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LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA
REPÚBLICA Y EL CONTROL EXTERNO
EN EL ESTADO DEMOCRÁTICO
NICARAGÜENSE
2006
ISBN : 99924-0-547-3
Primera Edición
© Omar García Palacios
© Para la presente edición, Universidad Centroamericana, 2006.
Fotografía de Portada
Título: Tiempo
Año: 2003
Autora: María Gertrudis Palacios Pastora
Diagramación
Matilde Bustos López
Impresión
Impresiones Helios, S.A.
Managua, Nicaragua, Julio 2006
Derechos Reservados
Todos los derechos reservados de conformidad con la legislación nacional e
internacional de la materia. Se prohíbe la reproducción total o parcial de la
presente obra.
ABREVIATURAS ......................................................................... 7
INTRODUCCIÓN ........................................................................ 9
CAPÍTULO I
CAPÍTULO II
CAPÍTULO III
CAPÍTULO IV
COMPOSICIÓN Y ORGANIZACIÓN DE LA CONTRALORÍA
GENERAL DE LA REPÚBLICA
1. Composición .............................................................................. 99
1.1 Órgano colegiado ................................................................ 99
1.2 Elección por la Asamblea Nacional ...................................... 105
1.3 Estatuto jurídico de los Contralores....................................... 109
1.3.1 Condiciones personales y profesionales ....................... 109
1.3.2 Inelegibilidades e incompatibilidades .......................... 110
1.3.3 Deberes, derechos y prerrogativas ............................... 112
1.3.4 Duración del mandato ................................................ 115
1.3.5 Causa de cese ............................................................. 117
2. Organización ............................................................................. 120
2.1 Consejo Superior de la Contraloría ....................................... 120
CAPITULO V
El último capítulo del trabajo trata sobre las funciones que realiza
la Contraloría. Para ello se analiza la función fiscalizadora de los
bienes y recursos del Estado y la función rectora del sistema de
control de la Administración Pública.
El Autor,
Managua, Febrero de 2006.
28
En el Antiguo Régimen los gastos ordinarios de la Corona eran financiados con los
ingresos que generaba el patrimonio real. La no taxation without representation hacía
referencia a una limitación del poder real exclusivamente referida a los tributos que
con carácter extraordinario tuvieran que establecerse para hacer frente a los gastos e
xtraordinarios(generalmente por motivos bélicos) que no podía ser sufragados por los
ingresos generados por el patrimonio real. SALINAS SÁNCHEZ, F. Javier. Economía
Política… Op. Cit. Págs. 47. Sobre el Presupuesto se puede ver, entre otros: LABAND,
Paul. El Derecho Presupuestario. Estudio preliminar de Álvaro Rodríguez Bereijo. Instituto
de Estudios Fiscales. Madrid, 1979; ESCRIBANO LÓPEZ, F. Presupuesto del Estado y
Constitución. Centro de Estudios Constitucionales. Madrid, 1981; PÉREZ ROYO,
Fernando. Derecho Financiero y Tributario. Parte General. 9ª. Ed. Civitas. Madrid, 1999.
Págs. 349 y ss; MARTÍN QUERALT, Juan; LOZANO SERRANO, Carmelo; CASADO
OLLERO, Gabriel; TEJEIRO LÓPEZ, José Manuel. Curso de Derecho Financiero y
Tributario. 12ª. Ed. Tecnos. Madrid, 2001. Págs. 682 y ss; MARTÍNEZ LAGO, Miguel
Ángel. Manual de Derecho Presupuestario. Ordenación jurídica de los Presupuestos y del control
jurídico de la Hacienda Pública. COLEX. Madrid, 1992; PALAO TABOADA, Carlos.
Derecho Financiero y Tributario. COLEX. Madrid, 1985. Págs. 45.
29
RODRÍGUEZ BEREIJO, Álvaro. “Estudio Introductorio” a la obra de PAUL LABAND
El Derecho Presupuestario. Instituto de Estudios Fiscales. Madrid, 1979. Pág. LXIV.
30
MUÑOZ CALVO, José Luís. “Criterios rectores de la fiscalización externa del gasto
público. El llamado control de eficacia” en AAVV. El Tribunal de Cuentas en España.
Vol. II… Op. Cit. Págs. 1000. Sobre esas ideas se puede ver también: MARTÍN
QUERALT, Juan; LOZANO SERRANO, Carmelo; CASADO OLLERO, Gabriel;
TEJEIROLÓPEZ, José Manuel. Curso de Derecho Financiero… Op. Cit. Págs. 683.
Los contables públicos están obligados a enviar cada año a la Cour des
Comptes, bajo pena de sanción, las cuentas descriptivas del conjunto
38
NOFUENTES G. MONTORO, Manuel. “Los Tribunales de Cuentas y las Contralorías
en el Derecho Comparado” en CRÓNICA 1987. Asociación de Censores Letrados y
Contables y Servicio de Estudios del Tribunal. Tribunal de Cuentas. Madrid, 1988.
Págs. 190 y 191.
39
ALABAU i OLIVERAS, María Mercè. El control externo por los Tribunales de Cuentas en la
Europa Comunitaria. Instituto de Estudios Fiscales. Madrid, 1990. Págs. 55 y 56.
