos, expresados también por las
9 Keith Bradsher y Andrew Martin, «World’s Poor Pay Price as Crop Research is Cut», The
New York Times, 18 de mayo de 2008.
10 Un informe encargado por el Banco Mundial reconocía lo siguiente: «En los países más
comprometidos con las reformas, el sector privado no intervino para llenar el vacío crea-
do por la retirada del sector público», The New York Times, 15 de octubre de 2007. Según
Jeffrey Sachs, «Todo se basaba en la idea de que si retiras al gobierno para los más pobres
entre los pobres de algún modo esos mercados resolverán los problemas […] Pero los
mercados no pueden intervenir y no intervendrán mientras las personas no tengan nada.
Y si retiras la ayuda, les entregas a la muerte», The New York Times, 15 de octubre de 2007.
agencias internacionales de desarrollo, muchos gobiernos de países en

vías de desarrollo redujeron sus subvenciones a los pequeños agricul-
tores y consumidores, haciendo sus vidas aún más difíciles.11
Los países ricos han continuado subvencionando y protegiendo a

sus agricultores, al tiempo que sus subvenciones y aranceles agrícolas
socavaban inequívocamente la producción alimentaria en los países en
vías de desarrollo. Sin embargo, recortar las subvenciones agrícolas au-
menta los precios alimentarios, al menos en un principio, mientras que
reducir los aranceles agrícolas exclusivamente no conduce de modo ne-
cesario a un aumento de la producción alimentaria en los países pobres
que no disponen de un apoyo complementario. Algunos defensores de
la seguridad alimentaria han pedido a los países ricos una compensa-
ción por las consecuencias adversas de sus propias subvenciones y de
su proteccionismo agrícola, que habría de materializarse en la conce-
sión de ayuda externa adicional al mundo en vías de desarrollo y cen-
trarse en los esfuerzos para estimular la producción a fin de aumentar
la seguridad alimentaria.
Desde la década de 1980, los gobiernos se han visto presionados

para fomentar las exportaciones al objeto de conseguir medios de pago
e importar alimentos. Aunque el aumento de la producción agrícola
es deseable, últimamente se ha hecho hincapié sobre todo en la expor-
tación de las cosechas. Por más que esto pueda ayudar a equilibrar la
balanza de pagos de un país, la agricultura orientada a la exportación
no asegura que haya alimentos suficientes, ya que puede inducir a que
la inversión se destine a cultivar productos de lujo, que tienen precios
muchos más altos, en lugar de los cultivos de menores precios necesa-
rios para satisfacer las necesidades de la población doméstica.
En lugar de desarrollar su propia agricultura, muchos países po-

bres se han vuelto hacia el mercado mundial a fin de comprar arroz
y trigo baratos. En 1986, el secretario de Agricultura estadounidense,
John Block, calificó la idea del autoabastecimiento alimentario de los
países en vías de desarrollo como «un anacronismo propio de una épo-
ca pretérita», afirmando que deberían limitarse a comprar productos
estadounidenses. Ni que decir tiene que el aumento de la producción
11 En 2007, Malawi decidió dar media vuelta y rechazar las recomendaciones programá-
ticas recibidas reintroduciendo las subvenciones para los fertilizantes y las semillas. Los
agricultores utilizaron más fertilizantes, las cosechas aumentaron y la situación alimenta-
ria de Malawi mejoró enormemente, The New York Times, 2 de diciembre de 2007.
alimentaria y el menor precio de los alimentos han contribuido a la

reducción de la pobreza en buena parte del mundo, pero las conse-
cuencias son complejas. Los precios más altos de los alimentos afectan
a los diferentes grupos de pobres de distintas maneras, de tal suerte
que los productores de alimentos obtienen posibles beneficios, mien-
tras que todos los demás ven empeorar su situación.
Algunos países que antes tenían autosuficiencia alimentaria importan

ahora enormes cantidades de alimentos. Las importaciones netas de ali-
mentos son hoy un hecho para la mayoría de los países en vías de de-
sarrollo, incluido el África subsahariana. El presidente de Madagascar,
Marc Ravalomana, señalaba que, hace veinticinco años, África tenía un
excedente de exportaciones en cereales, arroz, soja y otros productos
alimentarios. «Con el paso de los años, hemos pasado cada vez más
a importar esos productos».12 De esta suerte, la seguridad alimentaria
ha seguido el camino de las diferentes intervenciones gubernamentales
asociadas con el periodo previo de alto crecimiento y desarrollo rápido,
la «Edad de oro». Pero los alimentos no pueden ser tratados del mis-
mo modo que las demás mercancías, y los gobiernos deben desarrollar
políticas, infraestructura e instituciones adecuadas para garantizar la
seguridad alimentaria (que no ha de identificarse con la autosuficiencia
total) en los ámbitos locales y regionales.
A raíz de los recientes picos máximos de los precios de los ali-

mentos, algunos países han bajado los aranceles a fin de reducir el
impacto de unos precios mucho más altos de los alimentos importa-
dos, pero tales esfuerzos provisionales han tenido, en el mejor de los
casos, impactos marginales. Otros —sobre todo importadores de ali-
mentos, pero no solo— han restringido las exportaciones de alimen-
tos para aislar a sus poblaciones del aumento de los precios, limitando
la opción de exportación para obtener precios más altos.13 Como no
podía ser de otro modo, tales restricciones a la exportación han li-
mitado la oferta de productos alimenticios, sobre todo del comercio
internacional del arroz que es relativamente pequeño, contribuyendo
así a los aumentos de precios.
12 Citado en Neth Dano, «Diverse Proposals by Political Leaders at “Food Crisis Sum-
mit”», SUNS-South North Development Monitor #6489, 5 de junio de 2008.
13 Adil Ali, «India’s Export Ban on Foodgrains: A Measure to Ensure Availability of Food
for its Poorest Citizens», Oakland, The Oakland Institute, mayo de 2008.
El Banco Mundial y la OMC siguen afirmando que la liberalización

comercial de la agricultura ofrece la solución a medio plazo para la
presente crisis alimentaria, por más que la eliminación de las subven-
ciones alimentarias haga que aumenten los costes de las importacio-
nes de alimentos a corto plazo.14 Aunque se completara, la Ronda de
Doha no contempla reducciones muy importantes de las subvenciones
y los aranceles agrícolas, antes al contrario va a continuar socavando las
medidas de seguridad alimentaria nacionales a la par que asegura una
mayor dependencia internacional respecto a un grupo relativamente
pequeño de exportadores asociados al grupo Cairns.15 Aunque los
mayores precios de los alimentos pueden hacer la producción alimen-
taria en los países en vías de desarrollo —para los mercados domés-
ticos y para la exportación— algo más atractiva para los agricultores,
esto no va a reducir necesariamente los precios de los alimentos, que
se halla en la raíz de la presente crisis. Si bajan los precios, los incenti-
vos para continuar la producción de alimentos pueden verse socava-
dos una vez más.16
Como quiera que sea, la eliminación completa de los aranceles agrí-

colas y de las barreras comerciales no arancelarias va a beneficiar pro-
bablemente a los exportadores agrícolas del grupo de Cairns, en lugar
de a los países en vías de desarrollo más pobres. Asimismo, cada vez se
reconoce más —por ejemplo, en la discusión sobre la «ayuda al comer-
cio»— que las nuevas capacidades y aptitudes productivas no surgen
automáticamente a raíz de la liberalización comercial, sino que tienen
que ser respaldadas por medidas de apoyo adecuadas por parte de los
gobiernos. Así, pues, se torna necesario asegurar una fuerte respuesta
en términos de oferta doméstica con un igualmente fuerte apoyo públi-
co para construir la capacidad productiva doméstica.
14 Tales afirmaciones llegan a ser disputadas por defensores de la liberalización comer-

cial, por ejemplo, véase Bhagwati Jagdish y Arvind Panagariya, «How the Food Crisis
Could Solve the Doha Round», Financial Times, 23 de junio de 2008.
15 Se trata del grupo de países exportadores de productos agrícolas formado principal-
mente por los Estados de Latinoamérica y algunos del sureste asiático. Su objetivo desde
mediados de la década de 1980, en la que se constituye, ha sido la liberalización del co-
mercio de productos agrarios. [N. de E.]
16 Los gobiernos pueden obtener cosechas de los productores alimentarios a precios ga-
rantizados o subvencionar la producción y venderla a precios asequibles. Tales políticas
de seguridad alimentaria estaban generalizadas antes de que llegaran los programas de
ajuste estructural en la década de 1980. Por supuesto, las subvenciones y los controles son
distorsiones, pero el coste de tales distorsiones debe compararse con los beneficios de la
seguridad alimentaria y de la vulnerabilidad a la pobreza.
Otras tendencias a largo plazo
Otros factores a medio y largo plazo han contribuido a la actual crisis

alimentaria, entre los cuales se incluyen los siguientes:
La creciente demanda de carne por parte de aquellos que ahora pueden

permitirse su consumo ha aumentado el uso de las cosechas dirigidas
a alimentar el ganado. La oferta total de carne en el mundo se ha cua-
druplicado pasando de 71 millones de toneladas en 1961 a 284 millones
en 2007.17 Los países desarrollados han echado la culpa a los países en
vías de desarrollo del rápido crecimiento, tales como China e India,
por los aumentos del precio de los alimentos, haciendo hincapié en la
demanda de grano que requiere el aumento de la producción de carne,
aunque los datos de tendencia de la FAO no respaldan esa afirmación.
La pesca excesiva está reduciendo esta fuente importante de pro-

teína animal para muchas personas; de esta suerte, el consiguiente au-
mento de los precios supone una carga adicional para los pobres y para
quienes están al borde de la pobreza. El problema es agudo para la
pesca tanto en el mar como en agua dulce y el crecimiento de las pis-
cifactorías ha resultado ser problemático por motivos tanto ecológicos
como nutricionales. Se ha avanzado relativamente poco para resolver
los complejísimos asuntos implicados.
La meteorología también ha afectado negativamente a la agricultura

en muchas partes del mundo. Se cree que los cambios climáticos aso-
ciados con las emisiones de gases productores del efecto invernadero
han exacerbado los problemas de abastecimiento hídrico, acelerando la
desertificación y la escasez de agua, y empeorando la impredecibilidad
y la gravedad de los fenómenos meteorológicos, por ejemplo, la sequía
en Australia, ya de una década de duración.
Durante mucho tiempo los bosques han sido una importante fuente
de alimentación (por ejemplo, frutos, helechos, tubérculos, fauna) para
muchos habitantes rurales que vivían en condiciones próximas a la sub-
sistencia.18 La constante deforestación provocada por la tala de árboles, los
17 Fred Magdoff, «The World Food Crisis», Monthly Review, vol. 60, núm. 1, mayo de 2008,
pp. 1-15.
18 Robert Nasi con David Brown, David Wilkie, Elisabeth Bennett, Caroline Tutin, Gĳs van
Tol y Tim Christophersen, Conservation and Use of Wildlife-Based Resources: The Bushmeat
cultivos agrícolas y otros propósitos también han disminuido el potencial

de reducción natural de los niveles de carbono —acelerando así el cambio
climático— y las funciones de biodiversidad a las que han contribuido du-
rante mucho tiempo. La comunidad internacional no ha conseguido desa-
rrollar elementos disuasorios equitativos frente a la deforestación así como
tampoco incentivos para la conservación de los bosques.
Otro motivo es la pérdida de tierra cultivable para otros usos. La

presión del crecimiento de la población, de la urbanización y de otros
usos no agrícolas de la tierra, así como el atractivo de la producción
agrícola no alimentaria (para la horticultura, por ejemplo) han reduci-
do la superficie agrícola disponible para la producción de alimentos,
mientras que la tierra cultivable se utiliza cada vez más para productos
no alimentarios, tales como los biocombustibles.19
La erosión del suelo es un proceso lento e insidioso, con consecuen-

cias ominosas para la productividad agrícola a largo plazo. Pero lo más
problemático es la amenaza que las presiones inexorables sobre los in-
tereses a corto plazo de los agricultores comerciales para que eleven al
máximo sus ingresos agrícolas netos suponen para la calidad y la efica-
cia de los esfuerzos de conservación del suelo. La calidad del mantillo,
crucial para la agricultura, no ha hecho más que descender con los años
debido a una serie de motivos relacionados con las prácticas agrícolas20
y de uso de la tierra tales como la contaminación, el monocultivo y
el mal uso de los fertilizantes. Los suministros de agua, tan esenciales
para el regadío agrícola, también están amenazados a medida que los
acuíferos subterráneos y otras fuentes de suministro de agua se ven
esquilmados o puestos en peligro por estos factores.
Por último, cada vez son menos las agrocorporaciones transnacio-

nales que dominan la comercialización, la producción y los insumos,21
lo cual se produce en gran medida a expensas de los pequeños agri-
cultores y consumidores, sobre todo los pobres, que se ven obligados
Crisis, Secretariado de la Convención sobre Diversidad Biológica, Montreal, Center for In-
ternational Forestry Research (CIFOR), Bogor, Technical Series 35, 2007, 50 pp.; disponible
en http://www.cbd.int/doc/publications/cbd-ts-33-en.pdf.
19 Fred Magdoff, «The Political Economy and Ecology of Biofuels», Monthly Review, núm.
60-3, julio-agosto de 2008.
20 Financial Times, «Soil Under Strain», 17 de julio de 2008.
21 Julie Jargon, «Reaping What Foreign Growers Sow: US Farmers Score Big Profits Se-
lling Crops from Abroad», The New York Times, 15 de julio de 2008.
a comerciar en un entorno menos competitivo en situaciones de poder

asimétrico. Las corporaciones transnacionales, que procesan productos
agrícolas y manufacturan y venden alimentos así como insumos agríco-
las, gozan cada vez más de un poder de mercado monopolista y monopsonis-
ta, disfrutando de las correspondientes rentas.22 Dicho de otra manera,
con semejante concentración industrial «la competencia en el mercado
empieza a declinar, conduciendo a mayores diferenciales entre lo que
los consumidores pagan y lo que los productores reciben».23 Las cuatro
mayores compañías agroquímicas controlan ahora el 60 por 100 de la
oferta mundial de fertilizantes en comparación con el 47 por 100 en
1997, mientras que las cuatro primeras corporaciones de abastecimien-
to de semillas tienen en sus manos un tercio del mercado mundial, ha-
biendo empezado con un 23 por 100 en la misma década.24 Además, con
menos apoyo gubernamental, el crédito rural se ha vuelto a menudo
prohibitívamente caro. Aunque unas pocas agrocorporaciones han te-
nido problemas concretos, la mayor parte se han beneficiado excepcio-
nalmente de los últimos aumentos de precios.
A medida que en las últimas décadas estas tendencias a largo pla-

zo se iban exacerbando, se preparaba el escenario para un emergencia
alimentaria.
Acontecimientos recientes
La aceleración del crecimiento en los países en vías de desarrollo en el

último lustro ha venido asociada con los altos precios de las materias
primas, sobre todo de la energía. Este fuerte crecimiento afectó princi-
palmente a los minerales, el petróleo en particular, antes que a la agri-
cultura.25 Los precios de los sesenta productos agrícolas comercializa-
dos en el mercado mundial aumentaron en un 14 por 100 en 2006 y en
22 Véase, por ejemplo, «Supermarket Giants Crush Central American Farmers», The New
York Times, 28 de diciembre de 2004.
23 Banco Mundial, World Development Report 2008, Nueva York, Oxford University Press,
2008. Por ejemplo, el porcentaje del precio al por menor del café pagado por los consumi-
dores estadounidenses que llega a los países productores de café descendió de un tercio
a principios de 1990 a aproximadamente un 10 por 100 en 2002.
24 B. Stokes, «Food is Different», cit.
25 José Antonio Ocampo y María Angela Parra, «This is a Boom of Mineral, Not Agricul-
tural Prices», RGE Monitor, 6 de mayo de 2008.
un 37 por 100 en 2007.26 Pero incluso entre los productos agrícolas,

los precios mundiales de los alimentos han subido desde 2006, sobre
todo desde principios de 2008, a raíz de la huida de las inversiones
en otros activos financieros hacia los contratos de futuros sobre los
precios de productos agrícolas. No obstante, los últimos aumentos
de estos apenas han alcanzado los niveles medios de postguerra en la
mayoría de los casos.27
Los precios del maíz empezaron a subir en el tercer cuatrimestre

de 2006 y se encaramaron hasta llegar a un 70 por 100 de aumento en
pocos meses. Los precios del trigo y de la soja también se dispararon
en este periodo y están ahora en los niveles más altos jamás alcanza-
dos. Los precios de los aceites de cocina (principalmente de soja y de
palma) —un alimento esencial en muchos países pobres— también se
han disparado. Asimismo, los precios del arroz subieron más del doble
entre abril de 2007 y abril de 200828 y casi se han triplicado en los últi-
mos tiempos. Algunas otras razones del aumento de los precios de los
alimentos serán mencionadas más abajo.
El aumento de los precios del petróleo ha afectado a los precios de los

alimentos. La agricultura comercial utiliza mucho petróleo y gas natu-
ral para la maquinaria agrícola, para la producción de fertilizantes y
pesticidas químicos, para el secado de las cosechas y para el transporte.
En Estados Unidos, Europa y otros lugares, cada vez se producen más
cosechas destinadas a la producción de biocombustibles. De esta suer-
te, la producción de maíz para el etanol o de soja y palma para el bio-
diesel socava el uso de esas cosechas para la alimentación. En 2007, más
del 20 por 100 de toda la cosecha de maíz estadounidense fue utilizada
para producir bioetanol, ¡aunque el proceso no produce una energía
mucho mayor de la que se emplea en su producción!
Algunos biocombustibles son claramente mucho más rentables y

energéticamente eficientes que otros, mientras que diferentes biocom-
bustibles tienen costes de oportunidad muy diferentes para la agri-
cultura de alimentación (por ejemplo, el azúcar no ha sufrido ningún
aumento considerable de los precios). Los países desarrollados han
proporcionado subvenciones generosas y otros incentivos para ese au-
mento de la producción de biocombustibles dentro de sus fronteras,
26 The New York Times, 19 de enero de 2008.
27 J. A. Ocampo y M. A. Parra, «This is a Boom of Mineral, Not Agricultural Prices», cit.
28 «High Rice Cost Creating Fears of Asia Unrest», The New York Times, 29 de marzo de 2008.
mientras que los países en vías de desarrollo que fomentan su produc-

ción han concedido incentivos a los agricultores que resultan mucho
menos «distorsionadores del mercado».
Según el ex presidente brasileño Lula,29 el cultivo de caña de azúcar

solo ocupa el 1 por 100 de la tierra total cultivable del país, de la cual
solo la mitad se utiliza para la producción de etanol. También afirmó
que la producción de etanol en Brasil no invadía la Amazonia, donde
solo 21.000 hectáreas están plantadas con caña de azúcar sobre tierras
de pastos que ya estaban degradadas con anterioridad. Por otra parte,
India afirma estar desarrollando biocombustibles utilizando biomasa
no cereal, restos de cosechas, y cultivando jatrofa sobre tierras degrada-
das. Sin embargo, Estados Unidos afirma que solo el 2-3 por 100 del 43
por 100 de aumento global del precio de los alimentos previsto se debe
a los biocombustibles. De ahí que el debate sobre los biocombustibles
en relación con la disponibilidad alimentaria tiene que ser sumamente
matizado, diferenciado y concreto si no queremos tirar al niño con el
agua de baño de algunas políticas de biocombustibles inequívocamente
malas de los últimos años, sobre todo en las economías ricas.
La especulación y el acaparamiento también están contribuyendo

a los picos del precio de los alimentos. Asimismo, una mayor tituliza-
ción, las facilidades de las operaciones on-line y otros desarrollos de
los mercados financieros en los últimos años han favorecido muchas
más inversiones especulativas, sobre todo en los mercados de futuros y
de opciones sobre el precio de las materias primas, incluyendo las que
afectan a la alimentación.30 A medida que se agravaba y se extendía la
crisis de las hipotecas subprime estadounidense a principios de 2008,
los especuladores empezaron a invertir en alimentos y metales para
aprovecharse del «superciclo de las materias primas», toda vez que el
relativo declive del dólar estadounidense respecto a otras divisas indu-
cía en su lugar la inversión en materias primas. La caída de los precios
de los activos en otros segmentos de los mercados financieros puede
29 El resto de este parágrafo se apoya en N. Dano, «Diverse Proposals by Political Leaders
at “Food Crisis Summit”», cit.
30 OCDE, The Relative Impact on World Commodity Prices of Temporal and Longer Term Struc-
tural Changes in Agricultural Markets: A Note on the Role of Investment Capital in the US
Agricultural Futures Markets and the Possible Effect on Cash Prices, TAD/CA/APM/CFS/MD,
6, Trade and Agriculture Directorate, Committee for Agriculture, Group on Cereals, Ani-
mal Feeds and Sugar, Group on Meat and Dairy Products, Working Party on Agricultural
Policies and Markets, 27-28 de marzo de 2008; Bart Chilton, «Why the London Loophole
Should be Closed», Financial Times, 23 de junio de 2008.
resultar más importante para explicar la reciente y repentina subida de

los precios de los alimentos, que las restricciones de la oferta u otros
factores subyacentes a las tendencias gradualmente alcistas de los pre-
cios a largo plazo.
¿Giro de ciento ochenta grados en Washington?
Como queda claro conforme a lo expuesto más arriba, el Banco Mundial

ha jugado un papel central en el destino de la seguridad alimentaria y
agrícola en las últimas tres décadas, sobre todo mediante la reducción
de la financiación de las inversiones en infraestructura agrícola, de las
instituciones de apoyo e investigación, así como del fomento de la libe-
ralización comercial. De ahí que la publicación, a mediados de 2007, del
Informe sobre el desarrollo mundial 2008 (IDM) sobre la agricultura y el de-
sarrollo resulte digna de mención por varios motivos. Principalmente,
fue el primer Informe sobre el desarrollo mundial —la publicación insignia
del Banco Mundial— sobre el tema después de más de veinticinco años.
Este no es el lugar para intentar resumir o criticar todo el Informe. El

Informe ofrece un estudio integral de muchos aspectos de la producción
y distribución agrícolas; llega incluso a abordar cuestiones que no ha-
bían sido tratadas antes o lo habían sido de manera deficiente por el
Banco Mundial, como pueda ser la organización de los campesinos,
las reivindicaciones políticas, la desigualdad de poder en el mercado,
las preocupaciones ecológicas y la equidad de género.
Sorprendentemente, el Informe carece de perspectiva histórica y no

tiene gran cosa que decir acerca del declive de la producción agrícola
en muchos países en vías de desarrollo. Sin embargo, sí que reconoce
los errores de las políticas aplicadas, haciendo cuidadosas referencias a
las consecuencias de los programas de ajuste estructural.31 No carece de
importancia que el capítulo 4 del IDM reconozca que la liberalización
agrícola genera tantos ganadores como perdedores y que el «efecto glo-
bal de la reforma de la política comercial sobre los ingresos agrícolas de
los productores de alimentos básicos en los países en vías de desarro-
llo más pobres probablemente será reducido».32 La discusión sobre la
31 Banco Mundial, World Development Report 2008, cit., p. 138.

32 Ibid., p. 112.
apertura comercial se centra en la expansión de las exportaciones con

escaso reconocimiento de los problemas asociados al crecimiento de las
importaciones. Sin hacer mención alguna al compromiso de la Carta
de La Habana de 1948 con la reforma del comercio para acelerar el cre-
cimiento y crear empleo, identifica esta con la liberalización comercial
y presupone que el comercio debe ser liberalizado; con arreglo a este
punto de vista, se espera que los gobiernos compensen a los perdedo-
res, pero el Informe no especifica ningún mecanismo de compensación
internacional por los ingresos ni por las capacidades y aptitudes pro-
ductivas y comerciales perdidas debido a la liberalización comercial,
dando así un paso atrás en el diálogo sobre la ayuda al comercio.
El IDM de 2008 reconoce que las corporaciones transnacionales do-

minan una serie de mercados agrícolas y que «la creciente concentra-
ción del agronegocio puede reducir la eficiencia y los impactos de re-
ducción de la pobreza».33 No tiene mucho que decir acerca del poder de
las corporaciones, aunque reconoce el poder asimétrico en el mercado
y los impactos diferenciales de las políticas sobre diferentes segmentos
y estratos de las poblaciones agrarias. «La concentración aumenta el
diferencial entre los precios mundiales y domésticos en los mercados
de materias primas en el caso del trigo, el arroz y el azúcar, que au-
mentaron más del doble desde 1974 a 1994. Una razón fundamental
para los mayores diferenciales es el poder de mercado de las compañías
comerciales internacionales».34 Aunque expresa una aparente simpatía
hacia la organización campesina y una voz política más fuerte en el
plano nacional, guarda silencio acerca de los desafíos planteados por
los poderes económicos y políticos asimétricos y no democráticos en el
plano internacional.
La financiación de la agricultura ha comenzado a recuperarse últi-

mamente en el Banco Mundial, tal vez debido a la preparación y la pu-
blicación del Informe sobre el desarrollo mundial de 2008, así como a la cri-
sis alimentaria actual. El Banco ya ha acordado duplicar los préstamos
para tales programas en África y, habida cuenta de la crisis alimentaria
en curso, cabe esperar que estas instituciones se impliquen más para
apoyar una reanimación de la agricultura de alimentación.
33 Ibid., p. 135.
34 Ibid., p. 136.
La cumbre celebrada del 3 al 5 de junio de 2008 en Roma fue testigo

de la articulación de muchas y diferentes soluciones aparentes para la
crisis alimentaria mundial a corto y medio plazo.35 La diferencia más
marcada fue probablemente la que se manifestó entre el director ge-
neral de la Food and Agriculture Organization (FAO), Jacques Diouf,
por un lado, y la alianza de las instituciones financieras internaciona-
les con sede en Washington, la Organización Mundial del Comercio
(OMC) y la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Econó-
mico (OCDE), encabezada por el presidente del Banco Mundial, Bob
Zoellick, por otro, donde el primero hizo un llamamiento a un nuevo
compromiso con la seguridad alimentaria y el segundo instó a la libe-
ralización del comercio agrícola como solución.
En la reunión de Roma, Diouf criticó también el fracaso de los go-

biernos de los países ricos tras la Cumbre Mundial de la Alimentación
de 1996, a pesar de la preparación de muchos planes y programas agrí-
colas por parte de muchos países en vías de desarrollo, así como de or-
ganizaciones regionales.36 De resultas de ello, la ayuda a la agricultura
ha caído en términos reales en más de la mitad, desde 8.000 millones
de dólares en 1980 a 3.400 millones de dólares en 2005. Señaló la exis-
tencia de un mercado de derechos de emisión de carbono valorado en
64.000 millones de dólares en los países desarrollados, pero no fondos
para prevenir la deforestación, evaluada en una media de 13 millones
de hectáreas cada año. Además de los aranceles protectores, se facili-
taron 11.000-12.000 millones de dólares de subvenciones para biocom-
bustibles en 2006, desgajando 100 millones de toneladas de cereales
del consumo humano para ser empleados en la producción de estos.
Según Diouf, los países de la OCDE facilitaron 372.000 millones en sub-
venciones a la agricultura en 2006; en solo un país, se desperdiciaron
alimentos valorados en 100.000 millones de dólares anuales; el consu-
mo excesivo de los obesos del mundo cuesta 20.000 millones todos los
años, mientras que el mundo gastó 1,2 billones de dólares en compra
de armas en 2002.
35 Oxfam, «The Time is Now: How World Leaders Should Respond to the Food Price
Crisis», Briefing Note, Oxfam, Oxford, 2008; Sophie Young y Anuradha Mittal, Food Price
Crisis: A Wake Up Call for Food Sovereignty, Oakland, The Oakland Institute, 2008, http://
www.oaklandinstitute.org/pdfs/Food_Prices_Brief.pdf
36 N. Dano, «Diverse Proposals by Political Leaders at “Food Crisis Summit”», cit.
El Grupo de Evaluación Independiente del Banco Mundial (GEI) ha

evaluado la eficacia para el desarrollo de la asistencia prestada por el
Banco para abordar las limitaciones del desarrollo agrícola en África
durante el periodo 1991-2006, en un estudio piloto más amplio que ana-
liza de qué modo sus políticas han beneficiado la agricultura a escala
mundial. La conclusión central del estudio es que la agricultura ha sido
dejada de lado tanto por los gobiernos como por la comunidad de donantes,
incluido el Banco Mundial.
La estrategia del Banco se ha visto gradualmente subsumida den-

tro de un objetivo rural más amplio, que ha disminuido la importan-
cia de la agricultura. Toda vez que se considera que buena parte de la
agricultura de alimentación en los países en vías de desarrollo tiene un
potencial de exportación limitado en comparación con otros cultivos
comerciales, por regla general los cultivos de alimentación se han visto
particularmente dejados de lado. Como ha sucedido con otros orga-
nismos defensores de la liberalización comercial, el compromiso con
la seguridad alimentaria ha sido sustituido en favor de la idea de una
«seguridad alimentaria global», conforme a la cual se anima a los países
en vías de desarrollo a maximizar las ganancias de sus exportaciones
para pagar las importaciones de alimentos y otras necesidades dentro
de una nueva división internacional del trabajo que supuestamente
maximizaría el bienestar social.
Como consecuencia de ello, pero también como causa concomitan-

te, las aptitudes técnicas necesarias para respaldar adecuadamente el
desarrollo agrícola también han descendido con el tiempo. El apoyo
limitado —y, hasta hace poco, en declive— del Banco a los intentos de
abordaje de las limitaciones de la agricultura no han satisfecho las dis-
tintas necesidades de un sector que exige la intervención coordinada de
una serie de actividades y esfuerzos.
Los préstamos del Banco apenas se han extendido a diferentes acti-

vidades agrícolas —tales como la investigación, la extensión, el crédito,
las semillas y las reformas de las políticas en el espacio rural— y esto
con un escaso reconocimiento de las sinergias entre las mismas para
contribuir eficazmente al desarrollo agrícola. Aunque ha habido áreas
que han obtenido comparativamente un mayor éxito, los resultados han
sido limitados a causa de la debilidad de los nexos, por ejemplo, entre
la investigación y la extensión, y la disponibilidad limitada de insumos
complementarios y decisivos como los fertilizantes y el agua. Así, pues,
el Banco ha contribuido escasamente al progreso agrícola africano, en

particular cuando el hincapié originario que la Revolución Verde hizo
en el cultivo de arroz, trigo y maíz ignoró la mayor parte de los culti-
vos africanos, sobre todo los que convenían a las condiciones de esca-
sez de agua, cada vez más preponderantes en el continente.
Apéndice: el Instituto Internacional de Investigación sobre el Arroz

(siglas IRRI, en inglés) y la amenaza de la chicharrita del arroz37
Los investigadores del IRRI dicen que saben cómo crear variedades de
arroz resistentes a la amenaza de la chicharrita del arroz (Niparvata lu-
gens), pero que los recortes presupuestarios les han impedido hacerlo.
En la década de 1980, el IRRI empleaba a cinco entomólogos (expertos
en insectos), que supervisaban a un personal de 200 personas, en con-
traste con un entomólogo que supervisa el trabajo de solo 8 personas
en mayo de 2008. De ahí que no cause sorpresa que los pasillos de la
sede del IRRI tengan muchos despachos vacíos. Pero incluso un golpe
de fortuna repentino para la investigación agrícola necesitaría tiempo
para producir resultados.
En el caso de la chicharrita del arroz, no habrá una solución rápida

después de años de desatención. Después de todo, el insecto no es un
problema nuevo. En la década de 1960, el IRRI fue pionero en encon-
trar modos de ayudar a los agricultores a tener dos e incluso tres co-
sechas anuales en vez de una. Pero cuando las plantas de arroz crecen
la mayor parte del año, las chicharritas —que solo viven en las plantas
de arroz— tienen más tiempo para multiplicarse, alimentarse y causar
problemas. El IRRI respondió probando miles de variedades de arroz
salvaje por su resistencia natural; encontró cuatro especies con distin-
tos grados de resistencia y las crió como variedades comerciales hacia
1980. Pero las chicharritas del arroz no tardaron en adaptarse, de tal
suerte que las variedades resistentes perdieron su eficacia en la década
de 1990. Un importante insecticida también perdió su eficacia, a medi-
da que la chicharrita llegó a ser capaz de resistir dosis hasta 100 veces
mayores que las que solían matarla. Y mientras que la chicharrita se
adaptaba, el IRRI se desmantelaba.
37 Este apéndice se basa en K. Bradsher y A. Martin, «Hoarding Nations Drive Food
Costs Ever Higher», cit.
Se han descubierto no menos de catorce nuevos tipos de resistencia

genética para tratar el problema de la chicharrita. Pero con los recor-
tes presupuestarios, el IRRI no ha trabajado esas características para
convertirlas en variedades de arroz de uso generalizado. Aunque la
financiación se materializara inmediatamente, llevaría entre cuatro y
siete años hacerlo. Mientras tanto, las chicharritas plantean una ame-
naza creciente. En mayo de 2007, China anunció que estaba luchando
para controlar su rápida propagación por el país, lo que amenazaba con
destruir un quinto de la cosecha.
Segunda Parte.
Política económica para la
transformación social
4. La lucha para derrotar al
neoliberalismo global.
La centralidad de las políticas sobre los mercados
financieros en Ecuador y en otros lugares
Robert Pollin
Rafael Correa asumió el cargo de presidente de Ecuador en enero de

2007. Esto representó un importante esfuerzo dentro del Sur global y
más en concreto en América Latina para escapar del proyecto, empren-
dido hace aproximadamente treinta y cinco años por los principales
sectores del capitalismo global, de potenciar la hegemonía de las polí-
ticas económicas neoliberales, conocidas también como el «Consenso
de Washington». Desde entonces, los logros de la presidencia de Rafael
Correa forman parte de un movimiento político más amplio, presente
en toda América Latina desde finales de la década de 1990, encamina-
do a desarrollar alternativas viables al neoliberalismo. De diferentes
maneras, los gobiernos de Lula en Brasil, Néstor y Cristina Kirchner en
Argentina, Michelle Bachelet en Chile, Evo Morales en Bolivia, Fernan-
do Lugo en Paraguay y Hugo Chávez en Venezuela han formado parte
de este amplio movimiento histórico.
En este artículo, comienzo con el examen de algunos de los postula-

dos fundamentales de la teoría económica neoliberal, presentando las
críticas de tal planteamiento, las cuales se apoyan en las perspectivas
de Karl Marx, John Maynard Keynes y Karl Polanyi. A continuación me
concentro en la cuestión de la inestabilidad financiera y de su regula-
ción, cuestiones que tienen una importancia esencial para comprender
el colapso de los mercados financieros y la Gran Recesión de 2008-2009 y
sus secuelas. Los efectos de la recesión —incluidas las enormes cifras de
desempleo en Estados Unidos y Europa y la inestabilidad financiera que
149
aqueja a buena parte de la economía global— siguen en gran medida

entre nosotros. Al considerar estas cuestiones financieras desde la pers-
pectiva del Sur global, examino dos instrumentos de política financiera:
las microfinanzas y la banca de desarrollo. Dentro de un marco neoli-
beral, ambos enfoques han sido a menudo contrapuestos como si se
tratara de alternativas incompatibles. Pretendo demostrar, sin embar-
go, que las microfinanzas pueden ser una política beneficiosa pero solo
cuando se sitúan en un marco macrofinanciero más amplio, guiado por
los postulados de la banca pública de desarrollo.
Así, pues, dentro de este marco estamos finalmente en condiciones

de evaluar los éxitos cosechados por Ecuador con su programa de ex-
pansión del acceso a la financiación de la compra de viviendas, me-
diante los programas de bono vivienda y los préstamos hipotecarios de
la Seguridad Social. Estos programas han combinado con éxito carac-
terísticas que pertenecen tanto a las microfinanzas como a la banca de
desarrollo. De esta suerte, han contribuido decisivamente a la mejora
de las condiciones de vida de las personas con menos ingresos. Su con-
tribución ha sido, asimismo, importante a la hora de apuntalar el rápi-
do crecimiento del PIB de Ecuador en los últimos años.
El neoliberalismo produce cada vez más desigualdad, pobreza e

inestabilidad financiera1
Durante la década de 1990 empezó a circular la expresión «Consenso

de Washington» con el fin de designar las posiciones políticas conjun-
tas del gobierno estadounidense, del FMI y del Banco Mundial. Este
planteamiento programático no tardó además en ser conocido en todo
el mundo como neoliberalismo, una expresión que se inspira en el signi-
ficado clásico de la palabra liberalismo.
El liberalismo clásico es la filosofía política que adopta las virtu-

des del capitalismo de libre mercado y aboga, así, por minimizar el
papel de las intervenciones públicas, sobre todo en lo que atañe a las
1 Este parágrafo se apoya en Robert Pollin, Contours of Descent: U. S. Economic Fractures

and the Landscape of Global Austerity, Nueva York, Verso, 2003 [ed. cast.: Los contornos
del declive, Madrid, Akal. Cuestiones de antagonismo, 2005], con las correspondientes
actualizaciones.
La lucha para derrotar al neoliberalismo global 151
medidas encaminadas a promover la igualdad económica dentro de las

sociedades capitalistas. De esta suerte, un liberal clásico es partidario
de niveles mínimos de gasto público y de carga fiscal, toda vez que los
individuos, y no los gobiernos, deben ser «libres de elegir» cómo gas-
tan su dinero, tal y como plantea el economista liberal clásico y Premio
Nobel, Milton Friedman. De igual forma, en tanto individuos, gasta-
mos nuestro dinero de un modo mucho más eficiente que cuando el
gobierno lo gasta en nuestro nombre, puesto que es imposible que
un gobierno pueda preocuparse tanto como nosotros acerca de cómo
hacer el mejor uso de lo que ganamos.
En definitiva, un liberal clásico es partidario de niveles mínimos de

regulación pública sobre la economía, incluidos los mercados financie-
ros y de trabajo. Las empresas deben ser libres de operar como quieran,
y de tener éxito o fracasar como tales en el mercado competitivo. Mien-
tras tanto, los consumidores y no los gobiernos deben ser responsables
de decidir qué empresas producen bienes y qué servicios son de calidad
suficiente y tienen un precio razonable. De este modo, las empresas que
ofrezcan productos demasiado caros o de baja calidad son superadas
en el mercado con independencia de los patrones reguladores creados
por los gobiernos. Asimismo, si las empresas ofrecen a los trabajadores
un salario por debajo de lo que vale el trabajador, entonces una compa-
ñía de la competencia puede ofrecer a ese trabajador un salario mayor.
La compañía que no esté dispuesta a ofrecer salarios justos no sobrevi-
virá con el tiempo en el mercado competitivo.
El mismo razonamiento se aplica también en el plano internacional.

Los liberales clásicos son partidarios del libre comercio entre los países,
en vez de que los países operen con tarifas u otras barreras al libre flujo
de bienes y servicios entre ellos. Las restricciones al libre movimiento de
los productos y del dinero tan solo protegen a las compañías no com-
petitivas de la competencia en el mercado, y de tal suerte impiden el
desarrollo económico de los países que optan por levantar tales barreras.
El neoliberalismo es una variante contemporánea de esta vieja filo-

sofía política y económica. La principal diferencia entre el liberalismo
clásico como filosofía y el neoliberalismo contemporáneo como conjunto
de medidas políticas consiste en su puesta en práctica. La agenda polí-
tica neoliberal está comprometida con las políticas de libre mercado
cuando estas apoyan los intereses de las grandes empresas, como, por
ejemplo, al reducir las regulaciones en el puesto de trabajo o en los
mercados financieros, pero estos mismos programadores políticos se

vuelven mucho menos insistentes en los principios del libre mercado cuan-
do la invocación de tales principios puede dañar los intereses de aquellas.
La intervención de la Reserva Federal y del FMI para rescatar a los ricos
propietarios de activos de la banca privada durante las frecuentes crisis
financieras acaecidas desde 1980, entre las cuales figura por su espectacu-
laridad la que se produjo a raíz del colapso de Wall Street en 2008-2009, son
violaciones manifiestas de esos preceptos del libre mercado.
En términos generales, los efectos del neoliberalismo en los países

menos desarrollados desde la década de 1980 en adelante son simila-
res. Una alta proporción de estos países tuvieron éxito en lo que atañe
a la reducción de la inflación y de los déficit públicos, así como en la
creación de un clima más acogedor para el comercio internacional, las
corporaciones multinacionales y los inversores en los mercados finan-
cieros. Al mismo tiempo, la mayor parte de América Latina, África y
Asia padecieron problemas cada vez más profundos de pobreza y des-
igualdad bajo el neoliberalismo, unidos a un crecimiento más lento y a
frecuentes crisis financieras, que a su vez produjeron aún más pobreza
y desigualdad.
China e India —los dos países más poblados del mundo— han ex-
perimentado un éxito tremendo en el crecimiento económico durante
la era neoliberal. Sin embargo, incluso ese crecimiento, ha producido
a su vez tremendas patologías sociales, entre las que hay que mencio-
nar: (1) el desempleo de masas, a medida que los campesinos se ven
obligados a abandonar la agricultura pero son incapaces de encontrar
oportunidades de trabajo adecuadas en la industria y en los servicios;
(2) desigualdades cada vez mayores de renta y de riqueza, debido al
aumento del desempleo que acompaña al incremento cada vez mayor
de los beneficios de los estratos privilegiados de la sociedad; y (3) un
desplome de las normas e instituciones tradicionales de la comunidad
y la solidaridad, sin formas alternativas adecuadas de protección social
que valgan como sustitutos.
Si el capitalismo de libre mercado es un poderoso mecanismo de

creación de riqueza, ¿por qué entonces las políticas neoliberales pre-
sentan graves dificultades desde el punto de vista de la igualdad y de
la inestabilidad financiera, lo que a su vez disminuye la capacidad
del mecanismo de mercado para promover el crecimiento económico?
Resulta útil considerar esto mismo con arreglo a los tres problemas
fundamentales que se siguen de un sistema de libre mercado, y que

denomino «el problema de Marx», «el problema de Keynes» y el «pro-
blema de Polanyi». Abordémoslos uno por uno.
El problema de Marx
¿Tiene alguien trabajo en su familia y, de tenerlo, cuánto gana por ello?

Para la mayoría de la población mundial, el nivel de vida de cada
cual depende, más que de cualquier otra cosa, de cómo uno responda
a estas dos preguntas. Ahora bien, ¿cómo se decide si una persona
tiene un empleo y cuál es su salario? Bajando al nivel más inmediato
de toma de decisiones, esto sucede a través de diferentes tipos de ne-
gociación en el mercado de trabajo entre trabajadores y empleadores.
Karl Marx sostenía que generalmente, en una economía de libre mer-
cado, los trabajadores tienen menos poder que los empleadores en ese
proceso de negociación, porque los trabajadores no pueden recurrir
a otros medios para seguir con vida si no consiguen ser contratados
para un empleo. Los capitalistas consiguen mayores ganancias gra-
cias al mantenimiento de esta posición negociadora más fuerte en tér-
minos relativos. Pero Marx insistía también en que el poder de nego-
ciación de los trabajadores disminuye aún más cuando el desempleo y
el subempleo son altos, puesto que ello significa que los trabajadores
empleados pueden ser reemplazados más fácilmente por lo que Marx
llamaba «ejército de reserva» de los desempleados fuera de las puer-
tas de la oficina, la mina o la fábrica.
El neoliberalismo ha traído consigo una creciente integración de

los mercados de trabajo mundiales mediante la reducción de las ba-
rreras al comercio internacional y la inversión por parte de las multi-
nacionales. Para los trabajadores en países de salarios altos, como Es-
tados Unidos, esto significa, efectivamente, que el ejército de reserva
de los trabajadores dispuestos a aceptar empleos con un sueldo me-
nor que el de los trabajadores estadounidenses se amplía hasta incluir
a trabajadores ubicados en países menos desarrollados. Las empresas
no se trasladan ineluctablemente a países menos desarrollados ni los
bienes producidos en el país son necesariamente reemplazados por
importaciones procedentes de países de bajos salarios. Lo que sí es
incontrastable es que los trabajadores estadounidenses se enfrentan
a una amenaza cada vez más creíble de ser sustituidos. Si todo lo de-
más siguiera como está en el mercado de trabajo estadounidense, esto
significaría que la integración global socava el poder de negociación
de los trabajadores estadounidenses y por ende tiende a imponer sa-
larios más bajos.
Ahora bien, si esto es cierto para los trabajadores de Estados Unidos

y de otros países ricos, ¿no significa esto también que los trabajadores
en los países pobres tienen mejores oportunidades laborales y mejores
posiciones de negociación? De hecho, hay áreas en las que los trabaja-
dores de los países pobres están consiguiendo mejores oportunidades
laborales gracias al comercio internacional y las inversiones multina-
cionales, pero esos beneficios son por regla general bastante limitados,
ya que la transición a largo plazo del abandono de la agricultura hace
crecer al mismo tiempo el ejército de reserva de trabajadores desem-
pleados y subempleados presente en las mismas. Además, cuando
los gobiernos neoliberales de los países pobres reducen su apoyo a la
agricultura —mediante recortes tanto en las tarifas aduaneras sobre los
productos alimentarios importados como en los subsidios concedidos
a los agricultores domésticos— hacen mucho más difícil que los agri-
cultores pobres puedan competir con las compañías multinacionales
del agronegocio. Esto es particularmente cierto cuando los países ricos
mantienen o aumentan sus propios apoyos a la agricultura, como ha
sucedido en Estados Unidos y en Europa. Asimismo, buena parte del
crecimiento en los recién desarrollados sectores manufactureros orien-
tados a la exportación de los países pobres no ha conseguido aumentar
de forma significativa los empleos, ni siquiera en esos mismos sectores.
Esto es debido a que las nuevas unidades de producción a menudo no
representan adiciones netas al número total de empresas manufactu-
reras del país, sino que sustituyen las más viejas concentradas en la
producción de bienes para el mercado nacional. El resultado neto es
que el número de personas que busca empleo en los países en vías de
desarrollo crece más rápido que el de los nuevos trabajadores deman-
dados por los empleadores. De nuevo, el poder de negociación de los
trabajadores disminuye.
Esto no significa que la integración global de los mercados de

trabajo deba acarrear necesariamente un debilitamiento del poder
de negociación al igual que salarios más bajos para los trabajadores,
pero sí que los trabajadores continuarán padeciendo a ciencia cierta
una merma del poder de negociación y una erosión de los niveles
de vida a no ser que una serie de fuerzas no procedentes del merca-

do, tales como las regulaciones públicas o unos sindicatos eficaces,
sean capaces de contrarrestar esos procesos mercantiles en el seno
de la economía.
El problema de Keynes
En una economía de libre mercado, el gasto en inversión de las empre-

sas es la principal fuerza motriz que produce crecimiento económico,
innovación y empleos. Ahora bien, como insistía John Maynard Key-
nes, las decisiones de inversión privada son también inevitablemente
operaciones arriesgadas. Las empresas tienen que aportar dinero sin
saber si este producirá ganancias en el futuro. En cuanto tal, el gasto
en inversión de las empresas probablemente fluctúa mucho más que,
por ejemplo, las decisiones de las familias acerca de cuánto gastan por
semana en su alimentación.
Pero las fluctuaciones de la inversión afectan también al gasto to-

tal en la economía, incluido el de las familias. Cuando el gasto en
inversión desciende, las empresas contratan menos trabajadores. De
resultas de ello aumenta el desempleo y, a su vez, esto produce recor-
tes en el gasto de las familias. Así pues, los descensos en el gasto en
inversión de las empresas pueden desencadenar un círculo vicioso: el
descenso de la inversión conduce a descensos del empleo, y luego a
recortes en el gasto de las familias y a los consiguientes aumentos de
los problemas financieros de los hogares, lo que a su vez trae consigo
aún más recortes en la inversión empresarial y dificultades financie-
ras para el sector empresarial. Así es como las economías capitalis-
tas producen desempleo masivo, crisis financieras y recesiones, tales
como la Gran Recesión de 2008-2009.
Keynes describió también una segunda fuente principal de ines-

tabilidad asociada a la actividad de inversión privada. Precisamente
porque las inversiones privadas son propuestas de riesgo elevado, los
mercados financieros han evolucionado para hacerlas más manejables
para cualquier inversor dado. Mediante los mercados financieros, los
inversores pueden poner a la venta sus inversiones si tienen necesidad
o deseo de ello, convirtiendo sus edificios de oficinas, fábricas y stock
de máquinas en dinero en efectivo mucho más fácilmente de cuanto

podrían hacerlo si siempre tuvieran que encontrar compradores por
sí mismos. Pero Keynes advertía que cuando los mercados financieros
convierten activos a largo plazo en compromisos a corto para los inver-
sores, se fomenta también una mentalidad especulativa en los merca-
dos. Lo que pasa a ser central para los inversores no es si los productos
de una compañía producen ganancias a largo plazo, sino más bien si
los operadores en los mercados financieros a corto piensan que la suerte
de una compañía será lo bastante sólida en el presente y en el futuro in-
mediato como para aumentar el precio de sus acciones. O, para ser más
exactos, lo que verdaderamente le importa a un inversor especulativo
no es lo que piensan los inversores acerca de las perspectivas de una
compañía dada en cuanto tal, sino más bien lo que piensan que otros in-
versores están pensando, toda vez que ello será lo que determine el precio
de las acciones a corto plazo.
A causa de esto, los mercados financieros son sumamente sus-

ceptibles a los rumores, las modas pasajeras y todo tipo de prácticas
de contabilidad engañosa, puesto que todo ello puede contribuir a
hacer subir los precios de los activos financieros en lo inmediato con
independencia de cuáles sean los resultados de esos activos a largo
plazo. Sin embargo, como con el problema de Marx, de ello no se
desprende que la inestabilidad inherente a la inversión y la espe-
culación privadas en los mercados financieros sea incontrolable y
que tenga que conducir inevitablemente a problemas persistentes de
desempleo masivo y recesión. Estas patologías sociales se vuelven,
no obstante, cada vez más frecuentes gracias al paquete de políticas
neoliberales cuyo objetivo es minimizar las intervenciones públicas
para estabilizar la inversión.
El problema de Polanyi
Karl Polanyi escribió su libro clásico, La gran transformación, en el con-

texto de la depresión de la década de 1930, la Segunda Guerra Mundial
y el desarrollo de la competencia mundial con los gobiernos comunis-
tas, pero pensaba también en la década de 1920, dominada, como nues-
tra época actual, por el ethos del libre mercado. Polanyi escribió, con la
década de 1920 en mente, que «el liberalismo económico llevó a cabo
un intento final de restaurar la autorregulación del sistema eliminando

todas las políticas intervencionistas que interferían con la libertad de
los mercados».
Al considerar todas esas experiencias, Polanyi sostenía que para

que las economías de mercado funcionen con un mínimo de equidad,
deben estar incrustadas en normas e instituciones sociales que pro-
muevan efectivamente ideas ampliamente aceptadas del bien común.
De lo contrario, la codicia y la competencia —las dos fuerzas motrices
de las economías de mercado— logran un dominio abrumador como
fuerzas culturales, haciendo de la vida bajo el capitalismo una hobbe-
siana «guerra de todos contra todos». Esta misma idea ocupa tam-
bién un lugar central en el pensamiento de Adam Smith, considerado,
general pero equivocadamente, como el primer sumo sacerdote de
la economía de libre mercado. Smith mostró cómo la mano invisible
del interés propio y de la competencia generaba niveles más altos de
esfuerzo individual, lo que aumenta la riqueza de las naciones, pero
al mismo tiempo, y a no ser que el mercado sea gobernado a su vez
en un plano fundamental por normas de solidaridad, producía la co-
rrupción de nuestros sentimientos morales.
En el periodo posterior a la Segunda Guerra Mundial, diferentes

movimientos socialdemócratas dentro de las economías capitalistas
avanzadas adaptaron la perspectiva de Polanyi, abogando por interven-
ciones públicas que debían conseguir tres objetivos fundamentales: (1)
estabilizar la demanda total de la economía en un nivel que mantuviera
el pleno empleo; (2) crear un entorno estable para los mercados financie-
ros y propicio para la asignación eficaz de los fondos de inversión; y
(3) distribuir equitativamente las recompensas de un nivel de empleo
elevado y de un proceso de inversión estable. Había dos medios fun-
damentales para conseguir una distribución equitativa de la renta y la
riqueza: (1) un crecimiento de los salarios relativamente rápido promo-
vido por una legislación laboral que defendiera los derechos de los tra-
bajadores y apoyara a los sindicatos, mediante normas que regularan el
salario mínimo e intervenciones similares en los mercados de trabajo;
y (2) la implementación de políticas de bienestar social, que incluyeran
una tributación progresiva y programas redistributivos como la Segu-
ridad Social. La primacía política de estas ideas fue esencial para pro-
piciar un aumento espectacular del papel del Estado en las economías
capitalistas después de la Segunda Guerra Mundial. A fin de ofrecer un
indicador de ello, baste señalar que el gasto público total en Estados
Unidos pasó del 8 al 21 por 100 del PIB entre 1913 y 1950, para llegar
al 32 por 100 en 1992. El Fondo Monetario Internacional y el Banco
Mundial fueron también creados a mediados de la década de 1940
para promover tales ideas programáticas en todo el mundo, esto es,
para poner en práctica políticas que eran prácticamente las contrarias
de las que alientan hoy en día. El propio John Maynard Keynes fue
una de las principales fuerzas intelectuales que contribuyó al diseño
inicial de ambas instituciones.
Pero la puesta en práctica de un capitalismo socialdemócrata, guia-

do por un compromiso con el pleno empleo y el Estado del bienes-
tar, tuvo que enfrentarse también a dificultades graves y persistentes,
que tenemos que reconocer como parte de una consideración de los
problemas de Marx, Keynes y Polanyi. En particular, muchos sectores
del empresariado se opusieron a los esfuerzos encaminados a sostener
el pleno empleo porque, siguiendo la lógica del problema de Marx,
el pleno empleo proporciona un mayor poder de negociación a los
trabajadores en los mercados de trabajo, aunque también aumente la
producción total de bienes y servicios de la economía, y puede crear
presiones inflacionistas porque las empresas intentarán absorber el
aumento de sus costes salariales subiendo los precios. Por añadidura,
las regulaciones financieras inhibidoras del mercado limitan la capa-
cidad de diversificación del riesgo y de especulación de los operado-
res de los mercados financieros.
Las grandes empresas en Estados Unidos y Europa occidental pa-

decieron una combinación de estos problemas del capitalismo social-
demócrata. En particular, se enfrentaron a la subida de los costes labo-
rales asociada a bajas tasas de desempleo, que luego conduciría, ya a la
inflación, cuando las empresas eran capaces de pasar el aumento de los
costes laborales a los consumidores; ya a una restricción de las ganan-
cias, cuando las presiones competitivas impedían a aquellas subir sus
precios en respuesta al aumento de los costes laborales. Estas presiones
se vieron exacerbadas por los dos «shocks» petroleros iniciados por la
Organización de Países Exportadores de Petróleo (OPEC), el primero
supuso un cuádruple aumento del precio mundial del petróleo en 1973,
seguido de un segundo cuádruple incremento en 1979.
Estas eran las condiciones que hacia finales de la década de 1970

condujeron al declive de las políticas socialdemócratas y a la suprema-
cía del neoliberalismo. Las dos principales señales indicadoras de esa
transición histórica fueron la elección en 1979 de Margaret Thatcher

como primera ministra del Reino unido y la de Ronald Reagan en 1980
como presidente de Estados Unidos. Fue precisamente en ese momento
cuando la señora Thatcher hizo su famosa declaración de que «no hay
alternativa» al neoliberalismo.
Esto nos lleva a la era contemporánea de la reducción del tamaño

de los gobiernos, el rigor presupuestario y la desregulación, es decir,
al neoliberalismo y al Consenso de Washington. Vale la pena insistir,
de nuevo, en que no se trata de hacer una mera yuxtaposición entre la
regulación y la desregulación de los mercados. Antes bien, se trata de
que los mercados han pasado a estar desregulados a fin de apoyar los
intereses de las empresas y de los mercados financieros, incluso cuando
estos mismos grupos siguen beneficiándose en gran medida de mu-
chas formas de apoyo público, incluyendo las ayudas a la inversión,
los privilegios fiscales y las operaciones de rescate cuando las crisis fi-
nancieras se van de las manos. Al mismo tiempo, la desregulación de
los mercados que favorece a las empresas y a las finanzas es el meca-
nismo regulador más poderoso para limitar las reivindicaciones de los
trabajadores, en la medida en que ha sido congruente con la expansión
mundial del ejército laboral de reserva y el declive de la capacidad de
los gobiernos nacionales para poner en práctica políticas macroeconó-
micas de pleno empleo, lo cual ha exacerbado los problemas plantea-
dos tanto por Marx como por Keynes.
Habida cuenta de los modos en que el neoliberalismo empeora los

problemas puestos de relieve por Marx, Keynes y Polanyi, no debe-
ría sorprendernos la ruina que ha provocado desde que a finales de
la década de 1970 se convirtiera en el modelo programático en alza.
Durante la generación pasada, con los neoliberales en los puestos de
mando en casi todo el mundo, los resultados han sido claros y con-
cisos: empeoramiento de la desigualdad y la pobreza junto con un
crecimiento económico más lento y unos mercados financieros mu-
cho más inestables. Aunque Margaret Thatcher pronunciara la famo-
sa frase de «no hay alternativa» al neoliberalismo, en realidad sí que
había alternativas. La experiencia de la generación pasada demuestra
la importancia de desarrollarlas del modo más factible y coherente
posible. Los gobiernos progresistas que han llegado al poder en Amé-
rica Latina, incluido el gobierno de Rafael Correa en Ecuador, están
jugando un papel importante en el planteamiento de serias alternati-
vas al neoliberalismo.
Las crisis financieras son el capitalismo desregulado de siempre2
El estallido a finales de 2007 de la burbuja inmobiliaria estadounidense

y del mercado especulativo de préstamos hipotecarios subprime demos-
tró, una vez más, el sencillo argumento de que nunca se debe permitir
que los mercados financieros operen sin regulaciones estrictas. Desde el
inicio de la crisis, estaba claro que el estallido conduciría a la desacele-
ración económica más grave desde la Gran Depresión de la década de
1930. Una serie de enormes operaciones de rescate a cargo del Tesoro
estadounidense y de la Reserva Federal impidieron de hecho que los
mercados financieros padecieran un desplome como el de 1929, pero
no fueron capaces de impedir la Gran Recesión, esto es, se mostraron
totalmente incapaces de lidiar con los graves desequilibrios produci-
dos por el debilitamiento y posterior eliminación lisa y llana del sis-
tema regulador Glass-Steagal creado a raíz de la Gran Depresión de
la década de 1930.
Sin embargo, los políticos estadounidenses —igual da, demócratas

o republicanos— empezaron a desregular el sistema financiero esta-
dounidense en la década de 1970 aduciendo que las regulaciones con-
cebidas durante la Gran Depresión de 1930 no eran apropiadas para
las condiciones contemporáneas y que los mercados financieros podían
operar más eficazmente en un marco de libre mercado. Por ejemplo,
el Informe económico del Presidente de 2001, el último escrito durante la
presidencia de Bill Clinton, era rotundo en su rechazo del marco Glass-
Steagal y en su promoción de las virtudes de la desregulación financie-
ra: «Dada la enorme inestabilidad financiera de la década de 1930, no
cuesta entender que la restricción del ámbito de las actividades de los
bancos era importante en ese preciso periodo, pero esas reglas ya no
son necesarias hoy en día» (p. 47).
Este estrepitoso coro de políticos y economistas que defendieron la

desregulación financiera durante la generación pasada tiene un argu-
mento a su favor: el sistema financiero se ha vuelto infinitamente más
complejo desde la década de 1930. Pero de ahí no se sigue que porque
las viejas regulaciones se hayan quedado obsoletas, los mercados fi-
nancieros deban ser libres de operar sin ellas, ya que su desregulación
2 Este parágrafo se apoya en Robert Pollin, «Tools for a New Economy: Proposals for a
Financial Regulatory System», Boston Review, enero-febrero de 2009, pp. 10-13.
ha producido reiteradamente crisis financieras, tal y como explicaba

Charles Kindleberger en su clásico estudio histórico, Manías, pánicos y
cracs. Historia de las crisis financieras (1978).
Esto se torna claro cuando reconocemos que, detalles aparte, hay

muchísimas cosas en las crisis más recientes que resultan familiares.
Después de todo, el mercado bursátil estadounidense se fue a pique
ya en 2001, después de haber sido llevado durante los últimos años de
la década de 1990 a niveles de frenesí especulativo sin precedentes por
el boom de las empresas punto.com. En 1997-1998 se produjo la crisis
financiera asiática, que no tardó en extenderse al resto del mundo y
hacerse global. La inversión segura de entonces eran los mercados de
bonos de los países en vías de desarrollo. El hedge fund estadounidense
Long Term Capital Management —dirigido por dos Premios Nobel
especializados en finanzas que estaban presentes en su junta de con-
sejeros económicos— se hundió en esa crisis, lo que hizo necesario
un rescate por valor de 4.000 millones de dólares por parte de otras
firmas de Wall Street a fin de impedir el colapso del mercado. En tér-
minos más generales, el citado libro de Kindleberger documenta que
desde 1725 se han verificado crisis financieras en todas las economías
capitalistas occidentales con una frecuencia media de aproximada-
mente ocho años y medio.
El ejemplo más grave de un mercado financiero crispado que lleva

al desastre económico global fueron los roaring twenties [los «locos años
veinte»]. Estos provocaron el crac de Wall Street en 1929, lo cual condu-
jo a un desplome del sistema bancario estadounidense. El crac supuso
la desaparición, entre 1929 y 1933, de aproximadamente el 40 por 100
de los bancos de la nación.
Las secuelas de la Gran Depresión de la década de 1930 propiciaron

la regulación financiera a partir de los principios derivados de la teoría
keynesiana, lo cual implicó la introducción del sistema de tipos de
cambio fijos y las medidas correlativas de control de capitales puestas
en práctica en el ámbito de las economías nacionales a fin de controlar
los flujos internacionales de capital y los mercados especulativos de
divisas. El sistema Glass-Steagal de regulaciones financieras domésti-
cas fue creado en Estados Unidos. El propósito principal de estas era
crear barreras entre los diferentes segmentos del mercado financiero
global, limitar las opciones de cartera en cada uno de ellos y regular
los tipos de interés. Sistemas incluso más extensivos de regulación
financiera nacional operaron en la mayor parte de las economías eu-

ropeas y en Japón. Las regulaciones públicas jugaron un papel prin-
cipal en la determinación de la asignación de crédito y, por lo tanto,
en el nivel y la composición de la inversión, en la medida en que los
reguladores públicos operaban en estrecha asociación con bancos y
empresas no financieras. Los mercados de capital desempeñaron un
papel mucho más limitado en esas economías en lo que respecta a la
movilización de fondos, la asignación de crédito y la influencia en las
decisiones de inversión.
Pero incluso durante la propia década de 1930, los titanes de los

mercados financieros ya estaban luchando vehementemente para eli-
minar o al menos mellar esos sistemas de regulación financiera. Desde
la década de 1970 y hasta el presente, casi siempre han conseguido su
objetivo. De resultas de ello, nuestros mercados financieros, en su ma-
yor parte desregulados, operan con arreglo a su propia lógica autodes-
tructiva, lo cual ha hecho cada vez más evidente la necesidad de apren-
der de los diferentes modelos fuertes de regulación y de asignación de
crédito para ayudar a impulsar una agenda de desarrollo ampliamente
compartida. Este imperativo es tan urgente en las economías avanza-
das como en las economías en vías de desarrollo.
Microfinanzas, macrofinanzas y desarrollo igualitario3
La concesión del Premio Nobel de la Paz en 2006 a Muhammad Yu-

nus, fundador del Grameen Bank en Bangladesh, y antiguo profesor
de economía en la Universidad de Chittagong, alimentó una atención
creciente acerca del papel de las instituciones de las microfinanzas
como herramienta para fomentar el desarrollo económico y, en parti-
cular, como un medio de crear oportunidades de empleo viables para
los muy pobres.
Ni que decir tiene que Yunus y el Grameen Bank han hecho impor-
tantes contribuciones al combate contra la pobreza de masas. Al mis-
mo tiempo, los verdaderos logros de las microfinanzas están siendo
3 Este parágrafo se apoya en Robert Pollin, «Micro-Finance, Macro-Finance and Egalitarian
Development», en Phillip Arestis y John Eatwell (eds.), Finance and Industry: Essays in Honor
of Ajit Singh, Londres, Palgrave Macmillan, 2009, pp. 52-73.
promocionados a bombo y platillo en muchos círculos. En particular,

las microfinanzas han sido promovidas considerablemente como una
alternativa eficaz de lo que Armendáriz de Aghion y Morduch des-
criben como «los fracasos de los bancos de desarrollo de propiedad
pública» e intervenciones similares de políticas públicas a gran escala
encaminadas a asignar crédito subvencionado.4 Esta visión macro de
la banca de desarrollo y de los programas de asignación de crédito
subvencionado presenta un marcado contraste con la perspectiva de
Amsden acerca de la eficacia de tales medidas en los países en vías
de desarrollo, que ella denomina «el resto»:5
Desde el punto de vista de la oferta de capital a largo plazo para la inver-

sión pública y privada, los bancos de desarrollo en «el resto» fueron de una
importancia abrumadora. […] El papel del gobierno en la asignación de cré-
ditos a largo plazo fue sustancial incluso en partes del «resto» en las que los
bancos de desarrollo eran de importancia relativamente menor.6
Más en general, las instituciones de microfinanzas tipo Grameen ope-

ran eficazmente en el seno del modelo de desarrollo neoliberal impe-
rante globalmente, que consagra las soluciones de libre mercado para
promover la prosperidad generalizada en los países en vías de desa-
rrollo. Esto plantea un serio problema para las microfinanzas como
instrumento programático, toda vez que, como hemos discutido más
arriba, ese modelo socava los cimientos mismos que pueden fomentar
el crecimiento igualitario de esos países. Si los gobiernos progresistas
de estos últimos, como es el caso de Ecuador, desean impulsar un
conjunto de políticas eficaces de regulación del mercado financiero,
resulta crucial que operen con una perspectiva equilibrada respecto a
las microfinanzas que reconozca tanto sus fortalezas como sus debi-
lidades, sobre todo en relación con el marco macrofinanciero que se
sustenta en los bancos de desarrollo y en los programas de asignación
de crédito subvencionado.
4 Beatriz Armendáriz de Aghion y Jonathan Morduch, The Economics of Microfinance,

Cambridge, MA, The MIT Press, 2005.
5 Alice Amsden, The Rise of «The Rest»: Challenges to the West from Late-industrializing Eco-
nomies, Oxford, Oxford University Press, 2001.
6 Ibid., pp. 127-129.
¿Son rentables las microfinanzas no subvencionadas? ¿Deberían serlo?
Muhammad Yunus fundó el Grameen Bank en Bangladesh en 1976 y

desde entonces el crecimiento de la industria ha sido explosivo. Estas
instituciones han hecho importantes avances respecto al surtido de
prestamistas y usureros que con anterioridad controlaban el suminis-
tro de servicios bancarios a los pobres del mundo. La primera contri-
bución de Yunus y del modelo del Grameen Bank consiste sencilla-
mente en haber reconocido que el crédito y los servicios relacionados
—incluidas las cuentas bancarias y las pólizas de seguro— pueden ser
recursos importantes para impulsar el bienestar de los pobres, como
lo son para el resto de las personas. La segunda consiste en apuntar a
las mujeres como receptoras de los créditos, empoderándolas dentro
de sus familias y ayudándolas a sostener sus microempresas de base
doméstica.
El avance más importante consiste en desarrollar una alternativa

al aval tradicional como base para prestar a los pobres. Bajo el siste-
ma tradicional, las personas consiguen créditos solo si tienen activos
suficientes para entregar al banco, prestamista o usurero en caso de
impago. Pero las personas pobres, por definición, tienen pocos activos
que presentar como aval, tal vez unas pocas cabezas de ganado, un
pequeño terreno o joyas. Perder esos pocos activos frente a un acree-
dor conduce probablemente a la miseria. La innovación del Grameen
consistió en crear grupos de prestatarios, por regla general formados
por cinco mujeres. Cada miembro del grupo podía recibir préstamos
solo en la medida en que todos los miembros del grupo pagaran sus
vencimientos. Esto promueve tanto el apoyo mutuo entre los miembros
del grupo como la presión para estar al día con los pagos. También creó
oportunidades para que un gran número de personas pobres fuera sus-
ceptible de obtener créditos por primera vez.
Contrarrestando esas innovaciones positivas, los tipos de interés

aplicados por Grameen y otras instituciones de microfinanzas excedían
con mucho los parámetros habituales de asequibilidad. Nimal Fernan-
do, del Asian Development Bank, en su defensa de los altos tipos de
interés de los microcréditos, reconoce sin embargo que:
Los tipos de interés nominales aplicados por la mayoría de instituciones de

microfinanzas en la región están comprendidos entre el 30-70 por 100 anual
(aplicados de acuerdo con un criterio de amortización decreciente). Los ti-
pos de interés reales son incluso más altos a causa de las comisiones y cuotas
aplicadas por las instituciones de microfinanzas. Otros factores, como los
depósitos obligatorios para obtener un crédito, la frecuencia de los pagos y
los sistemas adoptados para acumular los pagos, suben también los tipos de
interés reales.7
Estos tipos son más bajos que los que suelen aplicar los prestamistas,
pero siguen siendo severamente altos. Los defensores de tal modelo
replican que, teniendo en cuenta los riesgos para el prestamista, esos
tipos son adecuados; y que unos tipos más bajos no atraerán a ese mer-
cado a los banqueros que buscan ganancias. Afirman también que los
tipos subvencionados invitan a la búsqueda de renta, de tal suerte que
aquellos que disfruten de conexiones políticas, y no quienes lo necesi-
tan, terminarán siendo los receptores reales del crédito subvencionado.
A pesar de aplicar tipos tan altos, el Grameen Bank, entre otros,

lleva tiempo vanagloriándose de mantener tasas de devolución de los
créditos que llegan hasta el 95 por 100. Sin embargo, esas cifras han
sido puestas en tela de juicio en un meticuloso reportaje de investiga-
ción publicado en The Wall Street Journal en 2001.8 El reportaje descubrió
que, en realidad, Grameen permitía a sus prestatarios renegociar o au-
mentar el plazo de los vencimientos en vez de declararles insolventes.
Bien podría ser este el enfoque más eficaz y más humano bajo tales
circunstancias, pero es claramente incoherente con el modelo de nego-
cio inflexible respaldado por una gran proporción de entusiastas de las
microfinanzas.
Además, los tipos de interés y otras comisiones financieras para los

pobres —y, en consecuencia, las tasas de insolvencia— serían aún más
altas si las instituciones de microfinanzas no operaran a su vez con sub-
venciones. Como escriben Armendáriz de Aghion y Morduch:
7 Nimal A. Fernando, «Understanding and Dealing with High Interests Rates on Mi-
crocredit: A Note to Policy Makers in the Asia and Pacific Region», Asian Development
Bank, 2006, p. 1.
8 Daniel Pearl y Michael M. Phillips, «Grameen Bank, Which Pioneered Loans for the
Poor, Has Hit a Repayment Snag», The Wall Street Journal, 27 de noviembre de 2001, p. A1.
La realidad es que buena parte del movimiento de las microfinanzas con-

tinúa beneficiándose de las subvenciones, algunas de donantes, otras de
gobiernos, y otras de la beneficiencia y de individuos comprometidos. Por
ejemplo, The Microbanking Bulletin muestra que, de 124 microprestamistas
estudiados, 66 eran financieramente sostenibles, un tasa justo por encima
del 50 por 100. De los microprestamistas que se concentraban en la «parte
baja», solo 18 de 49 eran financieramente sostenibles de acuerdo con las esti-
maciones de 2003, lo que supone una tasa del 37 por 100.9
La investigación del propio Morduch revela que entre 1985-1995 el

Grameen Bank habría necesitado aumentar los tipos de interés de sus
préstamos en un 75 por 100 para no incurrir en pérdidas sin recibir
subvenciones.10
Desde luego, no cuesta entender que los microcréditos a los po-

bres puedan resultar lucrativos —verdaderamente lucrativos, sin
beneficiarse de subvenciones ocultas o explícitas— solo si los pobres
pagan tipos de interés y otras comisiones sumamente altos. Incluso
cuando las instituciones de microfinanzas utilizan sistemas creativos
de garantía, como los desarrollados por el Grameen Bank, los costes
de información y transacción y los riesgos de tales créditos siguen
siendo muy altos. Considerada estrictamente como una actividad con
fines de lucro, las tasas de reembolso de los prestatarios tendrían que
reflejar plenamente esos costes y esos riesgos para los prestamistas.
Al mismo tiempo, tipos de interés que reflejen plenamente esos cos-
tes probablemente serán cargas abrumadoras para los pobres, lo cual
frustra el propósito de la empresa.
Pero eso no significa que las microfinanzas no sean una herramien-

ta viable para luchar contra la pobreza, sino que, dado que efectiva-
mente lo son, como han demostrado el Grameen Bank e instituciones
afines, las políticas públicas deberían subvencionarlas abiertamente.
Así, pues, la cuestión crucial es dilucidar la mejor manera de instituir
tales programas de subvención, esto es, cuál debería ser el volumen de
los subsidios, cuáles deberían ser los tipos de interés subvencionados y
quién debería asumir los costes.
9 B. Armendáriz de Aghion y J. Morduch, The Economics of Microfinance, cit., p. 232.