40
RAYNAUD, Jean. “La Cour des comptes et la Constitution de la République”… Op.
Cit. Págs. 651-654. Así mismo, la Corti dei Conti en Italia es otro órgano de control
externo que auxilia tanto al Parlamento como al Gobierno en materia económico-
financiera. Ver: NOFUENTES G. MONTORO, Manuel. “Los Tribunales de Cuentas y
las Contralorías en el Derecho comparado”… Op. Cit. Págs. 251-255.
41
CHANDERNAGOR, André. “El Tribunal de Cuentas en Francia” en AAVV. La función
de los Tribunales de Cuentas… Op. Cit. Pág. 228.
Una vez realizado el control la Cour des Comptes puede resolver que
el contable ha cumplido correctamente con sus obligaciones legales,
entonces le dará el finiquito de su gestión; en caso contrario, le
comunicará a través del arrêt de débet (fallo en el que se fija la cantidad
que el contable es alcanzado como resultado del incumplimiento de
sus obligaciones legales) las cantidades que debe devolver al Tesoro
Público ya sea por los ingresos no recaudados como por gastos
irregulares. Es una jurisdicción constituida por magistrados con
status, como ya se dijo, equiparable al orden judicial 42.
60
CHANDERNAGOR, André. “El Tribunal de Cuentas en Francia” en AAVV. La función
de los Tribunales de Cuentas… Op. Cit. Pág. 229.
61
Desde Julio de 2004 la General Accounting Office se denomina Government Accounting Office
en virtud de la ley de 7 de Julio de 2004 denominada GAO Human Capital Reform Act.
62
En relación a la General Accounting Office puede verse, entre otros: BOWSHER, Charles
A. “Meeting the New American Management Challenge in the Federal Agency:
Lessons from the General Accounting Office” en Public Administration Review. Jan/Feb
Vol. 52 No. 1. 1992. Págs. 3-7; FERNÁNDEZ MAROTO, Leoncio. “Control del gasto
público en la Administración Federal Norteamérica: la “General Accounting Office”
en Presupuesto y Gasto Público. Núm. 3. 1979. Págs. 53-76; ORDOQUI URDACI, Luis.
“Tendencias futuras de actuación de las entidades fiscalizadoras de fondos públicos: el
sistema de Tribunal de Cuentas de los Estados Unidos” en Presupuesto y Gasto Público.
Núm. 7. 1992. Págs. 211-225; JIMÉNEZ RIUS, Pilar. “El órgano de control externo
de los Estados Unidos y sus relaciones con el Parlamento” en CRÓNICA 1996-
1997. Asociación de Letrados y Auditores. Tribunal de Cuentas. 1998. Págs. 253-283;
“La evaluación de políticas públicas en los Estados Unidos y el papel de la General
Accounting Office” en Auditoría Pública. Núm. 31. 2003. Págs. 34-43. Así mismo, se
puede ver toda la bibliografía recogida en VALLÈS VIVES, Francesc. El control externo
del gasto público… Op. Cit. Págs. 79-104.
79
Los órganos de control externo que más claramente tienen asignadas funciones
jurisdiccionales en los países latinoamericanos son aquellos que han optado por el
modelo de Tribunal de Cuentas. En tal sentido se puede ver: Brasil art. 71 Constitución;
El Salvador art. 195 Constitución; Uruguay art. 211 Constitución. Por otro lado, existe el
caso de Guatemala que tiene como órganos de control externo de las cuentas públicas la
Contraloría General de la República que realiza funciones fiscalizadoras y los Tribunales
de Cuentas órganos integrados dentro del Poder Judicial que tienen como función el
control jurisdiccional de las cuentas públicas. Ver: arts. 220 y 232 Constitución.
80
Varias Constituciones de países latinoamericanos reconocen el carácter técnico y de
auxilio al Parlamento del órgano de control externo, por ejemplo, Argentina art. 85;
Brasil art. 71; Costa Rica art. 183; Honduras art. 222.
81
Algún autor se ha formulado esta interrogante: ¿Quién controla al Contralor?. En tal
sentido se puede ver: WOJCIECH0OWSKI, Janusz. “L’indépendance et la responsabilité
de l’Institution Supérieure de contrôle qui contrôle les contrôleurs? en Revue française
d’administration publique. No. 90. 1999. Págs. 271-283.
Por otro lado, las funciones que el Tribunal realiza son funciones
fiscalizadoras y de asesoramiento. El Tribunal Federal de Cuentas
de Alemania es un modelo de órgano de control externo que, a pesar
de organizarse bajo la forma colegiada y denominarse Tribunal,
no realiza funciones jurisdiccionales. Tal como hemos dicho, una
situación similar se presenta en el Tribunal de Cuentas de la Unión
Europea y varios órganos autonómicos de control externo de
España.
94
NOFUENTES G. MONTORO, Manuel. “Los Tribunales de Cuentas y las Contralorías
en el Derecho comparado”... Op. Cit. Pág. 287.
95
ALABAU i OLIVERAS, María Mercè. El control externo por los Tribunales de Cuentas... Op.
Cit. Pág. 58; GÓMEZ SÁNCHEZ, Yolanda. El Tribunal de Cuentas. El control económico-
financiero… Op. Cit. Págs. 56 y 57.
96
SESMA SÁNCHEZ, Begoña. “Tribunal de Cuentas de las Comunidades Europeas y el
Tribunal de Cuentas Español”... Op. Cit. Pág. 104.
97
WITTROCK, Karl. “El Tribunal de Cuentas en la República Federal de Alemania” en
AAVV. La función de los Tribunales de Cuentas… Op. Cit. Pág. 243.
98
PALAO TABOADA, Carlos. “El control de la actividad financiera en un Estado
democrático” en AAVV. La función de los Tribunales de Cuentas… Op. Cit. Pág. 276.
4.2 Objeto
4.3 Momento
110
HERRERO SUAZO, Santiago. “El Tribunal de Cuentas y la Intervención General de la
Administración del Estado: concurrencia, competencia e independencia” en AAVV. El
Tribunal de Cuentas en España. Vol. I… Op. Cit. Pág. 754.
111
PÉREZ ROYO, Fernando. Derecho Financiero… Op. Cit. Págs. 387 y 388.
112
En palabras de Franz Fiedler, “La Declaración de Lima es importante para todas
las Entidades Fiscalizadoras Superiores de la INTOSAI, sea cual fuere la región a la
que pertenezcan, el desarrollo que hayan tenido, el modo en que se integren dentro
del sistema de la Administración Pública, o la forma en que estén organizadas”. La
Declaración de Lima puede considerarse como la Carta Magna de la auditoría de la
Administración Pública. FIEDLER, Franz. Prólogo a la Declaración de Lima sobre las
líneas básicas de la Fiscalización. Viena, 1998.
113
ARAGÓN REYES, Manuel. Constitución y control … Op. Cit. Págs. 82 y 83.
114
Sobre estas ideas puede ver: ARAGÓN REYES, Manuel. Constitución y control … Op.
Cit. Págs. 91-93; 143-156.
115
Ídem. Nota anterior. Op. Cit. Pág. 92.
4.5 Funciones
118
Sobre la función jurisdiccional puede verse en general: VACAS GARCÍA-ALÓS, Luis.
El Tribunal de Cuentas. Enjuiciamiento Contable y Jurisprudencia Constitucional. La Ley-
Actualidad. Madrid, 1998; CUBILLO RODRÍGUEZ, Carlos. La jurisdicción del Tribunal
de Cuentas. COMARES. Granada, 1999.
119
VALLÈS VIVES, Francesc. “El control externo del gasto público: el Tribunal de
Cuentas”... Op. Cit. Pág. 413.
120
Sobre ello ver: VALLÈS, Francesc. “La garantía constitucional del ejercicio independiente
del control externo del gasto público” en Auditoría Pública. Núm. 28. 2003. Págs. 74 -
81.
121
Así mismo, los informes pueden tener como destinatario la institución fiscalizada, los
funcionarios fiscalizados, y en general, el ciudadano.
122
Por ejemplo, el Tribunal de Cuentas de España está obligado a remitir a las Cortes
Generales un informe anual en el que, cuando así proceda, se le comunicarán las
infracciones o responsabilidades en que, a juicio del Tribunal, se hubiera incurrido (art.
136.2 Constitución Española).
123
BIGLINO CAMPOS, Paloma. “Parlamento, Presupuesto y Tribunal de Cuentas”…
Op. Cit. Pág. 42.
1
Sobre aspectos históricos del control de cuentas anterior a la independencia en las
provincias centroamericanas y en América en general se puede ver entre otros: AAVV.
Encuentro con las Entidades Fiscalizadoras Superiores de América. Encuentro Internacional.
Sevilla 22-26 de Junio 1988. UIMP. Tribunal de Cuentas. 1989; CAMARGO, Pedro
Pablo. El control fiscal en los Estados Americanos y México. Instituto de Investigaciones
Jurídicas UNAM. México. 1969.
2
En esta Constitución el control de las cuentas públicas aparece recogido como un atributo
del Congreso: Art. 69 inc. 8 Corresponde al Congreso: “Arreglar la administración de las
rentas generales, velar sobre su inversión, y tomar cuenta de ellas al poder executivo”.
3
ESGUEVA GÓMEZ, Antonio. Las constituciones políticas y sus reformas en la historia de
Nicaragua. Tomo I. IHNCA-UCA. Managua, 2000. Pág. 179.
7
Según el artículo 161 de la propia Constitución, ésta debía entrar en vigencia el 11 de
Julio de 1894, pero por Acuerdo Ejecutivo del 28 de Junio de 1894 el General José
Santos Zelaya, que ya era Presidente de la República, estableció que entraría en vigencia
el 4 de Julio de 1894. Esta acción representaba la primera gran violación por parte de
Zelaya a la Norma Fundamental.
8
BRIONES TORRES, Ignacio; FLORES CUADRA, Carlos; BENDAÑA, Alberto.
Historia del Poder Legislativo en Nicaragua. 1823-1998. Asamblea Nacional de Nicaragua.