10 Ibid, p. 237.
Las microfinanzas requieren un entorno de políticas de apoyo
Ahora bien, tanto si las condiciones del crédito son laxas como si son
exigentes, las microempresas dirigidas por personas pobres general-
mente no pueden tener éxito solo porque dispongan de mejores opor-
tunidades de endeudamiento. Para que un número importante de
microempresas tenga éxito, deben tener acceso a carreteras decentes
y a medios asequibles de transporte de sus productos a los mercados.
Necesitan asesoramiento en marketing para llegar a los clientes y un
mercado doméstico a su vez efervescente y dotado de un buen fun-
cionamiento, es decir, suficientes personas con suficiente dinero para
comprar lo que esas empresas tienen que vender. Por último, las mi-
croempresas se benefician en gran medida de una oferta ampliada de
empleos con salarios dignos en sus economías locales. Esta es la única
manera óptima de mantener un mercado doméstico vibrante. Asimis-
mo, cuando el mercado de empleos asalariados es fuerte, ello significa
que el número de personas que trata de sobrevivir como microempre-
sarios baja, lo cual reduce la competencia entre las microempresas y de
tal suerte mejora sus posibilidades de éxito.
Todas estas medidas adicionales de apoyo a las microempresas —una

infraestructura de transportes decente; el asesoramiento en marketing de
los productos; un alto nivel de demanda doméstica, y una abundancia
de empleos asalariados dignos— estuvieron estrechamente asociadas
con lo que se dio en llamar modelo económico del «Estado desarrollis-
ta». Diferentes versiones de este modelo —incluido el socialismo de
Estado, la industrialización por sustitución de importaciones y las
economías bajo dirección estatal de Asia oriental— fueron predo-
minantes en los países en vías de desarrollo entre 1945 y 1975, an-
tes de que se vieran superadas por el neoliberalismo. Cada uno de
estos modelos tuvo que enfrentarse a graves problemas, pero a fin
de cuentas todos cosecharon éxitos en el fomento del crecimiento
económico y de una mayor igualdad, lo cual contrasta con el his-
torial neoliberal de tasas medias de crecimiento descendentes y de
aumento de la desigualdad.11
11 Algunas cifras y referencias básicas sobre este comportamiento, así como referencias
adicionales, se encuentran en Robert Pollin, Contours of Descent: U. S. Economic Fractures
and the Landscape of Global Austerity, cit., cap. 5.
Podemos observar los logros relativos del modelo de las microfinanzas

que operan dentro de un marco programático genéricamente neolibe-
ral, en contraposición al marco del Estado desarrollista, comparando
las experiencias de algunos países asiáticos. En relación con los benefi-
cios obtenidos gracias a las microfinanzas en los países en vías de de-
sarrollo, un artículo de Sam Daley-Harris,12 director de la U. S. Micro-
credit Summit Campaign, se concentra en el caso de Bangladesh. Como
es sabido, el movimiento de las microfinanzas comenzó en este país a
mediados de la década de 1970 con el profesor Yunus. En la actualidad,
según Daley-Harris, Bangladesh es «el mercado de microfinanzas más
saturado del mundo». Si bien hay que reconocer que se han producido
avances espectaculares en la reducción de la pobreza desde que comen-
zara allí este movimiento, señala que a este resultado han contribuido
también una serie de factores añadidos. Daley-Harris cita los siguientes
indicadores de éxito en Bangladesh:
• En 2004, según UNICEF, Bangladesh ya había conseguido el

Objetivo de Desarrollo del Milenio en paridad de género en los
niveles educativos primario y secundario.
• La tasa de fertilidad en Bangladesh ha descendido desde el 6,4

en 1970 al 3,2 en 2004.
• El número de muertes de niños por debajo de los cinco años de

cada 1000 alumbramientos con vida ha caído de 239 a 77 por
1000 entre 1970 y 2004.
• Más de 13.000 mujeres han sido elegidas para cargos en gobier-

nos locales.
• Bangladesh ha superado a India en la reducción de su tasa de

mortalidad infantil.
12 Sam Daley-Harris, «Debate on Microcredit», Foreign Policy in Focus, 21 de junio de 2007

[disponible on line, http://fpif.org/fpiftxt/4324].
Aunque estos logros son reales, también conviene tener en cuenta

estas sencillas comparaciones. En 1965 la renta media per cápita en
Bangladesh era de 269 dólares (en dólares de 2000 ajustados a la
inflación).13 Ese mismo año, la renta media per cápita en Indonesia
era de 195 dólares, un 28 por 100 más baja que la de Bangladesh.
En 2004 la renta per cápita en Bangladesh había aumentado hasta
los 402 dólares, mientras que la de Indonesia estaba en 906 dóla-
res. Dicho de otra manera, la renta per cápita de Bangladesh había
aumentado un 50 por 100 en el periodo 1965-2004, mientras que la
de Indonesia había aumentado un 365 por 100. Si nos concentra-
mos específicamente en la reducción de la pobreza convendría, sin
embargo, señalar que para los años más recientes y para los cuales
existen cifras del Banco Mundial, la tasa de pobreza de 1 dólar/día
era del 36 por 100 (2000) en Bangladesh, mientras que en Indonesia
(2002) era del 7,5 por 100. Además, Indonesia no es en modo algu-
no una estrella en el firmamento de los Tigres de Asia oriental. Por
ejemplo, si consideramos el caso de Tailandia constatamos que en
1965 su renta per cápita era aproximadamente un 50 por 100 más
alta que la de Bangladesh y que en 2004 había aumentado casi un
600 por 100 más que la de este último. Y, lo que es más importante,
en 2002 Tailandia había reducido la tasa de pobreza de un dólar/
día al 2 por 100.
¿A qué cabe atribuir los resultados económicos mucho mejo-

res conseguidos durante los últimos cuarenta años por Indonesia
y sobre todo por Tailandia en comparación con Bangladesh? Sin
emprender aquí un debate en profundidad sobre las estrategias de
desarrollo, podemos decir al menos que Indonesia y Tailandia ob-
tuvieron sus éxitos a pesar del papel mucho menos extendido de
las instituciones de microfinanzas como la del Grameen Bank entre
los pobres del país. Esto no significa que tengamos que negar las
verdaderas contribuciones del Grameen Bank, pero nuestra atención
debería centrarse en mucha mayor medida en la estrategia global
de desarrollo en la que operan las instituciones de microfinanzas y
mucho menos en las microfinanzas en sí mismas como herramienta
de reducción de la pobreza.
13 Todas las cifras en este y en los siguientes parágrafos proceden del World Development
Indicators del Banco Mundial, 2006.
Aprender de los programas públicos de subvención al crédito
Como he afirmado más arriba, una de las instituciones clave del mo-
delo del Estado desarrollista, básicamente desmantelada bajo el neo-
liberalismo, es el banco público de desarrollo. Los bancos públicos de
desarrollo proporcionan créditos baratos a largo plazo a las empresas
nacionales para que amplíen sus capacidades productivas y de mar-
keting a un ritmo sostenible. Esta es la política que Amsden describe
como de una «importancia abrumadora» para la senda de desarro-
llo tanto de los países que se apoyaban en este tipo de instituciones
para asignar el crédito, como de aquellos en los que tenían menor
importancia. En este último conjunto de países, Amsden escribe que
«cuando fue necesario, se movilizó todo el sector bancario para dirigir
el crédito a largo plazo hacia las industrias seleccionadas, lo cual im-
plicaba que este actuaba como un banco de desarrollo sustitutorio».14
Amsdem describe Indonesia como uno de los países que hicieron un
uso eficaz de su banco público de desarrollo, el Indonesian Develop-
ment Bank, junto con los casos de México, Chile, Corea del Sur y Bra-
sil. E incluye también a Tailandia entre los países que no se apoyaron
en un banco de este tipo pero utilizaron «todo el sistema bancario»
para canalizar el crédito subvencionado con objetivos de desarrollo.
Los otros casos incluidos en esta categoría citados por Amsden son
Malasia, Taiwán y Turquía.
No deja de ser cierto, como deja claro la discusión de Amsden, que

este planteamiento macro de las finanzas para el desarrollo en «el res-
to» apuntaba principalmente al fomento de la capacidad manufactu-
rera y de exportación, en lugar de estar directamente encaminado a
reducir el desempleo y la pobreza de masas. Este es un punto crucial,
porque aquello en lo que Amsden hace hincapié como clave del éxito
de estos modelos es que operaban bajo lo que ella denomina un «meca-
nismo de control recíproco» mediante el cual «las subvenciones estaban
condicionadas al cumplimiento de los patrones de rendimiento, que
estaban generalizados tanto en cada uno de los sectores industriales
como en el país».15 Cuando los mecanismos de control y los patrones
de rendimiento no se establecieron o no funcionaron eficazmente, las
políticas de asignación de crédito subvencionado en los países en vías
14 Alice Amsden, The Rise of «The Rest»: Challenges to the West from Late-industrializing
Economies, cit., p. 129.
15 Ibid., p. 160.
de desarrollo fracasaron. Amsden cita Argentina como un caso en el

que nunca se desarrollaron medidas eficaces e India como ejemplo de
un funcionamiento de las mismas excesivo y sofocante.
Al hilo de la discusión de Amsden parece razonable llegar a la con-

clusión de que la creación de mecanismos de control recíproco y de pa-
trones de rendimiento como precondición para la obtención de crédito
subvencionado puede ser relativamente simple, siempre y cuando esos
mecanismos sean sencillos, como sucede con la obtención de un nivel
de éxito bien definido de ventas en los mercados de exportación. Ahora
bien, ¿pueden ser viables tales mecanismos de control cuando el propó-
sito de las políticas no está tan bien definido, como sucede en concreto
cuando el objetivo de la subvención al crédito consiste en el fomento de
la reducción de la pobreza y en la expansión del empleo digno?
Esta es la cuestión realmente fundamental que es preciso explorar

si se trata de hacer factibles políticas de asignación de crédito subven-
cionado dirigidas a los programas de microfinanzas centrados en la
expansión del empleo y la reducción de la pobreza. Pasemos ahora a
considerar cómo se están tratando estas cuestiones en Ecuador.
Crédito subvencionado y crecimiento económico en Ecuador
Ecuador ha experimentado un crecimiento económico en líneas gene-

rales bastante positivo desde que Rafael Correa asumió la presidencia
del gobierno en 2007. Podemos comprobar esto al considerar la siguien-
te tabla: esta ofrece cifras desde 2006 hasta la primera mitad de 2011.
En 2007, el primer año de Correa en el cargo y antes de que pudiera
sentirse el impacto de sus políticas públicas, el crecimiento del PIB fue
solo del 2 por 100. Pero el crecimiento se aceleró bruscamente en 2008,
cuando se disparó al 7,2 por 100. Cabría presumir que ese año el creci-
miento fue principalmente el resultado de la brusca subida de los pre-
cios del petróleo. En realidad, sin embargo, como muestra la tabla, el
sector minero, que incluye el petróleo, creció solo un 1 por 100, siendo
las grandes fuentes del crecimiento del PIB la construcción, junto con la
Administración Pública y la Seguridad Social.
La economía básicamente no creció en 2009 debido a la recesión glo-

bal, pero se recuperó en 2010 con una tasa del 3,6 por 100, si bien en
ese año el sector minero, incluido el petróleo, se contrajo. Los impul-
sores del crecimiento fueron el comercio, la construcción, las manu-
facturas y los servicios. En resumen, a partir de esas cifra, parece que
bajo Correa, Ecuador ha creado una economía cada vez mejor diversi-
ficada. Su crecimiento no depende de los precios altos en el mercado
mundial de crudo.
Tabla 4.1. Crecimiento del PIB de Ecuador por sector, 2006-2011 (%)
2006 2007 2008 2009 2010 2011*
PIB global 4,80 2,00 7,20 0,40 3,60 8,70
Por sector:
Agricultura, caza y pesca 5,10 4,10 5,40 1,50 -0,20 5,90
Comercio 5,10 3,20 6,60 -2,30 6,30 6,90
Construcción 3,80 0,10 13,80 5,40 6,70 6,60
Manufacturas 7,10 4,90 8,10 -1,50 6,70 6,60
Minería, extracción y refinería 3,10 -7,70 1,00 -2,40 -2,50 10,40
Administración pública, defensa y 2,80 5,90 14,60 5,40 0,50 0,80
seguridad social
Transportes y almacenamiento 5,20 3,10 5,40 3,70 2,50 5,60
Otros servicios 5,80 6,00 7,10 1,70 5,40 11,50
Otros 3,50 4,70 11,80 -1,50 4,70 4,80
* Los datos de 2011 comparan los primeros dos cuatrimestres del año con el mismo pe-
riodo del año anterior. Las cifras proceden de las cuentas de la renta nacional de Ecuador.
Esto se vuelve aún más evidente cuando se toman las cifras de los dos
primeros cuatrimestres de 2011. En su conjunto, en esos primeros seis
meses la economía creció a una tasa espectacular del 8,7 por 100. El
sector minero contribuyó considerablemente al crecimiento durante
este periodo, pero el principal impulsor del crecimiento volvió a ser
el sector de la construcción que creció al 21,1 por 100. La expansión de
la construcción fue responsable de más del 40 por 100 del crecimiento
global del PIB de Ecuador durante los primeros seis meses de 2011.
De acuerdo con la investigación realizada por Rebecca Ray y Mark

Weisbrot,16 el principal factor que fomenta el rápido crecimiento en el
sector de la construcción bajo la presidencia de Correa es la combina-
ción de programas de crédito subvencionado con el objetivo de propor-
cionar amplias oportunidades de vivienda a las familias de renta baja.
Ray y Weisbrot escriben que el ascenso del sector de la construcción se
ha producido «en gran medida a causa de una ampliación del acceso
a la financiación de la vivienda, mediante el programa de bono vivien-
da y préstamos hipotecarios de la Seguridad Social. Existen diferentes
programas de bono vivienda dirigidos a grupos de renta baja y a per-
sonas de la tercera edad, pero por regla general todos ellos combinan
subsidios y préstamos y exigen una entrada a los beneficiarios que se
encuentran por encima del quintil de renta más bajo».
En síntesis, estos programas de financiación de la vivienda son un

ejemplo destacado de la combinación de políticas micro/macro de asig-
nación de crédito que he discutido más arriba. Están obteniendo logros
en la canalización del crédito a proyectos comunitarios a pequeña esca-
la en todo el país. Se apoyan, ciertamente, en el crédito subvencionado
proporcionado por el gobierno, lo que es adecuado, pero también, y
esto resulta crucial, en el compromiso de los receptores de crédito sub-
vencionado con sus propios recursos mediante las entradas que pagan.
Este es el tipo de mecanismo de control recíproco en cuya centra-

lidad insiste Amsden para el éxito del banco de desarrollo. Desde la
perspectiva macro, la agenda de financiación de las viviendas no es
solo un proyecto basado en la comunidad. Antes bien, constituyen una
contribución de primer orden, y a veces incluso decisiva, al crecimiento
global del PIB en Ecuador. De resultas de ello, este planteamiento supo-
ne también una de las principales fuentes de creación de empleo en el
país. Por último, al ampliar las oportunidades de vivienda digna, estos
programas de financiación están aumentando directamente los están-
dares de vida de los trabajadores y de los pobres en Ecuador.
En resumen, el programa de vivienda subvencionada del gobierno de

Correa puede servir de modelo para un conjunto más amplio de políticas
macro/micro aplicables al mercado financiero que, de acuerdo con las
16 Rebecca Ray y Marc Weisbrot, «Survey of Ecuador’s Economy», Manuscrito no publi-

cado en proceso de elaboración, Center for Economic and Policy Research, 2011.
opiniones expresadas por Amsden respecto a su eficacia en otros países,

puede funcionar como un motor esencial para consolidar una trayectoria
de incremento de la igualdad y crecimiento a corto y largo plazo.
Referencias bibliográficas
Amsden, Alice, The Rise of «The Rest»: Challenges to the West from Late-
industrializing Economies, Oxford, Oxford University Press, 2001.
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nos del declive, Madrid, Akal. Cuestiones de antagonismo, 2005].
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Phillip Arestis y John Eatwell (eds.), Finance and Industry: Essays in Ho-
nor of Ajit Singh, Londres, Palgrave Macmillan, 2007, pp. 52-73.
_____ «Tools for a New Economy: Proposals for a Financial Regulatory
System», Boston Review, enero-febrero, 2009, pp. 10-13.
Ray, Rebecca y Marc Weisbrot, «Survey of Ecuador’s Economy», Ma-
nuscrito no publicado en proceso de elaboración, Center for Econo-
mic and Policy Research, 2011.
5. Redefinir el desarrollo y
la calidad de vida.
Nuevas estrategias económicas en Ecuador
Jayati Ghosh
Por fin algunas buenas noticias. Mientras que el resto de la econo-

mía global tropieza y se hunde en una trayectoria de estancamiento o
declive de la renta y del empleo dentro de un entorno de volatilidad
financiera, hay una región que proporciona algunas dosis de optimis-
mo. En la década pasada un cierto número de gobiernos de América
Latina se embarcaron en estrategias económicas y sociales alternativas
que beneficiaban al pueblo en vez de al capital. Aunque los diversos
gobiernos de centro-izquierda de la región difieren mucho en términos
de políticas reales, en general tienen enfoques económicos heterodoxos
que realmente cuestionan y rechazan el pensamiento que continua do-
minando al resto del mundo, desde Estados Unidos a Europa y Asia.
Pero hay más. Se trata de regímenes que, de diferentes maneras, van
más allá de viejas ideas de todo tipo, y no solo de las que predominan
en la corriente dominante. Por ello, también trascienden el tradicional
paradigma socialista, con su énfasis en el control centralizado del go-
bierno sobre una indiferenciada masa de trabajadores, para incorporar
una preocupación más explícita sobre los derechos y preocupaciones
de las mujeres, de las minorías étnicas, de las comunidades indígenas
y de otros grupos marginalizados, así como el reconocimiento de los
limites ecológicos y de la necesidad social de respetar la naturaleza.
175
Dentro de América Latina, uno de los países de los que menos se habla
bien puede ser el que proporcione el modelo económico más interesan-
te. Ecuador podría ser uno de los lugares más excitantes del planeta en
el momento actual en términos de una nueva forma de pensar —y de
realizar un trabajo activo— dirigida hacia un paradigma de desarrollo
alternativo, que esté basado en nuevas relaciones entre la economía, la
sociedad y la naturaleza. El ejemplo de Ecuador es especialmente im-
portante, porque muestra lo que se puede lograr incluso por parte de un
país pequeño, que funciona bajo numerosas limitaciones en tiempos eco-
nómicos inciertos, si hay suficiente voluntad política y apoyo popular.
Antecedentes
Ecuador es un país relativamente pequeño con poco más de 14 millones

de habitantes de los cuales más de dos tercios son residentes urbanos.
Pero también es una de las regiones más variadas y biodiversas del
mundo, con un espacio físico que va desde la exuberancia tropical de la
Amazonía y la costa a la meseta y la cordillera andina que contienen va-
rios volcanes activos. El territorio también incluye las famosas islas Ga-
lápagos, actualmente un área protegida que todavía contiene muchas
de las especies animales identificadas por Charles Darwin, así como
otras varias reservas de la naturaleza ecológicamente ricas y variadas.
Ecuador ha sido un país pobre que ha presentado y padecido du-

rante gran parte de su historia como país independiente características
similares a las mostradas por otros países latinoamericanos: inestabili-
dad política, rachas de gobiernos militares, atraso económico y grandes
disparidades en la percepción de la renta y en la propiedad de activos.
El constante impacto de Estados Unidos sobre su política interior y so-
bre sus políticos convirtieron a ese país en la «república bananera» por
excelencia, siendo, de hecho, el mayor exportador mundial de plátanos.
Sufrió la crisis de la deuda externa y los posteriores ajustes estructura-
les junto al resto de la región.
Solo hace diez años, Ecuador estaba considerado, más o menos, un

caso perdido, con un gran déficit en su balanza de pagos y una gran
dependencia externa —a pesar de sus reservas de petróleo—, además
de una elevada inflación y una gran volatilidad política y económica.
Redefinir el desarrollo y la calidad de vida 177
Entre 1997 y 2007, Ecuador estuvo gobernado por cinco gobiernos suce-
sivos, que monótonamente siguieron las políticas económicas exigidas
por el modelo económico neoliberal dominante a escala global. Esto
conformó una economía internamente desarticulada verdaderamente
típica en términos internacionales, caracterizada por un sector expor-
tador primario (petróleo, producción de plátanos y café mediante una
estructura agroeconómica característica del modelo de hacienda) con-
trolado por compañías multinacionales o elites locales, por una falta
notable de industria, y por un modelo económico nacional fundamen-
talmente atrasado basado en la producción campesina y en un sector
servicios dotado de una baja productividad.
En 2000, como respuesta a la hiperinflación y a los problemas de

pagos externos, el gobierno dolarizó la economía reemplazando el su-
cre por el dólar como moneda legal. Esta medida permitió controlar
la inflación, contuvo las expectativas inflacionistas y obligó a bajar los
salarios reales. Pero no hizo nada para afrontar los problemas econó-
micos básicos y limitó aún más el espacio para implementar políticas
domésticas, dado que la política monetaria pasó a depender completa-
mente del nivel de las reservas de dólares. La economía continuó dan-
do bandazos de manera caótica zarandeada por los vientos globales,
incapaz de alcanzar una senda de desarrollo estable.
El punto de inflexión llegó cuando a finales de 2006 el economista

Rafael Correa Delgado fue elegido presidente. Obtuvo la victoria en la
segunda vuelta frente a Álvaro Noboa, el hombre más rico de Ecuador
y propietario del Grupo Noboa, una de las 500 grandes empresas re-
cogidas por la revista Fortune. Noboa era un típico representante de lo
que se conocía como la «partidocracia», el sistema político oligárquico
que se caracterizaba por lo que Michel Camdessus, director ejecutivo
del Fondo Monetario Internacional entre 1987 y 2000, consideraba «una
relación incestuosa entre banqueros, grupos de presión político-finan-
cieros y funcionarios corruptos del gobierno».1
Correa había sido brevemente ministro de Economía en un gobierno

anterior, pero fue destituido a los dos meses por tratar de oponerse a
las políticas neoliberales del mismo. Su elección como presidente estu-
vo respaldada por movimientos sociales e indígenas, varios pequeños
1 Roger Burbach, «Ecuador: The Popular Rebellion against the Partidocracia and the
Neoliberal State», CENSA Strategic Study, 2008, http://globalalternatives.org/rebellion_
against_the_partidocracia.
partidos políticos de izquierda y una amplia masa de forajidos2 que se

rebelaron contra el sistema establecido. Esta combinación influyó las
políticas posteriores. A pesar de este discreto relevo, esta elección se
convirtió efectivamente en un innovador cambio económico y político
de dimensiones espectaculares. La posición de Correa cuando fue in-
vestido en enero de 2007 era inicialmente débil, sin ninguna estructura
de partido real y con poco apoyo en la Asamblea elegida. Convocó un
referéndum popular sobre la convocatoria de nuevas elecciones para
elegir una Asamblea Constituyente que debía promulgar una nueva
Constitución. La respuesta a ambas preguntas fue un rotundo triunfo
del «sí». Un sello distintivo de los cambios políticos y económicos que
se han producido desde entonces es que muchas de las principales po-
líticas han sido aprobadas mediante referéndum. El apoyo popular ex-
plícitamente expresado a través de tales consultas ha dado al gobierno
la capacidad política de enfrentarse a intereses creados y a poderosos
grupos de presión.
Después de haber aprobado la nueva Constitución en 2008, y de

ganar convincentemente las siguientes elecciones celebradas en 2009,
el actual gobierno es el más estable de los últimos tiempos. Pronto
será el que más ha durado en la tumultuosa historia de Ecuador. Los
índices de aprobación del presidente en encuestas realizadas el año
pasado se sitúan en torno al 70 por 100, incluso después de cinco años
de gobierno, y se espera mayoritariamente que venza en las próximas
elecciones de febrero de 2013. Esto expresa el apoyo popular a la sig-
nificativa reorientación del planteamiento del gobierno que, a su vez,
se deriva de una nueva Constitución destacable por su reconocimiento
de los derechos humanos y de los derechos de la naturaleza, y por su
aceptación de la pluralidad y la diversidad cultural.
La nueva Constitución y el «buen vivir»
La Constitución que se aprobó en octubre de 2008 fue la vigésima de la

historia del país, pero estuvo marcada por muchos cambios significati-
vos. Su preámbulo señala que el objetivo es construir una «nueva forma
2 Esta es la denominación que el presidente Lucio Gutiérrez acuñó para referirse a los ciu-
dadanos que protestaban frente a su casa durante la ola de movilizaciones que culminó
con su destitución en abril de 2005 como consecuencia de la presión popular. [N. del T.]
de coexistencia pública, en diversidad y en armonía con la naturaleza,

alcanzar el buen vivir, el sumak kawsay» y «una sociedad que respe-
te, en todas sus dimensiones, la dignidad de los individuos y de los
grupos comunitarios». El «buen vivir» (cuya traducción más exacta del
quechua original sería «vivir plenamente») es tanto un enfoque ético-
filosófico como un concepto material, enraizado no solo en una amplia
tradición humanitaria sino también en la específica perspectiva de los
pueblos quechuas y de otros grupos indígenas.
Esta orientación en torno al «buen vivir» implica una estructura de

desarrollo con los siguientes objetivos:
• Mejorar la calidad de la vida y la esperanza de vida, y aumentar

las capacidades y las posibilidades de la población.
• Construir un sistema económico justo, democrático, productivo

y sostenible basado en la distribución igualitaria de los benefi-
cios del desarrollo y de los medios de producción, y en la crea-
ción de un empleo decente y estable.
• Fomentar la participación y el control social, reconociendo las

diversas identidades y promoviendo su representación equita-
tiva a todos los niveles del gobierno.
• Proteger y conservar la naturaleza y mantener un medio am-

biente saludable y sostenible, asegurando equitativamente a las
personas y comunidades un acceso permanente y de calidad al
agua, al aire y a la tierra, y a los beneficios de los recursos mine-
rales y de los activos de la naturaleza.
• Garantizar la soberanía nacional, promover la integración de

América Latina y estimular una inserción estratégica en el con-
texto global, que contribuya a la paz y a un sistema mundial
democrático y equitativo.
• Promover una planificación equilibrada y equitativa del uso

de la tierra, integrando y coordinando las actividades socio-
culturales, administrativas y de gestión y reafirmando la uni-
dad del Estado.
• Proteger y promover la diversidad cultural y respetar sus espa-

cios de reproducción e intercambio; restaurar, preservar y real-
zar la memoria social y la herencia cultural.
La Constitución incorpora explícitamente el inalienable derecho hu-

mano al agua, así como a «una alimentación saludable, suficiente y
nutritiva, preferentemente producida a nivel local y en consonancia
con sus diversas identidades y tradiciones culturales», lo que significa
que el objetivo de la soberanía alimentaria se convierte en una obliga-
ción del Estado ecuatoriano. La Constitución afirma los derechos de
los ciudadanos a la educación gratuita (a todos los niveles) así como
a los servicios de salud. Reconoce que todos los ciudadanos tienen el
derecho a «un hábitat seguro y saludable y a una vivienda adecuada
y decorosa, al margen de su estatus económico y social». El énfasis
sobre el libre acceso gratuito tiene importantes implicaciones, requi-
riendo la provisión pública en vez de la prestación privada basada en
tarifas cargadas al usuario.
Los artículos 33 y 34 de la nueva Constitución se ocupan explícita-

mente de los derechos laborales:
Artículo 33: El trabajo es un derecho y un deber social, y un derecho econó-

mico, fuente de realización personal y base de la economía. El Estado ga-
rantizará a las personas trabajadoras el pleno respeto a su dignidad, una
vida decorosa, retribuciones justas y el desempeño de un trabajo saludable
y libremente escogido o aceptado.
Artículo 34: El derecho a la seguridad social es un derecho irrenunciable de

todas las personas, y será deber y responsabilidad primordial del Estado.
[…] que incluye a las personas que realizan trabajo no remunerado en los
hogares, actividades para el auto sustento en el campo, toda forma de traba-
jo autónomo y a quienes se encuentran en situación de desempleo.
También hay un reconocimiento explícito de los derechos de los mayo-

res, de la infancia, de los jóvenes y de las personas con discapacidades.
La aceptación de los derechos de los pueblos indígenas, de las comuni-
dades y naciones crea la noción de un Estado «plurinacional».
Una característica significativa de la Constitución es el reconocimiento

de los derechos de la naturaleza. La conservación del medio ambiente,
la protección de los ecosistemas, de la biodiversidad y de la integri-
dad de los activos genéticos del país, la prevención del daño medioam-
biental y la recuperación de espacios naturales degradados se declaran
asuntos de interés público. Los artículos 71, 72 y 73 se centran en los
derechos específicos de la naturaleza.
Artículo 71: La naturaleza o Pacha Mama, donde se reproduce y realiza la

vida, tiene derecho a que se respete integralmente su existencia y el mante-
nimiento y regeneración de sus ciclos vitales, estructura, funciones y pro-
cesos evolutivos. Toda persona, comunidad, pueblo o nacionalidad podrá
exigir a la autoridad pública el cumplimiento de los derechos de la natura-
leza […]. El Estado dará incentivos a las personas físicas y a las entidades
legales para promover el respeto por todos los elementos que comprenden
un ecosistema.
Artículo 72: La naturaleza tiene derecho a la restauración. Esta restauración

será independiente de la obligación que tienen el Estado y las personas na-
turales o jurídicas de indemnizar a los individuos y colectivos que dependan
de los sistemas naturales afectados […].
Todo esto, a su vez, supone significativas obligaciones para el Estado.

El Estado ecuatoriano debe, inter alia, garantizar los derechos de los
pueblos, de las comunidades y de la naturaleza; producir bienes, crear
y mantener una infraestructura y proporcionar servicios públicos; así
como estimular el desarrollo de las actividades económicas y promover
y fortalecer la ciencia y la tecnología, las artes, los saberes ancestrales
y las iniciativas creativas de comunidades, asociaciones, cooperativas y
del sector privado.
Gráfico 5.1. Índices anuales de crecimiento real del PIB (%)
10
8
Ecuador
6
0
LAC
-2
-4
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Fuente: Preliminary Overview of the Economies of Latin America and the Caribbean 2011,
ECLAC, Santiago, Chile.
Gráfico 5.2. Índices de inversión (FBCF como % del PIB)
27
25
Ecuador
23
21
19
LAC
17
15
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
El Plan y los logros macroeconómicos
Todo esto está muy bien, pero tener una constitución progresista no
es desde luego suficiente. Las constituciones pueden ser buenas en sí
mismas, pero inadecuadamente llevadas a la práctica en la letra o el
espíritu, algo de lo que es un buen ejemplo la Constitución de la India.
En Ecuador, sin embargo, el proceso de planificación del desarrollo ha
estado explícitamente alineado con los requerimientos constituciona-
les, y ya ha habido algún progreso en los cuatro últimos años.
El Plan Nacional para el Buen Vivir 2009-2013 (SENPLADES 2009)

contiene una exhaustiva y persuasiva crítica del impacto de las polí-
ticas económicas neoliberales sobre la economía de Ecuador.3 El Plan
evita considerar el Producto Interior Bruto (PIB) como el único objetivo
explícito y, en vez de ello, hace hincapié en la satisfacción universal
de necesidades básicas. Desde el punto de vista macroeconómico, la
intención es hacer que Ecuador deje de ser un productor primario en
cuatro fases. En la primera, la atención recae en la redistribución, la
sustitución selectiva de las importaciones y la diversificación mediante
el ecoturismo y la inversión pública estratégica. En la segunda fase, el
objetivo es cambiar la matriz energética, reduciendo la dependencia de
combustibles fósiles y ampliando la producción y consumo de energías
limpias y bioenergías, así como la consolidación del turismo y de la
industria nacional. En la tercera fase, se busca la diversificación de las
exportaciones alejándose de la producción primaria, y en la cuarta fase,
el énfasis se pone sobre el lanzamiento de productos más intensivos en
conocimiento incluyendo los bioservicios. En conjunto, el objetivo de
esta estrategia es generar riqueza para satisfacer las necesidades básicas
de la población, pero mediante un proceso intergeneracional sostenible
que simultáneamente produzca la democratización de sus beneficios.
Como muestra el Gráfico 5.1, esta estrategia ha estado asociada con

índices de crecimiento de la renta razonablemente altos, ligeramente
superiores por lo general a los registrados por otras economías de la re-
gión, aunque el centro de atención explícito del gobierno no haya sido
el crecimiento del PIB. El Gráfico 5.2 sugiere que una razón importante
3 SENPLADES, Plan Nacional para el Buen Vivir 2009-2013; National Plan for Good Living:
Building a Plurinational and Intercultural State, versión resumida: ambos en Quito, Secre-
taría Nacional de Planificación y Desarrollo (SENPLADES), Gobierno de Ecuador, Repú-
blica de Ecuador, 2009. Disponible en www.senplades.gob.ec.
de ello radica en los mayores índices de inversión, posibilitados por

una inversión pública significativamente más elevada que también ha
producido una mayor inversión privada en un proceso de reforzamien-
to mutuo. La intención de semejante inversión pública no es simple-
mente proporcionar una muy necesaria infraestructura, especialmente
conexiones de transporte y acceso a la electricidad, sino también contri-
buir a la diversificación de la producción y del consumo al tiempo que
se reduce la dependencia de Ecuador de las importaciones.
La macroeconomía de semejante estrategia está lejos de ser sencilla,

fundamentalmente porque Ecuador todavía mantiene una economía
dolarizada, que no permite utilizar el tipo de cambio como instrumen-
to político, lo cual limita severamente la política monetaria. En otros
países estas limitaciones se considerarían obstáculos insuperables. En
los últimos años, Ecuador ha intentado superarlas mediante estrategias
creativas con respecto a la integración económica externa y a las políti-
cas presupuestarias domésticas.
La renegociación de los términos del compromiso externo: petróleo y

deuda pública
Una importante fuente de inspiración para gran parte del mundo en

vías de desarrollo debe ser la manera en que el gobierno de Ecuador
ha conseguido cambiar los términos del compromiso externo con fuer-
zas que generalmente se perciben como mucho más poderosas. Esto
ha sido particularmente evidente en dos áreas: las rentas del petróleo
de las compañías trasnacionales y la deuda externa contraída por los
gobiernos precedentes.
Ecuador es un país exportador de petróleo, cuyo rubro representa

más de la mitad de las exportaciones totales y aproximadamente más
del 25 por 100 de los ingresos del Estado durante los últimos años.4
A menudo se supone que la capacidad de Ecuador para llevar a cabo
4 Las cifras de las exportaciones excluyen subproductos del petróleo. Tomándolos en

cuenta, la cifra sube al 57 por 100 en 2007-2010. En términos de ingresos públicos, los
ingresos del petróleo que representaron el 23 por 100 en 2007-2010, fueron del 28 por 100
en 2010 y crecieron al 35 por 100 en 2011. Mark Weisbrot y Luis Sandoval, Update on the
Ecuadorian Economy, Center for Economic and Policy Research, Washington DC, 2009.
cambios macroeconómicos positivos es esencialmente el resultado del

hecho de que ha sido un país exportador de petróleo en un periodo
de precios globales elevados y en ascenso. Sin embargo, por sí solas
las exportaciones de petróleo no garantizan demasiado progreso eco-
nómico, como resulta evidente del ejemplo de Nigeria entre muchos
otros. La presencia de recursos naturales, puede incluso generar resul-
tados opuestos asociados con la «maldición de los recursos», ya que los
elevados precios de las exportaciones generan los efectos típicos del
«síndrome holandés», que desalientan la diversificación de la produc-
ción, mientras que una pequeña minoría de la población se apropia de
las rentas económicas procedentes de estos recursos. Realmente, has-
ta hace poco, Ecuador manifestaba esas dos tendencias con bastante
claridad. Los mejores resultados obtenidos no se deben a la presencia
de recursos petrolíferos per se, sino en realidad a la reciente capacidad
del gobierno para transformar el modelo de control sobre estos y a la
utilización de estas rentas para mejorar las condiciones materiales del
conjunto de la población.
El primer elemento importante de esta estrategia fue la renegocia-

ción de los contratos petrolíferos con las compañías multinacionales.
Ecuador se había beneficiado relativamente poco de sus exportaciones
de crudo, debido a la elevada proporción de las ventas de petróleo que
iba a parar a las compañías petroleras extranjeras. En julio de 2010 una
nueva ley invirtió espectacularmente los términos de los contratos, au-
mentando la participación del Estado ecuatoriano del 13 al 87 por 100
(de media) de los ingresos petroleros brutos. Esta medida se recibió
con enojo y consternación por parte de la industria internacional. Siete
de las dieciséis compañías petroleras extranjeras que operaban en el
país decidieron retirarse, y sus campos fueron a parar a manos de las
compañías petroleras estatales. Pero las demás permanecieron, encon-
trando rentable operar incluso bajo los nuevos términos debido a los
costes relativamente bajos de la extracción en la mayoría de los campos
petrolíferos ecuatorianos. Como resultado, el gobierno pudo benefi-
ciarse sustancialmente mucho más de los incrementos de los precios
globales del crudo. Los ingresos del Estado aumentaron en 870 millo-
nes de dólares en 2011 solamente en relación con esta fuente. (Y aunque
ello provocó un incremento sustancial para el Estado de los royalties
procedentes de los hidrocarburos también significó menores ingresos
fiscales provenientes de esa fuente). Este hecho fue importante porque
permitió que los ingresos del petróleo fueran utilizados para financiar
el gasto público dirigido hacia objetivos sociales.
El pago de la deuda externa suponía anteriormente una gran sangría de

los recursos del Estado y del país. El gobierno de Correa declaró que no
continuaría atendiendo y pagando la deuda que había sido contraída
por regímenes no elegidos en términos injustos para el país. Esto ha
supuesto un complicado proceso de auditoría de la deuda externa así
como la renegociación y/o el repudio de la deuda externa ilegítima, ya
que más del 90 por 100 de los bonos fueron retirados del mercado. El
proceso condujo a una espectacular reducción de los pagos en concepto
de servicio de la deuda, ahorrando a la hacienda pública una cantidad
estimada en 7.500 millones de dólares.
Finanzas públicas
Cabe destacar que el gobierno se ha enfrentado no solo a poderosas

fuerzas externas, sino también a los grupos de presión nacionales do-
minantes, que estaban profundamente incrustados en la estructura
política del país. El ejemplo más claro de esto se encuentra en la po-
lítica fiscal, en particular en las estrategias de movilización de los in-
gresos que han supuesto un enfrentamiento directo con la amplia bur-
guesía local. A pesar del gran incremento de los ingresos del crudo, la
hacienda pública ha reducido realmente su dependencia del petróleo
durante el periodo de gobierno de Rafael Correa. La participación de
los ingresos petroleros en los ingresos públicos totales ha descendido
del 28 por 100 en el periodo de 2001-2006 hasta solamente el 23,1 por
100 en 2007-2010; en otras palabras, los ingresos no petroleros aho-
ra representan cerca del 75 por 100 de los ingresos públicos, lo cual
se debe principalmente al enorme esfuerzo realizado en mejorar la
recaudación tributaria que en cinco años ha duplicado los ingresos
fiscales. La recaudación total aumentó de 4.860 a 9.510 millones de
dólares entre 2006 y 2011. Además, los impuestos directos han pasado
de representar aproximadamente el 35 por 100 de los ingresos totales
—principalmente por mor de los impuestos sobre las sociedades— a
suponer más del 40 por 100.
Tabla 5.1. Saldo presupuestario y deuda pública (como % del PIB)
2007 2008 2009 2010 2011

Saldo presupuestario de ALC -0,5 1,2 3,4 2,3
Saldo presupuestario de Ecuador -0,1 -1.1 5,1 -2 -1,5
Deuda pública de ALC 30 28,6 30 29,5 28,1
Deuda pública de Ecuador 27,7 22,9 18,2 23 20
Fuente: Preliminary Overview of the Economies of Latin America and the Caribbean (LAC) 2011,
Las autoridades fiscales ecuatorianas señalan que en el caso de los im-

puestos que recaen sobre las sociedades esto no supuso ningún aumen-
to de los tipos impositivos. Carlos Marx Carrasco, director del Servicio
de Rentas Internas (SRI), sostiene que este éxito se debe principalmente
a una mejora en el cumplimiento de las obligaciones fiscales, a la re-
caudación de impuestos atrasados y a la reducción de la evasión fiscal,
que, a su vez, solamente ha sido posible por mor de la ruptura del nexo
político existente en el pasado entre la Administración tributaria y las
grandes empresas, que anteriormente cosechaban la mayor parte de
los beneficios derivados del crecimiento económico verificado en el in-
terior del país. El SRI logró esto mediante la utilización sistemática de
la tecnología informática y la exigencia de información más detallada a
las empresas, así como por la imposición de estrictas medidas para cas-
tigar a los evasores fiscales. Desde abril de 2006, el SRI ha exigido a las
empresas que remitan una amplia panoplia de detallada información
mensual sobre los expedientes del IVA, los rendimientos financieros,
los movimientos de las tarjetas de crédito y las retenciones a cuenta de
los ingresos fiscales. A pesar de las quejas de las empresas por el tiempo
y la dificultad de cumplir estas formalidades, estas se han demostrado
muy útiles para poner freno a la evasión fiscal. El SRI ha utilizado esta
información para controlar las exportaciones, las importaciones, las
compras, las ventas, las facturas anuladas y las retenciones a cuenta
en general, lo cual le ha permitido realizar una estimación mucho
más sistemática (y elevada) de los ingresos que se le deben al fisco.
Una vez realizadas estas estimaciones, las empresas han sido obli-
gadas a pagar sus impuestos y los atrasos estimados. Se han cerrado
instalaciones comerciales y despachos profesionales de probados
evasores hasta que cumplieran sus obligaciones fiscales. El proceso
todavía no está cabalmente concluido y el SRI cree que existe un poten-

cial mucho mayor para aumentar los ingresos fiscales mediante un con-
trol más estricto y un cumplimiento tributario más generalizado. El palo
de un cumplimiento más estricto y efectivo ha sido combinado con la
zanahoria de tipos impositivos más reducidos; los tipos para las em-
presas van a descender del 25 por 100 actual al 22 por 100. En parte
como resultado de la apuesta por el cumplimiento de las obligaciones
fiscales, los ingresos del Estado ecuatoriano aumentaron significativa-
mente como porcentaje del PIB, como indica el Gráfico 5.3, mientras
caían en el conjunto de la región.
Gráfico 5.3. Gastos e ingresos públicos (como % del PIB)
35
2011
2010 30.8
29.3
30
2009
26 27.3 28 26.8
26.1
25 23.4
22.3 23.2
21.2
20 19.7
15
10
Ingresos públicos Gastos públicos Ingresos públicos Gastos públicos
en Ecuador en Ecuador en ALC en ALC
Este proceso ha sido eficaz pero todavía no ha concluido, lo cual sugie-

re que el SRI tendrá más margen de recaudación en el futuro próximo.
Hay que destacar que el proceso puesto en marcha por el gobierno de
Rafael Correa no tuvo ningún efecto adverso ni sobre el índice de inver-
sión (que se mantuvo en aumento durante el periodo y ahora alcanza
un saludable 26 por 100 del PIB) ni sobre la tasa de crecimiento agre-
gado (que llegará previsiblemente al 8 por 100 en 2011). Por ello, los
habituales argumentos en contra de semejante camino —que merma la
«confianza de los inversores» y por ello la inversión— se han demostra-
do claramente irrelevantes.
Este incremento de los ingresos públicos fue aprovechado para efectuar

inversiones en infraestructuras y gasto social. El Gráfico 5.3 muestra
que el gasto público creció hasta más del 30 por 100 del PIB en el último
periodo, una vez más en contraste con la media de la región. Ecuador
tiene ahora la proporción más elevada de inversión pública en relación
al PIB (por encima del 10 por 100) de América Latina y el Caribe. Los
mayores aumentos se han producido en las partidas de gasto social,
que se han multiplicado por dos desde 2006 hasta llegar al 10 por 100
del PIB, lo cual ha permitido un progreso real en el cumplimiento de
los objetivos constitucionales de educación gratuita a todos los nive-
les y de acceso a una sanidad igualmente gratuita para todos los ciu-
dadanos. La inversión en sanidad ha aumentado en un 129 por 100 y
el presupuesto de educación también se ha triplicado, pasando de 235
millones de dólares en 2003-2006 a 941 millones en 2007-2010. También
se ha verificado una gran expansión de la vivienda pública, de acuerdo
con la afirmación constitucional del derecho de todos los ciudadanos a
una vivienda digna con los adecuados servicios. La inversión directa
en vivienda pública para los pobres se ha complementado con un au-
mento de los préstamos concedidos por la banca pública para facilitar
el acceso a la vivienda.
Estos importantes aumentos del gasto público no fueron acompa-

ñados por ningún aumento ni del déficit público ni de los índices de
deuda pública, precisamente porque estaban mayormente financiados
por los aumentos de los ingresos petroleros y tributarios. La Tabla 5.1
muestra que el saldo presupuestario del gobierno ha sido extremada-
mente equilibrado (excepto en el año de crisis de 2009) y que la ratio de
deuda pública/PIB es mucho menor que la media de América Latina,
minúsculo comparado con la mayoría de los países del mundo.
Otras medidas
Se han tomado otras numerosas medidas que suponen un impresio-

nante grado de actividad en estos últimos cinco años, especialmente
en las políticas que afectan a las condiciones de los trabajadores. La
expansión del empleo público se ha producido no solo porque se ha
contratado a más personal para prestar mejores servicios públicos,
sino porque se han eliminado los contratistas y se ha suprimido la
externalización del empleo público, lo cual ha proporcionado condi-

ciones de trabajo más estables y mejores salarios a medio millón de
trabajadores, anteriormente subcontratados.5 Los salarios mínimos
legales han aumentado y ese aumento se ha aplicado rigurosamen-
te, lo cual es todavía más importante. Una ley de mayo de 2008 hizo
imperativo que todos los empleadores proporcionaran cobertura de
Seguridad Social a sus trabajadores, y en mayo de 2011 un referén-
dum estableció igualmente penas de hasta dos años de prisión por el
incumplimiento de tal normativa, aunque los detalles todavía están
por concretar. Los trabajadores con cobertura de la Seguridad Social,
que en 2006 representaban el 39 por 100 del total, han aumentado
hasta más del 55 por 100 en la actualidad. Las mujeres que trabajan en
el servicio doméstico también han quedado amparadas por las leyes
del salario mínimo, por primera vez en la historia del país, y el gobier-
no pretende que estén afiliadas al Instituto Ecuatoriano de Seguridad
Social para que puedan acceder al régimen de pensiones y a otros
beneficios sociales.
Desde luego, todavía hay un largo camino por recorrer para pro-
porcionar a los trabajadores y trabajadoras una protección adecua-
da o incluso para garantizar sus derechos laborales: el informe de
noviembre de 2011 de la Confederación Sindical Internacional (CSI)
señala que «la ley limita los derechos a la organización, a la negocia-
ción colectiva y a la huelga» y que «en la práctica, las mujeres y las
personas de origen indígena y afroecuatoriano sufren discriminación
en el empleo».6 Sin embargo, la dirección del cambio es importante,
especialmente en un contexto general de excedente de trabajo. El mis-
mo informe de la CSI señala aprobatoriamente que «el gobierno hace
significativos esfuerzos para afrontar los problemas de las personas
discapacitadas».
5 La subcontratación suponía de facto una enorme degradación de las condiciones de

trabajo de los trabajadores empleados por las subcontratas en términos de precariedad,
condiciones de trabajo y cobro de los salarios, dado que el Estado no velaba ni siquiera
por la aplicación elemental de la legislación laboral por parte de las empresas subcontra-
tadas. [N. del T.]
6 Confederación Sindical Internacional (CSI), Internationally Recognised Core Labour Stan-
dards in Ecuador, Report for the WTO General Council Review of Trade Policies of Ecua-
dor, Ginebra, noviembre de 2011.
Gráfico 5.4. Salarios mínimos, tasas de empleo y desempleo
160 9
140 8
Índice del salario mínimo real (eje izquierdo)
123
Tasa de empleo urbano (eje derecho) 7
100
6
80
Tasa de desempleo urbano (eje izquierdo)
5
60
40 4
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Fuente: Economic Survey of Latin America and the Caribbean 2011, ECLAC, Santiago, Chile.
El Gráfico 5.4 muestra que los salarios mínimos reales han aumentado
durante toda la década pasada y que la tasa de crecimiento se aceleró a
partir de 2006. Se estima que estos se han incrementado en más de un
tercio entre 2006 y 2011. Las tasas de desempleo urbano siguen sien-
do, sin embargo, elevadas y su reciente descenso puede que esté más
relacionado con la reducción del índice de empleo que con el aumento
de las oportunidades de trabajo. Hay que señalar, no obstante, que el
incremento de los salarios mínimos y su aplicación en la práctica, así
como los intentos de formalización de la mano de obra, no han provo-
cado tasas de desempleo significativamente más elevadas, como por
regla general sugieren quienes se oponen a estas políticas.
Se ha intentado reducir la dependencia de las exportaciones de pe-

tróleo y diversificar los socios comerciales. Las exportaciones a Estados
Unidos ahora representan solamente el 35 por 100 de las exportaciones
totales, comparado con el 53 por 100 en 2006. El gobierno ha examina-
do la plétora de acuerdos de inversión bilaterales, que habían firmado
los gobiernos anteriores y algunos de ellos han sido repudiados. En la
actualidad, el gobierno intenta reformar el sistema judicial, que consti-
tuye otra importante fuente de fricción social y política.
La economía y la naturaleza
Una apasionante iniciativa reciente es la Reserva de la Biosfera

de Yasuní-ITT, quizá el primer intento mundial de crear un me-
canismo para evitar las emisiones de gases de efecto invernadero
dejando el petróleo bajo tierra. La iniciativa pretende mantener
perpetuamente bajo tierra una producción estimada de 850 mi-
llones de barriles de petróleo localizados en las doscientas mil
hectáreas de selva tropical situada dentro del Parque Nacional de
Yasuní, que es una reserva protegida de la biosfera. La iniciativa
evitaría la liberación a la atmósfera de 400 millones de toneladas
de dióxido de carbono. A cambio de este compromiso, el gobierno
de Ecuador pide 350 millones de dólares anuales de gobiernos y
donantes privados durante los próximos diez años, lo que supo-
ne aproximadamente la mitad de lo que obtendría si permitiera
la extracción de petróleo en Yasuní. La iniciativa no solamente
protege la extraordinaria biodiversidad de la zona, sino también
las vidas y hábitat de sus pueblos indígenas. El plan propone la
utilización del ecoturismo para hacer que la actividad humana
sea compatible con la naturaleza.
Se trata de una iniciativa audaz y por ello llena de dificultades. Una

fuente de preocupación es la falta de interés de los gobiernos de los
países ricos, que hasta ahora han mostrado poca disposición a invertir
su dinero en apoyo de esta iniciativa y a dar crédito a sus palabras
en las conversaciones sobre el cambio climático. Si esta solidaridad
no se materializa al menos parcialmente, es probable que el gobierno
encuentre difícil resistirse a las presiones en favor de las prospecciones
petrolíferas en la región, y de hecho ya hay quejas sobre la concesión
reciente de algunas licencias para la extracción petrolera en una zona
que bordea la reserva de Yasuní.7
7 Carmelo Ruiz Marrero, «Yasuní: The Battle’s Not over Yet», Latin America Energy and
Environment Monitor, núm. 3, 6 de septiembre de 2010, http://energyandenvironmentmo-
nitor.blogspot.com/
Políticas de transformación económica
Todo esto puede sonar demasiado bien para ser verdad, y ciertamen-
te el proceso de transformación económica y social acaba de empezar.
René Ramírez Gallegos (actual secretario nacional de Educación Su-
perior, Ciencia, Tecnología e Innovación, y hasta hace poco secretario
nacional de Planificación y Desarrollo), describe el proceso en marcha
desde principios de 2007 como una «revolución ciudadana»; una es-
pecie de camino intermedio entre aquellos que buscan «gestionar el
capitalismo» para llevarlo en una dirección más igualitaria, y aquellos
que pretenden una completa revisión y transformación del sistema ca-
pitalista en algo totalmente diferente. El propósito es utilizar al Estado
como un instrumento para transformar los modelos de acumulación,
producción y distribución de manera que puedan satisfacerse las nece-
sidades de los ciudadanos ahora y en el futuro. El proceso es natural-
mente desigual y supone un desafío, pero el alcance de la ambición y
de los éxitos ya logrados es notable.
No hay duda de que habrá conflictos con aquellos cuyos beneficios

y poder se vean amenazados, y que surgirán otros obstáculos a lo largo
del camino. Las elevadas expectativas creadas por la Constitución de
Montecristi y por el Plan Nacional del Buen Vivir entre la gente común
y los grupos indígenas, montubios y afroecuatorianos será difícil que
puedan cumplirse rápidamente. Existen fuerzas y presiones que actúan
en todas direcciones, y el gobierno también ha sido desigual en su res-
puesta a las diversas demandas. Así, cuando algunos grupos ecologistas
protestaron contra la concesión de derechos de explotación de minas y
aguas que consideraban que iban contra el espíritu de la Constitución,
fueron prohibidos durante un breve periodo antes de que el aumento
de la presión pública provocara una revocación de la prohibición. Ha
habido objeciones a los intentos del gobierno de gestionar los medios de
comunicación, en un contexto en el que predominan los medios priva-
dos que se oponen a la mayoría de las políticas del gobierno.
Una cuestión evidente que se plantea de inmediato es la siguiente:

¿cómo se las arregló el gobierno de Rafael Correa para salirse con la
suya en tantas cosas, enfrentándose a intereses creados tanto internos
como externos, sin encontrar una resistencia más extrema y feroz de
grupos anteriormente muy bien situados? Esta es una cuestión comple-
ja y las respuestas —y el propio proceso— continúan desarrollándose.
Uno de los factores que se encuentra detrás de la resistencia relativa-

mente débil se refiere a la división existente dentro de la oposición,
atravesada por muchos conflictos internos, y por ello incapaz, hasta
ahora, de unirse contra el que todavía es un gobierno muy popular.
Los medios de comunicación privados están controlados por tres gru-
pos empresariales fuertemente opuestos al gobierno, y de manera re-
gular presentan a Correa como un aspirante a dictador o un caudillo
populista, pero resulta interesante constatar que la falta de control
sobre los medios de comunicación no parece haber hecho mella en el
apoyo al gobierno.
Ha habido intentos de desestabilizar al gobierno de Rafael Co-

rrea, algunos de los cuales es probable que hayan contado con
apoyo exterior. En septiembre de 2010, una rebelión de la policía
derivó en una violencia potencialmente mayor cuando el Presi-
dente se vio rodeado y atacado por fuerzas policiales rebeldes, en
lo que de manera general se percibió como un intento de golpe
al estilo hondureño. En abril de 2011 la embajadora de Estados
Unidos, Heather Hodges, fue declarada persona non grata y ex-
pulsado del país como respuesta a las filtraciones internas y la
publicación de los cables de WikiLeaks que señalaban insidiosos
intentos de desestabilización política. Dado que el gobierno se ha
enfrentado a las elites nacionales y a los intereses internacionales,
los esfuerzos desestabilizadores también se producirán probable-
mente en el futuro.
Sin embargo, la cambiante situación geopolítica también ha propor-

cionado más espacio político al gobierno. El golpe de 2010 fue evita-
do no solo por la inmediata movilización popular, sino también por
la rápida respuesta de los gobiernos amigos de países vecinos como
Brasil, Argentina, Venezuela, etc., que dieron su respaldo al presidente.
La expansión de las relaciones comerciales e inversoras con otros países
en vías de desarrollo ha sido importante para generar una mayor auto-
nomía. El gobierno tiene claro que una mayor integración regional es
vital para una pequeña economía abierta como la de Ecuador y presta
gran atención a los diversos acuerdos regionales que se están conside-
rando y negociando en América Latina a fin de evaluar de qué modo
pueden utilizarse para avanzar en el programa progresista que se está
implementando en el país.
Para aquellos que creen que no estamos necesariamente condenados al

sombrío status quo reinante y que las sociedades pueden hacer las cosas
de forma diferente, lo que está sucediendo en Ecuador es una fuente
de inspiración e incluso de guía. Claramente, a pesar de la continua
turbulencia global y de las dificultades y obstáculos internos, después
de todo pueden hacerse muchas cosas. Los ingresos tributarios pueden
aumentar imponiendo una adecuada recaudación y tomando medidas
contra la evasión. Las grandes empresas —tanto nacionales como mul-
tinacionales— pueden ser controladas sin afectar negativamente a la
inversión o al crecimiento del PIB. El aumento de los ingresos fiscales
puede utilizarse para proporcionar mayores recursos públicos en áreas
que aseguren los derechos sociales y económicos de los ciudadanos. La
consecución del disfrute de los derechos laborales y de la Seguridad
Social para todos es un objetivo por el que merece la pena luchar y que
merece la pena alcanzar. Todo esto es claramente posible, incluso para
un país pequeño que funciona con diversas limitaciones en nuestro
planeta globalmente integrado. Claramente, el resto del mundo tiene
mucho que aprender de este experimento radical en marcha.
6. Tercera ola de transformación
de la educación superior
en Ecuador.
Hacia la constitucionalización de la
sociedad del buen vivir
René Ramírez Gallegos
Luego de las repercusiones que tuvo en la región latinoamericana la

reforma universitaria de Córdoba (primera reforma)1 y del más reciente
proceso de heteronomización mercantil (expresada también en dinámi-
cas privatizadoras) de la educación superior (segunda reforma), Ecua-
dor trata de consolidar una tercera agenda de transformación del siste-
ma de educación superior en general y de la universidad en particular.2
Se trata de una propuesta alternativa que mantiene distancias incluso
con los postulados del debate especializado en este campo.
El principal objetivo de la agenda ecuatoriana es edificar un sis-

tema de educación superior cuyo carácter público sea asegurado
(así sea esta educación gestionada particularmente) para el bien
1 Para un análisis detallado de lo que constituyó la reforma de Córdoba véase La Gaceta
Universitaria 1918-1919. Una mirada sobre el movimiento reformista en las universidades nacio-
nales (co-edición con las editoriales de la UBA, UNLP, UNT y UNL), 2008, p. 236.
2 Si bien el presente trabajo hará referencia a la «transformación de la educación superior
en Ecuador» y, en este sentido, se incluye a la educación superior universitaria y no uni-
versitaria, el texto hará especial énfasis en la primera justamente porque se entiende que
parte del núcleo duro de la transformación pasa por éstas particulares casas de estudio.
Asimismo, la educación superior no universitaria en Ecuador (conformada por institutos
superiores técnicos, tecnológicos, pedagógicos y los conservatorios de artes) recién en
el año 2010 (bajo la nueva LOES) ha sido integrada efectivamente a este campo (antes
existía una bicefalia entre el Ministerio de Educación y el ex CONESUP). Las principales
mudanzas en este sector se inician con el «análisis de funcionamiento legal» realizada por
el SENESCYT en el 2012 (el cual supuso el cierre de 126 instituciones) y, en este 2013, con
la evaluación de calidad por parte del CEAACES.
197
común de las y los ecuatorianos. Recuperar lo público y común del

bien educación superior implica una serie compleja de lineamien-
tos programáticos. Entre estos destacan: a) la descorporativización
del campo; b) la democratización en de la educación superior y
del conocimiento; c) la construcción de un sistema que genere co-
nocimiento en el marco de una autonomía universitaria responsa-
ble y pertinente con la sociedad; d) la revalorización de la carrera
del docente e investigador eliminando la ausencia de reglas y la
precarización laboral; e) la endogeneización regional del sistema
de educación superior en América Latina y en el Sur global; f) la
convergencia cualitativa de excelencia de las instituciones de edu-
cación superior, eliminando circuitos diferenciados de calidad; y,
g) la construcción de episteme emancipador a través de un nuevo
régimen académico.
Sin embargo, este objetivo primario debe inscribirse en el propósi-

to más profundo de coadyuvar a las mudanzas que la sociedad debe
transitar a fin de hacer efectivo el pacto de convivencia sellado por las
y los ecuatorianos en la Constitución del año 2008, es decir concretar la
sociedad del Buen Vivir o Sumak kawsay.
Para desarrollar tales argumentos, el presente ensayo se divide en

tres partes además de unas conclusiones. En la primera, se abordan una
serie de problemas asociados a los diagnósticos que desde el debate
especializado se han establecido para mirar los procesos de reforma a la
educación superior en la región y los efectos negativos que han tenido
a fin de vislumbrar cambios disruptivos en las tendencias regresivas
de las últimas décadas. La segunda indaga en el reto global del sistema
ecuatoriano para edificar un campo que recupere el sentido público de
la educación. La tercera trabaja ocho pilares (acciones concretas reali-
zadas y por realizar) que para el caso ecuatoriano están involucrados
en dicha recuperación. Por último, en el cierre, se presentan algunas
consideraciones finales.
Tercera ola de transformación de la educación superior en Ecuador 199
Diagnósticos inadecuados para orientar las transformaciones en

el campo
Es una verdad de «Perogrullo» indicar que de acuerdo a cómo se diag-

nostica una situación se diseñará/n y encontrará/n solución/es para
resolverla. Es decir, existe una relación de coherencia lógica entre la
forma en que se establecen (construyen) los «problemas» y los reme-
dios para atenderlos. En este sentido, vale la pena recuperar aquellos
diagnósticos que se han vuelto dominantes sobre la evolución de la
educación superior en nuestra región con el fin de analizar cómo han
participado en invisibilizar buena parte de la agenda reformista que
debe encararse.
En cuanto a la primera reforma de la educación superior no hay

grandes diferencias en su caracterización, salvo cuestiones menores.
Ésta indica que hacia comienzos del siglo XX, bajo las crecientes de-
mandas de sectores medios urbanos de la población y en el marco de
procesos de urbanización, industrialización y de consolidación de los
Estados nación, se genera una agenda de democratización y expansión
de las universidades. También con ello un conjunto de mudanzas inter-
nas ligada a las transmutación de instituciones elitistas a instituciones
educativas que participan en la democratización del conocimiento y en
los procesos de movilidad social ascendente. Así vimos aparecer los
principios de cogobierno, autonomía universitaria, libertad de cátedra,
acceso a la docencia por concursos públicos de merecimientos y opo-
sición (y con ello la creación de carreras y escalafones académicos), la
investigación como función de la universidad (que supuso el creciente
despliegue de la cultura de la investigación) y la extensión universitaria
y el compromiso con la sociedad.3 Un nuevo esquema protagonizado
por universidades públicas que a su vez introdujeron con fuerza otros
principios como la laicidad y la gratuidad.
La segunda reforma suele ser titulada por el mainstream como «la

mercantilización y diferenciación de la educación superior».4 Así se seña-
la que a las crecientes demandas por ampliar la cobertura universitaria
3 Carlos Tünnermann, Noventa años de la Reforma Universitaria de Córdoba: 1918-2008, Buenos

Aires, CLACSO, 2008. Emir Sader, Pablo Gentili y Hugo Aboites (compiladores), La reforma
universitaria: desafíos y perspectivas noventa años después, Buenos Aires, CLACSO, 2008.
4 Claudio Rama, «Introducción» Informe sobre la Educación Superior en América latina
y el Caribe 2000-2005, Caracas, IESALC-UNESCO, 2010, pp. 11-18.
se sumaron problemas estructurales económicos, crisis fiscales y quie-

bras en los órdenes constitucionales (dictaduras) que pusieron límites
a los presupuestos de las universidades públicas. Así se dio el «golpe
final» a la expansión del financiamiento público para dar tratamiento a
las demandas de cobertura. La solución fue la creación de universida-
des públicas con menores ecuaciones de coste, con el consiguiente de-
terioro de la calidad. También la creación de barreras educativas al ac-
ceso automático de bachilleres; finalmente, el cuadro se completó con la
habilitación para aumentar sin regulación y discriminación la oferta de
instituciones privadas. La consecuencia fue la creación de un sistema
dual: «Una educación pública cada vez mas elitizada socialmente […]
sobre la base de cupos y exámenes de conocimientos asociados a las
limitaciones del financiamiento público, y por el otro un sector privado
pagante y con restricciones de acceso a consecuencia de los costos de
las matriculas dada la desigual distribución de la renta en la región».5
Sin embargo este análisis no incluyó otros problemas asociados

a la introducción de la lógica mercantil en el campo de la educación
superior y en la creación indiscriminada de universidades. En primer
lugar no solo el arancelamiento se dio en las instituciones privadas
sino en las públicas. El Ecuador es un claro ejemplo de ello. A través
de la Constitución de 1998 y luego en la LOES del año 2000 se permi-
tió introducir barreras económicas de acceso a la universidad y a la
educación superior no universitaria de carácter público, rompiendo
uno de los principios claves conquistados en el anterior proceso refor-
mista: la gratuidad.6
Pero quizás lo más grave es que la diversificación del campo, es-

pecialmente a través de la creación de instituciones privadas permitió
poner entre paréntesis la aplicación de los principios alcanzados con la
Reforma de 1918. Buena parte, para no decir la mayoría, de institucio-
nes universitarias particulares no aplicaron los principios de cogobier-
no, autonomía universitaria, acceso a la cátedra por concursos, libertad
de cátedra e investigación y el funcionamiento de carreras y escalafones
académicos, entre otros. Es decir, la creación de estas nuevas casas de
estudio no estuvo asociada a su incorporación en un campo con reglas
5 Ibid., p. 12.
6 Artículo 78 y Disposición Transitoria (de la Educación) Décimo Tercera de la Constitu-
ción de 1998 y artículo 71 de la LOES del 2000. Véase Analía Minteguiaga, Informe diagnós-
tico sobre el sistema de educación superior en Ecuador, Informe de consultoría SENPLADES,
2008, inédito.
de juego que las preexistían y, más bien, funcionaron bajo una suerte
de re-tradicionalización. Además, en buena parte de estas, se abandonó
la aplicación del principio de laicidad, absolutamente indispensable en
un ámbito científico de libre circulación de ideas y generación de pen-
samiento crítico.
Sumado a ello se debe indicar que inclusive en el campo de las uni-

versidades públicas, aquellas dedicadas a la formación de postgrado,
proliferaron haciendo caso omiso a los principios de la Reforma de Cór-
doba y más bien funcionaron en buena medida como universidades
privadas, no solo por el incumplimiento de aquellos principios sino por
la lógica pro-mercado que las caracterizó.7 Solo no lo eran a la hora de
recibir financiamiento estatal.
En este marco uno de los más graves problemas no solo en el ámbito

privado sino en el de las instituciones públicas fue la pérdida de la au-
tonomía universitaria. Así se transmutó el principio de autonomía en
autarquía (aislamiento) frente a la sociedad y heteronomía (dependen-
cia) frente a las lógicas mercantiles. En otra oportunidad ya expresamos
esto para el caso ecuatoriano:
En nombre de la autonomía universitaria se produjo una autarquía del siste-

ma de educación superior. Mientras la universidad se desentendía de las ne-
cesidades del país, se articulaba a los intereses privados y mercantiles. El paso
que vivió en este marco la universidad en el país fue la pérdida de la autono-
mía universitaria frente a la edificación de un sistema heterónomo por las pre-
siones del mercado. Esta heteronomía impuesta por el mercado, que se creó
en las últimas décadas, produjo una universidad elitista, que se constituyó en
un negocio rentable, reprodujo clases sociales y «distinción», y segmentó la
sociedad. Al igual que lo que pasaba en el resto de la economía, se buscaba
eliminar lo público, desregular el campo de la educación superior y privati-
zarlo. De la misma forma que en otros campos institucionales, la viabilidad de
construir un proyecto político unitario para el país quedaba supeditada a la
necesidad de ratificar el privilegio de algunos grupos de interés particulares.8
7 Marcela Mollis, Imágenes de posgrados: entre la academia, el mercado y la integración regional,

en Marcela Mollis; Jorge Núñez Jover y Carmen García Guadilla (compiladores) Políticas
de posgrado y conocimiento público en América Latina y el Caribe, Buenos Aires, CLACSO,
2010, pp. 13-56
8 René Ramírez Gallegos, «Introducción», en René Ramírez Gallegos Transformar la Uni-
versidad para Transformar la Sociedad. Quito, SENPLADES, 2010, p. 23.
La tercera reforma fue caracterizada por los discursos del stablishment

como de «masificación e internacionalización».9 Respecto a la masifi-
cación, esta aparece asociada a la globalización y a sus efectos en el
mundo del trabajo que incentivan a las personas a aumentar sus años
de escolaridad y credenciales educativas. Como estrategia de sobre-
vivencia, las personas y hogares empezaron a dedicar más tiempo y
recursos en los estudios. Sumado a ello y por la misma globalización,
el desarrollo de TICs y la proliferación de nuevas modalidades peda-
gógicas (semipresenciales, virtuales, a distancia, etc.) ampliaron las
fronteras de la educación transnacional participando de un proceso de
internacionalización de la educación. También, en este relato, se hace
referencia a los cambios sufridos en los organismos reguladores del sis-
tema. Se indica que si en la primera reforma fueron las universidades,
fundamentalmente públicas la que llevaron a cabo esta función; en la
segunda resultó el mercado, y en la tercera se fue hacia modelos con
mayor presencia estatal y nuevas funciones: fiscalización, supervisión
y aseguramiento de la calidad.10
Sin embargo, nuevamente aquí se desconoce que durante la deno-

minada segunda reforma, no fue necesariamente el mercado el que re-
guló el campo. Sin duda la lógica mercantil lo preñó fácticamente, pero
formalmente, y diversos países de la región pueden ser ejemplo de ello,
fueron las propias universidades, sus autoridades, las encargadas de
la regulación y el control. Bajo la idea de la «autorregulación de los
sistemas» se trasladó esta función a organismos colegiados integrados
por rectores y representantes de las instituciones educativas y en la ma-
yoría de los casos pertenecientes al ámbito público o fiscal. En buena
medida el problema de esta supra-institucionalidad residía en su res-
puesta a los intereses particulares de sus miembros y a las instituciones
que éstos representaban, perdiendo de vista el interés general y común
del conjunto de instituciones, estamentos universitarios y sobre todo
de la sociedad. Por ello no fueron capaces de garantizar la condición
pública del bien educación superior y del derecho a su usufructo.
Desde este lugar, se puede afirmar que tales diagnósticos opacan

elementos nodales de los procesos reformistas sufridos por el campo de
la educación superior, ausencias que les impiden identificar por dónde
deben pasar las nuevas agendas de cambio.
9 Claudio Rama, «Introducción» en Informe sobre la Educación Superior, cit., p. 13.

10 Ibid., p. 16.
En buena medida, parte de las dificultades de estos relatos es que pres-

cinden de una perspectiva histórica (a pesar de que hablan de hechos
históricos) y se desentienden de la lógica de procesos involucrada. Re-
latan cada fase cual fotografías. Describen tendencias cual «eventos» de
la naturaleza y no logran ver su dinámica constructiva y deconstructiva
en toda su complejidad. Valga como ejemplo el concepto de interna-
cionalización, que aparece ligado a los procesos de globalización capi-
talista y por el que la educación superior, sin beneficio de inventario,
se convierte en un bien transable. No se trata de ninguna vinculación
reflexiva y crítica de la universidad con su medio, más bien de una co-
nexión pseudo neutral que no incluye ningún tipo de posicionamiento
frente a la geopolítica que tal globalización conlleva.
Dicho lo anterior, ni la segunda reforma fue meramente masifica-

ción, mercantilización y diversificación, ni la tercera simplemente in-
ternacionalización y masificación. Fue más que eso y, por eso, el diseño
de una agenda reformista realmente alternativa debe ser redefinida. El
mayor problema de la segunda y tercera reformas está en la pérdida
del carácter público de la educación superior, en buena medida confor-
mado y zanjado durante la primera Reforma de 1918, que incluye pero
excede a la idea del financiamiento estatal. Se trata de una condición
que está atada a una serie de principios rectores, aquellos que dieron
sentido a la universidad latinoamericana como espacio de generación,
transmisión y divulgación de conocimientos valiosos para la sociedad
y ámbito privilegiado de pensamiento crítico y emancipador. Princi-
pios que permitieron concebir a la educación superior como derecho y
como bien público. De esta forma, tomando como punto de partida el
acontecer histórico y su lectura crítica habrá que ver como repensarlos
bajo las necesidades de nuestro tiempo. En las siguientes secciones se
avanza en este camino para el caso del Ecuador.
El sistema de educación superior como bien público
Partiendo de la idea de que uno de los ejes que atraviesa el cambio de

mirada respecto al sistema de educación superior en general y de la
universidad en particular consiste en redefinirla como un bien público,
el Ecuador ha iniciado un proceso transformacional radical que marca
distancias inclusive con países de larga tradición reformista progresista

(como Argentina y México). Esta nueva mirada implica descomponer
los púbico en al menos siete aristas.
En primer lugar, la recuperación de lo público está relacionada con

la consciencia del impacto que produce el bien educación superior. Este
afecta tarde o temprano a la sociedad en su conjunto, sin importar si es
gestionado por actores estatales o particulares. No existe, en este sen-
tido, la posibilidad de «desentenderse» como sociedad de la produc-
ción del bien «educación superior» o «universidad». Si tenemos pro-
fesionales y científicos mal/bien formados y producimos conocimiento
erróneo/veraz o de mala/buena calidad, el impacto colectivo no tardará
en llegar. De la misma forma, al ser la universidad un bien público, la
apropiación de su producción, disfrute y resultados, a más de ser indi-
vidual, es sobre todo social.
En segundo lugar, lo público está relacionado con la des-elitización

del campo universitario; o, dicho de otro modo, con la democratización
en el acceso, tránsito y egreso de la universidad, y también con la de-
mocratización de la toma de decisiones dentro de las casas de estudio
(cogobierno). Por una parte, en Ecuador, producto del arancelamiento
de la universidad pública y del consiguiente proceso privatizador de la
oferta de educación superior (proliferación de universidades, carreras
y programas particulares autofinanciadas), generó barreras de entrada
y salida dentro de su campo.11 Por otro lado, la creación de universi-
dades privadas se hizo bajo una particular apropiación del concepto
y dimensiones que debe involucrar una Universidad. Así por ejemplo
se pudo defender un concepto irrestricto de autonomía universitaria
(ligada sobre todo a lo financiero-presupuestario) sin la contraparte del
cogobierno de su comunidad. Las universidades privadas se saltaron
este crucial elemento y funcionaron como empresas o fundaciones con
promotores y gerentes. El desafío es, por lo tanto, democratizar la «to-
rre de marfil» del sistema de educación superior.
En tercer lugar, la recuperación de lo público alude al trabajo de

articulación de intereses plurales para alcanzar alguna forma de interés
general del campo universitario. Algunos autores suelen asociar, sin
11 René Ramírez Gallegos, «Justicia distributiva en la universidad ecuatoriana, 1996-2006

(Disputa teórico/práctica y política de la gratuidad en la educación universitaria)», en
René Ramírez Gallegos (coordinador) Transformar la Universidad para Transformar la Socie-
dad, Quito, SENPLADES, 2010, pp. 27-56.
beneficio de inventario, que supuestas «conquistas» en este ámbito no

deben ser disputadas por nadie —peor aún por el Estado—, porque se
supone que al haber sido promovidas por actores universitarios son
por definición «buenas» y buscan per se el interés general. Debe recor-
darse que los órganos que gobernaban el campo, antes de la sanción de
una nueva Ley Orgánica de Educación Superior en el año 2010, bajo la
idea de la «autorregulación del sistema» resultaron en los hechos coop-
tados por grupos, intereses y lógicas particularistas.12 Si bien debían
representar el interés común de todos los involucrados, permitieron
un proceso de mercantilización y privatización sin precedentes. Cada
actor, individual o en grupo, buscó bajo su mirada parcial su mejor
beneficio (inclusive algunos bajo el completo desapego al marco legal
vigente) y al Estado se lo relegó del proceso decisorio, a fin de que cum-
pliera el «único papel para el que servía»: garantizar el constante flujo
de dinero del Fondo Universitario.13
Por ello, recobrar del carácter público se vincula con redefinir qué
actores participan en las decisiones colectivas y vinculantes del sector
(qué expresas habilitaciones e inhabilitaciones deben asegurar) y ade-
más re-conectar el Estado con el campo de la educación superior bajo
una nueva matriz de sentidos que exceda el tradicional discurso de la
universidad versus el Estado. Así, en el más absoluto respeto a la auto-
nomía de las universidades, se trata de una estatalidad que tenga como
horizonte normativo la separación de los intereses de clase, corpora-
ción, grupo, y/o estamento y su reconstitución como actor fundamental
dentro la sociedad para alcanzar el bien común.
En cuarto lugar, ligado quizá a una de las prácticas sociales más

arraigadas en la sociedad ecuatoriana, el fortalecimiento del carácter
público de la universidad alude a la despatriarcalización de este ámbito.
La sociedad patriarcal proviene de las relaciones familiares (mundo de
lo íntimo) machistas que persisten en el país.14 Resulta paradójico que
mientras cada vez más mujeres que hombres ingresan, transitan y se titu-
lan, y con mejores calificaciones, las autoridades y las plantas académicas
12 Analía Minteguiaga, «Los vaivenes en la regulación y evaluación de la educación su-

perior en ecuador. el caso del Mandato 14 en el contexto constituyente», en René Ramí-
rez Gallegos (coordinador) Transformar la Universidad para Transformar la Sociedad, Quito,
SENPLADES, 2010, pp. 83-123.
13 Fondo Permanente de Desarrollo Universitario y Politécnico (FOPEDEUPO).
14 No es fortuito que en las encuestas de hogares, cuando se pregunta el sexo del jefe o
jefa del hogar casi el 85,5 por 100 sea hombre (SIISE, 2008).
sean integradas casi exclusivamente por varones.15 Así, por ejemplo, en

las universidades públicas (incluidas las de postgrado) ningún rector es
mujer. Por ello, lo público tiene que ver con alumbrar una problemática
que se encuentra a oscuras en el ámbito considerado de lo «privado»,
de lo «doméstico», y que se reproduce en las esferas universitarias.
En quinto término, un elemento clave que impide garantizar el ca-

rácter público de la educación superior en Ecuador se vincula con los
significativos niveles de nepotismo y endogamia que registra este sec-
tor. En la mayoría de los casos ambas problemáticas están íntimamente
vinculadas. Así se observan cargos de autoridad, que sin respetar la
más mínima regla de democracia universitaria, se traspasan de padres
a hĳo/as, de esposos a esposas, nombrando a familiares en cargos aca-
démicos y administrativos. También, y esto muy ligado al tema del pa-
triarcalismo, se observa que en muchos casos las académicas mujeres
deben su ingreso y ascenso en la carrera académica más a sus relaciones
conyugales, a sus vínculos parentales o familiares que a sus méritos y
experiencia profesionales, a pesar que en la mayoría de los casos los
posean sobradamente.16 Se trata de una compleja lógica en la que mu-
chas docentes e investigadoras se ven obligadas a participar a fin de
garantizar su inclusión en un espacio eminentemente machista y falto
de reglas de igualdad.
En sexto lugar, considerar a la universidad como un bien público

hace referencia a interpretarla como un espacio de encuentro común
y compartido. En Ecuador esta, por el contrario, se constituyó como
ámbito de reproducción de clase y distinción social. Bajo un nuevo
marco, la universidad debería constituirse en locus donde se haga
efectiva la concurrencia entre diferentes grupos sociales: entre gru-
pos étnicos diversos, de plurales posicionamientos políticos, estratos
económicos diferentes, territorios o regiones heterogéneas y credos
disímiles. Sin embargo, la universidad se ha transformado en un es-
pacio de homogeneización y selección social. Durante el ciclo neo-
liberal y hasta la Constitución del año 2008, el ingreso estuvo dado
15 CONEA, Mandato Constituyente, núm. 14. Evaluación de desempeño institucional de las

universidades y escuelas politécnicas del Ecuador, Quito, CONEA, 4 de noviembre 2009. Es-
pecialmente pp. 42-45.
16 Véase como ejemplo lo revelado en la investigación de Priscila Salas Espinoza titulada
Flores en el ático: género y capital social en las instituciones de posgrado en Quito, Quito, Flacso-
Sede Ecuador, 2011, p. 121. Tesis de Maestría en Ciencias Sociales con mención en Género
y Desarrollo.
en función del precio que se podía y se estaba dispuesto a pagar, y

no necesariamente su finalidad era la obtención de formación, sino
acceder a las clases dominantes y a las relaciones sociales que de ellas
se desprenden. Esto se ha exacerbado como consecuencia de la expan-
sión de centros universitarios privados de corte empresarial y con un
sistema de arancelamiento que estuvo vigente en las universidades
públicas hasta la aprobación de la nueva Constitución. También con
la falta absoluta de regulación para los esquemas de cobro en el sector
universitario privado, que a pesar que debían ajustar sus matriculas y
tasas a los «costes reales» de las carreras y de los programas ofertados
siguieron lógicas monopólicas de mercado.
En séptimo lugar, reconocer a la universidad como un bien público

tiene que ver con la misión y finalidad de estas instituciones. La y el
profesional ecuatoriano que se titula en las universidades locales ge-
neralmente es formado para satisfacer las necesidades del mercado o
maximizar las utilidades de las instituciones educativas. A su vez —si
bien no es el caso del Ecuador, dado que la universidad ecuatoriana
solo excepcionalmente genera conocimiento—, la producción de las
casas de estudio no debe estar vinculada a la acumulación del capi-
tal, que generalmente financia las investigaciones, sino que debe estar
asociada a cubrir necesidades sociales, garantizar derechos, democra-
tizar la sociedad, potenciar capacidades individuales y territoriales y
generar riqueza colectiva. Así esta última exige que se considere en un
sentido más amplio que lo propuesto por la perspectiva utilitaria. En
este nuevo marco, el conocimiento (y, su proceso de generación) debe
ser contemplado como un bien público para la sociedad y no con fines
de mercado.
Desde este deber ser, se entiende por qué diversas investigaciones

hacen referencia a que la autonomía universitaria sufrió un proceso de
subordinación al mercado; es decir se transformó en una heteronomía
mercantil: no haciendo público (divulgación) el conocimiento ni su
producción, y sobre todo mercantilizando, monopolizando y apropián-
dose del mismo de una manera mercantil y privada.17 Similar situación
sucedió en lo que se refiere a la planificación de su oferta que respon-
dió sobre todo a una lógica de mercado. Lo que estamos señalando en
definitiva (en este punto) es que el rescate de lo público en el campo
17 En el caso del Ecuador, mayoritariamente, ni siquiera la transmisión del conocimiento
ha estado articulada dentro de un análisis crítico de la aplicabilidad de los conceptos
sobre la realidad nacional. Se trata de una simple importación a-crítica.
universitario implica recuperar el sentido social de autonomía respon-

sable frente a la autarquía y heteronomía que ha reinado en éstas casas
de estudio durante las últimas décadas.18
Para finalizar, podríamos señalar que la desmercantilización del co-

nocimiento implica buscar formas alternativas de generación del mis-
mo, que en esta nueva perspectiva deben recuperar su carácter colec-
tivo y compartido por encima de los intereses privados. Si se reconoce
que la generación de conocimiento tiene que ser hecha como parte de
un proceso de acción colectiva en donde se discuten las problemáticas
sociales, aquellas con pertinencia para el Ecuador, se analizan multidi-
mensionalmente, se construyen respuestas respetando diferentes sabe-
res y se llega a soluciones-compromiso que buscan el bien común de
la comunidad política, jamás podría el conocimiento ser visto como un
bien privado o particular.19
Los ocho pilares de la tercera ola de transformación en el Ecuador
En el marco antes señalado, esta tercera sección presenta cuáles han sido
y cuáles son los desafíos concretos para la transformación del sistema
de educación superior en Ecuador. En la perspectiva de la recuperación
18 El escaso y poco riguroso debate que se ha desplegado sobre la universidad ecuatoriana

en los últimos años se ha caracterizado por la falta de problematización de la autonomía uni-
versitaria. Envueltos en una lógica fuera de época y, por ende, faltos de perspectiva histórica,
siguen sosteniendo que el único peligro de la libertad académica de la universidad está en
su relación (tensión) con el Estado. Lo destacado es que está visión se ha vuelto dominante
durante los años de mayor avance del mercado sobre la universidad. En este sentido, tales
visiones participaron en permitir que la mencionada mercantilización no fuese denunciada
y criticada a tiempo. Al ponerse en un lugar normativo (casi «religioso») no pudieron ver
esos procesos fácticos que efectivamente la transformaron. La defensa de la insignia «¡la au-
tonomía no se toca!» no permitió ver que ésta había sido ultrajada por la mercantilización del
sistema. Para estudiar un ejemplo de tal enfoque analizar el texto, Ospina, La re-estructuración
de la educación superior en el Ecuador: De la gramática de la autonomía a la semántica del poder, pu-
blicado en Línea de Fuego, junio 26 del 2012. Disponible en Internet.
19 Únicamente se podrá construir un conocimiento no capitalista cuando los Estados hagan
viables mecanismos que otorguen los incentivos suficientes para suplir el financiamiento
privado, que usualmente es elevado. Esto no implica dejar de lado al sector privado, sino
construir un Estado como actor que aglutina la acción colectiva de la sociedad, en donde
los sectores privados son parte de la misma pero también se consideran otros actores (in-
dividuos, colectivos). La sociedad civil no gubernamental únicamente podrá jugar un rol
importante en el financiamiento si realmente está desligada de grupos de interés privados.
de lo público, se exponen y explican las acciones de política pública que

se han implementado o están preparadas para su ejecución. Asimismo,
además de esbozar la problemática de la agenda de transformación,
aquí también —en el caso de que los hubiere— se indican resultados
concretos de la intervención del Estado que desde 2008 se viene desa-
rrollando en el campo de referencia.
La orientación de la agenda propuesta para esta tercera ola de mu-

danzas supone edificar, en el largo plazo, un sistema de educación su-
perior en donde la universidad deje de ser la unidad de análisis del
sistema, dado que la prioridad está centrada en un «producto social»
que la excede ampliamente. El eje está puesto en la generación de un
«intelecto colectivo social» a través del funcionamiento de miles de re-
des de producción, transmisión y creación del conocimiento dentro de
la sociedad. Así, las universidades se constituirían en uno de los tantos
«núcleos» existentes, sin negar su papel preponderante; núcleos inte-
grantes de una suerte de sistema de redes neuronales.20 Este intelecto,
al ampliar los espacios, actorías y tiempos del debate y deliberación
sobre el análisis, la crítica socialmente valiosa y el conocimiento, tendrá
como efecto ineludible la fundación de una nueva forma de democra-
cia: la democracia cognitiva, célula madre de una democracia humana
sostenible social y ambientalmente; que, a su vez, constituye el pilar estruc-
turante de la sociedad del Buen Vivir.
20 Vale acotar que la transformación de la educación superior tiene que estar articulada
con el intelecto social y la construcción del sistema de ciencia, tecnología e innovación
vinculado. En este artículo se tratará únicamente el componente relacionado con la edu-
cación superior. Para analizar las relaciones globales de los diferentes sistemas, véase Ra-
mírez Gallegos, Bio-conocimiento abierto y común para el buen vivir. Democracia, acumulación
y sostenibilidad ambiental en el Ecuador, Quito, Senescyt, 2013 (mimeo).
Figura 1. Inteligencia colectiva al interior de un territorio: representaciones

del sistema de educación superior y de innovación social
En este marco, no podrán ser entendidas las reformas que se están im-
plementando en Ecuador, sino se entiende que la transformación del
sistema de educación superior está articulado a la construcción de una
sociedad del conocimiento, razón por la cual la universidad tiene que
pensarse desde, con y para la sociedad. Esto implica reconocer que la
riqueza del conocimiento está en la propia sociedad en donde existen
diferentes saberes y que la universidad debe dialogar con dicha plura-
lidad para retroalimentar y generar, a su vez, más conocimiento siste-
mático con el fin de enriquecer la democracia y la materialidad que lo
sustenta. La mirada colonial de la universidad que se «vincula» con la
sociedad tiene que ser re-pensada. Su descolonización pasa por cons-

truir un episteme en el cual desaparezca la mirada tradicional de «vin-
culación con la colectividad» dado que se entiende que la generación
de conocimiento y su verdadera riqueza está en tener la capacidad de
articular la acción cooperativa del intelecto colectivo (sector industrial,
Estado-s, gobiernos locales, cooperativas, actores populares, organis-
mos no gubernamentales, parques tecnológicos, etc.) que se encuentra
dentro de la sociedad y que puede potenciarse a su vez con otras redes
trans-nacionales. En otras palabras, la descolonización del sistema de
educación superior está ligada a romper la creencia que la universidad
tiene el monopolio del conocimiento. Las transformaciones del sistema
en el Ecuador procuran construir dicha flexibilidad rompiendo la au-
tarquía y la heteronomía que primó al campo en las últimas décadas y
reconociendo el saber que existe en la propia sociedad.
Con este marco, se presentan 7 pilares que ayudan a edificar un sis-

tema de educación superior público para y con la sociedad.
1. Descorporativización del sistema de educación superior para el bien común
Quizá uno de los diagnósticos más relevantes que se empleó en Ecua-

dor para caracterizar la crisis de la educación superior, hace ya dos dé-
cadas, fue que la «autonomía de la universidad» no era suficiente y lo
que se tenía que buscar era la «autonomía del sistema».21 En términos
institucionales esto implicaba que los órganos que regían al sistema de-
bían ser redefinidos.
Con esto se concretaban dos operaciones conceptuales de trascen-

dental importancia:
21 CONUEP en Ramírez Gallegos y Minteguiaga, «Los vaivenes en la regulación y

evaluación de la educación superior en ecuador. el caso del Mandato 14 en el contexto
constituyente», cit., pp. 135-136.
a) Al no «alcanzar» la autonomía de cada universidad y escuela politéc-

nica (autoregulación) para garantizar el control adecuado del campo
en su conjunto, se estaba admitiendo la necesidad de una instancia
suprainstitucional de regulación.
b) Que esa instancia suprainstitucional para poder regular a las univer-

sidades, es decir para dictarles normativas vinculantes, debía arro-
garse parte de la autonomía de las instituciones universitarias. Por
eso se crea una doble autonomía —la de las instituciones y la del sis-
tema o, en otros términos, la universitaria y la de gobierno—, que no
podrá plantearse en términos equivalentes sino que supondrá una
relación asimétrica entre ambas.
De esta forma, si bien el diagnóstico crítico respecto a los límites que

presentaba la autonomía universitaria pudo ser pertinente en esa co-
yuntura nunca fue sometido a un análisis riguroso de todas las impli-
cancias involucradas en semejante operatoria conceptual y política. Por
otra parte, su implementación estuvo cargada de vicios que condujeron
a la desregulación del sistema, a la autarquía de las universidades fren-
te a la sociedad y a la heteronomía de las mismas frente a los poderes
económicos y de mercado.
La «autonomía del sistema» en los hechos terminó siendo el gobierno

de «grupos de interés» específicos del campo universitario, que con sus
visiones parciales y particulares no pudieron construir forma alguna de
interés general y colectivo del sistema en su conjunto. Buena parte de
la explicación de este resultado se debe a que los regulados terminaron
siendo los reguladores. De hecho, tanto el ex Consejo Nacional de Edu-
cación Superior (CONESUP) como el ex Consejo Nacional de Evaluación
y Acreditación de la Educación Superior (CONEA), órganos rectores del
sistema, estuvieron conformados por rectores y/o autoridades universi-
tarias que por la lógica que los preñaba no buscaron darle planificación y
coordinación al mismo, sino beneficiarse de la (no) regulación.
Los resultados fueron palmarios. De los treinta reglamentos que

debió haber realizado el ex CONESUP sobre la base del marco legal
vigente, y en los 10 años de su funcionamiento, solo produjo 16.22 Otro
ejemplo que da luces de lo problemático de tal situación es que durante
22 Senplades, «Diagnóstico de la educación superior», 2008 (mimeo).

casi nueve años el sistema universitario no contó con un Reglamento

de Régimen Académico que la ley (LOES, 2000) obligaba a tener en un
plazo no mayor de un año. La legislación además señalaba que como
mínimo un/a rector/a universitario debía tener título de cuarto nivel.
Diez años después, a nivel nacional un 25 por 100 del total de éstos solo
tenían título de licenciatura. A esto debe agregarse la completa inope-
rancia del ex CONESUP en la normalización de las casas de estudio que
presentaban flagrantes irregularidades y casos de fraude académico.23
Uno de los problemas que subyacía a todas estas problemáticas fue

que en nombre de la supuesta «autonomía del sistema» se negó de fac-
to la posibilidad de que existiere política pública estatal de educación
superior y así se aisló a la universidad del resto del sistema educativo
nacional, de las necesidades del desarrollo productivo nacional y del
sistema nacional de ciencia, tecnología e innovación.
Es por estas razones, que una de las disputas políticas más relevan-
tes que se debió enfrentar a partir del 2008 fue, por un lado, la descor-
porativización de los órganos rectores del sistema y, por el otro, la crea-
ción de una Secretaría de Estado dentro del Poder Ejecutivo nacional
que se encargue de hacer política pública para el campo de la educación
superior y para el complejo científico-tecnológico nacional.
En efecto, después de aprobada por referendo popular la Constitu-

ción de la República y de la sanción en 2010 —bajo las disposiciones de
este marco constitucional— de una novel Ley Orgánica de Educación
Superior, se crea la Secretaría Nacional de Educación Superior, Ciencia,
Tecnología e Innovación (SENESCYT) encargada de elaborar y coordi-
nar políticas públicas para el sistema de educación y articular este con
el sector científico y tecnológico. Asimismo, se establece el Consejo de
Educación Superior (CES) y el Consejo de Evaluación, Acreditación y
Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior (CEAACES).
Ambos órganos colegiados asumen una composición mixta. El CES in-
tegrado por seis académicos y un estudiante —todos nombrados por el
Consejo Nacional Electoral (CNE) a través de un concurso público de
merecimiento y oposición— y por cuatro ministros de Estado.24 A su
23 Analía Minteguiaga, «Los vaivenes en la regulación y evaluación de la educación su-

perior en ecuador. el caso del Mandato 14 en el contexto constituyente», cit.
24 Los Ministros de Estado son: Ministro de Educación, Ministro de Producción y
Competitividad, Ministro/Secretario de Planificación y Desarrollo y Ministro/Secretario
de Educación Superior, Ciencia, Tecnología e Innovación.
vez, el CEAACES formado por seis miembros, de los cuales tres son
académicos delegados por el Presidente de la República y tres acadé-
micos designados por concurso público de merecimiento y oposición
por el mismo CNE. Todos ellos deben cumplir los mismos requisitos
que un/a rector/a universitario/a, sin embargo no pueden ser autorida-
des universitarias. En la misma línea de mudanzas, la Asamblea Uni-
versitaria, recobrando su espíritu original, se integra por los distintos
estamentos de su comunidad (rectores, estudiantes, académicos y tra-
bajadores) y asume importantes funciones de asesoría a los órganos
gubernativos del sistema de educación superior.
De esta forma, la nueva ingeniería institucional tuvo por objetivo

romper con la lógica particularista y de grupos de interés que existió
tanto en el ex CONESUP como en el ex CONEA a fin de crear mejo-
res condiciones para garantizar que las funciones de autorregulación y
control se encaminen hacia el bien común del campo. De igual manera,
esta estructura gubernativa asume el propósito de articular e integrar
el sistema de educación superior con el sistema educativo nacional
(niveles inicial, básico y bachiller) y con el de ciencia, tecnología e in-
novación, en el marco de un proyecto nacional de transformación del
aparato productivo y de radicalización de la democracia.
2. Democratización de la educación superior y del conocimiento
Diversos estudios han revelado que la educación superior en Ecuador

en los últimos veinte años se ha transformado en un mecanismo repro-
ductor de la estructura social. Únicamente accedían a esta los grupos
socioeconómicamente más privilegiados
En este sentido se sabía que la educación, como movilizador social

ascendente y como constructor de una democracia armónica, única-
mente podría alcanzarse si los más excluidos del país lograban inte-
grarse en el circuito del conocimiento como actores líderes del mismo y
no como simple receptores, consumidores u operarios.
La gratuidad en la educación superior, establecida a través de la