1998. Pág. 181.
9
El Poder Legislativo, según la Constitución de 1893, se ejerce por una “Asamblea ó
Congreso de Diputados” (art. 69).
al Ejecutivo para que emitiera un reglamento que se adecuara a la nueva forma del
Tribunal de Cuentas y para que se estableciera un procedimiento que facilitara y regulara
la revisión de cuentas y la manera de deducir las responsabilidades que de ellas hubiera
que deducirse (art. 10).
12
También era obligación del Tribunal la publicidad del Informe. De esta manera los
ciudadanos podían conocerlo y formarse juicio (art. 58).
13
Los artículos 99-110 establecían el procedimiento de la rendición de cuentas. Por
rendición de una cuenta se entendía el hecho de ser presentada ante el superior que ha
de aprobarla o glosarla judicialmente (art. 99). Todo responsable del erario debía rendir
su cuenta anual (art.101). Esto significa que el Tribunal de Cuentas debía enjuiciar la
rendición de cuentas y a su vez emitir su juicio de los resultados obtenidos mediante
una sentencia. De las sentencias del Tribunal, dadas en Consejo, conocerá en apelación
y sin ulterior recurso el Supremo Tribunal de Justicia (art. 110 inc. 5 CN de 1893). El
juicio de cuentas se regulaba en los artículos 139- 185. Era un procedimiento a través
del cual se fenecían las cuentas, en que el Fiscal, en representación de los intereses del
Fisco, es el actor y el cuentadante, el reo (art. 139). Sobre el examen de las cuentas
(arts.111-138) debía el Tribunal declarar expresamente si la cuenta daba lugar o no a
formación de glosas respecto a cada uno de los conceptos del examen. El contenido de
este examen era sobre la administración y manejo de valores, sobre la exactitud de las
operaciones aritméticas y de contabilidad; y sobre la legalidad, veracidad y fidelidad de
las operaciones (art. 111). Los Contadores de Glosa podían hacer reparos y estos podían
ser administrativos o judiciales (art. 113).
Artículo 268. “El Tribunal de Cuentas gozará de autonomía funcional. Sus miembros no
podrán ser removidos sino por causa justa y en virtud de resolución fundada. El Presidente
del Tribunal de Cuentas tendrá las mismas calidades, inmunidades y prerrogativas que los
Ministros de Estado”.
23
Artículo 269. “Los conflictos del Tribunal de Cuentas con otros organismos del Estado
serán sometidos a la resolución de la Corte Suprema de Justicia”.
Artículo 270. “La organización, competencias y atribuciones del Tribunal de Cuentas, así
como el nombramiento y duración del período de sus miembros y los requisitos para ejercer
el cargo, los determinará la ley”.
Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas. La Gaceta. Núm. 144 del Martes 28 de Junio de
1966.
24
El Consejo del Tribunal era el encargado de la dirección superior del Tribunal. El
Consejo se integra por: El Presidente del Tribunal; el Vice-presidente; el Jefe de la Sala
de Contraloría; el Jefe de la Sala de Examen; el Jefe de la Sala de Centralización; y un
representante del Partido de la Minoría o su suplente (art. 9).
37
Decreto No. 625 de 22 de Diciembre de 1980. Publicado en la Gaceta Diario Oficial
No. 16 de 22 de Enero de 1981. Durante la etapa pre-constitucional dicho Decreto fue
reformado en dos ocasiones: Reforma a la Ley Orgánica de la Contraloría General de
la República. Decreto No. 743 de 30 de Junio de 1981. Publicado en La Gaceta Diario
Oficial No. 149. de 7 de Julio de 1981; Decreto No. 1490 de 2 de Agosto de 1984.
Publicado en la Gaceta Diario Oficial No. 161 de 22 de Agosto de 1984.
38
El Reglamento para la Determinación de responsabilidades. La Gaceta Diario
Oficial. No. 234 de 5 de Diciembre de 1985 señala que las responsabilidades en que
pueden incurrir los funcionarios públicos en el ejercicio de sus funciones y establece la
competencia de la Contraloría para establecer la responsabilidad administrativa, civil y
presunción de responsabilidad penal.
39
Contraloría General de la República. Memoria a cinco años ... Op. Cit. Pág. 7 y 8.
49
ÁLVAREZ ARGÜELLO, Gabriel; y VINTRÓ CASTELLS, Joan. “Reformas
constitucionales y evolución política en Nicaragua 1995-2003” [cd-rom] en VIII Congreso
Iberoamericano de Derecho Constitucional. Universidad de Sevilla. Sevilla, 2003.
50
En la Asamblea Nacional se reconoce el escaño de Diputado propietario al Presidente de
la República saliente; la Corte Suprema de Justicia aumenta el número de sus magistrados
y también el Consejo Supremo Electoral.
51
Ley de reforma parcial a la Constitución Política de Nicaragua. Ley No. 330 de 18 de
Enero 2000. La Gaceta Diario Oficial No. 13 del 19 de Enero del 2000.
52
Ley de reforma y adiciones a la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República,
del Sistema de Control de la Administración Pública y del Área Propiedad del Pueblo.
Ley No. 361 de 28 de Marzo de 2001. Publicado en La Gaceta Diario Oficial No. 70 de
16 de Abril de 2001.
1
Sobre la Contraloría General de la República puede verse: PEÑA HERNÁNDEZ,
Enrique. “Comentario. Capítulo IV. De la Contraloría General de la República” en
AAVV. Comentarios a la Constitución Política de Nicaragua. HISPAMER. Managua, 1999.
Págs. 191-194; SOMARRIBA CASTILLO, Mercedes. Contraloría General de la República:
control externo. Trabajo final realizado en la Maestría de Derecho Público (1993-1996).
Universidad Autónoma de Barcelona (UAB) y UNAN-León. León, 1996; y GARCÍA
PALACIOS, Omar A. “La Contraloría General de la República de Nicaragua” [cd-rom]
en VIII Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional. Universidad de Sevilla. Sevilla,
2003.
2
La naturaleza jurídico-constitucional del órgano de control externo de los fondos
públicos es de gran importancia ya que ello determina su posición en relación con
otros órganos estatales. GÓMEZ SÁNCHEZ, Yolanda. El Tribunal de Cuentas. El control
económico-financiero… Op. Cit. Pág. 119.
3
Sobre el origen y desarrollo del concepto de órgano constitucional puede verse: VALLÈS
VIVES, Francesc. El control externo del gasto público… Op. Cit. Págs. 191- 202.
4
GARCÍA PELAYO, Manuel. “El “status” del Tribunal Constitucional” en Revista
Española de Derecho Constitucional. Núm. 1. 1981. Pág. 12.
3. La independencia funcional
Por otro lado, los que manejan fondos públicos tienen el deber
de colaboración con la Contraloría General de la República en el
ejercicio de sus funciones (art. 164 Ley Orgánica). Este deber de
colaboración es una manifestación de la independencia funcional
de la Contraloría reconocida por la Constitución y se ve reforzada
mediante el mecanismo sancionador o mecanismo de coerción que
señala el artículo 80 de la propia ley. La Contraloría General de la
República a través de la vía judicial puede hacer exigible el deber de
colaboración de un servidor público, cuestión que en otros lugares
del presente trabajo será examinada con mayor detenimiento.
26
Ley No. 364. La Gaceta Diario Oficial. No. 196 de 17 de Octubre de 2000, y artículo
8 del Reglamento a la Ley Orgánica del Ministerio Público. Decreto No. 133-2000. La
Gaceta Diario Oficial. No. 14 de 19 de Enero 2001.
27
Ley No. 260. La Gaceta Diario Oficial No. 137 de 23 de Julio de 1998.
42
Expresión utilizada por la propia Contraloría General de la República. En tal sentido
ver: CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA. Boletín... Op. Cit. Pág. 8.
1. Composición
AAVV. Dret Públic de Catalunya. Coord. Mercè Barceló, Joan Vintró. Cedecs. Estudis
Constitucionals i Politics. Barcelona, 2003. Págs. 468-480; y FONT I LLOVET, Tomàs.
“Institucions Estatutàries de control de la Generalitat” en AAVV. Manual de Dret Públic
de Catalunya. Coord. Enoch Albertí I Rovira. Marcial Pons-Generalitat de Catalunya.
Madrid, 2002. Págs. 271-302. Sobre los OCEX autonómicos de España, en general, ver:
VERA SANTOS, José Manuel. El Tribunal de Cuentas y los órganos… Op. Cit.
7
Expresión utilizada por la doctrina italiana que describe como a través de la lotizazzione
se pretende el reparto por cuotas entre los partidos principales, es decir, repartir por lotes
cuasi estancos los cargos cuya designación corresponde al Parlamento. Ver: LOZANO
MILLARES, Jorge. Configuración e independencia de los órganos… Op. Cit. Pág. 36. Nota 9.
8
Así pues, REDONDO GARCÍA ha manifestado que la técnica de la mayoría cualificada
es la forma de democratización de los órganos de control externo del dinero público
y se genera a través del consenso. REDONDO GARCÍA, Ana María. “Parlamento,
representación y nombramiento de los órganos de control” en www.derecons.es Debates
Constitucionales. Revista electrónica de Derecho constitucional. No. 1. 1999.
22
Recordemos que dicha técnica es introducida por la reforma constitucional de 1995.
26
Toda actividad sea de forma temporal o permanente, remunerada u honoraria, realizada
por una persona en nombre del Estado o al servicio del Estado o de sus entidades y en
cualquier nivel jerárquico de la Administración Pública (art. 6 inc. f LPSP).
27
Sobre las características para adquirir la condición de miembros puede verse: VALLÈS
VIVES, Francesc. El control externo del gasto público… Op. Cit. Págs. 322 y 323; LOZANO
MILLARES, Jorge. Configuración e independencia de los órganos… Op. Cit Pág. 44.
En relación a los derechos tenemos que señalar que cada uno de los
contralores propietarios del Consejo Superior de la Contraloría tiene
el derecho de escoger libremente, de entre los suplentes electos, el
miembro que lo va a reemplazar. Como hemos visto anteriormente,
la Constitución establece este derecho y recoge un supuesto muy
amplio de causas de suplencia, “ausencias temporales” (art. 156),
y a su vez el Manual de Procedimiento del Consejo Superior de la
Contraloría agrega a ellas el término “impedimento” (art. 1). No
existe un procedimiento jurídico que determine con mayor precisión
cómo se formaliza la suplencia, en qué momento y con qué finalidad
se puede suplir, ni tampoco el tiempo de duración de la misma.