Constitución del 2008, ha sido un primer paso en este camino. La disolu-
ción de barreras económicas ha tenido el fin de incrementar la matrícu-
la y democratizar el acceso, tránsito y egreso a la educación superior.
También, con el propósito de consolidar la democratización, se ha

establecido un sistema que busca nivelar el campo de juego de los
bachilleres del país y dar igual oportunidad a todo/a ecuatoriano/a
para acceder a la educación superior: el Sistema Nacional de Nive-
lación y Admisión (SNNA). El SNNA basado fundamentalmente en
la igualación de competencias/destrezas (no de conocimientos) se
plantea transitoriamente, mientras se produce la reforma estructural
en el bachillerato.25
Dicha política es complementada con becas y/o ayudas económi-

cas, así como con políticas de cuotas, que permiten construir un ver-
dadero sistema de educación superior público, en tanto espacio de
encuentro común entre ciudadanos. Antes de éste gobierno, no exis-
tían becas para estudios en universidades nacionales. Entre 2012 y
2013 se entregarán quince mil becas de movilidad territorial o para
estudiantes de bajos recursos. En este marco, es fundamental avanzar
en políticas de cuotas en las universidades particulares para evitar
que las mismas se transformen en espacios de reproducción de clase
o de distinción.
A su vez, la agenda de democratización en este nivel formativo

consiste en la ampliación de una oferta de calidad de institutos supe-
riores técnicos y tecnológicos asociados a sectores estratégicos del país
y a aquellas innovaciones sociales (emprendimientos) que permitan
la transformación productiva y la mejora en productividad. Dicha si-
tuación pasa por un proceso de re-valorización social de este nivel de
educación superior no universitaria, históricamente devaluado. La SE-
NESCYT ha planteado la construcción de 40 institutos técnicos y tecno-
lógicos superiores. Si bien la relación existente entre educación superior
universitaria y no universitaria es 88-12 por 100, la meta es incrementar
esta relación al 75-25 por 100 en 5 años. Esta política permitirá que se in-
corporen 120.000 nuevos estudiantes al sistema de educación superior,
lo cual es destacable no sólo porque permite incrementar la oferta de
educación superior y su matrícula sino porque se desarrolla en el mar-
co de la estrategia productiva nacional. Se podría sostener que, quizá la
causa más importante de los bajos niveles de productividad económica
que tienen los actuales sectores industriales es justamente la limitada y
baja calidad de esta opción educativa.
25 Paralelamente a la transformación de la educación superior, el Ministerio de Educa-
ción ha planteado una reforma para tener un Bachillerato General Unificado (BGU) y no
segmentado desde sus primeros años.
Las políticas mencionadas ya registran su impacto. Entre el 2006 y el

2011, la tasa neta de matrícula pasó del 22,8 al 30,2 por 100.26 A su vez,
en los dos años y medio de implementar la política del SNNA, la tasa
de ingreso a la educación superior ha crecido en un 27 por 100.27 Empe-
ro tanto o más importante que el incremento de la matrícula es la demo-
cratización en el acceso. Durante la instrumentación de tales acciones
se duplicó la matrícula del 20 por 100 más pobre, de los indígenas y de
los afro-ecuatorianos (gráfico núm. 1). De hecho, en el último proceso
de ingreso a la nivelación, la participación de los hĳos e hĳas de perso-
nas que reciben el programa de transferencia monetaria condicionada
(indigentes que viven en familias que cobran el Bono de Desarrollo Hu-
mano, BDH) llegó a ser del 15 por 100 del total de estudiantes. La tasa
de matrícula bruta de este grupo de población que recibe el BDH pasó
del 12 por 100 al 19 por 100 entre el 2006 y el 2012.28 Igualmente, como
parte de la política de democratización en el acceso, el mencionado gru-
po de estudiantes —en el afán de que se mantengan dentro del siste-
ma y que puedan salir de la pobreza a través de la educación superior
y la repercusión que tiene esta para el ingreso efectivo en el mercado
de trabajo— reciben en concepto de «beca» medio salario mínimo vital
(152 dólares) de forma mensual. La única condición es que mantengan
un promedio de 8 sobre 10 en su escolaridad. En el caso de que incre-
menten su promedio académico a 9 sobre 10, el incentivo aumenta a un
salario mínimo vital (305 dólares mensuales).
26 Este incremento se debe no sólo a que la cobertura se ha acrecentado, sino a un proceso

de optimización de la información luego de haber sido implementado el SNNA. Vale
mencionar que 37.000 cupos quedaron sin ser utilizados dada la estructura de oferta y la
demanda. El SNNA permitió la re-postulación para aquellos estudiantes que no tuvieron
cupo en las carreras ofertadas en el sistema. A través de la re-postulación se asignaron
casi 38.000 cupos adicionales que de no existir la nueva forma de asignación hubiesen
quedado sin ser utilizadas.
27 Entre el 2010 y el 2012, se incrementó en 19.214 el número de estudiantes que ingresa-
ron al sistema de educación superior como resultado de la implementación del SNNA.
Vale la pena señalar que como parte de la política de igualar en oportunidades, más allá
de los cupos ofertados por las universidades, el gobierno oferta una nivelación general
de seis meses que potencialmente permite duplicar la oferta dada por las universidades.
Los estudiantes que han asistido a la nivelación general y rindieron por segunda ocasión
obtienen en promedio 50 puntos más que aquellos que no asistieron a la nivelación men-
cionada. A su vez, los estudiantes de la nivelación general pueden acceder a los cupos
remanentes de aquellos estudiantes que no pasaron la nivelación de carreras universi-
tarias. No es menor señalar que la nivelación es financiada por el Estado por fuera de la
pre-asignación que recibe cada universidad en el marco del FOPEDEUPO.
28 En términos absolutos implica un incremento de 35.000 nuevos estudiantes que
provienen de familias que reciben el Bono de Desarrollo Humano.
Asimismo, en el marco de la agenda pendiente, a través del nuevo Có-

digo de Economía Social del Conocimiento que se está elaborando,29
una de las líneas programáticas fundamentales es garantizar que la
producción, la distribución y el usufructo del conocimiento sea abierto
de tal forma que se democratice el acceso a toda la ciudadanía y secto-
res económicos del país.
Gráfico 1. Tasa neta de matrícula universitaria
2006 2011
18,80% 19,70%
14,50%
9,50%
8,20%
6,50%
40% más pobre Indígena Afroecuatoriano
Fuente: SENESCYT, en base a ENENDHU, 2006-2011.
Sin lugar a dudas, la calidad de la democracia, la cohesión social y la

transformación productiva están asociadas a la construcción de una
ciudadanía crítica que incluya a todos los estratos sociales. Se trata de
llevar a cabo acciones concretas que permitan que los excluidos del
sistema de educación superior tengan la opción real de ser parte
del mismo. En la medida en que se democratice la educación supe-
rior, el sistema tendrá mayores posibilidades de enriquecerse del
intelecto colectivo plural y con ello retroalimentar, a su vez, la cons-
trucción de una democracia humana y sostenible de calidad.
29 Ley que deberá posteriormente ser discutida y sancionada por la Asamblea Nacional.
3. Generación de nuevo conocimiento en el marco de una autonomía universi-

taria responsable con la sociedad
La lucha por la autonomía se encuentra asociada históricamente a la

separación de la universidad del poder del Estado y de la Iglesia. San-
cionada legalmente la autonomía universitaria, esta separación se vio
quebrantada en la medida en que la universidad fue objeto de inter-
venciones políticas injustificadas y no contó con un fondo universitario
de asignación específica. Ambas situaciones ya no se registran desde
hace varias décadas en el Ecuador. No obstante, en los últimos 20 años
aproximadamente no se ha dado un autonomía universitaria frente al
mercado ni los poderes económicos. La tercera ola de cambios institu-
cionales de la educación superior pasa justamente por romper con la
heteronomía frente a la lógica mercantil que ha primado incluso en las
universidades públicas.
En el Ecuador de los últimos 20 años, la oferta de carreras ha es-

tado ligada a la búsqueda de la maximización de utilidades y no ha
respondido a las necesidades del país. El costo de la carrera era lo que
determinaba la oferta. Así, por ejemplo, proliferaron las carreras con
orientación empresarial y de ciencias sociales,30 y aquellas que reque-
rían mayor inversión (no solo económica, sino también académica y
científica en términos de infraestructura, esfuerzos de investigación
y producción de resultados) prácticamente quedaron relegadas a un
segundo o tercer plano. Esta situación no fue diferente en la univer-
sidad estatal.
Por otra parte, si bien en Ecuador el sector empresarial no invierte

en investigación (apenas destina para este objetivo el 0,16 por 100 de
las ventas totales), claramente se debe evitar aquella tendencia mer-
cantil que postula que la investigación esté ligada a quien la financia.
La universidad puede conseguir recursos a través del financiamiento
privado, pero se debe evitar que la producción investigativa depen-
da exclusivamente de este financiamiento cuando viene asociado a
30 En 2006, el 50 por 100 de los estudiantes universitarios se encontraba matriculado en

administración de empresas (34 por 100) o alguna carrera de ciencias sociales (16 por
100). En el ámbito de las ciencias sociales no por casualidad, como se explicará más ade-
lante, desapareció de la mayoría de universidades la historia y se ofertó marginalmente
antropología.
«condicionalidades». La investigación y la innovación generadora de

nuevos emprendimientos deben surgir de un pensamiento autónomo
al financiamiento.31
La autonomía también está ligada a la quiebra de las lógicas po-

lítico-partidarias y empresariales. Dicho desmantelamiento se debe
dar dentro de las propias universidades. En el caso de las instituciones
particulares también porque éstas se han gobernado —en la mayoría
de casos— bajo la lógica de las empresas. Por ello, la LOES del 2010
obligó a que éstas hagan efectivo su «no» fin de lucro y el co-gobierno
universitario, formado mayoritariamente por los representantes de los
profesores, los trabajadores, los graduados y los estudiantes, con el fin
de desvincular la lógica académica de la universidad de los intereses de
los patrocinadores/promotores de las mismas.
Por otra parte, el equivalente en las universidades estatales a es-

tas figuras han sido los partidos políticos que han capturado la aca-
demia, subordinándola a intereses particulares y electorales. En este
marco, en el actual periodo de transformaciones se ha producido un
proceso de interpelación social a la universidad en su conjunto que
ha permitido desmantelar dicha dinámica en la mayoría de casas de
estudio estatales.32
Finalmente, podríamos agregar que en el caso de las universidades

del Ecuador la generación de pensamiento nuevo ha sido prácticamen-
te nula. En diez años (2002-2012) la universidad ecuatoriana solo ha
generado 10 patentes y su producción de investigaciones, artículos y
libros científicos ha sido exigua. En este sentido, la pregunta frente a la
31 En Ecuador las universidades se financian a través de una pre-asignación estatal

(10 por 100 del impuesto a la renta y 11 por 100 del impuesto al valor agregado). Para
producir pensamiento autónomo, de acuerdo con la nueva Ley Orgánica de Educación
Superior, las universidades están obligadas a invertir un 6 por 100 del total de la pre-
asignación por universidad. A su vez, en la nueva fórmula de distribución de recursos
se establece que un 6 por 100 del total de recursos irá a las universidades de categoría A
que realizan investigación. Vale la pena señalar a su vez que en el código orgánico de eco-
nomía social del conocimiento se establecerá la pre-asignación para ciencia, tecnología
e innovación. La meta puesta en el Plan Nacional para el Buen Vivir es llegar, por fuera
del presupuesto de las universidades, a una inversión entre el 1 y 1,5 por 100 del PIB al
finalizar el período de gobierno.
32 El Movimiento Popular Democrático era el principal partido que construía sus bases
desde la universidad, a través de la captura de las federaciones de estudiantes y pro-
fesores universitarios. Actualmente, de las 26 universidades existen 5 federaciones de
estudiantes cuyos presidentes pertenecen al partido mencionado.
independencia académica cae por su propio peso: ¿puede haber auto-

nomía universitaria sino se genera conocimiento nuevo dentro de las
instituciones de educación superior o del sistema?
En este sentido, la amplia política de becas para estudiar carreras

de grado y posgrado en las mejores universidades del mundo —que se
describirá más adelante— busca fortalecer las plantas de académicos/as
y científicos/as que estén en condiciones de producir conocimiento liga-
do a resolver los problemas del país. En este marco, la construcción de
una ciudadanía crítica y altamente especializada sería inviable si no
se tiene un sistema de cuarto nivel sólido en Ecuador. Es por esto que
en la segunda fase de políticas se debe buscar auspiciar el desarrollo
de programas de doctorado de excelencia sobre todo a través de redes
de universidades nacionales.
Haciendo el símil con el individuo, si se sostiene que «pienso luego

existo», y no puede haber existencia sin libertad, entonces no es posi-
ble la libertad sin pensamiento crítico; con esta lógica podemos señalar
que no puede haber autonomía universitaria si no existe generación de
pensamiento novel, pertinente y sistemático dentro de cada institución
de educación superior. Este es quizá uno de los principales retos que
tiene la universidad ecuatoriana: no solo transmitir, sino generar cono-
cimiento autónomo y responsable con los intereses del país y la región
latinoamericana.
4. Revalorización del trabajo como docente e investigador del sistema de edu-

cación superior
En paralelo a la estrategia de mercantilización de la educación su-

perior y siguiendo los lineamientos que se dan en la economía con
las políticas del Consenso de Washington, la educación superior ha
experimentado un proceso de flexibilización del trabajo del docente
e investigador que ha producido la precarización de las condiciones
laborales y con ello de la calidad de vida de las personas que se dedi-
caban a esta profesión.
Entre las perversidades del sistema encontrábamos que los profesores

tenían salarios bajos, eran explotados en términos del tiempo dedicado a
dar clases,33 las universidades no contrataban a sus docentes como titu-
lares y tampoco las instituciones buscaban tener docentes a tiempo com-
pleto. El «profesor taxi» que recorría distintas universidades para ense-
ñar a fin de tener un salario digno era algo habitual dentro del campo.
Con este sistema, lo que la universidad principalmente solía exigir

era el denominado «dictado» de clase. A su vez, las casas de estudio
abandonaron su rol como generadores de conocimiento. Con dicho sis-
tema era imposible construir comunidad académica.
Como parte de la ruptura con la mercantilización del sistema de

educación superior, el gobierno propuso un nuevo escalafón del do-
cente e investigador. En promedio, este escalafón propone incremen-
tar en un 35 por 100 los salarios de los profesores titulares del sistema
evitando la precarización laboral. Mientras el salario más bajo antes de
la reforma era de 450, hoy en día el nivel remunerativo más bajo para
un profesor titular auxiliar es de 1700 dólares mensuales.34 A su vez, el
pago máximo es de 6000 dólares.
No obstante, al igual que se reconoce un incremento significativo

del salario, también se exige producción académica basada en el méri-
to; es decir, para subir en el escalafón se piden requisitos principalmen-
te ligados al nivel de formación mínima que deben tener un docente,35
a la dirección de tesis, trabajos investigativos, experiencia, publicación
en revistas indexadas y vinculación con la sociedad. Los concursos para
acceder a una titularidad son de merecimiento y oposición, en el cual
un 40 por 100 del jurado calificador debe venir de otra universidad para
evitar los procesos discrecionales y «endogámicos» que han sucedido
en el país.
33 No era extraña encontrar profesores que tenían cargas horarias de 20 a 25 horas por
semana. Si los profesores dedicaban una sola hora a preparar clase, ya se puede percibir un
nivel de explotación solapado. En Ecuador por ley sólo se debe trabajar 40 horas semanales.
34 En Ecuador, tener este nivel de salario personal implica pertenecer al 10 por 100 más
rico de su población.
35 En Ecuador, el 40 por 100 de los profesores titulares tienen nivel de licenciatura y
apenas el 2 por 100 tiene PhD (doctorado). El reglamento exige que todo profesor deba
tener al menos nivel de maestría para ser profesor universitario (auxiliar y agregado) y
únicamente los profesores que tengan título de PhD podrían ser profesores principales
titulares del máximo nivel. Se estableció como plazo para el cumplimiento de este objeti-
vo el 2017. Empero, vale señalar que el mandato viene desde el 2010.
Para cumplir los niveles de exigencia de titulación, el gobierno realizó

una convocatoria de becas exclusivamente para profesores e investiga-
dores de universidades que quieran estudiar sus maestrías y doctora-
dos en las mejores universidades del mundo. El centro de la reforma
en esta línea está en producir un cambio radical en el rol que juega el
docente e investigador dentro de la sociedad.
Una de las condiciones indispensables para edificar una universi-

dad de calidad que construya comunidad académica es contar con pro-
fesores a tiempo completo. En este sentido, el reglamento de escalafón
del docente e investigador reconoce también el tiempo de trabajo en la
preparación de clases o en actividades extra-aula: investigar, preparar
clase, realizar actividades de tutorías con sus alumnos, entre otros.
Asimismo, este reglamento establece la carrera exclusiva del inves-

tigador dentro de la universidad (algo que no tenía el sistema). Los in-
vestigadores «puros» no tenían cabida dentro de la universidad ecuato-
riana. Si bien todo profesor debe investigar, no todo investigador debe
enseñar. No obstante, no significa que los investigadores estén desco-
nectados del mundo de la enseñanza. Son en los centros de investiga-
ción donde el estudiante puede hacer sus prácticas investigativas así
como sus tesis académicas, principalmente las doctorales.
Por otra parte, y algo que no es menor, se establece tres años para
que las universidades destinen la mayoría de los recursos a lo acadé-
mico (pago de docentes e investigadores) frente a lo administrativo.
Quizá como consecuencia de un arreglo clientelar, en donde las uni-
versidades juegan un papel fundamental en la generación de empleos
burocráticos, actualmente en Ecuador, el 64 por 100 del gasto corriente
se destina a gasto administrativo. El reglamento establece que dicho
porcentaje debe ser como máximo el 35 por 100 y el resto debe estar
destinado a temas exclusivamente académicos: salarios, investigación,
becas, entre otros.
Finalmente, el reglamento tiene la suficiente flexibilidad como

para que se pueda ofrecer movilidad al docente y al investigador in-
ter e intra universidad, tratando de dejar abiertas las puertas para
que de facto los docentes puedan ser parte de redes académicas de
conocimiento.
5 Endogeneidad regional para la integración latinoamericana y la inserción

inteligente a nivel mundial
En el debate público ecuatoriano se ha instaurado una disputa sobre la

necesidad o no de firmar un Tratado de Libre Comercio (TLC) con
la Unión Europea. Lo importante es indicar que firmar un acuer-
do como el realizado por Colombia y Perú pondría en dificultad la
construcción de un sistema de innovación basado en la generación de
conocimiento.36 Sería condenar al país no solo a perder en el terreno
comercial sino a perpetuar su patrón primario de especialización.
Estos acuerdos internacionales37 someten al país a un sistema de

propiedad intelectual que induce a la dependencia del conocimiento
de los países del Norte. En el mejor de los casos, pasaríamos de ser una
«bananarepublic» a ser el país de las «mermeladas de banana republic»
ad infinitum.38
Tanto la Constitución (2008) como el Plan Nacional para el Buen

Vivir (2009-2013) proponen una integración latinoamericana y una in-
serción inteligente en el sistema mundial. Uno de los ejes de la pro-
puesta de tal inserción está en la construcción de redes de aprendizaje,
conocimiento, innovación y creación social a escala regional y mundial.
A nivel latinoamericano se trata de consolidar, a través del ALBA y

la UNASUR, la construcción de una agenda que permita la libre circu-
lación y movilidad de estudiantes, académicos e investigadores. Qui-
zá el Consejo de Educación, Cultura, Ciencia, Tecnología e Innovación
36 En efecto, los costos relativos de los productos de mayor tecnología serían más altos
frente a los productos primarios. Dicha situación desincentivaría la construcción de
industrias de mayor tecnología y conocimiento. De acuerdo al análisis realizado por
Senplades-FLACSO (2010), la poco ventaja que tiene Ecuador en su balanza comercial
frente a la UE iría decayendo hasta llegar incluso a tener déficit comercial debido a los
términos de intercambio que produciría el tratado de libre comercio. SENPLADES-
FLACSO, «Impacto macroeconómico de la firma de un tratado de libre comercio Ecuador-
UE», Quito, SENPLADES, 2010 (mimeo).
37 No solo que la propiedad intelectual es tratada como un bien privado sino que la
educación superior trata de ser vista como un servicio transable que puede ser comercia-
lizado. Las franquicias de universidades (en estos tratados) tienen el mismo estatus que
las franquicias del McDonald’s; pero casi siempre con menor calidad que sus matrices.
38 Del mismo estudio realizado por Senplades (nota 35), se desprende que el impacto en
la formación bruta de capital (FBK) en el caso de que se firme un tratado de libre comercio
con la Unión Europea sería en promedio anual de 3,76 por 100 del PIB.
(COSECCTI), creado en la Presidencia Protémpore de Ecuador en la

UNASUR (2009), sea el espacio idóneo para tal discusión. Procesos de
acreditación regional que garanticen la mutua confianza entre naciones
a fin de que se produzca movilidad de estudiantes, profesores e inves-
tigadores, resultan una pieza clave en este rompecabezas. La discusión
de una agenda regional de investigación, apegada a las necesidades
de nuestros pueblos, es quizá uno de los principales acuerdos que se
debería impulsar en el seno de estos organismos.
En este marco, el Sistema de Educación Superior ecuatoriano, antes

que una internacionalización a ciegas, debe buscar una endogeneiza-
ción de la región en el marco de las necesidades de América Latina y
de cada país.
No obstante, si bien la búsqueda de la integración latinoamericana

puede darse a través de la movilidad de científicos y académicos, es
preciso contar con una estrategia clara para conseguir la cooperación
y la transferencia tecnológica desde aquellos países que están a la van-
guardia de la innovación científica a escala mundial. Dicha cooperación
y transferencia deben permitir un emparejamiento cognitivo y tecno-
lógico en las áreas priorizadas y construidas deliberadamente, en un
pacto productivo nacional y regional latinoamericano.
En este marco, el gobierno ha implementado una política de becas

sin precedentes en la historia de Ecuador. En el período 2007-2012, el
gobierno ha invertido 30 veces más y ha dado 20 veces más becas que
los últimos 7 gobiernos juntos. Hasta diciembre del 2012 se han otorga-
do 5.200 becas para que las y los ecuatorianos estudien en las mejores
universidades del mundo en áreas estratégicas para el país. La meta en
el 2012 fue tener una tasa entre 2 y 2,5 becarios por cada 10 mil habitan-
tes por año.39 A su vez, cada becario que está en el exterior tiene como
misión construir redes de aprendizaje y conocimiento a escala regional
y mundial. La elaboración de tesis debe estar vinculada prioritariamen-
te a resolver los grandes problemas que tiene el país o a potenciar aque-
llas ventajas comparativas del territorio.
A la política de becas se suma el programa Prometeo, que tiene

como fin traer a los mejores profesores e investigadores del mundo
para consolidar un sistema de educación superior y de innovación
39 Esta tasa constituye la mayor de América del Sur, incluso superior a Brasil (1,3 por
cada 10.000 habitantes).
social de alcance mundial. A la vez, el programa Prometeo busca

repatriar aquellos cerebros ecuatorianos que, debido a la crisis y a
la falta de oportunidades, salieron expulsados del país. Las y los
académicos del programa Prometeo, a más de enseñar en las univer-
sidades ecuatorianas, se ligan a proyectos de investigación y dirigen
tesis de los becarios que están haciendo su formación de cuarto nivel
fuera del país.
La internacionalización de la educación superior, si bien ha sido

vendida como algo neutral, responde a una geopolítica mundial: trata
de buscar nuevos mercados de servicios en otros territorios del mundo
por parte de los países más industrializados. La endogenización regio-
nal de la educación superior y de la generación de conocimiento es tam-
bién una propuesta geopolítica enmarcada en la estrategia de construc-
ción de un mundo multipolar y de integración latinoamericana, que se
articula con todo el mundo pero sabiendo cuál es su «Sur».
6. Convergencia hacia «arriba»: eliminando los circuitos diferenciados de calidad
En la primera fase de esta tercera ola de la transformación de la edu-

cación superior (2008-2010) se esbozaron los grandes lineamientos en
el campo de la calidad. Un primer paso estuvo asociado a la depura-
ción del sistema, cuando después de un riguroso proceso de evalua-
ción40 14 universidades fueron suspendidas definitivamente por falta
de calidad. Dicha decisión implicó el desarrollo de un complejo plan de
contingencia para los casi 40.000 estudiantes que estaban involucrados
en las universidades cerradas, a fin de garantizarles la continuidad de
sus estudios universitarios. Liderado por el CES, este plan contó con
40 El proceso de evaluación nace con un mandato constitucional (núm. 14). Este obligaba
a la institución encargada de la evaluación y acreditación de la educación superior a
evaluar el desempeño institucional de las IES con fines a su «depuración» (Minteguiaga,
«Los vaivenes en la regulación y evaluación de la educación superior en ecuador. el caso
del Mandato 14 en el contexto constituyente», cit.). La evaluación dio como resultado una
categorización de las universidades que van desde la A hasta la E (5 categorías). Asimis-
mo, siguiendo las recomendaciones de dicho informe, a las universidades de categoría
E se les volvió a evaluar luego de 4 años del mandato constitucional y sobre la base de
los resultados obtenidos, el CEAACES tomó la decisión que de las 26 universidades que
pertenecían a esta categoría, 14 debían ser clausuradas por incumplir los requisitos mí-
nimos de calidad.
la participación de las universidades que bajo diferentes modalidades

acogieron y dieron oportunidad al 97 por 100 de los estudiantes de con-
tinuar sus estudios universitarios.41
La construcción de una ciudadanía crítica dentro de la sociedad úni-

camente se podrá garantizar si se tiene una universidad de calidad. Se
puede aumentar el acceso y la cobertura a la universidad, pero si ésta
es de mala calidad el impacto en la democracia y en la sociedad en su
conjunto será marginal.
Uno de los principales incentivos para auspiciar la calidad está

ligado a la pre-asignación de fondos públicos para el financiamiento
de las IES.42 En el seno del CES se propuso una nueva fórmula de
distribución de los recursos para las universidades públicas, que está
en función de la cantidad de matriculados, de los niveles de calidad y
su mejora, de la excelencia investigativa y de la eficiencia interna de
cada institución, tanto en términos de pertinencia como administra-
tiva.43 Durante casi dos décadas la pre-asignación presupuestaria no
estaba en función de la calidad. De hecho, como se puede observar en
el gráfico 2, a peor calidad se recibía mayor cantidad de recursos por
parte del Estado. Dicha distribución no hizo que se diera una conver-
gencia positiva (de las universidades menos malas a las mejores), sino
que incentivó la inmovilidad. Dicha situación se revierte con la nueva
fórmula de distribución de los recursos propuesta (gráfico 3). La dis-
tribución tiene como objetivo garantizar la suficiencia de recursos de
cada universidad para que pueda operar con estándares nacionales y
regionales de calidad.
41 El restante 3 por 100 decidieron no aplicar al plan de contingencia por motivos per-
sonales.
42 La Constitución del 2008 tiene únicamente 5 pre-asignaciones que están destinadas a
educación, salud, gobiernos autónomos descentralizados, ciencia y tecnología y educa-
ción superior. Antes del 2008, más del 90 por 100 del presupuesto del Estado tenía una
asignación previa, que estaba normada en diferentes leyes del Estado.
43 En temas de pertinencia, se busca que las universidades oferten las carreras que nece-
sita el país en el marco de la atención de garantía de derechos y del proceso de industria-
lización. La eficiencia administrativa busca que las universidades destinen sus recursos a
temas relacionados con lo académico (no a lo burocrático) y que no exista sub-ejecución
presupuestaria. En los últimos tres años, las universidades han sub-ejecutado en prome-
dio aproximadamente 200 millones de dólares.
Gráfico 2. Asignación por estudiante según categoría universitaria

con la vieja distribución de recursos públicos (USD)
9.000 8.228
7.000
5.000
3.566 3.231
3.000 2.355
1.000
(1.000) AB CD
(Categoría A= mejor calidad; Categoría D=peor calidad);

R2 ajustado= 0,34
Fuente: SENESCYT, 2013
Gráfico 3. Asignación por estudiante según categoría universitaria

con la nueva fórmula de distribución de recursos públicos
3.500
3019
3.000
2.500
1979
2.000 1787
1460
1.500
1.000
500
0
AB CD
(Categoría A= mejor calidad; Categoría D=peor calidad),

R2 ajustado = 0,9
Fuente: SENESCYT, 2013
En la agenda de acciones queda claro que no se pueden generar circui-

tos diferenciados de calidad en la oferta de educación superior. «Igual
calidad para todos y todas» resulta la consigna programática. En este
sentido, el proceso de evaluación y acreditación del sistema de educa-
ción superior está en el centro de la agenda futura. En efecto, la Cons-
titución y la Ley Orgánica de Educación Superior establecen que toda
universidad y carrera que no cumpla con los estándares de calidad y se
acredite no será parte del sistema de educación superior.44
La propuesta, en términos de re-organización de la oferta, debería

ser la de tener dos tipos de universidades:45 aquellas denominadas «de
investigación» (orientadas sobre todo a la generación de conocimiento)
y aquellas «con investigación» (orientadas principalmente a la forma-
ción profesional y que articulen docencia con investigación).46 A través
del proceso de evaluación y acreditación se debería buscar que se pro-
duzca un proceso de «convergencia hacia arriba»; es decir, que con el
transcurrir del tiempo desaparezcan las universidades categorías «E,
D y C» a medida que las instituciones cumplan y mejoren sus estánda-
res de calidad.47 Vale señalar que dentro de este marco, y para que no
se produzcan circuitos diferenciados de calidad como ha sucedido en
otras partes del mundo, se plantea que únicamente aquellas universi-
dades de categoría A (tanto «de» así como «con» investigación) puedan
ofertar «educación continua».
La consolidación de una universidad de excelencia requiere te-

ner talento humano de excelencia. Continuando con las acciones de
la primera fase de transformaciones, la nueva agenda está asociada a
continuar con becas de cuarto nivel en las mejores universidades del
mundo para todo/a profesor/a titular que desee especializarse a nivel
44 El plazo de acreditación es el 12 de octubre del 2013.

45 En estricto rigor, la Ley Orgánica de Educación Superior del 2010 se establecen 3 tipos
de universidades: «de investigación», «con investigación» y de educación continua. Esta
última tipología, justamente para no producir circuitos diferenciados de calidad, se
propone que sólo puedan ofertar las universidades que tengan la categoría más alta de
calidad. Volveremos sobre este punto más adelante.
46 Ser universidad «con investigación» no implica que no se genere conocimiento. Estas
instituciones pueden también tener carreras especializadas en generación de nuevo
conocimiento y sus docentes pueden ser parte de redes de investigación con otras
universidades tanto nacionales como internacionales.
47 Vale señalar que con el primer proceso de depuración universitaria realizado durante
estos últimos años, ha desaparecido la «categoría E» del sistema universitario. Con el si-
guiente proceso de acreditación y categorización se sugiere desaparezca la «categoría D».
de maestría, doctorado y post-doctorado. Asimismo, busca fomentar

programas de colaboración internacional que permitan articular con
aquellos científicos, académicos e investigadores del resto del mundo
que deseen ser parte de las redes de conocimiento que requiere el país
a través del programa Prometeo. De la misma forma, para todo docente
universitario que sea contratado por las universidades públicas que se
encuentren entre las 200 mejores del mundo, la SENESCYT financiará
la totalidad de su integración a la comunidad académica nacional, al
margen de los recursos provenientes de la pre-asignación presupuesta-
ria del Fondo Universitario. Por otra parte, la SENESCYT como política
pública para el sector ha incentivado la acreditación internacional. Por
ejemplo, toda carrera que sea acreditada en Accreditation Board for En-
gineering and Technology (ABET) recibe del 3 al 5 por 100 adicional del
total de presupuesto percibido institucionalmente.
En el corto plazo, el sistema de postgrado debe ser fortalecido, prin-

cipalmente auspiciando el incremento de la oferta de doctorados de
alta calidad en el país. Procurar tener estudiantes a tiempo completo,
sobre todo en este nivel de formación, deberá ser una prioridad de po-
lítica pública para lo cual se ha abierto una línea de becas y ayudas
económicas para garantizar tales resultados. La cantidad de profeso-
res con título de PhD a tiempo completo en los programas doctorales
nacionales también deberá incrementar el piso mínimo actual de tres
obligatorios a al menos quince.
7. Construcción de un episteme emancipador de la sociedad
Todo proyecto de transformación de los sistemas educativos en ge-

neral está ligado a formas de poder, de acumulación y de re-distri-
bución específicas. En otras palabras, las mudanzas de los sistemas
educativos acompañan la construcción de un tipo de sociedad par-
ticular. De hecho, la universidad elite buscó construir un tipo de
sociedad: la del privilegio.
En efecto, la propuesta neoliberal de mercantilizar la sociedad y per-

petuar un modelo de acumulación concentrador estuvo acompañada
de una universidad mercantilizada que reproducía las clases sociales
y era dócil a la burguesía primario exportadora y secundario importa-
dora. Dicha institución universitaria ayudaba a la construcción de una
democracia —en el mejor de los casos— dócilmente representativa.

No es casualidad que haya sido una universidad que no generó nuevo
conocimiento dado que, como dice Martha Nussbaum, «la libertad de
pensamiento en el estudiante resulta peligrosa si lo que se pretende es
obtener un grupo de trabajadores obedientes con capacitación técnica
que lleven a la práctica los planes de las elites».48
Como se mencionó anteriormente, la transformación de la educación

superior no tiene sentido sino se busca concretar el orden social pacta-
do por los ecuatorianos en la Constitución de 2008. No sería apresurado
si señalásemos que el corazón para producir un acompañamiento de la
universidad en la edificación de esa sociedad del Buen Vivir radica en
el cambio radical del régimen académico. Se puede tener una univer-
sidad hiper-democratizada y de excelente calidad pero si no existe un
cambio de la episteme universitaria (y, de su ética) en el marco de una
autonomía responsable será imposible acompañar la construcción de
ese nuevo orden social. Dicho de otra forma, si la universidad alcanza
los estándares de cobertura en matrícula de los países industrializados
(más del 60 por 100) y de calidad pero sin un cambio en el régimen
académico, el país tendrá muy pocas probabilidades de construir una
democracia humana sustentable social y ambientalmente. La episteme, ética
y pedagogía del aprendizaje tiene repercusión directa en el comporta-
miento del ciudadano.
Más allá de un debate instrumental sobre el esquema de «créditos»,

de carreras y titulaciones para auspiciar la armonización y la movilidad
entre naciones, el cambio en el régimen académico apunta a transfor-
mar radicalmente la forma de transmitir y generar el conocimiento. En
este sentido, si la sociedad ecuatoriana se ha planteado la transforma-
ción del patrón de especialización; la construcción de una democracia
radicalmente participativa y deliberativa, plurinacional e intercultural;
la edificación de una ética bio-céntrica,49 que parta de la sostenibilidad
48 M. Nussbaum, Sin fines de lucro. Por qué la democracia necesita de las humanidades, Buenos
Aires, Katz, 2010, p. 43.
49 Como instrumento de la construcción de una ética bio-céntrica, el sistema de edu-
cación superior contará con la Universidad Regional Amazónica (IKIAM). Una de las
estrategias fundamentales de acumulación planteada en el Plan Nacional para el Buen Vivir
(2009-2013) constituye en dar valor agregado a la información que contiene la bio-diver-
sidad del (quizá) más importante laboratorio natural que tiene el mundo: la Amazonía.
El conocimiento y la investigación de la biodiversidad permitirá dimensionar de una
mejor manera el valor de la vida que tiene nuestra Amazonía y con ello coadyuvar a la
construcción de una sociedad bio-céntrica.
de la vida humana y de los otros seres vivos inter-generacionalmente;

entonces, debemos preguntarnos qué cambio debe darse en el régimen
académico para auspiciar tales transformaciones. Más allá de los pro-
pios cambios que deben producirse dentro de la universidad, el régi-
men académico es el paraguas para las transformaciones más profun-
das de la educación superior.
Quizá con el riesgo de ser visto como audaz o imprudente, me atre-

vería a señalar cuatro lineamientos que deben ser debatidos en la cons-
trucción del nuevo régimen académico si se quiere producir un cambio
que intente producir un nuevo orden social.
En primer lugar, el nuevo régimen académico debe partir de la pre-

misa que lo único cierto es la incertidumbre. Tanto en el proceso de
transmisión como generación de conocimiento, el académico debe te-
ner claro que la verdad está en disputa (además de haber valores en
juego) y se conjuga en plural. Las comunidades científica no hablan
con una sola voz y la propia ciencia y tecnología son generadoras de
incertidumbre. En este sentido, se debe construir un episteme crítico al
propio proceso científico de generación de conocimiento.
En segundo lugar, el nuevo régimen académico debe basarse

en recuperar la centralidad de las humanidades, el arte, la crítica
y la conciencia de vida; es decir, lo que debe buscar es construir un
sistema de generación de conocimiento científico con perspectivas
humanísticas, que construya una ética y un episteme bio-céntrico.
A su vez, si bien el fordismo no necesitaba del ingenio del trabaja-
dor sino su eficiencia como máquina, el paradigma del buen vivir
tiene como una de sus bases la realización de la vida a través de la
creación y la emancipación del pensamiento.50 En este sentido, la es-
cisión deliberada entre ciencias fundamentales y arte debe volver a
ser fusionada: el papel del juego y de lo lúdico resulta fundamental
para la propia realización del ciudadano.51 Si bien la búsqueda de la
creatividad es un fin en sí mismo para la realización personal, vale
la pena añadir que hoy en día constituye la mayor fuente de valor
50 Desde este punto de vista, la reforma del régimen académico estará acompañada de
la creación de la nueva Universidad de las Artes (UniArte) que trata de ser un detonante
de la creatividad media de la ciudadanía ecuatoriana y con ello del sistema de educación
superior.
51 Toda carrera debe tener una base humanística. Empero, también, toda carrera huma-
nística debe comprender la episteme de las ciencias fundamentales.
agregado de la nueva economía mundial. Un proyecto político que

haga viable la construcción de la sociedad del buen vivir debe tener
claro que la democracia humana sostenible social y ambientalmente
debe convivir con una nueva forma de acumulación que garantice la
materialidad de la sostenibilidad de la propia sociedad.52
En tercer lugar, el nuevo régimen académico debe basar su pedago-

gía en la investigación53 a través de la participación activa de los alum-
nos en un proceso socrático-mayéutico de indagación sobre la búsque-
da de la verdad. El modelo jerárquico de enseñanza profesor-alumno
debe ser modificado por un sistema de aprendizaje en el que el estu-
diante esté en el centro —porque el propio académico es estudiante en
constante aprendizaje. La relación 1:1 (hora presencial: hora de trabajo
autónomo) que existe en el régimen académico actual da cuenta de la
existencia de un sistema de educación superior centrado en el profesor
y con un rol pasivo del estudiante.54 En este sentido, la construcción de
un estudiante que a través de la pedagogía de la investigación55 «apren-
da a aprender» implica pasar de tener una universidad que vea al pro-
fesional como último eslabón del proceso formativo a una instituciona-
lidad que asuma que el tercer nivel es el primer título terminal de un
proceso de formación a la largo de la vida. Dado que el conocimiento
se duplica cada 5 años, sino se construye un sistema que permita a los
52 El capitalismo ha convivido con una democracia representativa pero no necesariamen-

te con una democracia humana sostenible.
53 La construcción de una formación basada en la investigación, a su vez, estará acompa-
ñada de «Yachay», la ciudad universitaria del conocimiento. Esta universidad de innova-
ción es la primera ciudad planificada del conocimiento de América Latina. Constituye la
primera Zona Económica de desarrollo especial tecnológica y del conocimiento del Ecua-
dor. A más de tener todos los servicios que implica una ciudad, en casi 4.500 hectáreas se
planificará la construcción de la universidad, de los centros de investigación y desarrollo
de las empresas nacionales e internacionales y de los institutos de investigación públicos
del Ecuador. Pretende constituirse en un polo científico de nivel mundial en la región de
América Latina.
54 En este sentido se debe asignar un mayor peso al trabajo del estudiante, lo cual implica
reconocer el tiempo que extra-aula el académico debe dedicar para acompañar en el pro-
ceso de «aprender a aprender» del estudiante.
55 Parte de la recuperación de lo público tiene que ver con eliminar cualquier tipo de robo
intelectual (plagio). En términos estructurales, esta práctica se podrá ser desterrada en
la medida en que el estudiante conozca y practique el propio proceso de investigación
y la ética que la sustenta. Para aquello se necesita de docentes que estén familiarizadas
con la práctica investigativa. A mayor cantidad de docentes con nivel de PhD o docto-
rado, menor es la probabilidad de robo intelectual. En su defecto, un profesor con nivel
de licenciatura difícilmente podrá enseñar a investigar a un alumno de tercer nivel.
estudiantes autoformarse a lo largo de la vida, la sociedad en términos

de conocimiento quedará rezagada y obsoleta en poco tiempo del resto
del mundo.
En cuarto lugar, si el objetivo es construir un intelecto colectivo en la

sociedad (democracia cognitiva), el proceso epistemológico y pedagó-
gico de la universidad debe tener un carácter trans y multidisciplinario,
sin perder, claro está, la especificidad y rigurosidad de la disciplina for-
mativa.56 Vale señalar que la transdisciplinariedad no solo tiene como
objetivo romper con la arrogancia de la supremacía de las ciencias «pu-
ras» sobre otros saberes sino auspiciar un diálogo que coadyuve a la
construcción de una sociedad plurinacional e intercultural.
En este marco, la multidisciplinariedad conlleva también la flexibili-

dad para que se pueda dar movilidad estudiantil entre carreras y entre
universidades. Dicha situación ayuda a romper con circuitos cerrados
que muchas veces han sido construidos dentro de cada universidad. La
transdisciplinariedad busca a su vez recuperar la movilidad del estu-
diante para capturar el saber y el conocimiento que existe en la socie-
dad. La movilidad que debe auspiciar el régimen académico para los
estudiantes se conduce con una práctica que deja abierto el reglamento
del escalafón del docente e investigador, en donde la interacción entre
universidades, entre disciplinas de una misma universidad y con la so-
ciedad es fundamental para edificar una democracia cognitiva que aus-
picie la construcción de la sociedad del conocimiento. La práctica más
eficiente para construir «redes neuronales» en un territorio es que en los
procesos de aprendizaje y generación de conocimiento se practique la
movilidad estudiantil, de profesores e investigadores tanto dentro del
sistema de educación superior como del de innovación pero, siempre y
cuando, se articule con el resto de actores de una sociedad. Esto implica
tener una pedagogía de los ojos abiertos (sentidos) en donde la socie-
dad y el medio ambiente sean vistas como aula, la ciudadanía como
compañera de clase y los derechos, las necesidades y las potencialida-
des de la humanidad y de la naturaleza como objeto de investigación.
Quizá este nuevo episteme y pedagogía pueda permitir dar un salto
cualitativo de lo que Boaventura de Sousa Santos llama pasar de una
universidad a una pluriversidad o a lo que, Edgar Morin, denomina mul-
tiversidad. En todo caso es buscar construir una ciencia post-normal que
permita que los diferentes actores de la sociedad puedan interactuar
56 La especialidad formativa debe quedar principalmente para cuarto nivel.

y participar con los actores universitarios en la solución de problemas

que les afectan directa o indirectamente como parte del propio proceso
de aprendizaje y de la construcción de una democracia (plurinacional e
intercultural) radicalmente humana y sostenible.57
A manera de conclusión: hacia una transformación del sistema uni-

versitario para constitucionalizar la sociedad ecuatoriana
Tenemos que tomar en cuenta un hecho ya histórico: en Ecuador se ha

firmado un nuevo pacto de convivencia social con características que
contrastan con la situación que veníamos viviendo. Este nuevo pacto
social busca transitar de la sociedad del privilegio a una sociedad de-
mocrática de todos y todas; es decir, a la construcción de un proyecto de
sociedad y de Estado para todos y todas, no particularista. Esto implica
edificar un patrón de acumulación democratizado y democratizante, y
sostenible ambientalmente.
En este marco, si existe un nuevo proyecto social, los ciudadanos

debemos preguntarnos, ¿qué sistema cognitivo necesitamos para esa
nueva sociedad ecuatoriana que deseamos construir? En efecto, si
bien la construcción de un sistema de innovación y las transforma-
ciones en el campo de la educación (superior) pueden ser un ob-
jetivo loable en sí mismo, no pueden constituirse en el fin último.
Desde ahora se ha vuelto urgente pensar en las transformaciones
necesarias en el sistema cognitivo para construir el tipo de sociedad
que deseamos. Esto implica construir un sistema de educación superior
que constitucionalice el proyecto de sociedad firmado por los ecuato-
rianos y ecuatorianas.
Esta transformación pasa por la esfera de la política, es decir por

la disputa del poder. Sin lugar a dudas, se necesita un proyecto políti-
co que esté listo a disputar ese poder para transformar la sociedad, en
57 La construcción de un nuevo régimen académico deberá estar acompañada de inno-

vación pedagógica en todos sus niveles. En este sentido, el proceso de transformación
pedagógico de la educación media y superior estará catapultado por la creación de una
nueva universidad de educación (UNAE) que, a más de formar los futuros maestros, ten-
drá como misión la investigación pedagógica que permita experimentar nuevas formas
de aprendizaje acordes con la nueva propuesta de sociedad en el Ecuador.
donde resulta estratégico disputar el gobierno del Estado. No obstante,

cualquier esfuerzo si es únicamente estatal será claramente insuficien-
te. Se necesita de una fuerza social organizada que empuje la disputa
del sentido de la transformación. En la crisis de movimientos sociales
que vive el país y que antecede a este gobierno, podríamos tener la es-
peranza del surgimiento de un nuevo movimiento social universitario
que se constituya en aquel actor social consciente de la necesidad del
cambio. Únicamente si opera una voluntad transformadora que vaya
más allá de la defensa y/o promoción de los intereses particulares li-
gados a aquellos que se movilizan —algo que ha dejado de suceder en
general con los movimientos sociales en el país— y en la medida en que
se busque articular la acción colectiva con otros movimientos sociales,
que empuje la construcción de ese pacto social, se podrá estar generan-
do un genuino nuevo orden social en Ecuador.
Tal vez dentro de este marco podamos entender que ecuatorianizar

un sistema cognitivo implica construir un patrón de especialización sin
desposesión ecológica, radicalmente democrático e instituciones (re-
des) de inteligencia social que canalicen la emancipación de ciudadana
desde sus derechos, necesidades y potencialidades, y que hagan viable
el proyecto inconcluso, plurinacional e intercultural llamado Ecuador,
en el marco de la integración latinoamericana.
7. El empobrecimiento de la
medida, el análisis y las
políticas de la pobreza
Jomo Kwame Sundaram y Anis Chowdhurry
La contrarrevolución exitosa contra la teoría económica del desarro-

llo1 que comenzó en la década de 1970 y culminó en la de 1980 con la
supremacía del Consenso de Washington2 transformó de forma consi-
derable el discurso sobre el desarrollo económico. Más tarde la contra-
rrevolución se apropió de la causa de la reducción de la pobreza y la
invocó para justificar sus propias reformas liberalizadoras que impli-
caban la estabilización macroeconómica,3 así como reformas microeco-
nómicas de liberalización del mercado asociadas al ajuste estructural.
Dentro de este marco, la reducción de la pobreza pasó a ser un re-

sultado del crecimiento económico sin mayor atención a sus causas es-
tructurales, tales como la desigualdad de oportunidades y activos (o de
condiciones iniciales), así como de las consecuencias distributivas del
crecimiento. En la medida en que se esperaba que la liberalización eco-
nómica y las reformas estabilizadoras desataran un crecimiento rápido,
1 John Toye, Dilemmas of Development: Reflections on the Counter-Revolution in Development
Theory and Policy, Oxford, Basil Blackwell, 1987.
2 Véanse, por ejemplo, Devesh Kapur, John P. Lewis y Richard C. Webb (eds.), The World
Bank: Its First Half Century, Washington DC, The Brookings Institution, 1997; y John Wi-
lliamson, «What Washington Means by Policy Reforms», John Williamson (ed.), Latin
American Adjustment: How Much Has Happened?, Washington DC, Institute for Internatio-
nal Economics, (1990).
3 Para una perspectiva alternativa, véase Joseph E. Stiglitz, Jose A. Ocampo, Shari Spiegel,
Ricardo Ffrench-Davis, Deepak Nayyar, Stability with Growth: Macroeconomics, Liberaliza-
tion and Development, Nueva York, Oxford University Press, 2006.
237
la política social se vio reducida al tipo de soluciones que proponen una

red de seguridad social meramente paliativa. Esta se ocupa de quienes
se precipitan por las grietas de unos niveles de bienestar que por regla
general van en aumento, así como de las víctimas de reveses tempora-
les, tales como las recesiones cíclicas y las pérdidas de empleo debidas
a acontecimientos catastróficos. En nombre de la reducción de la pobre-
za, la ayuda se ha dirigido cada vez más a compensar la reducción del
gasto social y de las prestaciones.
Sin embargo, y como es ahora de todos sabido, las principales con-

secuencias de las reformas han sido tasas de crecimiento más bajas
así como una mayor desigualdad.4 La imposición de las rígidas rece-
tas políticas del Consenso de Washington, a menudo convertidas en
condiciones de los paquetes de ayuda, ha restringido considerable-
mente el campo de las opciones políticas, socavando las estrategias
nacionales de desarrollo equitativas y sostenibles de muchos países
en vías de desarrollo, especialmente ante las «conmociones externas»,
con graves consecuencias para la pobreza y la miseria.
En un esfuerzo para conseguir una reforma eficaz del Estado y de

la gobernanza, los países en vías de desarrollo se han visto alentados
a privatizar y reducir las dimensiones de sus sectores públicos. Esa
agenda de reforma del sector público ha reducido considerablemente
la capacidad y las aptitudes del Estado, negando de hecho el impor-
tante papel que los Estados jugaron históricamente en las economías
en vías de desarrollo. E «incluso allí donde los gobiernos han hecho
un buen trabajo en el pasado», se argumentó que «no serían capaces
de adaptarse a las exigencias de una economía mundial en proceso de
globalización».5 De esta suerte, la capacidad del Estado se vio grave-
mente socavada en decenas de países, obligados a liberalizar y globali-
zar en condiciones desiguales y extenuantes. De resultas de ello, estos
países se vieron atrapados en círculos viciosos de pobreza y subdesa-
rrollo, que trajeron consigo violencia social, delincuencia, corrupción e
inestabilidad, todos ellos fenómenos que socavan la capacidad estatal
de apoyar el desarrollo.
4 United Nations, The Inequality Predicament: Report on the World Social Situation 2005,
Nueva York, Naciones Unidas, 2005; Jomo K. Sundaram y Jacques Baudot (eds.), Flat
World, Big Gaps: Economic Liberalization, Globalization, Poverty and Inequality, Londres, Zed
Books, 2007.
5 World Bank, The State in a Changing World: World Development Report, Nueva York,
Oxford University Press, 1997, p. 1.
El empobrecimiento de la medida, el análisis y las políticas de la pobreza 239
Tales consejos respecto a las políticas aplicables así como la condiciona-

lidad de la concesión de paquetes de ayuda y asistencia financiera a la
aplicación de tales políticas han sido puestos en tela de juicio por la Co-
misión de Crecimiento,6 que señala que «no existe una fórmula general.
Cada país tiene características y experiencias históricas específicas que
deben reflejarse en su estrategia de crecimiento» (p. 2). Vale la pena
resaltar otra afirmación clave de la Comisión de Crecimiento:
En las últimas décadas, se aconsejó a los gobiernos que «estabilizaran, pri-

vatizaran y liberalizaran». No se puede dejar de señalar lo que subyace a ese
mandato: los gobiernos no deberían intentar hacer demasiado, sustituyendo
a los mercados o aislando la economía del resto del mundo. Pero creemos
que esa receta define el papel del gobierno de manera muy estrecha. El he-
cho de que a veces los gobiernos sean torpes y otras veces erráticos no sig-
nifica que deban ser eliminados del guión. Por el contrario, a medida que la
economía crece y se desarrolla, los gobiernos activos y pragmáticos tienen
que jugar papeles decisivos (p. 6).
Los diversos resultados de la década de 1990 llevaron a los autores del

Banco Mundial a hacer hincapié en la necesidad de políticas económi-
cas y de una consultoría política específica para cada país, atenta a las
instituciones.7 La crisis financiera y global de 2008-2009 —la peor desde
la Gran Depresión de la década de 1930— ha obligado a pensar de nue-
vo las políticas macroeconómicas incluso en el seno de las instituciones
financieras internacionales que antes habían fomentado el Consenso de
Washington.8 Existe ahora un reconocimiento mucho mayor de la ne-
cesidad de implementar políticas macroeconómicas y de gestionar la
cuenta de capital en clave anticíclica.
6 Growth Comission, The Growth Report: Strategies for Sustained Growth and Inclusive De-
velopment, Banco Internacional de Reconstrucción y Desarrollo / Banco Mundial, Wash-
ington DC, 2008.
7 Gobind T. Nankani (ed.), Economic Growth in the 1990’s: Learning from a Decade of Reform,
Banco Mundial, Washington DC, 2005.
8 Véase Olivier Blanchard, Giovanni Dell’Ariccia y Paolo Mauro, «Rethinking Macroeco-
nomic Policy», IMF Staff Position Note, 12 de febrero de 2010, SPN/10/03. Sin embargo,
tras un examen crítico de los acuerdos del FMI firmados con cuarenta y un países afec-
tados por la crisis, que incluyen Acuerdos de Disponibilidad de Crédito (Stand-By Arran-
gements), Créditos para la Reducción de la Pobreza y el Crecimiento (Poverty Reduction
and Growth Facilities) y Créditos por Conmociones Exógenas (Exogenous Shocks Facilities),
un estudio llegaba a la conclusión de que treinta y uno de ellos contenían políticas ma-
croeconómicas procíclicas. Véase Mark Weisbrot, Rebecca Ray, Jake Johnston, José Antonio
Por ejemplo, el Banco Mundial observa: «Las restricciones de capital

podrían ser inevitables como último recurso para impedir o mitigar los
efectos de la crisis […] Los controles de capitales podrían tener que ser
impuestos como último recurso para contribuir a mitigar una crisis fi-
nanciera y estabilizar el comportamiento macroeconómico».9 También
se ha defendido una posición similar en un dictamen experto (staff posi-
tion note) del Fondo Monetario Internacional.10
El desafío de la pobreza
Desde cualquier punto de vista, incluida la Conferencia de Naciones

Unidas sobre Población y Desarrollo de 1994, la Cumbre Social de
Copenhague de 1995 y la Declaración del Milenio de 2000, se entiende
que globalmente ha habido un progreso moderado pero insuficiente
hacia la reducción de la pobreza y la miseria en las últimas tres dé-
cadas. Si dejamos de lado la espectacular reducción de la pobreza en
China y en otras partes de Asia oriental en ese periodo, el resultado
para el resto del mundo es aún más sombrío. Déficits muy diversos en
la condición humana siguen siendo endémicos y ubicuos en los países
más pobres, pero también en muchos países ricos respecto a determi-
nados grupos vulnerables.
Lo que resulta particularmente inquietante es que esos decepcio-

nantes resultados en muchas dimensiones cruciales han persistido a
pesar de que ha habido varias rachas de crecimiento en el plano glo-
bal, e incluso un crecimiento sostenido en algunos grandes países en
vías de desarrollo. Este vergonzoso fracaso ha continuado a pesar de
las declaraciones piadosas y de compromiso por parte de la comu-
nidad global con los dignos objetivos de la Declaración del Milenio.
Todo parece indicar que la situación será aún más decepcionante a
causa de la actual crisis financiera y económica. Mientras que el ritmo
Cordero y Juan Antonio Montecino, «IMF-Supported Macroeconomic Policies and the

World Recession: A Look at Forty-one Borrowing Countries», Center for Economic Policy
Research, Washington DC, octubre de 2009.
9 Banco Mundial, Global Monitoring Report 2009: A Development Emergency, 2009, pp. 47-48.
10 Jonathan D. Ostry, Atish R. Ghosh, Karl Habermeier, Marcos Chamon, Mahvash S. Qu-
reshi y Dennis B. S. Reinhardt, «Capital Inflows: The Role of Controls», IMF Staff Position
Note, 19 de febrero de 2010, SPN/10/04.
de la recuperación económica, así como su sostenibilidad, continúa

siendo objeto de un intenso debate, lo cierto es que la recuperación
del empleo y el fomento de condiciones dignas de trabajo irán consi-
derablemente a la zaga, con graves consecuencias adversas para las
rentas reales y las condiciones de vida.
¿Por qué y cómo se ha producido este atolladero? De la discusión y

el análisis generados al calor de la elaboración del Report on the World
Social Situation 2009: The Poverty Challenge11 surgen varios mensajes cla-
ve perfectamente claros:
• Las perspectivas establecidas y dominantes sobre la pobreza y

la miseria presentan limitaciones fundamentales, que contribu-
yen a una considerable distorsión y malinterpretación, que a su
vez conducen a elaborar recetas políticas pobres e ineficaces.
• Sin un crecimiento sostenido del producto per cápita y una im-

portante creación de empleo, las políticas que tratan de ayudar
a los pobres no tendrán éxito. El proceso de crecimiento necesita
asimismo ser más estable, manteniendo una posición macroeco-
nómica coherentemente anticíclica y permitiendo una mayor se-
guridad económica, incluida una mejor capacidad para abordar
las conmociones exógenas. Para el proceso de desarrollo tam-
bién son cruciales las medidas de reducción de la desigualdad y
de fomento del cambio estructural.
• Las políticas privilegiadas por el pensamiento establecido y do-

minante dentro de las instituciones financieras internacionales
y entre los donantes, desde la década de 1980, no han conse-
guido por regla general abordar estos asuntos. Antes bien, las
principales consecuencias de sus recetas políticas han sido tasas
de crecimiento más lentas (a pesar del último lustro entre 2003
y 2007-2008), así como una mayor desigualdad en la mayoría de
los países (las medidas de la desigualdad global entre países son
más ambiguas a causa del crecimiento espectacular de China
durante este periodo).
11 United Nations Department of Economic and Social Affairs (UN-DESA), The Report
on the World Social Situation 2009. The Poverty Challenge, United Nations Department of
Economic and Social Affairs (UN-DESA), 2009.
• Las prescripciones políticas, impuestas a menudo gracias a la

condicionalidad de la ayuda, han restringido considerablemen-
te el campo de las políticas de los países en vías de desarrollo.
La incapacidad de azuzar la espuela del crecimiento y la pérdi-
da de ingresos debida a la aplicación de diferentes programas
de liberalización ha reducido también el espacio fiscal y presu-
puestario de los países en vías de desarrollo. Esa restricción del
espacio de las medidas políticas y fiscales ha causado un daño
considerable a los países en vías de desarrollo, sobre todo frente
a conmociones externas o desastres naturales, con graves conse-
cuencias para la pobreza y la miseria.
• En términos generales, las economías que han obtenido buenos

resultados tanto de crecimiento como de reducción de la pobre-
za en las últimas tres décadas han adoptado políticas de desa-
rrollo pragmáticas y heterodoxas. Aun invocando el mantra del
mercado, por regla general este se ha gestionado con el fin de
alentar la inversión privada, sobre todo en actividades econó-
micas deseadas, por ejemplo, las que creaban muchas oportu-
nidades de empleo, directa o indirectamente, así como las que
ofrecían rendimientos crecientes a escala.
• Aunque el crecimiento es una condición necesaria para la re-

ducción de la pobreza, la creación de oportunidades de empleo
digno también es importante. Asimismo, la extensión de la pro-
tección y de las prestaciones sociales debería ser parte integran-
te de las estrategias de desarrollo y de reducción de la pobreza.
Pero tales políticas redistributivas no pueden ser sostenibles si
no se asegura el crecimiento y por ende el aumento de las rentas
medias, así como la base fiscal para el gasto social.
• Habida cuenta de la incapacidad de las reformas económi-

cas liberalizadoras en el plano microeconómico y de los pro-
gramas de estabilización macroeconómica para espolear el
crecimiento rápido y sostenido, las políticas sociales se han
determinado cada vez más con arreglo a una selección de ob-
jetivos, con la evidente intención de lograr una mayor efica-
cia de costes. Sin embargo, las políticas sociales universales
han demostrado por regla general ser mucho más eficaces,
así como políticamente sostenibles. Las políticas sociales di-
rigidas a los pobres, o a «los más pobres de los pobres» han
resultado a menudo ser caras y políticamente insostenibles,

perdiendo de vista, al mismo tiempo, a buena parte de los
pobres merecedores de ayuda.
• Es improbable que los programas especiales, tales como las mi-

crofinanzas, la formalización de títulos de propiedad de la tierra
o las reformas de la gobernanza produzcan resultados relevan-
tes cuando el proceso de crecimiento se tambalea o se vuelve
socialmente injusto.
«Pobre pobreza»
El trabajo de investigación realizado para la elaboración del mencio-

nado Report on the World Social Situation 2009: The Poverty Challenge dió
lugar al libro Poor Poverty: The Impoverishment of Analysis, Measurement
and Policies.12 El libro ofrece una crítica multidimensional de los plan-
teamientos y perspectivas habitualmente utilizados para analizar y
planificar las políticas contra la pobreza. Los capítulos consideran di-
ferentes dimensiones de la misma de modos muy distintos, pero en su
conjunto suponen importantes desafíos para las maneras de pensar y
abordar la pobreza en los últimos tiempos. Aunque no constituyen un
conjunto coherente, deberían suscitar preguntas importantes acerca de
los análisis, las políticas y las prácticas de reducción de la pobreza en
las últimas décadas. En conjunto, el volumen muestra cómo la medida,
el análisis y las políticas sobre la pobreza se han visto comprometidas y
socavadas por diferentes tentaciones.
12 Jomo Kwame Sundaram y Anis Chowdhury (eds.), Poor Poverty. The Impoverishment
of Measurement and Analysis, Londres, Bloomsbury Academic, 2011. El libro fue lanzado
por United Nations Academic Impact (UNAI) en cooperación con el Departamento de
Asuntos Económicos y Sociales (DAES) de la ONU dentro de la Serie de Naciones Unidas
sobre el Desarrollo. Esta serie recoge, como se indica en su página web, trabajos realiza-
dos por los investigadores del DAES y en particular de los empleados en la División de
Políticas y Análisis del Desarrollo en el curso de la elaboración de su publicación princi-
pal, el World Economic and Social Survey. El libro ha sido coordinado y editado por Jomo
Kwame Sundaram, en ese momento Asistente del Secretario General del DAES, y Anis
Chowdhury, Jefe de Asuntos Económicos del DAES. [N. del E.]
Erik Reinert traza un importante paralelismo entre la inadecuación de

buena parte del pensamiento contemporáneo acerca de la pobreza y su
mejora y la baja calidad de la interpretación reciente sobre la estabilidad
macrofinanciera, que tanto ha contribuido a la crisis financiera y econó-
mica actual.13 Critica las «terribles simplificaciones» que han constituido
las raíces comunes de la pésima interpretación y de los débiles análisis
de las crisis financieras y la persistente pobreza de la teoría económica.
Mecanismos similares en el pensamiento económico han contribuido a
esos fracasos paralelos. Centra su atención en lo que Hyman Minsky
llamó «estabilidad desestabilizadora», haciendo referencia a los largos
periodos de estabilidad que conducen a una vulnerabilidad creciente
y finalmente a la crisis financiera. Tales periodos largos de progreso
económico en los países centrales han llevado a teorías económicas
cada vez más abstractas e irrelevantes. Reinert sostiene que un fraca-
so similar en la teorización económica en la primera mitad del siglo
XIX permitió alcanzar puntos de inflexión —a los que hace referencia
como el «momento 1848»— que condujeron hacia teorías económicas
más pertinentes. Asimismo, identifica variables clave que han de ser
reintroducidas en la teoría económica para los países pobres al objeto
de desarrollar el tipo de estructuras productivas que hacen posible el
desarrollo económico sostenido a fin de eliminar la pobreza.
Lance Taylor entra en detalle acerca de las relaciones entre creci-

miento económico, política del desarrollo y creación de empleo, facto-
res acerca de los cuales existe un consenso general en que son la única
base sostenible para la reducción masiva de la pobreza.14 Sostiene que
sin el crecimiento sostenido del producto per cápita y una considerable
creación de empleo, las políticas que tratan de ayudar directamente a
los pobres no tendrán éxito y propone en cambio políticas de fomento
del crecimiento. El proceso de crecimiento será más estable y sosteni-
ble, asegurando una posición macroeconómica anticíclica coherente,
sobre todo en el tratamiento de las conmociones exógenas que provie-
nen del exterior. Taylor indica también cómo pueden gestionarse los
precios macroeconómicos, tales como los tipos de interés y de cambio,
13 Erik Reinert, «The Terrible Simplifiers: Common Origins of Financial Crises and Persis-
tent Poverty in Economic Theory and the New “1848 Moment”», en Jomo K. Sundaram y
Anis Chowdhury (eds.), Poor Poverty: The Impoverishment of Analysis, Measurement and Policies,
Nueva York, Bloomsbury Academic, Londres, en colaboración con Naciones Unidas, 2011.
14 Lance Taylor, «Growth, Development Policy, Job Creation and Poverty Reduction», en
Jomo K. Sundaram y Anis Chowdhury (eds.), Poor Poverty: The Impoverishment of Analysis,
Measurement and Policies, Nueva York, Bloomsbury Academic, Londres, en colaboración
con Naciones Unidas, 2011.
al objeto de fomentar actividades económicas deseables, sobre todo las

que implican rendimientos crecientes de escala. Asimismo, medidas
que fomenten el desarrollo financiero adecuado y proactivo respecto al
desarrollo son cruciales con el fin de garantizar este. En particular, para
los países más pobres, un uso más productivo de la ayuda exterior pue-
de ser crucial, habida cuenta de las graves limitaciones de los recursos.
La preocupación primordial de las políticas debería ser la garantía de
que las economías nacionales disponen de un margen político suficien-
te para conseguir un crecimiento sostenido y un cambio estructural.
Mushtaq Khan examina las interrelaciones entre gobernanza, cre-

cimiento económico y reducción de la pobreza.15 Reconoce que la re-
ducción de la pobreza depende del crecimiento económico, de la dis-
tribución de la renta, así como de los cambios en la distribución, y
por ello sugiere que la gobernanza puede tener un impacto tanto en
el crecimiento como en la distribución económica. El paradigma de la
gobernanza hegemónica o dominante de «mejora del mercado» pre-
tende mejorar la eficiencia del mercado mediante reformas de «buena
gobernanza», aparentemente dirigidas a desencadenar o sostener un
crecimiento económico más rápido. Dado que las restricciones estruc-
turales y fiscales impiden mejoras importantes de las capacidades de
gobernanza, es probable que los fracasos del mercado sigan siendo
considerables, pero es improbable que se vean sensiblemente reduci-
dos por las reformas de la gobernanza. Al igual que la estabilización
de los derechos de propiedad, el buen imperio de la ley y la reducción
considerable de la corrupción, el logro de los objetivos de la buena
gobernanza exige capacidades presupuestarias que no están al alcance
de la mayoría de los países en vías de desarrollo. Más recientemente,
buenas reformas de la gobernanza aparentemente «propobres» han
pretendido mejorar la escala y la eficiencia de la prestación de ser-
vicios a estos. Asimismo, Khan pone en tela de juicio el enfoque de
la buena gobernanza para aumentar determinado nivel de crecimien-
to económico. Sostiene que ni la teoría ni los resultados disponibles
respaldan sólidamente la pretensión de reducir considerablemente la
pobreza mediante la promoción de la agenda de la buena gobernanza.
Por el contrario, sugiere que es más probable que los enfoques alter-
nativos de la gobernanza para el tratamiento de la pobreza aceleren su
15 Mushtaq Khan, «Governance, Growth and Poverty Reduction», en Jomo K. Sunda-

ram y Anis Chowdhury (eds.). Poor Poverty: The Impoverishment of Analysis, Measurement
and Policies, Nueva York, Bloomsbury Academic, Londres, en colaboración con Naciones
Unidas, 2011.
reducción. De esta suerte, los países en vías de desarrollo tienen que

centrarse en las capacidades de gobernanza alternativa que les permi-
ten abordar mejor los fracasos del mercado.
Sanjay Reddy expone las deficiencias metodológicas de la medición

de la pobreza reseñando las últimas estimaciones acerca de la pobreza
global llevadas a cabo por el Banco Mundial.16 Muestra que su revisión
en 2008 por parte de esta institución, basadas en un nuevo umbral de la
pobreza de 1,25 dólares estadounidenses (conforme a la paridad de po-
der adquisitivo o PPA de 2005), no ha hecho sino enfatizar su escasa fiabi-
lidad e irrelevancia. Analiza críticamente diferentes aspectos del enfo-
que del Banco y hace algunas recomendaciones para mejorar la medida
de la pobreza. Reddy sostiene que el umbral de pobreza manejado por
el Banco no solo es erróneo, sino también de poca utilidad, cuando
no resulta problemático para la elaboración de las políticas públicas.
Sostiene que distintos aspectos del enfoque del Banco distan mucho
de poder ser justificados, ya que debería concederse, por ejemplo, un
peso mucho menor a sus estimaciones de la pobreza en la supervi-
sión del primer Objetivo de Desarrollo del Milenio (ODM) a fin de
reducir esta y el hambre a la mitad tomando como fechas 1990 y
2015. Sostiene que los problemas conceptuales y metodológicos exi-
gen adoptar un método completamente diferente que precisa de la
coordinación internacional por parte de las instituciones implicadas
más importantes. Sostiene que ya existe una alternativa aceptable,
que exigirá, sin embargo, una coordinación institucional global.
Jayati Ghosh reseña las últimas tendencias en la reducción de la

pobreza en China e India antes de sugerir algunas implicaciones deci-
sivas para la elaboración de las políticas públicas.17 La autora sostiene
que lo que ha tenido una importancia decisiva para la reducción de
la pobreza es la naturaleza del proceso de crecimiento, antes que el
crecimiento económico per se. La existencia de crecientes desigualda-
des puede impedir que los beneficios del crecimiento lleguen a los
pobres. Ghosh sostiene también que el cambio estructural adecuado
16 Sanjay Reddy, «The Emperor’s New Suit: Global Poverty Estimates Reappraised», en
17 Jayati Ghosh, «Poverty reduction in China and India: Policy implications of recent
trends», en Jomo K. Sundaram y Anis Chowdhury (eds.), Poor Poverty: The Impoverishment
of Analysis, Measurement and Policies, Nueva York, Bloomsbury Academic, Londres, en
colaboración con Naciones Unidas, 2011.
que ha de acompañar al crecimiento puede generar suficientes opor-

tunidades para el empleo productivo no agrícola, reduciendo así la
pobreza rural. Se ha de garantizar la capacidad presupuestaria a fin
de financiar la satisfacción de las necesidades básicas y de los servi-
cios sociales esenciales. Como Reinert y Taylor, hace hincapié en que
la mediación gubernamental de los procesos de mercado y de la inte-
gración económica global ha sido crucial en la determinación de los
resultados económicos y sociales.
Aneel Karnani sostiene que el movimiento que ha fomentado refor-

mas neoliberales para reducir la pobreza ha encontrado en los últimos
años una sólida expresión en el denominado enfoque de la «base de
la pirámide».18 El enfoque de la «base de la pirámide» presupone que
todos los pobres son «empresarios resilientes y creativos y consumido-
res preocupados por el valor». Esta visión romantizada de los pobres
les perjudica al menos de dos maneras. En primer lugar, pierde de vista
y no comprende adecuadamente los mecanismos legales, reguladores y
sociales de protección de los pobres, que son, por regla general, vulne-
rables a los diversos trucos del marketing e incapaces de sacar partido
de las economías de escala del consumo. En segundo lugar, romantiza
e insiste en demasía en el microcrédito mientras que apenas insiste en
la importancia decisiva de las grandes empresas modernas que pue-
den proporcionar oportunidades de empleo estables y dignas para
los pobres. Aparte de encomendarse a los milagros del mercado, este
enfoque apenas hace hincapié ni en el papel crucial ni en la responsabi-
lidad del Estado en la reducción de la pobreza.
Anis Chowdhury reseña críticamente el debate acerca de la eficacia

de las microfinanzas como herramienta universal de reducción de la
pobreza.19 Sostiene que, aunque las microfinanzas han hecho posibles
algunas estrategias innovadoras empresariales y de gestión, su impac-
to global en la reducción de la pobreza sigue siendo dudoso. Asimis-
mo, señala algunas críticas, tales como los altos tipos de interés que se
suelen aplicar al microcrédito, a pesar de la alta tasa de subvenciones
18 Aneel Karnani, «The Bottom of the Pyramid Strategy for Reducing Poverty: A Failed
Promise», en Jomo K. S. y Anis Chowdhury (eds.), Poor Poverty: The Impoverishment of
Analysis, Measurement and Policies, Nueva York, Bloomsbury Academic, Londres, en cola-
boración con Naciones Unidas, 2011.
19 Anis Chowdhury, «How Effective is Microfinance as a Poverty Reduction Tool?», en
implícitas y de la cuestión afín de los costes sociales de oportunidad de

esas subvenciones. Chowdhury reconoce que las microfinanzas juegan
un papel importante en la financiación necesaria en casos de emergen-
cia y en la fluidificación del consumo. Los prestatarios también pueden
beneficiarse de la oportunidad de un aprendizaje mediante la práctica
y del consiguiente desarrollo de una mayor autoestima. Asimismo, me-
diante la «democratización» del mercado de crédito, el movimiento de
las microfinanzas no solo ha restringido el poder de los prestamistas,
sino que también ha limitado el comportamiento de las instituciones
financieras ante los impagos de créditos por parte de los pobres. Sin
embargo, para hacer una mella importante en la pobreza, Chowdhury
sostiene que el centro de atención de las políticas públicas debería
corresponder a los programas orientados al crecimiento y a la mejora
de la equidad, tales como la creación de empleo productivo a partir
de una base amplia.
Ruth Meinzen-Dick examina los vínculos entre derechos de pro-

piedad y reducción de la pobreza, incluida la distribución de dere-
chos de propiedad con arreglo al género.20 Pone de relieve la natu-
raleza ambigua de los derechos de propiedad, las implicaciones de
múltiples pretensiones sobre esta y el modo en que ello complica la
reforma de estos derechos. Para ella, las personas pobres no solo ca-
recen de ingresos habituales, sino que también carecen de los activos
con los cuales generar ingresos hoy y mañana. Para miles de millones
de pobres rurales y urbanos que viven en asentamientos informales,
el acceso a la tierra no está reconocido legalmente. Aunque la enmien-
da legal de esa situación, mediante la legislación, puede proporcionar
una tenencia de la tierra más segura para los pobres, reduciendo así
la pobreza, la experiencia muestra que ese resultado casi nunca está
asegurado. Las políticas que no han tenido en cuenta la complejidad
de los derechos de propiedad han fracasado, reduciendo de hecho la
seguridad de la tenencia de la tierra por parte de las personas pobres.
Meinzen-Dick explora también las implicaciones del fortalecimiento
de los derechos de propiedad de los pobres, y en particular cómo la
interpretación del pluralismo jurídico puede conducir a políticas e in-
tervenciones más eficaces, encaminadas a incrementar el control so-
bre sus activos por parte de las personas pobres.
20 Ruth Meinzen-Dick, «Property Rights for Poverty Reduction?», en Jomo K. Sunda-

ram y Anis Chowdhury (eds.), Poor Poverty: The Impoverishment of Analysis, Measurement
and Policies, Nueva York, Bloomsbury Academic, Londres, en colaboración con Naciones
Unidas, 2011.
Guy Standing defiende las transferencias universales de dinero en efec-

tivo como una manera de mejorar la seguridad económica, sobre todo
cuando la rápida globalización, el cambio climático y otras fuentes de
inseguridad económica están amenazando el sustento de las perso-
nas.21 La premisa básica es que la seguridad económica depende de la
capacidad de hacer frente a las conmociones, la incertidumbre y los pe-
ligros y de recuperarse tras los sucesos adversos. Examina críticamente
los datos disponibles sobre los resultados de diferentes transferencias
no monetarias, tales como la ayuda alimentaria o los vales frente a di-
ferentes tipos de planes de transferencia de dinero en efectivo puestos
en práctica en determinados países en vías de desarrollo. A diferencia
de la ayuda alimentaria y los vales, que tienen efectos distorsionadores
sobre la producción doméstica y las pautas de consumo, resulta que las
transferencias de dinero en efectivo fomentan el trabajo y la dignidad.
Asimismo, las transferencias de dinero en efectivo satisfacen diferentes
principios de justicia social, y además son más eficaces y eficientes des-
de el punto de vista de los costes. Standing llega a la conclusión de que
las experiencias con transferencias de dinero respaldan la propuesta de
transferencia universal e incondicional de dinero en efectivo como un
modo de garantizar ingresos básicos para todos.
Chowdhury, Anis, «How Effective is Microfinance as a Poverty Reduc-

tion Tool?», en Jomo K. Sundaram y Anis Chowdhury (eds.), Poor
Poverty: The Impoverishment of Analysis, Measurement and Policies,
Nueva York, Bloomsbury Academic, Londres, en colaboración con
Naciones Unidas, 2011.
Ghosh, Jayati, «Poverty reduction in China and India: Policy implica-
tions of recent trends», en Jomo K. Sundaram y Anis Chowdhury
(eds.), Poor Poverty: The Impoverishment of Analysis, Measurement and
Policies, Nueva York, Bloomsbury Academic, Londres, en colabora-
ción con Naciones Unidas, 2011.
21 Standing, Guy, «How Cash Transfers Promote Work and Economic Security», en Jomo
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Tercera Parte.
Estado, democracia y
política: entre la
globalización y
la crisis sistémica
del capitalismo
histórico
8. ¿Qué democracia tenemos?
¿Qué democracia queremos?
Joan Subirats
En los últimos meses se ha ido extendiendo la idea de que las insti-

tuciones políticas de los países europeos tienen crecientes dificultades
ya no para controlar, sino simplemente para responder o acomodarse
a dinámicas económicas y financieras que las desbordan por completo.
La economía parece naturalizada, moviéndose al margen de cualquier
capacidad de adecuación a las necesidades humanas. Y los efectos so-
bre la vida de la gente son tremendos. En España, la expresión más
clara la tenemos en los orígenes y consecuencias del boom inmobiliario
y del frenesí hipotecario de los «años felices» del nuevo siglo. Frente a
todo ello, mientras los poderes públicos buscan obstinadamente salidas
ortodoxas que satisfagan las exigencias de los mercados financieros,
hasta el punto de modificar urgentemente constituciones, mucha gente
se empieza a mostrar tremendamente molesta por la docilidad y la ser-
vidumbre política. Son cada vez más conscientes de que no encontrarán
respuestas a sus problemas en unas instituciones que son incapaces de
contrarrestar la hegemonía de los mercados financieros globales. Y por
ello exigen cambios en la manera de decidir, de ser representados, de
organizar la vida política. Hemos pasado del conflicto social que busca-
ba respuesta en el sistema democrático, a un conflicto social que entien-
de que no hay respuesta posible sin transformar y modificar también
el propio sistema democrático. Teníamos conflicto social sin respuesta
en el ámbito político. Ahora tenemos conflicto social y conflicto políti-
co. La política ha ido pasando de ser vista como parte de la solución a
convertirse en parte del problema.
255
Se trata por tanto de entender qué quiere decir esa «sociedad alejada»
de las instituciones de la que nos habla Michael Walzer, y de repensar
los lazos entre lo social, cada vez más individualizado y personalizado,
y la esfera política, entendida como mecanismo delegativo de toma
de decisiones en nombre de la comunidad. Detenerse en las relacio-
nes sociedad-poder político es sin duda un elemento clave para poder
repensar la política y las políticas. En efecto, en la política, el factor
delegación, la transferencia del poder de las personas, de la comu-
nidad, a los políticos, a los representantes y detentadores del poder,
ha sido la piedra basal de la construcción de la legitimidad del po-
der en el Estado liberal. Y la lucha por la democratización del mismo
puso también un gran énfasis en ampliar la base del sufragio y en el
acceso de representantes de las clases populares a las instituciones
representativas. Si queremos repensar la política, deberemos empe-
zar por repensar esa lógica delegativa. Como bien afirma Ulrich Beck:
«El ciudadano que quiere resolver los problemas que no han sabido
ni prever ni evitar los especialistas, se los encuentra de nuevo entre
sus manos. No tiene otra solución que mantener la delegación (a los
políticos y especialistas), pero multiplicando esta vez los dispositivos
para controlarlos y vigilarlos».
Dice Pierre Rosanvallon, que la democracia se sustenta en dos

creencias o ficciones muy significativas. Por una lado, la que entien-
de que el disponer de la mayoría por parte de la opción más votada
implica automáticamente que esa opción expresa la voluntad general.
Cuando de hecho, la elección es básicamente un mecanismo técnico
para seleccionar a los gobernantes. La otra ficción o equívoco es que el
triunfo mayoritario el día concreto de las elecciones y, por consiguien-
te, la legitimidad conseguida ese día, se traslada automáticamente a
todo el tiempo en que va durar el mandato. El nivel de información
de los ciudadanos, la rapidez con la que se modifican las situaciones
económicas, políticas o sociales en un mundo cada vez más interde-
pendiente, la propia asimetría de recursos y posibilidades entre un
sistema económico globalizado y una política territorializada, todo
ello indica la dificultad para mantener inalterada durante todo el
mandato la legitimidad conseguida el día de las elecciones. Y, por otro
lado, la fortaleza de una democracia se mide por el grado de disenso
o de inclusión de minorías discordantes con el sentir mayoritario que
sea capaz de contener. Y ello nos señala el peso de la prueba no en la
fuerza irresistible de la mayoría sino en el respeto y el reconocimiento
de las minorías.
¿Qué democracia tenemos? ¿Qué democracia queremos? 257
Como ya hemos dicho, muchos de los parámetros en los que se inscri-

bían las instituciones de la democracia representativa han cambiado
sustancialmente. Las bases liberales de partida fueron modificándose
(democratizándose) en una línea que permitió ir abriendo más oportu-
nidades de acceso a sectores y capas sociales que no estaban «inscritos»
en las coordenadas de partida. Las instituciones políticas del liberalis-
mo se fundamentaban en una relación subsidiaria en relación con las
exigencias del orden económico liberal, y en ese diseño, como sabemos,
las posibilidades de participación política se circunscribían a aquellos
considerados plenamente como ciudadanos, es decir, propietarios, cu-
yos umbrales de renta variaban en relación con las fuerzas políticas,
más conservadoras, más liberales, que ocupaban alternativamente las
instituciones políticas.
La preocupación por la participación política no era un tema que

estuviera situado en la agenda de debate de las instituciones. Era un
tema extrainstitucional, planteado precisamente por aquellos que ex-
presamente estaban excluidos de la vida política institucional. Hablar
de democracia en esa época era referirse a un anhelo revolucionario y
contradictorio con la lógica institucional imperante, básicamente por-
que hablar de democracia era hablar de igualdad.
La propia transformación del sistema económico se acompañó, no

sin tensiones y conflictos de todo tipo y dimensión, de la transforma-
ción democratizadora del sistema político. Podríamos decir que en
Europa Occidental, y tras el apabullante protagonismo popular en los
desenlaces de las grandes guerras, se consigue llegar a cotas desconoci-
das hasta entonces de democratización política y, no por casualidad, a
partir de 1945, de participación social en los beneficios del crecimiento
económico en forma de políticas sociales. Democratización y redistri-
bución aparecen nuevamente conectadas. Ese modelo, en el que coin-
cidían ámbito territorial del Estado, población sujeta a su soberanía,
sistema de producción de masas, mercado de intercambio económico y
reglas que fijaban relaciones de todo tipo, desde una lógica de partici-
pación de la ciudadanía en su determinación, adquirió dimensiones de
modelo canónico y aparentemente indiscutido.
En los últimos años muchas cosas han cambiado al respecto. Los

principales parámetros socioeconómicos y culturales que sirvieron de
base a la sociedad industrial están quedando atrás a marchas forzadas.
Y muchos de los instrumentos de análisis que nos habían servido para
entender las transformaciones del Estado liberal al Estado fordista y

keynesiano del bienestar, resultan ya claramente inservibles. Estos cam-
bios no han encontrado a los poderes públicos en su mejor momento.
El mercado y el poder económico subyacente se han globalizado, mien-
tras las instituciones políticas, y el poder que de ellas emana, siguen
en buena parte anclados al territorio. Y es en ese territorio donde los
problemas que generan la mundialización económica y los procesos de
individualización se manifiestan diariamente. La fragmentación insti-
tucional aumenta, perdiendo peso el Estado hacia arriba (instituciones
supraestatales), hacia abajo (procesos de descentralización, «devolution»,
etc.), y hacia los lados (con un gran incremento de los partenariados
público-privados, con gestión privada de servicios públicos, y con pre-
sencia cada vez mayor de organizaciones sin ánimo de lucro presentes
en el escenario público). Al mismo tiempo, comprobamos como la ló-
gica jerárquica que ha caracterizado siempre el ejercicio del poder, no
sirve hoy para entender los procesos de decisión pública, basados cada
vez más en lógicas de interdependencia, de capacidad de influencia, de
poder relacional, y cada vez menos en cierto estatuto orgánico o en el
ejercicio de una jerarquía formal.
Es en ese nuevo contexto en el que hemos de situar el debate sobre

los posibles déficit de la democracia representativa. Para ello es preciso
relacionar los cambios en el sistema político con los cambios en las for-
mas de vida y de trabajo. Algo que no se acostumbra a hacer. Se discute
acerca de la salud de la democracia, de su vitalidad y capacidad para
recoger el sentir popular, como si la democracia fuera algo ya adquirido
o conseguido para siempre, algo indiscutido e indiscutible desde cual-
quier ámbito territorial o colectivo. Y más aún: como si todos entendie-
ran lo mismo cuando hablan de democracia.
No es fácil adentrarse en el debate sobre la democracia y sus sig-

nificados pasados, actuales y futuros, sin aclarar un poco a qué nos
estamos refiriendo. Y tampoco es sencillo debido a lo mucho que se
ha escrito y se sigue escribiendo sobre el tema. Aceptemos que deben
existir unas reglas mínimas sobre las que fundamentar un ejercicio de-
mocrático, pero a sabiendas que la existencia de esas reglas no implica
que se consigan los fines que desde siempre han inspirado la lucha por
la democratización de nuestras sociedades. Es decir, la igualdad no solo
jurídica sino también social y económica. Esa aspiración ha sido la ra-
zón de ser de los movimientos democráticos desde el XVII, o si se quie-
re desde los «iguales» de Babeuf de la Francia de finales del XVIII, por
retrotraernos a los orígenes. Estos movimientos no se conformaban con

el principio representativo como elemento constitutivo de los nuevos
regímenes, sino que pretendían hacer realidad la aspiración igualitaria,
la aspiración democrática.
Lo que ha ocurrido en los últimos años, el gran cambio de época al que

asistimos, está provocando un vaciamiento creciente de nuestra capaci-
dad de influir en la acción de gobierno. Y ello es así a pesar de que for-
malmente mantengamos más o menos intactos muchos de los elementos
formales de nuestra condición de ciudadanos que viven y ejercen sus de-
rechos en un Estado democrático. Con ese creciente desempoderamiento
de la capacidad popular de influir y condicionar las decisiones, se pier-
de buena parte de la legitimidad de una democracia que solo mantiene
abiertas las puertas de los ritos formales e institucionales. Decía Albert
Hirschman que un régimen democrático consigue legitimidad cuando
sus decisiones emanan de una completa y abierta deliberación entre sus
grupos, órganos y representantes. Se trata de algo que cada vez es me-
nos cierto para los ciudadanos y lo es cada vez más para entes, corpora-
ciones y lobbies económicos que escapan de la lógica Estado-mercado-
soberanía, aprovechando sus nuevas capacidades de movilidad global.
Los poderes públicos son cada vez menos capaces de condicionar la
actividad económico-empresarial; en cambio las corporaciones siguen
influyendo y presionando a unas instituciones que ya no disponen de
los mismos mecanismos para equilibrar ese juego.
La propia evolución de los regímenes liberal-democráticos ha man-

tenido siempre fuera del sistema político a sectores sociales que no dis-
ponían de las mínimas capacidades y condiciones vitales para poder
ejercer con plenitud su ciudadanía. Esa exclusión política se realizaba
en términos normativos (asignando los ya mencionados umbrales de
renta que convertían el sufragio y la vida política en cosa de unos cuan-
tos; manipulando los distritos electorales; dejando fuera a los jóvenes,
a las mujeres o a los que vagaban por el país buscando trabajo; prohi-
biendo la existencia de ciertos partidos o dificultando su funcionamien-
to...), o por la vía de los hechos, despreocupándose de los que pudiendo
hacerlo, no usaban sus derechos políticos, preocupados como están por
temas más urgentes desde el punto de vista vital.
Lo que está ocurriendo es que ese sector de excluidos políticos cre-

ce. Porque crecen las situaciones de exclusión social (que conllevan
siempre procesos de reducción del ejercicio de ciudadanía), y porque
crece la sensación de inutilidad del ejercicio democrático-institucional

en esa «democracia de baja intensidad» a la que parecemos abocados.
En efecto, aumenta la conciencia sobre las limitaciones de las capaci-
dades reales de gobierno de las instituciones en el nuevo escenario de
mundialización económica, y crece la sensación de que los actores polí-
tico-institucionales están cada vez más encerrados en su universo auto-
suficiente. La reserva de legitimidad de la democracia se va agotando,
justo cuando su aparente hegemonía como «único» sistema viable y
aceptable de gobierno parece mayor que nunca.
Y ello es así porque ese conjunto de transformaciones y cambios a

los que hemos ido aludiendo han contribuido a que la democracia sea
hoy una palabra, una expresión, un término que cada vez explique me-
nos. El uso y abuso del vocablo, su aparente inatacabilidad, lo convierte
en más redundante, en menos políticamente definitorio. Los grandes
organismos internacionales, las grandes potencias mundiales, cual-
quier Estado y cualquier actor político en cualquier lugar, usa el térmi-
no y lo esgrime para justificar lo que se hace o para criticar lo que no se
hace. Y lo cierto es que si tratamos de recuperar su sentido primigenio
y complejo, la democracia y su pleno ejercicio no es precisamente algo
que pueda asumirse por ese enorme y variopinto conjunto de actores e
instituciones de manera pacífica y sin contradicciones.
Los actores institucionales, y con ellos los partidos políticos y las

grandes organizaciones sindicales, cada vez más inextrincablemente
insertos en el tejido institucional-estatal, si bien detectan las señales
de desconexión y de desafección de la ciudadanía, tratan de acomo-
darse a la nueva situación, buscando con mayor o menor énfasis nue-
vas vías de supervivencia, en un juego que puede llegar a ser perverso
con los medios de comunicación como gran receptáculo de interac-
ción extra e intra institucional. Los movimientos sociales o bien van
estrechando sus vínculos clientelares con la estructura institucional, o
bien tratan de buscar alternativas que inmediatamente les alejan del
juego político convencional. La ciudadanía aumenta su escepticismo-
cinismo en relación a la actividad político-institucional; podríamos
afirmar que simplemente se ha «descontado» la existencia del sistema
de representación política como una carga más que ha de soportarse
en sociedades donde vivir es cada vez más complejo. En esa línea, la
relación con políticos e instituciones tiende a volverse más utilitaria,
más de usar y tirar, con pocas esperanzas de influencia o de interac-
ción «auténtica».
Pero, ante ese conjunto de problemas y constataciones, ¿cómo avanzar?