Todo ello permite observar que en la práctica no existan grandes
formalidades en relación a la intervención de los miembros suplentes
para conocer de asuntos determinados. El miembro propietario tiene
31
La Constitución establece que dicha obligación es para todos los funcionarios del Estado.
La legislación nicaragüense no hace distinción entre funcionario, empleado, servidor,
trabajador. Puede verse la Ley de Probidad de los Servidores Públicos art. 6; y la Ley
de Servicio Civil y de la Carrera Administrativa. Ley No. 70. Art. 4. Sobre el tema ver:
ESCORCIA, Jorge Flavio. Derecho… Op. Cit. Págs. 272-274.
2. Organización
3. Estructura administrativa
80
Contraloría General de la República. Informe de Gestión Interna Año 2003… Op. Cit. Pág. 71.
81
En tal sentido la oficina no atiende denuncias relacionadas a violaciones de Derechos
Humanos; los asuntos de competencia de los Tribunales de Justicia; las violaciones
de la Ley de Defensa del Consumidor; y los hechos ocurridos cinco años antes de ser
denunciados (art. 148LOCGR).
2. Función fiscalizadora
7
En tal sentido puede verse como ante el fenómeno natural del Huracán Mitch en 1998
la Contraloría General de la República incorporó rápidamente a su plan trazado para el
año 1998 actividades para atender la fiscalización de donaciones a los damnificados por
el huracán. Puede verse el Informe de Gestión a la Asamblea Nacional año 1998. Sección III.
Ejecución del Presupuesto General de la República de 1998. Contraloría General de la
República. Managua, Nicaragua. 1999. Págs. III 32-34.
2.2 Objeto
La función fiscalizadora que realiza la Contraloría General de la
República tiene dos grandes objetos: el Presupuesto General de la
República (art. 155 inc. 2 Constitución) y los bienes y recursos del
Estado (art. 154 Constitución).
8
Más allá del ejercicio efectivo de estos derechos, no puede ignorarse que en algunos casos
la opinión pública puede jugar un papel importante en el inicio de una fiscalización.
Cuando un “escándalo” estalla y la presión de los medios y opinión pública es muy
grande, estos factores pueden obligar en cierto modo a la Contraloría a fiscalizar el área
o sector afectados. Sobre esta cuestión ver: VALLÈS VIVES, Francesc. El control externo
del gasto público... Op. Cit. Págs. 351 y 352.
9
En la práctica parece que las denuncias ciudadanas tienen una incidencia significativa en la
puesta en marcha de la actividad fiscalizadora de la Contraloría. Según datos de la propia
Contraloría, un 40 por cien de su actividad proviene de la denuncia ciudadana. Toda
denuncia es registrada con un código y tiene carácter confidencial, es decir, se protege la
identidad del denunciante. Las denuncias pueden ser presentadas por personas naturales
o jurídicas. No se requiere la asistencia de Abogado y pueden ser de forma verbal o por
escrito. Los requisitos para presentar una denuncia son los siguientes: Ser ciudadano
nicaragüense o extranjero con residencia en Nicaragua; nombres, apellidos y generales
de ley del denunciante; descripción clara y concisa de los hechos denunciados; indicación
de las dependencias y funcionarios involucrados. Una vez recepcionada la denuncia,
la Oficina se encarga de elaborar un informe sobre la misma y remitirlo al Consejo
Superior de la Contraloría. El Informe contiene las recomendaciones pertinentes y es el
Consejo Superior el que procede a dar el visto bueno para que se inicie el procedimiento
correspondiente. Debemos señalar también que todo ciudadano denunciante ante la
Oficina es informado posteriormente de las diligencias emprendidas y de los resultados
finales. Sobre todo ello ver: Contraloría General de la República. Documento Exposición
de la Oficina de Denuncia Ciudadana. Managua, 2004; Contraloría General de la República
de Nicaragua. Boletín… Op. Cit. Pág. 13; y Contraloría General de la República. Oficina
de Denuncia Ciudadana (ODC) “Una vía para la participación ciudadana en la fiscalización
de la gestión pública”. Managua, (Sin Fecha de Publicación).
10
Ley No. 481. La Gaceta Diario Oficial No. 237 del 15 de Diciembre de 2003.
11
Con el objeto de contribuir a la eficacia, eficiencia y transparencia en el manejo de
las finanzas del sector público existe el Sistema Integrado de Gestión Financiera
Administrativa y Auditoría (SIGFA). El SIGFA es un sistema de gestión financiera
y administrativa basado en el uso de herramientas informáticas como internet. Tiene
como objeto permitir que todas las Direcciones de Administración Financiera de los
organismos públicos y los entes rectores del Ministerio de Hacienda y Crédito Público
MHCP (Presupuesto, Contabilidad y Tesorería) tengan acceso al sistema y ejecuten sus
respectivos presupuestos en línea y en tiempo real. Esto permite a la Contraloría General
de la República saber cómo se están moviendo los recursos públicos presupuestados y
hacia dónde se están dirigiendo. El SIGFA es un sistema iniciado en 2002 que se ha ido
extendiendo a todas las instituciones del sector público.
12
Ley del Régimen Presupuestario. Ley No. 51 de 23 de Noviembre de 1988. La Gaceta
Diario Oficial No. 243 de 22 de Diciembre de 1988 reformada por Ley No. 136 de 12 de
Noviembre de 199. Ley de Reformas y adiciones a la Ley del Régimen Presupuestario.
17
ARAGÓN SÁNCHEZ, Cristóbal. “Clasificación básica del control de la actividad
económico-financiera del Sector Público (especial referencia a las entidades locales)”…
Op. Cit. Pág. 2.
18
Sobre ello ver: FERREIRO LAPATZA, José Juan. Curso de Derecho Financiero Español.
Vol I. Marcial Pons. Barcelona, 1999. Pág. 149.
19
ROVIRA MOLA, Albert de. Manual de Dret pressupostari. Escola d´Administració Pública
de Catalunya. Barcelona, 1990. Pág. 25.
20
Ley de Contrataciones del Estado. Ley No. 323 de 2 de Diciembre de 1999. La Gaceta
Diario Oficial. No. 1, 2 y 3 de 3 y 4 de Enero 2000. Reglamento General de la Ley de
Contrataciones del Estado . La Gaceta Diario Oficial. No. 46 de 6 de Marzo de 2000.
2.4 Momento
2.5 Contenido
31
Rubio Llorente ha manifestado que el término control adolece o goza, según se quiera,
en castellano, como en francés y en inglés, de una diversidad de significados. El término
control, en las dos acepciones que recoge el Diccionario de la Real Academia de la Lengua
Española, es tomado del francés contrôle, fruto de la contracción de la palabra contre-
rôle derivada a su vez del latín contra rotulus. Etimológicamente el término significaría
aquella actividad de doble registro al objeto de efectuar una verificación. En francés
contrôle equivale a comprobación, inspección, verificación, fiscalización o revisión. En
inglés, check sería sinónimo del francés contrôle. Sin embargo, el término control en inglés
tiene, entre otros, el sentido de supremacía, dominio, dirección. Pues bien, el citado
diccionario de la Lengua Española ha adoptado en su definición de control tanto la
acepción francesa como la inglesa, si bien, limita el significado del verbo controlar a la
noción francesa de comprobar, verificar, examinar. Ver, RUBIO LLORENTE, Francisco.
La forma del Poder. Estudios sobre la Constitución. Centro de Estudios Constitucionales.
Madrid, 1997. Pág. 206; y VALLÈS VIVES, Francesc. El control externo del gasto público…
Op. Cit. Págs. 212 y 213.
32
LOZANO MILLARES, Jorge. “Control, auditoría y fiscalización” en Auditoría Pública.
Núm. 3. 1995. Págs. 80-85.
33
En este sentido, debe observarse que ni toda la actividad de control que se realiza en
un Estado democrático se hace a través de la fiscalización, ni la fiscalización es el
único instrumento para llevar a cabo el control. Por ello, control y fiscalización, si bien
puede ser utilizados indistintamente son conceptos distintos atendiendo a los siguientes
criterios: en cuanto a la actividad que se controla o fiscaliza; a los parámetros de control
a los que debe adecuarse una determinada actividad; al juicio, criterio u opinión que se
genera como consecuencia de la comprobación.
2.5.2 Manifestaciones
2.5.3 Parámetros
A) Control de legalidad
HERNÁNDEZ, José Manuel; y PEINADO, José Luis. “Value for money” en AAVV.
Hacia un sector público moderno… Op. Cit. Págs. 325-340; VALLÈS VIVES, Francesc. El
control externo del gasto público… Op. Cit. Págs. 228-241.
58
Son expresiones análogas: auditoría de sistemas, auditoría de métodos o procedimientos,
auditoría administrativa, auditoría de racionalidad económica, auditoría de optimización
de recursos. Ver: FABADO i ALFONSO, Enric. Auditoría de Economía, Eficiencia y Eficacia
en el Sector Público: Principios, normas, límites y condiciones para su realización. Aplicación
práctica. Cámara de Comptos de Navarra. 1991. Pág. 23.
59
Sobre la importancia del establecimiento de indicadores de gestión ver: CARRERAS,
Josep Ma. “Indicadores de gestión de los servicios públicos locales” en Auditoría Pública.
Núm. 13 y 14. 1998. Págs. 7-13; y “VII Encuentros Técnicos de los OCEX. Barcelona.
Noviembre, 2001” en Auditoría Pública. No. 25. 2001. Pág. 95.
60
Ver: FABADO i ALFONSO, Enric. Auditoría de Economía, Eficiencia y Eficacia en el Sector
Público… Op. Cit. Pág. 19 y 20.
61
En la práctica se ha señalado que los problemas generales detectados en la utilización
de indicadores han sido: Falta de concreción de los objetivos a conseguir; marcos legales
que no contemplan la aplicación y evaluación de indicadores; información deficiente
o bien no homogénea que dificulta su comparación; establecimiento de indicadores
de carácter cualitativo de difícil evaluación objetiva; establecimiento de indicadores de
difícil cuantificación; inexistencia de indicadores comunes para entidades que prestan el
mismo servicio o similar; inexistencia de estándares adecuados; exceso de indicadores
que difuminan el resultado; falta de implicación y consenso para que los resultados
obtenidos tengan la aceptación adecuada; falta de impulso y apoyo en la dirección. “VII
Encuentros Técnicos de los OCEX. Barcelona. Noviembre, 2001”… Op. Cit. Pág. 96.