La democracia sigue siendo la respuesta. Lo que deberíamos recobrar
es nuestra capacidad de replantear la pregunta. La democracia no tiene
por qué considerarse como un fin en sí misma. Lo que está en juego, lo
que podría constituir la pregunta pertinente sería: ¿cómo avanzamos
hacia un mundo en el que los ideales de libertad e igualdad puedan
cumplirse de manera más satisfactoria, incorporando además la acep-
tación de la diversidad como nuevo valor central, en un escenario que
ya es irreversiblemente global? La respuesta sigue siendo: democracia.
Una democracia que recupere el sentido transformador, igualitario y par-
ticipativo que tenía hace años. Y que por tanto supere esa visión utilitaria,
minimalista y encubridora, muchas veces, de profundas desigualdades
y exclusiones que se dan ahora en gran parte del mundo. Una democra-
cia como respuesta a los nuevos retos económicos, sociales y políticos
a lo que nos enfrentamos. Recordemos que capitalismo y democracia
no han sido nunca términos que convivieran con facilidad. La fuerza
igualitaria de la democracia ha casado más bien mal con un sistema
económico que considera la desigualdad como algo natural y con lo
que hay que convivir de manera inevitable, ya que cualquier esfuerzo
en sentido contrario sería visto como distorsionador de las condiciones
óptimas de funcionamiento del mercado. No queremos con ello decir
que democracia y mercado sean incompatibles, sino que no conviven
sin tensión. Hemos de buscar fórmulas de desarrollo económico que
asumiendo las útiles capacidades de asignación de recursos y de inno-
vación que se han ido construyendo vía mercado, recupere capacida-
des de gobierno que equilibren y pongan fronteras a lo que hoy es una
expansión sin límites visibles del poder corporativo a escala global, con
crecientes cotas de desigualdad y de desesperanza para muchas perso-
nas y colectivos. Y para ello necesitamos distintas cosas.
Por un lado, reforzar las fórmulas de economía social ya existentes

y buscar nuevas formas de creación de riqueza y bienestar individual
y colectivo. Llevando el debate de la democratización a esferas que pa-
recen hoy blindadas: qué se entiende por crecimiento, qué entendemos
por desarrollo, quién define costes y beneficios, quién gana y quién
pierde ante cada opción económica aparentemente objetiva y neutra.
Por otro lado, buscando fórmulas que regulen-arbitren-graven las tran-
sacciones económicas y financieras de carácter internacional que hoy
siguen caminos y rutas que hacen extremadamente difícil a los gobier-
nos su supervisión (como hemos visto en la actual crisis financiera),
aún en el hipotético caso de que quisieran ejercer realmente ese control.
Por otro lado, explorar y potenciar formas de organización social que

favorezcan la reconstrucción de vínculos, la articulación de sentidos
colectivos de pertenencia respetuosos con la autonomía individual. En
ese sentido, el reforzamiento de las aproximaciones y experiencias co-
munitarias en los procesos de formulación y puesta en práctica de polí-
ticas públicas es algo sin duda a seguir y consolidar. Así como también
la articulación de entramados y plataformas que permitan vincular
marcos locales de experimentación entre sí, permitiendo fertilizaciones
cruzadas y reflexiones sobre las prácticas llevadas a cabo en distintos
lugares. Recuperando el sentido político y transformador de muchas
experiencias sociales que parecen hoy simplemente «curiosas» o resis-
tentes a la individualización dominante. Entendiendo que hay mucha
«política» en lo que aparentemente podrían simplemente definirse
como «nuevas dinámicas sociales».
Desde un punto de vista más estrictamente político, lo primero

es entender que la política no se acaba en las instituciones. Y lo
segundo es asumir que hablar de política es referirnos a la capaci-
dad de dar respuesta a problemas colectivos. Por tanto, parece im-
portante avanzar en nuevas formas de participación colectiva y de
innovación democrática que no se desvinculen del cambio concreto
de las condiciones de vida de la gente. No tiene demasiado senti-
do seguir hablando de democracia participativa, de nuevas formas
de participación política, si nos limitamos a trabajar en el estrecho
campo institucional, o en cómo mejoramos los canales de relación-
interacción entre instituciones político-representativas y sociedad.
Y eso exige superar el debate sobre la democracia participativa y su
relación con la democracia representativa, como si solo se tratara
de complementar, mejorar, reforzar una (la representativa) a través
de la nueva savia que aportara la otra (la participativa). Si habla-
mos de democracia igualitaria estaremos probablemente marcando
un punto de inflexión. Y uniremos innovación democrática y polí-
tica con transformación económica y social. Sabemos muy bien que
la igualdad de voto no resuelve ni la desigualdad económica, ni
la desigualdad cognitiva ni la desigualdad de poder y de recursos
de todo tipo. Si hablamos de democracia igualitaria estamos se-
ñalando la necesidad de enfrentarnos a esas desigualdades desde
un punto de vista global y transformador. Y desde esa perspecti-
va convendría analizar e impulsar nuevas experiencias y procesos
participativos.
Internet y democracia ¿qué efectos tiene la generalización de Internet

en ese escenario?
Desde hace mucho tiempo se sabe que los instrumentos de comunicación

e información modifican de forma significativa las pautas de conforma-
ción de la opinión pública así como los procesos de construcción de le-
gitimidad política. Son innumerables los trabajos realizados al respecto
sobre prensa y política y son constantes las referencias al uso que hicie-
ron Roosevelt o Göering de la radio, o sobre la revolución que significó la
aparición de la televisión en el debate político, con el clásico ejemplo del
debate Nixon-Kennedy. ¿Qué decir de Internet y sus tremendos impac-
tos y modificaciones de las relaciones sociales de todo tipo? Estamos en
plena eclosión, estamos observando y sintiendo la creciente significación
del cambio: la campaña de Obama, la reacción ante los atentados en Ma-
drid del 11 de marzo de 2004 y los intentos de manipulación del gobierno
del Partido Popular presidido por José María Aznar, las nuevas formas
de socialización y movilización política de Facebook o de Twitter con
ejemplos recientes en el Norte de África o en España. En este apartado
exponemos algunas convicciones y muchas dudas, pero no creemos que
se pueda hablar seriamente de renovación de la política en este inicio de
siglo sin referirnos a las tecnologías de la información y la comunicación
y sus efectos en la gobernanza colectiva.
Hace años, en una conferencia sobre la sociedad de la información,

el rector de la Open University, John Daniel, afirmó: «Señoras y señores,
las nuevas tecnologías son la respuesta. ¿Cuál era la pregunta?». La
frase es una buena forma de expresar las grandes expectativas genera-
das en muchos y distintos campos de nuestra vida ante la perspectiva
que abre la aplicación de las tecnologías de la información y la comu-
nicación (TIC), pero al mismo tiempo, el desconcierto que reina ante
sus posibles utilidades e impactos. La anécdota recuerda al comentario
que realizó el precursor de la comunicación sin hilos, Guglielmo Mar-
coni, cuando algunos de sus colaboradores, alborozados por el descu-
brimiento, dĳeron: «Ya podemos hablar con Florida», a lo que Marconi
respondió: «¿Pero tenemos algo que decir a los de Florida?». De manera
parecida, podemos afirmar que no hay día que no encontremos a al-
guien entusiasmado con las posibilidades que abren las nuevas tecno-
logías en el campo de la democracia y el funcionamiento del sistema
político. Pero deberíamos primero pensar en los problemas que hoy
tenemos planteados y en las utilidades potenciales y reales de esas TIC.
Un experto en democracia como Benjamin Barber ha dicho que la mo-

dernidad puede ser definida políticamente por las instituciones demo-
cráticas, y social y culturalmente por la civilización de la tecnología.
Pero las relaciones entre estos dos componentes no estan exentas de
ambigüedades. Mientras algunos, como Jean Jacques Rousseau, se ma-
nifestaron siempre recelosos ante los efectos que el progreso científi-
co tendría sobre la privacidad y la igualdad en las relaciones políticas,
otros como Karl Popper o Bertrand Russell, entendieron que existía una
estrecha relación entre el espíritu de la ciencia y el éxito de las institu-
ciones democráticas. De manera simple podríamos decir que existen al
menos tres interesantes (y no obligatoriamente excluyentes) posibilida-
des para Internet y las TIC en relación a la democracia política. Pueden
agravar los problemas que hoy presenta la democracia representativa,
pueden ayudar a solucionar o superar esos problemas, o pueden crear
problemas nuevos que las propias TIC no sean capaces de resolver.
Los hay pesimistas, que consideran que si la primera generación de

los media (radio, TV) ya convirtió a la política en algo casi virtual, ello
se verá sumamente reforzado en la segunda generación de media (re-
des electrónicas interactivas), conduciendo a una especie de apoteosis
de formas políticas sumamente dirigistas. Para completar ese escenario
pesimista, se recuerda que Internet permite un exhaustivo control de
datos, un sofisticado marketing político y configura altas posibilidades
de manipulación informativa con poco margen para generar cambios.
De hecho, tenemos pruebas evidentes (en China, en Siria, en Cuba o en
Gran Bretaña, para poner solo algunos ejemplos recientes) del constan-
te intento de los gobiernos de cualquier signo político para controlar
las redes sociales.
Los ciberoptimistas, en cambio, consideran que Internet y las TIC,

favorecen un más fácil acceso de la ciudadanía a las actividades del
gobierno, transformándolo en un ente más controlable y con menores
posibilidades de ejercer un control jerárquico sin los adecuados con-
trapesos y limitaciones. Y, al mismo tiempo, las nuevas formas de co-
municación entre los ciudadanos, y su interacción con parlamentos y
gobiernos, puede llegar a equilibrar (o compensar al menos) el poder
actual de los media, de los grupos de presión o de los partidos que lo-
gran condicionar la agenda política y «formatear» los issues del sistema.
Sería esta una visión esperanzada de los efectos democratizadores y de
contrapeso de poder en relación con instituciones y élites que se mani-
fiestan ahora más bien cerradas a la sociedad.
Pero, en el campo que aquí nos interesa, hemos de reconocer que

aparentemente las formas de operar de Internet y las TIC y las pro-
pias del sistema político, parecen no ser demasiado coincidentes. La
democracia, en su versión más convencional e institucional, nos ha
acostumbrado a un escenario de deliberación, prudencia e interac-
ción parsimoniosa, que conlleva habitualmente un gran derroche de
tiempo. Todos somos conscientes de que, en cambio, la revolución
tecnológica de Internet si por algo se caracteriza es precisamente por
la rapidez que imprime a todo con lo que entra en relación. Mien-
tras la forma digital de razonar es básicamente muy simple, binaria,
buscando siempre la elección entre «A» o «B», entre «Sí» o «No», el
razonamiento político trata de bucear en la complejidad, sacando a la
luz matices y formas distintas de ver el problema. Ante el dilema de
«A» o «B», puede buscar las respuestas en «ambos» o en «ninguno»,
o en «estas no son las respuestas al problema», o incluso un «este no
es el problema».
No se trata, por tanto, de incorporar sin más las TIC en el campo

de las instituciones democráticas y sus formas y reglas de proceder.
Pero, al mismo tiempo, es suicida para el sistema político no tratar de
ver y evaluar cómo la presencia cada vez más invasiva de Internet en
nuestras vidas cambia las relaciones e interacciones sociales y políti-
cas. Nos interesa aquí analizar cuál es la diferencia que efectivamente
genera el uso de las TIC en aquellos aspectos que pueden considerarse
problemas o insuficiencias de los sistemas democráticos a fin de buscar
conexiones útiles entre ambos mundos, desde posiciones no exentas de
normativismo, ya que nos interesa aquello que refuerce la democracia y
amplíe sus espacios de participación cívica. Entendiendo, además, que
nuestras reflexiones deben incorporar el contexto europeo de las demo-
cracias parlamentarias, con partidos relativamente bien organizados,
notablemente centralizados, y con una fuerte presencia en la interme-
diación de intereses, que cuentan asimismo con Administraciones bien
establecidas y notablemente jerarquizadas.
Es evidente que las posibilidades de utilización de Internet y las

TIC en el debate sobre el futuro de la democracia son múltiples. Pero
no es lo mismo trabajar en ellas desde la lógica interna del actual sis-
tema de democracia representativa, desde la perspectiva de construir
(con la ayuda de las nuevas tecnologías) el viejo ideal de la democra-
cia directa, o tratando de imaginar nuevas formas de articulación y
gobernación colectiva.
Pero, realmente, ¿puede ser útil Internet en los procesos de innovación

democrática? Un elemento clave, entiendo, es empezar dilucidando si
Internet es simplemente un nuevo instrumento, una nueva herramienta
a disposición de los operadores políticos para seguir haciendo lo que
hacían, o significa una sacudida, un cambio importante en la forma de
hacer política. Desde nuestro punto de vista, Internet no es un «marti-
llo» nuevo que sirve para clavar más deprisa o con mayor comodidad
los «clavos» de siempre. Esa visión reduce la revolución tecnológica
y social que implica Internet a un mero cambio de instrumental ope-
rativo. Desde esa perspectiva, las relaciones de poder, las estructuras
organizativas o las jerarquías e intermediaciones establecidas, no va-
riarían. En cambio, si entendemos que Internet modifica la forma de
relacionarnos e interactuar, altera profundamente los procesos y posi-
ciones de intermediación, y genera vínculos y lazos mucho más direc-
tos y horizontales, a un coste menor, coincidiremos en que estamos ante
un cambio en profundidad de nuestras sociedades. No forzosamente
mejor, pero sí distinto. Desde este punto de vista, Internet expresa otro
orden social, otro «país».
Tenemos ante nosotros algunas opciones significativas si preten-

demos ir más allá del mero cambio instrumental. De hecho, hasta aho-
ra, cuando se habla de e-democracy o de e-administration, más bien lo
que encontramos son versiones «martillo» de la aplicación de Internet
a lo que ya se estaba haciendo. Cuando se habla de e-democracy, lo
que observamos es el intento de mejorar, usando Internet, la polity, es
decir, la forma concreta de operar el sistema o régimen político y las
relaciones entre instituciones y ciudadanía. Y cuando se habla de e-
administration, observamos el intento de aplicar las TIC sea en el cam-
po más específico de las policies (o sea de las políticas) y, sobre todo,
de su gestión. Pero, deberíamos ser conscientes asimismo de que otro
gran criterio de distinción hemos de buscarlo en si solo consideramos
procesos de mejora y de innovación, vía Internet, dentro del actual
marco constitucional y político característico de las actuales demo-
cracias parlamentarias europeas, o bien si estamos dispuestos, en una
lógica de profundización democrática, a explorar vías alternativas de
tomar decisiones, de pensar y gestionar políticas, que incorporen más
directamente a la ciudadanía y que asuman el pluralismo inherente
a una concepción abierta de las responsabilidades colectivas y de los
espacios públicos.
No se trata, evidentemente, de un debate estrictamente técnico o de

estrategia en la forma de adaptar la política democrática a los nuevos
tiempos. Detrás de esas opciones lo que hay son distintas concepcio-
nes políticas sobre qué es la democracia y las vías a seguir si se preten-
de reforzarla, profundizarla y acercarla a los ideales que inspiraron,
hace ya tiempo, muchos años de luchas y construcción de derechos
de ciudadanía.
Si lo entendemos así, no se nos ocultará que en la base de muchas

estrategias de incorporación de las TIC en el funcionamiento actual del
sistema político-administrativo, laten perspectivas estrictamente «me-
joristas», pero para nada transformadoras. La perspectiva se sitúa en
una lógica técnica, que busca renovar lo que ya funciona, situándose en
el universo liberal-democrático, sin voluntad alguna de poner en cues-
tión la forma de operar de la democracia constitucional y parlamenta-
ria, con sus mecanismos de participación centrados esencialmente en
los partidos y las elecciones. Lo que, según esa visión, fallaría y podría
ser objeto de mejora utilizando las TIC, serían los mecanismos de in-
formación a disposición de la ciudadanía a fin de que pueda ejercer, de
manera más completa y eficaz, sus posibilidades de elección y asimis-
mo disponer de más poder en sus relaciones con las burocracias públi-
cas. La mayor fuerza o capacidad de influencia de la gente no vendría
tanto de su mayor capacidad de implicación o de dejar oír su voz en los
procesos, como de su mayor capacidad de elegir, de optar, de cambiar
de proveedor o de expresar con claridad sus preferencias. De alguna
manera se entiende que el proceso de consumo colectivo de recursos
que deriva de las políticas públicas, no tiene por qué estar conectado
con la «alta política», con valores, y se expresa solo en la eficacia y ca-
pacidad de satisfacer las necesidades de los ciudadanos, y ahí es donde
Internet puede ser útil.
En efecto, parece claro que la demanda de más y mejor información

cuadra bien con las potencialidades más evidentes de las TIC. Existen
muchos y variados ejemplos de cómo las TIC han mejorado las rela-
ciones entre ciudadanos y administraciones, y es asimismo abundante
la literatura que trata de analizar y proponer vías de mejora en este
sentido. No hay día en que no oigamos hablar de nuevos avances en
las interfaces Administración-ciudadanos que permiten o permitirán
resolver a distancia y a través de la Red, lo que ahora son complejos y
costosos procedimientos de obtención de permisos, de renovación de
documentos, de liquidaciones fiscales o de obtención de información.
Los avances en la seguridad de esos procesos a través de aceptación de

firma electrónica, o la creciente coordinación entre los distintos niveles
de la Administración son un buen ejemplo de ello. De manera parecida,
se observan incesantes esfuerzos por parte de las propias entidades o
servicios públicos para poner a disposición de los ciudadanos, a través
de la red, una amplia información sobre las prestaciones que ofrecen o
los derechos que pueden ejercer, así como una explícita presentación de
quién es responsable de qué, y cómo localizar a los distintos empleados
o supervisores de cada proceso o servicio.
Los valores que implícita o explícitamente rigen esos procesos de

cambio y de uso de las TIC son los de economía, eficiencia y efica-
cia, que ya sirvieron para poner en marcha los procesos de moder-
nización administrativa de las décadas de 1980 y 1990 (new public
management). De alguna manera, coincidieron en el tiempo y en sus
expectativas, nuevos gestores públicos con ganas de implementar en
las Administraciones públicas sistemas de gestión más próximos a
los que se estaban dando en el campo privado, con políticos que bus-
caban renovadas formas de legitimación, así como una mejora de la
capacidad de prestar servicio de las Administraciones y la creciente
accesibilidad y potencial transformador de las TIC. En este sentido,
las estrategias de «cartas de servicios» (citizen charts) o de «calidad
total» son ejemplos de ello. Y no son para nada desdeñables, ya que
mejoran la transparencia y la capacidad de servicio de instituciones
y administraciones.
Por otro lado, las dinámicas de «aplanamiento» de estructuras o de

descentralización de la gestión, que buscan proximidad, mayor persona-
lización del servicio, encontraron en los nuevos sistemas de información
las palancas necesarias para evitar procesos de desgobierno y de difumi-
nación de responsabilidades, a través de sistemas contractuales, estable-
cimiento de indicadores de gestión o cuadros de mando ad hoc (tableau
de bord). De alguna manera, las TIC parecen ofrecer la realización de un
sueño largamente buscado: la máxima descentralización posible sin las
fugas de discrecionalidad, o pérdidas de control o de responsabilidad. Es
de esta manera que estamos probablemente asistiendo a la transforma-
ción de muchas burocracias europeas en «infocracias».
Pero, sin desdeñar, como decíamos, esos avances, el problema

es que esas mejoras en la forma de gestionar las políticas, así como
los canales de comunicación entre ciudadanía y Administraciones
públicas, no solo no ofrecen nuevas vías en las que encontrar so-

lución a los problemas de desafección democrática, sino que intro-
ducen ciertos problemas en el manejo del gran caudal de informa-
ción que las TIC permiten almacenar, tratar y manejar de manera
extraordinariamente eficaz. Parece claro que estamos hablando de
procesos hasta cierto punto despolitizados, en los que no se cues-
tiona o se valora el porqué de los servicios o a quién van dirigidos,
sino la mejor manera de prestarlos. No se trata tampoco de redefi-
nir las políticas o de cuestionar el diseño de los procesos de puesta
en práctica de las mismas. Podríamos pues preguntarnos si con
esas nuevas formas que incorporan a las TIC en la prestación de
servicios públicos estaríamos realmente respondiendo a los pro-
blemas de déficit democrático y de «sociedad alejada» menciona-
dos al comienzo de estas reflexiones.
Por otro lado, tal y como hemos mencionado, se han señalado tam-
bién los efectos perversos que podrían llegar a tener los grandes volú-
menes de información que sobre las personas, sus conductas, sus pre-
ferencias y sus hábitos irían acumulando las Administraciones a través
del uso de las TIC. Al lado del manejo de gran cantidad de datos admi-
nistrativos, el creciente uso de la videovigilancia, los nuevos programas
de detección de personas sospechosas, etc., si bien pueden mejorar las
prestaciones de las políticas de seguridad, plantean problemas no des-
deñables de violación potencial de la privacidad. En definitiva, este tipo
de vinculación entre procesos de innovación vía TIC, muy vinculados
a las políticas y sus procesos de prestación de servicios, no cambiarían
en absoluto las lógicas tecnocráticas y de «arriba a abajo» características
de los sistemas democráticos consolidados en la segunda mitad del si-
glo XX. El uso de las TIC más que reforzar la capacidad de presencia y
de intervención de la ciudadanía en los asuntos colectivos, podría más
bien acabar reforzando la capacidad de control y de autoridad de las
élites institucionales.
Desde una lógica mucho más política y no tanto administrativa y de

gestión, Internet ha estado presente en los intentos por parte de institu-
ciones representativas y partidos de mejorar sus canales de comunica-
ción con la ciudadanía. No se trataría en este caso de mejorar la eficacia
en la prestación de servicios, o de facilitar trámites, sino directamente
de reforzar la legitimidad de las instituciones de gobierno. Se trataría
de evitar la sensación de desapego, de reducir la percepción de distan-
cia entre los que deciden y aquellos que dicen representar.
No estamos hablando de un escenario solo ocupado por políticos pro-

fesionales. Los entramados de intereses y actores formados alrededor
de las políticas han ido creando un conglomerado demo-elitista que
está básicamente preocupado por los flujos de información e influen-
cia entre votantes y representantes, entre instituciones representati-
vas y gobierno, entre gobierno y élites externas y entre élites y grupos
de interés.
En ese escenario, los intentos de aplicar las TIC en distintos ám-

bitos de las democracias parlamentarias se han ido sucediendo. Esas
iniciativas se han concentrado en temas como los de mejora del funcio-
namiento interno de los parlamentos o de los gobiernos y administra-
ciones, o en la mejora de la información de la actividad parlamentaria
y gubernamental hacia la ciudadanía, o en la mejora y ampliación de
las posibilidades de interacción entre los parlamentos y los gobiernos
con los ciudadanos. En Europa, los ejemplos son significativos, tanto
en cada país como en las propias instituciones de la Unión Europea. En
la relación entre partidos y electores, también se han ido poniendo en
práctica numerosas iniciativas de utilización de Internet encaminadas a
mejorar los canales de información con los militantes y de incrementar
el contacto y la adhesión con los simpatizantes y votantes. Al margen
de la simple emisión de boletines electrónicos, de mensajes o de canales
oficiales en Facebook o Twitter, se han ido produciendo experiencias en
los sistemas de selección de candidatos, de debate sobre alternativas de
programa, o advocacy on line, con presencia de grupos o personas que
expresan sus intereses a través de la Red.
Los gobiernos y parlamentos han puesto en marcha abundantes

proyectos dirigidos a usar las potencialidades de las TIC, esencialmen-
te para facilitar el acceso a la información institucional por parte del
conjunto de la ciudadanía. Casi siempre, a través de las webs institucio-
nales, se pueden hacer llegar las peticiones o quejas de los ciudadanos
en relación con el gobierno, o en el caso del parlamento, propuestas de
personas o grupos para que sean canalizadas por los grupos parlamen-
tarios que así lo estimen conveniente.
En general, puede afirmarse que los partidos e instituciones que han

entrado en el uso de las TIC, lo han hecho desde la lógica instrumental
o de «martillo» antes mencionada, y sin una estrategia demasiado pre-
determinada. En general el sentido de la información es unidireccional,
e incluso cuando existe la posibilidad de la bidireccionalidad, el control
del medio y la decisión sobre la oportunidad o no de tener en cuenta las

opiniones ajenas, recaen sobre el aparato del partido o la dirección de
la institución. En este caso no se trata de dar más opciones a los ciuda-
danos-consumidores, sino de generar consenso hacia la organización,
o de facilitar la labor de advocacy o de lobbying desde el exterior, pero
siempre entendiendo que existen unos «expertos» en la institución que
decidirán qué conviene tener en cuenta, qué conviene asumir y que no.
La lógica dominante, no tanto como diseño sino como resultante,

ha sido la de tratar de usar Internet y las TIC como mecanismo que
permita una mejor adaptatividad del sistema político en relación con
un entorno muy cambiante, pero sin que ello signifique un cambio
de paradigma en el modo de funcionamiento. Los tipos de aplicacio-
nes surgidos de las nuevas TIC (websites, boletines electrónicos, listas
de correo, sistemas de información, pequeñas consultas o votaciones
electrónicas en momentos puntuales...) se han dirigido a relegitimar y
reorientar a las instituciones políticas y de gobierno, a través de mé-
todos más sofisticados de gestión de la información, segmentación de
públicos, o marketing y comunicación política.
Podríamos decir, en definitiva, que este tipo de instrumentos al ser-

vicio de objetivos como los descritos contribuyen a realzar los aspectos
más elitistas del sistema democrático representativo (refuerzan la ca-
pacidad de manejar y controlar los flujos de información, se convierten
en nudos de recursos e información, refuerzan las interrelaciones hori-
zontales y verticales, con actores no públicos y con otras instituciones u
organismos políticos...), mientras que quedan en un segundo plano los
aspectos más estrictamente democratizadores del sistema (capacidad
de respuesta, capacidad de rendir cuentas, transparencia, canales de
implicación ciudadana...). Una vez más, nos interesa poner de relieve
que conviene ir más allá de la utilización (como gadget) de las TIC en los
sistemas democráticos, y que, antes de especular sobre en qué aspecto
procedimental, electoral, parlamentario o de control podemos usar esas
nuevas tecnologías, conviene pensar al servicio de qué concepción de
la democracia.
En este sentido, podríamos decir que en las dos estrategias de

uso de las TIC hasta ahora mencionadas, la de gestión o adminis-
trativa (que podríamos calificar como de mejora de relación con los
usuarios) o la propia de instituciones y partidos (a la que podría-
mos referirnos como elitista-democrática), no existe una voluntad
de ir más allá de una concepción de la democracia centrada en las

reglas procedimentales y en una visión muy estricta del principio
de representación. No ha habido hasta ahora, al menos que conoz-
camos, voluntad de experimentar formas de relación entre élites
políticas y ciudadanía que supongan una alteración de las posicio-
nes de jerarquía tradicionales.
Pero, ¿es posible pensar en otras alternativas? ¿Podemos pensar en

una relación entre Internet y política que permita desplegar un poten-
cial distinto? ¿Permite Internet imaginar escenarios de democracia más
directa, con mayor implicación y participación de la ciudadanía en los
asuntos colectivos? La primera respuesta debe ser: depende. Depende
de si lo que se busca es precisamente eso. Como hemos avanzado ya,
Internet no es la pregunta. Pero puede ser una respuesta. Las dos estra-
tegias que vamos ahora a analizar de forma forzosamente esquemática,
se relacionan con las TIC desde una concepción distinta a las hasta aquí
planteadas. No se trata aquí de mejorar la relación y la comunicación
entre élites representativas y ciudadanía. La preocupación no está cen-
trada en la mejora de la capacidad de prestación de servicios o en la am-
pliación de la capacidad de elección de los consumidores-ciudadanos.
En las dos estrategias que pasaremos a analizar, late la preocupación
por la calidad de la participación y la capacidad de implicación de la
gente en los asuntos colectivos tanto a nivel político micro como ma-
cro. Se parte de la hipótesis de una ciudadanía activa, interesada en
los asuntos colectivos no como vía necesaria solo para defender sus
intereses, sino como forma de entender la democracia, una democracia
relacional y participativa.
¿Otra política? Movimientos sociales, Internet y política
La política ha sufrido los impactos de los cambios tecnológicos y sus

estructuras de relación entre instituciones al mismo tiempo que los
ámbitos de decisión y el conjunto de la población han ido modificán-
dose según se modificaban los instrumentos y las dinámicas socia-
les que esos cambios tecnológicos generaban. Cabe solo recordar lo
que ocurrió con la prensa escrita, con la radio, con la televisión, etc.,
que fueron forzando cambios en las organizaciones políticas y en los
mecanismos de relación entre instituciones y ciudadanía. Todo ello,
en plena sociedad industrial, en pleno proceso democratizador del

Estado liberal, y con avances y retrocesos en el acceso social a esos
medios. Hoy estamos dejando atrás la sociedad industrial tal y como
la conocimos, con sus pautas laborales y sus dinámicas económicas. Y
el cambio tecnológico está propulsando con gran rapidez cambios en
todas las esferas vitales. No podemos pues equivocarnos, y confundir
Internet y las TIC con nuevas versiones de los antiguos instrumentos
de comunicación. Es otro escenario social.
Una de las características más significativas de las nuevas socieda-

des en las que Internet y las TIC ganan terreno y se desarrollan, es la
creciente aparición y existencia de espacios de autonomía y de redes
relacionales nuevas, en las que florecen comunidades plurales, y que
hacen de su especificidad o de sus micro o macro identidades su punto
de referencia. La explosión de la comunicación y de la hiperconectivi-
dad que ha supuesto el afianzamiento de las TIC ha facilitado y facilita
esa continua emergencia, y permite una reconstrucción de la política
desde parámetros distintos a los habituales.
Estamos asistiendo al surgimiento de una sociedad en la que la

relación forma parte intrínseca de la comunicación, y no es un mero
resultado de esta última, o un subproducto comunicativo. Los dos
elementos clave son la creciente subjetividad o individualización de
los actores (que no forzosamente desemboca en el individualismo)
y la enorme facilidad de comunicación que generan las TIC. En ese
contexto se da una gran demanda de autonomía (que va más allá del
esquema libertad-control tradicional de la sociedad moderna), sur-
gen mercados alternativos, aparecen nuevas redes y agregados so-
ciales, y emergen nuevas culturas que hacen de la diferencia su valor
añadido. En la perspectiva tradicional (que recorre las estrategias
anteriormente examinadas), las esferas de las instituciones públicas
parten de un concepto de libertad y de participación muy vinculado
a la libertad y al ejercicio del voto, mientras el control se relaciona
con el cumpliento de unas leyes emanadas de esa voluntad popular
expresada con el mecanismo representativo. En el nuevo contexto
social que estamos describiendo, la libertad se basa en una idea de
intercambio que parte de la reciprocidad, mientras el control se con-
fía a las propias reglas del intercambio asociativo. Esas dos esferas,
estatal y social, interaccionan con las esferas del mercado y de la fa-
milia y demás redes informales, generando múltiples posibilidades
de relación y comunicación.
En ese contexto, Internet y las TIC son los factores fundamentales con
los que explicar esa nueva realidad, y asimismo constituyen el marco
natural que permite su desarrollo, autonomía y sus constantes posibi-
lidades de innovación y articulación. Gracias a las TIC es posible em-
pezar a hablar de pluralismo reticular o de promoción o potenciación
de la autonomía social capaz de generar inclusión y cohesión al mar-
gen de las medidas uniformizadoras y de los derechos abstractos de
ciudadanía. La pluralidad de formas de bienestar (el llamado welfare
mix que recoge el distinto grado de protagonismo público, mercantil o
social en las políticas sociales) no es, en ese marco, una respuesta ins-
trumental a problemas de sostenibilidad de las políticas de bienestar.
Va surgiendo, en cambio, una forma específica de ciudadanía social
que encuentra sus propios valores en la urdimbre asociativa y cívica
que se va tejiendo. Una ciudadanía comunitaria, territorializada o
no, y que cuenta con las grandes potencialidades y ventajas de de-
sarrollarse en el marco cada vez más consolidado de la sociedad de
la comunicación.
La política se vuelve más difusa, adquiriendo características di-

ferentes en cada ámbito, y esta ya no puede considerarse monopolio
del Estado o coto cerrado de los organismos públicos. Las institucio-
nes políticas no ocupan ya el centro o el vértice de las condiciones de
ciudadanía, de bienestar. Por debajo se ha ido tejiendo esa urdimbre
cívica, fundamentada en las lógicas y los bienes relacionales. Es pre-
cisamente este aspecto autónomo y relacional lo que caracterizaría
ese nuevo tejido social. Y esas mismas características son las que, al
mismo tiempo, le dan ese carácter fragmentario, de multiplicación
de grupos aislados, en que puede resultar difícil articular o recono-
cer una «sociedad» como tal. En esa fragmentación, llena de poten-
cialidades y de posibilidades, puede resultar difícil reconciliar plu-
ralismo con justicia, diversidad con pertenencia o democracia con
diferencia. Por otro lado, no podemos caer en un ciberoptimismo
ingenuo, conviene recordar que el peso de las organizaciones pú-
blicas y mercantiles en la red es muy significativo, y genera y puede
generar nuevas jerarquías, controles y monopolios. A pesar de ello,
lo cierto es que, a la sombra de las TIC, crece sin parar la realidad
y el entramado cívico y asociativo, haciendo surgir nuevas comuni-
dades reales o virtuales, desarrollando nuevas identidades, nuevos
espacios o esferas públicas, e incrementando la reflexividad política
y las nuevas autonomías sociales.
El movimiento del 15M en España no puede explicarse fuera de ese

contexto. No puede calificarse de inesperado ni de sorprendente, ya
que sus bases existían desde hacía tiempo, y los nodos sobre los que se
ha asentado estaban en buena parte establecidos. Pero sí que ha sido
inesperado y sorprendente el gran seguimiento que ha tenido por parte
de personas que se han visto de golpe interpeladas y representadas por
un conjunto de personas que expresaban su indignación y rechazo por
lo que estaba ocurriendo. Y por lo poco que hacían los que se llama-
ban representantes políticos para defender sus derechos y condiciones
vitales. De alguna manera, ha coincidido la emergencia de un conjun-
to de redes que confluyen después de varias «movidas». Algunas algo
alejadas pero significativas como las de la alterglobalización. Otras
más próximas en el tiempo y más fundamentadas en las redes sociales,
como las de «V de Vivienda» o las movilizaciones contra la Ley Sinde.
De esos mimbres surge la dinámica que se nuclea en torno a lo que
fue la convocatoria del 15 de mayo, y que supo recoger e interpelar a
mucha gente que, de manera individual, social y familiar, había llegado
a un punto límite de saturación sobre su malestar y se sentían poco o
nada representados por partidos, sindicatos y demás canales altamente
institucionalizados.
En efecto, uno de los eslóganes más repetidos durante las mani-

festaciones y concentraciones en distintas ciudades del 15M ha sido el
de «no nos representan», dirigido a los políticos que ejercen su labor
en nombre de todos. Esa ha sido también una de las consignas más
atacadas por parte de quienes acusan al 15M de ser un movimiento
de corte populista y de impulsar la antipolítica. Pero la gente del 15M
no ha inventado nada. La sensación de lejanía entre políticos electos y
ciudadanía es un lugar común cuando se habla de los problemas de
la democracia y lo hemos expresado aquí mismo de diversas maneras
en páginas anteriores. Recordemos al respecto que la idea original del
sistema representativo es que las elecciones garanticen al máximo la
cercanía entre los valores y los intereses de la ciudadanía y los perfiles
políticos y las posiciones de los representantes. La base del poder y
legitimidad de los políticos electos está en su representatividad y esta
deriva del proceso electoral.
La teoría política ha ido distinguiendo entre dos formas de repre-

sentación. Por un lado, se habla de la representación-delegación que
hace referencia a la capacidad de llevar a cabo un mandato, es decir,
la capacidad de actuar para conseguir ciertos objetivos. Los políticos
nos representarían en la medida en que «transportan» nuestros valores,

nuestras demandas, nuestros intereses. Y, por otro lado, tendríamos lo
que podríamos denominar como representación-fotografía, que se ba-
saría en la capacidad de los representantes de encarnar lo más cerca-
namente posible al conjunto de los que pretenden representar. En ese
sentido, la representación se basa en el parecido, en la capacidad de los
políticos de parecerse a nosotros, a los que concretamente les votamos,
en formas de vida, en maneras de pensar, en el tipo de problemas que
nos preocupan. Las elecciones cubrirían ese doble objetivo de delega-
ción y de parecido, y el grado de confianza que tendrían los políticos
derivaría del grado en que logren cubrir esas expectativas.
Con el grito «no nos representan», el movimiento 15M está advir-

tiendo a los políticos que ni se dedican a conseguir los objetivos que
prometieron, ni se parecen a los ciudadanos en su forma de vivir, de
hacer y de actuar. El ataque es pues doble: a la delegación (no hacen lo
que dicen) y al parecido (no son como nosotros). En este sentido, po-
demos entender que el movimiento 15M no ataca a la democracia, sino
que lo que está reclamando es precisamente un nuevo enraizamiento
de la democracia en sus valores fundacionales. Lo que critica el 15M,
y con razón, es que para los representantes el tema clave parece ser el
acceso a las instituciones, lo que garantiza poder, recursos y capacidad
para cambiar las cosas. Para los ciudadanos, en cambio, el poder sería
solo un instrumento y no un fin en sí mismo.
En este sentido, Rosanvallon define el actual modelo de democracia

como «democracia de elección», entendiéndola como aquella centrada
estrictamente en colocar en el poder a unas personas, o a desplazar del
mismo a otras. Dados los problemas que venimos comentando de défi-
cit de representatividad y de falta de confianza, ¿por qué no instaurar
un sistema de «deselección» en que los ciudadanos pudiesen revocar su
mandato si se sienten defraudados en sus expectativas (lo que de hecho
ya existe en California en forma de recall)? La nueva época en la que
estamos genera y precisa mecanismos de renovación más frecuentes de
la legitimidad, lo cual no debería pasar forzosamente por una mayor
frecuencia electoral, sino por incorporar más «voluntad popular direc-
ta» (consultas, debates…) en ciertas decisiones.
El tema está en poder y saber combinar legitimidad electoral con

legitimidad de acción. Hasta ahora, esa legitimidad se conseguía en las
negociaciones a puerta cerrada entre representantes políticos y también
entre ellos y los intereses organizados. Ahora, la exigencia cada vez más
presente y expresada asimismo con fuerza por el 15M es más transpa-
rencia y más presencia directa de la ciudadanía, sin que todo ello pase
forzosamente por la intermediación de lobbies, sindicatos, patronales
o cámaras. Antes, los políticos justificaban su privilegiada posición por
el hecho de que tenían información, construían su criterio y tomaban
decisiones con respaldo mayoritario de los representantes. Ahora, la
gente, mucha gente, tiene información, construye su criterio y quiere
participar en las decisiones que le afectan. Como ya hemos menciona-
do, lo que Internet y las TIC ponen en cuestión es la necesidad de la
intermediación. Sobre todo, de la intermediación que no aporta valor, y
que además, en el caso de los políticos, goza de privilegios que ya no se
consideran justificados (sueldos, inmunidades, regalías…).
Por otro lado, sabemos que el núcleo duro de la abstención se con-

centra normalmente en los barrios y lugares con menos renta, con
menor nivel educativo, con peores condiciones de vida. Son voces no
escuchadas, y por tanto con frecuencia suelen ser desatendidas. Nece-
sitamos pensar no solo en formas de mejorar la representatividad de
los políticos, sino también en dimensiones de la representación que la
hagan más compleja, más capaz de recoger la autonomía, la diversidad
y la exigencia de equidad de las sociedades contemporáneas. Y en este
sentido, hemos también de valorar cómo influye Internet y la nueva
época en protagonismos e identidades colectivas.
Se están produciendo asimismo cambios en la forma de representa-

ción y de visualización de esos movimientos. En efecto, uno de los pro-
blemas más recurrentes con los que se han enfrentado los integrantes y
participantes en el 15M ha sido y es la falta de liderazgos claros, la falta
de rostros con los que los medios de comunicación tradicionales pudie-
ran identificar el movimiento. La ambigua expresión de «indignados»
ha sustituido asimismo la falta de identidad ideológica que permitiera
colocar a los movilizados en alguna de las categorías programáticas
a las que estamos acostumbrados en la contemporaneidad. Catego-
rías que nos permiten reducir la complejidad de matices ideológicos
de cada quién, situándolo en el «cajón ideológico» correspondiente. Es
evidente que el calificativo de «indignados» no nos explica mucho so-
bre qué piensan y cuáles son sus coordenadas normativas o propositi-
vas. Pero de lo que nadie duda es de la capacidad de sacudir y alterar la
forma de entender el mundo y de relacionarse con el sistema político e
institucional que ha tenido el 15M.
Tenemos, como algunos han dicho, un movimiento en marcha que no

se reconoce a sí mismo como tal movimiento, y cuyos componentes,
además, presumen de no tener etiqueta ideológica convencional. Lo
que está claro es que expresan el sentido de frustración de muchos ante
la tendencia a fragmentar comunidades, a convertir cualquier cosa en
mercancía, a confundir desarrollo y realización personal y colectiva con
capacidad de consumo. Es cierto también que hay evidentes amenazas
a los niveles de vida y a los derechos alcanzados, sin que los poderes
públicos sean capaces de proteger a sus ciudadanos de una evidente
pérdida de soberanía y de legitimidad democrática. No solo no hay
dimensión ética alguna en el capitalismo especulativo y financiero, sino
que además están en peligro las promesas que aseguraban que, si nos
portábamos bien, viviríamos cada vez mejor, seríamos más educados y
gozaríamos de una buena salud. La absoluta falta de control y de ren-
dición de cuentas democrática de los organismos multilaterales y de las
agencias de calificación de riesgos, añadidas a las más que evidentes co-
nexiones y complicidades entre decisores políticos y grandes intereses
financieros, han provocado que, como hemos avanzado, por primera
vez en mucho tiempo, en Europa, se conecte conflicto social y exigencia
democrática, reivindicación de derechos y ataques contundentes a la
falta de representatividad de los políticos. Tanto por su falta de respeto
a los compromisos electorales, como por su fuero y sus privilegios.
Parece claro que mucha gente ha empezado a darse cuenta de que la

hegemonía neoliberal, a la que han servido en Europa sin reparo y sin
apenas distinción tanto conservadores como socialdemócratas, puede
conducirnos, de persistir, a más y más pobreza y a un deterioro general
de las condiciones de vida de amplísimas capas de la población. Y que,
frente a ello, poco puede esperarse del sistema político y de los grandes
partidos, mayoritariamente considerados meros ejecutores de esas po-
líticas. En cambio, lo que ha permitido Internet, a coste muy reducido,
ha sido conectar cabreos y acciones.
El zócalo en el que apoyarse ha sido, por una parte, el movimiento

de cultura libre, con su habilidad de retournement que dirían los situa-
cionistas, es decir, con su capacidad de hacer descarrilar, de reconducir
y recrear todo tipo de producciones culturales y artísticas, rompiendo
moldes y derechos de propiedad, compartiendo y difundiendo. Y, por
otra parte, se ha aprovechado la gran capacidad de inventiva y con-
tracultura generada en América Latina, donde hace ya años probaron
de manera directa y cruda las recetas neoliberales. El movimiento de
cultura libre, con éxitos tan evidentes como Wikipedia, muestra la fuer-
za de la acción colaborativa y conjunta, sin jerarquías ni protagonismos
individuales, combinando el ideal de la igualdad con la exigencia del
respeto a la autonomía personal y a la diferencia. Cada vez más gente,
más preparada, más precaria, con mejores instrumentos, más conecta-
da, servirá de voz a esa gran masa de la ciudadanía que sabe que las co-
sas van mal y que la situación actual no puede durar. Tratar de ponerle
nombre al movimiento, tratar de identificarlo y encasillarlo, significaría
ahora limitar su potencialidad de cambio y transformación.
¿Qué tiene que ver todo ello con los temas que aquí hemos ido apun-
tando, relacionados con la democracia y sus dilemas? Aún es pronto
para sacar demasiadas conclusiones al respecto, pero parece indudable
que van a ir apareciendo nuevas formas de hacer política, de ejercer la
representación y de tomar decisiones.
¿Democracia directa? Democracia y participación ciudadana
La extensión y generalización de Internet y de la hiperconectividad que

lleva aparejada permite, entre otras muchas cosas, repensar de nuevo
el viejo tema de la democracia directa. Es importante en este sentido
recordar la constante presencia del instrumento «asamblea» en los
movimientos políticos de los últimos tiempos. Con ello se expresa el
querer reproducir off line lo que es característico del modo on line: ho-
rizontalidad, agregación, compartir, buscar acomodación de distintas
perspectivas en nodos comunes. En relación a esto, seguramente no es ni
el momento ni el lugar de hacer un recorrido histórico sobre la democra-
cia y sus tradiciones. Pero quizás conviene recordar que a lo largo del si-
glo XIX la discusión en torno a la democracia, desde la concepción liberal
del Estado, se desarrolló principalmente a partir del célebre discurso de
Constant sobre la libertad de los antiguos y la libertad de los modernos.
Frente a la libertad de los «antiguos», entendida como participación di-
recta en las decisiones públicas y en la formación de las leyes a través del
cuerpo político que expresa la asamblea de los ciudadanos, se entendía
que ello no solo no era posible por la expansión del «demos», es decir,
por la cantidad de gente a quién reunir y con quién debatir, sino que más
allá de ese impedimento físico o cuantitativo, la lógica que existía detrás
del ideal de la democracia directa podía llegar a ser contraproducente.
La libertad de los «modernos» implica el reconocimiento de derechos

políticos fundamentales, entendiendo la participación política como
una libertad más, que se manifiesta en el derecho a expresarse, a reu-
nirse, a organizarse para influir en la política del país, y que comprende
además el derecho a elegir a sus representantes en las instituciones y el
derecho, asimismo, a ser elegidos. Frente a Rousseau, tanto Tocqueville
como Stuart Mill defienden la idea de que la única forma compatible
con el Estado liberal es la democracia representativa y parlamentaria.
La llamada democratización del Estado, si bien amplió el derecho al
voto a más y más sectores sociales y multiplicó los órganos representa-
tivos, no implicó una modificación esencial de esa concepción liberal y
representativa de la democracia.
La democracia representativa ha sido defendida siempre como una

alternativa «viable» (Stuart Mill) y «eficiente» (Dahl) a la democracia
directa o de asamblea. Las razones de fondo aducidas son, como sa-
bemos y ya hemos mencionado, el tamaño de la población llamada a
reunirse y participar, y la naturaleza de los problemas a tratar que van
más allá de lo que las pequeñas unidades de población pueden asumir.
A pesar de ello, se reconoce (Dahl) que la democracia representativa tie-
ne su «lado oscuro», o un precio a pagar: el enorme poder discrecional
sobre decisiones muy significativas que delegan los ciudadanos a sus
representantes.
Sabemos que las élites representativas han de moverse en los lími-

tes institucionales y procedimentales que son propios de los regímenes
democráticos, pero también sabemos que esos límites acostumbran a
ser amplios, y no siendo muy robustos ni constantes los mecanismos
de control o de participación popular, el hecho es que la discrecionali-
dad de las élites para interpretar su mandato de representación, incluso
en decisiones de contenido estratégico o de gran significación, es muy
notoria. Por tanto, una vez aceptado el principio de representación, el
énfasis se pone en establecer las cautelas y los equilibrios necesarios
para controlar, en la medida de lo posible, esos márgenes de discrecio-
nalidad y para fijar una renovación periódica de la confianza así como
una clarificación de responsabilidades vía refrendo electoral.
¿Qué cambios puede producir en ese escenario la aparición de las

TIC y la generalización de Internet? Si bien continúa siendo cierto que
todos los ciudadanos de cada país no pueden encontrarse cara a cara, sí
es ya posible que puedan comunicarse a distancia a través de las redes
que ofrecen las TIC. Por tanto, con todas las cautelas necesarias, y siendo
consciente de que las formas de deliberación en asamblea son distintas
a las que se dan por teléfono o en un fórum virtual, se podría al menos
pensar hasta qué punto empiezan a darse las condiciones para avanzar
hacia formas de democracia, en las que sea posible acercarse a los viejos
ideales rousseaunianos sin las cortapisas del tamaño del «demos» y que,
al mismo tiempo, permitan eficiencia en la toma de decisiones.
Pero, ¿de qué democracia directa hablamos? No creo que sea ne-
cesario insistir en los problemas que genera una concepción de la de-
mocracia directa de tipo referendario, basada en la instantaneidad de
la toma de decisiones, sin mediaciones deliberativas ni institucionales.
Hace ya años, un magistrado de la Corte Constitucional italiana, Gus-
tavo Zagrebelsky, ponía de relieve la falta de adecuación entre los pre-
supuestos deliberativos de la democracia y la precipitación no exenta
de demagogia que rodea a los referéndum instantáneos, y para ello
utilizaba el ejemplo bíblico de la elección directa y popular que deci-
dió entre Barrabás y Jesucristo. La extensa literatura sobre democracia
deliberativa nos muestra la importancia extrema que los procesos deli-
berativos y participativos tienen en una concepción plena de lo que es
una democracia liberal. Siguiendo a Jürgen Habermas, se afirma que
las decisiones en democracia se cargan de valor y significación, más
sobre la base de la transfomación que sigue a la deliberación, que so-
bre la simple agregación de preferencias. Por lo tanto, toda incorpora-
ción de las TIC a los procesos de toma de decisiones públicas, debería
tener en cuenta ese profundo carácter deliberativo de la democracia.
De no ser así, podría ocurrir que esas decisiones fueran notablemente
inconsistentes entre sí, o bien que estuvieran demasiado afectadas por
situaciones emocionales coyunturales. Por tanto, deberíamos dirigir-
nos hacia perspectivas en las que fuera posible o imaginable, utilizar
los potenciales comunicativos y de toma de decisiones colectivas que
Internet sin duda presenta (y que ya han sido probados en contextos
privados u organizacionales), sin que ello hiciera perder capacidad y
calidad deliberativa a todo el nuevo proceso decisional inspirado en un
acercamiento a los valores de una democracia directa que siempre ha
sido vista como auspiciable, pero no viable.
Si combinamos potencialidades de las TIC para avanzar hacia

formas de democracia directa hasta hoy inexploradas, con la necesi-
dad de contar asimismo con mecanismos que aseguren deliberación y
que canalicen opiniones y debates hacia formas de tomar decisiones
pragmáticas y eficientes, deberíamos repensar nuestras actuales ins-

tituciones democráticas. Parlamentos, gobiernos y partidos son hoy
por hoy elementos centrales en el sistema democrático. Desde nues-
tro punto de vista, son los partidos políticos los que en la actualidad
ejercen el rol clave de mediación-control entre población y gobierno,
con la constante colaboración amplificadora de los medios de comu-
nicación, siendo esos mismos partidos los que nutren de contenidos
y concentran el protagonismo en la sede parlamentaria.
A partir de esas premisas, se puede imaginar un sistema en el que

el gobierno fuera elegido con mecanismos similares a los actuales, y en
el que las decisiones que hoy toma el parlamento y otras consideradas
suficientemente significativas, fueran sometidas al refrendo directo de
toda la ciudadanía con derecho a voto, utilizando los instrumentos que
ofrecen las TIC y sus desarrollos futuros. Esos momentos decisionales
se concentrarían en ciertas fechas, y en los periodos previos se produci-
ría el debate público, animado por unos partidos políticos que deberían
orientar sus funciones hacia una labor de brokerage y articulación de inte-
reses y alternativas, perdiendo peso su actual énfasis en la ocupación de
espacios institucionales. Se dibuja así un sistema en el que el voto directo
no se produciría sin mediación ni deliberación. No hablamos por tanto
de una simple democracia plebiscitaria. El voto directo contaría con la
imprescindible mediación partidista, configurando así una salida prag-
mática que podría permitir alianzas con los protagonistas actuales de los
procesos de intermediación y representación de la voluntad popular.
Es importante tener en cuenta que hasta ahora las instituciones exis-

tentes han tendido a usar y modelar las TIC como mecanismo de refor-
zamiento de sus posiciones de poder. No es sorprendente, por tanto, tal
y como hemos ya mencionado, que las instituciones políticas y demo-
cráticas hayan buscado la aplicación de las TIC a sus rutinas sin romper
los paradigmas comunicacionales y de poder previos. Pero estamos ha-
blando de otra democracia, de otra forma de hacer política, y por tanto
esa simple adaptación no parece auspiciable.
En este sentido, es evidente que los partidos políticos deberían cam-

biar significativamente su actual forma de operar. Su trabajo se haría
menos seguro, y sus funciones y el tipo de reclutamiento que actual-
mente impulsan, debería modificarse sustantivamente. Los partidos
son hoy organismos o entidades notablemente cerradas y muy volca-
das a la ocupación de espacios institucionales; predomina una visión
centrada en la presencia mediática de los líderes que comunican cons-

tantemente los mensajes a afiliados, votantes, simpatizantes y ciudada-
nía en general. La labor de «cocina» se realiza de manera poco transpa-
rente, centrada en las élites, los cuadros políticos y la organización, junto
con los intereses que se logran canalizar o representar. En un escenario
como el que apuntábamos, los partidos deberían trabajar mucho más en
red, con menores seguridades organizativas, con un énfasis parecido al
actual en relación con los medios de comunicación, pero con mucha ma-
yor capacidad de articulación de intereses y de opinión en el territorio y
en las redes sociales. El papel de las ideas, de la capacidad de influir en
el entramado social próximo sería esencial, reduciéndose en cambio el
papel de la disciplina de partido o de la militancia organizada.
Parece claro que en esta estrategia, en la que las TIC jugarían un pa-
pel central en la configuración de un sistema democrático basado en el
voto directo de la ciudadanía sin la intermediación de las instituciones
representativas tradicionales, existen problemas significativos. Uno de
los principales sería, sin duda, el papel de los parlamentos en ese nuevo
escenario, aunque algunos hablan ya de democracia postparlamenta-
ria. Pero, si nos referimos más en concreto a los problemas que pueden
surgir en la implementación de las propuestas de democracia directa
reseñadas, algunos de los que se han señalado como más significativos
son la falta de continuidad y de estrategia definida en la opinión de la
ciudadanía, la falta de información y debate suficiente, sin asunción de
responsabilidades sobre los efectos de las decisiones tomadas, el peligro
de falta de participación que permita el control del voto en ciertas deci-
siones por parte de minorías con intereses muy definidos, o el exceso de
complejidad en las políticas o decisiones a tomar, así como los problemas
derivados del propio uso de las TIC, su control, garantías, etc.
El punto en el que se alude a la falta de preparación de la ciudadanía

para enfrentarse a la complejidad de los temas que hoy nutren los de-
bates legislativos es probablemente el más de fondo. Voces como las de
Schumpeter o Sartori han afirmado que la ciudadanía no tiene el interés
suficiente para seguir debates de fondo e interesarse por temas que no
estén muy conectados con sus intereses más inmediatos. Por otro lado,
argumentan que la tecnificación de muchos de los debates sobre alter-
nativas ante problemas concretos aleja a la ciudadanía de su posible
implicación. Su implicación en la decisión, afirman, solo podría afectar
negativamente la calidad del resultado final. No parece un argumento
fácil de sostener en momentos en los que, si por una parte cada vez está
más en duda la univocidad de las respuestas técnicas, más se oye hablar

de construcción social del riesgo o de technology assesment aludiendo a
la necesidad de incorporar opiniones legas en temas de complejidad
técnica relevante pero que son difícilmente resolubles sin esa visión de
no-experto. En el fondo uno acaba pensando que los argumentos contra
la democracia directa basados en la falta de formación suficiente de los
ciudadanos para tomar decisiones, podrían servir igual para argumen-
tar contra la misma democracia genéricamente definida.
Los problemas derivados de la propia forma en que se han desarro-

llado las TIC (muy vinculadas a perspectivas de carácter mercantil y
económico), el control sobre la Red y sobre la producción del software,
la desigualdad en su acceso, o los posibles problemas de control y de
garantías que plantea su uso, son claros y van a seguir existiendo du-
rante largo tiempo. De manera mucho más concreta, existen problemas
en la propia forma en que se debe desarrollar la votación electrónica.
Nada de eso puede ser negado. Pero, volviendo a los primeros párrafos
de este texto, no deja de ser importante, a pesar de todo, preguntarse
hacia qué democracia avanzamos y hacia cuál nos gustaría acercarnos.
El cuadro de alejamiento ciudadano del sistema político, que parece ex-
tenderse y afianzarse, avala el hecho de avanzar, aunque sea de forma
experimental, a fin de detectar fortalezas y debilidades.
Lo que parece indudable es que ya no es posible hablar de renova-

ción de la política, ni de replanteamiento de las políticas sin incorporar
no solo Internet y lo que significa, sino también el gran cambio tecnoló-
gico que la era digital ha supuesto. Los instrumentos de las políticas, las
vías de comunicación política…, deben necesariamente repensar sus
rutinas y formas de proceder ante el alud de cambios tecnológicos que
en poco tiempo han cambiado nuestras vidas. Lo que hemos incorpora-
do en este apartado es solo una tímida muestra del mucho camino que
queda por recorrer en este sentido.
¿Conclusiones?
Todo se mueve a nuestro alrededor, vivimos con muchas más incerti-

dumbres. ¿Cómo tomar decisiones individuales y colectivas sobre esta
realidad movediza y cómo incorporar a esas decisiones las perspectivas
y los efectos a largo plazo? La política, en su capacidad de gestionar

de manera pacífica y consensuada la toma de decisiones que afectan
a una comunidad, padece de manera directa ese conjunto de proble-
mas y de cambios muy esquemáticamente resumidos en estas pá-
ginas. Pero es la política el gran objetivo de este ensayo. El sistema
político no funciona como debería. La política está en crisis. Los po-
líticos acumulan agravios y reproches. La capacidad de los gobier-
nos (europeo, estatal, autonómico o local) es puesta en cuestión cada
día por asuntos que se originan muy lejos o sobre los que no tienen
competencias directas, pero que a pesar de ello les explotan en sus
caras y afectan directamente a sus ciudadanos. ¿Cómo repensar la
política, el gobierno en sus distintas esferas y sus instrumentos de
acción: las políticas públicas?
Hemos tratado de responder parcialmente a esta pregunta a lo lar-

go de las páginas anteriores. Los laberintos decisionales a los que se
enfrentan los sistemas políticos en la actualidad no proceden tanto de
la propia incapacidad de la forma de operar de la política y de las ins-
tituciones en que se despliega formalmente, sino más bien de la propia
complejidad y falta de definición precisa y consensuada de los proble-
mas con que se enfrenta. Agravado todo ello por los efectos de una glo-
balización que nos hace interdependientes sin establecer mecanismos
de regulación y gobernanza a la altura de esa interdependencia. Las
políticas que derivan de esas instituciones, de las distintas esferas de
gobierno aquí analizadas, se ven afectadas por la rapidez con que se
han movido y transformado los que serían sus objetivos de actuación
(las personas, sus entornos, los problemas que les aquejan…) sin que
su capacidad de adaptación a esa nueva realidad se haya producido.
Así, muchas de esas políticas nos resultan contradictorias, ineficaces o
perfectamente prescindibles.
Nuestra propuesta ha sido la de repensar los problemas, examinar e

integrar su complejidad en nuestros análisis, para desde esa reconside-
ración de los temas, y desde esa aceptación de la complejidad no como
obstáculo sino como condición, poder repensar la política y las políticas
de respuesta. Proponemos profundizar en la democracia, acercar ins-
tituciones y problemas, y por tanto reforzar la política de proximidad
que representan los gobiernos locales, desmonopolizar las institucio-
nes y hacerlas más permeables a las iniciativas sociales, implicar a la
ciudadanía en la resolución de problemas que no son problemas de
la política o de las instituciones, sino que son problemas de todos.
Estamos seguros de que nuestras respuestas pueden parecer parciales,

imperfectas o poco concretas. Pero están planteadas desde la búsqueda
de un equilibrio entre la descripción analítica y la propuesta normati-
va. Hemos pretendido trabajar desde una lógica de realismo político,
buscando salidas también realistas a los males que aquejan a nuestras
democracias. Pero no hemos querido quedar atrapados por el pesimis-
mo tradicional de aquellos «realistas» que ven en la democracia una
forma no autoritaria de gobierno, o que reducen el ideal democrático a
una forma competitiva de escoger a nuestros gobernantes. Ser hoy rea-
lista puede y debe exigir a la democracia que incorpore a la ciudadanía
a la resolución colectiva de los problemas comunes, y ello supone no
confundir política con instituciones, ni participación con elecciones. Sin
duda, el debate sigue abierto, y nosotros nos comprometemos a seguir
participando en el mismo.
Bauman, Zygmunt, The individualized society, Polity, Cambridge, 2001.

Crouch, C., Posdemocracia, Madrid, Taurus, 2004.
Noveck, B. S., Wiki Government, Washington, Brookings, 2009.
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Subirats, Joan et al., Repensar la política en la era de los movimientos y las
redes, Barcelona, Icaria, 2007.
Tilly, Charles, Democracy, Cambridge, Cambridge University Press,
2007.
9. Neoconservadurismo,
neoliberalismo y
protesta social
Un nuevo ciclo de protestas
Pedro Chaves Giraldo
Cuando el noble enseñe al sastre su empleo

y, en lugar de herejes, ardan los puteros,
será porque el reino de Albión
ha entrado en la gran confusión.
Cuando en todo pleito se haga justicia,
Y amo y escudero sin penurias vivan;
Cuando nuestras lenguas no murmuren más
Y nuestros rateros dejen de robar;
Cuando el usurero saque sus reservas
Y erĳan iglesias putas y alcahuetas,
Un tiempo habrá entonces, ¿Y quién lo verá?
En que nuestros pies sirvan para andar.
Shakespeare, «Profecía del Bufón (Final III.ii)», El Rey Lear, 1605.
Decía Alain Touraine1 que lo más sorprendente de la situación de bru-

tal crisis que estamos viviendo era el silencio de las víctimas. Este libro
fue primero pensado justo cuando estallaba en Madrid, y otros lugares
* Durante la elaboración de este material se celebró la Asamblea Constituyente de
Izquierda Abierta en Madrid (España). Algunas partes de estos materiales fueron utili-
zados en el Documento Político de esa Asamblea. Naturalmente, como suele suceder, el
resultado del debate colectivo hizo mejor el texto original, pero ese no me pertenece. Esta
es mi versión original y de la que puedo hacerme responsable.
287
de España, una revuelta singular y que llamó rápidamente la atención

de todo el mundo. Nadie pudo dejar de sentirse concernido por el al-
cance de las demandas, por las críticas y por la masividad de la protes-
ta, pero también por el original modo de organización y por el uso de
una democracia deliberativa de alta intensidad.
Parecía que las víctimas, finalmente, sí reivindicaban su espacio a

través de una gestión inusual de su «voz», esto es de su capacidad de
expresarse en el espacio público. Precisamente, esta condición diferente
y desafiante del 15M, casi desde cualquier punto de vista, fue la prime-
ra y llamativa cuestión de su irrupción en la agenda política. Ni siquie-
ra era sencillo determinar con claridad de qué tipo de sujeto estábamos
hablando. No era un partido político, no era un grupo de interés, no era
un movimiento social. Pero sin ser nada reconocible en los viejos con-
ceptos de la ciencia política o la sociología, su impacto político estaba
siendo espectacular y muy importante.
Quedaba por ver si esta «presencia colectiva» como la ha llamado

Boaventura de Sousa Santos, estaría en disposición de revertir la ten-
dencia de la «sociedad capitalista» a la desaparición de los actores.2 No
es este asunto menor. Los síntomas de esa «crisis de la representación»
tradicional son conocidos y reiterados. La fragmentación y/o hundi-
miento de los modelos clásicos de representación no han impedido la
emergencia de otras formas de dar satisfacción a la necesidad de en-
contrar referencias en los conflictos. Las perspectivas neopopulistas, las
fórmulas de relación «directa» del líder con su electorado o base social,
son una de ellas, pero no la única. Rosanvallon3 plantea la emergencia
de la impolítica, esto es, de fórmulas de control indirecto del poder,
expresión de la consolidación de una sociedad de la desconfianza. En
cualquier caso, crisis de la representación y crisis de los sujetos sociales
y políticos que han dado sentido y sustancia a nuestras democracias
representativas hasta el momento.
1 Alain Touraine, Después de la crisis. Por un futuro sin marginación, Madrid, Paidós, Estado
y Sociedad, 2011.
2 Ibid., p. 29. Con la desaparición de los actores, Touraine se refiere a la desaparición
de sujetos colectivos, articuladores de demandas, representantes de conflictos en una
sociedad.
3 Pierre Rosanvallon, La contrademocracia. La política en la era de la desconfianza, Buenos
Aires, Manantial, 2007.
Neoconservadurismo, neoliberalismo y protesta social 289
El propio movimiento 15M o el movimiento de los indignados (usare-

mos indistintamente ambas calificaciones) expresaba su punto de vista
sobre estos asuntos elevando a categoría de símbolo de la movilización
lemas como: «No nos representan» o «Lo llaman democracia y no lo
es». En todo caso, la cuestión que se planteaba es hasta qué punto el
movimiento de los indignados recuperaba una perspectiva de la repre-
sentación en condiciones de reverdecer la confianza en la política y la
voluntad de canalización de demandas ausentes de la agenda política
institucional.
Se albergaban, también, dudas acerca de la condición espumosa y

efímera de un movimiento que, aparentemente, había salido de ningún
sitio y no había pedido permiso para reivindicar su espacio. Si el 15M
se podía convertir en un actor político estaba por ver y parte del cum-
plimiento de ese desafío estaba asociado a su «utilidad», esto es, a tratar
de cumplir algunos objetivos asociados a las demandas del movimien-
to. Desde entonces una parte de los análisis han incidido en la futilidad
del movimiento y en su liviandad programática. Zygmunt Bauman re-
sumía una buena parte de esos acercamientos manifestando que «el
15M es emocional, le falta pensamiento»4 y alertaba sobre el hecho de
que el movimiento corría el riesgo de evaporarse.
Ambas cuestiones, en primer lugar, la que hace referencia a la con-

dición inocua del movimiento, aquella que querría describir que el mo-
vimiento ha sido espumoso, muy poco sustantivo, nos exige reflexionar
sobre la relación entre movimientos sociales y política. Es importante
que determinemos qué estamos intentando medir exactamente, y que
tratemos de analizar los diferentes planos de interacción entre la acción
colectiva, la movilización social, la política y sus repercusiones para el
conjunto de la sociedad.
La segunda cuestión, la de saber si el 15M ha sido o puede con-

vertirse en actor político (no necesariamente en partido político), está
aún por dilucidar en el medio plazo. Lo primero que habría que se-
ñalar es que para intentar atinar con la respuesta, necesitamos saber
qué estamos preguntando exactamente. No podemos seguir dando por
hecho el significado de lo que es un actor en el contexto de un mundo
en transición, que ha alterado profundamente la estructura de los con-
flictos y su capacidad de representación. Si la pregunta se refiriere a
4 Entrevista con Zygmunt Bauman en El País, 17 de octubre de 2011; disponible en http://
elpais.com/diario/2011/10/17/cultura/1318802401_850215.html
solo al impacto mediático y simbólico de un movimiento, aún cuando

este fuera puntual y/o ocasional, podríamos decir que en el período de
máxima incidencia pública de este movimiento, la respuesta sería que,
obviamente, sí. Pero la duda y la respuesta deben dar cuenta de la po-
sibilidad de revertir esa tendencia histórica de la crisis del capitalismo
a terminar con todos los actores, sacrificados en el altar del mercado.
En esta hora, el movimiento como tal vive horas bajas, la etiqueta

15M parece languidecer atrapada entre su éxito y sus dificultades para
continuar. Parece agotado el momento mágico de las acampadas y el
proceso deliberativo que acompañó esos días a miles de jóvenes y no
tan jóvenes, que vivieron una experiencia generacional única de poli-
tización intensa. Pero todo indica que este movimiento ha dejado un
legado muy importante: ha reverdecido la movilización crítica y ha rei-
vindicado la responsabilidad política por lo que está ocurriendo. Sobre
estos aspectos hablaremos más adelante.
Así es que nada más aventurado que hacer predicciones sobre los
movimientos sociales. Estos tienen por costumbre impugnar las pro-
yecciones y perspectivas de los analistas y una tendencia irremediable
a hacernos quedar mal. Así es que les anticipo mucha mesura y pru-
dencia ―no exenta de algún atrevimiento― respecto a los escenarios
previsibles de evolución de un movimiento tan singular.
Intentaré, eso sí, ser más contundente respecto a aquellas cuestiones

que nos pueden permitir entender el porqué de su emergencia, la fisio-
nomía de los actores protagonistas y sus principales reivindicaciones.
También en este punto podríamos haber aducido humildad en el análisis,
recordando que, doscientos años después de la Revolución Francesa, un
dirigente chino afirmó que aún no había transcurrido tiempo suficiente
como para poder realizar una apreciación equilibrada de su trascendencia
histórica. Pero no avanzaríamos mucho con tanto comedimiento.
Cuatro propuestas de interpretación
Las tres cuestiones, en forma de hipótesis, que pretendo defender en

este trabajo otorgan esa explicación sobre la emergencia y la condición
de los protagonistas del 15M a una confluencia de factores entre los que
destacaría los siguientes: en primer lugar, un conjunto de cambios tec-

tónicos que han mutado la condición de nuestras sociedades y que han
sido dirigidos y orientados por un bloque social y político liderado por
una elite global. Este liderazgo global y minoritario ha sido posible con
la complicidad del Estado y con el apoyo activo y/o pasivo de impor-
tantes sectores de las viejas clases medias (las vinculadas al Estado del
bienestar) y las nuevas clases medias crecidas al calor de los ciclos de
expansión económica desde finales de la década de 1970. Este lideraz-
go ha construido un sentido común cuyas referencias básicas pueden
ser formuladas alrededor de las ideas de Estado mínimo, la condición
central del mercado como regulador social y la pérdida progresiva de
espacio de la política, atenazada por el deterioro y la minorización cre-
ciente del espacio público y por el desprestigio de su acción relacionado
con decisiones que, justamente, merman y deterioran sus condiciones
de existencia y relevancia. Lo importante de este conjunto de cambios
remite a la modificación sustancial de las condiciones en las que se hizo
posible y reproducible el pacto social de postguerra.
En segundo lugar, la crisis económica ha puesto de manifiesto la

irreproducibilidad de este pacto social. Es decir, si durante el periodo
de afirmación y consolidación del proyecto neoliberal, pudo pensarse y
mantenerse, precariamente, el pacto social, la crisis ha mostrado la im-
posibilidad de su mantenimiento, ni siquiera con un deterioro mayor
de sus condiciones de reproducción. Lo que la crisis fractura es la ten-
dencia histórica que dio sentido, precisamente, a ese gran acuerdo de
convivencia, al predominio estructural de los procesos de inclusión so-
bre los procesos de exclusión.5 La cuestión está en el efecto acumulado
de estos decenios de desregulación, privatización y crisis del régimen
general de valores propio de nuestra modernidad. Ese efecto acumula-
do tiene dos implicaciones importantes para esa no reproducibilidad
del pacto social de postguerra.
En primer lugar, económica, las bases de autorreproducción del ca-

pitalismo en su versión neoliberal hacen inviable el sostenimiento de
un Estado del bienestar, en condiciones de asegurar sustento material
para el pacto social y para esa perspectiva histórica de inclusión cre-
ciente en la que creíamos vivir. Por primera vez en la historia de Occi-
dente, sin la intervención de una guerra o de una catástrofe natural, los
hĳos vivirán, con toda probabilidad, peor que sus padres. Aún cuando
5 Boaventura De Sousa Santos, Reinventar la democracia, reinventar el Estado, Buenos Aires,
Clacso Libros, 2006.
en la explicación de la crisis cuentan mucho la codicia y la avaricia sin

límites de los que más tienen,6 lo sustancial remite a los cambios econó-
micos en el capitalismo tardío y, entre ellos, la centralidad del sistema
financiero en el conjunto de la estructura económica y sus exigencias.
La crisis marca un antes y un después: los viejos tiempos no volverán.
En segundo lugar, como señala Wendy Brown,7 el neoliberalismo

ha lanzado un asalto frontal contra los fundamentos de la democracia
liberal. Si la globalización ya había vuelto problemáticas las institu-
ciones liberales, al vaciarlas de su sustancia reguladora y representa-
tiva, la situación actual implica una vuelta de tuerca que cambia los
principios de constitucionalidad, igualdad ante la ley, libertades polí-
ticas y civiles, autonomía política y universalismo por los criterios de
mercado, las relaciones coste/beneficio, la eficacia y la rentabilidad. El
Estado deja de ser la encarnación de la soberanía popular para con-
vertirse en una arena propicia para la gestión de negocios y el reparto
de prebendas a partir de la legitimidad, cada vez más problematiza-
da, de esa institución.
Convendría aclarar en este punto que el Estado no es víctima, sin

más, del proceso de globalización. No comparto la idea de la pérdida
de relevancia del Estado fruto de su situación de objeto en el devenir
del mundo globalizado, como si lo ocurrido hasta ahora se hubiera he-
cho a expensas del Estado y contra su voluntad. Esta es una idea insos-
tenible. Sin el concurso activo de los Estados y de sus élites políticas
este proceso hubiera sido imposible. Ahora bien, conviene reconocer,
por sus implicaciones, esta situación paradójica del Estado, atrapado
entre las exigencias de un mercado internacional, al que se reverencia
sin crítica, y que demanda minimizar el papel del Estado, para que este
deje de ser un obstáculo en el camino hacia la hiperglobalización8 y
los efectos devastadores de estas políticas sobre el mismo Estado que
las enuncia. Si el Estado está usando su reserva de legitimidad para
6 Hay tantos casos de esa codicia incomprensible que es difícil rescatar alguno en
particular, pero se me ocurre uno especialmente memorable, el de Richard Fuld, entonces
presidente de Lehman Brothers, que contaba, en su mejor momento, hasta con seis jets
privados, entre otras muchas propiedades. ¿Para qué demonios puede alguien necesitar
seis jets?
7 Wendy Brown, «Nous sommes tous démocrates» en Démocratie, dans quel état?, París, La
Fabrique Éditions, 2009, pp. 59-76.
8 Esta es la paradoja de la globalización a las que se refiere Dani Rodrik en su libro: La
paradoja de la globalización. Democracia y el futuro de la economía mundial, Barcelona, Antoni
Bosch Editor, 2011.
acometer estas políticas de desregulación y flexibilización en todos los

órdenes, hay que decir que los efectos de estas políticas malbaratan esa
reserva, agotando con más rapidez sus recursos.
La confluencia de estos dos momentos ―el fin del contrato social

de postguerra y su irreproducibilidad y el asalto del neoliberalismo a
la democracia― marcan una frontera que nos anuncia la emergencia
de un nuevo contractualismo de matriz claramente neoliberal, con-
frontado con el contrato social que dio origen al Estado del bienestar.
Este nuevo contrato se caracteriza por la manifiesta posición central
del mercado como articulador social; la consecuente subordinación de
la política a la economía; la minorización de los sujetos políticos tradi-
cionales como representantes y como interlocutores; y un nuevo papel
de las instituciones como impulsores de este nuevo modelo de contrato
social, por un lado, y como gestores al servicio de la disminución de los
costes de oportunidad de las empresas, por otro.
Por último, y por lo que hace a las hipótesis de este trabajo, conven-
dría intentar aproximarse a una explicación de los porqués de la emer-
gencia de este fenómeno del movimiento de los indignados. En primer
lugar, la estructura de oportunidades políticas que ha posibilitado la
emergencia de esta reacción social tan importante tiene que ver con el
efecto disruptivo que sobre el sentido común neoliberal o, mejor, sobre
la racionalidad política neoliberal,9 ha tenido la crisis económica. Con-
viene recordar que al comienzo de la misma escuchamos aquellas de-
claraciones que pedían desde «refundar el capitalismo» a «congelarlo».
Opiniones emitidas, todo hay que decirlo, por eximios representantes
del orden establecido. Era evidente que se cumplían algunas de las
condiciones que suelen argüirse para dar cuenta de la aparición de
la acción colectiva: la percepción de un cambio significativo en nues-
tra sociedad y la aparición de fracturas o grietas en el, hasta entonces,
inmaculado lienzo de la narración hegemónica y, con ello, la evidencia
de que las elites dominantes se encontraban perturbadas y divididas
respecto a lo que hacer.
9 Concepto que usa Foucault y que Wendy Brown reinterpreta en su propuesta de

interpretación del neoliberalismo, a mi juicio, con mucho sentido. Véase, Wendy Brown,
Les habits neufs de la politique mondiale. Néoliberalisme et Néoconservatisme, París, Les prairies
ordinaires, 2007.
No es significativo para esta explicación que ese momento de incer-

tidumbre durase unos meses. Tiempo suficiente para que se activase
la protesta y que esta fuera, además, muy transversal en términos
de afinidades políticas. Convendría incorporar, justamente aquí, el
espectacular incremento de la desconfianza hacia la política y los
políticos. Diferentes encuestas daban (y dan) cuenta de esta aver-
sión y antipatía hacia la actividad política. Entre las explicaciones
plausibles aparecen las relacionadas con la certeza de que, respecto
a la política económica al menos, no hay diferencias apreciables en-
tre las grandes formaciones políticas; que los políticos no hacen lo
que deben; que los políticos ―la mayoría al menos― se pliegan sin
demasiada oposición a las exigencias de los celebérrimos mercados;
el conocimiento público de que la arrobada relación de algunos polí-
ticos con los mercados tiene una generosa recompensa cuando estos
se retiran; la certeza de que hay leyes y normas que se realizan con
el fin de satisfacer intereses inconfesables y privados o el tema de la
corrupción y su capacidad de propagar la metástasis a todo el siste-
ma político de su ponzoña.
No obstante, fuerzas políticas minoritarias que, hasta entonces,

arrastraban sus discursos por los lugares menos luminosos del espacio
público, han encontrado una nueva oportunidad para recordar sus pre-
visiones y, de paso, se han ofrecido a servir de cobertura institucional
al movimiento. Esto es, el movimiento ha encontrado apoyo en aliados
que le ayudaban a trascender el umbral de la calle y «usar» lugares
reservados a la representación tradicional.
En segundo lugar, conviene abordar el asunto de la novedad o no

del movimiento. A mi juicio el 15M daría cuenta de una nueva realidad
en la acción colectiva y en la protesta. La movilización social vincula-
da al 15M sería así, desde este enfoque, la representación de un nue-
vo momento y de un nuevo tipo de movimientos. Este movimiento es
novedoso no tanto por las reivindicaciones como por la articulación
de las mismas; por la ocupación del espacio público; por el modo de
organización y sobre todo, porque el contexto otorga a su acción una
significación novedosa y original.
Está por ver si esa novedad refleja elementos sostenibles en un nue-

vo periodo de conflicto social, que resultarían propios, también, para
otros movimientos posteriores. O su novedad se va a agotar como ac-
ción colectiva de transición que responde a condiciones rápidamente
cambiantes e irrepetibles. Si esto fuera así, el 15M habría prestado a la

movilización social una amplia cantidad de recursos a disposición de
otra estructura de conflicto y de otro ciclo de acción colectiva.
Por último, es imposible explicar la coalición social que ha posibili-

tado la irrupción de los indignados, sin referirse a la crisis terminal de
las diferentes tradiciones de la izquierda, la reformista y la alternativa.
La izquierda socialdemócrata ha hecho particularmente bueno el viejo
axioma según el cual «la izquierda se echa de menos cuando no está en
el gobierno y se deplora cuando está». Tras la caída del muro de Berlín,
esta pensó que se abría un tiempo de oportunidades sin límite habida
cuenta de la cuarentena (como mínimo) a la que iba a ser sometida la
tradición comunista y/o revolucionaria o alternativa. Desde entonces
su lógica de actuación ha sido la de la acomodación a los valores domi-
nantes y a los intentos de reinterpretación de los valores neoconserva-
dores que empezaban a ser dominantes. Leída la globalización o como
un mar de oportunidades o como un mal inexorable, la propuesta polí-
tica de la socialdemocracia perdía prestancia y capacidad de atractivo.
De hecho, una vez en el gobierno, ha contribuido (con desiguales dosis
de entusiasmo, justo es reconocerlo) a promover y propiciar el grueso
de las recetas de ajuste duro promovidas por «los mercados». El fias-
co paradigmático de este empeño de acomodación lo ha representado
mejor que otras opciones la tercera vía de Tony Blair o el «talante» sin
sustancia y sin proyecto del zapaterismo en España.
El primero fue formulado y defendido incluso en términos académi-

cos. Pero su desaparición política y su insustancialidad programática
no han dejado huella, si bien han puesto de manifiesto los límites de
esa estrategia adaptativa. En España la gestión del presidente Zapatero
comenzó con la expresión de una voluntad de anclar su propuesta en el
republicanismo cívico y terminó su mandato plegado a las exigencias
de los mercados sin asomo de crítica ni de matiz. La socialdemocracia
forma parte de los males del sistema a los ojos de millones de personas
que no distinguen, en esta tradición, diferencias semánticas significati-
vas respecto a la derecha supuestamente antagonista.
Por lo que respecta a las tradiciones alternativas, parece evidente

que las viejas tradiciones emancipadoras han agotado su capacidad
de enunciación de la utopía y del cambio social. Quedan, a lo sumo,
como testimonio de una época de vivencia épica de la política y de un
compromiso insobornable contra la injusticia, pero eso no es suficiente
para representar lo viejo y lo nuevo, simultáneamente. Su condición

de reservorios de espíritu de resistencia les otorga un papel inestima-
ble en su condición de opositores a los desmanes del capitalismo senil,
pero no es atractivo suficiente para canalizar nuevas demandas y, sobre
todo, nuevas propuestas.
En ambos casos, su condición de partidos políticos les ha emparen-

tado ―a veces injustamente― a los ojos de la ciudadanía, como parte
del mismo problema: los partidos y la política. La crisis de la izquierda
tradicional no es necesariamente la crisis de la izquierda, en general, ni
siquiera la advertencia sobre un futuro sin partidos políticos en ese espa-
cio de referencia. En este punto el 15M puede ser leído como una oportu-
nidad para la renovación programática, organizativa y generacional de
la izquierda y de las tradiciones de resistencia y emancipación.
Del terrorismo global a los problemas económicos y sociales
El siglo XXI comenzó con los atentados de Al Qaeda sobre las Torres
Gemelas en Nueva York. El 11 de septiembre de 2001, el vuelo 11 de
American Airlines y el vuelo 175 de United Airlines, pilotados por te-
rroristas islamistas, impactaron sobre dos edificios emblemáticos de
Estados Unidos produciendo una conmoción mundial de consecuen-
cias incalculables, en aquel momento.
La expresividad de ese atentado terrorista incalificable ponía de re-

lieve cambios en nuestro mundo con implicaciones en todos los ámbi-
tos. De pronto se retaba al imperio desde presupuestos cultural-reli-
giosos y mediante acciones alejadas de los estándares convencionales,
fueran estos políticos o militares, con efectos devastadores en términos
simbólicos. Emergía con mucha fuerza el papel de la identidad, el uso
de las nuevas tecnologías y la condición global de algunos hechos po-
líticos. La respuesta de Estados Unidos y sus aliados tuvo como con-
secuencia un importante conjunto de cambios de naturaleza política y
geoestratégica que siguen proyectando su larga sombra hoy día.
Siguieron después los atentados del 11 de marzo de 2004 en Madrid

y del 7 de julio de 2005 en Londres, cuya brutalidad y objetivos (los
sectores más populares) fueron buena muestra de la condición criminal
de los que los cometieron. Pero mostraron un enemigo diferente, que

usaba los canales hegemónicos de la globalización para transmitir un
discurso preñado de un pasado antimoderno y una reivindicación de
una identidad cultural anclada en una visión profundamente retrógada
de la religión y la moral.
La larga sombra de esos días, proyectada sobre nuestro presente,

remite a la actividad de los gobiernos en esa hora. Una respuesta glo-
bal en clave conservadora buscaba mostrar el poder de los Estados
agredidos y reinterpretar, en clave securitaria, los desafíos del mo-
mento. De ese tiempo rescatamos al menos tres cuestiones relevantes
que han moldeado la acción política de los Estados desde entonces. En
primer lugar, la idea del Estado de excepción como normalidad. La re-
tórica posterior a los atentados hablaba el lenguaje de lo excepcional,
un cambio epocal que nos obligaba a reconsiderar nuestra civilización
y sus relaciones con otras culturas. De ese momento data la carta que
60 conocidos intelectuales norteamericanos publicaron10 en febrero de
2002. La idea de la guerra justa, de la guerra defensiva para defender
al inocente, es el argumento central de ese llamamiento. Aunque, pos-
teriormente, algunos de esos intelectuales se han desmarcado abierta-
mente de la política de la administración Bush, su propuesta añadió
agua al molino de la singularidad de la situación y su más que proba-
ble extensión en el tiempo.
La política, tal y como la habíamos conocido hasta ese momento,

podía ser congelada a voluntad de los nuevos poderes ejecutivos de
los que las administraciones se dotaban, entregados por Parlamen-
tos asustados y con poca decisión. En ayuda de ese imaginario de
excepcionalidad se desplegó una importante actividad legislativa. Y
esta sería la segunda cuestión significativa. El trade off democrático
de esos días aparecía magníficamente interpretado por esa sentencia
que proclamaba lo siguiente: «Aquí tienen nuestros derechos civiles,
ahora protéjannos». Y, efectivamente, la entrega de derechos civiles se
produjo y fue sancionada normativamente. La USA Patriot Act, apro-
bada el 26 de octubre de 2001, suponía un radical recorte de derechos
civiles y su subordinación, supuestamente, a la estrategia de lucha
contra el terrorismo.
10 A. Etzioni, F. Fukuyama, S. Huntington, R. D. Putnam, T. Skocpol, M. Walzer et al.,

«What We’re Fighting For. A Letter From America», The Washington Post, 12 de febrero
de 2002.
Recordemos, simplemente, las críticas que ya en su momento recibió

esa Ley por dejar la vida privada de los individuos expuesta a los ser-
vicios de inteligencia y de represión. La norma, conviene recordarlo,
fijaba un plazo (hasta finales del año 2005) de prescripción de aquellas
normas más lesivas para los derechos civiles y políticos. Tras un arduo
debate, fue finalmente ratificada el 9 de marzo de 2006 por el presidente
Bush con muy pocos cambios respecto al original. Es decir, aquello que
fue aprobado en condiciones de excepcionalidad se ha convertido en la
nueva normalidad.
Cambios legislativos de parecida naturaleza se produjeron en

distintos países. El penal de Guantánamo queda como testimonio
oprobioso de ese tiempo, que ponía de manifiesto la capacidad de
la primera potencia mundial para burlar el derecho internacional sin
más explicaciones. Con posterioridad WikiLeaks demostró, haciendo
pública información secreta sobre esta materia, hasta qué punto se
habían violado sistemáticamente derechos y se había encarcelado a
inocentes sin más culpa que su aspecto, estar en un lugar equivocado
o tener un familiar supuestamente terrorista. Pese a las pretensiones
iniciales de Obama, el penal sigue abierto mostrando al mundo la do-
ble vara de medir en la interpretación de los derechos humanos y del
cumplimiento de la legalidad democrática por parte de la primera
potencia mundial.
La combinación de psicosis, lenguaje bélico y cambios normati-

vos, instaló en la sociedad la idea de un momento de excepcionalidad
cuyos riesgos compensaban la transferencia de poder e intimidad a
los servicios más opacos del Estado: la inteligencia y los cuerpos de
seguridad. Lo importante es, precisamente, esto, la aquiescencia de
las poblaciones que entregaron su patrimonio de derechos a cambio
de la protección del Estado, sin preguntar nada más. De paso se con-
solidó en el imaginario social la idea de que las situaciones excepcio-
nales precisan de medidas excepcionales. Y que ese nuevo estado de
la sociedad exige disposiciones que serán dolorosas. Probablemente,
nunca antes el poder político ―en connivencia con otros poderes―
tuvo tantos recursos a su disposición para hacer del miedo un gran
regulador social. Se ponían sólidos cimientos cultural-políticos para
usar estos medios en otros momentos excepcionales. Seguro que la
ocasión se presentaría.
La tercera cuestión hace referencia a un cambio en la perspectiva del

Estado. Si la lógica neoliberal ha buscado afanosamente su desmontaje
pieza a pieza, la perspectiva de la «lucha contra el terror» incrementó
el poder del Estado y le habilitó para incrementar su poder represivo y
fiscalizador. Podría parecer sorprendente que, precisamente, aquellos
más denodados defensores de la entronización del mercado y de su
lógica como único referente válido incluso en términos morales sean, al
tiempo, los más fervientes defensores del incremento en la capacidad
represiva y vigilante del Estado. Pero es solo una paradoja aparente. El
análisis foucaltiano del neoliberalismo ya mostraba que la nueva racio-
nalidad política no se acompañaba de una disminución de las prerro-
gativas del Estado, o incluso de su perímetro, sino, al contrario, de un
potente voluntarismo estatal.
Para Wendy Brown, la suma de fuerzas que han defendido este

conjunto de políticas que hemos denominado, convencionalmente,
neoliberales, representa la articulación de un conjunto muy variopin-
to de integrantes: ultras religiosos y políticos; rancios conservadores;
una parte de la elite social y profesional que ha prosperado con la
globalización; la jerarquía de varias iglesias; los dirigentes de varias
familias políticas, etc.; en términos culturales, ese bloque político y so-
cial mezcla de manera virtuosa la perspectiva neoliberal y la neocon-
servadora. Ambas abiertamente diferentes e incluso contradictorias
en algunos puntos, se refuerzan en una dinámica incremental e in-
tegradora. Por una parte, el aumento de la autoridad del Estado es
el corolario evidente del proceso de despolitización individual que
viene produciéndose. Por el otro, el neoconservadurismo y su reivin-
dicación del Estado, así como sus afirmaciones morales e identitarias,
proponen un reencantamiento político, susceptible de compensar el
desencantamiento producido por la lógica tsunami de las prácticas
neoliberales en todos los órdenes.
Este punto me parece especialmente importante. Entender, entre

otras cosas, el 15M nos exige salir de la visión estrecha y simple que
considera el neoliberalismo, solo, como una ideología económica o
que desprecia o minusvalora los efectos combinados de estas políti-
cas, sobre la democracia, el ejercicio de los derechos y la cultura política
de nuestras sociedades.
Las consecuencias políticas de la globalización: el giro neoautoritario
Hemos vivido una acumulación de situaciones y procesos que han con-

vergido en cambios tectónicos en nuestras sociedades. Nuestra vida ha
transitado del mundo previsible y ordenado del fordismo, al mundo
desordenado y descontrolado de la globalización.11 Esos cambios han
afectado a todos los ámbitos, pero es en la esfera política donde las trans-
formaciones han resultado, aparentemente, menos manifiestas y, sin em-
bargo, son más significativas y sensibles. La consecuencia más llamativa
es esta pérdida de significación de la política como institución regulado-
ra de la vida de las comunidades. Sometida hoy al dominio de la lógica
del mercado y a la pérdida de legitimidad por sus decisiones, pero sobre
todo por sus subordinaciones. Estos cambios están significando un au-
téntico cambio de sistema. Una mutación sustancial de nuestras condi-
ciones a la hora de pensar la vida en comunidad. Estos cambios afectan a
las instituciones y sus lógicas, pero también a las poblaciones y su dispo-
sición respecto a los asuntos públicos, así como a su virtud cívica.
Entre los autores que han reflexionado sobre esta cuestión, desta-
caría a Luigi Ferrajoli que se refiere a la emergencia de poderes des-
regulados y salvajes consecuencia del proceso de deconstitucionaliza-
ción de nuestros Estados de derecho.12 Este proceso, desconocido por
la masividad de incumplimientos del orden constitucional, se explica
por la doble crisis destructiva de la representación política, por arriba
y por abajo. En todos los casos se pone en cuestión o se niegan otras
tantas separaciones entre esferas o niveles de poder: entre Estado y
pueblo, entre esfera pública y privada, entre fuerzas políticas e insti-
tuciones públicas, entre poderes mediáticos y libertad de la cultura y
de la información.13
Formarían parte de esa doble tenaza destructiva, según Ferrajoli,

cuestiones como la verticalización y la personalización de la repre-
sentación con la aparición de liderazgos mediáticos y carismáticos
11 Para Bauman nuestra modernidad ha contribuido a asociar orden y capacidad
de control. Estas dos palabras se convierten, hablando de biografías personales, en
previsibilidad y estabilidad. Hoy, para Bauman, «se diría que nadie controla el mundo.
Peor aún, en estas circunstancias no está claro qué significaría controlar», en Bauman,
Zygmunt, La globalización, consecuencias humanas, México DF, FCE, 2005.
12 Luigi Ferrajoli, Poderes salvajes. La crisis del Estado constitucional, Madrid, Editorial
Trotta, 2011.
13 Ibid., pp. 45 y ss.
que permitirían ―a juicio de sus defensores― formas más genuinas

de democracia directa y participativa. Un segundo factor, sería el de
la progresiva confusión y concentración de poderes. Esto es, tanto
la primacía creciente de los intereses privados sobre los públicos,
como la subordinación del resto de poderes al ejecutivo. A juicio de
Ferrajoli: «[…] cabe hablar de una forma singular de regresión pre-
moderna. En síntesis, de una forma de patrimonialismo populista o
de populismo patronal, que se manifiesta en una suerte de apro-
piación privada de la esfera pública, acompañada de formas de
feudalización de la política y de las instituciones basadas en el in-
tercambio entre fidelidad y protección». El tercer aspecto se refiere
al proceso de cartelización de los partidos políticos o a la creciente
integración de los partidos en el Estado. El último aspecto habla de
«la total ausencia de garantías de la información». La combinación,
letal para la democracia, del control político y el control propietario
de los medios de información. Los dos aspectos de la crisis por abajo
nos hablan de la «homologación de los que consienten y la deni-
gración de los que disienten», junto al declinar del sentido cívico y
del compromiso ciudadano, fruto de la exacerbación de los peores
egoísmos individuales y sociales.
Todo este conjunto de factores ha modificado las condiciones que

permitieron, mejor o peor, la pervivencia del pacto social de postgue-
rra. Recordemos que este pacto fue, en gran medida, el fruto tanto de
la acumulación histórica de reivindicaciones de derechos, como de las
condiciones del final de la Segunda Guerra Mundial, entre las que me-
rece la pena destacar: la confrontación sistémica entre capitalismo y
socialismo y la acrecida importancia de los partidos y organizaciones
sindicales obreras y de izquierdas.
El pacto social funcionó como un gran acuerdo de apaciguamien-

to de la confrontación de clases y se instituyó como un modelo de
convivencia, un nuevo contrato social que favoreció un importante
ciclo económico expansivo y, sobre todo, perspectivas razonables
de prosperidad y seguridad para la mayoría de la sociedad. Por
vez primera en la historia, estaba al alcance de una mayoría pensar
en el ciclo vital con una cierta estabilidad y confianza. El futuro ya
no era, necesariamente, una amenaza. En palabras de Tony Judt:
«¿Qué legaron la confianza, la tributación progresiva y el Estado
intervencionista a las sociedades occidentales en las décadas que
siguieron a 1945? La sucinta respuesta es seguridad, prosperidad,
servicios sociales y mayor igualdad en diversos grados».14 Esta ar-

ticulación de prosperidad y certidumbre generó un vínculo muy
intenso entre democracia y economía. Esta relación dimensionó la
intervención de la política en la economía con la voluntad de fa-
vorecer procesos de redistribución de riqueza con una perspectiva
claramente igualitarista.
La vinculación de la democracia con el progreso social no era nue-

va. De hecho, ese nexo se construyó históricamente fruto del conflicto
social protagonizado por el movimiento obrero o el movimiento femi-
nista, entre otros. Frente a la propuesta elitista o liberal de reducir la
democracia a la elección de los que nos van a gobernar en los próximos
cuatro años, o bien, acentuar la separación entre política y economía,
de manera que la democracia sea un asunto de ciudadanía al margen
e independiente de consideraciones económicas, sociales o de bienes-
tar, las tradiciones de base obrera, feminista, republicana y marxista
reivindicaron una democracia sustancial y con capacidad para mejorar
las condiciones de vida de la mayoría. La política y su gestión deberían
ser puestas al servicio de garantizar sociedades del bien vivir para una
parte sustancial de la población.
La virtud de las «décadas doradas» del Estado del bienestar, más

allá de legítimas críticas, es que consolidó esa tradición, le dio un sen-
tido y le ofreció un marco institucional y político en el que verse pro-
yectada. Se construyó, así, ese triángulo virtuoso de la democracia que
relaciona, de modo responsable, las instituciones con las comunida-
des políticas y las políticas públicas con las poblaciones. En definitiva,
esa idea fuerte de la democracia contribuyó a consolidar en el imagi-
nario social la narración de una concepción de la misma fuertemente
protectora y al servicio de las mayorías. Los procesos democráticos
podían revertir y encauzar los signos adversos del funcionamiento
del mercado sobre la base del control político que las instituciones
estatales realizaban, de manera efectiva, sobre la mayoría de los flujos
económicos significativos.
14 Tony Judt, Algo va mal, (segunda edición), Madrid, Taurus, 2010, p. 77.
Hiperglobalización y crisis económica: el fin del contrato social socialdemócrata
El proceso de hiperglobalización ha permitido revertir la situación en

todos los órdenes y ha justificado la voladura, más o menos controlada,
del Estado del bienestar y del contrato social que le estaba vinculado,
por mor de las necesidades de la economía. Nada más significativo que
el cambio de prioridades en la política de los Estados: del desempleo a
la inflación y el déficit público.
El desplazamiento a una esfera transnacional del espacio de deci-

sión en el ámbito económico, junto con otros factores, ha cambiado por
completo la naturaleza de los Estados, con consecuencias sustanciales
para ese contrato social que había presidido la vida de nuestras socie-
dades hasta ahora. Es sabido que ese estado de bonanza económica y
esa posibilidad de autodeterminación política eran solo predicables, en
realidad, para un conjunto relativamente reducido de Estados. Pero no
es menos cierto, que esa perspectiva política y social se convirtió en
un objetivo, además de un deseo, para la inmensa mayoría de países y
de poblaciones. Mediante este modelo de convivencia y este contrato
social, Europa se convertía en un referente y en un modelo frente a Es-
tados Unidos, toda vez que, primero, el socialismo real se mostró como
una alternativa inviable o indeseable o las dos cosas;15 y, en segundo
lugar, tras la caída del muro de Berlín y la implosión del modelo, no
había más que un gran paradigma en competencia con dos alternativas:
el modelo de capitalismo anglosajón, desregulado y salvaje, y el mode-
lo europeo de capitalismo embridado y democráticamente controlado.
Los empeños por desmontar el Estado del bienestar europeo llevan

tiempo en la agenda y, de hecho, se han producido cambios que han
modificado sensiblemente el contrato originario. Pero no ha sido hasta
la aparición de la crisis económica que se ha hecho visible la condición
de «reproducible» para ese contrato social. Las dos últimas décadas
han erosionado y debilitado hasta hacerlo casi irreconocible ese gran
acuerdo de convivencia e integración económica y política. Pero mien-
tras las crisis del sistema financiero ocurrían en la periferia, para las
15 La síntesis más aguda sobre la verdad de este modelo político y económico dice que
en estos países, todo lo que había de socialismo no era real y todo lo que había de real no
era socialista. No se puede explicar mejor.
mayorías en nuestras sociedades era posible seguir imaginando o bien

que los incendios serían controlados o bien, que, pasados algunos mo-
mentos de incertidumbre era pensable regresar a la situación anterior.
La crisis ha tenido un efecto devastador sobre el imaginario de un

proceso democrático con capacidad de controlar las decisiones econó-
micas. Pero también sobre la perspectiva de un progreso económico
donde predominarían las lógicas inclusivas sobre las de exclusión. Los
datos sobre el incremento de la desigualdad en los últimos 30 años son
demoledores. Según la OCDE16 en su informe Seguimos divididos: ¿por
qué la desigualdad sigue aumentando? publicado en diciembre de 2011,
la diferencia entre ricos y pobres ha alcanzado su nivel más alto en 30
años. Los ingresos medios del 10 por 100 más rico es ahora cerca de
nueve veces mayor que los del 10 por 100 más pobre en toda la OCDE.
La brecha de ingresos ha aumentado incluso en los países tradicio-

nalmente más equitativos, como Alemania, Dinamarca y Suecia, del «5
a 1» en la década de 1980 hasta el «6 a 1» de hoy. La diferencia es de «10
a 1» en Italia, Japón, Corea y el Reino Unido, y aún mayor, de «14 a 1»
en Israel, Turquía y Estados Unidos. En Chile y México, los ingresos de
los más ricos siguen siendo más de 25 veces superiores a los de los más
pobres, los más altos de toda la OCDE. La desigualdad de ingresos es
mucho mayor en algunas grandes economías emergentes fuera de la
zona de la OCDE. De «50 a 1» es la diferencia de ingresos en Brasil, que
sigue siendo muy superior a la de muchos otros países, aunque ha ido
disminuyendo de manera significativa durante la última década.
Más informes ayudan a aquilatar el significado de lo que está ocu-

rriendo y sus consecuencias en todos los órdenes. En el informe de la
OIT (Organización Internacional del Trabajo), Desigualdades en el trabajo
durante la crisis. Testimonios de Europa, se dice: «Los datos obtenidos sobre
países europeos muestran que la crisis ha agravado las desigualdades
existentes y que determinadas categorías de trabajadores se han visto
más afectadas que otras».17 Las razones de estas desigualdades hay
que buscarlas en la contratación temporal que ha funcionado como
un amortiguador del empleo el 90 por 100 de los desempleados tenían
contratos temporales, en los recortes salariales o en el crecimiento de
los empleos con bajo salario. Según el informe un 40 por 100 de los
16 http://www.oecd.org/document/51/0,3746,en_2649_33933_49147827_1_1_1_1,00.html.
17 http://www.ilo.org/global/publications/ilo-bookstore/order-online/books/WCMS_159594/
lang--es/index.htm
empleados declaran dificultades para llegar a fin de mes. Este dato ―

junto con otros― dan testimonio del acercamiento del modelo laboral
europeo al estadounidense, con la aparición del working poor, del traba-
jador pobre, empleado a tiempo completo, incluso, pero cuyo salario no
le permite asegurar su supervivencia en condiciones dignas.
El Informe plantea que: «En Europa más que en otras regiones, la

combinación de medidas de estímulo, subsidios para preservar la in-
versión y la estabilidad laboral, y diálogo social han ayudado a limitar
los efectos de la crisis en el empleo y en la cohesión social». Conocer
que los paquetes de medidas de reforma de los mercados laborales van
en la dirección contraria nos permite entender mejor el sentido de estos
cambios y, para lo que nos ocupa, fortalece esta idea de modificaciones
irreversibles en la esfera económica y del trabajo que irían, claramente,
a contrapelo de lo que había sido hasta el momento el pacto que asegu-
raba el contrato social de postguerra.
El Foro Económico Mundial considera que los desajustes fiscales

crónicos y la grave disparidad de ingresos serán los riesgos con mayor
predominancia en los próximos 10 años en la economía global, ame-
nazando el crecimiento a nivel mundial, según señala en su Informe
«Riesgos Globales 2012».18
En España, el número de pobres crece por el desempleo y los bajos

ingresos. El recorte en un 4,4 por 100 de los ingresos medios de los
hogares en 2010 incrementa el número de personas con pocos recur-
sos y crece el porcentaje de españoles que vive por debajo de la línea
de pobreza, que llega hasta el 21,8 por 100. Es el dato provisional de
la Encuesta de Condiciones de Vida 2011, publicado por el Instituto
Nacional de Estadística (INE), que considera pobre aquel que vive con
ingresos inferiores al 60 por 100 de la mediana. Hay menos dinero en
casa de los españoles. El ingreso medio anual por hogar lleva dos años
bajando, el correspondiente al último ejercicio cerrado (2010) quedó en
24.890 euros, un descenso del 4,4 por 100 respecto a la última encuesta,
y la media por persona bajó hasta los 9.371 euros, un 3,8 por 100 menos.
Es interesante señalar que cuando la OCDE quiere explicar el origen

de este salvaje incremento de la desigualdad, exculpa a la mundiali-
zación pero culpa a las políticas domésticas y reformas institucionales
18 http://reports.weforum.org/global-risks-2012/
realizadas bajo la presión de la globalización. No es fácil añadir nada a

un comentario tan sesudo. La OCDE reconoce, eso sí, que las reformas
normativas producidas en el mercado de trabajo han posibilitado que
más personas accedan a un empleo con bajos salarios y que, esa situa-
ción, ha repercutido en el incremento de la desigualdad.
La propia OCDE ofrece un ejemplo de interpretación de la relación

entre economía y política en el nuevo contexto enormemente sugerente.
En su informe de octubre de 2011, Perspectivas OCDE: España, políticas
para una recuperación sostenible, defiende que «la reforma constitucional
(se refiere a la inclusión constitucional del artículo 135 que sanciona el
compromiso de España con la limitación estructural del déficit público)
es un ejemplo de liderazgo y responsabilidad para tomar la iniciativa
frente a los mercados y lanzar una señal clara e inequívoca de discipli-
na presupuestaria a largo plazo».
El resumen, hasta aquí, es que la combinación de globalización y cri-

sis económica ha construido una nueva economía con un impacto de-
moledor sobre las viejas prerrogativas de los Estados y sobre las condi-
ciones para hacer posibles democracias de calidad. Desde el año 2008,
además, la aguda crisis económica ha evidenciado el fin del pacto social
de postguerra. La alteración de las condiciones que lo hicieron posible
hace insostenible ese pacto para las clases dominantes y plantea el inte-
rrogante sobre la actitud de las clases subordinadas y/o dominadas. Los
cambios tectónicos que estamos viviendo han sido posibles por la com-
binación de varios factores: cambios económicos; cambios tecnológicos
muy significativos; la articulación de un bloque social y político que los
ha promovido y defendido; el apoyo activo y/o pasivo de las nuevas
clases medias emergentes y de parte de las viejas clases medias, más
vinculadas al modelo de Welfare State; cambios normativos que o bien
han modificado la constitución material de nuestros modelos demo-
cráticos o bien han producido cambios normativos de amplio calado.
Por último, en este período se ha consolidado un sentido común, una
racionalidad política, que ha ofrecido una cobertura ideológica y moral
plausible para los cambios.
Comentando sobre Estados Unidos un periodista,19 que tenía la in-

tención de explicar el radical cambio político de su padre: de obrero
demócrata a hooligan del Tea Party, ponía de relieve la trama ideológica
19 Thomas Frank, Pourquoi les pauvres votent à droite. Comment les conservateurs ont gagné le
coeur des États-Unis, celuis des autres pays riches, Marsella, Agone, 2008 [ed. cast.: ¿Qué pasa
que había permitido esa adscripción incondicional de una parte de las

clases medias a un programa que les era claramente perjudicial. Su
propuesta es que la agenda conservadora articula un programa de
demandas socialmente muy agresivo y populista: valores morales,
valores familiares, religión, antintelectualismo, guerra a lo política-
mente correcto, «liderazgos cercanos», etc., con una agenda económica
oculta, profundamente regresiva. Dice Thomas Frank: «Votad por la
prohibición del aborto y tendréis una buena reducción del impuesto
sobre el capital. Votad para que vuestro país vuelva a ser más fuerte
y tendréis la descentralización. Votad por hacerle una butifarra a esos
universitarios políticamente correctos y tendréis la desreglamentación
de la electricidad. Votad para que el gobierno afloje su presión (o no
nos apriete tanto el cinturón) y tendréis los conglomerados y monopo-
lios de medios de comunicación de la industria agroalimentaria. Votad
para resistir al terrorismo global y tendréis la privatización de la Se-
guridad Social. Votad para darle una colleja al elitismo y tendréis un
orden social en el seno del cual los ricos serán más ricos de lo que lo han
sido nunca, los trabajadores despojados de todo poder y los ejecutivos
de las empresas remunerados más allá de toda imaginación».20
La naturaleza de este dominio es de tal magnitud, que los conser-

vadores se han asegurado su poder incluso «si milagrosamente el libre
mercado fracasa, si su libertarismo no aporta nada concluyente y si su
“nueva economía” se hunde».21 La consolidación de esta hegemonía
neocon ha contribuido a reforzar una Zeitgeist, un «espíritu del tiem-
po» que refuerza este poderoso dominio de la racionalidad política del
capitalismo de nuestros tiempos.
¿Una tormenta perfecta para la contestación social? ¿En qué dirección?
Los días 15 y 16 de septiembre de 2008 son fechas emblemáticas en

la visibilización de la crisis económica y su magnitud. Esos dos días
vieron la quiebra de Lehman Brothers y la práctica nacionalización de
AIG. La compañía de servicios financieros más grande del mundo y
con Kansas? Cómo los ultraconservadores conquistaron el corazón de Estados Unidos, Madrid,
Acuarela, 2008].
20 Ibid., p. 33.
21 Ibid., p. 30.
la compañía de seguros más grande del planeta quebraban iniciando

una sucesión de acontecimientos en cadena que mostraban al mundo
la fragilidad del sistema financiero y la enorme cantidad de mentiras y
trampas sobre las que se había montado el entramado económico de apa-
rente éxito de los años anteriores. «Es el momento en que descubrimos
que el sistema es extremadamente corrupto; un sistema que remunera
generosamente a quienes lo controlan y evalúan, y distribuye unos in-
decentes beneficios entre los responsables de los desastres».22
Aunque las señales más manifiestas del desastre que se avecinaba

comenzaron en junio de 2007, con el anuncio por parte de Bear Stearns
de la quiebra de dos hedge funds especializados en inversiones en hipo-
tecas subprime. Esa palabra endemoniada ha pasado a formar parte de
nuestra realidad de un modo que no podíamos ni imaginarnos y ponía
de relieve la financiarización de nuestra economía y su enorme fragili-
dad. Se hacía manifiesta la centralidad del sistema financiero en todo el
sistema económico y la capacidad de la globalización para amplificar
las consecuencias de la economía de casino organizada alrededor del
predominio de este sector económico sobre el resto. Evidenciaba de que
los beneficios que mueven el mundo ya no se producen en la econo-
mía real ―la de la producción y los servicios― si no en las finanzas,
en la especulación con recursos ajenos a través de una sofisticadísima
gama de productos que repartían los riesgos en la economía mundial y
que se basaban en una entelequia más parecida a un fraude que a otra
cosa, pero que generaba cuantiosos beneficios para los administradores
y ejecutivos de los bancos y empresas financieras diversas. La econo-
mía financiera global ha funcionado con un esquema similar al de la
pirámide de Ponzi. Una arquitectura fraudulenta que basa su engaño
en las importantes retribuciones que produce a los incautos inversores
al comienzo del proceso y que termina por esquilmar los patrimonios
con una rapidez inversamente proporcional al tamaño de la pirámide.
Este desplazamiento del capitalismo productivo al financiero es el que
nos ayuda a entender lo ocurrido en la economía mundial en los últi-
mos treinta años y cuya crisis padecemos hoy con unas consecuencias
todavía imprevisibles.23
22 Jacques Attali, ¿Y después de la crisis qué…? Propuestas para una nueva democracia mundial,
Barcelona, Gedisa, 2009.
23 Para una aproximación a interpretaciones sobre la crisis véase: Yanis Varoufakis, El
minotauro global. Estados Unidos, Europa y el futuro de la economía global, Madrid, Capitán
Swing, 2012. También Jeffrey Sachs, El precio de la civilización, Barcelona, Galaxia
Gutenberg/Círculo de Lectores, 2012.
Se trata, sin duda, de la mayor crisis económica de los últimos 80 años

y aún no ha tocado fondo. Peor aún, no es que no sea posible adivinar
cuándo comenzará la recuperación, sino que es difícil imaginar qué sig-
nificará exactamente esto y sus consecuencias para el empleo y el bien-
estar. Durante la crisis misma los procesos de desigualdad ya presentes
y constatables en el período de esplendor de la globalización financiera
se han mantenido y agudizado. Al mismo tiempo, los compromisos de
pago de la deuda soberana y la adquisición de préstamos para impedir
la quiebra del Estado están implicando en Europa ―especialmente en
algunos países― unos sacrificios que se han llevado por delante las
mejoras y derechos conseguidos después de décadas de conflictos y
reconocimiento. Los partidos de la derecha europea y estadounidense
han planteado la salida de la crisis en términos dilemáticos: o trabajo o
derechos. Las dos cosas ya no son posibles.
Las reformas acometidas hasta ahora han contribuido al deterioro

de los servicios públicos y sus prestaciones universales; a la privatiza-
ción o semiprivatización de lo que quedaba en manos del sector públi-
co en el ámbito productivo y a un retroceso en la práctica de derechos
adquiridos especialmente en el ámbito laboral, con una especial inci-
dencia para el papel histórico de los sindicatos. Aunque ha sido des-
pués de 2008 cuando la exigencia de esta minorización de la calidad
y alcance de estas políticas públicas ha sido más expresiva, marca, en
realidad, una continuidad respecto a lo que ya venía realizándose. Pa-
recería, más bien, que el impacto singular de esta quiebra y de la econo-
mía del pánico que se ha adueñado de las sociedades estaría sirviendo
para apurar la lógica de desregulación y flexibilización que ya venía
produciéndose. En este caso el miedo y la situación de excepcionalidad
contribuyen a producir ese efecto shock en las poblaciones que parali-
za sus capacidades de inteligibilidad y resistencia. Debemos a Naomi
Klein la popularización de este concepto que ha contribuido a hacer
más comprensible la actividad de las élites y la aparente pasividad de
las víctimas.24
En su libro cuenta varias anécdotas expresivas de este comportamien-

to calculador y carente de cualquier empatía respecto a las víctimas,
por parte de las clases dirigente y los celebérrimos «mercados». A fi-
nales de agosto de 2005, el huracán Katrina devastó Nueva Orleans
causando miles de muertos. El desastre evidenció la incompetencia de
24 Naomi Klein, La doctrina del shock. El auge del capitalismo del desastre, Barcelona,
Paidós, 2007.
la administración Bush y la pérdida de capacidades de las instituciones

públicas para reaccionar frente a situaciones de emergencia. La incapa-
citación teledirigida del Estado tenía estas consecuencias, también. En
aquellos terribles días, frente a la desolación crecía la rabia entre los vivos
y abandonados que habían acabado en el Centro de Congresos del centro
de la ciudad a falta de un plan de evacuación de las autoridades. La ira
tenía que ver con el conocimiento de declaraciones y comentarios que
ponían de manifiesto el odio racial y de clase que se expresaba cuando
la ciudad seguía anegada por las aguas y los muertos continuaban sin
recoger. Entre ellas, se hizo célebre el comentario que Richard Baker, un
conocido congresista republicano, le había dicho a un no menos cono-
cido grupo de presión: «Por fin hemos limpiado Nueva Orleans de los
pisos de protección oficial. Nosotros no podíamos hacerlo, pero Dios sí».
Pero era Milton Friedman, entonces un venerable viejecito de 93

años quien en un artículo en The Wall Street Journal, tres meses después
de la catástrofe, proponía aprovechar la oportunidad que ofrecía la de-
vastación del sistema educativo público para modificarlo de raíz. En lu-
gar de reconstruirlo, Friedman proponía entregar a las familias cheques
escolares para que eligieran de entre las escuelas privadas que seguían
en pie. A su vez, las escuelas privadas recibirían subsidios estatales a
cambio de aceptar nuevos niños entre su alumnado. El artículo propo-
nía que la oportunidad debía aprovecharse para hacer de este cambio
una situación permanente. La idea de Friedman de que cualquier cosa
que fuera etiquetada como pública apestaba a socialismo fue llevada
a cabo por la presidencia de Bush. En menos de 19 meses las escuelas
públicas de Nueva Orleans fueron sustituidas casi en su totalidad por
una red de escuelas chárter de gestión privada.25
Antes del huracán Katrina, la junta estatal se ocupaba de 123 escuelas pú-
blicas; después solo quedaron 4. […] Los maestros de la ciudad solían enor-
gullecerse de pertenecer a un sindicato fuerte. Tras el desastre, los contratos
de los trabajadores quedaron hechos pedazos, y los 4.700 miembros del sin-
dicato fueron despedidos. Algunos de los profesores más jóvenes volvieron
a trabajar para las escuelas chárter, con salarios reducidos. La mayoría no
recuperaron sus empleos.
25 Ibid.
Esta ejecución implacable de un plan previamente concebido, junto a

la indiferencia por las víctimas respecto a las consecuencias de sus ac-
ciones y propuestas es lo que más llama la atención en la gestión de la
crisis económica por parte de las elites económicas y políticas.
Este acercamiento tiene dos componentes importantes que merece

la pena destacarse: el uso del miedo como regulador social y su legiti-
mación, más aceptable después de los cambios que se produjeron tras
el atentado contra las Torres Gemelas. Pero esta crisis tiene algunas ca-
racterísticas que la hacen singular. Si los cambios que se están llevando
a cabo en prácticamente todos los ámbitos se consolidan estaremos vi-
viendo la mayor modificación de nuestras condiciones sociales y po-
líticas de la historia reciente. Con una voluntad manifiesta y explícita
por parte de las clases dirigente de hacer de estos cambios una nueva
realidad, así las cosas mejorasen en un futuro próximo.
Es la primera vez en la historia europea que una crisis global se sal-

da con un retroceso tan monumental de derechos. La retórica neoliberal
del sacrificio se ha convertido en una justificación para considerar los
derechos adquiridos tras décadas de conflictividad social como privi-
legios inaceptables, en situación de excepcionalidad. Las crisis de 1844,
1890, 1907 o 1929 se saldaron con:
• Medidas que mejoraban e incrementaban el control de los pode-

res públicos sobre el mercado. Y esta intervención se hacía tanto
para limitar la volatilidad del funcionamiento de los mercados,
como para disminuir los riesgos de exclusión de los más desfa-
vorecidos.
• Con mejoras de derechos para los trabajadores, que asegura-

ban la traslación parcial a la escena productiva de la condición
de ciudadanía que empezaba a ser común en el ámbito de la
política.
• Con mejoras en la capacidad redistributiva del sistema a través

de tres vías: el reconocimiento progresivo del papel del sindi-
cato como intermediador en el proceso de negociación; la con-
solidación de un capitalismo que precisaba funcionalmente de
un consumo de masas para su subsistencia, de donde, la mejo-
ra salarial generalizada era una condición imprescindible para
mantener saneada la economía; y tercero, a través del incremen-

to de la inversión pública y la extensión de servicios universales:
educación, sanidad, pensiones.
Lo que la gestión de clase de esta crisis está quebrando es el paradigma

que subyace a esta progresión del incremento del control público sobre
la economía, solo interrumpida, hasta este momento en Europa, en los
períodos de guerra. Alrededor de este eje y del convencimiento de que
el mejor mercado, el mercado que mejor funciona, es el mercado regu-
lado y embridado, se ha construido el contrato social de nuestra mo-
dernidad: inclusión económica; el trabajo como institución central en la
adquisición de ciudadanía política; una lógica incremental de bienestar
con servicios públicos universales y accesibles; un imaginario democrá-
tico fuertemente comprometido con la reforma social y la mejora de las
condiciones de vida para la mayoría.
Pues bien, esto es lo que la gestión de la crisis se está llevando por

delante y con ello las condiciones que hicieron posible dos cosas: un
largo periodo de estabilidad económica en nuestras sociedades y un
largo periodo, igualmente, de estabilidad política y de reconocimien-
to de los cauces democráticos para la resolución de los conflictos. La
fractura del contrato social de la Modernidad y su sustitución por una
nueva contractualidad neoliberal tiene distintas implicaciones. En pri-
mer lugar, si el contrato social anterior había sido el resultado histórico
de un compromiso más o menos equilibrado entre diferentes actores e
intereses en pugna, el contrato social emergente es el resultado de una
imposición de las elites dirigentes frente al resto de la sociedad. Este
factor fragiliza la legitimidad del nuevo contrato y amplía las zonas de
incertidumbre política y de arbitrariedad de las instituciones, despe-
gadas e «irresponsables» frente a sus ciudadanías, y serviles frente a
las imposiciones del mercado. En este caso la globalización o la Unión
Europea funcionan como coartadas que desplazan la responsabilidad
por las decisiones.
En segundo lugar, la nueva contractualidad neoliberal amplía los

criterios de exclusión. Si, siguiendo a Boaventura,26 el viejo contrato so-
cial excluía a la naturaleza, a todos aquellos que no eran considerados
ciudadanos y todo aquello que no podía ser sujeto a mercantilización y,
26 Boaventura De Sousa Santos, El milenio huérfano. Ensayos para una nueva cultura política,
Madrid, Trotta, 2005, pp. 339 y ss.
por lo tanto, objeto de un contrato, el actual modelo amplia dramática-

mente el ámbito de exclusiones. Se amplía el estado de naturaleza y, así,
todo aquello que no debe ser incluido en ninguna fórmula contractual.
La quiebra de la institución laboral como generadora de ciudadanía
propone una disminución de las capacidades políticas para una parte
creciente de nuestras sociedades que ve así mermados sus derechos y
su condición de iguales en el escenario político. La simbiosis creciente
entre mercantilización y despolitización ha privatizado y excluido de
las instituciones reguladoras del contrato social una gran parte de los
conflictos contemporáneos, no solo aquellos estrictamente privados,
también buena parte de los que antes eran considerados conflictos clara-
mente políticos. Una consecuencia de este último elemento es la creciente
judicialización de la cotidianeidad, resultado de la privatización de los
conflictos y su desplazamiento del ámbito público (político) a un ámbito
privado (mercantilizado y sujeto a exigencias contractuales, por tanto).
En tercer lugar, nuestros sistemas políticos aparecen cada vez más

sometidos a una lógica donde se articulan instituciones formalmente
democráticas con un incremento del fascismo social a través de dife-
rentes vías. La condición débil de nuestras democracias ha sido pro-
fusamente mostrada y demostrada, lo que me importa en este punto
es reseñar la importancia de este factor en el encadenamiento que nos
lleva a la emergencia del 15M. Por una parte, la crisis, como acelera-
dor del compuesto político creado por la globalización ha quebrado esa
expectativa de la democracia como proceso que aseguraba el control
social por parte de las poblaciones de las cuestiones más trascendentes
para su vida cotidiana.
La legitimidad democrática, el reconocimiento del poder y de sus

obligaciones en nuestros sistemas, se intensificó en el modelo del Esta-
do de bienestar gracias al entrelazamiento de tres modos de concebir la
misma: la legitimidad derivada del reconocimiento social de un poder,
la legitimidad como adecuación a una norma o valores y la legitimidad
producida por la mejora de las condiciones de vida para la mayoría.27
Esa mezcla de procedimientos formales y sustantivos está en el mismo
corazón de la fortaleza y de la aceptación popular de nuestros sistemas
democráticos. Pero es esta articulación la que se ve asediada por la ló-
gica implacable de los mercados y sus requerimientos a la política y a
las instituciones.
27 Pierre Rosanvallon, «La legitimidad democrática. Imparcialidad, reflexividad y proxi-
midad», Estado y Sociedad, núm. 176, 2010, p. 25.
Por otra parte, los resultados de las elecciones ya no garantizan una re-
presentación fidedigna de los conflictos sustantivos en el seno de la co-
munidad política, ni tampoco los actores están en condiciones de garan-
tizar consecuentemente el cumplimiento de sus programas. La elección
pierde así mordiente democrático y no va mucho más allá de permitir un
procedimiento participado de elección de los gobernantes. Argumentar
que esto es lo que la gente quiere pues sigue votando, no permite avan-
zar mucho en la explicación y sigue dejando el tema de la quiebra de la
legitimidad intacto. Es necesario seguir indagando, entonces.
En segundo lugar, el neoconservadurismo versus neoliberalismo

ha construido un imaginario de confrontación política extremada-
mente agresivo. La demonización del adversario se realiza desde
perspectivas muy diferentes: administrativas (incompetentes); políti-
cas (sin proyecto); morales (indignos e inmorales); religiosas (sin Dios
y por tanto sin límites); éticas (favorables a la muerte de inocentes);
formativo-cognitivas (iletrados, ignorantes, no están en la realidad)
y por supuesto identitarias (estar contra la reforma laboral o contra
la política de ajustes es estar contra la patria). Cualquiera de ellas
por separado, o la suma de algunas de ellas o de todas, hace inviable
pensar la comunidad política en su conjunto y, por supuesto, hace
incluso imposible considerar que hay, siquiera, unas reglas del juego
compartibles, que marcarían territorios que no podrían sobrepasarse.
Está permitido hacer trampas si ese recurso permite ganar al enemigo
(nada de adversario).
Junto a esto, como antes comentábamos, encontramos la pérdida

de empatía de las clases dirigentes respecto a la suerte del conjunto
de la ciudadanía. El Estado del bienestar construyó una relación «ne-
cesaria» entre los de arriba y los y las de abajo a través, básicamente,
de la ampliación de la democracia, la politización de los conflictos y
la justificación moral de la política fiscal. La privatización producida
de manera consciente por el neoliberalismo, más el discurso que res-
ponsabiliza a cada individuo singular de su suerte, ha liberado a las
clases dirigentes de cualquier responsabilidad moral por el devenir
de sus sociedades. Una religión dócil con los poderosos ha comple-
tado la auto-justificación para los despropósitos y para un estilo de
vida que parece insultante frente a los sufrimientos de la mayoría y
que es, simplemente, indiferente respecto a su suerte. El neoliberalis-
mo ha estigmatizado a los perdedores e invisibilizado a los pobres.
Esta situación es la que ha permitido a Warren Buffet, multimillonario
norteamericano cuya fortuna se estima en 52 mil millones de dólares,

afirmar que: «Se ha desatado una auténtica guerra de clases y la van
ganando los míos». Y esta es la situación que explica que directivos,
cuya gestión es directamente responsable de millones de pérdidas en
sus empresas, sigan al frente de las mismas embolsándose suculentos
salarios y extras, sacados directamente de los fondos de rescate paga-
dos por el erario público.
Por último, el uso de la reserva de legitimidad democrática de las

instituciones, para imponer las decisiones previamente tomadas y al
servicio de las exigencias de los mercados, devalúa el contenido mis-
mo del procedimiento democrático y rompe ese eslabón de oro entre
la democracia y el bienestar que hizo de estos regímenes estables e
inclusivos. El deterioro de la legitimidad democrática tiene graves
implicaciones en términos de convivencia y de cohesión social. La
legitimidad es esa «institución invisible» que garantiza una relación
sólida entre gobernantes y gobernados. Como dice Rosanvallon:28
«Si bien la legitimidad es, en el sentido más amplio de la expresión,
un simple economizador de coerción, su variante democrática tiene
como función más exigente la de tejer lazos constructivos entre el
poder y la sociedad. Contribuye a dar cuerpo a lo que constituye la
propia esencia de la democracia: la apropiación social de los pode-
res. La legitimidad democrática produce un movimiento de adhe-
sión de los ciudadanos, indisociable de una sensación de valoriza-
ción de ellos mismos».
Esta quiebra de la legitimidad está en el corazón de la crisis de

representación que minimiza el papel de la política y la somete a los
dictados de fuerzas en la periferia del sistema político. Y es un factor
explicativo importante para entender las demandas de repolitización y
redemocratización que se han mostrado desde el 15M.
El ascenso del fascismo social es la otra cara de ese deterioro de

la cultura democrática y de la emergencia de poderes salvajes que
imponen una lógica de exclusión en determinadas áreas. Fascismo so-
cial es el mantenimiento de una estructura formalmente democrática
pero de prácticas institucionales y políticas que vacían de sentido el
contenido material democrático de las constituciones. Cuando habla-
mos de contenido material democrático hablamos de la apropiación
28 Ibid., p. 31.
social de poderes facilitada por el sistema democrático. La aparición

de esas formas de fascismo social, de exclusión y expulsión del con-
trato social deja la constitución reducida a un cascarón formal, frágil
y manipulable.
Ningún otro régimen como el del periodo de gobierno berlusconiano

podría ejemplificar mejor hasta qué punto se ha llegado en la coloniza-
ción del Estado por intereses privados y en el deterioro crónico del funcio-
namiento de los sistemas democráticos. La esperpéntica vida del cavaliere
formaba parte, también, de una forma de política-espectáculo que disfra-
zaba, tras los ropajes del absurdo y de la caspa, el asalto a los recursos
económicos y políticos del Estado de derecho por parte de una minoría
que se considera dueña del país. Paolo Flores D’Arcais29 define así la
situación: «El régimen de Berlusconi no es el fascismo. Pero indudable-
mente es una forma nueva e inédita de destrucción de las instituciones
democráticas-liberales y de la ética pública mínima que las sustenta».
Ahora bien, advierte que si bien el berlusconismo no es todavía el fas-
cismo eso no debiera tranquilizarnos en exceso. Y que, desde luego, hay
otros modos posibles de enterrar la convivencia democrática.
Un movimiento inesperado: el 15M30
La aparición del 15M causó una cierta conmoción. Lo hizo porque su

potencia y masividad fue completamente inesperada. Se ha argumen-
tado que el 15M surge como un acumulado de protestas31 donde con-
fluyen varias experiencias y movimientos: el Movimiento V de Vivien-
da digna, Anonymous, Juventud sin Futuro, ATTAC, el movimiento
universitario contra Bolonia y otros. Pero si bien esto nos ofrece una
pista importante para interpretar la «densidad» del 15M, su trabajo en
29 Paolo Flores D’Arcais, «Fascismo y berlusconismo», Claves de la Razón Práctica, núm.

208, diciembre de 2010, Editorial Progresa.
30 Esta parte del artículo ha sido publicada en la revista Paideia, en el número 94, mayo-
agosto de 2012. Nuevamente, agradezco a los editores su gentiliza al permitirme usar y
difundir estas páginas en otros medios.
31 Pilar Velasco, No nos representan. El Manifiesto de los indignados en 25 propuestas, Madrid,
Temas de Hoy, 2011.
red, debemos admitir que esta «presencia colectiva» es mucho más que
la suma de esas experiencias y que, desde luego, su éxito no puede ex-
plicarse a partir de esa suma.
De hecho había otras experiencias que, sin participar de manera di-

recta en la convocatoria de la primera manifestación, habían alimenta-
do en la periferia del sistema político, la cultura de resistencia, el trabajo
en red, la densificación del tejido asociativo crítico y un funcionamiento
radicalmente democrático. Podríamos mencionar el movimiento oku-
pa, el movimiento ecologista y movimientos urbanos de diferente tipo:
asociaciones de consumo sostenible, experiencias de uso alternativo de
espacios urbanos, redes de pensamiento alternativo (fundaciones, ins-
titutos, universidades no formales pero también formales, editoriales,
revistas etc.). Sin este tejido, la difusión del 15M hubiera sido incom-
prensible, pero la existencia de este tejido no es la explicación del sur-
gimiento del 15M.
Aunque pueda parecer un asunto sin mucha trascendencia, es im-

portante destacar su condición de movimiento inesperado. Pese a que
algunos autores defienden que la masividad de la protesta «se palpaba
en el ambiente tres días antes»32 creo que una cosa es constatar la difu-
sión extensa de la protesta por las redes sociales y por las organizacio-
nes a las que antes hemos hecho referencia y otra distinta es deducir
de aquí que la movilización sería cuantitativamente importante o que
tendría esa repercusión mediática y social.
La estructura de oportunidades políticas y el 15M
Sin pretender abusar de la elasticidad del concepto, la propuesta ini-

cial de Peter Eisenger (1973) y sistematizada después por Tarrow de
«estructura de oportunidades políticas» nos puede ofrecer una refe-
rencia de interpretación a propósito de la emergencia de esta acción
colectiva. Tarrow integró las diferentes aproximaciones teóricas a este
concepto escogiendo las siguientes variables significativas: el grado
de apertura o cierre del sistema político y su capacidad para gestio-
nar nuevas demandas; el nivel de inestabilidad o no de las alianzas
32 Ibid., p. 25.
políticas; la posición estratégica de aliados poderosos; y los conflictos

políticos entre las élites. Entendida esta articulación no como un mode-
lo que produce movilización colectiva, «sino como una serie de claves
para prever cuando surgirá la acción colectiva, poniendo en marcha
una cadena causal que pueda finalmente conducir a una relación man-
tenida con las autoridades y, por lo tanto, los movimientos sociales».33
Por lo que hace al grado de apertura y cierre del sistema políti-

co y a la capacidad de este para gestionar y tramitar los conflictos
políticos, conviene insistir en el modo en el que las fuerzas políticas
conservadoras, a través de la propuesta neoliberal en primera instan-
cia (una propuesta de ruptura radical con el consenso socialdemócra-
ta), y del programa neoconservador después (una nueva agenda y un
nuevo consenso), han hegemonizado la explicación del nuevo mun-
do. Su capacidad ha consistido en construir un marco de referencia
cultural-político que ha hecho inteligible para las mayorías ―en clave
conservadora― los nuevos problemas y los nuevos desafíos. La natu-
raleza de este dominio es de tal magnitud, que los conservadores se
han asegurado su poder incluso «si milagrosamente el libre mercado
fracasa, si su libertarismo no aporta nada concluyente y si su “nueva
economía” se hunde».34
La consolidación de esta hegemonía neocon ha contribuido a refor-

zar un Zeitgeist, un «espíritu del tiempo» que refuerza este dominio po-
deroso de la racionalidad política del capitalismo de nuestros tiempos.
Conviene recordar que la resistencia cultural y política de los partidos
reformistas tradicionales ha sido más bien escasa y, de hecho, ha contri-
buido a la extensión de un ideario que, a la postre, se vuelve contra sus
propios intereses políticos. La impugnación del modelo vino desde una
combinación de lo social y lo extrapolítico: el movimiento altergloba-
lizador, en primera instancia. Su éxito mayor, precursor ineludible del
movimiento de los indignados, fue abrir una grieta en la, aparentemen-
te, amurallada lógica explicativa del modelo y crear un instrumento
político y social que podría haber sido una plataforma de reconstruc-
ción programática de la izquierda social y política alternativa. Este mo-
vimiento y su correlato internacional, el Foro Social Mundial, fueron
los últimos movimientos posibles bajo el paraguas del contrato social
socialdemócrata.
33 Sidney Tarrow, El poder en movimiento. Los movimientos sociales, la acción colectiva y la
política, Madrid, Alianza Ensayo, 2004.
34 Thomas Frank, Pourquoi les pauvres votent à droite, cit., p. 30.
Esto significa que hay varias puertas de salida para el malestar crecien-
te en nuestras sociedades. La desafección a la política, la matriz conser-
vadora del sentido común hegemónico y la crisis de la representación
política hacen posible escenarios neopopulistas de diferente signo. A
mi juicio la crisis económica ha actuado como catalizador de este com-
puesto político-cultural tan inestable e impredecible. Por una parte, ha
consolidado la idea de la pérdida de relevancia de la política y de la
dinámica política. Esta desafección se ha sumado a la evidencia de que
la gestión de la mayor crisis económica desde hace 80 años se hacía, con
rotundidad, en interés del sistema financiero, es decir, de los responsa-
bles mismos de la crisis y de una exigua minoría en detrimento de los
intereses de la mayoría. El inmaculado lienzo de la explicación natural
y despolitizada de los procesos se agujereaba dejando al descubierto las
vergüenzas de la economía de mercado. La concentración de esfuerzos
por parte de las clases dominantes para debilitar, hasta hacerlo irreco-
nocible, el edificio de las políticas públicas universales, ha sido leído
por una parte de la sociedad, como un línea roja cuyo rebasamiento
hace inútiles las viejas convenciones del conflicto político.
Por último, la Unión Europea se ha sumado al panel de institucio-

nes que promovían, en la misma dirección y con parecida intensidad,
la intervención en la crisis. Su papel o ha influido o no ha diferido del
de los gobiernos nacionales. Incluso estos han utilizado como coartada
las exigencias de la UE para explicar ante sus poblaciones la inevitabi-
lidad de sus políticas de ajuste. La UE cerraba, de este modo, el espa-
cio de salidas institucionales. El mensaje que llegaba a las poblaciones
era ―machaconamente repetido― el compromiso de las instituciones
nacionales e internacionales con una gestión de la crisis al servicio de
intereses minoritarios. La ausencia de esperanza en la política formal
alimentaba una indignación que hará de la crítica a la política un ele-
mento singular de su identidad.
El resumen de esta parte podría ser el siguiente: la crisis económica

ha sido ese cambio, imprescindible, en el sistema político que ha mo-
dificado las reglas del juego y ha promovido una respuesta social en
aquellos sectores directamente concernidos por la misma. Los cambios
han modificado la percepción de la situación, han puesto de manifiesto
contradicciones entre los sectores dominantes y han favorecido los dis-
cursos que impugnan el modelo de gestión de la crisis. Por otra parte,
el factor ético y moral ha sido muy importante para entender la emer-
gencia del 15M, la indignación como argumento y como identidad solo
se explican sobre la base de esta percepción general de que la gestión de

la situación de crisis servía a intereses minoritarios y soslayaba intere-
ses generales, cuando no se despreciaban abiertamente. En este punto
la corrupción política generalizada y la impunidad judicial asociada
y la seguridad de que entre la política profesional y el mundo de las
empresas existen puertas giratorias, permanentemente en uso, han ali-
mentado este estado de ánimo que tan importante papel ha jugado en
la activación de la protesta.
La relevancia del factor generacional
Hay un factor cognitivo-generacional que debe considerarse: hablamos

de que se ha movilizado, en primer instancia, la generación Internet
que suma a su uso regular de este nuevo «universo»,35 unos niveles
de formación que cumplen un papel subjetivo de primer orden en la
protesta: son conscientes del significado y los contenidos de la mis-
ma. Este factor es de vital importancia para comprender la novedad
del movimiento y la potencia simbólica de su denuncia. Y sugiere tres
conclusiones tentativas. En primer lugar, pone en cuestión las tesis que
han enfatizado el exceso de emotividad de este movimiento frente a la
necesaria templanza y racionalidad de la acción política. La compleji-
dad de la organización durante la ocupación de las plazas; el manteni-
miento de la condición pacífica del movimiento en todo momento; un
compromiso con una cultura cívica (limpieza de la plaza, prohibición
de botellones, etc.) convertida en una opción estratégica de interacción
con la ciudadanía. Estas evidencias se combinan mal con la idea de un
movimiento descabezado o falto de reflexión.
En segundo lugar, la participación de un público joven (no adoles-

cente) bien formado y que hace un uso masivo de Internet ha multipli-
cado el efecto difusión de las iniciativas y de las actividades vinculadas
al 15M, también ha diversificado las voces y ha consolidado la imagen
35 Joan Subirats ha insistido en el cambio cualitativo que implica Internet. Lejos de ser
una simple herramienta sofisticada estaríamos ante un nuevo paradigma: Joan Subirats,
Otra sociedad otra política. Del «no nos representan» a la democracia de lo común, Icaria Asaco,
Barcelona, 2011.
del 15M como una «marca». Es la idea de franquicia: un paraguas que

ayuda a referenciar las diferentes iniciativas, aun cuando estas gozan
de una importante autonomía.
En tercer lugar, el movimiento de los indignados ha cumplido con

creces algunos de los objetivos que deben satisfacerse para asegurar la
visibilidad y proyección del movimiento: ha denunciado y señalado res-
ponsables, ha enunciado los problemas en términos de justicia y su reso-
lución en clave ciudadana, no corporativa. El conjunto de motivos, que
activaron la protesta y que se convirtieron ulteriormente en un abanico
de propuestas y acciones, incorporaba: la denuncia del papel de los ban-
cos («Esto no es una crisis, es una estafa); la denuncia de la clase política
y de la corrupción; el rechazo a las condiciones precarias de trabajo y de
salario; el papel de la UE; la denuncia de la condición injusta del sistema
electoral y la exigencia de su reforma; el papel deliberadamente partidis-
ta de los medios de comunicación y su alejamiento del ideal de objetivi-
dad y neutralidad; que la crisis la paguen sus responsables.36
Las propuestas del movimiento37
Las propuestas del 15M dan cuenta de una agenda que no puede inter-
pretarse como un programa electoral ni como una agenda coherente de
cambio. Lo más interesante tiene que ver, a mi juicio, con el modo y ma-
nera en que ese programa fue elaborado: mediante un ejercicio intenso de
deliberación democrática basada en multitud de asambleas sectoriales.
Las propuestas del movimiento hacen referencia a los siguientes

aspectos:
• Eliminación de los privilegios de la clase política

• Contra el desempleo
• Derecho a la vivienda
• Servicios públicos de calidad
36 Fundación Alternativas, ZooMPolítico, Especial 15-M, abril de 2012, p. 15.
37 Tomadas como referencia del Manifiesto de Democracia Real Ya y de la página web de
Democracia Real Ya a fecha de 30 de marzo de 2012; disponible en http://www.democra-
ciarealya.es/documento-transversal/
• Control de las entidades bancarias

• Fiscalidad
• Libertades ciudadanas y democracia participativa
• Reducción del gasto militar
Destacan sobre todo los aspectos relacionados con una gestión alternativa
de la crisis (al menos en algunos aspectos, porque no hay nada sobre po-
lítica económica); medidas de control sobre las instituciones responsables
de la crisis (los bancos, especialmente); una reforma de radicalización de-
mocrática de la democracia y la defensa de algunos derechos básicos. La
ingenuidad programática de algunas propuestas han alimentado la idea
de la ausencia de reflexión estratégica en el movimiento, o incluso la au-
sencia de propuestas. Pero esto es medir la significación de un movimiento
mediante un indicador adecuado solo para otros actores. La identidad del
movimiento está construida alrededor de un eje moral: la indignación, el
estupor por la situación, convertido en acción política. Y este es su valor
fundamental: la politización de la indignación, la voluntad de encontrar
una salida desde la «política» a la situación de crisis y a su gestión.
Desde este punto de vista y considerando también las propuestas,

se pone de manifiesto la rigidez del actual sistema político y económi-
co, sus dificultades para dar cabida y canalizar el rechazo a la gestión
de la crisis. La propia ingenuidad de algunas propuestas pone de ma-
nifiesto hasta qué punto el sistema político se ha blindado frente a las
demandas ciudadanas.
Por último, el encorsetamiento formal del sistema político hace que

las prácticas intensamente democráticas del movimiento operen sim-
bólicamente como un golpe a la naturalización de los procesos políticos
y económicos (el famoso There is no alternative, de Margaret Thatcher
en sus diferentes versiones). En las plazas de casi todas las ciudades
españolas se ha vivido un ejercicio de socialización política a través de
prácticas intensamente democráticas desconocido desde el comienzo
mismo de la Transición política.
La acción colectiva irrumpió, así, con un contenido radicalmente de-

mocrático y de fuerte impronta reformista. A diferencia de otras prác-
ticas políticas que han impugnado la política en nombre de fórmulas
«más genuinas» de representación como el neopopulismo, tanto en
su variante de izquierdas como de derechas (liderazgos casi divinos o
fórmulas organicistas, entre otras), este movimiento ha reivindicado el

retorno a valores originarios de nuestros sistemas democráticos, adere-
zados con incrustaciones visibles de democracia directa o participativa.
El mismo movimiento ha operado, en su espacio de toma de decisio-
nes, mediante procedimientos que han actualizado el debate sobre
la representación y la participación: la centralidad de las asambleas
en la toma de decisiones; las prácticas deliberativas in extenso (deci-
sión mediante consenso); la renuncia al mecanismo de mayorías-mino-
rías para determinar las decisiones; la práctica de mecanismos expre-
sivos que generan inclusión y no exclusión (los ya famosos gestos con
las manos de aprobación, rechazo etc.). Desde esta perspectiva tanto la
crítica a la política como las demandas de democratización son clara-
mente republicanas y alternativas en un sentido intenso de la expresión
y aparecen amparadas por un ejercicio de práctica democrática que ha
convocado a miles de personas.
La ubicación del movimiento en el eje izquierda-derecha
El impacto del movimiento puso de relieve la fragilidad de los con-

sensos en la coalición dominante que dirigía (y dirige) la gestión de
la crisis. Y, más importante, evidenció un profundo malestar social
intergeneracional e interclasista que se reconocía en diferentes ca-
ras del prisma de la desafección y el desencuentro. Esta condición
plural del movimiento se refleja, por ejemplo, en el altísimo apoyo
a su existencia. Tanto la encuesta realizada por Metroscopia como la
del Centro de Investigaciones Sociológicas (junio 2011, número 2905),
ofrecían cifras de apoyo al 15M de casi el 80 por 100 de los españoles.
Lo que implica una transversalidad política que ha podido generar la
impresión de un movimiento fuera del eje «izquierda-derecha».
El mismo movimiento en su manifiesto original de Democracia Real

Ya sugiere la indignación como identidad-reconocimiento más allá del
autoposicionamiento político: «Somos personas normales y corrientes.
Somos como tú: gente que se levanta por las mañanas para estudiar,
para trabajar o para buscar trabajo, gente que tiene familia y amigos.
Gente que trabaja duro todos los días para vivir y dar un futuro mejor
a los que nos rodean. Unos nos consideramos más progresistas, otros
más conservadores. Unos creyentes, otros no. Unos tenemos ideologías
bien definidas, otros nos consideramos apolíticos…».38
Sin embargo, el estudio de las propuestas a las que antes hemos hecho
referencia cruzado con la variable de auto-posicionamiento político39 nos
ofrece una visión claramente diferente. En primer lugar, los participantes
en el 15M no tienen inconveniente en posicionarse en el eje izquierda-
derecha (en niveles significativamente más altos que la media de la po-
blación). Y cuando lo hacen, lo realizan de un modo inequívocamente
de izquierdas. La media de la ideología de los participantes en el 15M
es 2,84 frente al posicionamiento ideológico del conjunto de la población
que es 4,56. Es decir, los y las participantes del 15M se autodefinen como
claramente de izquierdas en ese eje de reconocimiento.
El contenido de las propuestas señala una orientación marcadamen-

te progresista. Así lo muestran medidas tales como: la seguridad en el
empleo, prohibiendo despidos en empresas con beneficios; prohibición
de los rescates bancarios; dación en pago; contratación de personal sa-
nitario y educativo por parte del Estado; expropiación estatal de las
viviendas en stock; prohibición de las SICAV, etc.
Por otra parte, la recusación de la legitimidad y oportunidad del

15M ha venido, habitualmente, de la derecha política que se ha sentido
inmediatamente desafiada. La presidenta de la Comunidad de Madrid,
Esperanza Aguirre, señaló el camino del cuestionamiento al afirmar
que en el 15M latían las pulsiones de los regímenes totalitarios.40
38 http://www.democraciarealya.es/manifiesto-comun/
39 El auto-posicionamiento político se refiere a la ubicación de la población en el eje izquier-
da-derecha, considerando que el valor 1 se corresponde con aquellos que se autodefinen
en la extrema izquierda y el valor 10 en la extrema derecha. El centro perfecto estaría, por
lo tanto, en el valor 5. Los datos para esta parte del trabajo han sido extraídos del estudio
que la Fundación Alternativas hizo sobre el 15M y que puede encontrarse en la web de esta
Fundación con el nombre: ZooMPolítico, Especial 15-M. He utilizado también la encuesta
de Metroscopia para El País y el barómetro del Centro de Estudios Sociológicos 2905,
de junio de 2011. Los resultados de los tres estudios arrojan resultados muy similares.
40 En rueda de prensa de 27 de septiembre de 2011, Esperanza Aguirre, presidenta de la
Comunidad de Madrid del Partido Popular, refiriéndose al movimiento 15M, afirmaba
que «bajo la apariencia de inocentes movilizaciones se esconde la deslegitimación de
nuestro sistema representativo y, en definitiva, constituyen la semilla del totalitarismo».
En resumen, aunque el movimiento ha tenido una aceptación claramente

transversal y los organizadores del movimiento han perseguido alejarse
de las etiquetas izquierda-derecha, el análisis de la variable auto-posicio-
namiento además del análisis del contenido de las propuestas del 15M,
así como las reacciones diferentes en las organizaciones políticas, hablan
de un movimiento claramente orientado a la izquierda.
Una valoración politológica del 15M
El 15M ha merecido un juicio severo desde muchos lugares, atendiendo

a su falta de concreción y a que, finalmente, su incidencia en términos
sustantivos ha sido muy limitada. Apena el asunto de la dación en pago
(para el caso de las hipotecas impagadas) se ha visto reflejado en un
cambio normativo de escasa relevancia dada la magnitud del proble-
ma. Pero esto parece una manera muy exigente y poco matizada de
valorar la importancia de un movimiento social.
En primer lugar la relación de los movimientos sociales y la acción

colectiva sobre la política puede medirse a través de su incidencia sim-
bólica, esto es, a partir de su capacidad para modificar el imaginario co-
lectivo o la percepción social mayoritaria respecto a determinados
problemas significativos de la agenda política y social. A menudo
los movimientos cumplen un papel esencial a la hora de cambiar
la valoración de la sociedad sobre un determinado aspecto. Solo
con posterioridad ese factor de cambio en el imaginario colectivo se
sustancia en normas que, de manera efectiva, cambian la vida de las
gentes. Es el caso del movimiento ecologista, feminista, okupa, etc.
Los cambios en la legislación medioambiental o en políticas públicas
de igualdad han necesitado décadas de activismo antes de producir
cambios normativos de relieve.
En lo que hace al 15M sus logros en este apartado de la incidencia

simbólica son incuestionables: la indignación organizada ha genera-
do un nuevo imaginario y un nuevo sentido común sobre la crisis,
sobre quiénes son sus responsables y una evaluación en términos
de justicia sobre las medidas concretas de los gobiernos. Este es un
valor duradero que debe ser enfatizado e, insistimos, es común a la
mayoría de movimientos y a la acción colectiva conflictual que el
tránsito, del cambio en el imaginario a la aprobación de las leyes,

lleve su tiempo. No hay ningún automatismo entre la ocupación del
espacio público y cambios normativos sobre los temas concernidos
por la acción colectiva.
En segundo lugar, el 15M ha alterado el funcionamiento de los otros

actores políticos y de las instituciones mismas. Si recordamos lo que de-
cía el PSOE en el gobierno y lo que afirma en la oposición sobre temas
como la reforma laboral, los beneficios bancarios, la justicia del sistema
fiscal, la reforma del sistema electoral, la dación en pago, el papel de
lo público y su relación con la economía de mercado, encontraremos
en todos ellos el eco cercano, muy cercano incluso, de las demandas
del movimiento de los indignados. Esta vinculación es aún más obvia
para el caso de Izquierda Unida y otras fuerzas de la izquierda alter-
nativa periférica (Compromís en el País Valençiá o la coalición del Bloc
e Iniciativa en les Illes Balears, Equo o los Verdes), cuyos programas
electorales para las elecciones autonómicas de 22 de mayo de 2010 o
generales de noviembre de 2011 han recogido de manera directa enun-
ciados y formulaciones del mismo 15M.
Como decíamos antes, la condición transversal del apoyo a esta

«presencia colectiva» ha obligado a todos los actores a actuar con con-
tención y con voluntad de integración. Formalmente, ningún partido se
ha posicionado contra el 15M, ni siquiera el PP.
Aun cuando la valoración positiva del 15M tiende a descender a me-

dida que la escala ideológica se desplaza hacia la derecha, habría que
reseñar que los niveles masivos (esperados en este caso) de apoyo en la
escala 1-4 (entre la izquierda extrema y las fronteras del centro político)
llegan al 84 por 100; en el centro del espectro político (5/6 en la escala
de 1 a 10), ese apoyo sigue estando en el 68 por 100.41 Si lo medimos en
términos de recuerdo de voto,42 la visión positiva del 15M alcanza un
86,6 por 100 de los votantes de IU-ICV y un 80,6 por 100 de los votantes
41 Estudio CIS 2905, julio de 2011.

42 El recuerdo de voto hace referencia a una variable que nos informa sobre el voto de
los encuestados en elecciones pasadas. Responde a la pregunta: «¿A quién votó usted en
las últimas elecciones?». Esta variable constituye la principal fuente de información sobre
el comportamiento electoral de los encuestados y su cruce con otras variables genera
información significativa sobre el posicionamiento del electorado sobre diferentes temas
observados desde el voto a un determinado partido.
en el PSOE, pero un 55,2 por 100 de los votantes en el PP. En todos los
casos, el apoyo al 15M se encuentra por encima del 50 por 100 de los
votantes, incluido el Partido Popular.
La conclusión sería que ninguna fuerza quiso/pudo colocarse frente

a la marea 15M ―al menos en sus primeros momentos― y que una
parte de sus agendas se han modificado para tratar de salir al encuentro
de este movimiento. Es en términos sustantivos, donde el 15M ofrece,
hasta el momento, resultados menos tangibles. Como decíamos, solo la
dación en pago ha conocido un cambio normativo promovido desde el
actual partido en el gobierno, que ha sido rechazado por el movimiento
mismo. Pero podríamos decir que para un movimiento tan joven el sal-
do, hasta ahora, es enormemente significativo.
El 15M ha tenido una importancia mayúscula en términos simbóli-

cos e institucionales y ha sido menos importante en términos sustan-
tivos. Pero los dos primeros son factores muy dinámicos que siguen
modificando la realidad y que alteran el curso de los acontecimientos.
Es decir, su incidencia no ha terminado aún y el estudio de su evolución
sigue siendo pertinente.
Una comparación con Mayo del '68
El contenido mismo de las protestas y su enunciado en términos de

propuesta llaman la atención en comparación con otras movilizacio-
nes homologables, especialmente Mayo del '68. Hay muchas diferen-
cias contextuales que dificultan la comparación, pero si nos atenemos a
los contenidos podríamos formular una primera aproximación marca-
da por el tiempo histórico: el periodo dorado del Estado del bienestar
en el primer caso, el fin del contrato social keynesiano en el segundo.
Frente a las perspectivas postmateriales e incrementales del primero,
el retorno a los temas de seguridad económica del segundo. Frente a
la demanda de apertura del sistema político y «ampliación de la polí-
tica» del ’68, la exigencia ingenua de que, simplemente, la política y la
democracia cumplan su papel. Las asimetrías parecen evidentes y nos
inducen a enunciar que estaríamos hablando, en el primer caso, de un
movimiento ofensivo y en el segundo, de uno defensivo.
Pienso que esta comparación se merece un poco más de atención.

Del '68 se ha hablado in extenso, de sus virtudes y sus límites. La dis-
tancia ofrece, además, una perspectiva histórica que ayuda a aquilatar
mejor su incidencia. En el caso del 15M la proximidad y su condición
incipiente hacen más difícil esta aproximación. No obstante, sí pode-
mos afirmar que el tiempo histórico marca una diferencia profunda
de expectativas. Para el caso del '68 el horizonte de cambios podía
alargarse, incluso, hasta el socialismo, incluso cuando era evidente
que el movimiento mismo no se identificaba con el socialismo real-
mente existente ―ni en su versión socialdemócrata ni en la comu-
nista. Pero esta perspectiva de cambio sistémico sugiere que el mo-
vimiento consideraba superables los límites social y políticamente
existentes en ese momento.
Para el caso que nos ocupa, el efecto combinado de la globalización

más la crisis y sus consecuencias en términos económicos, sociales y
políticos está detrás, justamente, de la radicalidad democrática de la
protesta y también de su contenido de reformismo fuerte. Tanto en el
ámbito económico como en el político se han enunciado denuncias y
formulado propuestas con una elevado contenido reformista. Puede
argumentarse, razonablemente, que parte de esta condición ruptu-
rista tiene más bien que ver con el estrechamiento del horizonte de
reformas dentro del propio sistema. Pero, siendo esto cierto, no mo-
difica el diagnóstico sobre el hecho de que las propuestas, de llevarse
a cabo, reconstruirían el sistema dando lugar a una nueva situación.
El devenir del movimiento
No es fácil hacer predicciones sobre la evolución del movimiento. Creo

que los factores estructurales que están en el origen de este movimien-
to persisten y que seguirán en el corto y medio plazo. Entiendo que
también persistirán los factores organizativos y subjetivos que ayuda-
ron a hacer emerger la protesta en las formas y modos que conocemos.
Ahora bien, ha cambiado la estructura de oportunidades. La victoria
del PP en las pasadas elecciones generales y las políticas de ajuste duro
pueden ofrecer protagonismo a otros actores más institucionalizados
(los sindicatos). Es muy probable que vivamos un doble movimiento de
fragmentación y encuentro de las protestas. Diversificación, porque los
sectores afectados por las políticas de recortes son cada vez más, pero
encuentro, porque prácticas como la huelga general y la intervención
de actores como los sindicatos, o el traslado a las instituciones de una
parte de la agenda del 15M, de lugar a la aparición de otras prácticas
más estratégicas e inclusivas. En este contexto más dinámico y com-
plejo no es fácil que el 15M encuentre un perfil específico. Puede verse
tentado a intentar conseguirlo sobre la base de un juego de acercamien-
to y diferenciación a los conflictos emergentes ―como en el caso de
la huelga general del 29 de marzo de 2012, donde el 15M propuso un
itinerario diferenciado y de encuentro respecto a la de los sindicatos.
En este escenario, el movimiento ha perdido la iniciativa estratégica y
ve condicionada su agenda por otros actores. No es fácil persistir como
actor político significativo.
El movimiento ha intentado, con escaso éxito, estabilizarse y darse

continuidad con su extensión organizativa a los barrios de las ciudades.
Puede, no obstante, intentar mejorar su situación organizativa, o bien,
puede intentar constituirse como movimiento organizado y estructura-
do. Una buena parte de los mileuristas o de los nimileuristas, en fin, del
nuevo precariado,43 puede encontrar más cómoda y accesible la partici-
pación en la dinámica 15M que en la estructura de otros movimientos.
En todo caso, creo que lo más significativo respecto al 15M es que

inaugura un nuevo ciclo de protesta.44 La articulación de nuevas opor-
tunidades políticas y la propia acción de los movimientos ha situado en
43 Este concepto, originalmente acuñado por la sociología francesa en la década de 1980
para referirse al sector de la clase trabajadora con condiciones laborales más frágiles o
inestables (precarización del trabajo), fue retomado y amplificado en el otoño de 2006
en la sociedad alemana, a raíz de un estudio financiado por la Friedrich Ebert Stiftung,
Fundación del Partido Socialdemócrata Alemán, que analizaba la sociedad en transfor-
mación y señalaba la emergencia de un estrato o clase social caracterizada por la alter-
nancia entre contratos temporales y desempleo, unas limitadas redes familiares y escasa
formación. Desde entonces, el concepto se ha empleado con diversas acepciones, llegan-
do a abarcar no solo al estrato social de aquellos que trabajan, sino también al de los que
viven en condiciones precarias. En este último sentido nos referimos aquí a «precariado».
Sobre este debate conceptual, véase entre otros, Gerald Raunig, «Máquinas MayDay», en
Mil máquinas. Breve filosofía de las máquinas como movimiento social, Madrid, Traficantes de
Sueños, 2008, pp. 73-86
44 Utilizo la definición de Tarrow sobre ciclo de protesta: «Fase de intensificación de los
conflictos y la confrontación en el sistema social, que incluye una rápida difusión de la
acción colectiva de los sectores más movilizados a los menos movilizados, un ritmo de in-
novación acelerado en las formas de confrontación, marcos nuevos o transformados para
la acción colectiva, una combinación de participación organizada y no organizada y unas
secuencias de interacción intensificada entre disidentes y autoridades», Sidney Tarrow, El
un nuevo contexto la respuesta social a la crisis económica. Todo parece

indicar que la crisis y sus efectos serán duraderos y no se vislumbra el
momento de un cambio a mejor. Por otra parte, persisten las políticas
que han sido impugnadas por el 15M y por otros actores. Por último, la
politización de la crisis económica ha sacado la gestión de la misma del
espacio de las decisiones inevitables y la ha convertido en una elección
ubicable en el eje izquierda-derecha.
La incidencia del 15M ha facilitado la apertura de otras organiza-

ciones (sindicatos, en primer lugar) a una respuesta más contundente
frente a la gestión de la crisis, exigidas por las circunstancias y moti-
vadas por los efectos de las políticas de recortes. La organización de
la protesta en estas circunstancias será más plural y diversa. Probable-
mente, también, menos pacífica.
El ambiente «buenrollista» propio del 15M y tan profusamente

copiado y tergiversado por la publicidad45 puede verse rápidamen-
te sustituido por otras lógicas de confrontación. La disputa por el
espacio público puede adquirir tonos menos amables que los que
conocimos en los mágicos meses de mayo, junio y julio de 2011 en
nuestras calles y plazas. La fuerza del movimiento de los indigna-
dos no radica en su capacidad propositiva, aunque la ingenuidad de
algunos planteamientos no debería ocultar que el 15M ha señalado
problemas que se han convertido, ya, en cuestiones relevantes de la
agenda política.
Si consideramos estos factores, el 15M es claramente un síntoma,

pero es mucho más que eso. Es un movimiento de reacción a un cambio
de paradigma de consecuencias impredecibles. Las preguntas alrede-
dor de su evolución y futuro tienen que tener en cuenta el contexto de
conflicto estructural al que antes hemos venido haciendo referencia y
su emergencia.
poder en movimiento. Los movimientos sociales, la acción colectiva y la política, cit., pp. 202-203.
45 Como ejemplo de la utilización y tergiversación de la «marca 15M» por parte de gran-
des multinacionales, véanse las campañas publicitarias lanzadas por Coca-Cola y Movis-
tar en el último trimestre de 2011. Véase igualmente el contra-anuncio anónimo creado
en respuesta por simpatizantes del movimiento 15M, como ejemplo de las reacciones que
ha supuesto.
Agradecimientos
Algunas de las ideas que aparecen en este artículo son el resultado de

horas de debate, de reflexión y de conversaciones realizadas en el mar-
co de la Universidad, con amigos/as y en espacios propios del compro-
miso político. Como es obligado decir, no hago a nadie responsable por
mis errores o insuficiencias, pero reconozco la deuda intelectual con
algunas personas en particular. No quiero dejar de mencionar a Juan
Carlos Monedero, amigo y compañero con el que hemos compartido
muchas de las ilusiones que aquí se expresan y algunas de las tristezas
también. A Carlos Prieto del Campo por su fuerza y su optimismo sen-
sato; A Isabel Wences por su inteligencia y generosidad; a José María
Sauca por su capacidad para impulsar proyectos y movilizar ideas; a
Antonio Natera y Joan Pere Font por animarme a escribir e investigar y
prestarme su generoso apoyo; a mi hĳo Jaime porque me enseña cada
día a ser mejor y a Sara, mi compañera, porque hay mucho de ella en
este texto.
Brown, Wendy, Les habits neufs de la politique mondiale. Néoliberalisme et

Néoconservatisme, París, Les prairies ordinaires, 2007.
_____ «Nous sommes tous démocrates à présent», en VV AA, Démocra-
tie, dans quel état?, París, Ed. La Fabrique, 2009, pp. 59-76.
Della Porta, Donatella y Diani, Mario, Los movimientos sociales, Madrid,
Complutense y CIS, 2011.
Frank Thomas, Pourquoi les pauvres votent à droite. Comment les conserva-
teurs ont gangé le coeur des États-Unis (et celui des autres pays riches),
Marsella, Contre-feux Agone, 2008 [ed. cast.: ¿Qué pasa con Kansas?
Cómo los ultraconservadores conquistaron el corazón de Estados Unidos,
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Judt, Tony, Algo va mal, Madrid, Taurus, 2010.
Raunig, Gerald, Mil máquinas. Breve filosofía de las máquinas como movi-
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Fundación Alternativas, ZooMPolítico, Especial 15-M.
Estudio CIS 2905, julio 2011.
Página Web de Democracia Real Ya: http://www.democraciarealya.es/
manifiesto-comun/
Cuarta Parte.
Plurinacionalidad, gobernanza
y políticas públicas
10. Estado plurinacional
e interculturalidad y
afrodescendientes
en Ecuador
John Antón Sánchez
Este artículo examina la propuesta política que el movimiento social

afroecuatoriano, o al menos un sector de él, presentó a la Asamblea
Nacional Constituyente del Ecuador entre 2007 y 2008. Esta redactó
una nueva Constitución que determinó que «El Ecuador es un Estado
constitucional de derechos y justicia, social, democrático, soberano, in-
dependiente, unitario, intercultural, plurinacional y laico» (Artículo
1, Constitución del Ecuador). Nuestro interés es resaltar el aporte que
la afrodescendencia hizo para la construcción del nuevo modelo de
Estado y de nación que desde la Constitución se plantea para el país.
Se trata de un modelo que aún está en proceso de construcción, con
bases programáticas que todavía se están cimentando jurídicamente,
apenas la sociedad comienza a tomar conciencia de la importancia del
mismo. El ensayo se centra en la visión afrodescendiente de la pluri-
nacionalidad, y trata de controvertir la idea de que los afroecuatoria-
nos1 no poseen un movimiento social tan consolidado y por lo tanto
carece de propuestas globales de transformación societal, a diferencia
de otros sectores como los indígenas y las mujeres. El artículo trata
1 Los afroecuatorianos en el Ecuador son reconocidos por la Constitución como pueblo,

y por lo tanto como sujeto de derechos colectivos en el mismo estatus que los pueblos
indígenas. De acuerdo con el censo de 2010 alcanzan el 7,2 por 100 de la población
ecuatoriana. Están concentrados en las zonas urbanas, principalmente en las ciudades
de Guayaquil, Esmeraldas, Santo Domingo y Quito. Poseen dos territorios ancestrales
en el Valle del Chota (provincias de Imbabura y Carchi) y en la provincia de Esmeraldas.
(Fuente: CENSO 2010, elaboración propia)
335
de demostrar una visión distinta, aquella muestra que en realidad los

afroecuatorianos se organizan como sociedad civil, interpelan al Esta-
do, realizan acciones colectivas, poseen repertorios y al final alcanzan
objetivos (Antón, 2011; Antón y de la Torre, 2012). Para demostrar em-
píricamente este enfoque, nos vamos a concentrar en su más reciente
movilización en torno a la Asamblea Nacional Constituyente.
En el año 2008, Ecuador firmó una nueva Constitución. Con ella in-
trodujo el concepto de Estado plurinacional e intercultural, e interpuso
un nuevo marco de derechos, ciudadanía y ordenamiento del territorio.
Logró reconocer a los pueblos y nacionalidades indígenas, afroecuato-
rianas y montubias como sujetos colectivos de derechos. La Constitu-
ción incluye las acciones afirmativas y las reparaciones a las víctimas
de la discriminación como derechos específicos. Muchos de estos dere-
chos fueron demandados por distintos sectores sociales, entre ellos, los
afroecuatorianos.
¿Qué propusieron los afroecuatorianos en la Asamblea Nacional

Constituyente de Montecristi que dio lugar a la nueva Constitución?
Entre los meses de febrero y julio de 2008, en un acto de acción colecti-
va, un conjunto de organizaciones sociales del pueblo afroecuatoriano2
y funcionarios de la Corporación de Desarrollo Afroecuatoriana, CO-
DAE, entidad del gobierno, realizaron varias visitas a Montecristi. La
delegación se reunió con el entonces presidente de la Asamblea, el Dr.
Alberto Acosta, y otros constituyentes con el fin de entregar y sociali-
zar un documento denominado: Propuesta del Pueblo Afroecuatoriano a
la Asamblea Nacional Constituyente.3 Este folleto contenía las demandas
políticas que este sector social deseaba incorporar en la nueva Consti-
tución. La propuesta constituía un marco conceptual sobre la nación
intercultural y un conjunto de proyectos de artículos relacionados con
temas sociales, económicos, culturales, ambientales y políticos. En tér-
minos generales, según se lee:
2 Entre las organizaciones afroecuatorianas que firmaron el documento figuran:

Afroamérica XXI de Guayaquil, Federación de Grupos Negros de Pichincha (FOGNEP),
Fundación Azúcar, Federación de Organizaciones y Comunidades Negras de Imbabura
y Carchi (FECONIC), Coordinadora Nacional de Mujeres Negras de Ecuador
(CONAMUNE), Federación de Mujeres Afroecuatorianas (FEMUAFRO), Federación de
Mujeres Afros Unidas por el Cambio, entre otras. Véase nota siguiente.
3 http://constituyente.asambleanacional.gob.ec/documentos/propuesta_afaro_modelo_co-
nesup.pdf
Estado plurinacional e interculturalidad y afrodescendientes 337
Se propone un conjunto de reformas conducentes al fortalecimiento del

Estado, la Sociedad y la Ciudadanía. Así mismo esta propuesta busca con-
cretar el modelo de nación multiétnica, intercultural e incluyente.4
En términos generales, el documento de los afroecuatorianos contenía

ideas orientadas a «fortalecer la democracia incluyente e intercultural
y consolidar la nación multiétnica que es» el Ecuador.5 De acuerdo con
el manuscrito, se buscaba que la nueva Constitución estuviera orien-
tada al fortalecimiento del Estado y la recuperación de la nación, que
empoderara al ciudadano, fortaleciera la participación, legitimara la
representación plural, recuperara la credibilidad del quehacer político
y fundamentase los valores cívicos, culturales, éticos y morales, y com-
batiese frontalmente el racismo, la discriminación racial, la xenofobia y
toda forma conexa de intolerancia, tal y como establecen algunos ins-
trumentos internacionales de derechos humanos.6 De manera sintética,
los afroecuatorianos le propusieron a la Asamblea Nacional Constitu-
yente el modelo de nación intercultural, el cual debía recoger «nuevos
conceptos respecto a la ciudadanía cultural, la democracia incluyente e
intercultural, la nación multiétnica y pluricultural y el Estado social de
derecho».7 Para alcanzar este objetivo se propuso incorporar al menos
los cuatro temas siguientes:
• Participación y representación política de todos los ciudadanos.

• Un sistema educativo integral y respetuoso con las identidades
étnicas.
• Fĳación de competencias e instituciones territoriales por niveles
de gobierno.
4 CODAE, Los derechos ciudadanos de los afrodescendientes en la Constitución Política del Ecua-
dor, Quito, Ed. Imagine Comunicaciones, 2007, p. 3.
5 Ibid., p. 3.
6 Algunos de estos instrumentos son: la Convención Internacional Contra Todas las
Formas de Discriminación Racial (1964), la Declaración y el Plan de Acción de la Tercera
Cumbre Mundial contra el Racismo, la Discriminación Racial y otras Formas Conexas de
Intolerancia (2001) y el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT).
7 CODAE, Los derechos ciudadanos de los afrodescendientes en la Constitución Política del Ecua-
dor, cit., p. 4.
En este ensayo nos proponemos hacer una lectura sociológica de la pro-

puesta afroecuatoriana de la nación intercultural a la Asamblea Cons-
tituyente, la misma que luego fuera recogida y transformada en lo que
finalmente se ha denominado Estado intercultural y plurinacional (Art.
1 de la Constitución). El texto está repartido en cuatro partes: la prime-
ra son los antecedentes que precisan los orígenes del Estado ecuatoria-
no, sus cimientos monoculturales, la supremacía de un solo concepto
de ciudadanía racializada en el mestizaje y por consiguiente excluyente
de otros grupos sociales como los indígenas y los afrodescendientes. La
segunda parte se dedica a un examen de los fundamentos teóricos que
han permitido la emergencia del modelo de Estado plurinacional e in-
tercultural que podría dar respuesta al desgaste y a la crisis de la vigen-
cia, por más de dos siglos, del Estado monocultural en América Latina
y en Ecuador. En tercer lugar vamos a abordar las ideas conceptuales
respecto al modelo plurinacional e intercultural que desde la Constitu-
ción se pretende instaurar en el Ecuador; y finalmente examinaremos
los logros alcanzados por los afroecuatorianos en la Asamblea Consti-
tuyente, precisando un punto de vista y algunas recomendaciones que
en términos de políticas públicas se deberían implementar en el país,
para hacer realidad el modelo plurinacional del Estado ecuatoriano.
Nuestras conclusiones apuntan a que la propuesta de los afroecua-

torianos para alcanzar el modelo de Estado plurinacional e intercultu-
ral fue recogida en el texto constitucional, introduciendo derechos co-
lectivos, reconocimiento de las ciudadanías diferenciadas (los pueblos),
un nuevo ordenamiento del país que dé paso a las circunscripciones
territoriales de los pueblos y nacionalidades, a la legitimidad del plura-
lismo jurídico y al desarrollo de un conjunto de políticas públicas con-
tra el racismo y la discriminación. Vamos a centrar el debate respecto a
que la idea de plurinacionalidad si bien rescata el sentido de autonomía
y autodeterminación de los pueblos y las nacionalidades del Ecuador,
no necesariamente conduce a la fragmentación o ruptura de la unidad
del Estado. Más bien lo plurinacional desde la afrodescendencia sería
una propuesta de inclusión ciudadana, de ampliación del marco de de-
rechos y una fórmula eficaz para romper el racismo, las desigualdades
y las exclusiones históricas.
El Estado monocultural: la exclusión del otro y su crisis
La idea de Estado plurinacional e intercultural en Ecuador nace como

una contrapropuesta al desgastado modelo de Estado-nación republi-
cano que se funda en Ecuador hacia 1830 y que se caracterizó por una
dominación cultural de un grupo social blanco-mestizo autoproclama-
do heredero de las costumbres españolas en América8 y la supremacía
racial de ese mismo grupo al tratar de imponer la blancura como cami-
no al mestizaje.9 Además, este modelo de Estado se estructura bajo las
herencias coloniales españolas y el régimen de la hacienda,10 pero sobre
todo bajo las características de una ideología supuestamente liberal que
profesaba la igualdad, la libertad y la ciudadanía sin distinción, ocul-
tando los prejuicios raciales y la discriminación a aquellos excluidos
como los indígenas, y los africanos y sus descendientes.
La puesta en marcha del modelo de Estado-nación monocultural

fue muy particular en los nacientes países de América Latina a fina-
les del siglo XIX. De acuerdo con Bradford Burns (1990) después de
las guerras de independencia las élites criollas triunfantes, inspiradas
en la modernidad y modernización europea, trataron de impulsar un
modelo de Estado estructurado bajo una idea de nación común e iden-
tidad ciudadana única, ocultando tanto la diversidad cultural como las
desigualdades sociales. La implantación de este modelo generó enfren-
tamientos violentos de clases y grupos culturales, lo que conllevó un
conflicto cultural, característico de toda la región durante el siglo XIX.
Según Burns, tal conflicto supuso un choque de sociedades y mundos
culturales propios de indígenas, africanos y europeos, el cual comenzó
ya desde el «Descubrimiento de América». El autor subraya que los
conflictos culturales se dieron entre las elites y las clases populares,
cada una de las cuales propugnaba sus propias ideas de progreso y
civilización. Esto desembocó en enfrentamientos violentos, guerras,
sublevaciones, sediciones, protestas, luchas cimarronas y movimientos
populistas, caudillistas, milenaristas y mesiánicos que se extendieron
8 Mercedes Prieto, Liberalismo y temor: imaginando a los sujetos indígenas en Ecuador postco-
lonial, 1895-1950, Quito, FLACSO-Sede Ecuador, 2004.
9 Peter Wade, Raza y etnicidad en Latinoamérica, Quito, Abya Yala, 2000.
10 Andrés Guerrero, Haciendas, capital y lucha de clases andina: disolución de la hacienda
serrana y lucha política en los años 1960-64, Quito, Editorial El Conejo, 1983.
durante todo el siglo XIX. Los ganadores de estas pugnas fueron, por
supuesto, aquellas élites que propugnaban el modelo europeo de pro-
greso y modernidad eurocéntrica.
Con el triunfo de las élites latinoamericanas se impone la idea del

Estado-nación monocultural. Interpretamos aquí este concepto como
un paradigma de organización social, política y jurídica de la socie-
dad basado en la hegemonía de una sola cultura, un solo territorio, un
solo gobierno, una sola religión y una única lengua. Es decir, el Estado-
nación ensayado en los países latinoamericanos suponía garantizar la
cohesión social por medio de la imposición de un único patrón identi-
tario excluyente de otras expresiones autónomas de gobierno, econó-
micas y culturales de aquellos sectores subalternos y de otros grupos
racializados, como los indígenas y los descendientes de esclavizados.
En términos de Norman Whitten,11 con la imposición de este modelo de
Estado-nación monocultural se cimentó la exclusión del otro, del no blan-
co mestizo y la dominación racial mestiza como base de la ciudadanía
latinoamericana.
Siguiendo la misma idea de Whitten, Carlos de la Torre enfatiza que

con el modelo de Estado monocultural se impuso un tipo de agencia
ciudadana amparada en la dictadura racial mestiza, poniendo como
centro de la estructura social una pirámide que ubicaba al blanco como
eje de los derechos, y a la blancura como camino para alcanzar la ciu-
dadanía.12 Bajo este paradigma se crea el Estado ecuatoriano con la
Constitución de Ríobamba de 1830. En esta Constitución se reservó el
modelo de ciudadanía para todos aquellos ecuatorianos mayores de
edad, que poseyeran bienes y no fuesen dependientes, que supieran
leer y escribir, y que fuesen hombres. Es decir, la ciudadanía no estaría
permitida a grupos históricamente ya excluidos como los analfabetos,
los indígenas, las mujeres, los niños, las niñas, las personas que no po-
seyeran bienes y los dependientes. Pero igualmente se descartaba a los
africanos y sus descendientes, quienes eran esclavos.
Además, cuando se abolió legalmente la esclavitud ni siquiera se

otorgó la ciudadanía a los afrodescendientes. La Ley de Abolición de
la Esclavitud, firmada en 1852 por el presidente Urbina, no consideró
ciudadanos ecuatorianos a los recién libertos, sino «libres», y estos
11 Norman Whitten (ed.), Transformaciones culturales y etnicidad en la sierra ecuatoriana,
Quito, Universidad San Francisco de Quito, 1993.
12 Carlos de la Torre, Afroquiteños: ciudadanía y racismo, Quito, CAAP, 2002.
mediante diversas argucias jurídicas debieron seguir en relación de

dependencia gracias a la institución del concertaje y el huasipungo
que dio continuidad a las condiciones de explotación y servidumbre
impuestas desde la esclavitud.13 En definitiva, la visión del Estado-
nación monocultural ecuatoriano fundado en 1830 e inspirada en la
dominación colonial se convirtió en una estrategia de negación de de-
rechos ciudadanos a los descendientes de esclavos. En la mayoría de
los Estados nacionales latinoamericanos, bajo la ideología del mono-
culturalismo, se impuso la idea de construir un modelo de sociedad
integrador bajo el paraguas del mestizaje. Este marco societario obli-
gaba a los afrodescendientes a asimilarse, blanquearse y renunciar a
su negritud para adquirir su ciudadanía. Así se impone una especie
de racismo de Estado que negó la ciudadanía afrodescendiente.14
Ahora bien, el modelo de Estado monocultural que se estableció

desde 1830 en Ecuador prevaleció con fuerza hasta 1998 cuando
se dieron reformas constitucionales que establecieron una pro-
puesta de Estado multiétnico y pluricultural, y finalmente dieron
paso en 2008 al Estado plurinacional e intercultural. Entre 1830 y
2008 el Ecuador se ha mantenido en un régimen republicano so-
metido a muchas variaciones de tipo político y jurídico. En este
periodo se han expedido más de dos decenas de constituciones.
Antes de la Constitución de 2008 destacan las de 1830, 1906, 1929 y
1998. La primera otorgó la partida de nacimiento al Estado-nación
ecuatoriano tras la disolución de la Gran Colombia. La de 1906
fue promovida por el general Eloy Alfaro Delgado, quien después
del triunfo de la Revolución Liberal realizó profundos cambios de
corte liberal, laico y revolucionario que marcaron el paso a la mo-
dernidad y la modernización del país. La de 1929 logró consoli-
dar la institucionalidad del Estado, fortaleciendo el sector público
como ente regulador de la sociedad. La última Constitución, antes
de la de 2008, fue la de 1998. Esta mantuvo ciertos lineamientos
con la Constitución de 1978, logró consolidar los derechos in-
dividuales y colectivos, y consagró que Ecuador es una nación
multiétnica y pluricultural.
13 Piedad Peñaherrera de Costales, 1964. Historia social del Ecuador, Quito, IEAG, 2t, 1964.
14 Jesús García, «Comunidades Afroamericanas y transformaciones sociales», en Daniel
Mato (ed.), Estudios Latinoamericanos sobre cultura y transformaciones sociales, Buenos Aires,
CLACSO, 2001.
La Constitución de 1998 fue en su mayor parte liderada por sectores

políticos de derecha como el Partido Social Cristiano y la Democracia
Cristiana, quienes hicieron mayoría constituyente. Tal carta política
se hizo a la luz del multiculturalismo pero igualmente desde el pleno
auge del neoliberalismo. Por un lado, en su parte dogmática se hizo én-
fasis en el reconocimiento de derechos individuales y colectivos, lo cual
fue una buena estrategia para reducir el impacto de lo que se planteó
en la parte estructural, que consolidó el régimen presidencialista, restó
poderes de fiscalización al Congreso y no supuso freno a los procesos
de politización de los tribunales y la justicia.15
La Constitución de 1998 sobrevivió en medio de un clima de gran

convulsión política hasta 2006, con dos presidentes destituidos, una
Corte de Justicia cesada, la dominación política en manos de cuatro
partidos: el Partido Social Cristiano (PSC), el Partido Roldosista Ecua-
toriano (PRE), la Izquierda Democrática (ID) y el Partido de Renova-
ción Institucional de Acción Nacional (PRIAN). Pero además acaeció
una pugna de poderes entre los tribunales de justicia, la falta de po-
pularidad del Congreso, un colapso económico y la manipulación de
la opinión pública por parte de medios de comunicación dominados
por grupos económicos.
Tras el retorno a la democracia a finales de la década de 1970, el

país experimentó una crisis política. Las características más marcadas
de esta época fueron el dominio del sistema democrático por parte
de grupos políticos hegemónicos y el establecimiento de un régimen
neoliberal que puso el énfasis en el debilitamiento del Estado de bien-
estar, en la consagración de las privatizaciones y por ende en la reduc-
ción de los derechos económicos y sociales de los ciudadanos (Acos-
ta, 2001; 2008). En respuesta a este escenario, desde principios de la
década de 1990, los movimientos sociales, en especial los indígenas y
afroecuatorianos, impulsaron movilizaciones por el cambio estructu-
ral del modelo de nación y Estado. Se produjeron varios levantamien-
tos indígenas, siendo el más recordado el primero, impulsado por la
Confederación Nacional de Indígenas del Ecuador (CONAIE) reali-
zado del 28 de mayo al 11 de junio de 1990. En este levantamiento los
pueblos indígenas se movilizaron «por la defensa y reivindicación de
15 Oswaldo Enrique Salazar, La reforma política y la constitución de 1998, Quito, FLACSO-

Sede Ecuador, 2010.
nuestros derechos y territorios, de la justicia y de la libertad» (Guerre-

ro, 2000). En medio de estas coyunturas políticas, los indígenas pro-
ponen el modelo de Estado plurinacional.
Durante la década de 1990, los afroecuatorianos experimentaron una

evolución hacia el fortalecimiento de su movimiento social. Desde fina-
les de la de 1970 habían logrado articular un discurso político en torno
a la defensa de su identidad cultural y contra el racismo. Durante la
década de 1980, se afianzó el liderazgo afroecuatoriano como sociedad
civil gracias a organizaciones como el Centro de Estudios Afroecuato-
rianos, la Pastoral Afroecuatoriana, el Centro Cultural Afroecuatoriano
y el Movimiento Afroecuatoriano Conciencia (MAEC). Desde estas ex-
presiones se constituyeron los semilleros para la formación de jóvenes
afroecuatorianos que luego serían los que llevarían la vocería del proceso
organizativo. Durante la década de 1990 se produce una verdadera
explosión de organizaciones de base. Fue la década donde se trató de
jalonar los procesos de unidad nacional de las organizaciones. Así mis-
mo se dieron las primeras acciones colectivas con resultados concre-
tos en términos de reivindicación de derechos. De la misma manera,
el Estado comenzó a aplicar medidas institucionales para atender los
reclamos afroecuatorianos. En este tiempo se fortalecen los procesos
regionales de organizaciones afroecuatorianas. En Guayaquil sobresale
la Asociación de Negros del Ecuador (ASONE), y mucho más tarde el
Proceso Afroamérica XXI. Por su parte, en el norte de Esmeraldas apa-
rece el Consejo Regional de Palenques, más tarde Comarcas Afroecua-
torianas del Norte de Esmeraldas (CANE). En Imbabura y Carchi se
crea la Federación de Comunidades y Organizaciones Negras de Imba-
bura y Carchi (FECONIC). En Pichincha nace la Federación de Grupos
y Organizaciones Negras de Pichincha (FOGNEP). Ya a finales de la
década de 1990 se consolidan intentos de agrupar las organizaciones
afroecuatorianas en un solo espacio de coordinación. En 1997 se lleva
a cabo el Primer Congreso Nacional Afroecuatoriano y de esa expe-
riencia nace la organización central llamada Confederación Nacional
Afroecuatoriana (CNA). De la misma manera, las mujeres afroecuato-
rianas realizan su primer congreso unitario y fundan la Coordinadora
Nacional de Mujeres Negras (CONAMUNE).
Ante el interés de alcanzar espacios de coordinación regional y na-

cional, las organizaciones afroecuatorianas buscan repertorios de accio-
nes colectivas que permitan que el Estado responda de manera positiva
a las demandas. Se dan condiciones y aperturas por parte del sistema
político para que la sociedad civil afroecuatoriana alcance importan-

tes reivindicaciones: el Congreso declara el día nacional del pueblo
afroecuatoriano y consagra a Alonso de Illescas como Héroe Nacio-
nal, la Presidencia de la República crea la Corporación de Desarrollo
Afroecuatoriano (CODAE), el Banco Mundial financia el Proyecto de
Desarrollo para los Pueblos Indígenas y Afroecuatorianos (PRODEPI-
NE) y, por si fuera poco, la Constitución de 1998 declara y reconoce a
los afroecuatorianos como «pueblos» y por consiguiente titulares de
derechos colectivos, algo excepcional en América Latina. Se va conso-
lidando así la propuesta afroecuatoriana de la interculturalidad y la
plurinacionalidad.16
Multiculturalismo y plurinacionalidad: Contexto teórico de la propuesta

afrodescendiente
Desde una perspectiva sociológica, la propuesta de nación intercultural

que un sector de la sociedad civil afroecuatoriana y la CODAE llevaron
a la Asamblea Constituyente de Montecristi, podría enmarcarse en el
contexto del multiculturalismo que sacudió el ambiente social y políti-
co de las naciones latinoamericanas durante la década de 1990. Durante
este tiempo se dieron en la región intensos debates sobre la necesa-
ria revisión de los modelos de nación monocultural que se agotaban,
dada la emergencia de las diversidades culturales en la esfera pública
(Cros, 2000).17 Tanto el sector académico como los nuevos movimientos
sociales latinoamericanos expresaban la necesidad de construir en los
Estados nacionales formas alternativas de organización sociopolítica
capaces de generar políticas culturales conducentes a una nueva cul-
tura política cuyo eje central fuera el respeto por el otro diverso, la
garantía de derechos culturales de los pueblos, el combate contra
la discriminación racial y la oportunidad para el ejercicio de la au-
tonomía y la autodeterminación de las minorías étnicas.18
16 John Antón y Lisa North, «Afrodescendientes: sociedad civil y movilización social en

Ecuador», The Journal of the Society for Latin American and Caribbean Anthropology, núm.
1-12, Berkeley, University of California Press, 2007, pp. 223-245.
17 Christian Gros, Políticas de la etnicidad: identidad, Estado y modernidad, Bogotá, ICAN, 2000.
18 Arturo Escobar, «Política cultural y biodiversidad: Estado, capital y movimientos so-
ciales en el Pacífico colombiano», en María Victoria Uribe y Eduardo Restrepo (eds.),
Antropología de la Modernidad, Bogotá, ICAN, 1997.
La pregunta central de este debate a finales de siglo giraba en torno a

qué reformas y políticas públicas deberían tener las sociedades moder-
nas y liberales para garantizar la libertad cultural y el reconocimiento
político de sus minorías étnicas o nacionales. Uno de los exponentes de
este debate es el sociólogo canadiense Will Kymlicka,19 quien, al igual
que Amartya Sen,20 sostiene que una de las principales características
de las sociedades del mundo moderno es su diversidad cultural.21 Y esto
en el fondo significa un gran desafío a los modelos de Estado y de nación
de dichas sociedades y a sus mecanismos de participación democrática
y formas de garantizar los derechos humanos a sus ciudadanos. Kymlic-
ka considera que el modelo de los Estados multiétnicos o interculturales
podría resolver las cuestiones de asimetría cultural e injusticia social pre-
sentes hoy en muchos lugares del planeta. El reto estaría en acomodar
dichas diferencias culturales dentro de una democracia liberal, en la que
el derecho positivo e individual prevalece con fuerza.
Autores como Iris Young,22 Jürgen Habermas23 y Charles Taylor24

también han protagonizado intensos debates sobre las políticas cultu-
rales convenientes para tratar las diferencias culturales dentro de aque-
llas democracias amparadas bajo la filosofía política del liberalismo.
Estos intelectuales han analizado, desde enfoques diversos, cómo en el
mundo anglosajón (particularmente en Canadá y Estados Unidos) han
surgido corrientes divergentes, donde unos defienden el no-reconoci-
miento de las identidades particulares (étnicas, lingüísticas, religiosas,
nacionales), intentando salvaguardar el principio liberal del derecho
subjetivo que expresa que todos los ciudadanos son iguales; mientras
que otras corrientes profesan un tratamiento político especial a las mi-
norías étnicas y/o nacionales. Se sostiene que dentro del derecho liberal
caben los derechos de aquellos ciudadanos que reivindican derechos
a su propia identidad cultural. Para Michel Wieviorka (2003), una de
19 Will Kymlicka, Ciudadanía multicultural: una teoría liberal de los derechos de las minorías,
Barcelona, Ediciones Paidós Ibérica, 1996.
20 Amartya Sen, «Libertad cultural y desarrollo humano», en: PNUD, Informe de Desarro-
llo Humano, Madrid, Grupo Mundi-Prensa, 2004.
21 «En la actualidad la mayoría de los países son culturalmente diversos. Según estimacio-
nes recientes, los 184 Estados Independientes del mundo, contienen más de 600 grupos de
lenguas vivas y 5.000 grupos étnicos. Son bien escasos los países cuyos ciudadanos compar-
ten el mismo lenguaje o pertenecen a un grupo étnico nacional» (Kymlicka, 1996: pp. 13).
22 Iris Marion Young, Inclusion and Democracy, Londres, Oxford University Press, 2000.
23 Jürgen Habermas, Ciencia y técnica como «ideología», Madrid, Editorial Tecnos, 1999.
24 Charles Taylor, El multiculturalismo y «la política del reconocimiento», México D.F., Fondo
de Cultura Económica, 2001.
las salidas a este conflicto sería la aplicación de una política de recono-

cimiento a las minorías, en la medida en que no cuestionen los valores
universales y subjetivos de los derechos. Nos adentramos así en un fe-
nómeno que Kymlicka determina como multiculturalismo, o modelo de
políticas que agrupa la diversidad de expresiones culturales envueltas
en un núcleo social.25
Un elemento que cobra mucha fuerza en el multiculturalismo que

caracteriza a algunas naciones y Estados modernos es la identidad, un
concepto de importancia estratégica, no tanto como algo esencial y per-
sonal, sino como algo estratégico y diferenciador de carácter colectivo.
Interpretando a Stuart Hall,26 la identidad se construye dentro de los dis-
cursos sociales y las relaciones de poder. De este modo, en una sociedad
multicultural como es Ecuador, la diferenciación de identidad (bien sea
lingüística, étnica, religiosa o nacional) se convierte en un principio carac-
terístico de la ciudadanía, concepto que aquí interpretamos como Carlos
de la Torre, quien la define como «la condición del sujeto de tener una serie
de derechos civiles, políticos y sociales».27 La cuestión aquí sería cómo en
las sociedades democráticas y liberales donde se consagra el derecho indi-
vidual o subjetivo como fuente primera de la libertad, se puede garantizar
también el derecho a las ciudadanías culturales, a las colectividades y a
las minorías étnicas que reclaman con justicia sus derechos ciudadanos
en tanto colectivos. Para Kymlicka puede existir una respuesta alternativa
en la medida en que las diferencias identitarias de los ciudadanos puedan
ser reguladas siempre que se aplique correctamente una teoría universal del
derecho de las minorías.28 Esta teoría debe generar fundamentos de derechos
específicos para grupos culturales o colectividades que desde su perspec-
tiva cultural reclaman una especie de ciudadanía colectiva, que ampare no
solo derechos subjetivos sino en tanto grupo. Nos encontramos aquí con
un concepto de ciudadanía nuevo que es interpretado por Iris Young como
ciudadanía diferenciada, o aquellas especificidades del individuo de acuer-
do con su cultura.29 Un caso concreto de estos modelos serían los pueblos
afrodescendientes o indígenas.
25 Will Kymlicka, Ciudadanía multicultural: una teoría liberal de los derechos de las minorías, cit.
26 Stuart Hall, «Introducción: ¿quién necesita “identidad”?», en Stuart Hall y Paul du Gay
(eds.), Cuestiones de identidad cultural, Buenos Aires, Amorrortu Editores, 1996.
27 Carlos De la Torre, Afroquiteños: ciudadanía y racismo, cit., p. 146.
28 Will Kymlicka, Ciudadanía multicultural: una teoría liberal de los derechos de las minorías,
cit., p. 47.
29 Iris Marion Young, Justice and the Politics of Difference, Princeton, Princeton University
Press, 1990 [La justicia y la política de la diferencia, Valencia, Cátedra, 2000.]
En la propuesta de los afroecuatorianos a la Asamblea Constituyente, se

destaca el concepto de «ciudadanías culturales» o diferenciadas. Desde
la sociología del multiculturalismo, legitimar este tipo de ciudadanía
implica que los gobiernos democráticos liberales asuman un conjunto
de medidas legales específicas orientadas a garantizar el derecho a la
identidad cultural de sus ciudadanos. Estas medidas van desde leyes
hasta políticas públicas que promuevan el respeto por la diferencia cul-
tural y la convivencia social. Según Kymlicka, estas políticas podrían
expresarse en la consagración de derechos culturales o colectivos. Parti-
cularmente, dichos derechos son la respuesta para superar desventajas
históricas o barreras estructurales presentes en grupos raciales o étni-
cos que tradicionalmente han sido excluidos. En la práctica se trata de
derechos de discriminación positiva o de acción afirmativa, derechos
de participación política, y derechos de autonomía o autodetermina-
ción. Algunos de estos derechos ya han sido puestos en marcha en paí-
ses como Estados Unidos, India, Brasil y Colombia.30
Dentro del conjunto de derechos colectivos o de las minorías existe

un derecho que es quizá el más defendido por los afrodescendientes
a escala continental. Se trata del derecho a políticas de acción afir-
mativa, que son necesarias en tanto medidas concretas para combatir
el racismo anti-negro ¿Y qué son las acciones afirmativas?31 Más allá
de las medidas temporales de inclusión a grupos en desventaja social
histórica, para Wieviorka (2007) la acción afirmativa no debe interpre-
tarse tanto como una política de reconocimiento cultural, sino más bien
como políticas sociales de oportunidades otorgadas a individuos que
sufren desventajas por el hecho de pertenecer a cierto grupo minorita-
rio maltratado y excluido por aquellos grupos culturales que tienen y
monopolizan el poder en un país. Así las cosas, las acciones afirmati-
vas serían el resultado de toda una lucha históricamente diseñada para
proporcionar algún grado de justicia compensatoria a las víctimas de la
esclavitud, la segregación racial y el racismo.32
30 Will Kymlicka, Estados, naciones y culturas, Córdoba, Almuzara, 2004.
Ecuador», cit.
32 Claudia Mosquera Rosero y Claudio Barcelos, Afro-reparaciones: memorias de la esclavitud
y justicia reparativa para negros, afrocolombianos y raizales, Universidad Nacional de Colombia,
Facultad de Ciencias Humanas, Centro de Estudios Sociales (CES), 2007; Pastor Murillo,
«Acciones afirmativas para afrodescendientes: ¿un reconocimiento de justicia o redistri-
bución de recursos?» en John Antón, Viviana Pila y Danilo Caicedo (eds.), «Pueblos afro-
descendientes y derechos humanos: del reconocimiento a las acciones afirmativas; una perspectiva
jurídica, antropológica, sociológica e histórica de los derechos humanos de los afrodescendientes en el
Ecuador», Quito, Ministerio de Justicia, Derechos Humanos y Cultos, 2011.
Con estos argumentos teóricos, además de sus respectivas justificacio-

nes políticas, la propuesta afrodescendiente a la Asamblea Nacional
Constituyente de 2007 y 2008 logró sus propósitos. Particularmente se
trató de introducir en la nueva Constitución una idea concreta tendente
a la consolidación de un modelo de nación intercultural bajo un régi-
men de democracia incluyente. Este modelo pretende establecer meca-
nismos para que grupos culturales, o minorías étnicas como los pueblos
indígenas, afrodescendientes, montubios o gitanos se sientan incluidos
y compartan el beneficio de los derechos culturales que merecen.33
El Estado plurinacional e intercultural: una visión desde la afro-

descendencia
Hasta aquí hemos argumentado que la propuesta afrodescendiente

para la Constituyente de Montecristi pretendía instaurar o fortalecer en
Ecuador un modelo de nación bajo los principios de la inclusión cultu-
ral, que garantizara la ciudadanía plena a todos los ecuatorianos, y que
combatiera el racismo y la discriminación. Podría entenderse como un
histórico y natural desafío de estas comunidades que fueron traídas al
Ecuador en calidad de esclavos desde el siglo XVI y que apenas alcan-
zaron la libertad legal en 1854.34 Para los afrodescendientes se trataba
de abrir una batalla muy fuerte contra el racismo estructural que ha
caracterizado al sistema social ecuatoriano y latinoamericano desde sus
inicios,35 y cuyos efectos fueron la exclusión social, política y económica
de grupos culturales minoritarios y racializados.36
La esclavitud fue el clavo histórico que determinó la exclusión

social que afrontan hoy los afrodescendientes en el Ecuador. Se trata
de un fenómeno generalizado en toda la región, teniendo en cuenta
que no solo en todos los países hubo esclavitud, sino que además
los nacientes Estados nacionales no fueron capaces de eliminar la
33 CODAE, Los derechos ciudadanos de los afrodescendientes en la Constitución Política del

Ecuador, Quito, Ed. Imagine Comunicaciones, 2008.
34 Jean Tardieu, El Negro en la Real Audiencia de Quito, Quito, Abya Yala, 2006.
35 Jean Rahier, «Estudios de negros en la antropología ecuatoriana: presencia, invisibili-
dad y reproducción del orden racial espacial», en Cristóbal Landázury (ed.), Memorias del
Primer Congreso ecuatoriano de Antropología, vol. III, Quito, Abya Yala, 1998.
36 Álvaro Bello, Etnicidad y ciudadanía en América Latina, Santiago de Chile, CEPAL, 2004.
discriminación racial contra los descendientes de esclavizados. De

modo que tal y como ha ocurrido en el pasado, tanto la discrimi-
nación racial como la exclusión social, y por consiguiente la des-
igualdad económica y la pobreza, son los mayores desafíos de los
afrodescendientes en América Latina. Se trata de una problemática
de tipo estructural que requiere ser superada como condición para
que la afrodescendencia pueda alcanzar su desarrollo. Al menos a
esta conclusión se llegó en la III Cumbre Mundial contra el Racismo,
celebrada por las Naciones Unidas en Durban, Sudáfrica, durante el
año 2001. Igualmente, así lo determinan los informes sobre pobreza
y desigualdad en la región, elaborados por instituciones como la Co-
misión Económica para América Latina, el Banco Mundial, Naciones
Unidas, el Banco Interamericano de Desarrollo y las mismas redes
sociales de afrodescendientes que funcionan en el subcontinente.
Una de las formas de considerar la exclusión es en relación con las

condiciones sociales. En este terreno, los afroecuatorianos presentan
actualmente un importante cuadro de desigualdades y desventajas
estructurales frente a otros grupos culturales, en especial la población
mestiza y blanca. Los datos censales de 2001 y 2010 así lo demuestran.
Cuando se hace una comparación de indicadores sociales cruzados por
etnicidad encontramos que, en los dos periodos censales, no solo los
blancos y mestizos superan a los afrodescendientes en cuanto a con-
diciones de vida sino que además la brecha entre los dos no se acorta,
aunque es evidente que entre 2001 y 2010 las condiciones han mejorado
para todos los grupos.
El censo de 2010 muestra una mejoría en las condiciones de vida

de los afroecuatorianos respecto al panorama que los mismos pre-
sentaban en 2001, aunque todo depende del campo social. Por ejem-
plo, en materia de educación y vivienda las cosas parecen mejorar
para los afroecuatorianos, pero la situación no es la misma respecto
a las tasas de mortalidad infantil. Abajo se presentan cuatro tablas
de indicadores.
Tabla 10.1. Tasa de analfabetismo 2001- 2010 en Ecuador

Etnicidad Censo 2001 Censo 2010
Indígena 28,20 por 100 20,40 por 100
Montubio – 12,90 por 100
Afroecuatoriano 10,30 por 100 7,60 por 100
Mestizo 8,30 por 100 5,10 por 100
Otro 7,40 por 100 4,50 por 100
Blanco 4,80 por 100 3,70 por 100
Total 9 por 100 6,80 por 100
Fuente: INEC, Censo 2010, Censo 2001.
Tabla 10.2. Mortalidad infantil-método indirecto(*)

(muertos por cada 1000 nacidos vivos) en Ecuador
Auto identificación étnica 2001 2010
Indígena 61,82 46,09
Afroecuatoriano 32,12 33,91
Mestizo 28,49 28,05
Blanco 26,97 31,00
Otro 32,04 27,89
Montubio 29,71
País 31,14 30,56
Fuente: Censos 2001 y 2010; elaboración: CEPP, 2012.

(*) Calculado en Mortpak4 sobre la base de hĳos nacidos vivos y supervivientes.
Tabla 10.3. Pobreza por necesidades básicas insatisfechas en Ecuador (%)
Censo 2001 Censo 2010

Afroecuatoriano 80.9 69.8
Blanco 56.2 46.3
Indígena 94.1 88.0
Mestizo 70.8 55.1
Montubio 83.6
Otros 72,1 53.1
Ecuador 71.4 60.1
Fuente: Censo de Población y Vivienda - INEC 2001, 2010 (siise.gob.ec).

Tabla 10.4. Característica de las viviendas según auto identificación

del jefe del hogar (%)
Afroecua-
Característica toriano Blanco Nacional
Vivienda propia 58,8 60,7
Arriendo de vivienda 41,2 39,3
Casa 69 68,9 72,3
Departamento 8,9 18,8 11,8
Cuarto inquilinato 6,6 5,4 4,8
Vía de acceso pavimentada o adoquinada 41,9 64,6 48
Vía de acceso calle o carretera empedrada 23,1 14,7 17,1
Vía de acceso carretera lastrada 26,4 15,6 23
Techo de hormigón 20,8 37,9 29,69
Techo de eternit 9,5 15,1 15,1
Techo de zinc 64,2 38,5 44,6
Techo de palma 0,8 0,3 1,07
Paredes de hormigón 8,23 16,2 9,6
Paredes de ladrillo 65,6 70 69
Paredes de madera 9,37 4,5 6,62
Paredes de caña revestida 6,4 2,63 3,5
Paredes de caña no revestida 7,63 3,08 5,24
Piso de parqué 4,92 16,7 11
Piso de tabla sin tratar 22,1 12,2 17,5
Piso de baldosa 20,9 36,9 25,8
Piso de tierra 6,14 2,9 7,2
Piso de caña 1,1 0,5 1,1
Agua de acueducto 71 82,2 72,1
Agua de pozo 11,4 7,4 11,4
Agua de carro 9 4,4 5
Sanitario con alcantarillado 47 68,6 53,7
Sanitario con pozo séptico 29,1 20,15 23,8
Sin sanitario 8,03 3,2 7,87
Electricidad por red 90,2 95,7 93,2
Sin electricidad 6,4 2,8 5,1
Sin medidor de energía 17,8 7,15 9,84
Eliminación de basura por carro 82,7 89,5 77,1
Fuente: INEC, Censo 2010. Elaboración propia.

En general, los afroecuatorianos presentan una notable mejoría en

cuanto a condiciones de vida cuando se comparan cifras de 2001 y de
2010. Pero tal mejoramiento no es tan prometedor frente a la población
auto-identificada como mestiza y blanca. Más bien este sector sigue
aventajando a los afroecuatorianos e indígenas. Nos encontramos ante
una situación que desnuda con mucha preocupación el hecho de que
la exclusión social aún sigue la pauta histórica de ventajas para ciertos
grupos socio-raciales, además de evidenciar que las asimetrías socia-
les determinadas por condiciones socio-raciales y socio-étnicas aún se
mantienen como herencias coloniales perpetuadas durante la vigencia
del modelo de Estado monocultural, y donde se ha reafirmado la su-
premacía racial blanco-mestiza. Se ha afianzado la dictadura racial de
un grupo sobre otro y se han ahondado las condiciones de exclusión y
ciudadanía hacia los grupos racializados.
Una de las pruebas empíricas a fin de demostrar la anterior afirma-

ción respecto de la dictadura racial en contra de los afroecuatorianos
son las desventajas sociales que estas comunidades tienen frente a otros
grupos socio-raciales. Una comparación entre los indicadores sociales
por etnicidad del censo de 2010 demuestra cómo los afrodescendien-
tes poseen menos oportunidades y logros que sus similares mestizos y
blancos, lo que indicaría la existencia de una relación entre satisfacción
de derechos y situación racial. La primera demostración es el indicador
de pobreza por Necesidades Básicas Insatisfechas.37 Para 2001, el NBI
del país llegó al 71,4 por 100, pero para los afroecuatorianos fue del 80,9
por 100, el de los mestizos fue del 70,8 por 100 y de los blancos el 56,2
por 100. Para este momento, la distancia de pobreza de los afroecuato-
rianos frente al promedio nacional y de los mestizos fue de 10 puntos,
y frente a los blancos de 24,7 puntos. Estas distancias no variaron en el
censo de 2010. De acuerdo con los datos del Sistema de Indicadores So-
ciales del Ecuador (SIISE), el NBI del país se redujo 10 puntos llegando
al 60,1 por 100. Esa misma rebaja se evidenció en los afroecuatorianos
con el 69,9 por 100, y en los blancos con el 46,3 por 100, pero en los mes-
tizos la pobreza se redujo en 15 puntos llegando al 55,1 por 100.
37 El Índice de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI) es definido por el Sistema de

Indicadores Sociales del Ecuador (SIISE) como «el número de personas que viven en con-
diciones de “pobreza”, expresados como porcentaje del total de la población en un de-
terminado año. Se considera “pobre” a una persona si pertenece a un hogar que presenta
carencias persistentes en la satisfacción de sus necesidades básicas incluyendo: vivienda,
salud, educación y empleo» (siise.gob.ec).
Los indicadores de pobreza reflejan tres cosas. La primera tiene que ver
con las distancias existentes entre los mestizos y blancos respecto a los
afroecuatorianos, distancias que en lugar de acortarse se alargan en 10
años, pues se evidencia que la condición de afrodescendiente se rela-
ciona de por sí con una pobreza que muchos explican como estructural,
poco probable de acortarse en una década. La segunda cosa es la rela-
cionada con la disminución misma de la pobreza en el país, la misma
que disminuye de manera proporcional en el promedio nacional para
los blancos y los afrodescendientes, pero disminuye mucho más (un 50
por 100 más) en los mestizos, lo que da a entender que los esfuerzos del
gobierno por superar la línea de la pobreza son mejor aprovechados
en un segmento socio-racial. En tercer lugar se demuestra la inequidad
en cuanto a los logros sociales. Lo normal sería que en el país blancos,
mestizos, afrodescendientes e indígenas lograran el mismo indicador
de satisfacción social, pero los datos censales demuestran todo lo con-
trario. Parece evidente una relación entre pobreza y condición socio-
cultural. Este último punto se evidencia más aún con las disparidades
resultantes del censo de 2010 respecto al cruce de indicadores sociales
básicos y etnicidad, y para la muestra se presenta un cuadro con las
condiciones de la vivienda según autoidentificación del jefe del hogar.
Al retomar nuevamente la discusión sobre las propuestas afroecua-

torianas a la Asamblea Constituyente, diríamos que frente al panorama
de exclusión histórica de la ciudadanía afroecuatoriana, el gran desafío
afroecuatoriano en la coyuntura constituyente consistía precisamente en
introducir un marco constitucional que permitiera un espacio jurídico
para generar políticas culturales capaces de transformar tanto la trayec-
toria de exclusión como la cultura política de una sociedad que históri-
camente se ha incubado bajo el racismo o la dictadura racial de sus clases
sociales.38 Por esto en sociedades como Ecuador es necesario transformar
el sistema de desigualdades socioculturales, una sociedad que, según, ha
reproducido diferentes sistemas sociales racializados, y donde la desigualdad
racial se articula con la desigualdad clasista, regional y de género.39
Además, analizando más detenidamente la propuesta afrodescen-

diente a la Constituyente, impulsar políticas culturales necesarias para
implementar un modelo de nación intercultural implicaría poner
en práctica un nuevo modelo de ciudadanía y de reconocimiento
38 Emma Cervone y Fredy Rivera (eds.), Ecuador racista: imágenes e identidades, Quito,
FLACSO-Sede Ecuador, 1999.
39 Carlos de la Torre, Afroquiteños: ciudadanía y racismo, cit., p. 17.
de derechos culturales. Se trata de un concepto de ciudadanía expli-

cado no solo desde un proceso estructurado de derechos civiles indi-
viduales, sino una ciudadanía más amplia, comprendida desde una
concepción moderna sobre la base del respeto por el otro, de la política
del reconocimiento y de la diferenciación identitaria, de la pluralidad
cultural y de la garantía de los derechos colectivos, tal y como lo sos-
tienen teóricos como Charles Taylor e Iris Young. Estaríamos hablando
entonces del proyecto de nación intercultural, que más tarde sería reco-
gido por la Constitución de 2008 como Estado plurinacional e intercul-
tural. Entonces ¿qué es lo plurinacional? ¿Qué implica lo intercultural?
La propuesta de lo plurinacional se hace en medio del escenario

crítico del monoculturalismo. Desde la segunda mitad del siglo XX,
frente al desgaste del modelo de Estado-nación monocultural, los
pueblos indígenas, el afroecuatoriano y otros sectores comienzan a
cuestionar dicho modelo y a proclamar la necesidad de experimentar
una forma distinta e incluyente del Estado y la nación. Básicamente
se buscaba un modelo político y jurídico para un Estado que con efi-
ciencia respondiera a la realidad multicultural de la nación a la que
pertenece. A partir de estas premisas, a finales del siglo XX, con la
crisis del neoliberalismo y con la emergencia de nuevos movimien-
tos sociales, muchos sectores sociales subalternos hicieron propuestas
democráticas encaminadas a combatir el modelo de Estado-nación
monocultural excluyente. Dentro de estos sectores quizá los más di-
námicos fueron los indígenas quienes de manera radical comenzaron
a plantear la construcción de un Estado plurinacional.
El movimiento indígena, por medio de la CONAIE, protagonizó

varios levantamientos a partir de 1990. Las acciones colectivas indíge-
nas emplazaron al Estado para que, finalmente en la Constitución de
1998, se declarara «multiétnico y pluricultural». Este cambio en el mo-
delo del Estado-nación implicó el reconocimiento de derechos para
las minorías culturales o étnicas. Sin embargo aun si dicha Constitu-
ción declara al Estado como «multiétnico y pluricultural» y reconoce
a los pueblos indígenas y afroecuatorianos como sujetos de derechos
colectivos, en la práctica se continuó reproduciendo el mismo modelo
monocultural y de discriminación estructural hacia los grupos racia-
lizados.40 Es por eso por lo que el movimiento indígena continuó con

Ecuador», cit.
la reivindicación del Estado plurinacional, y por lo que el movimiento

social afrodescendiente siguió presionado por políticas antirracistas,
de inclusión y de protección a las identidades culturales.
En principio, la propuesta de plurinacionalidad desde los sectores

indígenas no logró suficiente respuesta por parte de los grupos de po-
der y de gobierno en el país. Quizá existía poca claridad respecto a
que plantear varias naciones o grupos de minorías nacionales dentro
de una nación matriz no constituía fragmentación alguna ni del Estado
ecuatoriano ni de la nación ecuatoriana, sino más bien que lo pluri-
nacional respondía al reconocimiento del otro, a la inclusión cultural
y la garantía de derechos de las minorías. Sin embargo, la propuesta
plurinacional logró tomar fuerza cuando de forma estratégica se plan-
teó en la Asamblea Constituyente de 2007 y 2008, donde la propuesta
de los impulsores de dicha asamblea (el gobierno nacional y el partido
de gobierno, Alianza País) proclamó la refundación de la patria y la
instauración de un nuevo sistema político y jurídico que abandonara el
desgastado modelo monocultural del Estado así como el modelo eco-
nómico basado en el neoliberalismo y la economía de tipo capitalista.
Durante el tiempo en que se desarrolló la Asamblea Constituyen-

te de Montecristi, la propuesta de la plurinacionalidad se debatió en
torno a tres posiciones con respecto a la idea del Estado plurinacio-
nal: una venía de sectores conservadores que se oponían a cualquier
reconocimiento de la plurinacionalidad y de la interculturalidad, como
una clara y radical defensa del modelo de unidad del Estado-nación; la
segunda proponía el reconocimiento de un Estado intercultural y no la
plurinacionalidad; y, una tercera posición planteaba el reconocimiento
de un Estado plurinacional. Finalmente, en el Artículo 1 de la Consti-
tución de 2008 se declaraba al Ecuador como un Estado intercultural y
plurinacional.
Para Alberto Acosta, entonces presidente de la Asamblea Constitu-

yente de Montecristi, la propuesta del Estado plurinacional fue nece-
saria. Era «preciso dar respuesta a temas claves como el racismo, la
falta de democracia y las distintas formas de pertenencia al territorio».41
Según Acosta la «plurinacionalidad» se entiende no solo como un re-
conocimiento pasivo a la diversidad cultural de la nación ecuatoriana,
41 Alberto Acosta, «El Estado Plurinacional, puerta para una sociedad democrática. A
manera de prólogo», en Alberto Acosta y Esperanza Martínez (eds.), Plurinacionalidad:
democracia en la diversidad! Quito, Abya-Yala, 2009.
sino que fundamentalmente es una declaración pública del deseo de

incorporar perspectivas diferentes con relación al mundo social y al
mundo de la naturaleza. En otras palabras:
Plurinacionalidad e interculturalidad nos remiten a una noción de Estado

conformado por naciones unidas por una identidad cultural, con un pasado
histórico y sobre todo con una voluntad de integración a una Patria que ha
marginalizado a los pueblos indígenas y afroecuatorianos.42
Vistas así las cosas, los movimientos indígenas, afrodescendientes y

Alberto Acosta coinciden en que la idea de plurinacionalidad es un
proyecto político que conlleva la transformación del Estado. Para Boa-
ventura de Sousa se trata de una idea ineludible acorde con las trans-
formaciones sociales y culturales que están experimentando los Esta-
dos modernos hoy en día. Según de Sousa:
La plurinacionalidad conlleva la refundación del Estado moderno, porque

el Estado moderno, como vamos a ver, es un Estado que tiene una sola na-
ción, y en este momento hay que combinar diferentes conceptos de nación
dentro de un mismo Estado. Canadá, Nueva Zelanda están refundando
sus Estados.43
¿Qué implicaciones tiene la refundación del Estado desde los princi-

pios de la plurinacionalidad y la interculturalidad? Siguiendo a Boa-
ventura de Sousa, el intelectual indígena Raúl Llasag precisa que la
propuesta de Estado plurinacional implica un desafío radical al con-
cepto de Estado moderno que se asienta en la idea de nación cívica o
en la idea de que en cada Estado solo hay una nación.44 Vistas así las
cosas, la plurinacionalidad es una demanda por el reconocimiento de
otro concepto de nación distinto al Estado concebido como pertenencia
42 Alberto Acosta, «El Estado Plurinacional, puerta para una sociedad democrática. A
manera de prólogo», cit., p. 19.
43 Boaventura de Sousa Santos, Refundación del Estado en América Latina, perspectivas desde
una epistemología del sur, Quito, Abya Yala, 2010, p. 37.
44 Raúl Llasag, «Plurinacionalidad: una propuesta constitucional emancipadora» en Ra-
miro Ávila Santamaría (ed.), Neo constitucionalismo y sociedad, Quito, Ministerio de Justicia
y Derechos Humanos, 2009.
común a una etnia, cultura o religión. Llasag aclara que la nación cí-
vica puede coexistir con varias naciones culturales dentro del mismo
espacio geopolítico del mismo Estado. El reconocimiento de la pluri-
nacionalidad conllevaría entonces la noción de autogobierno y autode-
terminación de una nación, pero no necesariamente la independencia o
separación del Estado o de la nación cívica hegemónica o matriz. Y este
es un punto importante a considerar, pues en la literatura sociológica
cuando se debate sobre los principios de autodeterminación y autono-
mía de los pueblos indígenas y minorías culturales o nacionales emerge
la tensión respecto a los posibles peligros que estas propuestas podrían
tener para la estabilidad del Estado-nación. Sin embargo, tal y como lo
explica Héctor Díaz-Polanco,45 las propuestas indígenas de autonomía y
autodeterminación no conllevan necesariamente el separatismo, ni la
fragmentación de la unidad nacional del Estado. Más bien precisan un
principio basado en el derecho internacional que consagra a las mino-
rías culturales el poder de administrar sus propios destinos dentro de
un territorio especial o autónomo que hace parte de un Estado unitario
en tanto al poder y al gobierno.
Ahora bien, al debatir la idea de Estado plurinacional en Ecuador se

argumenta también la idea de interculturalidad. Dicho de otra mane-
ra, plurinacionalidad e interculturalidad son dos paradigmas comple-
mentarios y enriquecidos entre sí. Pues no podría existir la plurinacio-
nalidad si los Estados nacionales no facilitan la interculturalidad o las
relaciones armónicas entre las diversidades culturales que lo compo-
nen, o la eliminación de prácticas y hábitos racistas, discriminadores
y excluyentes. Integrar la sociedad en su diversidad y abrir el camino
para el reconocimiento del otro es precisamente el fin de la intercultu-
ralidad en el Estado plurinacional.46
45 Héctor Díaz-Polanco, La cuestión étnica nacional. México, Distribuciones Fontama-

ra, 1998.
46 En definitiva, nuestra visión sobre la transformación del Estado ecuatoriano indica que
el Estado plurinacional sería una forma de profundizar el Estado multiétnico desde un
contexto de radicalización del multiculturalismo. En el caso ecuatoriano la evolución del
multiculturalismo en plurinacionalidad desde nuestro punto de vista se concretaría en la
aplicación de los derechos colectivos consignados en la Constitución, en especial los que
tienen que ver con las circunscripciones territoriales, la justicia indígena, el pluralismo
jurídico, las acciones afirmativas y las reparaciones, la consulta previa, las lenguas
indígenas oficiales, y otros elementos que generan autodeterminación y autonomía a los
pueblos y nacionalidades.
La importancia de la interculturalidad en la plurinacionalidad es re-

saltada por de Sousa quien afirma que la interculturalidad no es un
asunto solo cultural sino también político, «porque la intercultu-
ralidad es la manera específica en la que cada sociedad organiza su
plurinacionalidad».47 «O sea, la forma en la que cada sociedad va crean-
do formas de convivencia intercultural de manera específica».48 Par-
tiendo de este concepto y tomando en cuenta los postulados de Cathe-
rine Walsh,49 en este artículo entendemos la interculturalidad como un
instrumento que permite la convivencia armónica y equilibrada entre
todos los ciudadanos, pueblos y comunidades, una forma muy concre-
ta de sociabilidad que permite descolonizar y desracializar a la socie-
dad, pues no sería posible reorganizar el modelo de Estado desde la
plurinacionalidad si no se expulsan las prácticas racistas y excluyentes
del pasado, incubadas desde la misma fundación de los Estados mono-
culturales que entraron en crisis societaria.
En definitiva, la interculturalidad conlleva la instauración de un

modelo de democracia alternativo, un modelo de democracia intercul-
tural, la cual es entendida por Boaventura de Sousa como:
(1) La coexistencia de diferentes formas de deliberación democrática […], de

las elecciones a la rotación o al mandar obedeciendo, de la lucha por asumir
cargos a la obligación-responsabilidad de asumirlos (lo que llamo la demo-
diversidad); (2) diferentes criterios de representación democrática (repre-
sentación cuantitativa, de origen moderna, eurocéntrica, al lado de repre-
sentación cualitativa, de origen ancestral, indocéntrica); (3) reconocimiento
de derechos colectivos de los pueblos como condición del efectivo ejercicio
de los derechos individuales (ciudadanía cultural como condición de ciu-
dadanía cívica); (4) reconocimiento de los nuevos derechos fundamentales
(simultáneamente individuales y colectivos): el derecho al agua, a la tierra,
a la soberanía alimentaria, a los recursos naturales, a la biodiversidad, a los
bosques y a los saberes tradicionales; y, (5) más allá de los derechos, educa-
ción orientada hacia formas de sociabilidad y de subjetividad asentadas en
una epistemología del sur, cit., p. 37.
48 Ibid., p. 38.
49 Catherine Walsh, «Estado plurinacional e intercultural: complementariedad y compli-
cidad hacia el bien vivir», en Alberto Acosta y Esperanza Martínez (eds.), Plurinacionali-
dad: ¡democracia en la diversidad!, Quito, Abya-Yala, 2009.
la reciprocidad cultural: un miembro de una cultura solamente está dispues-

to a reconocer a otra cultura si siente que su propia cultura es respetada y
esto se aplica tanto a las culturas indígenas como a las no indígenas. 50
Además de los elementos anteriores, la interculturalidad como ve-

hículo para la construcción del Estado plurinacional se comprende,
desde una visión afrocéntrica, como una práctica social de inclusión
social y antidiscriminación. La idea afrodescendiente de intercultu-
ralidad es una propuesta de respeto por la identidad de sí mismo y
la alteridad del otro. No se concibe pues una sociedad intercultural
si el racismo, la discriminación racial y el prejuicio racial no se han
extirpado definitivamente. Por eso los afroecuatorianos y su movi-
miento social, en su propuesta a la Asamblea Nacional Constituyente
de Montecristi, hicieron gran énfasis en descolonizar y desracializar
la sociedad ecuatoriana a través del reconocimiento del derecho a la
no-discriminación racial.
Logros de los afroecuatorianos en la Asamblea Constituyente y pasos

a seguir para instaurar el Estado plurinacional
A lo largo de este artículo hemos discutido la propuesta afrodescen-

diente sobre el Estado plurinacional e intercultural. Hemos basado
nuestro análisis en una lectura atenta al documento que un sector de la
sociedad civil afroecuatoriana y la CODAE propusieron a la Asamblea
Nacional Constituyente de Montecristi celebrada entre 2007 y 2008, de
donde salió la nueva y actual Constitución del Ecuador. En la siguiente
tabla se hace una síntesis de las principales propuestas que hicieron
los afroecuatorianos y lo que finalmente lograron en el articulado de la
Constitución de 2008.
una epistemología del sur, cit., p. 149 y 150.
Tabla 10.5. Propuesta de los afroecuatorianos a la Asamblea Constituyente

y logros alcanzados
Articulado alcanzado
Tema Propuesta para artículos en la Constitución de
2008
Deberes del Estado Fortalecer la unidad nacional en su Artículo 1
diversidad étnica y cultural
Condenar y erradicar el racismo Artículos 11 y 57
Promover acciones afirmativas Artículos 11 y 65

como mecanismos de inclusión
social
Reconocimiento de derechos Derecho a la no-discriminación Artículo 57
Derecho a la igualdad real mediante Artículos 11 y 57

el principio de la Acción Positiva en
especial a las víctimas del racismo
Derechos colectivos Derechos colectivos de los Artículos 56, 57, 58,
pueblos indígenas, del pueblo 59 y 60
afroecuatoriano y el montubio
De la organización territorial Las circunscripciones territoriales Artículos 60 y 257
afroecuatorianas
De la Función Legislativa Circunscripción especial nacional No se alcanzó
indígena y afroecuatoriana en el
Congreso
De los partidos políticos Prohibición de la discriminación Artículo 65
racial en los partidos y movimientos
políticos
De la justicia ordinaria 5 por 100 de la representación No se alcanzó
de los jueces de las altas cortes
deberá ser compuesto por
afrodescendientes
Fuente: CODAE, 2008; Constitución del Ecuador; elaboración propia.
La propuesta afrodescendiente, al igual que otras, fue finalmente

recogida en el extenso articulado de la Constitución de 2008. Se tra-
ta de un importante proyecto político que invita a construir en un
modelo societario genuino basado en un cambio tanto epistémico,
como estructural. Desde un punto de vista epistémico, para la afro-
descendencia este cambio conlleva lo que Agustín Lao caracteriza
como el giro descolonial,51 un concepto inspirado en Aníbal Quĳano52

y que explica la necesidad del abandono definitivo de las herencias
coloniales del racismo y la desigualdad cultural, neutralizando las
practicas racistas de la asimilación y el blanqueamiento, y sobre
todo intentando descolonizar la mente enajenada de los sujetos ra-
cializados mediante procesos etno-educativos e interculturales, tal y
como lo precisan Juan García y Catherine Walsh.53 Por otra parte, el
cambio estructural, desde un punto de vista afrocéntrico, es un cam-
bio estratégico que requiere de un nuevo tipo de institucionalidad
estatal, una nueva organización territorial, una modernización de
la democracia, la instauración del pluralismo jurídico, la aplicación
de políticas públicas eficaces de inclusión social, además de nuevos
criterios de gestión pública con equidad y un mecanismo de partici-
pación ciudadana más inclusivo.
Otro aspecto que los afroecuatorianos propusieron para alcanzar el

proyecto político del Estado plurinacional e intercultural fue el reco-
nocimiento de nuevos actores ciudadanos: aquellos sujetos colectivos
de derechos, aquellas ciudadanías culturales que durante siglos estu-
vieron relegadas y excluidas del beneficio de los derechos. Y en este
aspecto la Constitución ha sido bien generosa al reconocer un abanico
amplio de los derechos colectivos de los pueblos y nacionalidades in-
dígenas, el pueblo afroecuatoriano y el pueblo montubio (artículos 56,
57, 58 y 59). Para los afrodescendientes del Ecuador, la consagración y
garantía constitucional de los derechos colectivos constituye una de las
herramientas más eficaces para la verdadera construcción de un Estado
plurinacional e intercultural.
Ahora bien, de acuerdo con los planteamientos anteriormente ex-

puestos y recogiendo las ideas resultantes tanto de los líderes de la so-
ciedad civil afroecuatoriana como de la CODAE, planteamos que para
la inmediata instauración del Estado plurinacional e intercultural, desde
51 Agustín Lao Montes, «Sin Justicia no hay paz: “Afroreparaciones en perspectiva histó-
rico mundial”», en Claudia Mosquera y Jaime Arocha (eds.), Afroreparaciones, memorias de
la esclavitud y justicia social contemporánea, Bogotá, Universidad Nacional, 2006.
52 Aníbal Quĳano, «Colonialidad del Poder y Des/colonialidad del Poder», Conferencia
dictada en el XXVII Congreso de la Asociación Latinoamericana de Sociología, Buenos Aires,
2009, pp. 1-15.
53 Catherine Walsh y Juan García, «El pensar emergente del movimiento afroecuatoria-
no» en Daniel Mato (coord.), Estudios y Otras prácticas intelectuales latinoamericanas, Cara-
cas, CLACSO, 2002.
una visión afrodescendiente, se requiere con urgencia reglamentar o

poner en marcha la serie de disposiciones constitucionales que a conti-
nuación se reseñan:
• Reformar la Ley de Derechos Colectivos del Pueblo Afroecua-

toriano
• Aprobar una Ley de Acciones Afirmativas y Reparaciones al
Pueblo Afroecuatoriano
• Aprobar una Ley de Circunscripciones Territoriales del Pueblo
Afroecuatoriano
• Aprobar la Ley de Consejos Nacionales para la Igualdad del
Pueblo Afroecuatoriano
• Agilizar acciones de política pública contra el racismo y la
desigualdad
Reformar la Ley de Derechos Colectivos del Pueblo Afroecuatoriano
La Constitución de 2008 en su Artículo 57 determinó un conjunto de 21

derechos colectivos a los pueblos y nacionalidades indígenas, afroecua-
torianos y montubios. Estos derechos tienen que ver con el derecho a
la identidad cultural, la no-discriminación, las reparaciones, el territo-
rio colectivo, el acceso a los recursos naturales, la consulta previa y las
propias visiones de desarrollo, entre otros. Lo consignado en la nue-
va Constitución y en la Ley de Derechos Colectivos de 2006 obliga al
Estado a garantizar tales derechos mediante la expedición de una ley
orgánica que permita aplicar de manera taxativa todos los derechos de
los afroecuatorianos en cuanto pueblo.
Aprobar una Ley de Acciones Afirmativas y Reparaciones al Pueblo Afroecuatoriano
El Artículo 57, inciso 3, establece las reparaciones a las colectividades

afectadas por el racismo y toda forma de discriminación. Las reparacio-
nes son una de las principales reivindicaciones políticas en la historia
de la lucha por los derechos humanos de los afrodescendientes. Las ac-
ciones afirmativas, contempladas en el Artículo 11 de la Constitución,
son uno de los caminos para alcanzar las reparaciones. La expedición
de una ley para las reparaciones y las acciones afirmativas se constitu-

ye en un instrumento clave de garantía constitucional para superar las
secuelas del racismo, la esclavitud y la colonización que han sufrido los
africanos y los descendientes de africanos en el mundo.
Aprobar una Ley de Circunscripciones Territoriales del Pueblo Afroecuatoriano
Los Artículos 242 y 257 de la Constitución, al establecer la organiza-

ción territorial del Estado, contemplan las circunscripciones territoria-
les afroecuatorianas, las mismas que «ejercerán las competencias del
gobierno territorial autónomo correspondiente, y se regirán por prin-
cipios de interculturalidad, plurinacionalidad y de acuerdo con los de-
rechos colectivos» (Art. 257). Así mismo: «Las parroquias, cantones o
provincias conformados mayoritariamente por comunidades, pueblos
o nacionalidades indígenas, afroecuatorianos, montubios o ancestrales
podrán adoptar este régimen de administración especial, luego de una
consulta aprobada por al menos las dos terceras partes de los votos
válidos» (Art. 257). La creación de tales circunscripciones se convierte
en la herramienta para garantizar el derecho al desarrollo, el derecho
a la autonomía territorial y al goce de los derechos colectivos de los
afroecuatorianos en sus territorios ancestrales.
Aprobar una Ley de Consejos Nacionales para la Igualdad del Pueblo

Afroecuatoriano
Los Artículos 156 y 157 de la Constitución establecen los consejos

nacionales para la igualdad, entre ellos el Consejo para la Igual-
dad del Pueblo Afroecuatoriano. Estos consejos son definidos como
«órganos responsables de asegurar la plena vigencia y el ejercicio
de los derechos consagrados en la Constitución y en los instrumen-
tos internacionales de derechos humanos» (Art. 156). Además, los
«consejos ejercerán atribuciones en la formulación, transversaliza-
ción, observancia, seguimiento y evaluación de las políticas públi-
cas relacionadas con las temáticas de género, étnicas, generaciona-
les, interculturales, y de discapacidades y movilidad humana, de
acuerdo con la ley» (Art. 157).
Agilizar acciones de política pública contra el racismo y la desigualdad
Las políticas públicas para combatir frontalmente el racismo y garan-

tizar los derechos de los afroecuatorianos en cuanto pueblo están con-
templadas en los siguientes instrumentos, los cuales requieren mayor
celeridad en su aplicación. Primero:
Componente afroecuatoriano del Plan Nacional de Desarrollo para el

Buen Vivir, 2007-2010 y 2009-2013
Adicionalmente, en 2007 el gobierno formuló el Plan Nacional de De-

sarrollo Social y Productivo, donde se fijó la política pública para esos
periodos. En este plan se contempló un componente especial dedica-
do a las políticas públicas específicas para afroecuatorianos. Esta polí-
tica se enmarca dentro de la urgencia de acortar las brechas de inequi-
dad social, combatir el racismo y la desigualad económica de las que
son víctimas los grupos culturales minoritarios del país. Mediante la
adopción de acciones concretas en el marco de los derechos económi-
cos sociales, culturales y colectivos, el Plan se propone neutralizar la
discriminación estructural de la que son víctimas los afroecuatoria-
nos, un fenómeno que históricamente ha obstaculizado su adecuado
desarrollo humano, niega el beneficio de sus derechos ciudadanos y
menoscaba su calidad de vida.
Plan plurinacional para eliminar la discriminación racial y la exclusión

étnica y cultural
En septiembre de 2009, mediante Decreto ejecutivo 60, el gobierno apro-

bó y puso en vigencia el Plan Plurinacional para eliminar la Discrimi-
nación Racial y la Exclusión Étnica y Cultural. El objetivo del plan es:
«Eliminar las distintas formas y prácticas sistemáticas de discriminación
racial y de exclusión étnica cultural para promover una ciudadanía plu-
ral, intercultural e inclusiva a través de las políticas públicas del Esta-
do». Dentro de sus alcances se encuentra afirmar el carácter de derechos,
plurinacional e intercultural del Estado ecuatoriano para revalorizar el
papel de las culturas indígenas, afroecuatoriana, montubia y mestiza, en

el pasado y en el presente, como elementos fundacionales de la naciona-
lidad ecuatoriana.
Conclusiones
En este artículo hemos analizado la propuesta que un sector del pue-

blo afroecuatoriano presentó a la Asamblea Nacional Constituyente de
Montecristi celebrada entre 2007 y 2008. En esta coyuntura que expidió
una nueva Constitución para Ecuador, los afroecuatorianos se hicieron
presentes con una propuesta que buscaba la instauración de un modelo
de nación multiétnica e intercultural para el país. Se trató de un desafío
que finalmente fue alcanzado en el Artículo 1 de la Constitución cuando
declaró que el Estado ecuatoriano es intercultural y plurinacional. La
propuesta de plurinacionalidad representa para el país un cambio en la
manera en la que se ha construido el modelo de sociedad, la cual desde
1830 se basó en la unicidad de la identidad, imponiendo la supremacía
del modelo cultural mestizo y dejando de lado la riqueza de la diversi-
dad étnica del país. Claro está que el pueblo afroecuatoriano no fue el
único actor social que realizó la propuesta de la plurinacionalidad en la
coyuntura constituyente, pues sobre esta propuesta distintos sectores,
en especial los pueblos indígenas, se hicieron presentes en Montecristi
buscando cristalizar un viejo proyecto de transformar radicalmente la
estructura institucional del Estado, y las costumbres sociales excluyen-
tes y discriminatorias heredadas desde el pasado colonial.
En este artículo hemos interpretado lo plurinacional e intercultural

desde las propuestas afrodescendientes, las cuales se han centrado en
un criterio de inclusión ciudadana, la no discriminación y la garantía
de los derechos colectivos de los pueblos. Desde la visión afrocéntrica,
lo plurinacional lleva a precisar que la ciudadanía debe ser ampliada
a la ciudadanía diferenciada o cultural para buscar mayor participación
en una sociedad construida enteramente desde su diversidad cultural.
Además, poner en práctica un concepto de ciudadanía cultural dentro
del contexto de las democracias modernas y los Estados plurinaciona-
les o multiétnicos apunta a garantizar la participación de las minorías
en la vida política y económica del país. También significa dar respues-

ta coherente a los conflictos culturales que en América Latina se han
detonado en las últimas décadas.
Una vez exploradas las dimensiones epistémicas, políticas e histó-

ricas de la propuesta afroecuatoriana sobre la plurinacionalidad y la
interculturalidad en el marco constitucional, podríamos afirmar que
para la diáspora africana del país el modelo de Estado plurinacional
e intercultural de Ecuador pasa por una política de reconocimiento
de derechos a las diversidades culturales y a los distintos pueblos y
nacionalidades que conforman históricamente la nación cívica ecua-
toriana, pueblos que históricamente han sido racializados, excluidos
y discriminados, hasta negar incluso su ciudadanía. La visión afro-
céntrica interpreta el Estado plurinacional en tanto se logra la legi-
timidad política de la diferenciación cultural de la ciudadanía en el
espacio social.
Un punto importante en estas conclusiones apunta a la pregunta

acerca de si la propuesta afroecuatoriana de plurinacionalidad, cuando
habla de reconocimiento y garantía de derechos para los pueblos (de-
rechos colectivos), hace una referencia estratégica al derecho colectivo
a la autonomía y la autodeterminación. Diríamos que en efecto así es.
De fondo lo que la propuesta plurinacional e intercultural afrodescen-
diente plantea es comprender que la garantía de derechos colectivos
implica garantía y defensa de los derechos de los pueblos a autodeter-
minarse como tales. Pero es necesario advertir que al menos hasta el
momento, la idea de autonomía y autodeterminación que se encierra
en la propuesta política plurinacional e intercultural para el Estado,
desde la afrodescendencia, se aleja de la conservadora posición ideoló-
gica que argumenta que las autonomías y autodeterminaciones de los
pueblos conllevarían la fragmentación del Estado-nación. Más bien, tal
como se argumenta en la literatura de los movimientos sociales afro-
descendientes, la visión de la plurinacionalidad obedece a una estrate-
gia de inclusión y de reconocimiento político más profundo y concreto
de los derechos a la autonomía y autodeterminación de los pueblos y
nacionalidades. Estos derechos aluden al territorio, al autogobierno y al
estatus de la autonomía cultural, dentro del orden jurídico de los dere-
chos colectivos de los pueblos que plantean el Convenio 169 de la OIT
y otras declaraciones y tratados internacionales. Pero también se trata
de los derechos a la no-discriminación, a la protección de la identidad

cultural, a las reparaciones y las acciones afirmativas sobre los sectores
históricamente esclavizados, colonizados y discriminados.
Expuesta de esta manera, la propuesta política afrodescendiente en

la constituyente de Montecristi, y destacados los principales logros que
este pueblo alcanzó en la Constitución de 2008, es importante resaltar
que las mismas comunidades, a través de sus organizaciones sociales,
aun tienen expectativas respecto al momento en que deben concretarse
los logros alcanzados en la carta política. Se trata de intereses especí-
ficos de la afrodescendencia en materia de acciones jurídicas e institu-
cionales para la construcción del Estado plurinacional e intercultural y
que al concretarse deben traducirse en el mejoramiento de sus condi-
ciones de vida y en la garantía definitiva de sus derechos ciudadanos
como personas y como colectivos.
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11. Cuatro lecciones de la
Comisión Bouchard-Taylor.
Acomodos razonables, pluralismo
integrador, laicidad abierta y participación
ciudadana en Quebec
María Isabel Wences Simón
En las oscilaciones entre el monismo cultural y nacional y la aper-

tura a las identidades plurales se ha vuelto un lugar común discutir
cuestiones tales como ¿deberían retirarse los crucifijos colgados en
las paredes de los inmuebles de las instituciones públicas? ¿Puede
una alumna vestir su pañuelo islámico durante las clases? ¿Deberían
retirarse las decoraciones navideñas de los espacios públicos, debe-
ría pagar el Estado dichas decoraciones, debería pagar también las
pertenecientes a otras fiestas religiosas? ¿Es legítimo el federalismo
asimétrico? Preguntas que nos conducen a temas más complejos tales
como ¿la igualdad puede ser también de reconocimiento? ¿Es válido
el derecho a la diferencia? ¿Deben las normas tender puentes a los
acomodos razonables?
Estos casos y estas preguntas teórico políticas son una pequeña

muestra de los retos que afrontan nuestras actuales sociedades cultu-
ralmente diferenciadas. Una de las naciones que más ha discutido, des-
de el punto de vista teórico, las propuestas normativas de la diversidad
cultural y que tiene sobrada experiencia, desde una perspectiva políti-
ca, en la gestión de dicha diversidad es Quebec, la nación francófona
del Canadá. En los últimos años, Quebec ha sido escenario de un inten-
so debate social, político, teórico y mediático del que se pueden obtener
algunas lecciones que orienten a otros contextos a encontrar vías que
puedan ayudar a gestionar la diversidad cultural.
371
De acuerdo con este propósito cuatro son las lecciones que se preten-
den obtener a través del presente trabajo. Para comprender el contex-
to de estas lecciones, comenzamos por situar al lector en el escenario
en el que tiene lugar el nombramiento de una Comisión encargada de
consultar a la ciudadanía sobre las prácticas de acomodo razonable
asociadas a diferencias culturales, también conocida como Comisión
Bouchard-Taylor, en alusión a los dos presidentes que la encabezaron.
Esbozado este escenario, se analiza la importancia de cara a la di-

versidad cultural de los acomodos razonables a fin de comprender, por
un lado, el nombramiento y trabajos de la Comisión Bouchard-Taylor
y, por otro, analizar las disyuntivas a las que esta práctica se ha visto
sometida en los últimos años así como los actuales retos teóricos y po-
líticos que afronta. Estas reflexiones constituyen una primera lección.
En el siguiente apartado se pone atención en las lecciones que se

pueden obtener del ejercicio de democracia participativa que promo-
vió la Comisión Bouchard-Taylor y que tenía como objetivo escuchar y
debatir con los habitantes de Quebec acerca de cómo creen que debería
gestionarse la diversidad cultural.
Las lecciones tercera y cuarta están relacionadas con dos de los pre-
supuestos teóricos que cruzan el Informe final de la Comisión, dado a
conocer con el título de Fonder l'avenir. Le temps de la conciliation [Fundar
el futuro. Los tiempos de la conciliación]. Por una parte, se examina la
propuesta del pluralismo integrador y sus diferencias con el multicul-
turalismo canadiense (tercera lección) y, por otra, se analiza la apuesta
por una laicidad abierta (cuarta lección).
Todas estas lecciones se desenvuelven en un terreno teórico político

que se inspira en un marco empírico social, jurídico y político.
Quebec y la Comisión Bouchard-Taylor
En febrero de 2007, el primer ministro de Quebec, Jean Charest, anunció

la creación de una comisión autónoma e independiente encargada de
analizar las prácticas de lo que se conoce como acomodos razonables
entre las diferentes culturas que conviven en Quebec. Para comprender
Cuatro lecciones de la Comisión Bouchard-Taylor 373
esta iniciativa conviene dedicar unas líneas a describir la diversidad

cultural y nacional propia de Quebec y procurar concebirla en su ámbi-
to interior y exterior. En cuanto a la mirada interna conviene observar
la relación de Quebec con las minorías que la constituyen (anglófonos,
indios autóctonos e inuits), por una parte y la articulación de la inmi-
gración reciente con la población establecida hace tiempo, por la otra.
En relación a la mirada externa no debe perderse de vista, aunque no
haya sido objeto de la Comisión Bouchard-Taylor, la relación entre el
Canadá anglófono y el Quebec francófono donde cobra especial rele-
vancia el tema del federalismo y el reconocimiento.
Comencemos por recordar que el Estado-nación se ha caracteriza-

do por ser monista, tanto en lo que se refiere a la concentración de la
soberanía, como en la defensa de una ciudadanía uniforme y en la sal-
vaguardia de la identidad nacional. Quebec no ha sido inmune a este
ideal moderno, caracterizado por una serie de políticas —lingüísticas,
culturales, de inmigración, educativas— que favorecen la uniformidad,
la simetría y la homogeneidad. Sin embargo sí ha sido pionero en su
apuesta por superar esta condición monista. Como bien subraya Guy
Laforest desde hace más de tres décadas historiadores, filósofos y poli-
tólogos han dedicado esfuerzos para impulsar un giro pluralista en la
comprensión del Estado moderno.1 Ahora bien, para entender este giro
y la fuerza de la identidad de Quebec dentro de Canadá es necesario
tener en cuenta algunos antecedentes que podrían resumirse esquemá-
ticamente en dos documentos de Estado: el Acta de Quebec de 1774 y
el Acta de la América del Norte Británica (AANB) de 1867. Las palabras
de Laforest nos ayudan a advertir su importancia sin la necesidad de
entrar en detalles: «El Acta de Quebec es la Carta Magna de la políti-
ca de la diversidad y del reconocimiento de la identidad en Canadá y
en Quebec; es un hito en la historia del Estado moderno y una refe-
rencia obligada para la escuela pluralista contemporánea en filosofía
política».2 Por su parte, el AANB es una consecuencia lógica del Acta de
Quebec y cobra relevancia porque ahí se formaliza un principio federal
pluralista. Sin embargo, este principio adopta diversas formas que darán
lugar al establecimiento de dos tradiciones distintas del federalismo: el
1 Guy Laforest, «La Comisión Bouchard-Taylor y el lugar de Quebec en la trayectoria del

Estado Nación moderno», Actas del III Congreso Internacional sobre Derechos Huma-
nos: la gestión democrática de la diversidad cultural nacional celebrado del 10 al 13 de
junio de 2008 en Bilbao, Vitoria-Gasteiz, Servicio Central de Publicaciones del Gobierno
Vasco, 2009, pp. 63-96.
2 Ibid., p. 73.
federalismo universalizante, que defiende la instauración de un poder

central fuerte, y el federalismo comunitario.3 Con el paso del tiempo,
estos dos modelos acompañaron la creciente confrontación entre dos
proyectos nacionales: el canadiense y el quebequés. Queda constancia
de ello en las palabras de Eugénie Brouillet: «Los canadienses de ha-
bla inglesa apoyan una evolución centralizadora de la federación cana-
diense y de la simetría en el plano de los poderes provinciales, mientras
que los quebequenses defienden una mayor descentralización de los
poderes y la instauración de un federalismo asimétrico».4
En las últimas décadas del siglo pasado la tensión entre estos

dos proyectos aumentó y la apuesta de Quebec por un referéndum
soberanista en 1980 endureció aún más dicha tensión. A partir de en-
tonces, Canadá dirigió su mirada hacia un modelo de Estado-nación
unitario y simétrico, pero en el que no se da la espalda a la diferencia
(Laforest, 2009), sino que se reconocen de manera abierta las diferen-
cias en relación con los pueblos autóctonos, el valor del patrimonio
multicultural y los derechos lingüísticos para las minorías que habi-
tan en las provincias.5 El problema de fondo, de acuerdo con algu-
nos autores, es que esta política, amparada en la Carta de Derechos
y Libertades incluida en la Constitución canadiense, pretende unir a
todos los canadienses alrededor de una sola identidad y de un pro-
yecto de unidad nacional por lo que «adopta una actitud dura hacia
la diferencia nacional quebequense, a la que no incluye en ninguna
de sus categorías». Esta apuesta por la igualdad formal, concebida
como algo que implica una identidad de tratamiento, no deja sitio
para el reconocimiento de un estatus particular para Quebec en el
ámbito de la federación canadiense; la realización de una verdadera
igualdad «entre colectivos nacionales exige a veces un tratamiento
diferente». Y también, a la inversa, un tratamiento idéntico puede
originar graves desigualdades» .6 En definitiva, ninguna autoridad
3 A.-G. Gagnon, «La evolución del federalismo canadiense», Istor. Revista de Historia Inter-
nacional, núm. VIII (32), 2008, pp. 49-72.
4 E. Brouillet, «La evolución de las relaciones jurídicas entre Canadá y Quebec o la difícil
cohabitación de dos lógicas nacionales», Istor. Revista de Historia Internacional, núm. VIII
(32), 2008, pp. 73-122.
5 Guy Laforest, «La Comisión Bouchard-Taylor y el lugar de Quebec en la trayectoria del
Estado Nación moderno», cit., p. 76.
cohabitación de dos lógicas nacionales», cit., pp. 99 y 100.
política quebequense dio su consentimiento a este régimen por lo

que para muchos es percibido como la imposición de un nacionalis-
mo canadiense de carácter uniforme.7
Estas breves palabras han tenido como objeto intentar contextualizar

las relaciones de Quebec con Canadá en cuanto a la diversidad cultural.
Veamos ahora, también de manera somera, cómo es esta diversidad
dentro de esta provincia recientemente reconocida como nación. Que-
bec se compone de una mayoría francófona, una minoría anglófona,
diez naciones amerindias y la nación inuit, así como 45.000 inmigrantes
que llegan cada año, que hablan 150 lenguas, que provienen de 180 paí-
ses, que practican 200 religiones y que pertenecen a 120 grupos étnicos.8
A lo largo de los últimos 30 años se ha ido construyendo un marco

común de integración entre los inmigrantes y la sociedad de acogida.
Este marco está formado por instituciones democráticas, la Carta de
Derechos Humanos y Libertades de Quebec de 1975 y la Carta Consti-
tucional Canadiense de 1982 sobre cuyas bases se establece el respeto
por las libertades individuales, la solidaridad y la democracia igualita-
ria entre hombres y mujeres; la Carta de la Lengua Francesa que insti-
tuye el francés como lengua común de la esfera pública; así como una
política de integración suscrita tanto en Québecois-Each and every One
(Action Plan for the Cultural Communities) [Quebequeses, todos y cada
uno (Plan de acción para las comunidades culturales)] adoptado en
1981, como en Au Québec pour vivre ensemble. Enoncé de politique en ma-
tière d’immigration et d’intégration [Un Quebec para vivir juntos. Dictado
de política en materia de inmigración e integración] de 1990.
Sin embargo, este marco de integración no está exento de situa-

ciones complejas. En los últimos veinticinco años han tenido lugar en
Quebec múltiples casos de acomodo razonable asociados a diferencias
culturales y entre marzo de 2006 y junio de 2007 muchos de estos ca-
sos —en torno a 40— han alcanzado fuertes dimensiones mediáti-
cas, lo que ha producido en la población una percepción negativa
sobre dichas prácticas y un sentimiento de amenaza a los valores
existentes. Durante este periodo, los acomodos se convirtieron en el
7 M. Keating, Plurinational Democracy: Stateless Nations in a Post-Sovereignty Era, Oxford,

Oxford University Press, 2001, y Ch. Taylor, Rapprocher les solitudes: écrits sur le fédéralisme
et le nationalisme au Canada, Quebec, Presses de l’Université Laval, 1992.
8 V. Piché y D. Laroche, L’immigration au Québec, Memoria de investigación encargada por
la CCPARDC [documento disponible on line: http://www.accommodements.qc.ca].
debate central de la sociedad, los actores políticos tenían que pronun-

ciarse sobre ello prácticamente todos los días;9 no es de extrañar, por lo
tanto, que el ambiente político y social desencadenara la decisión del
primer ministro de Quebec de crear el 8 de febrero de 2007 una Comi-
sión encargada de consultar a la ciudadanía y hacer un Informe sobre
las prácticas de acomodos razonables entre las diferentes culturas que
conviven en Quebec.
La presidencia de la Comisión quedó integrada por Gerard Bou-

chard y Charles Taylor. El primero de ellos, historiador y sociólogo,
es titular de la Cátedra de investigación de Canadá sobre la dinámica
comparada de imaginaros colectivos en la Universidad de Quebec
en Chicoutimi; en tanto que el segundo, de reconocido prestigio in-
ternacional, es profesor emérito de ciencia política y filosofía de la
Universidad McGill de Montreal. Esta copresidencia se acompañó de
un consejo asesor formado por 15 especialistas —12 de ellos profeso-
res universitarios— de diversas disciplinas (sociólogos, politólogos,
filósofos, juristas, etc.) y una de sus primeras medidas fue solicitar 13
estudios de investigación sobre temas directamente relacionados con
los objetivos de la Comisión.
La Comisión tenía tres fines específicos: (1) Esclarecer el escenario

mediante la búsqueda de respuestas a preguntas tales como ¿en qué
consisten las prácticas de acomodo? ¿Qué es lo que motiva su surgi-
miento? ¿Qué tipo de problemas están destinadas a resolver? ¿Cuál
debería ser su futuro en nuestra sociedad? (2) Situar al conjunto de las
prácticas de acomodo dentro de un marco de referencia coherente en el
que puedan inspirarse, en sus procesos de toma de decisión, los agen-
tes de las instituciones públicas y privadas. (3) Reflexionar y formular
recomendaciones sobre el futuro de la convivencia interétnica y los mo-
dos de integración de la sociedad quebequense.10 En definitiva, la Comi-
sión Bouchard-Taylor tenía como mandato expreso, primero, diseñar un
mapa de las prácticas de armonización intercultural que tienen lugar en
Quebec; segundo, analizar las experiencias que ha habido en otras socie-
dades; tercero, poner en marcha una amplia consulta ciudadana sobre
9 G. Bouchard y Ch. Taylor, Fonder lávenir. Le temps de la conciliation, Quebec, Gobierno de

Quebec, 2008, p. 16 [documento disponible on line: http://www.accommodements.qc.ca/
commission/index.html].
10 G. Bouchard y Ch. Taylor, Accommodements et différences. Vers un terrain déntente: la
parole aux citoyens, Quebec, Gobierno de Quebec, 2007, p. 6 [documento disponible on line:
http://www.accommodements.qc.ca/commission/index.html].
este tema; y cuarto, formular recomendaciones al gobierno para que

estas prácticas de armonización se realicen de acuerdo con los valores
de la sociedad quebequense en tanto que sociedad pluralista, democrá-
tica e igualitaria.
La Comisión Bouchard-Taylor desarrolló su trabajo en tres etapas.

La primera, de marzo a agosto de 2007, concentró sus esfuerzos en
la preparación de la consulta y en actividades complementarias. En-
tre los meses de marzo y julio los presidentes de la Comisión reali-
zaron reuniones con expertos para reflexionar sobre la temática en
cuestión y sobre cuáles serían las mejores condiciones de realización
de la consulta; se constituyeron grupos de sondeo ciudadano; se lle-
varon a cabo reuniones con representantes de organismos sociales y
con gestores de la administración pública; se creó el Consejo asesor; se
decidieron los temas que debían ser abordados en memorias de inves-
tigación encomendadas a especialistas; y se elaboró el documento que
daría pie a la consulta. Este último se publicó en agosto bajo el título
de Accommodements et différences. Vers un terrain d'entente: la parole aux
citoyens [Acomodos y diferencias. Hacia un terreno de entendimiento:
la palabra de los ciudadanos].11 Asimismo, en este mes se realizó en
Montreal el primer foro nacional en colaboración con el Instituto del
Nuevo Mundo.
La segunda etapa, de septiembre a diciembre de 2007, se centró ex-

clusivamente en la consulta ciudadana y en la realización de una serie
de estudios sobre las percepciones ciudadanas relativas a las prácticas
de armonización intercultural. Más adelante, en el apartado dedicado a
la segunda lección veremos con más detalle este proceso.
La tercera y última etapa, de enero a junio de 2008, se dedicó a la

realización del último foro nacional; al análisis de las memorias pre-
sentadas y de los contenidos de la consulta pública; y a la redacción
del Informe final de la Comisión que originalmente debía entregarse
en marzo, pero cuyas 310 páginas se dieron a conocer finalmente
el 22 de mayo de 2008 bajo el título de Fonder l'avenir. Le temps de la
conciliation.12
11 Ibid.
12 G. Bouchard y Ch. Taylor, Fonder lávenir. Le temps de la conciliation, cit.
Primera lección. Acomodos razonables y ajustes concertados: prácti-

cas de armonización intercultural
La constitución y trabajos de la Comisión Bouchard-Taylor, así como el

debate teórico normativo sobre la igualdad, la diferencia y el reconoci-
miento, están directamente relacionados con el tema de los acomodos
razonables; en consecuencia, conviene dedicar un poco de atención a su
significado y alcance.
Una característica esencial de toda sociedad democrática es la de

sentar las condiciones para eliminar toda forma de discriminación. En
la lógica de las sociedades culturalmente diversas este reto incluye a las
discriminaciones que resultan de diferencias culturales. Estas condicio-
nes deben dar lugar a acuerdos que permitan una convivencia equitati-
va y estos, a su vez, pueden requerir la voz de los tribunales —acomodo
razonable— o intentar alcanzarse a través de compromisos, conciliacio-
nes o negociaciones, ajustes concertados.
El acomodo razonable es una noción jurídica que nace en la década

de los ochenta del siglo pasado y que Canadá asocia inicialmente a la
jurisprudencia del ámbito laboral y de la discriminación por motivos
religiosos. La primera vez que la Corte Suprema de Canadá admitió la
existencia de una obligación de acomodo fue mediante la sentencia de
17 de diciembre de 1985 en el caso conocido como Simpson-Sears. En
este señalado caso, una trabajadora de un establecimiento comercial
solicitaba al tribunal que le fuese reconocido el derecho a un acomodo
para poder conciliar su trabajo con su religión. En su sentencia, la Cor-
te Suprema se expresó de la siguiente manera: «En toda sociedad, los
derechos de una persona entrarán inevitablemente en conflicto con los
derechos de otras. Es evidente, entonces, que los derechos deben ser
limitados a fin de preservar la estructura social en la que cada derecho
pueda ser protegido sin producir indebidamente un daño a los otros».
A partir de entonces, por un lado, ha ido evolucionando la interpre-

tación jurisprudencial del concepto de discriminación, especialmente
en relación con las discriminaciones directas e indirectas; y, por otro
lado, la noción de acomodo razonable además de consolidarse y ex-
tenderse a otras formas y fuentes de discriminación ha ampliado su
abanico de actores.
El dato significativo en la actualidad es que el acomodo razonable de-

signa una forma de flexibilidad dirigida a combatir toda forma de con-
dición discriminatoria causada por la aplicación estricta de una nor-
ma, cuyos efectos, en algunos casos, pueden atentar contra el derecho
de todo ciudadano a la igualdad. El imperativo de acomodar es una
modalidad particular de una obligación jurídica que tiene por objeto
garantizar el ejercicio del derecho a la igualdad entre individuos que
pertenecen a determinadas categorías de ciudadanos, muchas veces de
grupos minoritarios. El hecho de que la obligación de acomodo sea con-
templada como una consecuencia jurídica de una forma determinada
de entender el principio de igualdad es lo que ha facultado que esta
obligación pueda extenderse a otros motivos recogidos por las normas
en las que se prohíbe la discriminación: discapacidad, sexo, edad, ori-
gen nacional, etcétera.13
Lo que cobra relevancia para los efectos de este escrito es que el

acomodo razonable es un tipo de arreglo aplicado por los tribunales en
diversas situaciones, muchas de las cuales tienen que ver con la presen-
cia de inmigrantes o la expresión de una creencia religiosa, lo que le ha
convertido en una útil herramienta para la gestión de la diversidad.14
Si el objetivo del acomodo es el de un arreglo que pretende regular las
discrepancias y llegar a acuerdos que sean satisfactorios para todas
las partes, entonces estamos ante un instrumento que facilita la inte-
gración, aun cuando su vocación primera sea la de evitar la discrimi-
nación.15 En este mismo sentido, se expresa Woëhrling cuando señala
que la política del acomodo tiene como objetivo fundamental «favo-
recer la inclusión de las minorías y de los inmigrantes en la sociedad de
acogida, especialmente eximiéndoles de las normas que entrañan una
discriminación directa o indirecta. Las políticas del acomodo y del plu-
ralismo se sustentan sobre la apuesta de que el reconocimiento de la di-
ferencia y las adaptaciones que se consienten a las minorías facilitarán,
a medio o a largo plazo, su armoniosa integración en la sociedad».16
13 M. Gorrotxategui Azurmendi, «El interculturalismo quebequés en la encrucĳada. De

la crisis de los acomodamientos razonables a la Comisión Bouchard-Taylor», Revista de
Estudios Políticos (nueva época), Madrid, núm. 150, 2010, pp. 175-223.
14 P. Anctil, «Quel accommodement raisonnable?», Éthique Publique, núm. 9 (1), 2007, pp.
186-191.
15 M. Jézéquel (dir.), Les accommodements raisonnables: quoi, comment, jusquóù? Des outils
pour tous, Quebec, Éditions Yvon Blais, 2007, p. IX .
16 J. Woëhrling, «Neutralité de l’État et accommodements: convergence ou divergence?»,
Options Politiques, septiembre de 2007, pp. 20-27.
Hoy en día el campo de aplicación jurídica de los acomodos razonables

es muy amplio, no solo porque abarca a las instituciones públicas (siste-
ma escolar, de salud, carcelario, organismos de servicios gubernamen-
tales, etc.) y a los organismos privados (establecimientos comerciales o
industriales, organismos comunitarios o asociativos, etc.), sino porque
puede darse de formas diferentes y concernir a distintos tipos de ac-
tores. Veamos algunos ejemplos. Por una parte, el acomodo razonable
puede consistir, meramente, en eximir a las personas interesadas de
la aplicación de una determinada regla. Si nos ubicamos en el ámbi-
to educativo un reglamento escolar que prohíbe la posesión de armas
discrimina a los alumnos sikhs al prohibirles portar su puñal ritual, el
kirpan; asimismo una regla que establezca una determinada vestimenta
discrimina a aquellas que quieren llevar el hĳab o a aquellos que quie-
ren portar un turbante. El acomodo consiste en prever un régimen de
excepción que permita a unos portar su puñal y su turbante y a otras
vestir el hĳab. Otro ejemplo es el relacionado con el calendario escolar
o laboral. Si se obliga a determinados empleados a trabajar en días es-
tipulados por un calendario rígido, por ejemplo a asistir a su puesto de
trabajo los días que para ellos son fiestas religiosas (el día de la cele-
bración del Yom Kippour), estamos ante una práctica discriminatoria y
contraria a la libertad de religión; lo mismo sucede si se impone el do-
mingo como único día posible de cierre para los comerciantes, ya que
se impide la observancia del Sabbat. El acomodo razonable consistiría
en flexibilizar la aplicación del calendario. Por otra parte, el acomodo
también puede consistir en poner a disposición de los interesados de-
terminadas instalaciones o ventajas. En establecimientos públicos —es-
cuelas, centros sanitarios, prisiones— la práctica de servir un mismo
menú para todos, con carne de cerdo y/o de vaca, produce un efec-
to discriminatorio y contrario a la libertad de religión de las personas
que profesan la religión judía, musulmana o hinduista o incluso de las
personas que son vegetarianas (una práctica secular que no responde
a una mera predilección, sino que puede considerarse una convicción
de conciencia). El acomodo consistiría en ofrecerles menús diferentes.17
Algunos denuncian que este tipo de acomodos son un privilegio, pero
otros consideran que estas prácticas son tan solo una «excepción que
permite restablecer una situación de equilibrio».18
17 J. Woëhrling, «La libertad de religión, el derecho al acomodamiento razonable y la

obligación de neutralidad religiosa del Estado en el derecho canadiense», Revista catalana
de dret public, núm. 33, 2006, pp. 1-32.
18 M. McAndrew, «Pour un débat inclusif sur l’accommodement raisonnable», Éthique
Publique, 9 (1), 2007, p. 154.
Estamos ante la consecuencia jurídica de entender el principio de igual-

dad como una exigencia que permite un trato diferencial sin que nece-
sariamente tenga que interpretarse como preferencial. Esta forma de
entender la igualdad tiene su corolario también en la filosofía ética y
política, especialmente en los defensores del paradigma del recono-
cimiento; es una propuesta que considera que el reconocimiento y el
acomodo de la diversidad religiosa y cultural constituyen un asunto
de justicia social. Muchos de los temas particulares tratados por Nancy
Fraser,19 Charles Taylor,20 James Tully,21 Iris Marion Young22 o Bhikhu
Parekh23 merecen ser trabajados con detalle, pero aquí habrá que con-
tentarse con una breve mención de sus presupuestos. Uno de los deba-
tes de fondo en los que se encuentran inmersos estos autores es el de
considerar que la fidelidad al principio de igualdad consiste en contem-
plarlo de cara a un principio de igualación entre los grupos, las culturas
y los territorios. Numerosas normas, en apariencia neutras y universa-
les, lo que reproducen son visiones del mundo, valores, códigos implí-
citos o reglas informales que no están formulados explícitamente, pero
que están extendidas y se aplican. Un mismo derecho puede suscitar
en algunas ocasiones dos tratamientos diferentes cuando se trata de
corregir un defecto en la aplicación de una ley o de un reglamento,
y esto no debe interpretarse como asignación de privilegios. Por esta
razón, se afirma que los tratamientos pueden ser diferenciales sin ser
preferenciales.24 Los autores antes mencionados consideran agotado el
modelo de integración configurado de acuerdo con los principios de
homogeneidad e igualdad abstractas y buscan un modelo de igualdad
que se realice en medio de la diferencia reconocida. Para avanzar en la
lógica de la igualdad se requiere valorar las diferencias y para asegurar
las libertades individuales es necesario respetar la pluralidad cultural.25
19 N. Fraser y A. Honneth, ¿Redistribución o reconocimiento?, Madrid, Morata, 2003.

20 Ch, Taylor, El multiculturalismo y la política del reconocimiento, México, Fondo de Cul-
tura Económica, 2003, y J. MacLure y Ch. Taylor, Laicidad y libertad de conciencia, Madrid,
Alianza, 2011.
21 J. Tully, Strange Multiplicity: Constitutionalism in an Age of Diversity, Cambridge, Cam-
bridge University Press, 1995.
22 I. M. Young, La justicia y la política de la diferencia, Madrid, Cátedra, 2000.
23 B. Parekh, Repensando el multiculturalismo, Madrid, Istmo, 2005.
24 Ibid.
25 D. Innerarity, «Políticas del reconocimiento», Hermes Pentsamendu eta historia aldizkaria-
Revista de pensamiento e historia, núm. 30, 2009, pp. 4-12.
En los últimos años, la noción de acomodo razonable ha marcado el

espacio público quebequense; el debate técnico jurídico que le había
acompañado desde que la Corte Suprema de Canadá dictara en 1985
una sentencia estableciendo su obligatoriedad dio paso, a partir del año
2006, a un intenso debate en la esfera pública que vino a cuestionar el
consenso en torno a dichos acomodos.26 Este debate llevó a los ciuda-
danos a incorporar la noción de acomodo razonable a su vocabulario
coloquial, deformando con ello su original acepción jurídica. Esta alte-
ración ha dado lugar a ciertas confusiones en el lenguaje cotidiano y en
el seno del debate público. En el documento que marca el punto de
partida de las consultas ciudadanas por parte de la Comisión Bou-
chard-Taylor se alude a esta creciente confusión y se pone énfasis en
la necesidad de tener claros los conceptos y sus alcances, especial-
mente en lo que se refiere a acomodo razonable, ajuste concertado y
práctica de armonización intercultural.27
En relación con la noción de acomodo razonable se señala la nece-

sidad de que se limite a la dimensión meramente jurídica, otorgándole
así un sentido restringido que evite que un uso indiscriminado la vacíe
de significación. De esta manera, en el glosario del Informe se subraya
que «la obligación de acomodar o ajustar es el deber que, en virtud del
derecho, corresponde a los gestores de instituciones y de organizacio-
nes públicas y privadas de evitar cualquier forma de discriminación
tomando distintas medidas de armonización en la aplicación de ciertas
leyes o de ciertos reglamentos».28
En cuanto a la categoría de ajuste concertado se subraya que debe

emplearse para designar al conjunto de prácticas encaminadas a con-
seguir acuerdos amigables de manera informal entre el personal de las
instituciones públicas o privadas y el resto de la ciudadanía (alumnos,
pacientes, empleados, clientes, etc.). Esta última noción difiere del con-
cepto de acomodo razonable en tanto que sus prácticas pretenden evi-
tar el recurso a los tribunales y dar preferencia a la voz ciudadana. Los
26 J. MacLure, P. Savidan y Y. Boisvert, «Presentation del Dossier Éthiques et politiques

de l’aménagement de la diversité culturelle et religieuse», Éthique Publique, núm. 9 (1),
2007, p. 5.
parole aux citoyens, cit., p. V.
28 G. Bouchard y Ch. Taylor, Fonder lávenir. Le temps de la conciliation, cit., p. 289.
ajustes concertados se fundan en el ideal de que la gestión de la vida en

común debe ser lo más armoniosa posible y de que la concertación es
inherente a la esfera ciudadana.
Por último, los presidentes de la Comisión utilizan el concepto de

armonización intercultural para designar al conjunto de prácticas tan-
to de acomodo razonable como de ajuste concertado que versan sobre
diferencias culturales. De esta manera, la noción de prácticas —o medi-
das— de armonización intercultural alude a los arreglos que están en-
caminados a regular las dificultades y desencuentros que tienen lugar
entre conciudadanos de diferentes culturas que aceptan que lo que
es legítimo para un culto lo es también para otro. Son medidas que,
inspiradas en un principio de igualdad y equidad, se adoptan a favor
de una persona o de un grupo minoritario que se encuentra amenazado
de discriminación por razón de su cultura o religión.29
La explicación anterior ha tenido como pretensión dejar claro que

no hay que confundir el acomodo razonable con el ajuste concertado. El
primero pertenece a la esfera jurídica y el segundo al ámbito ciudada-
no; ambos pueden ser dos formas de armonización intercultural.
Por último, cobra especial relevancia recordar que de acuerdo con

los testimonios expresados en la consulta ciudadana que encabezaron
Gerard Bouchard y Charles Taylor, así como los casos que se conocen
a través de los medios de comunicación o de los estudiosos, la gran
mayoría de los arreglos y prácticas interculturales no son acomodos
razonables, sino acuerdos que se obtienen por vía ciudadana; sencillos
ajustes, de naturaleza muchas veces transitoria, que las instituciones
y las personas adoptan porque consideran que eso puede ayudarles
a reconducir determinados hábitos o a resolver pequeños problemas
que se presentan en la vida cotidiana. Esta precisión adquiere un
valor importante porque si la práctica de los ajustes concertados se
encuentra más extendida que la propia de los acomodos razonables
muestra una sociedad que primero intenta gestionar las diferencias a
través del diálogo y evitar en la medida de lo posible la judicializa-
ción en la resolución de conflictos. Esto sin duda es fundamental si
se pretende que la convivencia entre culturas se dé en el marco de un
escenario cívico.

parole aux citoyens, cit., p. 44.
Segunda lección. La implicación de la participación ciudadana en la

gestión de la diversidad cultural
La lección que quisiera transmitir a través de este apartado consiste

en subrayar la relevancia del imperativo participativo en el diseño de
la gestión de las demandas que diversas minorías culturales llevan a
cabo a fin de obtener respeto por sus singularidades, de asegurarse
un derecho al reconocimiento y, colateralmente, de dar a conocer sus
propias preferencias. Quebec es un ejemplo en el que la esfera pública
está abierta al debate y a la adopción de políticas activas de reconoci-
miento.30 Sin duda, la experiencia de la consulta ha mostrado la im-
portancia de la formación de un público activo capaz de encontrar por
sí mismo solución a sus problemas y consciente de que las respuestas
democráticas al reto de la diversidad cultural solo pueden alcanzarse
mediante un verdadero diálogo con la población.31 En Quebec habita
una sociedad que ha dado sobradas muestras de intentar hacer frente
a un modelo extensamente expandido que fomenta individuos poco o
nada interesados en los asuntos públicos dado que están convencidos
de que la apatía política ayuda a conservar un determinado orden. Sin
embargo, la experiencia consultiva de la Comisión Bouchard-Taylor ha
recibido poca atención, aun cuando generó un escenario cuyo «diálogo
irremplazable» permitió a los «participantes articular mejor sus respec-
tivos horizontes y, quizás, sentar las bases de un nuevo lenguaje y una
nueva identidad compartida».32
En un trabajo publicado con anterioridad,33 dirigimos nuestro interés

al proceso de consulta y participación ciudadana que se dio en el marco
de los trabajos de la Comisión Bouchard-Taylor y lo analizamos a la luz
de la crisis de la democracia representativa y de la literatura en torno a las
democracias participativa y deliberativa. Aunque algunas de las ideas ahí
vertidas adquieren importancia de cara a lo que aquí se pretende enfatizar,
el objetivo ahora es más modesto y consiste tan solo en subrayar el signi-
ficativo alcance de la implicación de los ciudadanos en la discusión de los
asuntos públicos y en la toma de decisiones.
30 I. Wences, La diversidad cultural a debate: Quebec consulta a la ciudadanía, México, Institu-
to Federal Electoral, Colección Temas de la Democracia, 2010.
32 Guy Laforest, «La Comisión Bouchard-Taylor y el lugar de Quebec en la trayectoria
del Estado Nación moderno», cit., p. 83.
33 J. M. Sauca Cano y M. I. Wences Simon, «Participación ciudadana y diversidad cultural: la
Comisión Bouchard-Taylor», Andamios. Revista de investigación social, núm. 10, 2009, pp. 9-37.
Expuestas estas ideas, conviene ahora reseñar en qué consistió y cómo

se llevó a cabo el extenso proceso de consulta. El fin último es descrito
por los propios presidentes de la Comisión quienes señalan que este
consiste en sentar las bases para concebir un modo de vida colectivo,
equitativo y original del que los ciudadanos de Quebec puedan sentirse
orgullosos.34 La consulta pública se realizó en el otoño de 2007 y tenía
tres objetivos concretos. Primero, obtener información directa referente
a qué opinan los ciudadanos de distintas generaciones y de diversas
regiones de Quebec sobre la gestión de la diversidad y sobre los valo-
res comunes de los quebequenses; con el fin de alcanzar este objetivo
también se solicitó asesoría a diversos especialistas. Segundo, erigir un
espacio y un espíritu de diálogo entre los ciudadanos de distintos orí-
genes. Y, tercero, alentar la reflexión en el seno de las principales comu-
nidades concernidas.
Las formas y las posibilidades que tuvo la ciudadanía para partici-

par en esta consulta, así como los escenarios en los que esta se llevó a
cabo fueron las siguientes.
Por un lado, inscribiéndose en alguno de los cuatro foros naciona-

les que se llevaron a cabo en Montreal y que reunieron a un total de
800 participantes; o asistiendo a una de las 22 audiencias realizadas a
lo largo de 15 regiones en las que se dieron cita 3.423 personas. Estos
escenarios ofrecían tres maneras de participación. En primer lugar, las
instituciones, grupos o ciudadanos podían elaborar una memoria en
la que expusieran sus puntos de vista sobre los temas de la consulta;
la memoria podía o no ser presentada en alguno de los foros o de las
audiencias. La Comisión recibió 900 memorias, de las cuales 328 fue-
ron discutidas en sesión pública. Una segunda forma de participación
era la del testimonio; por esta vía optaron 241 personas que narraron
experiencias o significaron emociones relacionadas con prácticas de ar-
monización intercultural. Una tercera vía de participación consistía en
asistir a estos escenarios y expresar informalmente una opinión relacio-
nada con los contenidos del documento Acomodos y diferencias. Hacia un
espacio de entendimiento, la palabra a los ciudadanos, dado a conocer antes
del proceso de consulta.
34 Commission de consultation sur les pratiques d’accommodement reliées aux différen-

ces culturelles (CCPARDC), Quebec, Gobierno de Quebec, 2007. [documento disponible
on line: http://www.accommodements.qc.ca/index.html].
Todos los foros y audiencias, cuya duración aproximada fue de tres ho-
ras cada uno, fueron retransmitidos, en directo o en diferido, por algu-
nas cadenas de televisión, alcanzando en varias ocasiones el liderazgo
en el rating de audiencia.
Cuatro datos más forman parte de las tareas de consulta. El prime-

ro es el encargo de 13 investigaciones a especialistas universitarios.
El segundo, la constitución de 31 grupos de trabajo encargados de
realizar sondeos a personas de diferentes medios, tanto en Montreal
como en otras regiones. El tercero es la realización de 59 encuentros
con expertos en diversas temáticas relacionadas con los trabajos de la
Comisión y 23 encuentros con representantes de organismos sociocul-
turales. El cuarto, la habilitación de una página en Internet que recibió
más de 400.000 visitas y en la que se realizaron diversas actividades
de intercambio con el público.
Esta consulta ciudadana mediante una modalidad de debate público

es una forma de participación que llevaron a cabo las autoridades políti-
cas con el objeto de organizar un diálogo, en principio constructivo, entre
los diferentes actores presentes. Tuvo lugar en un contexto político de
búsqueda de consenso en la construcción de un proyecto futuro y en el
marco de un proceso de decisión colectiva que, sin embargo, no estuvo
exento de controversias que han alcanzado incluso a la propia decisión
del gobierno de crear la Comisión y a la forma en que se desarrollaron
los trabajos de la consulta.35
El debate se llevó a cabo en distintos escenarios —foros, audiencias,

asambleas— y sin duda permitió obtener información directa que pue-
de ayudar notablemente a encontrar puntos de encuentro sobre asuntos
complejos —acomodos razonables, laicidad, modelo de integración de
los inmigrantes, relaciones interculturales, neutralidad estatal e identi-
dad— que requieren para su gestión de un compromiso colectivo.
Si bien es verdad, y no debemos ignorarlo, que durante todo el pro-

ceso de la consulta, e incluso en los meses previos y posteriores, los
espacios político, académico, mediático y coloquial se vieron investi-
dos de ásperas polémicas, ello dista bastante de ser un obstáculo en
la consideración de que involucrar a los ciudadanos en la búsqueda y
35 J. Heinrich y V. Dufour, Circus Quebecus. Sous le chapiteau de la commission Bouchard-

Taylor, Montreal, Boréal, 2008.
adopción de mecanismos y políticas de armonización intercultural es

lo que permite la construcción y/o consolidación de un escenario cívico
común que favorezca el entendimiento entre culturas.
De esta experiencia de consulta ciudadana mediante debate públi-

co es posible extraer algunas reflexiones que pueden ser de utilidad
en otros escenarios que afronten retos semejantes. En primer lugar,
nos coloca ante una de las modalidades de institucionalización de la
práctica participativa en la que los habitantes de esta nación, de mane-
ra individual o a través de sus asociaciones, tuvieron condiciones de
igual oportunidad para dar a conocer su opinión, así como diversas y
amplias posibilidades para expresarse. En este ejercicio los ciudada-
nos han sido escuchados y muchos de ellos han escuchado a su vez a
otros. Esto quiere decir que los ciudadanos de esta comunidad cultu-
ralmente diversa tienen voz a la hora de intentar ponerse de acuerdo
sobre cómo integrar cívicamente la diferencia. De esta manera, no solo
estamos ante un escenario de actores participando, sino también ante
un contexto institucional que, por un lado, ha diseñado instrumentos
consultivos y, por el otro, propicia algunos de los recursos necesarios
para la producción política de las preferencias, entre estos, atención a
las posiciones de otros, aprendizaje de sus valores culturales y más in-
formación sobre las propias preferencias.36
En segundo lugar, aun cuando es difícil garantizar que las opi-

niones vertidas serán tomadas en cuenta en los acuerdos políticos,
la calidad de la democracia se fortalece con la aportación de conoci-
miento directo y local de los problemas, ya que ello permite obtener
más y mejor información y, consiguientemente, tener más elementos
a la hora de adoptar decisiones.
En tercer lugar, todo el proceso de consulta ha mostrado una socie-

dad que ha pasado de una actitud de mera tolerancia con el diferente
a una actitud que abre puertas al reconocimiento. La tolerancia «entre
las diferentes maneras de concebirse como personas conduce a recono-
cerse mutuamente».37
36 R. Máiz, «Deliberación e inclusión en la democracia republicana», en Revista Española

de Investigaciones Sociológicas, núm. 113, 2006, pp. 11-49.
37 M. Seymour, De la tolérance à la reconnaissance. Une théorie libérale des droits collectifs,
Montreal, Boréal, 2008.
En cuarto y último lugar, conviene subrayar que en un sistema demo-

crático es conveniente que las normas y las decisiones políticas estén
legitimadas. Todo proceso de legitimación requiere deliberación y de-
bate y, por lo tanto, precisa que se abran vías para que la ciudadanía
exprese su opinión. La consulta realizada en Quebec durante el otoño
de 2007 para conocer la opinión de la ciudadanía sobre cómo armonizar
las diferencias culturales de todos aquellos que habitan en ese espacio
común, cobra también especial relevancia para comprender el mode-
lo de pluralismo integrador y de laicidad abierta que proponen en su
Informe final los presidentes de la Comisión. Primero, porque es una
propuesta que pretende coadyuvar a mejorar la gestión política y social
de la diversidad cultural y legitimar las potenciales políticas públicas
que resulten de las recomendaciones de la Comisión Bouchard-Taylor.
Segundo, porque es una vía para que los ciudadanos comprendan y
asuman las razones del pluralismo integrador y del valor de los acomo-
dos razonables. Y, tercero, porque ofrece nuevos elementos que pueden
ayudar a acrisolar la configuración teórica tanto del pluralismo inte-
grador como de la laicidad abierta y junto con ellos de un determinado
modelo de Estado.
En la primavera de 2008, la Comisión Bouchard-Taylor sacó a la luz

pública su Informe final al que bautizó con el siguiente epígrafe: Fon-
der lávenir. Le temps de la conciliation. Los dos ejes fundamentales del
Informe son la defensa del modelo de pluralismo integrador —modelo
intercultural— y el principio de laicidad abierta.
Tercera lección. El pluralismo integrador como modelo de gestión

democrática de la diversidad cultural
En el Informe de la Comisión Bouchard-Taylor se propone como mo-

delo de gestión democrática de la diversidad cultural al pluralismo
integrador o interculturalismo al que se acompaña de una política de
integración. Es un modelo que pretende alcanzar un equilibrio entre
los valores comunes de los quebequenses y los nuevos retos que las
circunstancias sociales y políticas actuales plantean sobre la integración
de la diferencia cultural.
La Comisión Bouchard-Taylor considera que el pluralismo integrador,

tanto en sus dimensiones normativa y política, es la mejor opción para
Quebec y recomienda al gobierno que adopte oficialmente este modelo.
¿En qué consiste esta propuesta?
El concepto de integración designa al conjunto de procesos median-

te los cuales una colectividad dispone sus instituciones, sus asuntos
sociales y su cultura a fin de conseguir la mayor adhesión de los miem-
bros que la componen. A escala individual, es también el conjunto de
elecciones en virtud del cual un ciudadano puede participar plenamen-
te, si lo desea, en la vida de la sociedad (en especial en la esfera pública)
y puede llevar a cabo su plan de vida de acuerdo con sus preferencias
y orientaciones.38
La propuesta política de integración esbozada por Gerard Bouchard

y Charles Taylor se basa, de acuerdo con lo expresado en el Informe
final, en una filosofía pluralista intercultural de base equitativa. De
acuerdo con ellos, esto quiere decir que una sociedad verdaderamente
pluralista tiene la tarea de adoptar medidas y políticas sociales, labo-
rales y educativas que ayuden a contrarrestar las desigualdades que
obstaculizan la integración.
Antes de destacar las notas características de este modelo, conviene

recordar que la propuesta política de integración no es algo reciente en
Quebec, sino que cuenta con algunos antecedentes que muestran que
desde hace tiempo existe la voluntad política de integrar y no de asimi-
lar a los que han ido llegando en las últimas décadas a este territorio.39
Dado que el objeto de este escrito no es hacer una historia de Quebec,
las sinfonías de esta música deben reducirse a una simple nota. Una
primera mirada debe dirigirse a la denominada Revolución Tranquila
de la década de 1960 donde es posible encontrar algunos fundamen-
tos de esta propuesta, por ejemplo, la afirmación de una comunidad
francófona, la defensa de la libertad de expresión o la creación de insti-
tuciones laicas. De igual modo, puede mencionarse la Charte québécoise

39 L. Vigneault, «Quebec y la integración democrática de la diversidad cultural. Una
síntesis de la Comisión Bouchard-Taylor», Actas del III Congreso Internacional sobre
Derechos Humanos: la gestión democrática de la diversidad cultural nacional celebra-
do del 10 al 13 de junio de 2008 en Bilbao, Vitoria-Gasteiz, Servicio Central de Publica-
ciones del Gobierno Vasco, 2009, pp. 51-62.
des droits et libertés de la personne [Carta de Derechos y Libertades de la

Persona de Quebec], firmada en 1975 y que antecedía a la Carta Ca-
nadiense (1982), en la que se reconoce el derecho de los miembros de
comunidades étnicas a mantener su propia vida cultural. Unos años
después, en 1977, se aprobó la Charte de la lengue française (Ley 101) que
establece como idioma oficial y de uso público a la lengua francesa.
Habría que esperar unos años más para que la política quebequense
de integración cultural se definiera oficialmente; esto sucedió en 1981
con la puesta en marcha de una serie de medidas recogidas en el do-
cumento titulado Autant de façons d´être Québécois [Tantas maneras de
ser quebequense]. Se trata de una política que rechaza los lineamientos
establecidos por la política federal del multiculturalismo y que pone el
acento en la convergencia y el respeto etnocultural mediante el impera-
tivo de la integración colectiva.
Los puntos más importantes a destacar de este documento son dos.

Por un lado, el pueblo quebequense es definido como una nación de
condición francesa; y por el otro, la cultura francesa constituye un es-
pacio de convergencia de culturas minoritarias que deben ser conserva-
das. Como plan de acción se pretende: a) asegurar el mantenimiento y
desarrollo de comunidades culturales; b) sensibilizar a los quebequen-
ses francófonos o anglófonos sobre la aportación de las comunidades
culturales; c) favorecer la integración de las comunidades culturales en
la sociedad quebequense, especialmente en los sectores donde estas se
encuentran subrrepresentadas (por ejemplo, en la función pública).
A comienzos de la década de 1990, se elaboró un segundo docu-

mento, Au Québec pour vivre ensemble. Énoncé de politique en matière
dímmigration et díntégration cuyo contenido también es de relevancia
para comprender la política de integración. Aquí se establece que (a)
Quebec es una sociedad cuya lengua común de la vida pública es el
francés; (b) Quebec es una sociedad democrática donde es atendida y
favorecida la participación y la contribución de todos; (c) Quebec es
una sociedad pluralista, abierta a diversas aportaciones culturales con
el solo límite que impone el respeto de los valores democráticos funda-
mentales y la necesidad del intercambio comunitario.40
40 Ministère des Communautés culturelles et de I’ Immigration de Quebec (MCCI), Au

Québec pour bâtir ensemble. Énoncé de politique en matière d’immigration et d’intégration, Mon-
treal, Direction des communications, 1990.
Así, poco a poco, Quebec fue abandonando el modelo de una políti-

ca de asimilación que había adoptado con anterioridad y comenzó a
centrarse en un proyecto intercultural que se caracteriza por intentar
conciliar, de la manera más equilibrada posible, el respeto a la diver-
sidad con el imperativo de la integración colectiva de las dimensiones
no solo jurídicas sino también sociales, políticas, económicas y éticas.
Se trata de ofrecer una respuesta al complejo reto de conciliar una
identidad común, cuyo fundamento lingüístico es el francés, con el
mayor respeto posible a las propias minorías internas y a la diversi-
dad proveniente de la inmigración, siempre dentro de un marco que
asegure la cohesión social.
El interculturalismo quebequense afirma su originalidad como va-

riedad del pluralismo y es «la marca de distinción de la sociedad que-
bequense en materia de asuntos interétnicos».41 Desde una dimensión
normativa se subraya que en una dinámica transcultural (el proceso
de intercambio intensivo entre culturas que conduce a la integración
de elementos de cada una) cada cultura puede ofrecer algo a las otras
y entre todas contribuyen al desarrollo de una cultura quebequense.
La idea central es que el interculturalismo defiende una «exigencia nor-
mativa de hibridación en los procesos culturales, en virtud de la cual
cada grupo humano pueda participar en un proceso de reconstrucción
de su propia identidad y afirmación de sus propios proyectos de vida,
tanto en el seno de la diversidad de su propia cultura como en la rela-
ción afirmativa y recíproca con otras que, si bien le son aparentemente
ajenas, forman parte constitutiva de su ámbito de interacción y, por lo
tanto, constituyen elementos así mismo importantes en la conforma-
ción de su propia identidad cultural».42
Ahora bien, el pluralismo integrador solamente es viable si se adop-

tan una serie de criterios de identidad cívicos y se asume la necesidad
de ciertos valores culturales comunes: la aceptación de la democracia
liberal y el francés como lengua oficial pública. Respecto del primero,
la Comisión Bouchard-Taylor subraya como punto de partida que la
sociedad quebequense es democrática y liberal. El gobierno y los ciu-
dadanos que habitan en esta nación deben respetar las libertades y los
derechos fundamentales que están consagrados tanto en la Carta de
42 J. Gil Martínez, «El reconocimiento recíproco como base normativa del encuentro in-
tercultural», RECERCA. Revista de Pensament i Anàlisi, núm. 10, 2010, pp. 67-86.
Derechos canadiense como en la Carta de Derechos quebequense. En

cuanto al segundo valor, el francés como lengua oficial, se subraya que
este es el idioma habitual en el trabajo, en los centros educativos, en el
ámbito de las comunicaciones, de la salud, del comercio y de los nego-
cios. Ahora bien, el Estado debe comprometerse a promover el francés
siempre dentro de un espíritu de respeto de las minorías lingüísticas
presentes en su territorio.
El modelo del pluralismo integrador, que pretende conciliar la di-

versidad etnocultural con la continuidad de un núcleo francófono y
la preservación de un vínculo social, es expuesto en el Informe final
de la Comisión Bouchard-Taylor en once proposiciones que conviene
tener presentes a pesar de la extensión que supone parafrasearlas:
Primera. El marco de referencia del interculturalismo es el Quebec en tanto

que nación, tal y como ha sido reconocido por todos los partidos políticos
del Quebec y por el gobierno federal.
Segunda. Sobre la base del espíritu de reciprocidad, las interacciones son

especialmente valoradas, en concreto la acción intercomunitaria. Aquí, los
objetivos son acabar con los estereotipos y desterrar el miedo o el rechazo al
otro. Aunado a ello, se pretende subrayar la riqueza que supone la diversi-
dad y sus beneficios para la cohesión social.
Tercera. Los miembros del grupo etnocultural mayoritario (los quebequen-

ses de origen canadiense-francés) así como los miembros de las minorías
etnoculturales, aceptan que su cultura pueda ser transformada a lo largo del
tiempo fruto del mecanismo de interacciones.
Cuarta. Las diferencias culturales (y en particular las religiosas) no deben

replegarse al ámbito privado. La lógica que acompaña esta proposición es la
siguiente: es más sano para la sociedad demostrar sus diferencias y conocer
las peculiaridades del otro, que ocultarlas y marginarlas.
Quinta. Debe ser reconocido el principio de identidades múltiples, así como

el derecho de preservar la pertenencia al grupo étnico.
Sexta. Para los ciudadanos que así lo decidan, es bueno que mantengan su
pertenencia primera, ya que los grupos étnicos de origen realizan continua-
mente un papel de mediación entre sus miembros y el resto de la sociedad.
Séptima. Debe promoverse el plurilingüismo de manera paralela al francés

como lengua pública común. El debate que opone la lengua identitaria a
la lengua vehicular (como simple herramienta de comunicación) es poco
fecundo.
Octava. Para facilitar la integración de los inmigrantes y sus niños, es im-

portante ofrecerles los medios para que conserven su lengua de origen, al
menos al principio. Asegurar un ancla cultural ayuda a atenuar el golpe que
conlleva todo proceso de inmigrar. Significa también una forma de preser-
var la riqueza que ofrece la diversidad cultural.
Novena. Las constantes interacciones entre los ciudadanos de orígenes di-

versos van paulatinamente desarrollando una nueva identidad y una nueva
cultura. Esto es lo que ha venido sucediendo en Quebec desde hace algunas
décadas sin que ello altere la posición cultural del grupo mayoritario ni aten-
te contra la cultura de los grupos minoritarios.
Décima. El interculturalismo quebequense se inscribe en un movimiento

internacional de acuerdo con el cual las sociedades eligen integrar la diver-
sidad sobre la base de valores compartidos.
Undécima. El interculturalismo debe considerar como fundamentales las di-

mensiones cívica y jurídica de los individuos (especialmente en todo lo que
concierne a la no discriminación).43
A la luz de todo lo indicado hasta aquí, queda claro que el pluralismo

integrador considera al francés como lengua común e integradora de
las relaciones interculturales; cultiva una orientación pluralista, hon-
damente sensible a la protección de los derechos; preserva la tensión
entre, por un lado, la diversidad y, por el otro, la continuidad del núcleo
francófono y el vínculo social; pone un acento particular en la integra-
ción; celebra la práctica de interacciones; y fomenta el desarrollo de
un sentimiento de pertenencia. De acuerdo con todo ello, el inter-
culturalismo es el modelo según el cual los ciudadanos venidos de
fuera (inmigrantes) y los miembros de diversos grupos minoritarios
de origen canadiense (anglófonos, inuits, indios canadienses, pri-
meros colonos, comunidades culturales autóctonas o minorías reli-
giosas asentadas hace bastante tiempo como los judíos ortodoxos),
43 G. Bouchard y Ch. Taylor, Fonder lávenir. Le temps de la conciliation, cit., pp. 42 y 43.
si así lo desean, preservan lo esencial o una parte substancial de su

cultura, pero la conjugan con componentes de la cultura mayoritaria.
A sus valores fundamentales y costumbres agregan la lengua francesa
y en conjunto participan de la memoria nacional y de la identidad que-
bequense. A cambio, la cultura mayoritaria también incorpora valores
de culturas minoritarias. De esta manera, se encuentran los dos polos
que dan cuerpo al interculturalismo: integración y diversidad. En la
medida en que va dándose este proceso, la cultura quebequense, larga-
mente nutrida de la tradición canadiense francesa, permanece siendo
francófona. La diferencia cultural sobrevive mediante una dinámica de
interacción respetuosa del otro y el reconocimiento de la diversidad
como un derecho, lo que establece un equilibrio (siempre dinámico)
entre integración y diversidad.44
Sobre la base de estas proposiciones, la Comisión Bouchard-Taylor

encomienda al gobierno de Quebec que en materia de gestión de la
diversidad cultural adopte un texto oficial (ley, política pública o decla-
ración) que tenga como eje central el interculturalismo entendido a par-
tir de lo anteriormente mencionado. Este texto, consideró la Comisión,
constituye una parte fundamental del andamio que pretende sostener a
la futura sociedad quebequense y debe constituirse en el marco de refe-
rencia a la hora de concebir políticas públicas y programas de gobierno
relacionados con la diversidad cultural.
El pluralismo integrador quebequense y el multiculturalismo canadiense:

coincidencias y diferencias sustanciales
El modelo político y normativo del pluralismo integrador se distancia

del tradicional modelo asimilacionista, así como del modelo republi-
cano francés, del conocido melting-pot de Estados Unidos y también
del extendido multiculturalismo canadiense. A lo largo de las páginas
que siguen subrayaremos brevemente las discrepancias del pluralis-
mo integrador con los tres primeros modelos mencionados y dedi-
caremos especial atención a las diferencias con el multiculturalismo
canadiense.

Los propios presidentes de la Comisión señalan en su Informe que

se alejan de los tres primeros modelos mencionados y apuntan las si-
guientes razones. El asimilacionismo considera que la esfera pública
debe ser culturalmente homogénea, que debe mantener su estructura
básica y que no es necesario modificar sus demarcaciones ni su conte-
nido. El grupo cultural dominante considera que la presencia de otras
culturas es una amenaza para su integridad y cohesión social. En con-
secuencia, las otras culturas que pretendan formar parte de la esfera
pública deben replegar sus prácticas culturales al ámbito privado y
adoptar en el público las propias de la cultura dominante. Por su parte,
el melting-pot sostiene que la esfera pública es heterogénea y que todos
los ciudadanos tienen los mismos derechos a la hora de exigir la pro-
tección de su cultura y ninguna de estas puede tener preferencia. Todos
los habitantes asumen que sus culturas irán gradualmente transfor-
mándose y darán lugar a una nueva cultura que es el resultado de la
mezcla de las anteriores, pero que no es necesariamente coincidente
con ninguna de ellas. Este modelo, en la práctica, suele tender hacia
el asimilacionismo porque sigue habiendo un grupo dominante con
capacidad para controlar la toma de decisiones y el espacio público
y, en consecuencia, con capacidad para discriminar al resto. Un tercer
modelo distinto al del pluralismo integrador es el propio del republi-
canismo francés. Su esfera pública se caracteriza por reivindicar los
valores, las reglas y las instituciones del grupo dominante y no hay un
reconocimiento formal del resto de los grupos culturales cuyas prác-
ticas son ignoradas. Este modelo también encuentra amplias vías de
coincidencia con el asimilacionista.
En cuanto al multiculturalismo canadiense conviene comenzar por

subrayar que este y el interculturalismo defendido por Bouchard y
Taylor muestran su conformidad con el pluralismo cultural, conflu-
yen en la idea de la representación de una ciudadanía abierta a la hete-
rogeneidad cultural y rechazan la política asimilacionista, pero son dos
dimensiones distintas tanto en el plano normativo como político cuya
distancia también se explica por la histórica relación de Quebec con
Canadá y por la carencia de una solución jurídica consensuada.45 En el
Informe final de la Comisión Bouchard-Taylor se pone el acento en dos
grandes diferencias.
45 A. G. Gagnon y J. Hérivault: «La reconnaisance irrésolue du Québec», en Alain- G.

Gagnon (ed.), D’un referéndum à l’autre: le Québec face à son destin, Quebec, Presses de
l’Université de Laval, 2008, pp. 169-189.
En primer lugar, la dimensión de integración se configura como uno

de los ejes centrales del interculturalismo quebequense, en tanto que
el multiculturalismo centra en mayor medida su atención en la di-
versidad. El interculturalismo reconoce que Quebec es una socie-
dad pluralista y cuidadosa con la diferencia cultural e inscribe la
integración en el corazón de su política de gestión de la diversidad,
intentando así reconciliar la riqueza etnocultural con el manteni-
miento indiscutible de la lengua francesa y de la conservación del
vínculo social. Por lo tanto, si bien ambas ideas se fundamentan en
el ideal del pluralismo, difieren en el hecho de que el multicultura-
lismo permite, e incluso fomenta, que los diferentes permanezcan
juntos, mientras que el interculturalismo procura que las personas
de diferentes culturas interactúen entre sí y estén abiertas a los cam-
bios que puedan suscitar estos encuentros y contactos, con la única
condición de respetar algunos valores sociales básicos. En palabras
de los presidentes de la Comisión: «El interculturalismo promueve
la edificación de una identidad común mediante la interacción de
ciudadanos de todos los orígenes».46
En segundo lugar, el multiculturalismo subraya la existencia de dos

lenguas oficiales y se asegura de que se aprenda al menos una de es-
tas dos. Por su parte, el pluralismo integrador define a Quebec como
sociedad francófona y afirma al francés como lengua pública común
y lengua de ciudadanía e invita a todos los miembros de la sociedad
quebequense a formar parte de este proyecto colectivo. El desacuerdo
aquí radica en el entramado lingüístico; ambos modelos, «coinciden en
el grado de apertura que muestran sus normas y políticas a la diversidad
étnica cultural. Sin embargo, difieren en un aspecto importante: mientras
que el multiculturalismo no se preocupa por resaltar el aspecto lingüís-
tico de la comunidad de integración, en el interculturalismo, remarcar
que la adopción de la lengua francesa es una condición inevitable en la
integración, resulta esencial».47
El tema lingüístico es particularmente espinoso; la Carta Canadiense

de Derechos y Libertades, que en 1982 se incluyó en la Constitución y
a la que se considera cimiento de la identidad nacional y portadora
de incidencias centralizadoras y, por lo tanto, para algunos autores es

47 M. Gorrotxategui Azurmendi, «El interculturalismo quebequés en la encrucĳada. De
la crisis de los acomodamientos razonables a la Comisión Bouchard-Taylor», cit., p. 179.
injusta e ilegítima (Laforest, 1992), ha tenido efectos adversos para los

defensores de la lengua francesa. Varias de las disposiciones de la Char-
te de la lengue française (Carta de la Lengua Francesa), pilar jurídico de la
política lingüística quebequense y que tenía como fin último hacer del
francés la lengua del Estado y de la Ley así como la lengua cotidiana
del trabajo, la enseñanza, las comunicaciones, el comercio y el negocio,
fueron declaradas inconstitucionales por la Corte Suprema de Canadá
sobre la base de la aplicación de ciertos derechos y libertades garanti-
zadas por la Carta canadiense. Estas decisiones son interpretadas como
obstáculos para garantizar desde un punto de vista legislativo el flore-
cimiento y consolidación de la lengua francesa en un entorno lingüísti-
co especialmente complejo.48
La diferencia fundamental se encuentra en el hecho de que el mul-

ticulturalismo es inseparable de la promoción de la ciudadanía cana-
diense y del bilingüismo oficial, mientras que el pluralismo integrador
es inseparable del fomento de la pertenencia a la sociedad quebequense
y de la promoción del francés como lengua oficial de Quebec.49 En con-
secuencia, para Bouchard y Taylor, así como para otros académicos, el
multiculturalismo canadiense no puede ser trasladado al contexto que-
bequense.50 De acuerdo con ellos, Quebec requiere una política de ges-
tión de la diversidad cultural distinta al multiculturalismo canadiense.
Los presidentes de la Comisión plantean cuatro razones para justi-

ficar su preferencia por el pluralismo integrador frente al multicultu-
ralismo. Primera, preservar el estatus de una lengua común no es un
factor que sea prioritario para el Canadá anglófono; segunda, la inse-
guridad de ser una minoría en el país no está presente en el Canadá an-
glófono; tercera, no existe un grupo étnico mayoritario en Canadá («los
ciudadanos de origen británico representan el 34 por 100 de la población,
mientras que los ciudadanos de origen canadiense-francés constituyen
en Quebec una fuerte mayoría de aproximadamente un 77 por 100»); y
cohabitación de dos lógicas nacionales», Istor. Revista de Historia Internacional, núm. VIII
(32), 2008, pp. 73-122.
49 F. Rocher, M. Labelle, A-M. Field y J-C. Icart, Le concept d’interculturalisme en contexte
québécois: généalogie d’un néologisme, Memoria presentada a la Commission de consulta-
tion sur les pratiques d’accommodement reliées aux différences culturelles, 2007.
50 Ibid., y A-G. Gagnon y Iacovino, Ciudadanía, federalismo y multiculturalismo. Debate sobre
la aportación de Quebec, México, Universidad de Guadalajara, 2008.
cuarta, en el Canadá anglófono, están menos preocupados por la pre-

servación de una tradición cultural fundadora y más centrados en el
objetivo de la cohesión nacional.51
Este último aspecto ha dado lugar a un complejo debate no siempre

comprendido en el seno del conjunto de la población quebequense; la
ambigüedad proviene del hecho de que aun cuando existe un recono-
cimiento oficial del carácter bilingüe y multicultural del Canadá, no
hay una clara posición sobre el estatuto de Quebec en el seno de la
federación. Por lo tanto, la política multicultural canadiense es conside-
rada por los defensores del interculturalismo quebequense como una
concesión simbólica. Una apariencia detrás de la cual se lleva a cabo
una política de asimilación hacia los que no forman parte de la cultura
anglocanadiense.52 La política del multiculturalismo, señala Seymour,
tiene como principal escollo, en el actual contexto canadiense, un na-
cionalismo que niega los otros nacionalismos. Su debilidad reside en
el hecho de que se ha adoptado para no reconocer el carácter multina-
cional de Canadá.53 Y esta actitud puede acarrear consecuencias en las
sociedades plurinacionales democráticas tal y como subrayara James
Tully: «La condición de libertad de una sociedad multinacional reside
en el hecho de que sus miembros sean libres de establecer discusiones y
negociaciones a propósito de posibles enmiendas a la estructura de re-
conocimiento en vigor y que, a manera de corolario, los otros miembros
tengan obligación de responder a las peticiones legítimas. Un miembro
que busque ser reconocido como nación (en una forma de por sí abier-
ta al cuestionamiento) es libre en la medida en que las posibilidades
de discusiones, negociaciones y enmiendas no estén bloqueadas, en la
práctica, por limitaciones arbitrarias. La Constitución de una sociedad
donde hace estragos semejante bloqueo debe ser considerada como una
camisa de fuerza o como una estructura de dominación».54
En Quebec, el reconocimiento de la pluralidad de culturas se en-

marca dentro de un conflicto de largo alcance que tiene que ver con
la discusión sobre la integración de la ciudadanía en el seno de dos
comunidades políticas distintas, la anglo-canadiense y la quebequense.
52 A-G. Gagnon y Iacovino, Ciudadanía, federalismo y multiculturalismo. Debate sobre la
aportación de Quebec, cit.
53 M. Seymour, De la tolérance à la reconnaissance. Une théorie libérale des droits collectifs,
cit., p. 46.
54 J. Tully, «Libertad y libre manifestación en las sociedades multinacionales», cit., p. 30.
Tal y como se señaló anteriormente, en el plano de la organización te-

rritorial, los canadienses de habla inglesa apoyan una evolución centra-
lizadora de la federación canadiense y simetría en el plano de los pode-
res provinciales, en tanto que los quebequenses defienden una mayor
descentralización de los poderes y la instauración de un federalismo
asimétrico.55 Solo es posible comprender la especificidad quebequense
en la esfera de las cuestiones culturales si se reconoce que existe una
voluntad de construir una cultura política y una comunidad nacio-
nal diferentes.56 Esto es fundamental porque existe una especificidad
quebequense ocultada por la uniformidad del discurso del multicul-
turalismo, lo que tiene importantes repercusiones políticas y jurídicas.
Recuérdese, por ejemplo, que Quebec sigue reivindicando la gestión
exclusiva de la acogida y de la integración cultural, lingüística y eco-
nómica de los inmigrantes que recibe y de las minorías culturales que
habitan en su territorio, a sabiendas de que esta reivindicación choca
con la defensa por parte de aquellas provincias anglófonas que no quie-
ren modificaciones constitucionales que tendrían como consecuencia la
disminución del poder del gobierno central.
Así lo expresaría en 1990 el Consejo de Comunidades Culturales y

de la Inmigración de Quebec [Conseil des Communautés Culturelles et
de l’Immigration du Quebec (CCCI)]: «Estas exigencias son esenciales
para llevar a cabo acciones específicamente quebequenses hacia los re-
cién llegados […]. Quebec quiere ver reconocida su especificidad en lo
que concierne a las intervenciones que resultan de la política federal del
multiculturalismo, que todavía no se inscriben en la misma dirección
de las prioridades quebequenses. En efecto, aun si los dos gobiernos
comparten ciertas preocupaciones comunes —especialmente en lo que
concierne a la promoción de la igualdad, la lucha contra el racismo y la
adaptación de las instituciones— es esencial evitar una doble dirección
de las medidas políticas y asegurar el respeto de elección de la sociedad
del Quebec».57
55 A. -G. Gagnon (dir.), Le fédéralisme canadien contemporain. Fondements, traditions, institu-

tions, Montreal, Les Presses de l’Université de Montréal, 2006.
56 G. Bourque y J. Duchastel, «Multiculturalisme, pluralisme et communauté politi-
que: Le Canada et le Quebec» en M Elbaz y D. Helly (dirs.), Québec, Les Presses de
l’Université Laval, 2000.
57 Ministère des Communautés culturelles et de I’ Immigration de Quebec (MCCI), cit.,
pp. 49 y 50.
En esta misma lógica se inscribe la preocupación por los mecanismos

de protección de derechos que «se sustentan en instrumentos consti-
tucionales y en la intervención del poder judicial», lo cual «tiene efec-
tos especialmente centralizadores y uniformadores [ya que] suponen
una transferencia de autoridad de los órganos representativos locales
a los órganos judiciales federales y contribuyen a consolidar la ciuda-
danía nacional en detrimento de la ciudadanía local».58 En Canadá,
el poder judicial es la función estatal que más escasamente refleja la
naturaleza federativa del país; el gobierno federal es el único que tie-
ne el poder de nombrar a todos los jueces de las cortes superiores del
país, incluyendo a los de la Corte Suprema, cuya organización y fun-
cionamiento es federal. En consecuencia, es la Corte Suprema la que
está destinada a hacer las elecciones sociales que se desprenden de la
puesta en marcha de los derechos y libertades supralegislativas, elec-
ciones que, de otro modo, corresponderían a los parlamentos federal
y provinciales.59 De esta manera, las decisiones de la Corte Suprema
sobre cuestiones relativas a la gestión de la diversidad (por ejemplo,
sobre los acomodos razonables) pueden ser percibidas en Quebec
como una imposición de la visión ideológica del multiculturalismo
del gobierno federal.60 Hay quienes incluso acusan al multiculturalis-
mo canadiense de ser una política de control identitario más que una
política de reencuentro de la alteridad.61
El significado profundo de las diferencias entre el modelo multi-

cultural canadiense y el del pluralismo integrador quebequense puede
sintetizarse con el siguiente juego de palabras desplegado por José Ma-
ría Sauca: «El modelo multicultural se representa gráficamente como el
de un mosaico en el que cada pieza aporta su propio color al conjunto.
La imagen global es policromática pero cada pieza mantiene la singu-
laridad de su propia tonalidad. El modelo intercultural se representa
gráficamente como el de un crisol. La imagen también es policromá-
tica, cada pequeña pieza mantiene su singularidad pero la visión de
conjunto produce variación en la visión de los colores según cómo se
58 J. Woëhrling, «Fédéralisme et protection des droits et libertés au Canada», conferencia
pronunciada en la Universidad Libre de Bruselas, 23 de abril de 2004 [documento dispo-
nible on line: //www.ulb.ac.be/droit/droitpublic/docs/woehrling.pdf].
cohabitación de dos lógicas nacionales», cit., p. 98.
60 M. Labelle e J. C. Icart, «Lecture de débat sur les accommodements raisonnables»,
Globe. Revue internationale d’ études québécoises, núm. 10 (1), 2007, pp. 121-136.
61 J. L. Gignac, «Sur le multiculturalisme et la politique de la différence identitaire: Ta-
ylor, Walzer, Kymlicka», Politique et sociétés, núm. 16 (2), 1997, p. 37.
coloquen entre sí en relación al punto de la luz. La primera imagen es

estática y cada pieza ocupa un lugar relativamente fijo en el conjunto.
La segunda imagen es dinámica y las piezas modifican sus posiciones
transformando el conjunto resultante».62
Cuarta lección. La laicidad abierta y el debate sobre la neutralidad estatal
A lo largo del proceso de consulta pública los ciudadanos utilizaron de

manera masiva el concepto de laicidad. Sin embargo, a pesar de esta
amplia alusión se dieron evidentes signos de que las acepciones relati-
vas a su uso son muy diferentes. En el Informe final, los presidentes de
la Comisión dedicaron especial atención a este tema y comenzaron por
señalar la conveniencia de esclarecer el significado de dicha noción y
de precisarla jurídicamente, tarea que necesariamente tiene que acom-
pañarse de un ejercicio de clarificación sobre dos cuestiones amplia-
mente equívocas: la distinción entre lo público y lo privado, así como
el significado y alcance de la neutralidad estatal. Un par de años des-
pués de dar a conocer este informe, Charles Taylor y Jocelyn Maclure,
uno de los asesores de la Comisión y profesor de la Université Laval
en Montreal, publicaron el libro Laicidad y libertad de conciencia (2010
en francés y 2011 en español) en el que, por un lado, profundizaron
y desarrollaron con mayor detalle, y en un lenguaje más filosófico,
estas cuestiones; y por otro, analizaron algunas de las recientes inves-
tigaciones teóricas llevadas a cabo desde las ciencias sociales sobre la
laicidad, sobre las distintas maneras de comprender la experiencia re-
ligiosa y sobre la adecuación de las diversas creencias, para finalmen-
te apostar por la llamada laicidad abierta. Para alcanzar con mayor
precisión el objetivo de extraer algunas lecciones sobre esta cuestión,
ambos textos nos van a servir de base.
Conviene comenzar por ofrecer al lector algunas notas históricas

relacionadas con la laicidad, por una parte, y otras notas estadísticas
sobre la diversidad religiosa, por la otra. Las primeras a fin de evitar
que nuestras conclusiones sobre los cambios ideológicos y culturales que
atravesó Quebec durante la década de 1960 sean demasiado tajantes, lo
que es especialmente importante para entender el proceso de laicidad.
62 J. M. Sauca Cano y M. I. Wences Simon, «Participación ciudadana y diversidad cultu-

ral: la Comisión Bouchard-Taylor», cit., p. 32.
Las segundas, con el objeto de ser cautelosos con lecturas apresuradas

como aquellas que, cuando se trata de acomodos razonables, suelen
dirigir la mirada a la inmigración reciente.
De acuerdo con Vigneault (2009) la presencia del laicismo en Que-

bec no es el resultado de un determinado proyecto oficial ni tampoco
de una voluntad política que tuviese como objetivo declararla sociedad
laica. La llegada de la laicidad es el resultado del proceso de moderni-
zación de las sociedades, especialmente de las condiciones que se dan
tras la Revolución Tranquila cuando algunas de las responsabilidades
sociales —educación, salud, servicios sociales— que dependían de las
órdenes religiosas pasan paulatinamente a ser asumidas por el Estado.
Ahora bien, conviene ser prudentes con las interpretaciones que so-
bre este aspecto pudiesen intentar obtenerse; en los últimos años se ha
dado entre los historiadores y sociólogos especialistas un debate sobre
los orígenes y las consecuencias de la Revolución Tranquila; lo que Bé-
dard sintetiza de la siguiente manera: «A contracorriente de una visión
popular y experta que presenta 1960 como un saludable desgarramien-
to de la tradición católica o como una ruptura radical con lo religio-
so, [algunos] investigadores piensan que las mutaciones ideológicas y
culturales que experimentó el Quebec de los años sesenta […] son, en
parte, resultado de los cambios internos de la Iglesia provocados por
nuevas generaciones de católicos, sobre todo laicos […] que abogaron
por una salida de la gran oscuridad en nombre de un catolicismo re-
novado y liberador».63 La sugerencia de investigadores que defienden
esta postura es que el origen de los cambios y algunas de las reformas
fundamentales que se dieron en las instituciones no respondían a que
la Iglesia hubiese sucumbido ante las fuerzas modernizadoras, sino
más bien a una estrategia de evitar ir a contracorriente y dar «salida
religiosa a la religión».64
De acuerdo con esta estrategia, la Iglesia negocia un concordato

con el Estado que le permite garantizar el sistema educativo confesio-
nal hasta finales del milenio. Será entonces, entrada la década de 1990,
cuando las comisiones escolares dejan de ser confesionales y la laicidad
comienza a adquirir notoriedad. Vigneault (2009) considera que el In-
forme Proulx, sobre el lugar que ocupa la religión en la escuela, dio lu-
gar a un ambicioso proyecto educativo al promover el Programa de ética
63 É. Bédard, «¿Qué herencia católica?», Istor. Revista de Historia Internacional, núm. VIII
(32), 2008, p. 39.
64 Ibid., p. 48.
y de cultura religiosa que significaría, a su vez, el final de la enseñanza

confesional católica y protestante. Este informe, citado también como
fuente de inspiración por parte de Gerard Bouchard y Charles Taylor
(2008), jugó un papel central en la gestión democrática de la diversidad
cultural y se constituyó en un verdadero puente entre la cultura de una
laicidad abierta y el modelo interculturalista».65
En el documento que la Comisión Bouchard-Taylor dio a conocer

como guía para la consulta, Accommodements et différences. Vers un terrain
déntente: la parole aux citoyens, se señala que los descontentos expresa-
dos en los medios de comunicación sobre los acomodos razonables han
puesto nuevamente sobre la mesa la discusión en torno al modelo de
laicidad en Quebec. Durante el periodo de trabajo de la Comisión Bou-
chard-Taylor, incluidos los meses previos, se propagó la idea de que
la diversidad religiosa había aumentado considerablemente a partir
de la puesta en marcha, en la década de los noventa, de las políticas
de apertura a la inmigración. Esta percepción se fortaleció con el incre-
mento de la visibilidad de la exigencia de acomodo por parte de ciuda-
danos que profesan diversas religiones (en relación a su vestimenta, su
alimentación, sus festividades y días de descanso, sus costumbres en
materia sanitaria, sus ritos, etc.). Ello generó una sensación en la pobla-
ción de que la inmigración estaba causando problemas en la gestión de
la diversidad cultural y religiosa.
Paradójicamente, una ojeada estadística nos muestra una serie de da-

tos que deberían llevarnos a reflexionar sobre estas percepciones. En el
propio documento elaborado por los presidentes de la Comisión, citado
más arriba, y que sirvió de guía para los trabajos de la consulta, se seña-
la que en una población de aproximadamente siete millones y medio,
más del 80 por 100 se declara católica; según el último censo llevado a
cabo por el gobierno de Canadá (2011) y que solo varía ligeramente con
los datos existentes durante el periodo de los trabajos de la Comisión
Bouchard-Taylor, nos encontramos el siguiente escenario: 4,7 por 100
protestantes, 1,4 por 100 ortodoxos cristianos, 0,79 por 100 otros cristia-
nos, 1,52 por 100 musulmanes, 1,26 por 100 judíos, 0,58 budistas, 0,34
por 100 hinduistas, 0,11 por 100 sikhs, 0,04 por 100 religiones orienta-
les, 0,05 por 100 otras religiones y 5,79 por 100 se declaran sin ninguna
pertenencia religiosa. Conviene también matizar que muchos de los
que profesan estas religiones no pertenecen a grupos de inmigrantes de
65 L. Vigneault, «Quebec y la integración democrática de la diversidad cultural. Una
síntesis de la Comisión Bouchard-Taylor», cit., p. 57.
reciente llegada. Los anglicanos y protestantes forman parte de las llama-

das comunidades fundadoras del Canadá (francesa, inglesa, escocesa e
irlandesa); los que constituyen las denominadas comunidades culturales
—italianos, griegos, polacos, rusos, etc.— provienen de una inmigración
que data desde los orígenes del Quebec; y en este listado no debemos
olvidar a los autóctonos, tanto de las naciones amerindias como de la
nación inuit cuya población es mayoritariamente católica y protestante.
De estos datos se desprende que la situación de ebullición social

surgida en los meses previos a la constitución de la Comisión dis-
ta mucho de ser proporcional con los datos de las religiones que se
encuentran en la mira de la polémica. Solo hay 8.225 Sikhs y 41.380
budistas. Los judíos son casi 90.000 y de estos los hasídicos constitu-
yen una notable minoría y aun cuando han sido protagonistas de una
parte de la discusión, no debe olvidarse que es una población instalada
en Quebec desde principios del siglo XX y que desde entonces sus cos-
tumbres y prácticas han sido toleradas. Asisten a colegios y hospitales
que se adecúan a sus normas de vida y salvo en contadas excepciones
no han exigido acomodar sus prácticas en el espacio público.66 Sin en-
trar en un análisis profundo se podría señalar que la población musul-
mana es la que, proporcionalmente, ha aumentado más en los últimos
años y que algunas de sus prácticas han generado polémica cuando han
puesto en cuestión la separación entre Iglesia y Estado o la igualdad
entre hombres y mujeres. Sin embargo, su presencia es altamente mino-
ritaria. Lo que se ha pretendido expresar con las notas anteriores es que
la decisión de nombrar la Comisión de consulta sobre prácticas de aco-
modo asociadas a diferencias culturales, que se adopta en un momen-
to de efervescencia social, considera que muchos de los problemas no
deben asociarse necesariamente a la reciente inmigración proveniente
de culturas no occidentales dado que gran parte del fenómeno de la di-
versidad religiosa se encuentra en los propios orígenes de la historia de
Quebec y que, por lo tanto, las respuestas jurídicas y políticas también
deben ir más allá de ese mero marco.67
Uno de los mayores retos que afrontan las sociedades contempo-

ráneas es el de aprender a gestionar la diversidad moral y religio-
sa, así como sentar las bases para mantener la cohesión social entre
66 M. Elósegui Itxaso, «El concepto de laicidad abierta en el Informe Bouchard-Taylor
para Quebec», Revista General de Derecho Canónico y Derecho Eclesiástico del Estado, núm.
23, 2010b, pp. 1-33.
67 Ibid.
ciudadanos que profesan distintas ideas del mundo, sean religio-

sas, seculares o espirituales. Aquellas democracias liberales que se
muestran abiertas a este reto saben que la laicidad es un elemento
fundamental, pero más allá de aceptar que se trata de un régimen
político y jurídico que tiene como misión establecer una cierta dis-
tancia entre el Estado y la religión, no hay un consenso generalizado
sobre un significado más preciso.
Charles Taylor hace hincapié, tanto en Fonder lávenir. Le temps de

la conciliation como en Laïcité et liberté de conscience, en que las dos
grandes metas de la laicidad son «el respeto a la igualdad moral de los
individuos y la protección de la libertad de conciencia y de culto».68
Claro está, y en ello se centra gran parte del debate teórico político,
que el sentido y los alcances de los principios de igualdad de trato y
de libertad de conciencia pueden interpretarse de distintas maneras
lo que convierte a la laicidad en un fenómeno sumamente complejo.
Llegados a este punto, conviene centrarse en cómo interpretan es-

tos filósofos la laicidad. Ésta, señalan, se compone de un conjunto de
valores y acuerdos o procedimientos institucionales íntimamente vin-
culados. La laicidad, suscriben, «descansa en dos grandes principios: el
de la igualdad de trato y la libertad de conciencia, así como en dos pro-
cedimientos que permiten la ejecución de estos principios, a saber, la
separación de la Iglesia y el Estado y la neutralidad del Estado respec-
to de las religiones» y los movimientos seculares.69 Los dos principios
morales mencionados se convierten en un fin y su función es regular
nuestro comportamiento así como la acción del Estado; mientras que
los dispositivos institucionales, junto con el acomodo razonable, son
medios para alcanzar esos fines.
En el mundo hay distintos regímenes de laicidad y su clasificación pue-

de hacerse en función de la relación que mantienen con la práctica reli-
giosa y de acuerdo con la manera en que resuelven los conflictos cuando
los principios y los procedimientos entran en colisión. Así, en los diversos
escenarios podemos encontrarnos modelos de lo que se conoce como lai-
cidad «rígida» o «severa» y modelos de laicidad «flexible» o «abierta».70 El
primer modelo, la laicidad rígida, consiente una mayor restricción del libre
68 J. MacLure y Ch. Taylor, Laicidad y libertad de conciencia, cit., p. 16.

69 Ibid., p. 34.
70 Ibid.
ejercicio de la religión en nombre de una determinada manera de entender

la neutralidad del Estado y la separación de los poderes político y religio-
so; por su parte, la laicidad abierta apuesta por un modelo centrado en la
protección de la libertad de conciencia y de culto y defiende una idea más
flexible de la separación y la neutralidad. Trasladado al campo de los regí-
menes políticos de la laicidad tendríamos, por una parte, al republicano y
liberal y, por el otro, al pluralista.
Los presidentes de la Comisión son tajantes a la hora de señalar que

el modelo rígido de laicidad no es el más apropiado para Quebec y
señalan tres razones. Por un lado, no llega realmente a disponer las
estructuras institucionales a los fines de la laicidad; por otro, la atri-
bución a la educación de una misión que pretende emanciparse de la
religión no es compatible con el principio de neutralidad del Estado
entre religión y no religión; y finalmente, los procesos de integración
de una sociedad diversificada se llevan a cabo con el fin de favorecer
los intercambios entre ciudadanos, que además están aprendiendo a
conocerse (que es la filosofía del pluralismo integrador), y no para la
limitación de identidades.71
En consecuencia, apuestan por un modelo de laicidad abierta a la

que también podría calificarse de laicidad de reconocimiento y que
aboga por no fomentar ninguna religión en particular ni suprimir de
la esfera pública expresiones de pertenencia a una religión, siempre
y cuando se respeten los derechos de los demás. No solo se trata de
ser tolerante con las diferentes expresiones, sino reconocer que existen
razones profundas y convicciones de conciencia tanto religiosas como
seculares que configuran la identidad de las personas. Desde esta pers-
pectiva, borrar las diferencias no es una condición para la integración;
el acento se pone en el diálogo, en el conocimiento y respeto de las
convicciones de los demás, en la cooperación y, en consecuencia, en el
reconocimiento de la diferencia.
Aquí la neutralidad del Estado debe ser diseñada de tal manera que
permita la expresión de las convicciones, en lugar de ocultarlas y
que esté dirigida a las instituciones, pero no a los individuos; es un
modelo de neutralidad flexible que justifica una política de acomodos
razonables de las prácticas religiosas.
71 G. Bouchard y Ch. Taylor, Fonder lávenir. Le temps de la conciliation, cit.

Reflexión final
A manera de conclusión quisiera hacer una reflexión de la mano de

León Olivé. Las lecciones que podemos aprender del proceso y el In-
forme de la Comisión Bouchard-Taylor, así como de los estudios re-
lacionados con ello y que han visto la luz posteriormente, pretenden
enmarcarse en la tarea que Leon Olivé señalara como fundamental y
que consiste en acabar con el enfrentamiento entre «dos posiciones
extremas sobre las normas, los valores y los criterios de decisión en el
ámbito de las creencias y el conocimiento así como de la ética: el ab-
solutismo y el relativismo». Ambas concepciones llevan a cabo plan-
teamientos extremos que se encuentran en los cimientos de múltiples
ordenamientos jurídicos y que «traban el reconocimiento de la diver-
sidad, obstaculizan la posibilidad del ejercicio de los derechos de los
distintos pueblos y grupos con diferentes prácticas y costumbres, y
desalientan la cooperación y realización de proyectos comunes entre
quienes son diferentes».72 Tanto la posición absolutista, que considera
que hay un solo pensamiento correcto y una sola forma correcta de
comprender el mundo, como el relativismo extremo, que sostiene la
inexistencia de criterios que permitan una evaluación racional entre
distintos conjuntos de valores y normas morales, son contrarios a una
posición pluralista. Esta última, ensaya una idea de la ética como «el
conjunto mínimo de normas y de valores para la convivencia armo-
niosa entre diferentes personas y grupos sociales, aceptados de co-
mún acuerdo aunque sus morales sean distintas».73 Lo central aquí es
que los distintos grupos acepten, a fin de dar lugar a una convivencia
armoniosa, normas y valores de otros porque las consideran válidas
independientemente de que no sean aceptables para todos los grupos.
Ahora bien, aunque se admiten como correctas las distintas maneras
de conocer el mundo, eso no quiere decir que para la convivencia in-
tercultural cualquier cosa valga.
72 L. Olivé, «Multiculturalidad, interculturalismo y el aprovechamiento social de los co-

nocimientos», RECERCA. Revista de Pensament i Anàlisi, núm. 10, 2010, p. 57.
73 Ibid., p. 58.
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12. Gobernanza y gobernanza
local: algunas preguntas
clave
Antonio Natera
¿En qué consiste ese nuevo estilo de gobernar llamado «gobernanza»?
Es sabido que, hasta hace poco, «gobernanza» (governance) se utilizaba

como sinónimo de dirección política. Sin embargo, su nuevo atractivo
y la correspondiente extensión semántica se debe a su capacidad para
abarcar la totalidad de las instituciones y relaciones implicadas en el
proceso de gobierno, vinculando el sistema político con su entorno.1
En la última década, se ha convertido en una de esas palabras «fetiche»
que políticos, periodistas y analistas han asumido de buena gana en
tanto nueva forma de pensar acerca de los límites y oportunidades del
Estado en sus relaciones con la sociedad.
Sin lugar a dudas, en muchas ocasiones se emplea el término «go-

bernanza» no por razones de carácter sustantivo, sino puramente re-
tóricas o ideológicas. Piénsese si no en la celebérrima obra de Osborne
y Gaebler, La reinvención del gobierno,2 en la que no pocas veces se utili-
za «gobernanza» en lugar de gobierno, como si «gobierno» fuese una
palabra difícil de colocar en el lenguaje de una sociedad orientada al
mercado. De hecho, para estos autores el «buen gobierno» consiste en
la posibilidad de contratar, delegar e implantar nuevos instrumentos y
1 J. Pierre y B. G. Peters, Governance, Politics and the State, Londres, MacMillan Press LTD, 2000.
2 D. Osborne y T. Gaebler, La reinvención del gobierno, Barcelona, Paidós, 1994.
413
modalidades de regulación, más allá de la prestación directa de servi-

cios por parte de la Administración, en línea con el paradigma neoem-
presarial de la gestión pública. En otras ocasiones se utiliza la perspec-
tiva de la gobernanza para poner énfasis en los límites del gobierno
y en la necesidad de reducir los compromisos del mismo y el corres-
pondiente gasto público. Con ella se trata de mostrar, en definitiva, «el
rostro aceptable de la reducción de gastos»3 e inducir una rebaja de la
intervención pública en la sociedad.
Aunque de la bibliografía sobre el tema se desprende que la idea de

gobernanza se utiliza de distintas maneras y adquiere múltiples signi-
ficados hay, con todo, un acuerdo básico acerca de que «gobernanza» se
refiere a la puesta en práctica de estilos de gobernar en los que se han
difuminado los límites entre los sectores público y privado. De hecho,
la idea de «buen gobierno» surge en el contexto (y, en buena medida,
como respuesta) a la llamada crisis de la gobernabilidad en tanto dis-
curso de la eficiencia que enfatizaba, en el policy-making, la relevancia
de las interacciones Estado-sociedad, así como la coordinación horizon-
tal entre múltiples agentes sociales, tales como Administraciones públi-
cas, empresas privadas, asociaciones profesionales y de voluntariado,
sindicatos, movimientos ecologistas, etc.
En la actualidad, el concepto de gobernanza alude a un nuevo estilo

de gobierno, distinto del modelo de control jerárquico, pero también
del mercado, caracterizado por un mayor grado de interacción y de
cooperación entre el Estado y los actores no estatales dentro de redes
decisionales mixtas entre lo público y lo privado. Implica «un cambio
de sentido del gobierno, un nuevo método conforme al cual se gobierna
la sociedad».4 La esencia de la gobernanza es la importancia primor-
dial que atribuye a los mecanismos de gobierno que no se basan en el
recurso exclusivo a las autoridades gubernamentales ni en las sancio-
nes decididas por éstas. No se caracteriza por la jerarquía, sino por la
interacción entre actores autónomos y por redes entre organizaciones.5
3 G. Stoker, «El buen gobierno como teoría: cinco propuestas», Revista Internacional de
Ciencias Sociales, núm. 155, 1998, p. 3.
4 R. A. W. Rhodes, «The New Governance: Governing Without Government», Political
Studies, núm. 44, 1996, p. 652.
5 Rhodes, Understanding Governance: Policy Networks, Governance Reflexivity and Accounta-
bility, Buckingham, Open University Press, 1997.
Gobernanza y gobernanza local: algunas preguntas clave 415
Así pues, la gobernanza se refiere a las estructuras y procesos mediante

los cuales los actores políticos y sociales llevan a cabo prácticas de inter-
cambio, coordinación, control y adopción de decisiones en los sistemas
democráticos. Esta concepción nos remite a la ya clásica de Kooiman,
quien propone definir la gobernanza como «los patrones y estructu-
ras que emergen en un sistema sociopolítico, como el “común resul-
tado” de los esfuerzos de intervención interactiva de todos los actores
implicados».6 Se trata de un modo de gobernar que (i) supera la exclusi-
vidad de las instituciones y actores estatales en la gestión de los asuntos
públicos, (ii) reconoce la pluralidad de actores sociales con posibilidad
de intervenir en dicha gestión, (iii) implica interdependencia entre ellos,
de modo que induce su cooperación y participación en la adopción de
decisiones públicas y en la asunción de responsabilidades. En este sen-
tido, puede decirse que «hay vida más allá del gobierno»,7 que existen
también otros dispositivos y principios de autorregulación social, cuya
mayor o menor vitalidad aumenta o disminuye la cohesión social.
¿Por qué aparece la gobernanza como tema «estrella» de análisis en

las ciencias sociales?
La aparición de la gobernanza en la agenda de un gran número de

científicos sociales para el análisis se ha derivado en gran medida del
debate habido en las últimas décadas en torno a las transformaciones
del Estado y del lugar que le corresponde en un mundo cada vez más
globalizado. Uno de los denominadores comunes ha sido considerar
que el Estado ha dejado de tener el monopolio sobre los conocimientos
y sobre los recursos económicos e institucionales necesarios para go-
bernar, así como una tendencia a hablar de la influencia creciente de los
actores no gubernamentales en tanto cambio significativo con respecto
del pasado reciente.
6 J. Kooiman, Modern Governance: New Government-Society Relations, Londres, Sage, 1993,

p. 258.
7 L. F. Aguilar, «Democracia y Transición», en N. González y A. Labra (eds), La Gober-
nabilidad Democrática en México, México, Instituto Nacional de Administración Pública,
Secretaría de Gobernación, 2000, p. 30.
En dichas transformaciones han confluido factores muy diversos. Sin

duda, entre las causas más citadas se encuentra la debatida crisis fiscal
del Estado, que se produce en las décadas de 1980 y 1990 en los países
occidentales. De hecho, se suele relacionar la gobernanza con la necesi-
dad de alcanzar mayor eficiencia en la producción de servicios públicos
para reducir el gasto público.
Otra de las cuestiones frecuentemente mencionadas es el llamado

giro ideológico hacia el mercado y el «desencanto» acerca de las capaci-
dades del Estado para la mayoría de las perspectivas ideológicas. Y es
que la percibida «desilusión sobre la certidumbre de la existencia de
un centro de control político eficaz, ha llevado a poner la atención so-
bre formas alternativas de coordinación entre lo político y lo social. La
búsqueda se ha concentrado en dos directrices nuevas y distintas, en
las cuales, respectivamente, los principios del mercado y la autoorga-
nización horizontal han sido analizados como alternativas al control
político jerárquico».8
También la globalización, en tanto factor omnicomprensivo que pro-

duce argumentos explicativos para casi todos los fenómenos político-
sociales de nuestro tiempo, emerge aquí, debido a las consecuencias que
ha tenido en la habilidad tradicional del Estado para dirigir la sociedad,
y a la transferencia de competencias a instituciones internacionales o
las que se derivan de la desregulación de los mercados internacionales.9
Aunque con frecuencia se dice que la globalización priva al Estado de
sus poderes vinculantes sobre el capital privado, algunos sugieren que
hay un mito discursivo promovido por los mismos Estados como pre-
texto para no intervenir en la economía con mayor decisión.
La emergencia del paradigma de la Nueva Gestión Pública también

ha querido verse como un factor explicativo con identidad suficiente.
Como sabemos, la mencionada obra de Osborne y Gaebler —y tam-
bién la famosa obra de Gore con el título explícito y poco inocente de
Gobernar con criterio empresarial—10 versa sobre los modos en que un
gobierno podría utilizar de forma eficiente un abanico mayor de ins-
trumentos que vayan más allá de la prestación directa de servicios y, en
8 R. Mayntz, «Nuevos desafíos de la teoría de “governance”», Instituciones y Desarrollo,
núm. 7, 2000, p. 3.
9 B. G. Peters, «Globalization, Institutions and Governance», Papers del European
University Institute, Jean Monnet Chair Paper RSC, núm 98/51, 1998.
10 A. Gore, Gobernar con criterio empresarial, Madrid, INAP (documento núm. 16), 1995.
este sentido, para estos autores, gobernanza consiste precisamente en

la posibilidad de contratar, delegar e implantar nuevas modalidades de
regulación.
Otro factor a considerar es la convergencia de tres atributos clave

del cambio social, esto es, la complejidad, la velocidad y la diversidad, que
han producido significativas trasformaciones en la naturaleza de las
políticas públicas en la mayoría de los países occidentales. En el mo-
mento actual, las políticas reflejan el cambio social hacia temas como la
participación ciudadana, la protección del medio ambiente o las cues-
tiones de género. Algunas de ellas pueden desarrollarse en el marco de
la política nacional, pero otras obligan al tratamiento internacional. Ello
ha supuesto nuevos desafíos a los gobiernos, no tanto porque requieran
nuevos instrumentos, sino porque se trata más bien de imponer o for-
talecer una serie de nuevos valores a las estructuras gubernamentales y
a la sociedad en general.
Finalmente, el incremento de la complejidad y la fragmentación de

las estructuras políticas y administrativas. El Estado tradicional se ha frac-
cionado en una multiplicidad organizaciones que operan a distintos
niveles, se solapan entre sí e interaccionan con la sociedad de múltiples
modos. Y ello es consecuencia de una mayor descentralización admi-
nistrativa tanto territorial —hacia las regiones y municipios— como
funcional —hacia organismos autónomos, agencias independientes,
ONG y organizaciones privadas o semipúblicas mediante procesos
de privatización y/o externalización; y, en sentido ascendente, supone
también un mayor grado de integración supranacional.
En cualquier caso, todos estos factores de transformación de las es-

tructuras estatales que se acaban de mencionar no deben interpretar-
se necesariamente en clave de debilidad del Estado, ya que éste sigue
siendo el vehículo esencial en la persecución del interés común en la
sociedad. En realidad, lo que estamos presenciando es una transfor-
mación del Estado para adaptarse eficazmente a los nuevos retos del
siglo XXI, en el que se revalorizan de modo especial sus capacidades
en lugar de sus poderes formales y se confía en mayor medida en los
métodos más o menos sutiles de acuerdo en vez de en los instrumentos
puramente coercitivos.
La gobernanza no implica el fin o el declive del Estado, ya que su pa-

pel sigue siendo crucial como estructura fijadora de fines y de coali-
ciones, aunque en buena medida lo haya perdido como estructura de
implementación. La idea de Estado «catalizador» apunta precisamente
hacia una acción gubernamental que para conseguir sus objetivos «se
apoya cada vez menos en sus propios recursos que en su acción como
elemento dominante en coaliciones con otros Estados, instituciones
transnacionales y grupos del sector privado, a la vez que retiene su
identidad distintiva y sus propios fines».11 La fortaleza del Estado ha
pasado, pues, a caracterizarse por su contingencia, al no depender tan-
to de su tamaño o de su grado de presencia en la sociedad y al no estar
vinculada a una idea estática de soberanía; ha pasado así a basarse en
mayor medida en sus capacidades negociadoras y unificadoras para
lidiar con el entorno.
¿Qué requisitos son necesarios para la emergencia de formas de

gobernanza?
Habitualmente se señala que el surgimiento de formas de gobernan-

za requiere unas condiciones estructurales e institucionales mínimas
que las hagan viables. Esas condiciones para la gobernanza se suelen
sintetizar en la noción clásica de capital social, formulada en el clásico
trabajo de Putnam: «El capital social hace referencia al conjunto for-
mado por la confianza social, las normas y las redes que las personas
pueden constituir para resolver los problemas comunes. Las redes de
compromiso cívico, tales como asociaciones vecinales, las federaciones
deportivas y las cooperativas constituyen una forma esencial de capital
social. Cuanto más densas sean esas redes, existen más posibilidades
de que los miembros de una comunidad cooperen para obtener un be-
neficio común».12
En su expresión más general, la gobernanza se refiere a un cambio

en el equilibrio entre el Estado y la sociedad civil, en el que se pone
el acento en la ciudadanía activa y la vincula, en definitiva, a debates
más amplios en torno a la democracia deliberativa, el comunitarismo y
11 M. Lindt, «The Catalitic State», National Interest, núm. 27, 1992, p. 3.
12 P R. D. Putmam, Making Democracy Work: Civic Traditions in Modern Italy, Princeton
(NJ), Princeton University Press, 1993, p. 125.
la visión neorrepublicana de la sociedad civil. La gobernanza guarda

relación con la preocupación por el capital social y los fundamentos
sociales necesarios para un desarrollo económico y social sostenible.
Si bien el concepto de sociedad civil tiene fuertes (y diversas) impli-

caciones ideológicas o normativas, la idea central que se pretende des-
tacar es que la gobernanza democrática tiende a ser más viable cuando
hay una sociedad civil fuerte, funcionalmente diferenciada en subsiste-
mas (dispersión del poder) y bien organizada, en la que existan actores
corporativos autónomos y hábiles para negociar con intereses opuestos
y con las autoridades estatales que representen diferentes demandas e
intereses sociales. Asimismo, entre los diferentes grupos y organizacio-
nes que participen de los mecanismos de gobernanza «debe existir un
mínimo sentido de identificación y de responsabilidad con la totalidad,
en una palabra, una identidad común. La nación puede constituir el
marco de referencia de esa identidad, pero su base debe ser la integra-
ción social y cultural».13
Ahora bien, sin negar la importancia del capital social como ingre-
diente «estructural» que aumenta la probabilidad de que surjan las
nuevas formas de gobernanza, debe subrayarse asimismo que el lide-
razgo público puede erigirse en un factor clave, en ocasiones imprescin-
dible, para el desarrollo exitoso de las mismas en términos de eficacia y
estabilidad. Y ello por razón de las funciones esenciales que los líderes
pueden llegar a desempeñar.14
En primer lugar, los líderes cumplen la función básica de propor-

cionar rumbo, impulso o dirección a las estructuras de gobernanza. En
general, dicha función de impulso político cobrará su máxima expre-
sión cuando el líder afronte escenarios o situaciones «anormales», ca-
racterizados por su alto grado de incertidumbre (como, por ejemplo,
la pérdida de los fines estratégicos, el fracaso en la gestión de temas
nucleares o el riesgo de colapso de la red de gobernanza). De ahí que
muchos analistas consideren que liderazgo tiende a confundirse con la
mera gestión directiva en situaciones no problemáticas o «de normali-
dad política» y que, por ello, resulta más apropiado, por útil, reservar
13 Mayntz, «El Estado y la sociedad civil en la gobernanza moderna», Reforma y

Democracia, Revista del CLAD, núm. 21, 2001, p. 4.
14 A. Natera, «El factor liderazgo en la gestión de redes de gobernanza», en A. Natera y F.
J. Vanaclocha (dirs.), Los liderazgos en el mercado político y la gestión pública, Madrid, Boletín
Oficial del Estado/Universidad Carlos III de Madrid, 2005.
la idea de liderazgo para aquellos momentos en los que se tengan que

tomar decisiones comprometidas en contextos de fuerte cambio e ines-
tabilidad.
Asimismo, los líderes cumplen un papel destacado en los procesos

de comunicación política. En este sentido, es obvio que el mantenimien-
to de un sistema fluido de comunicaciones por los líderes deviene esen-
cial para el efectivo funcionamiento de formas de gobernanza. Puede
decirse que gran parte del trabajo del líder consiste en comunicar y,
sobre todo, persuadir no sólo a su equipo, de fieles o afines, sino tam-
bién a sus competidores y al resto de actores relevantes que participan
en este nuevo estilo de gobernar.
En tercer lugar, también los líderes —como los partidos políticos,

grupos de interés o movimientos sociales— pueden canalizar, agregar
o representar de forma directa tanto demandas como intereses sociales,
función ésta que deriva de la naturaleza colectiva del liderazgo. Los
líderes contribuyen decisivamente a seleccionar, articular y configurar
las demandas colectivas, en definitiva, a vertebrar su «capital social».
Por último, el hecho de que los líderes contribuyan decisivamente a

impulsar políticamente muchas iniciativas y proyectos, de que jueguen
un papel muy significado en la comunicación, y de que sean capaces
de agregar y representar demandas e intereses colectivos, no hace nada
más que confirmar que cumplen asimismo una función de legitimación
de las nuevas formas de gobernanza. Se trata esta de una legitimación
«personal», como la denominara Easton ya en 1982, no necesariamente
carismática, que representa otra de las fuentes de «apoyo difuso» al
sistema político.
En este sentido, muchos líderes se constituyen también en refe-

rentes simbólicos para los miembros integrantes de los sistemas de
gobernanza en virtud de su capacidad para personalizar identidades
colectivas.15 Y, por lo mismo, el liderazgo puede erigirse en un pode-
roso antídoto frente a una de las principales tensiones que adolece la
gobernanza y que no pocas veces acarrea su fracaso: la difuminación
de responsabilidades. A este problema haremos mención en el último
apartado de este capítulo.
15 Ibid.
¿En qué ámbitos se ha aplicado la perspectiva de gobernanza?
Desde luego, la bibliografía acerca de la gobernanza es ecléctica y re-

lativamente inconexa.16 Las aproximaciones disciplinares y las raíces
teóricas son variadas: las relaciones internacionales, la economía insti-
tucional, los estudios sobre organizaciones, los estudios del desarrollo,
así como la ciencia política y la gestión pública.
El estudio de la gobernanza es multidireccional y se ha asociado a

diferentes ámbitos, modalidades de actores y niveles de gobierno (lo-
cal, subnacional, nacional, supranacional) con el fin de estudiar patro-
nes, estructuras y reglas del juego que facilitan o limitan la articulación
e interacción sociopolítica. Sin ánimo exhaustivo se pueden distinguir
los siguientes campos de desarrollo de la perspectiva de la gobernanza:
• En el ámbito de la gestión pública, en su conexión con el paradig-

ma de la Nueva Gestión Pública.17
• En el ámbito del análisis de políticas públicas, donde gran parte

de la literatura anteriormente dominante sobre «redes de polí-
ticas» (policy networks, policy community) ha sido reformulada y
reinterpretada en el marco de la gobernanza.18
• En la economía política, donde el intercambio público-privado

ha pasado a concebirse en términos de gobernanza y numerosos
estudios investigan el papel de las autoridades públicas en los
procesos de coordinación de sectores de la economía.
• En el ámbito de la gestión empresarial (corporate governance).19
16 B. Jessop, «The Regulation Approach and Governance Theory: Alternative Perspectives

on Economic and Political Change», Economy and Society, vol. 24, núm. 3, 1995.
17 C. Hood, «A Public Management for All Seasons?», Public Administration, núm. 69, 1991.
18 R. A. W. Rhodes, Understanding Governance: Policy Networks, Governance Reflexivity and
Accountability, Buckingham, Open University Press, 1997; C. Zurbriggen, «Las redes de
políticas públicas. Una revisión teórica», Colección de Documentos, Institut Internacional
de Governabilitat de Catalunya, 2004 [disponible en www.iigov.org/documentos].
19 O. E. Williamson, The Mechanisms of Governance, Oxford y Nueva York, Oxford
• En las relaciones internacionales, donde se ha venido producien-

do un interés creciente por estudiar las tendencias hacia la «go-
bernanza sin gobierno» o «gobernanza global».20
• En la estrategia de algunas organizaciones internacionales, en el

sentido de que Naciones Unidas, junto al Fondo Monetario Inter-
nacional y el Banco Mundial, han iniciado una estrategia a gran
escala promoviendo la «buena gobernanza» (good governance)
en tanto que nuevo objetivo de reforma en los países del Tercer
Mundo, desde presupuestos claramente normativos.
• En el ámbito de la actual Unión Europea, para destacar la na-

turaleza negociada de las relaciones entre instituciones locales,
regionales, nacionales y trasnacionales en el desarrollo de las
políticas comunitarias, en lo que ya se da en llamar «gobernan-
za multinivel»,21 y que tienden a convertir a la Comisión en una
auténtica «organización-red».22
• En el terreno de la política urbana, donde el estudio de la «gober-

nanza local» y, en particular, de las redes de participación ciuda-
dana ha sido particularmente fructífero.
En Europa la investigación intensiva sobre gobernanza empezó en el

contexto de la dirección de las ciudades en tanto mecanismo de policy-
making a escala local y sectorial. El British Economic and Social Research
Council (ESRC) desarrolló a principios de la década de 1990 un progra-
ma de investigación sobre gobernanza local23 y, todavía hoy, el ámbito
local es el que cuenta con el mayor número de estudios empíricos sobre
gobernanza.
20 J. N. Rosenau y E. O. Czampiel, Governance Without Government, Cambridge, Cambrid-

ge University Press, 1992.
21 S. Bulmer, «The Governance of the European Union: a New Institutionalist Approach»,
Journal of Public Policy, núm. 13, 1994; J. M. Ruano (comp.), Política europea y gestión multi-
nivel, Oviedo, Setem ediciones, 2004.
22 L. Metcalfe, «La Comisión Europea como una organización-red», Gestión y Análisis de
Políticas Públicas, núm. 4, 1995.
Ciencias Sociales, núm. 155, 1998.
¿A qué nos referimos cuando hablamos específicamente de «gober-

nanza local»?
En el contexto de los procesos de mejora de la actuación administrativa,

de implantación de nuevas tecnologías de comunicación y de los sig-
nificativos cambios en las expectativas de los ciudadanos con respecto
de las administraciones públicas, las autoridades locales españolas y
de bastantes países de nuestro entorno están tratando de potenciar la
participación en los asuntos públicos en este nivel más cercano a los
intereses de los ciudadanos.
Precisamente, el gobierno local posee algunas características que lo ha-

cen más adecuado para generar iniciativas de participación ciudadana:
• La identificación de la organización municipal con las peculiari-

dades y los intereses del colectivo y del territorio al que atiende:
visibilidad, cercanía y accesibilidad.
• La idea de que la Administración local es más versátil y flexible

para atender las demandas concretas de los ciudadanos.
• Las mayores posibilidades que tienen los gobiernos locales para

la creación de las condiciones favorables de inclusión de indivi-
duos o colectivos interesados en los temas públicos.
La identificación de los gobiernos locales con un ámbito concreto, el

sentimiento de pertenencia a la comunidad de los ciudadanos, la capa-
cidad que éstos reconocen en la organización municipal para atender y
priorizar sus demandas, así como la posibilidad de crear espacios que
permitan la integración de sus habitantes en la discusión y el debate
público, sitúan a los ayuntamientos en mejor posición que otras Admi-
nistraciones en la inducción de la participación ciudadana.
Concretamente, la idea de gobernanza local remite al «conjunto

de normas formales e informales, estructuras y procesos mediante los
cuales los actores locales solucionan colectivamente sus problemas y
encaran las necesidades sociales. Este proceso es inclusivo ya que cada
actor local aporta importantes habilidades y recursos. En él constituye
un factor crítico la construcción y mantenimiento de la confianza, el

compromiso y un sistema de negociación».24 La acción de gobernar no
se limita, pues, a la organización municipal, sino que se extiende a otros
actores públicos, privados, individuales o institucionales: los ciudada-
nos individualmente considerados, el sector empresarial, el sector del
voluntariado, los medios de comunicación social, niveles superiores
gubernamentales o parlamentarios y otras entidades locales.
De este modo, el enfoque de la gobernanza local revaloriza el papel

de la participación ciudadana en los procesos de adopción de decisio-
nes frente al enfoque (fundamentalmente neoempresarial) de la Nueva
Gestión Pública, que presta una mayor atención a los productos, re-
sultados e impactos de la gestión municipal. En este sentido, la gober-
nanza local se ha querido presentar como nuevo paradigma que, sin
reemplazar al de la Nueva Gestión Pública, intenta poner de manifiesto
las limitaciones que posee su aplicación al sector público. De nuevo, el
concepto de gobernanza, referido a la gestión de las redes y organiza-
ciones de naturaleza múltiple, supone pasar de ejercer jerárquicamente
el poder («gobierno») a gestionar redes («gobernanza»).
Se está produciendo, en definitiva, el tránsito del gobierno local

como «prestador de servicios» a su nuevo papel, en el contexto de la
gobernanza, de «capacitador», esto es, se encarga de habilitar o capaci-
tar a otros para que presten los servicios colectivos, ya sean los propios
ciudadanos, ONGs o empresas.
¿Qué tipo de prácticas participativas se están introduciendo en línea

con la gobernanza local?
En general, debe señalarse que algunas de las prácticas participativas

desarrolladas por los gobiernos locales europeos se plantean desde una
visión de mejora de la gestión de los servicios públicos en consonancia
con el paradigma de la Nueva Gestión Pública; por ello, se hallan orien-
tadas a la eficacia y la eficiencia de cara a la satisfacción del ciudadano
24 T. Bovaird, et al. (eds.), Developing Local Governance Networks in Europe, Baden-Baden,

Nomos Publishers, 2002, p. 12.
en tanto «cliente» de los servicios (las evaluaciones de calidad a través

de encuestas o las cartas de servicios serían ejemplos de ello). Otras, en
cambio, presentan un carácter participativo en línea con la gobernanza.
Las experiencias de participación ciudadana de muchos municipios

van desde la autogestión de ciertos servicios municipales (centros socio-
culturales, servicios de guardería, centros de mayores, accesos a Inter-
net), la gestión compartida de ciertos proyectos locales (fiestas, progra-
mas de ocio, servicios vecinales, proyectos ambientales, educación de
adultos), la adopción de decisiones sobre el entorno urbano (espacios
verdes, ordenanzas de transportes, iluminación, limpieza viaria), hasta la
atribución al ciudadano del papel de asesor-cliente (círculos de calidad,
gestión de quejas, foros de ciudadanos, grupos de planificación).
En función de los objetivos que se persigan, se pueden distinguir, a

su vez, cinco tipos de fórmulas de participación:25
• Procedimientos basados en la concepción del ciudadano como

cliente, y vinculadas al enfoque de gestión de la calidad con el
objeto de mejorar un servicio concreto (como, por ejemplo, las
cartas de servicios).
• Métodos preceptivos previstos en los procedimientos adminis-

trativos tradicionales de información vecinal o consulta obliga-
toria a representantes de asociaciones.
• Foros o consejos ciudadanos, constituidos por grupos de ciudada-

nos que se reúnen en función de criterios territoriales o en razón
de compartir intereses comunes en un tema o área municipal.
• Métodos de democracia directa e innovaciones en los métodos

de consulta, que tienen como objeto pedir opinión acerca de un
determinado asunto.
• Instrumentos deliberativos, que intentan promover la discusión

y la reflexión ciudadana sobre temas que les afectan por medio
de un proceso de discusión más o menos complejo: los jurados
25 V. Lowndes, T. Pratchett y G. Stoker, «Trends in Public Participation: Local Govern-
ment Perspectives», Public Administration, vol. 79, núm. 1, 2001; J. C. Alli, «La gobernanza
local», Revista de Estudios de la Administración Local, núm. 291, 2003.
ciudadanos, las encuestas deliberativas, grupos de mediación o

paneles permanentes de ciudadanos, consejos sectoriales o pro-
cesos de planificación estratégica, entre otros.26
El impulso de las redes de participación ciudadana por parte de los

gobiernos locales puede obedecer a diversas razones. Entre ellas, cabe
señalar la obtención del beneplácito electoral por parte de los políticos
locales, la mejora de la gestión de los servicios, el intento de reducir el
déficit municipal «externalizando» la gestión de servicios en la inicia-
tiva ciudadana, o también puede deberse a claros deseos de profun-
dización de la «democracia participativa».27 Con todo, las iniciativas
de participación ciudadana contribuyen, sin duda, a una legitimación
adicional de las políticas públicas locales.
En todo caso, debe pensarse que el papel del ciudadano implicado

en los temas locales y en redes de gobernanza local requiere el desarro-
llo del mencionado «capital social», si bien como condición necesaria
aunque no suficiente.
¿Qué características presenta una red de gobernanza local?
Uno de los espacios más importantes de cooperación Estado-sociedad

son las redes de actores públicos y privados que se observan en ni-
veles específicos o en algunos sectores de las políticas. El surgimiento
y la importancia creciente de las redes de políticas constituye uno de
los rasgos singulares en la forma moderna de gobernar. Para muchos
analistas, se está produciendo una transformación en los roles de las
autoridades estatales con el paso del ejercicio jerárquico («gobierno»)
a la gestión de redes de actores individuales o colectivos de diversa
naturaleza («gobernanza»). De hecho, la idea de gobernanza se vincula
de forma predominante a la de gestión de redes.
26 N. Font, «New Instruments of citizen participation», Barcelona, ICPS, Working Paper,

núm. 152/98, 1998; J. Stewart, «Innovació en la pràctica democrática», Papers de Formació
Municipal, núm. 54, Diputación de Barcelona, 1999.
27 B. Barber, Strong Democracy. Participation and Politics for the New Age, Berkeley, Univer-
sity of California Press, 1984.
En las redes de políticas, el Estado y la sociedad se acoplan de modo

flexible, y la interacción en el interior de la red puede producir el con-
senso necesario para facilitar la formación de una política y que, de este
modo, encuentre menos resistencias en el momento de su aplicación.
Esta manera de elaboración de políticas se adapta mucho mejor a los es-
cenarios sociales complejos y dinámicos, cuya coordinación resultaría
difícil cuando no imposible desde el punto de vista práctico si el Estado
interviniera de forma monopolística o exclusiva.28
Entre las ventajas de las estructuras en red se suele destacar, precisa-

mente, su capacidad para fomentar la eficacia y la innovación, porque
«(a) permiten acceder a una variedad mayor de fuentes de información;
(b) ofrecen mayores oportunidades de aprendizaje; (c) ofrecen bases
más flexibles y estables para la coordinación y el aprendizaje interacti-
vo; (d) representan mecanismos adecuados para la creación y el acceso
al conocimiento tácito».29
Desde esta perspectiva, se puede concebir la política pública mu-

nicipal como un microescenario diferenciado poblado de estructuras
político-administrativas, valores y actores específicos, públicos unos y
privados otros, que se corresponde con el respectivo ámbito de proble-
mas, necesidades y/o oportunidades, pero reconstruido, recreado, por
las características y el estilo de esa política pública.30 Una idea ésta que
enlaza con la reiterada por Lowi acerca de que las políticas públicas
crean su propio juego político.31 Y asociada a la identificación de este
escenario emerge la perspectiva de la política pública sustentada en el
modelo reticular: una red de estructuras y actores configurada alrede-
dor de un sector determinado de acción del gobierno local.
Normalmente, las redes presentan una forma organizativa plana y

horizontal en contraste con las organizaciones verticales y jerarquiza-
das que caracterizan los modelos anteriores. Los macrosistemas organi-
zativos horizontales promueven unas relaciones de igualdad entre los
28 D. Marsh, «The Development of the Policy Network Approach», en D. Marsh (ed.),
Comparing Policy Networks, Buckingham, Open University Press, 1998.
29 J. Prats, «Las transformaciones de las Administraciones públicas de nuestro tiem-
po», Colección de Documentos, Institut Internacional de Governabilitat de Catalun-
ya, 2004, p. 23.
30 F. J. Vanaclocha, «Políticas y estrategias. Dos mundos convergentes en la gestión públi-
ca directiva», Documentos FIAAP, Córdoba, mimeo, 2001.
31 T. J. Lowi, «Four systems of policy, politics, and choice», American Administration Review,
núm. 32, 1972.
distintos agentes sociales y los actores y estructuras públicas munici-

pales. El mecanismo de coordinación que caracteriza a las redes es, por
definición, la lealtad o, por lo menos, la confianza entre los integrantes
de la red, que se aleja de los mecanismos de regulación empleados por
las burocracias y los mercados, que utilizan respectivamente la jerar-
quía y la competencia de precios.
Se pueden destacar tres características definitorias de las redes de

gobernanza local: la existencia de una estructura multicéntrica o, dicho
de otro modo, la ausencia de un centro decisor que determine los pro-
cesos de adopción de decisiones de forma monopolística o exclusiva; la
interdependencia entre los actores y la tendencia a desarrollar procesos
y alcanzar resultados de forma relacional; y la existencia de interaccio-
nes con un grado aceptable de estabilidad.
Pero, más allá de estas características, las redes de gobernanza local

presentan muchas posibilidades de configuración interna. En este sen-
tido, puede decirse que las redes de gobernanza local varían en cuanto
a su configuración a partir de seis dimensiones básicas, que pueden
desglosarse a su vez en posibles variables operativas que caracterizan
la red y que son susceptibles de contraste empírico.32
• El número de actores políticos y sociales implicados (densidad

de la red), la naturaleza de éstos (grado de heterogeneidad de la
red) y la intensidad de sus interacciones (intensidad relacional).
• La institucionalización de la red (grado de estabilidad).
• La función principal de la red (redes centradas en problemas,

redes profesionales, redes de productores, etc.).
32 T. Börzel, ¿Qué tienen de especial las «policy networks»? Explorando el concepto y su utilidad
para el estudio de la gobernación europea, 1997 [disponible en http: //seneca.uab.es/antropologia/
redes/redes.htm]; I. Blanco y R. Goma, Gobiernos locales y redes participativas, Barcelona, Ariel,
2002; D. Marsh, «The Development of the Policy Network Approach», en D. Marsh (ed.),
Comparing Policy Networks, Buckingham, Open University Press, 1998.
• Las relaciones de poder, esto es, las diferentes capacidades de

influencia de los actores (grado de desigualdad de la red; fuen-
tes de poder) y el tipo de recursos que manejan para ejercer
influencia (materiales o simbólicos; tácticas de influencia «blan-
das» o «duras»).
• La repartición de los intereses y valores en liza (en las posiciones

iniciales de acuerdo o contradicción, por ejemplo), así como la
presencia de valores y actitudes inclinadas hacia prácticas nego-
ciadoras.
• Las relaciones de la red con su entorno inmediato de problemas y

actores (grado de apertura o permeabilidad, grado de reactividad
o proactividad en cuanto a las respuestas predominantes, grado
de extensión del impacto mediático de la actividad de la red).
¿Qué tipos de relaciones de cooperación pueden conformar redes de

gobernanza local?
Más concretamente, y en el supuesto habitual de que las autoridades

municipales ejerzan mayor poder en la dirección de la red que el resto
de los actores integrantes de la misma (red tendencialmente desigual), se
pueden proponer seis tipos de relaciones de cooperación actores público-
privados, los cuales se corresponden con otros tantos tipos de redes.
• Las relaciones formales (de autoridad) se presentan en todo tipo

de escenarios y constituyen la base para la cooperación dentro
de las clásicas organizaciones burocráticas. En ese contexto, los
miembros de la red colaboran con los actores municipales (apor-
tando recursos o información, por ejemplo) porque entienden
simplemente que poseen la autoridad legítima (en virtud de su
posición formal), para dirigir sus actividades, legitimidad que
tiene, por supuesto, fundamento legal.
• Las relaciones utilitarias (no clientelares) se basan en el intercambio

negociado, implícita o explícitamente, de determinados bienes,
servicios o favores («networking instrumental», se podría decir).
Poseen una naturaleza particularista e implican, en principio, be-
neficios mutuos para todas las partes de la relación. El éxito en el
establecimiento de este tipo de relaciones depende lógicamente
de que las autoridades municipales dispongan de recursos sufi-
cientes para intercambiar y de que los integrantes de la red ne-
cesiten de ellos o consideren legítima la relación así establecida.
Aunque poseen la ventaja de su claridad, ya que explicitan un
cuadro transparente de obligaciones para cada parte de la rela-
ción, tienen la desventaja, en cambio, de que son relativamente
«caras»: una red sustentada exclusivamente en el intercambio de
prestaciones puede agotar rápidamente los recursos disponibles.
Y es que las relaciones de cooperación utilitarias pueden con-
cebirse como un juego de suma cero, en el que las fuentes de
recursos son agotables.
• Las relaciones clientelares constituyen un tipo particular de rela-

ción de cooperación utilitaria y, por tanto, comparte con ella la
característica principal de sustentarse igualmente en el inter-
cambio de bienes, servicios o favores entre autoridades muni-
cipales y el resto de actores integrantes de la red. Sin embargo,
posee algunos rasgos específicos: (1) la desigualdad de recursos
o influencia que marca la relación entre el actor-«patrono» de
status más elevado y sus «clientes», (2) el carácter tendencial-
mente privado e informal de la misma, (3) la dependencia en el
vínculo que une a ambas partes de la relación, y (4) el carácter
recíproco, al menos en el plano de las intenciones, de las presta-
ciones.33 Aunque las obligaciones para cada parte de la relación
clientelar varían en función de los actores implicados, los acto-
res públicos pueden proporcionar recursos económicos, perso-
nales (prestigio) o político-administrativos (control de cargos), a
cambio de recursos materiales o expresivos (fidelidad, gratitud o
apoyo político-electoral) por parte de sus «clientes»; todo ello en
el marco de una determinada cultura de la lealtad que sirve de
33 S. N. Eisenstadt y L. Roniger, Patrons, Clients, and Friends: Interpersonal Relations and the
Structure of Trust in Society, Cambridge, Cambridge University Press, 1984; M. Caciagli,
«Il clientelismo nel terzo mondo», Rivista Italiana di Szienza Politica, vol. 19, núm. 2, 1989 y
M. Caciagli, Clientelismo, corrupción y criminalidad organizada, Madrid, Centro de Estudios
Constitucionales, 1996.
referencia continua. La consolidación de este tipo de relaciones

puede revestir a los actores gubernamentales de legitimación, no
ya legal, simbólica o de otro tipo, sino propiamente de «legitima-
ción clientelista».34 Una peculiaridad de este tipo de legitimación
es que se presenta normalmente como la excepción, cuando no
una patología, dentro de un sistema que opera supuestamente
sobre una base diferente y más respetable; sin embargo, el fenó-
meno del clientelismo está tan arraigado en la cultura política
de muchas sociedades que acaba por erigirse en una verdadera
fórmula de producir consenso y gestionar el poder.
• En el caso de las relaciones articuladas como coalición, las autori-

dades municipales entablan relaciones de colaboración con otros
actores en virtud de la creencia común de que se trabaja a favor
(o en contra) de una causa u objetivo que beneficia a todos. Se
constituye de este modo una coalición de intereses. Lógicamen-
te, la consolidación de la misma necesita, por un lado, de unos
objetivos específicos a medio o largo plazo en los que se sustenta
la relación y, por otro, de un viable (y fluido) sistema de comu-
nicación entre los miembros de la red. Mientras que para man-
tener la colaboración mediante relaciones utilitarias los actores
gubernamentales necesitaban «gastar» más y más recursos para
mantener la red, en este otro tipo pueden apelar una y otra vez
a los objetivos que fundamentan la coalición sin costes tangibles
adicionales. Sin embargo, existe también el riesgo obvio de que
la colaboración se torne en hostilidad si no se percibe evidencia
alguna de que se esté progresando hacia el cumplimiento de los
objetivos que sirvieron de base a aquélla.
• En las relaciones sustentadas en la cooptación interesada, la coo-

peración de las autoridades municipales con otros actores de la
red se sustenta en la integración de alguno de sus miembros en
la esfera decisional del gobierno, para la elaboración o implan-
tación de determinadas políticas o proyectos. Evidentemente,
el riesgo de que se acuda exclusivamente a la cooptación para
mantener relaciones cooperativas es que, tarde o temprano, los
34 B. Dente, «Local Government Reform and Legitimacy», en B. Dente y F. Kjellberg

(eds.), The Dynamics of Institutional Change. Local Government Reorganization in Western
Democracies, Londres, Sage, 1991.
«cooptados» acaben por influir de forma no deseada en la fija-

ción de la agenda política, con la lógica pérdida de autonomía
decisional que ello implica.
• Asimismo, las autoridades municipales y/o líderes públicos pue-

den ganarse la confianza de los miembros de la red mediante sus
relaciones personales. Éstas tienen la ventaja de que no requieren
muchos recursos para crearlas y mantenerlas ni se pierde auto-
nomía en la colaboración derivada de ellas; sin embargo, puede
no resultar sencillo o su construcción puede consumir demasia-
do tiempo y/o esfuerzo.
En teoría, todos los tipos de relaciones que se han definido pueden

utilizarse para conformar una red de gobernanza. No obstante, ha de
comprobarse qué tipos predominan en cada caso, y ha de demostrarse
qué combinación (o combinaciones) de ellos es más operativa para la
consolidación de dicha red. Hipotéticamente al menos, la red será más
fuerte (y menos inestable) cuando se asiente en un mayor número de ti-
pos de relaciones, suponiendo que cada tipo considerado aisladamente
se encuentre también sólidamente establecido.
¿Qué estrategias pueden desarrollar las autoridades públicas para la

gestión de redes de gobernanza local?
Más concretamente, cabría preguntarse, en primer lugar, ¿cuáles serían

los elementos-actividades que favorecen el éxito en la gestión de redes
por parte de los responsables municipales y/o líderes? En segundo lu-
gar, y relacionada con la anterior pregunta, estaría la de ¿cómo puede
orientarse, con un sentido estratégico de regulación de conflictos, una
red de gobernanza?
Sin ánimo exhaustivo, por lo que que se refiere a la primera de las

cuestiones Agranoff y Lindsay sugieren algunos elementos-activida-
des que deberían desempeñar el liderazgo directivo:35 el fomento de
situaciones de suma positiva en las que todos ganen, involucrando
35 R. Agranoff y V. Lindsay, «Intergovernmental Management: Perspectives from Human Ser-
vices Problem Solving at the Local Level», Public Administration Review, mayo/junio, 1983.
y haciendo participar a las verdaderas instancias decisorias políticas

y administrativas; concentrarse en temas o cuestiones específicas (is-
sues); evaluar permanentemente y negociar soluciones; y posibilitar la
creación de un marco para la acción cotidiana. En la misma, Klĳn re-
comienda las actividades siguientes:36 activar selectivamente a actores
y recursos, limitar los costes de transacción, buscar el compromiso de
los participantes de la misma, y velar por la calidad y apertura de la
interacción entre los actores de la red. En todas ellas se distinguirían
dos habilidades de liderazgo imprescindibles para el eficaz funciona-
miento de las redes: por un lado, las habilidades para aunar fuerzas y,
por otro, la habilidad para alcanzar metas comunes.
En relación con la segunda cuestión relativa a cómo puede orien-

tarse estratégicamente la red, convendría distinguir dos dimensiones
en la gestión de redes de gobernanza, que se corresponderían con los
distintos planteamientos estratégicos que habrían de desarrollar los
responsables públicos y/o líderes.37
En primer lugar, la dimensión relativa a la gestión de la dinámica en

la red con el objeto poner en marcha o intensificar aquellas relaciones
y alianzas que tiendan a favorecer los objetivos planteados. Entre otras
posibles, las estrategias se concretarían en (i) el impulso de la red, me-
diante el estímulo de aquellas relaciones y actores clave necesarios
para activar la red y llevar adelante las políticas; (ii) la generación de
condiciones que reduzcan los riesgos en las relaciones entre actores,
induciendo la creación de escenarios de suma positiva, por ejemplo, así
como el diseño de instrumentos apropiados de regulación de conflic-
tos; y (iii) el fomento de alianzas que potencien los intereses comunes,
que generen confianza y, en definitiva, que limen las diferencias hacia
la acción conjunta.
La segunda dimensión se relacionaría con la gestión de la estructura

de la red para adecuarla a las estrategias impulsadas por los responsa-
bles públicos y/o líderes, influyendo sobre los siguientes elementos de
36 E. Klĳn, «Analyzing and Managing Policy Processes in Complex Networks: A Theore-

tical Examination of the Concept Policy Network and Its Problems», Administration and
Society, vol. 28, núm. 1, 1996.
37 J. M. Jickert, Managing Complex Networks, Londres, Sage, 1997; I. Blanco y R. Goma, Go-
biernos locales y redes participativas, Barcelona, Ariel, 2002; J. Prats, «Las transformaciones
de las Administraciones públicas de nuestro tiempo», Colección de Documentos, Institut
Internacional de Governabilitat de Catalunya, 2004.
la red: (a) sobre su ordenación, mediante el incremento del número y

diversidad de la red con nuevos actores participantes, por ejemplo; (b)
sobre la distribución del poder en su interior, con el objeto de reducir
las posibles desigualdades en la distribución de las fuentes de poder o
de los recursos para tratar de evitar escenarios de monopolio decisional
por parte de actores o intereses no mayoritarios pero potentes; y (c)
sobre el espacio de las percepciones, mediante el impulso de un marco
de referencia cognitivo mínimo, un conjunto de creencias comunes ten-
dencialmente compartidas por los actores integrantes de la red.
Como se puede advertir, resulta decisivo en la gestión de redes go-

bernanza, el papel vertebrador de las estructuras y actores del gobierno
local en general, y de los líderes políticos en particular.
¿Fracaso de la gobernanza local?
Como muchas veces se ha señalado, la gobernanza local se mueve en

un terreno de incertidumbre, donde el éxito o el fracaso en la regula-
ción colectiva depende de la respuesta satisfactoria que se dé a cuatro
tipos de problemas o tensiones que aquejan a todos los sistemas de
gobernanza.
En primer lugar, la tensión que se produce entre la complejidad

del proceso decisional asociado a los sistemas de gobernanza y los
códigos normativos empleados para explicar y justificar el gobierno.
Con los planteamientos en torno a la gobernanza parece producirse
un «vaciamiento» de las instituciones públicas, en el sentido de ha-
ber perdido capacidad de acción en el plano local/regional; al tiempo,
también implica el aumento de la participación de los sectores pri-
vado y voluntario en la prestación de servicios y en la adopción de
decisiones estratégicas.
El problema es que el sistema que parece estar surgiendo carece de

un firme sustento normativo, de un espacio de valores que lo expli-
que y lo justifique, y eso suscita no pocas tensiones. Por el momento, la
gobernanza carece de los mitos legitimadores y simplificadores de las

perspectivas tradicionales. Lo que habrá que ver es si la gobernanza
puede obtener una mayor legitimidad y de qué modo.38
En segundo lugar, en un sistema de gobernanza tiende a producirse

una difuminación de las responsabilidades (escasa accountability), que
halla su expresión institucional en la desaparición de los límites entre
lo público y lo privado, y que a su vez se encarna en la multiplicación
de las entidades voluntarias o del sector terciario, como grupos volun-
tarios sin fines lucrativos, ONGa, empresas comunitarias, cooperativas,
mutuas u organizaciones basadas en la comunidad. Todos ellos han
asumido responsabilidades debido, entre otras razones, a la venta de
empresas públicas o la externalización de servicios.
La dificultad para la atribución de responsabilidades acaba por sus-

citar incertidumbre entre los actores encargados de formular políticas
–y entre los ciudadanos en general– acerca de quién es responsable, a
quién deben rendir cuentas y, por lo mismo, puede llevar a que las
autoridades municipales trasladen la responsabilidad a proveedo-
res privados cuando los servicios públicos funcionan incorrecta-
mente. Asimismo, la fijación de responsabilidades deviene mucho
más problemática cuando se introducen mecanismos de mercado.
No existe, por ejemplo, una línea directa de responsabilidad desde
la organización que presta el servicio —una empresa privada sub-
contratada, por ejemplo— y la que lo diseña —una organización o
unidad administrativa. Como subraya Stoker, «peor aún es la mayor
posibilidad de buscar chivos expiatorios que propician los sistemas de
gobernanza más complejos [...] Aunque la evitación de las culpas y la
búsqueda de chivos expiatorios no son fenómenos políticos nuevos,
las estructuras de la gobernanza amplían la capacidad de semejante
actividad».39 Al fin y al cabo, los sistemas de gobernanza reflejan la
tensión entre las nuevas fórmulas de coordinación y dirección, por un
lado, y el poderoso legado de los canales e instrumentos para la respon-
sabilidad política, por otro. En este sentido, es sumamente revelador
que uno de los problemas principales con los que se enfrenta la filosofía
de la Nueva Gestión Pública consista precisamente en el modo de defi-
nir un sistema robusto de responsabilidad.
Ciencias Sociales, núm. 155, 1998, p. 6.
39 Ibid., p. 7.
Un tercer tipo de problemas se relaciona con la tensión persistente que

se produce entre la tentación (por parte de las autoridades municipa-
les) de intervenir de forma obligatoria o vinculante en las regulación de
conflictos, por un lado, y la dependencia de la acción y aceptación por
parte de los actores participantes en la gobernanza, por otro.40
Desde la perspectiva de la gobernanza, la acción de gobernar es

siempre un proceso interactivo porque ningún actor, ya sea público o
privado, tiene los conocimientos ni las capacidades o recursos suficien-
tes para resolver unilateralmente los problemas;41 porque refleja la in-
herente interdependencia de poder que existe en las relaciones entre las
instituciones y actores que intervienen en dicha acción. La dependencia
de poder implica, por un lado, que para alcanzar metas las organiza-
ciones tienen que intercambiar recursos y negociar propósitos comunes
y, por otro, que el resultado del intercambio está determinado no sólo
por los recursos de los participantes sino además por las reglas del jue-
go y el contexto del intercambio. Ninguna organización monopoliza el
proceso global de adopción de decisiones, si bien alguna de ellas puede
dominar un proceso de intercambio concreto.
Por último, debe destacarse que aun cuando los responsables muni-
cipales y los líderes políticos desarrollen las tareas apropiadas corres-
pondientes a la coordinación, guía e integración de redes, los sistemas
de gobernanza pueden fracasar, por razón de las tensiones y los pro-
blemas con las organizaciones de la sociedad civil. En este sentido, los
errores de los dirigentes, las diferencias de escala temporal y de hori-
zontes entre los principales asociados y la gravedad de los conflictos
sociales que tengan que enfrentar, pueden poner las bases del fracaso
de gobernanza.
A pesar de todo, la reducción de los riesgos de fracaso de la go-

bernanza está íntimamente ligada a la profundización de la democra-
cia local. Y ésta pasa, entre otras posibles estrategias globales, por el
robustecimiento de la participación política en las políticas públicas
locales, la mejora de las capacidades de los gobiernos locales como «ca-
talizadores» y potenciadores de las redes de políticas públicas locales,
la consolidación de redes que faciliten la cohesión contra la exclusión
y la marginación social, el fomento de la utilización de las TIC’s para
40 R. A. W. Rhodes, «The New Governance: Governing Without Government», Political
Studies, núm. 44, 1996.
41 J. Kooiman (ed.), Modern Governance: New Government-Society Relations, Londres, Sage, 1993.
conformar un gobierno local participativo y transparente, y el fortale-

cimiento del capital social a través de la promoción del compromiso
cívico, los sentimientos de pertenencia y la identidad de los ciudadanos
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13. Buena gobernanza y
desarrollo*
Jomo K. Sundaram y
Anis Chowdhury
Este artículo pone de relieve las limitaciones conceptuales o la falta

de claridad del paradigma de la gobernanza auspiciado por la comu-
nidad de donantes; desacredita su hipótesis central, según la cual la
buena gobernanza provoca crecimiento económico. Buena gobernanza
puede significar muchas cosas, de tal suerte que países que presentan
rasgos de la misma pueden ser diferentes tanto estructural como ins-
titucionalmente. Los países ahora desarrollados no tuvieron los rasgos
ideales de la buena gobernanza, sino que esos rasgos se desarrollaron
con el crecimiento económico. Los donantes no deberían imponer one-
rosas condiciones de buena gobernanza con la expectativa de que todos
los países en vías de desarrollo cambien a imagen y semejanza de los
países ahora desarrollados. La mayoría de los países pobres no tienen
capacidad administrativa ni financiera para lograr esas reformas o ins-
tituciones, y por ende la condicionalidad de los donantes suele tornarse
en una receta para el fracaso. Por consiguiente, la agenda de reformas
debe centrarse en los cuellos de botella estratégicos del desarrollo y en
mejorar la capacidad y las aptitudes del Estado para lidiar con ellos.
La idea de «buena gobernanza» comenzó a influir en los debates

sobre programación de políticas a medida que se hizo evidente que
las reformas liberalizadoras del mercado emprendidas desde la década
* Revisado a partir del capítulo introductorio a Jomo y Chowdhury, Is good governance
good for development?, Londres, Bloomsbury Academic y Nueva York, Publicaciones de
Naciones Unidas.
441
de 1980 no acelerarían el crecimiento económico o el desarrollo. Por lo

general, se suponía entonces que tales reformas reducirían cuando no
pondrían fin a los problemas de ineficiencia económica, corrupción y
gobierno arbitrario en los países en vías de desarrollo. En este contexto,
la buena gobernanza se planteó como una concepción institucional al-
ternativa de la autoridad que aislaría a los mercados de las «coaliciones
de distribución» en busca de posiciones de renta.1
La seguridad de los derechos de propiedad frente a las amenazas

del gobernante o del Estado ha influido también en el discurso de la
buena gobernanza. Este hace hincapié en el papel de las instituciones
en cuanto fuente de controles y equilibrios sobre los poderes de las di-
ferentes ramas del Estado para garantizar que este sea estable, predeci-
ble y no arbitrario, algo considerado como una condición fundamental
para estimular el crecimiento económico y la prosperidad.2
Si analizamos la evolución de la idea de gobernanza, constatamos

que en la primera fase se utilizó una concepción bastante estrecha de la
misma, lo que implicaba medidas tecnocráticas para mejorar la eficacia
del gobierno y un marco jurídico eficaz para el desarrollo basado en el
mercado. Sin embargo, después de más de una década de creciente in-
fluencia de los mencionados planteamientos, parece que nuevas ideas
están ejerciendo una influencia mayor en los círculos de discusión so-
bre la programación de las políticas públicas.
Esta nueva reflexión sobre la gobernanza se caracteriza por una sen-

sibilidad cada vez mayor respecto al poder, la política y el conflicto so-
cial en la configuración de los resultados del desarrollo, problemáticas
todas ellas difíciles de abordar de acuerdo con los marcos analíticos
y los programas institucionales y de gobernanza predominantes. Por
1 En The Rise and Decline of Nations, Mancur Olson (1982) consideraba que la búsqueda
de posiciones de renta por parte de coaliciones de distribución socavaba el desarrollo
económico y contribuía al declive económico. Concebía la sociedad como una lucha
constante entre agentes creativos y productivos, cuyo duro trabajo contribuía a enriquecer
la economía, y grupos organizados de miembros de lobbies, intereses especiales,
bandidos y recaudadores de impuestos, cuyas actividades encaminadas a conseguir
rentas de posición reducían el tamaño global del pastel y podían llegar a convertir el
crecimiento económico en estancamiento e incluso en regresión.
2 En Structure and Change in Economic History, Douglas North (1981) se centró en la
protección de los derechos de propiedad de la amenaza de apropiación por parte del
monarca. Mientras que para North la seguridad y las restricciones impuestas al poder
ejecutivo eran primordiales, para Olson la naturaleza y los orígenes de los derechos de
propiedad eran igualmente importantes.
Buena gobernanza y desarrollo 443
ejemplo, muchas de las nuevas instituciones (programas anticorrup-

ción, defensores del pueblo, fiscales especiales, etc.) que pretendían
conseguir una buena gobernanza no han tardado en caer en manos de
regímenes políticos corruptos, redes y otros intereses.3
Se ha producido un debate cada vez más intenso sobre la economía

política de la gobernanza. Ahora prácticamente todo el mundo reco-
noce que los factores políticos no solo son más importantes de lo que
antes se pensaba, sino también que ni la política ni el poder pueden
ser fácilmente abordados exclusivamente con las reformas de la «buena
gobernanza» para urdir el cambio institucional. Tales interpretaciones
de la gobernanza con arreglo a una economía política bien podrían res-
catar la relevancia del discurso de la gobernanza para el desarrollo. Sin
embargo, continúan los esfuerzos para despolitizar el desarrollo en fa-
vor de soluciones ostensiblemente tecnocráticas. Irónicamente, analizar
la gobernanza desde el punto de vista de la economía política podría
tener como resultado un planteamiento más realista y pragmático, pero
aún tecnocrático, de la reforma institucional.
Gobernanza y crecimiento: cuestiones de medida conceptual y

metodológica 4
Contar con un gobierno eficaz es importante, pero no resulta obvio ni

claro qué entendemos por tal exactamente. Las definiciones existentes
presentan al menos tres problemas: son demasiado amplias; son fun-
cionalistas (por ejemplo, la «buena gobernanza» es «buena-para-el-de-
sarollo-económico»); y hacen referencia principalmente a la corrupción.
El problema con la primera definición es que si la buena gobernanza
(o la «calidad del gobierno») «es todo, entonces tal vez no sea nada».
3 Véase DFID, «Better government for poverty reduction: More effective partnerships
for change», documento de consultoría, Departamento para el desarrollo internacional,
Londres, 2003; Wil Hout and Richard Robison (eds.), Governance and the Depoliticisation
of Development, Londres, Routledge, 2009; Nicolas Meisel y Jacques Ould-Aoudia, «Is
‘Good Governance’ a Good Development Strategy?» Working Paper, núm. 2007/11, no-
viembre, Direction générale du trésor et de la politique économique (DGTPE), París,
2007; Alina Mungiu-Pippidi, «Corruption: Diagnosis and Treatment», Journal of Demo-
cracy, núm. 17 (3), 2006, pp. 86-99.
4 Este parágrafo se apoya en Andrews (2010), Aron (2000), Kuetz y Schrank (2007), Lang-
hein y Knack (2008), Rothstein y Teorell (2008) y Thomas (2010).
La definición funcionalista no puede distinguir con frecuencia entre el

contenido de una programación política concreta, por un lado, y los
procedimientos de gobierno, por el otro, rozando a menudo la tauto-
logía. Como se señalaba en The Economist el 4 de junio de 2005, definir
la «buena gobernanza» como «buena-para-el-desarrollo-económico»
puede generar explicaciones tautológicas con implicaciones sin sentido
para la programación política: «¿Qué se necesita para el crecimiento?
Buena gobernanza. ¿Y qué cuenta como buena gobernanza? Todo aque-
llo que fomente el crecimiento. ¿Y qué se necesita para el crecimiento?
Y así sucesivamente».
Los indicadores de buena gobernanza del Banco Mundial, de uso

generalizado, son también ahistóricos, así como indiferentes al contex-
to. gobiernos que ahora son considerados eficaces no eran vistos así en
el momento en que se esforzaron por acelerar el desarrollo de sus paí-
ses. Por ejemplo, el modelo sueco de antes de la década de 1990, citado
a menudo como ejemplar en la literatura, no presentaba muchos rasgos
de buena gobernanza aparente (tales como el pequeño tamaño); por
el contrario, fue un big government, un modelo de Estado del bienestar
exitoso y sostenido durante la mayor parte del siglo XX.
Buena parte del discurso sobre la buena gobernanza sugiere un mo-

delo que se presenta como «el único y el mejor», presumiblemente de
un gobierno de un país idealizado y desarrollado. De esta suerte, a me-
nudo la agenda implica un modelo inapropiado de gobierno que «da
una patada a la escalera» que los eficaces gobiernos de hoy utilizaron
para alcanzar sus situaciones actuales. Habida cuenta de la abundante
evidencia que prueba que existen múltiples caminos hacia el desarro-
llo, la idea de un modelo que se presenta como «el único y el mejor» es
en realidad muy problemática. El modelo implícito suele carecer de co-
herencia y no puede ser fácilmente replicado. Razón por la cual resul-
ta inapropiado para la emulación. En resumen, la agenda de la buena
gobernanza se asemeja a un conjunto de proverbios bien intencionados
pero problemáticos.
Los modelos de buena gobernanza que suelen proponerse no re-

sisten bien el examen crítico, incluso cuando citan ostensiblemente a
gobiernos reales como ejemplares. Los gobiernos son muy diferentes
y difíciles de replicar, por más que puedan ser ejemplos legítimos de
buen gobierno. Países diferentes se enfrentan a retos de desarrollo dis-
tintos en diversos estadios de su desarrollo y, por lo tanto, requieren
capacidades y planteamientos disímiles para abordarlos eficazmente.

Una vez contextualizados, lo que para una persona se presenta como
«papeleo burocrático» puede ser la preciada «precaución» para otra; la
regulación no deseada de un país puede ser el mecanismo de dirección
y estabilidad de otro. De esta suerte, aplicar ideas de desregulación de
un país modelo a otro mal gobernado puede de hecho exacerbar la ines-
tabilidad y por ende socavar más aún el desarrollo.
La definición popular de calidad del gobierno, que solo se centra

en la corrupción o en su ausencia, presupone que el espacio de la
programación de las políticas públicas y la discreción y las interven-
ciones de los gobiernos conducen necesariamente a la corrupción y
al abuso. Sin embargo, no hay un respaldo empírico sólido para esa
presuposición. Los gobiernos pequeños no son sinónimo de ausen-
cia de corrupción, mientras que los países con grados muy bajos de
corrupción tienen gobiernos relativamente grandes, como sucede en
Escandinavia y en Holanda.
En todo caso, definir sin más la buena gobernanza con arreglo a

la ausencia de corrupción no resulta muy útil. Aunque la corrupción
abundante es claramente antitética de la buena gobernanza, la buena
gobernanza implica mucho más que la mera ausencia de corrupción,
o incluso de clientelismo, nepotismo, amiguismo, patronazgo, discri-
minación así como de mecanismos de captura de los modelos de co-
nocimiento, de la regulación o de las políticas públicas. En cualquier
caso, no hay base empírica para la concepción según la cual el historial
de fracasos gubernamentales implica que el gobierno minimalista es
la mejor opción para el desarrollo tal y como es entendido por el Con-
senso de Washington, con el que la agenda de la «buena gobernanza»
estuvo estrechamente asociada en su momento.
Estos diversos errores metodológicos y de medida pueden provocar

la sobreestimación del impacto de la gobernanza y de las instituciones
sobre el crecimiento.5 Desde el punto de vista metodológico, la mayor
parte de los estudios econométricos comparativos de varios países pa-
decen ese sesgo en la selección, toda vez que los países africanos —
donde las instituciones por regla general son débiles y los resultados
de crecimiento han sido pobres, sobre todo en las décadas de 1980 y
1990— suelen estar sobrerrepresentados.
5 Véase el abundante trabajo de Mushtaq H. Khan, por ejemplo, Khan (2006; 2009; 2010).
En segundo lugar, la mayor parte de las regresiones estadísticas com-

parativas entre países utilizan ecuaciones de forma restrictiva en las
que algunas magnitudes de calidad institucional o de gobernanza
son utilizadas junto a otras variables, como la inversión, que se supo-
ne que afectan directamente al crecimiento. Tales regresiones pueden
sobreestimar el impacto de las instituciones sobre el crecimiento, si la
calidad institucional o de la gobernanza también afecta a la eficacia de
la inversión. Resulta difícil desenmarañar los efectos directos sobre el
crecimiento de las variables institucionales cualitativas de sus efectos
indirectos por mor de su impacto sobre la inversión.
Los problemas de medida surgen de la falta de consenso, en la li-

teratura sobre el crecimiento, en lo que se refiere a la definición de las
instituciones económicas, políticas y sociales, a cómo cambian y a los
canales probables de su influencia sobre los resultados económicos.
De esta suerte, una amplia variedad de indicadores es utilizada en el
trabajo empírico, aunque cada uno de ellos pueda tener un canal di-
ferente de impacto sobre el crecimiento —indicadores que incluyen la
calidad institucional (respeto de los derechos de propiedad); la ines-
tabilidad política (revueltas, golpes de Estado, guerras civiles); las ca-
racterísticas del régimen político (elecciones, constituciones, poderes
ejecutivos); el «capital social» (actividad cívica, organizaciones) y las
características sociales (diferencias de renta, orígenes étnicos, religio-
sos, culturales e históricos).
También se presentan otros problemas. En primer lugar, las cuan-

tificaciones subjetivas de las instituciones son proporcionadas por
agencias de evaluación del riesgo. Esos índices pueden estar sujetos a
prejuicios resultantes de un comportamiento de manada, por ejemplo,
si los juicios de los «inversores extranjeros» son demasiado optimistas
o demasiado pesimistas durante largos periodos. En segundo lugar,
los indicadores utilizados para captar la eficiencia económica y políti-
ca pueden estar influidos por medidas de crecimiento recientes y por
acontecimientos políticos. En muchos países en vías de desarrollo, la
calidad institucional puede deteriorarse súbitamente cada cierto tiem-
po, debido a factores exógenos tales como el cambio de los términos
de intercambio comercial o las alteraciones climáticas, o incluso como
efecto de programas de austeridad presupuestaria impuestos por las
instituciones financieras internacionales.
¿Es necesaria la buena gobernanza para el desarrollo?6
Hay que reconocer no obstante que el discurso de la buena gobernanza

ha definido los objetivos de las políticas de reforma en los países en
vías de desarrollo. Estos objetivos han sido adoptados de forma gene-
ralizada por muchos de los gobiernos en esos países, en buena medida
porque habían sido respaldados por la comunidad de donantes, a pesar
de sus dudosas premisas analíticas, históricas y teóricas. Esos objetivos
incluyen el fortalecimiento de la protección de los derechos de propie-
dad, la erradicación de la corrupción, la consecución de gobiernos res-
ponsables y democráticos y la imposición del imperio de la ley.
Sin embargo, las pruebas demuestran concluyentemente que los

países solo han mejorado su gobernanza con el desarrollo, y que la
buena gobernanza no es una precondición necesaria para este. Todos
los países en vías de desarrollo obtienen malos resultados en los indi-
cadores de buena gobernanza, aunque algunos funcionan mejor que
otros en lo que atañe al desarrollo económico. Esto implica la necesi-
dad urgente de identificar los recursos de gobernanza claves que les
ayudarán a acelerar el desarrollo económico, y de esta suerte a mejorar
finalmente esta de modo sostenible.
Muchos defensores de la «buena gobernanza» presuponen implíci-

tamente, por comodidad, un mundo binario en el que todos los países
tienen el mismo conjunto de características institucionales. Los países
pobres presentan malos resultados debido a patologías —tales como
la corrupción, la falta de democracia, fallos del Estado y del mercado,
etc.— que se supone que les impiden «ponerse a la altura» de los países
ricos. Se supone que la mejora de la gobernanza para superar esas pa-
tologías —que, una vez más, se piensa que ha de reflejarse en la mejora
de los resultados de los indicadores de «buena gobernanza»— habrá de
capacitarles para ponerse a la altura de los actores mejor situados en lo
que al desarrollo se refiere.
Pero los países en vías de desarrollo no son sencillamente países

que serían «ricos si no estuvieran enfermos». Antes bien, son diferentes en
muchos sentidos y, por lo tanto, no resulta analítica o prácticamente útil
caracterizar los problemas del desarrollo como «patologías». En realidad,
6 Véase Fukuyama (2008), Goldsmith (2005), Kim y Jacho-Chávez (2009) y Rodrik (2008).
las prescripciones universales de «buena gobernanza» han tenido im-

pactos modestos cuando no incluso adversos sobre el crecimiento. Los
defensores de la «buena gobernanza» a menudo presuponen también
que los mismos incentivos, sobre todo los precios, tendrán efectos simi-
lares en todos los lugares, con independencia de la cultura o del nivel
de desarrollo, por ejemplo.
La imposición de reglas formales por parte de los países ricos a los

países de renta baja tampoco ha funcionado. Toda vez que las reformas
de gobernanza pueden desestabilizar los órdenes sociales y políticos
existentes han engendrado a menudo una resistencia insalvable a corto
y medio plazo. De ahí que, aunque la «buena gobernanza» sea inobjeta-
ble, si no deseable, las reformas inspiradas por ese enfoque no han teni-
do y no pueden tener éxito en la aceleración del desarrollo económico.
En realidad, abundantes muestras estadísticas, que utilizan medi-

das problemáticas, indican que el crecimiento y el desarrollo mejoran
la gobernanza, y no al revés. Las correlaciones entre variables institu-
cionales y crecimiento no son sólidas, y la causalidad puede circular
en ambos sentidos: de las buenas instituciones al crecimiento y del cre-
cimiento a mejores instituciones. La heterogeneidad en función de los
indicadores, las regiones y el tiempo refleja también que las reformas
designadas para mejorar aspectos decisivos de la gobernanza —en vez
de la reforma sistémica— pueden ser más eficaces en la aceleración del
crecimiento económico.
Dado que la gobernanza se mide en un espectro que va de lo malo

a lo bueno, y que los contextos nacionales varían considerablemente,
resulta imposible estar seguro a priori de que una determinada reforma
institucional acelerará el desarrollo económico. Hay muchas razones
para acoger con agrado una administración pública meritocrática, una
judicatura independiente y otros rasgos distintivos de buena gobernan-
za, pero esperar que tales instituciones produzcan «grandes dividen-
dos» de desarrollo no va mucho más allá de un pío deseo.
A diferencia de las habituales exageraciones acerca de lo mucho que

«importan las instituciones», los estudios de caso dan a entender que
una mayor transparencia, responsabilidad y participación son a menudo
consecuencias, en vez de causas directas, de un desarrollo más rápido.
Muestran también que las instituciones que cambian adecuadamente
con el tiempo en respuesta a nuevas condiciones pueden proporcionar
una base más satisfactoria para el crecimiento rápido. Los diseñadores

de políticas tienen que comprender mejor tales procesos antes de espe-
rar que las reformas de la gobernanza aceleren el desarrollo económico
en la mayor parte de los países en vías de desarrollo.
La inequívoca asociación a largo plazo entre buena gobernanza y ren-

tas altas proporciona una escasa orientación para encontrar estrategias
adecuadas para inducir un crecimiento elevado. Tanto China como Viet-
nam están creciendo rápidamente a pesar de sus malos indicadores de
gobernanza. Muchos otros casos muestran que la transformación institu-
cional a gran escala implicada por la agenda de la buena gobernanza casi
nunca es un prerrequisito para la continuación del crecimiento.
Los países pobres sufren de una enorme cantidad de limitaciones,

mientras que las intervenciones eficaces de aceleración del crecimiento
suelen dirigirse a las más constrictivas. La mala gobernanza bien puede
ser la limitación constrictiva en algunos países, pero desde luego no en
países que crecen rápidamente a pesar de su mala gobernanza. De esta
suerte, por lo general, una amplia reforma de buena gobernanza no es
ni necesaria ni suficiente para el crecimiento. No es necesaria, como
muestran los ejemplos de China, Vietnam y Etiopía, pero tampoco sufi-
ciente, toda vez que resulta difícil sostener las mejoras de la gobernan-
za sin que se vean acompañadas de crecimiento.
Claramente, hay casos en los que el crecimiento económico no está

dirigido por un Estado desarrollista fuerte, sino, por el contrario, por
un Estado con la gobernanza «mínima» a fin de acelerar el desarrollo;
a su vez, un crecimiento más rápido se convierte en la base para refor-
mas políticas y sociales adicionales que contribuyen a las mejoras de la
gobernanza. Por ejemplo, aunque resolver los problemas de corrupción
y de responsabilidad democrática limitada sigue resultando desalenta-
dor en Bangladesh, el país comenzó a crecer de modo impresionante.
En la medida en que la gobernanza mejora con el crecimiento, un país
como Bangladesh podría ser ahora más capaz de seguir mejorando sus
instituciones a medida que sigue creciendo.
Después de examinar algunas cuestiones conceptuales clave involu-

cradas en las complejas relaciones dinámicas entre instituciones y de-
sarrollo económico, Chang llega a la conclusión de que las cuestiones
de definición, la incapacidad de distinguir entre formas y funciones
institucionales, la excesiva insistencia en los derechos de propiedad
y la carencia de una teoría plausible y mucho menos sofisticada del

cambio institucional, son algunos de los principales problemas de la
literatura actualmente influyente.7 Aunque es poco probable que ten-
gamos pronto una teoría exhaustiva de las instituciones y del desarro-
llo económico que aborde adecuadamente tales cuestiones teoréticas y
metodológicas, reconocer y abordar esos problemas resulta imperativo.
Para conseguir tales avances también son necesarios un desarrollo más
meticuloso y no ideológico de conceptos clave y un mejor conocimiento
de la experiencia histórica y contemporánea.
Implicaciones y prioridades de la reforma
Entre la gran cantidad de reformas de la gobernanza que se consideran

necesarias para el crecimiento económico, el desarrollo o la reducción
de la pobreza, suele haber poca orientación acerca de qué se considera
esencial y qué no; qué debe venir primero y qué después; qué puede
conseguirse a corto plazo y qué puede conseguirse solo a largo plazo;
qué es factible y qué no lo es.
La agenda de la buena gobernanza es particularmente exigente en

los países menos desarrollados, habida cuenta de sus circunstancias
particulares y de la limitación de sus recursos.8 El Policy Brief núm.
20F de la UNCTAD (mayo de 2011), sirviéndose de estadísticas de la
contabilidad nacional, muestra hasta qué punto esa agenda resulta
desalentadora. En 2009, el PIB medio per cápita diario en los países
menos desarrollados era de 1,59 dólares, mientras que el consumo de
los hogares era de 1,14 dólares, dejando 45 céntimos para financiar las
ganancias de los inversores extranjeros, el consumo público así como
la inversión pública y privada. Esto incluiría el ejercicio de gestión del
gobierno, esto es, pagar los salarios y sueldos de los empleados públi-
cos; comprar bienes y servicios; dirigir la policía; el sistema judicial y
la administración en los planos local y nacional, etc. El gasto final de
7 Ha-Joon Chang, «Understanding the Relationship between Institutions and Economic

Development - Some Key Theoretical Issues», comunicación presentada en el WIDER
Jubilee Conference, Helsinki, 18-19 de abril de 2005.
8 Merilee Grindle, «Good Enough Governance: Poverty Reduction and Reform in Deve-
loping Countries», Governance: An International Journal of Policy, Administration, and Insti-
tutions, núm. 17 (4), 2004, pp. 525-548.
consumo del gobierno se situó en una media de 20 céntimos por per-

sona y día en los países menos desarrollados, en comparación con los
20 dólares por persona y día en los países desarrollados. Estos, que por
regla general recaudan porcentajes mucho mayores de la renta nacio-
nal en forma de ingresos fiscales, gastaron porcentajes mucho mayores
de sus mucho mayores rentas nacionales per cápita (19 por 100) en la
gestión de sus gobiernos que los países menos desarrollados (12 por
100). Aunque estos y otros países en vías de desarrollo aumentaran sus
porcentajes de la renta nacional gastados en gobernanza hasta alcanzar
los niveles de los países desarrollados, esto solo equivaldría a unos 30
céntimos por día, es decir, a un aumento de la mitad. Ni que decir tiene
que esto resulta muy exiguo, y que no permite hacer gran cosa cuando
se trata de mejorar todos los aspectos de su gobernanza para equiparar-
los a los altos niveles «ideales» exigidos por la comunidad de donantes.
Pero el problema se agrava cuando los programadores políticos de

los países en vías de desarrollo reciben señales muy confusas, cuando
no erróneas, toda vez que los responsables de las políticas públicas de
los gobiernos donantes condicionan las asignaciones de ayuda y los
desembolsos a tales comportamientos. Los gobiernos de los países en
vías de desarrollo que se muestran sumisos son recompensados por su
buen comportamiento —es decir, conformista u obediente— (por sus
esfuerzos, ya que no por sus resultados) con una ayuda más generosa,
mientras que los gobiernos que no se muestran sumisos son castigados.
De esta suerte, en lugar de desarrollar instituciones y políticas para fo-
mentar el crecimiento y el desarrollo, los gobiernos de los países en vías
de desarrollo pasan a preocuparse por idear y acordar con los gobier-
nos donantes normas de buen comportamiento, capaces de mejorar los
resultados en eficiencia de la gobernanza.9
9 Después de examinar buena parte de la literatura relevante, Kim (2009) cuestiona la

sabiduría de la presión que los donantes ejercen sobre los países en vías de desarrollo
para que adopten políticas e instituciones acordes con los «estándares globales (o
internacionales)», toda vez que no existen políticas de «buenas prácticas» e instituciones
que todos deberían adoptar. Por el contrario, a su juicio deben alentarse las mejoras en las
instituciones, pero esto no ha de entenderse como una forma de imponer un conjunto fijo
de normas e instituciones aparentemente superiores (típicamente occidentales) a todos
los países. Sugiere también que las prioridades de la reforma deben ser determinadas por
los países receptores, en lugar de por las iniciativas impulsadas principalmente por los
donantes, dominadas por el lado de la oferta, e insiste en que los esfuerzos encaminados
a la «buena gobernanza» tienen que tener en cuenta los contextos y realidades locales.
Sin embargo, las respuestas no son claras, toda vez que los países re-
ceptores de ayuda son recompensados por políticas que no son cohe-
rentes, cuando no resultan lisa y llanamente contradictorias, tales como
las políticas de estabilización; la desregulación de los mercados; el
descenso de los tipos impositivos, sobre todo para los inversores ex-
tranjeros; la garantía de la sanidad y el bienestar públicos; el mante-
nimiento de la estabilidad macroeconómica, que suele ser entendida
principalmente como garantía de una baja inflación; el abasteci-
miento de servicios fiables e infraestructuras adecuadas; y el aval de
las aptitudes y la integridad de los funcionarios públicos.
De esta suerte, los gobiernos receptores de ayuda tienen grandes di-

ficultades para subir los impuestos al objeto de aumentar su capacidad
de maniobra presupuestaria y proporcionar mejores infraestructuras,
servicios sanitarios y educación. En sus esfuerzos para impresionar a
los donantes, los mercados financieros y los medios de comunicación
internacionales, influidos por los criterios de referencia sobre qué es
buena gobernanza, los gobiernos ponen en riesgo la estabilidad social
y política recortando el gasto público y aumentando el coste de la vida,
liberalizando los precios y eliminando las subvenciones públicas a la
alimentación y el transporte público.
Casi todas las soluciones propuestas en el ámbito de las políticas

públicas recomendadas agravan otros problemas, del mismo modo que
muchas medidas supuestamente encaminadas a la buena gobernanza
afectan desfavorablemente al desarrollo económico. De esta suerte, el
uso de tales criterios de referencia por parte de los donantes castiga con
frecuencia a los países pobres por las consecuencias para la gobernanza
de su propia pobreza. Después de todo, si hubieran conseguido el de-
sarrollo económico, y por ende hubieran mejorado su gobernanza, no
necesitarían, para empezar, ayuda extranjera.
En algunos casos, puede que no sea posible progresar mucho en

una dimensión sin progresar antes o al mismo tiempo en otras. Y si
determinadas reformas institucionales y de programación política
cuentan más para el desarrollo, probablemente estas deberían recibir
el máximo apoyo. Concentrar selectivamente los recursos sería mejor
que diseminarlos en todo un abanico de reformas de buena gober-
nanza aparentemente buenas, tal y como tienden a recomendar las
agencias de desarrollo extranjeras y sus consultores favoritos sobre
buena gobernanza.
Así, pues, la agenda de reforma de la gobernanza debería ser más rea-

lista, pragmática, matizada y estar mejor organizada por prioridades,
con una comprensión más sutil y secuenciada de la evolución de las ins-
tituciones y de las aptitudes para conseguir aquella. Un planteamiento
de este tipo no puede dejar de reconocer prioridades, precondiciones y
compensaciones en un contexto en el que todas las cosas deseables no
pueden ser abordadas simultáneamente. Esto implica actuar sabiendo
qué es lo más importante y alcanzable, en vez de intentar colmar todos
los supuestos déficits o remediar todas las lagunas de la gobernanza
simultáneamente, mientras se diseñan y se ponen en práctica reformas
de las políticas públicas, conscientes de las condiciones y del contexto.10
La comprensión actual de las instituciones y de la gobernanza, incluidos los

costes y los beneficios de las reformas, no proporciona más que una orien-
tación imprecisa. Por ejemplo, no hay consenso acerca de las normas, es-
tándares o criterios que permitirían identificar el «punto de inflexión de la
gobernanza» a partir del cual las ganancias derivadas de su evidente mejora
superan los costes del despilfarro asociados a una mala. De esta suerte, la
imposición poco realista de estándares altos de gobernanza y de las consi-
guientes exigencias de reformas de la misma a los países con pocos ingresos
puede tener consecuencias adversas. Los beneficios del desarrollo podrían
no ser tan importantes o tan rápidos como se esperaba. (Goldsmith, 2005)11
10 Resulta interesante que la agencia británica de desarrollo, la DFID (2003: 12) parece
haberse dado cuenta de que «si conseguir un buen gobierno es un cometido a largo
plazo basado en el desarrollo económico y social, una cuestión más útil sería cómo
conseguir el crecimiento y el desarrollo económico a pesar de la débil gobernanza».
En vez de esforzarse por una reforma sistémica exhaustiva para respaldar una agenda
política global integral, podría ser más pragmático y más susceptible de tener éxito un
enfoque gradual más modesto que se remitiera a unas pocas reformas, importantes
pero factibles, poniendo en el punto de mira diferentes limitaciones o cuellos de botella
claves (DFID, 2003).
11 Andrews (2010) sostiene que la agenda de la buena gobernanza impone sin darse
cuenta un modelo de gobierno inadecuado que los gobiernos eficientes de hoy
aparentemente emulaban para desarrollarse. En efecto, esa agenda errónea «da una
patada a la escalera» que quieren utilizar otros gobiernos que aspiran a acelerar el
desarrollo. Según Andrews, el principal problema del modelo es la falta de un marco
teórico convincente para comprender mejor los papeles y las estructuras del gobierno
en el desarrollo; ese marco es necesario antes de poder estimar la eficacia del gobierno o
de proponer modelos concretos de cómo debería ser el gobierno. Toda vez que no faltan
pruebas de la existencia de múltiples caminos hacia el desarrollo, la idea de un modelo
único y exclusivo es, en efecto, muy problemática.
Pragmatismo no quiere decir limitarse a mirar los problemas rutinarios

y sus causas inmediatas. Un análisis más profundo exige tener mucho
más en cuenta las relaciones Estado-sociedad que subyacen a las insti-
tuciones clave que configuran la capacidad, las aptitudes y los incenti-
vos para acelerar el desarrollo económico. Esto implica tener una visión
del cambio a largo plazo que haría que los pobres pasaran de clientes
dependientes de las redes clientelares a ciudadanos con derechos polí-
ticos y sociales, así como con responsabilidades, al mismo tiempo que
se identifican medidas encaminadas a respaldar ese proceso. Así, pues,
quienes tengan un interés serio en apoyar el desarrollo en los países
en vías de desarrollo deberían trabajar para fortalecer los recursos sus-
ceptibles de mejorar la gobernanza idónea para el desarrollo, en lugar
de imponer a los gobiernos de estos países agendas de reforma para la
buena gobernanza que resultan innecesarias, onerosas y, por lo tanto,
contrarias al desarrollo.
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