62
Ver: MONTESINOS JULVE, Vicente. “Nuevos ámbitos de la fiscalización de las
entidades públicas”… Op. Cit. Págs. 39-47; 56 y 57; BRUGUÉ, Quim; y SUBIRATS,
Joan. Lecturas de Gestión Pública. MAP. Madrid, 1997; y VALLÈS i VIVES, Francesc.
Control Externo del Gasto Público… Op. Cit. Pág. 256.
a) Control de economía
c) Control de eficacia
2.6 Procedimiento
Así pues, los afectados por la auditoría, una vez notificados, tienen
el término de ocho días hábiles, prorrogables por otros siete, para
contestar los hallazgos o resultados preliminares de auditoría y
presentar evidencias destinadas a desvanecer las irregularidades y
responsabilidades. Las solicitudes de prórroga son autorizadas por
los coordinadores jurídicos de auditoría 79.
80
Los miembros del Consejo discrepantes del parecer de la mayoría pueden emitir un voto
particular o “voto razonado” que deberá incluirse en la redacción de la resolución.
81
Además, según establece la LOCGR, los informes de auditoría de la Contraloría General,
una vez aprobados por el Consejo Superior, serán remitidos a la máxima autoridad de
la entidad u organismo de que se trate y a los demás funcionarios que corresponda (arts.
14 inc VI y 81 LOCGR).
2.7.2 La Resolución
A) Estructura
B) Establecimiento de responsabilidades
90
A manera de ejemplo puede verse el Acuerdo Presidencial No. 40-2004, de 4 de Febrero
de 2004, en el que el Presidente de la República, en relación a sanciones administrativas
establecidas por la Contraloría en contra de uno de sus Ministros, procede a aplicar una
multa equivalente a un mes de salario, ordenando a Hacienda y Crédito Público que
proceda a deducir dicho monto. Este es un ejemplo claro de cómo el Ejecutivo cumple
las resoluciones de la Contraloría.
91
En tal sentido, según establecen las Normas Administrativas para Fortalecer el Control y
la Transparencia de las Entidades del Poder Ejecutivo las resoluciones por responsabilidad
administrativa dictadas por la Contraloría General de la República deberán ser acatadas
en un plazo no mayor de quince días después de haber sido recibidas (art. 4).
113
Contraloría General de la República. Informe de Gestión a la Honorable Asamblea Nacional
Año 1997… Op. Cit. Págs. 118-160.
114
Contraloría General de la República. Informe de Gestión a la Honorable Asamblea Nacional
Año 1998… Op. Cit. Págs. III-1 a III-34.
la información contable” en Auditoría Pública. Núm. 19. 1999. Págs. 17-24; ÁLVAREZ,
Ramón. “Comunicación y control” en Auditoría Pública. Núm. 5. 1996. Págs. 75-77.
123
Sobre estas comisiones en el Derecho comparado se puede ver: ARREGUI MICHERO,
Blanca. “La comisión mixta Congreso-Senado para las relaciones con el Tribunal de
Cuentas” en Auditoría Pública. No. 20. 2000. Págs. 71-78.
124
Ver: En tal sentido ver: CASO LAY, Víctor Enrique. “La experiencia del Perú en el
control público”… Op. Cit. Págs. 18 y 19.
La LPSP señala una amplia lista de las personas que están obligadas
a rendir la Declaración Patrimonial (art. 20 LPSP). Dentro de los
cuales se encuentran, entre otros, todas las personas de elección
directa, como Presidente y Vicepresidente de la República; Diputados
a la Asamblea Nacional y al Parlamento Centroamericano;
Alcaldes, Vicealcaldes y Concejales; Gobernadores y Concejales de
las Regiones Autónomas; los de elección indirecta, tales como, los
propios Contralores que forman parte del Consejo Superior de la
Contraloría General de la República; los Magistrados de la Corte
Suprema de Justicia, del Consejo Supremo Electoral; el Fiscal General
y Fiscal Adjunto; el Procurador y Subprocurador de Derechos
Humanos; el Superintendente y Vicesuperintendente de Bancos;
Rectores, Decanos y Secretarios de las Universidades Públicas;
Ministros y Viceministros; Asesores de todas las dependencias
del Estado; miembros de Juntas Directivas de empresas estatales,
mixtas, o privadas con participación de capital público; y en general,
toda aquella persona que tenga a su cargo la administración de un
patrimonio público, o la recepción, el control o fiscalización de los
ingresos públicos cualquiera que fuera su naturaleza u origen.
Los servidores público una vez han cesado en el cargo tienen también
la obligación de presentar ante la Contraloría su Declaración
Patrimonial. El término para los cargos de elección popular es
de treinta días posteriores a la entrega del cargo. Por su parte,
los cargos de elección indirecta tienen un término de quince días
posteriores al cese y en relación a los servidores públicos sancionados
administrativamente con destitución del cargo el término es de diez
días posteriores al cese (art. 25 LPSP).
CAPÍTULO IV
DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA