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Capítulo IV
Sumario:
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3.2.4. Tareas técnicas y especializadas
3.3. Límites
3.4. Modalidades: delegación; descentralización;
subcontratación
o 4. La delegación de competencias en el seno de la Administración
europea
4.1. Las Oficinas Europeas
4.2. Las agencias ejecutivas de la Comisión
4.2.1. Definición y posición en la organización
administrativa comunitaria
4.2.2. Competencias y marco jurídico de su ejercicio
4.2.3. Control de legalidad de los actos de las
agencias ejecutivas
4.3. Delegación en Agencias Europeas
Bibliografía básica
Bibliografía complementaria
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aludiendo a su importante y trascendental misión de vigilar y controlar el
efectivo cumplimiento del Derecho Europeo por los Estados miembros pero
también por todas las personas físicas o jurídicas a las que se aplica. Sin
embargo, cuando el primer Presidente de la Comisión CEE, Walter Hallstein,
utilizó tal locución pretendía darle un sentido «platónico», en el sentido más
estricto de la palabra. Tomada de La República de Platón, si «guardiana» era la
Comisión y «guardianes» sus miembros, su papel no se limitaría al de meros
vigilantes de los Tratados sino –conforme al filósofo griego– al de auténticos
gobernantes de las Comunidades. La Comisión adquiere así una misión
eminentemente positiva de definición y búsqueda del interés común europeo.
De ahí la trascendencia no sólo de que se le atribuya una potestad de iniciativa
legislativa sino también de que dicha atribución lo sea con carácter exclusivo
en el ámbito estrictamente comunitario.
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Comisión no sólo tiene capacidad de iniciar el procedimiento legislativo sino
que también dispone de una potestad normativa derivada esencial hoy día para
el Ordenamiento europeo.
Las principales competencias que han sido atribuidas a la Comisión son de tipo
ejecutivo (expresada en sus múltiples facetas: material, normativa,
presupuestaria, inspección y control, etc.), aunque en razón de su condición de
Institución ejecutiva ostenta asimismo una competencia de iniciativa legislativa
esencial para la preservación del equilibrio institucional establecido en los
Tratados.
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En lo que respecta a la atribución de la función ejecutiva a nivel europeo, el
Tratado de Lisboa ha intentado una clarificación de la misma a través de la
distinción, por un lado, de «actos legislativos» y de «actos no legislativos», y,
por otro y dentro de esta última categoría, de «actos delegados» y «actos de
ejecución».
En primer lugar, las competencias delegadas (art. 290 TFUE) son aquellas que
la Comisión puede ejercer por delegación expresa de un acto legislativo
europeo para dictar actos delegados. Estos actos delegados se consideran, por
un lado, no legislativos y, por otro, de alcance general, lo cual excluye
decisiones singulares. Estos actos delegados tienen la finalidad de completar o
modificar elementos no esenciales de un determinado ámbito o sector, pues los
elementos esenciales están reservados necesariamente al acto legislativo. Lo
peculiar de este nuevo instrumento normativo es que su ejercicio se desgaja
del tradicional sistema de «comitología», de manera que, de una parte, el
procedimiento de adopción será el procedimiento administrativo interno de la
Comisión para su organización y funcionamiento y, de otra parte, el control ya
no es previo sino posterior y a ejercer, no por los Estados en sede de comités
singulares, sino por el Parlamento y por el Consejo. Este control del Legislador
podrá ser, bien la revocación de la competencia delegada a la Comisión, bien
la facultad de objetar la entrada en vigor del acto delegado, facultad a ejercer
en un plazo previsto en el acto legislativo delegante y que tiene la virtualidad de
suspender la eficacia del acto delegado hasta que pase ese plazo.
En segundo lugar, las competencias de ejecución (art. 291 TFUE), que son las
que tradicionalmente se reconducían a los procedimientos de comitología.
Según el Tratado de Funcionamiento, los actos jurídicamente vinculantes de la
Unión pueden atribuir a la Comisión (y excepcionalmente al Consejo) las
facultades de ejecutar esos actos, cuando se requieran condiciones uniformes
de ejecución. Aquí el control lo ejercen los Estados, no el Legislador europeo,
conforme a unas normas y principios que sí debe establecer este último y que
se han concretado en Comités integrados por representantes de los Estados
miembros, presididos por el representante de la Comisión, el cual carece de
voto.
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El recurso a este tipo de Comités –caracterizados por estar instituidos por el
Legislador, integrados por los representantes de los Estados miembros y
presididos por la Comisión– se remonta a la década de los años sesenta en el
ámbito de la Política Agrícola Común. En un primer momento constituyeron
soluciones pragmáticas a la imposibilidad práctica del Consejo de ejercer tales
funciones ejecutivas. Dicha práctica –y la delegación, que suponía el reparto de
funciones ejecutivas entre Consejo y Comisión– fue bendecida posteriormente
por la jurisprudencia. La consagración final tuvo lugar con el Acta Única
europea de 1986, lo que ha venido a significar que la Comisión se beneficia de
un poder de ejecución general, pero, primero, de naturaleza delegada (pues es
el Legislador quien se lo atribuye en cada caso); segundo, de carácter residual,
en la medida en que el Legislador, al aprobar la legislación derivada, no agota
él mismo las previsiones ejecutivas; y tercero, de carácter subordinado, por
cuanto el Legislador puede someter el ejercicio de ese poder de ejecución a
«condiciones» establecidas conforme a previos «principios y normas» (es decir,
las Decisiones sobre Comitología).
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inmediatamente, sin previa presentación al comité, y permanecerá en vigor por
un plazo no superior a seis meses, salvo disposición en contrario en el acto de
base. Presentado el acto ya adoptado ante el Comité correspondiente, en caso
de tratarse de procedimiento de examen y aquel emitiera un dictamen no
favorable, la Comisión revocará de inmediato los actos adoptados. Y en tercer
lugar, destacar que cuando el acto de base se adopte con arreglo al
procedimiento legislativo ordinario, el Parlamento Europeo o el Consejo podrán
indicar en todo momento a la Comisión que, en su opinión, un proyecto de acto
de ejecución excede las competencias de ejecución establecidas en el acto de
base. En tal caso, la Comisión revisará el proyecto de acto correspondiente,
teniendo en cuenta las posiciones expresadas, e informará al Parlamento
Europeo y al Consejo de si se propone mantener, modificar o retirar el proyecto
de acto de ejecución.
Según el artículo 17.2 del Tratado de la Unión Europa, «los actos legislativos
de la Unión sólo podrán adoptarse a propuesta de la Comisión, excepto cuando
los Tratados dispongan otra cosa». El hecho de venir recogida esta regulación
no en el apartado relativo al procedimiento legislativo sino en el referido a las
Instituciones de la Unión, muestra la relevancia institucional de esta potestad
atribuida a la Comisión, más aún si tenemos en cuenta que antes del Tratado
de Lisboa no existía en los Tratados un cláusula similar que recogiera ese
singular monopolio de iniciativa, aunque la jurisprudencia no dudaba en
considerar que la Comisión había recibido de los Tratados una misión general
de iniciativa [ Sadam , 26 febrero 1976 (88-90/75)].
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de contenido la potestad de iniciativa legislativa y así lo ha recogido
expresamente el Tratado (art. 293 TFUE) y lo ha acogido la jurisprudencia, que
ha sido sumamente flexible al comprender la utilización de esta facultad de
modificación por la Comisión.
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El Tratado permite que, previa aprobación del Colegio de Comisarios, el
Presidente pueda nombrar Vicepresidentes de entre los miembros de la
Comisión, excepto, obviamente, el Alto Representante de la Unión para
Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, que tiene un régimen diferente de
nombramiento.
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comunitario que se incrementaba cada año, la preparación de nuevos textos y
la gestión de los ya adoptados, precisaban un organización interna del Colegio
de Comisarios diferente. La solución de compromiso fue sacrificar parcialmente
la colegialidad en aras de la búsqueda de una mayor especialidad en el seno
del Colegio de Comisarios.
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cargo de aquellos sectores especialmente sensibles para cada Estado
miembro. Así, se observa una tendencia –tanto a nivel Comisario como a nivel
Director General– de Francia por hacerse con los asuntos económicos y
financieros, con la ayuda al desarrollo y con la agricultura; de Alemania, por las
relaciones internacionales y la competencia; de Gran Bretaña, por los
problemas presupuestarios y de control financiero y por las relaciones
internacionales; de Italia, por la política regional, etc. Esto evidencia el que, a
pesar de encarnar institucionalmente el interés comunitario y de que su
actuación sea eminentemente supranacional, se pueden vislumbrar elementos
intergubernamentales en su seno, tanto por el origen y designación de los
componentes del Colegio como por la tendencia soterrada a la territorialización
de determinados servicios de la Comisión, especialmente a escala de
Comisarios y de Gabinetes.
4. FUNCIONAMIENTO
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que se retire del orden del día un asunto determinado, el cual quedará
postergado para la reunión siguiente siempre que el Presidente esté de
acuerdo. Finalmente, también es posible que el Colegio conozca de cuestiones
no incluidas en el orden del día de la reunión, siempre que así lo decida la
Comisión a propuesta de su Presidente.
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aplicación, se decida en una reunión del Colegio a propuesta del Presidente
(art. 12.1 RIComisión).
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adoptadas en virtud de esta subdelegación no serán imputadas al
subdelegante (el Comisario), sino al delegante originario (el Colegio, esto es, la
Comisión). Además, según las reglas de la delegación en el ámbito de la
Comisión, las subdelegaciones no pueden autorizar la adopción ni de
disposiciones de carácter general ni de actos lesivos para terceros. Se
limitarán, más bien, a la adopción de actos reglados.
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tomadas mediante habilitaciones. Evidentemente, el Colegio siempre es libre
de revocar la habilitación, así como de condicionar su ejercicio, en especial
mediante directrices o instrucciones específicas.
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mientras que la habilitación afecta exclusivamente a miembros del Colegio de
Comisario, argumento que se reafirma por el hecho de que el Reglamento
interno de la Comisión se refiere –como hemos visto– a las «sub-
habilitaciones» como auténticas «subdelegaciones». Como puede observarse,
los Directores Generales y los Jefes de Servicio pueden ejercer competencias
atribuidas a la Comisión por dos vías: delegación directa de la Comisión
(procedimiento de delegación), por un lado, y subdelegación de un Comisario
habilitado por la Comisión (procedimiento de habilitación).
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La función ejecutiva de la Comisión garantiza su inestimable y trascendental
función administrativa. Y en la medida en que la Comisión puede erigirse en el
ejecutor administrativo supranacional de la Unión, la posición institucional de la
Comisión se vería reforzada. Piénsese en la adscripción forzada de la
cooperación al desarrollo al Servicio Europeo de Acción Exterior, como medio
más eficaz de dotar de verosimilitud a la política exterior de la Unión, pero
intentando preservar en un equilibrio precario las competencias que sobre
dicha política de ayuda al desarrollo ostenta la Comisión. En el devenir de la
construcción europea ambos procesos de reforzamiento han sido coetáneos e
inseparables, aunque en ocasiones uno ha primado sobre el otro en la clara
comprensión de arrastrarlo decisivamente. Así, cuando en la etapa fundacional
Hallstein se empeñó en consagrar constitucionalmente a la Comisión, el
resultado no querido pero consentido e inevitable fue la creación de una
auténtica Administración supranacional. Varias décadas después, Delors
acometió un activismo administrativo como medio de afianzar el papel
institucional de la Comisión. Así, la atribución a la Administración de la
Comisión de la gestión de la ayuda a los países de Europa Central y Oriental
tras la caída del muro de Berlín garantizó la presencia de la Institución en
ámbitos de Política Exterior que antes le habían sido vetados Probablemente,
una de las mayores frustraciones institucionales de la Comisión haya sido el no
haber podido preservar en los últimos años su preeminente posición en cuanto
Administración europea y asistir impotente a la consolidación de órganos y
organismos europeos funcionalmente administrativos y, sobre todo, a la
formación de una auténtica Administración también en el Consejo.
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los primeros responsables europeos que temían la creación de una
elefantiásica máquina burocrática. El caso es que las sucesivas reformas de los
Tratados y las adhesiones a las Comunidades no se vieron acompañadas de
un aumento cuantitativo y cualitativo de los medios humanos, principalmente, a
disposición de la Administración comunitaria. Amén de la inercia de
funcionamiento en la organización y en la acción administrativa.
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La Administración de la Comisión responde, igualmente, al principio de
coordinación interservicios , coordinación que es la prefiguración de la
colegialidad a nivel de los servicios administrativos. En efecto, la acción de
cualquier unidad o servicio implica inevitablemente a toda la Comisión, de ahí
que se hable a veces de obligación de cooperación . En cualquier caso, la
coordinación es una constante y un reto para una Administración altamente
fragmentada como es la de la Comisión y que presenta tensiones funcionales
tanto horizontales (entre los servicios administrativos) como verticales (entre el
elemento político del Colegio de Comisarios y el elemento administrativo de los
servicios).
1.5.1. Desconcentración
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La tendencia es, pues, desconcentrar las competencias en estos ámbitos lo
más posible en favor de los servicios operativos, de forma que la Dirección
General encargada de una Política determinada ostente igualmente
importantes competencias sobre su personal y sobre los recursos financieros
que se ponen a su disposición. Esto implica, consecuentemente, el
reforzamiento o la creación en esos servicios operativos de unidades
encargadas de tales cometidos. La idea es que «los servicios horizontales
desempeñen un papel cada vez más consultivo» (Libro Blanco Reforma de la
Comisión).
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Generales que se encargan de las distintas Políticas europeas. Junto a ellos,
encontramos servicios especializados que responden a una determinada
función y no a un sector material, que se identifican con los servicios
horizontales (Secretaría General, DG Personal y Administración, etc.).
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Generales y los Servicios asimilados; en segundo lugar y en un plano
intermedio, las Direcciones; y en tercer lugar, las Unidades y los Servicios
especializados. Estos servicios centrales se completan con una organización
periférica, en los Estados miembros y, en particular, en terceros Estados
(Delegaciones), que ha terminado por incorporarse al Servicio Europeo de
Acción Exterior.
Pero, en segundo lugar, la delegación puede venir motivada más bien por
razones de oportunidad. Así, conforme a un análisis coste-beneficio, la regla de
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oro es que sólo deberá optarse por la delegación cuando represente un medio
más eficaz y rentable de proveer el servicio o los bienes en cuestión.
3.2. Objeto
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Dirección General de Presupuesto; 5) producción audiovisual y estudios; 6)
traducción; 7) interpretación; 8) trámites legales del Servicio Jurídico.
La gestión de los programas comunitarios constituye una de las tareas que más
recursos humanos requiere en el seno de la Comisión. Así, en el año 2000 se
calculaba que hasta el 28 % del personal trabaja en la gestión de alrededor de
100.000 proyectos sobre desarrollo regional, medio ambiente, investigación y
desarrollo, ayuda exterior y asistencia técnica, ayuda humanitaria, educación y
cultura, con el agravante de que muchos de ellos tienen un alcance tan
reducido que apenas sí tienen impacto económico o sus costes son
desproporcionados desde el punto de vista de sus resultados.
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No obstante, es preciso señalar que, de todas las fases que integran un
programa o de las diferentes actuaciones o proyectos en que aquel se concreta
(lo que se conoce como «ciclo del proyecto»), no todas pueden ser objeto de
externalización o, cuando menos, de una intensidad y modalidad diferente. Así,
las actividades estratégicas de un programa (la programación inicial y la
evaluación global final), deberán siempre ser asumidas por los servicios
propios (o «internos») de la Comisión, mientras que se podrá recurrir a
recursos externos, según las modalidades, para las otras fases: identificación
de proyectos, preparación, decisión de financiación, ejecución administrativa
(convocatorias, selección, contratación, seguimiento, finalización) y ejecución
presupuestaria (compromiso, liquidación y pago).
3.3. Límites
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que unido a la no alteración del equilibrio institucional establecido en los
Tratados ha terminado por perfilar una tímida utilización de cualquier
instrumento de delegación. De ahí que las palabras del Tribunal de Justicia
cuando sí que acepta la delegación de «facultades de ejecución netamente
delimitadas y cuyo uso, por ello, puede ser controlado rigurosamente en
relación con criterios objetivos fijados por la autoridad delegante», por un lado,
hayan servido de cobertura a la Comisión en sus propuestas de agencias
ejecutivas y de redes de agencias nacionales y, por otro, hayan rebajado el
perfil competencial de las Agencias europeas creadas por el Legislador.
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actividades de reglamentación o de negociación y las medidas de asignación
de fondos que incluyan el ejercicio de un poder discrecional sólo podrán
confiarse a Administraciones Públicas. Comprende tareas de ejecución que
deben ser definidas y controladas por la Institución delegante, como los
aspectos financieros de la ejecución presupuestaria. De hecho, el art. 63 del
Reglamento Financiero de 2012 sólo impide la delegación de competencias
que impliquen el ejercicio de potestades públicas respecto a organismos o
entidades exteriores de Derecho privado.
Una regla final a tener en cuenta es que la gestión indirecta debe mantener la
continuidad de la cadena de responsabilidad entre la Comisión y sus
delegados, así como garantizar a la Comisión un control suficiente de las
tareas que externalice.
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Si la primera tiene por beneficiario de la delegación a los Estados miembros, la
segunda cubre un conjunto heterogéneo de sujetos:
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de la Unión Europea (v.gr., la Agencia de Evaluación de Medicamentos). Por
otra parte, la delegación de competencias en organismos o servicios más o
menos autónomos de la Comisión puede neutralizar más fácilmente las
decisiones sobre las materias afectadas en la medida en que éstos, por su
carácter eminentemente administrativo y el alcance de su misión, pueden
encontrarse mejor blindados a presiones políticas de los diferentes actores
interesados. Así, se cita el caso del organismo interinstitucional creado para
llevar a cabo la selección de personal al servicio de la Administración europea:
la Oficina de Selección de las Comunidades Europeas. Pese a no tratarse más
que de un organismo sin personalidad jurídica y una funcionalidad
administrativa sumamente acusada, exenta en principio de decisiones
políticamente sensibles, una de sus primeras actuaciones fue la adopción de
una decisión que habría sido difícilmente alcanzable por la Comisión. Se
trataba de la organización de las oposiciones convocadas para reclutar
personal de los nuevos Estados que adhirieron a la Unión Europea en 2004. En
este contexto, la elección y limitación de los posibles idiomas en que aquellas
se podrían realizar por parte de los candidatos (alemán, inglés y francés) fue
una opción basada en motivos de racionalidad administrativa pero altamente
sensible. Sin embargo, el hecho pasó prácticamente desapercibido.
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organizativo, las «Oficinas europeas» son entidades administrativas
cualitativamente diferentes a las Agencias Europeas, por mucho que algunas
de éstas adopten nominalmente dicha expresión tanto en el ámbito europeo
como en el intergubernamental.
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las Instituciones, tarea que va a desempeñar con un cierto grado de autonomía
funcional imprescindible que impide considerar que aquella relación orgánica
con la Comisión suponga un control operativo sobre la Oficina. Este control o
supervisión deberá ser llevado a cabo por todas las Instituciones, órganos y
organismos que crearon la Oficina, principalmente a través de órganos
colegiados que integran su estructura interna y que constituyen, en última
instancia, su órgano de gobierno.
La Comisión las denomina «oficinas para la gestión del apoyo y de las tareas
administrativas en la Comisión Europea», mientras que en las exposiciones de
motivos de las respectivas Decisiones de creación de las tres actuales Oficinas
ofrece la siguiente definición: entidades administrativas destinadas a
proporcionar apoyo a las actividades de otros departamentos de la Comisión
y/o potencialmente de otras Instituciones comunitarias. En palabras de la
propia Comisión, «estas nuevas oficinas podrían facilitar la reorganización de la
Comisión en el contexto de la reforma y constituirían un instrumento adecuado
para preparar el camino y poder instaurar, en su día, una mayor cooperación
interinstitucional, agrupando una serie de tareas administrativas y de apoyo.
Las nuevas oficinas representarían también un medio, al alcance de la
Comisión y/o de las demás Instituciones, de responder a las demandas que
legítimamente se vienen planteando y que exigen un uso óptimo de los
recursos y servicios de elevada calidad, en particular mediante el desarrollo de
centros especializados perfectamente visibles».
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específica, esto es, la Dirección General Administración y Personal, si bien es
cierto que el proceso de desconcentración en la gestión de personal, iniciado
ya en la década de los noventa, lleve a que todas las Direcciones Generales se
puedan ver en mayor o en menor medida afectadas.
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agencia ejecutiva, en cuanto instrumento de gestión y ejecución del Derecho
Europeo, pueda trascender ese objeto. Como ya se ha señalado, el programa
comunitario en cuanto tal constituye la base jurídica para la futura creación de
una agencia en la medida que autoriza a la Comisión para que, posteriormente
y al amparo de su potestad de organización interna, pondere y en su caso
decida su alumbramiento. También se ha explicado que en la aprobación
legislativa del programa no tiene por qué recogerse la previsión de la utilización
de la agencia ejecutiva como instrumento de ejecución del mismo, si bien se
insta a que, cuando se adopte un programa comunitario, la Comisión informe a
la autoridad presupuestaria de su eventual intención de recurrir a una agencia
ejecutiva para la gestión del programa ( art. 3.4 Estatuto agencias ejecutivas ).
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a) administrar la totalidad o parte de las fases del ciclo del proyecto en relación
con proyectos específicos en el ámbito de la ejecución del programa
comunitario y efectuar los controles necesarios a tal efecto, adoptando las
decisiones pertinentes basándose en la delegación de la Comisión; no se ha
querido delimitar desde el punto de vista del contenido material ni en términos
de especialización de las tareas, pues la Comisión pretende que se puedan
encomendar a estas agencias la gestión de un gran número de operaciones
incluso poco especializadas («gestión de masa»);
Del juego del artículo 58.5 RF y del art. 6.2 Estatuto agencias ejecutivas, se
derivaría que a las agencias ejecutivas no sólo se les impediría realizar
elecciones políticas iniciales sino también el ejercicio de competencias
discrecionales al llevar a la práctica tales elecciones, pero en tal caso el
margen de actuación de la agencia sería muy limitado, por lo que no cabe
excluir decisiones discrecionales que no impliquen decisiones políticas.
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sin demora a la Comisión de cualquier fraude cometido en la gestión de fondos
de la Unión, así como de las medidas adoptadas; en segundo lugar, la
designación de un punto de contacto que estará dotado con las competencias
apropiadas para cooperar directamente con la OLAF a fin de facilitar las
actividades operativas de esta última; en tercer lugar, las condiciones de
utilización de cuentas bancarias y de los intereses devengados; y, en cuarto
lugar, disposiciones que garanticen la visibilidad de la acción de la Unión en
relación con las demás actividades del organismo.
Pero sin duda alguna el control más intenso y decisivo es el que ejerce la
Comisión sobre la agencia ejecutiva a través de lo que el Estatuto denomina
«control de la legalidad», recuperando la propuesta originaria que, en la
modificación intermedia, había recibido el título de «auditoría de la
regularidad», si bien el contenido y significado de ésta se encuentra recogido
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en el envoltorio formal de la retomada denominación, aunque la regulación final
la trasciende.
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En efecto, conforme al artículo 21 de la propuesta modificada de Reglamento
marco, cualquier acto de la agencia ejecutiva que tenga efectos jurídicos
obligatorios que afecten a los intereses de un tercero « podrá ser deferido a la
Comisión por este tercero, cualquier otra persona directa o individualmente
afectada o un Estado miembro, con el fin de auditar su regularidad ». El recurso
se presentará a la Comisión en el plazo de un mes a partir del día en que la
parte demandante haya tenido conocimiento del acto impugnado. Después de
haber oído las razones de la parte demandante y las de la agencia ejecutiva, la
Comisión tomará una decisión sobre el recurso en el plazo de un mes. La
ausencia de decisión en este plazo equivaldrá a una decisión implícita de
desestimación. En esta suerte de recurso de alzada, sorprende la legitimación
universal de los Estados miembros (junto a los terceros destinatarios o directa
o individualmente afectados).
Cuestión nada baladí era el alcance del control que la Comisión podía ejercer
tanto a través del recurso como de la revisión de oficio. Pues la expresión
«regularidad» era lo suficientemente amplia como para comprender un control
tanto de legalidad como de oportunidad. A favor de un control limitado a las
cuestiones de legalidad podría hacerse hincapié en que la propuesta
modificada de Reglamento –dentro del marco de la revisión de oficio– hablaba
de «anulación» y no de «revocación», pero lo cierto es que el Legislador
comunitario nunca se ha caracterizado por su rigurosidad terminológica.
Además, había que tener en cuenta que el «régimen jurídico» –parámetro de la
«regularidad"– conforme al cual la agencia debía ejercer las competencias
delegadas lo constituía también el acto de delegación, donde se fijaban los
criterios, condiciones y parámetros de actuación, amén del propio programa
anual de actuación de la agencia, lo que difuminaba las fronteras entre las dos
posibles tutelas. De ahí que, quizás, el término «regularidad» fuera
intencionadamente ambiguo y que sustituyera en su momento al más explícito
«control de legalidad» de la propuesta originaria.
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recurso, semejante –por la atenuación formal de la relación jerárquica derivada
de la personalidad jurídica propia de las agencias ejecutivas– a las conocidas
como «alzadas impropias» en el Derecho Administrativo español.
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no parece suficiente como para justificar una reapertura del plazo, pues en
sede jurisdiccional se puede obtener también esa motivación por parte de la
Comisión. Quizás se podrían aplicar, por analogía, las soluciones que aporta el
Estatuto de funcionarios comunitarios sobre la base de una controvertida
jurisprudencia: si la decisión denegatoria explícita se adopta cuando aún no ha
expirado el plazo para interponer el recurso de anulación que posibilitaba ya la
decisión denegatoria implícita, entonces habría que considerar que ese plazo
comenzaría a computarse de nuevo (art. 91.3 Estatuto funcionarios); pero,
sensu contrario , si no se interpuso el recurso de anulación en el plazo que
habilitaba la decisión denegatoria implícita, entonces la decisión denegatoria
explícita debería considerarse meramente confirmatoria de aquella, con lo que
el recurso de anulación contra ésta debería ser inadmitido.
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también incluirá los criterios, condiciones y parámetros conforme a los cuales la
agencia ejecutiva desarrollará su actividad.
Ahora bien, las decisiones de las Agencias ejecutivas pueden ser impugnadas
directamente ante los Tribunales europeos cuando son el resulado del ejercicio
de competencias administrativas propias (por ejemplo, demandas de acceso a
los documentos de la Agencia) y no de competencias delegadas (por ejemplo,
actos de gestión de programas europeos) [ Kalliope Agapiou Joséphides v.
Comisión y Agencia Ejecutiva en el ámbito Educativo, Audiovisual y Cultural ,
21 octubre 2010 (T-439/08) y Kalliope Agapiou Joséphides v . Comisión, 10
noviembre 2011 (C-626/10P)].
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Ello no impide que la Comisión decida delegar en algunas Agencias europeas
algunas actividades o tareas de las que es competente. El Reglamento
Financiero de 2002 así lo preveía expresamente, especificando que tal
posibilidad de delegación estaba sujeta a que «sea compatible con la misión
del organismo definida en el acto de base» (art. 54.2 b) RF). El actual
Reglamento Financiero ya no recoge tal previsión específica, quizás porque
resulte de sentido común.
BIBLIOGRAFÍA BÁSICA
BIBLIOGRAFÍA COMPLEMENTARIA
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Capítulo V
Sumario:
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o 1. Órganos administrativos preparatorios del Consejo
1.1. Comités
1.1.1. El Comité de Representantes Permanentes
1.1.2. Otros Comités que asisten al Consejo
A. Comité Especial de Agricultura
B. Comité Económico y Financiero
C. Comité de Política Económica
1.2. Grupos de trabajo
o 2. La Secretaría General del Consejo
2.1. El Secretario General
2.2. La Secretaría General del Consejo
o 3. Estructuras administrativas de la PESC-PESD: La
Administración político-militar de la Unión Europea
3.1. Órganos político-administrativos
3.1.1. Comité Político y de Seguridad
3.1.2. Representantes especiales (PESC)
3.2. Órganos militares
3.2.1. Comité Militar
3.2.2. Estado Mayor
3.3. Agencias creadas en el ámbito de la PESD
3.3.1. Instituto de Estudios de Seguridad de la Unión
Europea
3.3.2. Centro de Satélites de la Unión Europea
3.3.3. Agencia Europea de Defensa
3.4. Medios administrativos para la ejecución de la Política
Exterior y de Seguridad Común
3.4.1. Medios civiles
A. La «Policía de la Unión Europea»
B. Acción para el fortalecimiento del Estado
de Derecho
C. Acción para el fortalecimiento de la
Administración civil
D. Protección civil
E. Misiones de observación y sustitución
3.4.2. Medios militares. La Fuerza de Reacción
Rápida
o 4. Estructuras administrativas del Consejo para la ejecución del
Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia
4.1. El Comité de Coordinación
4.2. La Oficina Europea de Policía (EUROPOL)
4.3. La Escuela Europea de Policía
4.4. La Unidad Europea de Cooperación Judicial
(EUROJUST)
4.5. Agencia Europea para la gestión operativa de
sistemas informáticos de gran magnitud en el espacio de
libertad, seguridad y justicia
Bibliografía básica
Bibliografía complementaria
43
1. LA EVOLUCIÓN ADMINISTRATIVA DEL CONSEJO
En sus orígenes, la Secretaría General del Consejo fue muy reducida por la
aversión tanto de Monnet como de los federalistas a crear una Administración
que pudiera rivalizar con la Comisión. Por ello, representa la infraestructura
administrativa, material y personal, necesaria para el desarrollo de los trabajos
de los órganos del Consejo: grupos de trabajo, COREPER y el propio Consejo
en su composición de los representantes de los Gobiernos de los Estados
miembros. Sin embargo, de forma imperceptible, pero real, en un proceso
iniciado desde los mismísimos orígenes del Consejo Especial de Ministros de la
CECA (creación de Comité de Coordinación y primeros grupos de trabajo),
continuado con el Consejo de Ministros CEE (creación del COREPER) y
agudizado, más tarde, con el Tratado de Maastricht, el Consejo, directamente o
a través de su Secretaría General, ejerce competencias ejecutivas cualitativa y
cuantitativamente cada vez más importantes, comparables a las de una
Administración Pública, sobre determinadas políticas (especialmente, PESC y
Cooperación policial y judicial en materia penal, pero también política
económica y monetaria), que la pueden erigir potencialmente en una Institución
competidora de la Comisión.
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materia penal terminan por consolidar el papel de la Secretaría General del
Consejo que, en una imparable mutación cualitativa, viene a erigirse en una
auténtica Administración del Consejo.
2. INTERGUBERNAMENTALIDAD Y SUPRANACIONALIDAD EN LA
ADMINISTRACIÓN DEL CONSEJO
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través de reglas oficiosas y acuerdos informales. Todo ello concurre a
incrementar sustancial y cualitativamente el carácter supranacional y colectivo
del Consejo y revela la trascendental relevancia de la Administración del
Consejo como un elemento configurador más de la idiosincrasia y esencia de la
Institución.
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ámbitos intergubernamentales o menos integrados son, evidentemente,
peculiares y propias, lejanas a las competencias ejecutivas de los ámbitos
tradicionalmente comunitarios. Las potestades de ejecución, en tales casos,
son menos intensas y se limitan, a lo sumo, a potestades de coordinación
(política económica y monetaria) o mecanismos de cooperación (cooperación
policial y judicial).
47
«que la ayuda que ha concedido o va a conceder dicho Estado sea
considerada compatible con el mercado interior, cuando circunstancias
excepcionales justifiquen dicha decisión» (art. 88 TFUE).
48
2.2. Tratado de la Unión Europea
En efecto, el anterior artículo 202 del TCE recogía una posible excepción a esa
regla general de atribución de competencias ejecutivas a la Comisión: « El
Consejo podrá asimismo reservarse, en casos específicos, el ejercicio directo
de las competencias de ejecución». El art. 291.2 es un poco más detallado al
señalar que, cuando se requieran condiciones uniformes de ejecución de los
actos jurídicamente vinculantes de la Unión, éstos conferirán competencias de
49
ejecución a la Comisión o, en casos específicos debidamente justificados y en
el caso de las decisiones adoptadas en el marco de la PESC-PESD, al
Consejo.
Con el citado párrafo del artículo 202 introducido por el Acta Única Europea, el
Consejo no dejaba de ser Institución ejecutiva, pero sí que cedía la
preeminencia y preferencia en este carácter a la Comisión. A partir de
entonces, el Consejo sólo podría reservarse el ejercicio directo de las
competencias de ejecución «en casos específicos». Poco después el Tribunal
de Justicia consideró que tal decisión de reserva sólo se podía adoptar,
además de en casos específicos, si el Consejo la motivaba de manera
circunstanciada [ Comisión v. Consejo , 24 octubre 1989 (16/88)], extremo que
fue consagrado en la denominada «Segunda Decisión de Comitología» en
1999.
1.1. Comités
50
aquel le confíe (art. 16.7 TUE y 240 TFUE). No es, pues, una Institución, por lo
que no ostenta ni ejerce competencias propias, de ahí que, en su condición de
órgano auxiliar, las funciones de ejecución de los mandatos confiados por el
Consejo no habilitan a este Comité a ejercer el poder de decisión que los
Tratados atribuyen al Consejo [ Comisión v. Consejo , 19 marzo 1996 (C-
25/94)]. Inviable, pues, la delegación de competencias ejecutivas por parte del
Consejo en beneficio del COREPER.
El Reglamento interno del Consejo señala, además, que este órgano velará
especialmente por que las políticas y las acciones de la Unión sean coherentes
entre sí y se respeten los principios de legalidad, subsidiariedad,
proporcionalidad y motivación de los actos, así como las normas que
establecen las atribuciones de las Instituciones y órganos de la Unión, las
disposiciones presupuestarias y las normas de procedimiento, de transparencia
y de calidad de la redacción (art. 19.1 RIConsejo). Este precepto es muy
importante, pues la horizontalidad de las tareas permite, en última instancia,
cohonestar internamente el mandato general del COREPER con los
específicos de otros Comités creados por los Tratados o por el Consejo.
51
ser previamente examinados por el COREPER. El procedimiento decisorio del
Consejo prevé, en primer lugar, la intervención de los grupos de trabajo, cuya
actividad es coordinada, en principio, por el COREPER. Si en este nivel no se
llega a un acuerdo, el COREPER procurará alcanzarlo a su nivel y lo
presentará posteriormente al Consejo para su adopción (art. 19.2 RIConsejo).
La articulación de esta previsión se realiza mediante la inclusión del asunto en
cuestión en la parte «A» del orden del día del Consejo, el cual sólo interviene
para dar valor jurídico a la decisión del COREPER. En el caso de que ni
siquiera en el COREPER los representantes nacionales alcancen un acuerdo,
éste presentará al menos de manera adecuada los asuntos al Consejo y, dado
el caso, le presentará orientaciones, opciones o propuestas de solución (art.
19.2 RIConsejo).
52
Independientemente de su creación por el Derecho originario o derivado,
vamos a exponer, a continuación, algunos de los más importantes con
competencia sobre determinados sectores o políticas interiores, haciendo mera
mención de importantes Comités como el de Empleo (art. 150 TFUE) o el de
Política Comercial (art. 207 TFUE).
53
• el Comité supervisará la situación monetaria y financiera y el sistema general
de pagos de los Estados miembros que no formen parte de la Unión
Económica y Monetaria e informará regularmente al respecto al Consejo y a la
Comisión.
54
Los grupos de trabajo se caracterizan, igualmente, por la especialización de su
objeto. No obstante, existen dos importantes excepciones de grupos con
competencia horizontal: en primer lugar, el conocido como «grupo Antici» que,
desde 1975, prepara las reuniones y trabajos del COREPER II (integrado por
los Representantes Permanentes) e incluso desempeña una relevante función
entre los bastidores del Consejo Europeo (como lo demuestra el hecho de que
sus miembros pueden tener acceso a las mismísimas sesiones); en segundo
lugar, y a imagen y semejanza del anterior, el «grupo Mertens», instituido ya en
la década de los noventa, y que prepara el trabajo de COREPER I.
Más aún, los grupos de trabajo no sólo se afirman como actores en el seno del
propio Consejo de cuya estructura forman parte, sino que su actividad se
despliega igualmente en relaciones interinstitucionales tanto con la Comisión
como con el Parlamento en el marco del proceso legislativo. De esta forma, la
síntesis integradora conducente a una solución o posición europea de los
asuntos no sólo se origina en la interacción multilateral entre las posiciones
nacionales presentes en el interior de los grupos sino que también se produce
por la negociación y transacción con otros actores europeos. En definitiva, los
grupos de trabajo del Consejo se erigen en una «parte estructural de la entera
estructura institucional de la Unión Europea» y en unidades «altamente
institucionalizadas» en sí mismas.
55
2. LA SECRETARÍA GENERAL DEL CONSEJO
56
3.1.1. Comité Político y de Seguridad
57
Mayor europeo– participará si es necesario en las reuniones del Comité Político
y de Seguridad; recibir informaciones, recomendaciones y dictámenes del
Comité para los aspectos civiles de la gestión de crisis y remitirle, a su vez,
directivas relativas a materias relacionadas con las PESC; coordinar,
supervisar y controlar los trabajos en el ámbito de la PESC de los diferentes
grupos de trabajo, a los que podrá enviar directivas y cuyos informes deberá
examinar; conducir a su nivel el diálogo político; erigirse en la instancia
privilegiada de diálogo sobre la PESD con otros Estados miembros y, muy
especialmente, con la OTAN; finalmente, asumir, bajo la autoridad del Consejo,
la responsabilidad de la dirección política del desarrollo de las capacidades
militares, teniendo en cuenta la naturaleza de las crisis a las que la Unión
Europea debe responder, para lo cual se beneficiará de los dictámenes del
Comité militar, asistido a su vez por el Estado Mayor europeo.
58
La progresiva configuración y consolidación de la Política Europea de
Seguridad y Defensa ha obligado a establecer en el seno del Consejo y del
Servicio Europeo de Acción Exterior una serie de órganos administrativos que
se encuentran específicamente al servicio de aquella. Estas estructuras
específicamente militares se encuentran, evidentemente, al servicio de los
órganos de dirección política y administrativa de la Secretaría General del
Consejo (Comité Político y de Seguridad) y del Alto Representante de la Unión
para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad.
59
gestión de crisis; evaluar riesgos de crisis potenciales; dimensión militar de una
situación de crisis y sus implicaciones; elaboración, evaluación y reexamen de
los objetivos desde el punto de vista de las capacidades militares; relaciones
militares de la Unión Europea con los miembros europeos de la OTAN que no
pertenezcan a la Unión Europea, los otros candidatos a la adhesión, otros
Estados y otras organizaciones, incluida la OTAN; finalmente, la estimación del
coste financiero de las operaciones y de los ejercicios.
El papel del Comité Militar es muy relevante en las situaciones de crisis puesto
que, a instancias del Comité Político y de Seguridad, remite una directiva inicial
al Director General del Estado Mayor de la Unión Europea que sienta las bases
y límites dentro de los cuales el Estado Mayor deberá definir y presentar sus
opciones militares estratégicas. Recibidas éstas por el Comité Militar y tras su
evaluación, las transmite al Comité Político y de Seguridad. Será, finalmente, el
Consejo el que decida la opción militar más oportuna, sobre cuya base el
Comité Militar autorizará la elaboración de una directiva inicial de planificación
dirigida al Comandante de operaciones. Asimismo y sobre la base de las
correspondientes evaluaciones del Estado Mayor, el Comité Militar dirigirá al
Comité Político dictámenes y recomendaciones sobre el concepto de
operaciones y sobre el proyecto de plan de operaciones, que son
responsabilidad del Comandante de operaciones.
La misión del Estado Mayor de la Unión Europea es, en primer lugar, asegurar
la alerta rápida, la evaluación de las situaciones y la planificación estratégica
60
para las denominadas «misiones de Petersberg», incluyendo la identificación
de las fuerzas europeas nacionales y multinacionales (cuando se actúe
igualmente en coordinación con la OTAN) y, en segundo lugar, la realización de
las políticas y decisiones adoptadas conforme a las directivas emanadas del
Comité Militar, especialmente en caso de situaciones de gestión de crisis
(recabar información, elaborar opciones militares, planificar fuerzas militares,
etc.).
61
otros Institutos de investigación y grupos de reflexión, tanto dentro como fuera
de la Unión Europea.
62
A diferencia de las dos Agencias anteriormente analizadas, el caso de la
Agencia Europea de Defensa es completamente diferente por la importancia de
las competencias que se le atribuyen, hasta el punto de acabar siendo prevista
en los Tratados (arts. 42 y 45 TUE), que la bautiza expresivamente como
«Agencia en el ámbito del desarrollo de las capacidades de defensa, la
investigación, la adquisición y el armamento». Creada por la Acción común
(2004/551/PESC) tras un largo proceso de reflexión y análisis y una decisión al
más alto nivel en el Consejo Europeo de Salónica (19-20 de junio de 2003), la
Agencia Europea de Defensa se constituye como una genuina agencia
intergubernamental de la Unión Europea. Respecto a su carácter
intergubernamental, queda evidenciado por su inserción orgánica y funcional
como instrumento de ejecución de las Políticas exterior y de defensa: «La
Agencia Europea de Defensa... estará bajo la autoridad del Consejo» (art. 45.1
TUE).
63
cumplir su misión la Agencia –a través de su Junta Directiva, previa aprobación
del Consejo por unanimidad– podrá suscribir acuerdos administrativos con
terceros Estados, organizaciones y entidades, citándose explícitamente la
Carta de Intenciones (LoI), la Organización Conjunta de Cooperación en
Materia de Armamento (OCCAR), el Grupo de Armamento de Europa
Occidental (GAEO)/Organización Europea de Armamento (OAEO) y la OTAN.
Pero más trascendente resulta la configuración de la Agencia como un
instrumento estructural de flexibilidad al hacer que la participación de los
Estados no sea obligatoria. Esta participación se encauza en una doble fase.
En un primer momento, la condición de «Estado miembro participante» es
voluntaria y variable, pues se establece que los Estados que deseen participar
inmediatamente en la Agencia notificarán su intención al Consejo e informarán
al entonces Secretario General/Alto Representante, procedimiento que
igualmente tienen que seguir aquellos Estados que se quieran incorporar
posteriormente o que incluso se quieran retirar de la Agencia. Y en un segundo
momento, hay que tener en cuenta que las actividades (proyectos y programas)
de la Agencia Europea de Defensa pueden implicar únicamente a grupos
específicos de Estados miembros («Estados miembros contribuyentes»),
iniciativa que se desarrollará en el marco de la Agencia y que de hecho será
considerado un proyecto o programa propio de la Agencia, a no ser que
expresamente la Junta Directiva decida en contrario. Lanzado el proyecto o
programa por el grupo de Estados miembros en cuestión, el resto podrá decidir
asociarse al mismo, para lo cual los Estados miembros originarios decidirán si
aceptan esa solicitud de participación. Prueba de todo ello es la «cooperación
estructurada permanente» (art. 42.6 TUE) entre Estados miembros sobre el
desarrollo de capacidades militares que se articula orgánicamente a través de
la Agencia Europea de Defensa (tal y como desarrolla el Protocolo nº 10 anejo
a los Tratados).
64
esencial: aquella pone el «continente» en el que los Estados aportan el
«contenido» de sus medios civiles y militares.
65
El enfoque civil de una situación de crisis se encamina a salvar vidas humanas,
a mantener el orden público básico, a evitar una mayor escalada y a facilitar el
regreso a una situación pacífica, estable y autosostenible. Las directrices del
Consejo Europeo de Feira (junio 2000) señalaban, en especial, los siguientes
objetivos: actuar para evitar el surgimiento y escalada de conflictos, consolidar
la paz y la estabilidad internas en períodos de transición y garantizar la
complementariedad entre los aspectos militar y civil de la gestión de crisis
cubriendo plenamente todas las misiones de Petersberg. Posteriormente, el
Consejo Europeo de Niza (diciembre 2000) fijaba una serie de principios
informadores de la intervención policial: las misiones de policía abarcan
funciones de consejo, de asistencia, de formación e incluso de sustitución de
las policías locales, siempre en una sinergia estrecha entre el elemento militar y
el civil. Finalmente, el Consejo Europeo de Göteborg (15-16 de junio de 2001)
especificó algunos objetivos concretos en el ámbito del Estado de Derecho, de
la administración civil y de la protección civil.
Los Estados miembros han establecido una fuerza policial de 5.000 policías
(capacidad global) puestos a disposición de la Unión por aquellos. Un total de
1.400 agentes de ese contingente global puede desplegarse en un plazo de
treinta días (capacidad de despliegue rápido) para poder ejecutar operaciones
y misiones de asesoramiento, formación y supervisión policial, así como de
policía operativa a fin de prevenir o atenuar crisis y conflictos internos, para
operar en situaciones no estabilizadas (situaciones inmediatamente posteriores
a conflictos que requieren restaurar la ley y el orden: UNMIK/KFOR en Kosovo
y UNTAET en Timor oriental) o, simplemente, para apoyar a la policía local,
garantizando el respeto de los derechos humanos fundamentales (Albania,
Mostar, El Salvador) y, cuando la policía internacional desempeñe una función
operativa, para devolver rápidamente a la policía local la responsabilidad de
hacer cumplir la ley (Kosovo). Desde que en el 2002 se aprobara la misión de
policía en Bosnia-Herzegovina, casi treinta misiones se han desarrollado por la
Unión Europea en puntos tan distantes del globo como Guatemala
(MINUGUA), Georgia (EUMM Georgie), Guinea-Bissau (UE RSS GUINÉE-
BISSAU), Congo (EUPOL RD Congo), Afganistán (EUPOL AFGHANISTÁN) o
Indonesia.
66
La actuación policial debe desembocar en el restablecimiento del sistema
judicial y penitenciario del lugar, esto es, el fortalecimiento del Estado de
Derecho . A tal efecto se barajan la implantación de mecanismos nacionales
para la selección de jueces, fiscales, expertos en materia penitenciaria y otras
categorías, con objeto de que trabajen temporalmente en estos lugares.
Incluso, la Unión Europea podría promover directrices de selección y formación
de jueces y expertos internacionales en materia penitenciaria en cooperación
con las Naciones Unidas y otras organizaciones regionales (Consejo de Europa
y OSCE). Finalmente, también se podría apoyar la creación o renovación de
infraestructuras de tribunales y prisiones locales, así como la contratación de
personal judicial local y empleados de prisiones locales en el contexto de las
operaciones de apoyo a la paz. La primera actuación operativa en este campo
ha sido la Misión de la Unión Europea por el Estado de Derecho en Georgia
(2004), pero la de mayor alcance se desplegó en Irak (EUJUST LEX),
D. Protección civil
67
Otro de los ámbitos de actuación es el de las misiones de observación y apoyo
a los Representantes Especiales de la Unión Europea. Se pretende así
contribuir a actividades como la reforma del sector de la seguridad, apoyar el
desarme y los procesos de desmovilización y de reintegración. Para ello, las
misiones civiles fortalecerán las instituciones locales mediante el
asesoramiento, la formación y la supervisión, aunque no se descarta la
posibilidad de desempeñar igualmente funciones ejecutivas ( misiones de
sustitución ).
68
Estados miembros los consideraban oportuno. Esta cooperación obedece a la
necesidad de producir armamentos que respondan a las necesidades
europeas, pero también para mantener una base científica y tecnológica en
Europa, salvaguardar sectores industriales vitales y garantizar la seguridad de
los abastecimientos, en particular en caso de crisis o de conflicto. Ya hemos
visto que a tal fin se terminó por crear la Agencia Europea de Defensa.
Pero sin duda alguna la decisión más trascendente fue la adoptada por el
Consejo de Asuntos Generales/Defensa el 20 de noviembre de 2000 sobre la
Declaración de compromiso de capacidades militares , que alumbraba en la
práctica la Fuerza de Reacción Rápida . El Consejo Europeo de Helsinki fijó un
objetivo general para el año 2003: la Unión debería entonces estar en
condiciones de desplegar en menos de sesenta días fuerzas equivalentes a un
cuerpo de ejército (60.000 personas) y de mantenerlas durante el menos un
año. Las contribuciones de los Estados miembros constituyen una reserva de
más de 100.000 personas y de unos 400 aviones de combate y unos 100
buques. A medida que se amplió la Unión y que está reflexionó sobre carencias
(sobre todo logísticas), los medios humanos y materiales puestos a disposición
por los Estados se calculan de forma más flexible en función de unos catálogos
de necesidades y de fuerzas que se van continuamente adaptando.
69
cooperación operativa en materia de seguridad interior. Este comité propiciará,
asimismo, la coordinación de la actuación de las autoridades competentes de
los Estados miembros. Podrán participar en sus trabajos los representantes de
los órganos y organismos de la Unión afectados.
70
demás servicios con funciones coercitivas de los Estados miembros, así como
su colaboración mutua en la prevención de la delincuencia grave que afecte a
dos o más Estados miembros, del terrorismo y de las formas de delincuencia
que lesionen un interés común que sea objeto de una política de la Unión, así
como en la lucha en contra de ellos.
Las potestades que el Legislador puede atribuir a Europol serían, entre otras,
las siguientes:
71
equivalentes. También se prevé la existencia en su seno de corresponsales
nacionales , los cuales tendrán la máxima prioridad en asuntos de terrorismo.
BIBLIOGRAFÍA BÁSICA
72
European Union , 3 rd ed., John Harper Publishing, Londres 2004; Sánchez
Barrueco, M. L.: «L'Agence européenne de Défense: un organe
intergouvernemental au service d'une institution communautaire?» en Revue de
Droit de l'Union européenne , 2008, nº 3, pp. 507-542.
BIBLIOGRAFÍA COMPLEMENTARIA
Beyers, J. y Dierickx, G.: «The Working Groups of the Council of the European
Union: Supranational or Intergovernmental Negotiations?» en Journal of
Common Market Studies , vol. 36, 1998, pp. 289-317; De Miguel Bárcena, J.:
«El Consejo» en Tratado de Derecho y Políticas de la Unión Europea. Tomo III.
Sistema institucional y procedimientos decisorios (Dir. J. Mª Beneyto),
Aranzadi, pp. 119-187; Linde, E.: «El Consejo de Ministros de la Unión
Europea» en Comentarios a la Constitución Europea (Coord. por V. Garrido, S.
García, E. Alvarez Conde), Vol. 1, 2004 ( La Unión Europea, el Derecho de la
Unión, competencias de la Unión, las instituciones , Coord. V. Garrido y E.
Alvarez Conde), Tirant lo Blanch, 2005, pp. 851-892.
73
Capítulo VI
Sumario:
74
3.2.2. El control general de la legalidad de los actos
de las Agencias
Bibliografía básica
Bibliografía complementaria
1. ORIGEN Y EVOLUCIÓN
75
intergubernamentalización de su funcionamiento y de sus órganos de dirección,
al tiempo que surgen las primeras Agencias decisorias, esto es, con potestades
para dictar actos administrativos con efectos jurídicos frente a terceros.
76
Asimismo, el TFUE prevé que los actos por los que se creen las Agencias
podrán establecer condiciones y procedimientos específicos respecto a los
recursos interpuestos por personas físicas y jurídicas contra los actos de las
Agencias destinados a producir efectos jurídicos frente a ellas (art. 263, párrafo
quinto). Sujeta, igualmente, a las Agencias al control de recurso por omisión
(art. 265) y prevé la competencia prejudicial del Tribunal de Justicia sobre la
validez e interpretación de los actos adoptados por las Agencias (art. 267).
Finalmente, menciona a los otros organismos (incluidas, por supuesto, las
Agencias) en relación con la extensión de la aplicación de las normas sobre
transparencia (acceso a documentos: art. 15 TFUE y art. 42 de la Carta de
Derechos Fundamentales), protección de datos de carácter personal (art. 16
TFUE), lucha contra los intereses financieros de la Unión (art. 325) y sujeción al
control del Defensor del Pueblo en casos de mala administración (art. 228
TFUE y art. 43 de la Carta). Con un carácter más particular, el Tratado sí
menciona explícitamente algunas Agencias, a las que dota así de un anclaje en
el Derecho originario: Agencia Europea de Defensa (arts. 42 y 45 TUE) y, por
supuesto, Europol (art. 88 TFUE) y Eurojust (art. 85 TFUE).
De este acuerdo, destaca en primer lugar que, para evitar confusiones, para las
futuras agencias se utilizará un término estándar: «Agencia de la Unión
Europea para...». En segundo lugar, se abdica de reducir la composición de los
Consejos de Administración, si bien, para simplificar el proceso de toma de
decisiones de la agencia se permite configurar su estructura de gobierno a dos
niveles: además del Consejo de Administración, que dará orientaciones
generales para las actividades de la agencia, se creará un Comité Ejecutivo de
pequeñas dimensiones, en el que estará presente un representante de la
Comisión, y que funcionará y participará más estrechamente en la supervisión
de las actividades de la agencia, con miras a reforzar la supervisión de la
gestión administrativa y presupuestaria, sobre todo en materia de auditorías.
2. DEFINICIÓN
77
«órganos» establecidos por los Tratados. Así lo reflejó en su día el propio
Tratado Constitucional, que en las versiones originarias utilizaba incluso el
vocablo «agencias», siendo sustituido por el más aséptico y genérico de
«organismo».
78
con la seguridad alimentaria o la salud humana, según los cuales debe existir
una separación entre la elaboración de un informe científico independiente
(evaluación de riesgos) y la adopción de decisiones (gestión de riesgos). De
esta forma, la instauración de procedimientos comunitarios centralizados en
tales sectores tan sensibles obliga a que, de optar por esa disociación, si bien
la decisión de gestión de riesgos se atribuya a la Comisión, esta Institución
debe poder decidir sobre la base de dictámenes científicos y técnicos
(Autoridad Europea de Seguridad Alimentaria o Agencia Europea de
Evaluación de Medicamentos).
79
políticas para instaurar una Administración comunitaria centralizada para el
desarrollo de ciertas actividades obligaron, en cambio, a reforzar no a la
Comisión sino fenómenos peculiares de cooperación entre los Poderes
Públicos de los Estados miembros y de las Comunidades. De esta forma las
Agencias europeas pueden considerarse como un medio aceptado por los
Estados miembros para controlar un aspecto concreto de la política comunitaria
que, de otro modo, quedaría completamente en manos de la Comisión en
forma de un servicio administrativo más. En efecto, la estructura de las
Agencias permite a los Estados miembros más influencia de la que habrían
tenido bajo la versión alternativa de establecer un órgano administrativo más en
el seno de la Comisión, tal y como se evidencia en la composición del Consejo
de Administración, controlado completamente por los representantes de los
Estados miembros, a pesar de los continuos y vanos esfuerzos de la Comisión
por reequilibrar dicha composición, eliminando el criterio de un representante
por cada Estado miembro.
Pero incluso en el caso de Agencias a las que se han atribuido meras tareas de
asesoramiento científico y técnico, su labor en asegurar una aplicación
uniforme y eficaz del Derecho Europeo es evidente y reconocida por las
Instituciones y por la jurisprudencia. En efecto, la Comisión considera a las
Agencias como instrumentos europeos para conseguir una ejecución uniforme
y eficaz de un Derecho Europeo altamente regulado pero funcionalmente
descentralizado en su ejecución por los Estados miembros. Las Agencias se
erigen, de este modo, en mecanismos privilegiados de cooperación
administrativa entre las Comunidades y los Estados. Y es que, en el caso de
estas Agencias con funciones de apoyo técnico o científico, su creación puede
obedecer al interés europeo por proporcionar asesoramiento centralizado a los
Estados, especialmente cuando éstos retienen las competencias ejecutivas de
la materia regulada por el Legislador europeo. Así, en el caso de la Agencia de
80
Seguridad de las Redes y de la Información, la Comisión destacó «que, incluso
si están claramente definidos los parámetros de la aplicación descentralizada
de dichas Directivas [sobre redes y servicios de comunicaciones electrónicas],
no puede excluirse que las autoridades nacionales de reglamentación adopten
posturas divergentes, en el ejercicio de la facultad discrecional que se les
atribuye». Para la Comisión, esta Agencia «fue creada para ayudar a esas
autoridades a alcanzar una comprensión técnica común de las cuestiones
relativas a la seguridad de las redes y de la información» [ Reino Unido v.
Parlamento y Consejo , 2 mayo 2006 (C-217/04), n. 40].
81
Un dictamen del Tribunal de Justicia en 1970 [ Fonds d'immobilisation de la
navigation intérieure , 26 abril 1977 (1/76), Rec. 1977, p. 747] aportó más
claridad sobre esta problemática. Se trataba de analizar la compatibilidad con
los Tratados de un acuerdo relativo a la creación de un Fondo europeo de
inmovilización de la navegación interior con vistas a dar una respuesta al
exceso de tráfico fluvial en el Rin. Uno de los puntos de la petición de la
Comisión hacía referencia a saber si «[la atribución, por la Comunidad, a
órganos independientes de las Instituciones comunes, del poder de adoptar
decisiones de alcance general que sean directamente aplicables en los
Estados miembros sin la intervención obligada de las Instituciones de la
Comunidad]» era compatible con el Tratado. El Tribunal rechazó la
compatibilidad del acuerdo, aunque, en un obiter dictum , parecía no rechazar
la creación de tales órganos independientes en la medida en que no implicaran
más que «competencias de ejecución».
5. FUNDAMENTO JURÍDICO
82
El aspecto más interesante en lo que concierne a la creación de las Agencias
europeas es el relativo a la base jurídica de los citados actos legislativos. No
existe en los Tratados una cobertura jurídica expresa que permita al Legislador
crear órganos ejecutivos, salvo en el caso de las dos Agencias del Espacio de
Libertad Seguridad y Justicia (Europol y Eurojust) y de la Política Exterior
(Agencia Europea de Defensa y Servicio Europeo de Acción Exterior). Tanto
ese silencio como estas excepciones plantean serios problemas para justificar
la propia existencia de las Agencias europeas y, en todo caso, para dilucidar su
naturaleza jurídica.
83
Tratados reguladoras de las políticas sectoriales. Así, la Agencia Europea de
Seguridad de las Redes y de la Información (art. 95 TCE), la Autoridad Europea
de Seguridad Alimentaria [art. Artículos 37, 95, 133 y 152.4 b) TCE], la Agencia
Europea de Seguridad Marítima (art. 80.2 TCE), la Agencia Europea de
Seguridad Aérea (art. 80.2 TCE), el Centro Europeo para la Prevención y el
Control de las Enfermedades (art. 152.4), la propuesta de creación de la
Agencia Ferroviaria Europea (art. 71.1 TCE) o la refundación de la Agencia
Europea de Medicamentos (arts. 95 y 152.4 b) TCE).
84
más allá de lo permitido por dicha Política. Según el Tribunal de Justicia, «cabe
destacar que las misiones confiadas a dicho organismo [en el caso se trataba
de la Agencia de Seguridad de las Redes y de la Información] deben estar
estrechamente ligadas a las materias que son objeto de actos de aproximación
de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados
miembros. Así ocurre, en particular, cuando el organismo comunitario creado
presta a las autoridades nacionales o a los operadores, una asistencia que
tiene repercusión sobre la puesta en práctica homogénea de los instrumentos
de armonización y que puede facilitar su aplicación». El Tribunal emprende así
un análisis pormenorizado de los objetivos y funciones de la Agencia en
cuestión para verificar, en primer lugar, si tales objetivos y funciones se
encuentran ligados a la legislación sectorial en que se incardina la Agencia y,
en segundo lugar, si esos objetivos y funciones «acompañan y encuadran la
ejecución de esta legislación» [ Reino Unido v. Parlamento y Consejo , 2 mayo
2006 (C-217/04)]. Evidentemente, esta perspectiva y esta jurisprudencia limitan
las posibilidades del Legislador europeo a la hora de configurar la ejecución
supranacional del Derecho Europeo a través de las Agencias y que,
anteriormente, se había soslayado con la invocación del art. 308 TCE (actual
352 TFUE).
Esta jurisprudencia que ubica las Agencias en el ámbito sectorial del que son
instrumentos de ejecución la vemos confirmada en la reciente sentencia Reino
Unido v. Parlamento y Consejo , 22 enero 2014 (C-270/12), que resulta de gran
transcendencia para entender la naturaleza de las Agencias por cuanto admite
que el Legislador europeo, al europeizar una competencia ejecutiva y privando
en consecuencia de ella a los Estados miembros, no se ve obligado a atribuir la
competencia de ejecución exclusivamente conforme al estricto régimen de los
actos delegados (en cuyo caso la Comisión es la única posible beneficiaria) o
actos de ejecución (pudiendo atribuírsela a Comisión o Consejo), sino que
puede optar por conferir la competenica de ejecución a otros órganos u
organismos que formen parte de la estructura político-administrativa europea,
incluidas las Agencias.
II. MANDATO
1. OBJETIVOS Y TAREAS
Con carácter previo, los actos de creación de las Agencias suelen distinguir,
por un lado, el objetivo general de la misma y, por otro, las tareas o funciones
para la consecución de aquel objetivo. Dentro de estas tareas o funciones es
preciso, igualmente, diferenciar fines específicos y medios para su realización,
85
medios que pueden consistir tanto en actividades (redes, encuentros, etc.)
como en instrumentos jurídicos (dictámenes, estudios, inspecciones, actos
administrativos, etc.).
Objetivos-Fines-Tareas Medios-Potestades
Recoger, analizar y procesar Bases de datos; encuentros; grupos de
información a nivel europeo trabajo; estudios de viabilidad
Realizar o fomentar estudios e
Publicaciones; estudios
investigaciones
Distribuir datos e información Informes; bases de datos; seminarios...
Proporcionar consejo y apoyo Dictámenes científicos; asistencia
científico-técnico científico-técnica en asuntos concretos
Apoyar la elaboración de políticas Proyectos piloto; informes
Promover cooperación e intercambio
Redes; bases de datos
de información y experiencia
Prestación de servicios Traducciones; gestión de programas
Dictámenes; autorizaciones;
Ejecución de políticas comunitarias
inspecciones; informes
Uno de los aspectos a los que menos atención se presta en el mandato de las
Agencias es el de los beneficiarios de su actuación, no tanto en el sentido
general de quién se beneficia de su actividad sino al servicio de quién se
encuentra su actuación, tal y como el Legislador lo ha concebido, incluso en la
estructura interna de la propia Agencia. En este contexto, podemos
individualizar:
86
a) Comisión. Muchas Agencias asisten a la Comisión de forma eminente a la
hora de aplicar el Derecho europeo; es la gran beneficiaria de la actividad de
las Agencias, sin que ello obste a la autonomía de aquellas.
c) Estados miembros.
87
Químicas (ECHA) como «actos reglamentarios» a efectos de su impugnación
(art. 263 TFUE), al considerar que tienen carácter general por cuanto se
aplican a situaciones determinadas objetivamente y producen efectos jurídicos
frente a una categoría de personas contempladas de manera general y
abstracta. Y en tanto en cuanto estos actos de alcance general no habían sido
adoptados conforme a ningún procedimiento legislativo (ni ordinario ni
especial), la conclusión a la que llega es que son actos normativos de
naturaleza ejecutiva adoptados por la Agencia. Pero el discurso del Tribunal no
se detiene exclusivamente en la naturaleza de los actos adoptados por la
Agencia, pues debe analizar el argumento, invocado por la propia Agencia, de
que entre sus potestades no estaba la normativa, pues ésta la había reservado
su Reglamento fundacional a la Comisión. El Tribunal rechaza este argumento
con rotundidad: «En contra de lo que alega la ECHA, el artículo 263 TFUE,
párrafo cuarto, no preceptúa que la Comisión sea la única que dispone de la
potestad reglamentaria necesaria para adoptar tal acto. La alegación de la
ECHA a este respecto no encuentra ningún respaldo en el Tratado FUE. En
efecto, el artículo 263 TFUE, párrafo primero, menciona expresamente el
control de la legalidad de los actos de los órganos u organismos de la Unión
destinados a producir efectos jurídicos frente a terceros. Así pues, los autores
del Tratado FUE tenían la intención de someter también, en principio, los actos
de la ECHA, en tanto que organismo de la Unión, al control jurisdiccional del
juez de la Unión» [ Cindu Chemicals BV e.a v. Agencia Europea de Sustancias
y Mezclas Químicas (ECHA) , 7 marzo 2013 (T-95/10)].
Por todo ello, los casos en que se ha atribuido a Agencias la potestad de dictar
actos jurídicos vinculantes frente a terceros no sólo son excepcionales sino que
el ejercicio de tales potestades tiene lugar en un marco normativo completo y
preciso, de manera que se trata si no de actos reglados sí de actos que se
limitan a una verificación concreta, fruto de un juicio discrecional de naturaleza
técnica, de que la solicitud del administrado satisface las disposiciones precisas
88
de la norma (v.gr. OAMI, OCVV, AESA, ABE, Autoridad Bancaria). Se trata, en
conclusión, de Agencias decisorias .
89
Excepcionalmente se han creado Agencias de gestión que desempeñan tareas
administrativas, bien para ayudar a la gestión ordinaria de otras Agencias en
cometidos específicos ( Centro de Traducción de los Órganos de la Unión ),
bien para la ejecución de programas comunitarios ( Agencia Europea de
Reconstrucción; Fundación Europea de Formación; Órgano de Vigilancia
Europea GNSS en su calidad de estructura de gestión del programa europeo
de radionavegabilidad por satélite), sin perjuicio de que a Agencias que
responden a otra modalidad se las dota de nuevas potestades de actuación
como la ejecución material de la normativa europea (por ejemplo, AESM).
90
resto de Instituciones. Aparte del principio de especialización de actividades,
concretado en el mandato estatutario de creación, es el difícil equilibrio entre
los principios de autonomía y de control el que determina el régimen jurídico de
las Agencias.
Por otra parte, el régimen jurídico de las Agencias viene recogido en diferentes
instrumentos normativos, todos ellos de Derecho Administrativo europeo, de
carácter tanto general como singular a cada Agencia. Entre éstos últimos el
principal viene dado por el propio Reglamento de creación, auténtico Estatuto
jurídico de la Agencia, donde se regulan los aspectos más esenciales y propios
de la Agencia (mandato, organización interna) como la recepción de
determinadas normas de Derecho Administrativo europeo (acceso a
documentos, protección de datos, lucha contra el fraude, Función Pública). A
su vez, la Agencia podrá dictar normas de desarrollo interno (sobre
modalidades de acceso a documentos, Reglamento interno del Consejo de
Administración, etc.). Por otro lado, dicho Reglamento también puede recoger
modulaciones o excepciones a algunas normas de carácter general, como la
regulación financiera de la Agencia.
1. AUTONOMÍA V. CONTROL
91
Las Agencias se encuentran bajo control precisamente cuando no están
sometidas al control de ningún actor en particular, sino que se sitúan en el
centro de una red de influencias múltiples y contradictorias que conducen a la
Agencia a perseguir exclusiva y eficazmente los objetivos fijados en su
mandato. Ese haz de controles de variada naturaleza (políticos, ejecutivos,
administrativos, financieros, legales e incluso profesionales) es ejercido por un
amplio elenco de Instituciones, órganos y organismos (Parlamento, Comisión,
Tribunal de Cuentas, Defensor del Pueblo, Tribunal de Justicia, OLAF) que
reflejan la peculiar posición de las Agencias en el sistema institucional y
administrativo europeo. La relación es especialmente significativa con respecto
a la Comisión, a la que se encomiendan determinadas potestades o
mecanismos a ejercer sobre las Agencias, lo que crea una situación
relativamente ambigua que dificulta su caracterización. En cualquier caso, el
control que se ejerce sobre las Agencias está en función de la autonomía que
éstas gozan, y viceversa. La autonomía atribuida a las Agencias encuentra su
fundamento específico en el cumplimiento de su mandato. De ahí que el
principal control al que se encuentran sometidas las Agencias sea
precisamente el que ha configurado el Legislador al establecer dicho mandato
en la medida en que define los objetivos a alcanzar y delimita los medios a
utilizar por aquellas.
2. RELACIÓN COMISIÓN-AGENCIAS
92
- control de la legalidad de los actos de la Comisión (normalmente, vía acción
de nulidad ante el Tribunal de Justicia y excepcionalmente vía recurso
administrativo o revisión de oficio);
93
En conclusión, resulta sumamente difícil emitir un juicio general para calificar
las relaciones entre las Agencias europeas y la Comisión. Desde un punto de
vista funcional, aquellas deben actuar de manera autónoma en el cumplimiento
de los mandatos recibidos directamente por el Legislador en sus actos de
creación, lo que no impide que se establezcan mecanismos de cooperación y
de coordinación para asegurar la coherencia de su actuación con la de la
Comisión por la privilegiada posición de ésta en la ejecución del Derecho
europeo, tal y como se ha expuesto más arriba. No obstante, ello no justificaría
considerar que las Agencias europeas son organismos auxiliares de la
Comisión al amparo de una pretendida relación de potestad-sujeción entre ésta
y aquellas. Los específicos mecanismos y potestades arriba señalados
ciertamente impiden predicar el carácter de independencia de estos
organismos creados por el Legislador, amén de que tal estatus sólo debería ser
establecido directamente por el Tratado (Banco Central Europeo). Las
Agencias son entes públicos que necesariamente deben estar sometidos a
control. Pero incluso si algún tipo de control administrativo es atribuido a la
Comisión, aquel se fundamentaría en razones de oportunidad funcional, como
es el caso del ejercido por el auditor interno de la Comisión. El resto de
mecanismos y potestades son demasiado limitados, como la expresión del
parecer en el programa de trabajo. Incluso el más decisivo, como es el del
control de la legalidad de los actos de las Agencias, en los pocos casos en que
se atribuye a la Comisión, lo que más bien hace es denotar la auténtica
relación entre las Agencias y la Comisión, pues la actividad funcional de
aquellas escapa por completo a su control al atribuirse al Tribunal de Justicia
(en ocasiones, vía Salas de recurso), encomendándose, en su caso, a la
Comisión, única y exclusivamente, la actividad instrumental de la Agencias
(organización, medios, etc.). Es decir, la actividad que obedece al mandato de
la Agencia y para la cual se ha dotado a ésta de autonomía funcional en ningún
caso está sometida a control alguno por parte de la Comisión. Si el resto de
actividad, de tipo instrumental, eventualmente si puede estar sometido, en
ningún caso es significativo para calificar las relaciones de la Agencias con la
Comisión.
3. CONTROL DE LEGALIDAD
94
Esta vía es la que se estableció para las Agencias de la primera generación,
reflejándose incluso parcialmente en las primeras de la segunda generación. La
tutela jurídica que esta vía permitía ejercer a la Comisión sobre las Agencias
pareció considerarse incompatible con la autonomía que caracterizaría a
aquellas, de ahí que posteriormente se descartase este mecanismo, aunque
sorprendentemente se ha recuperado para alguna Agencia de la tercera
generación. Supuesto diferente, por específico, es el de las Agencias
decisorias con potestades para dictar actos jurídicos vinculantes frente
terceros, para las cuales se ha establecido un exhaustivo mecanismo de
revisión de sus actos en vía administrativa a través de órganos que forman
parte de su propia estructura: las Salas de recurso.
Por otra parte, el control que ejerce la Comisión sobre los actos de la Agencia
en virtud del recurso administrativo versa sobre la legalidad de aquellos. No se
trata, pues, de una tutela de oportunidad. Y el parámetro de legalidad lo
constituirá el Derecho Comunitario general y, en especial, el particular que
afecte a la Agencia, bien normativa sectorial de su ámbito de actividad material,
bien normativa de funcionamiento de aquella (organización, procedimiento,
régimen de personal, etc.). En cualquier caso, lo importante es retener que se
excluyen otro tipo de actos no vinculantes (programa de trabajo,
recomendaciones de la Comisión a la Agencia, etc.) que desdibujarían la
legalidad del control.
95
denegatoria implícita». La virtualidad más importante de esta consecuencia es
que contra esta decisión implícita de la Comisión, no de la Agencia, ya se
puede recurrir ante el Tribunal de Justicia al amparo del art. 230. Lo que no
queda claro es si la decisión denegatoria implícita exime a la Comisión de su
deber de resolver o si todavía podría adoptar una resolución expresa: si fuese
negativa, no sería más que un acto confirmatorio del acto presunto negativo; si
fuese positivo, dejaría sin objeto el recurso contencioso si se hubiera
interpuesto.
96
En lo que respecta a la composición de las Salas, es preciso distinguir al
Presidente de las Salas de Recursos, a los Presidentes de cada Sala de
Recurso y a los demás miembros de dichas Salas. De todos ellos se predica
por igual su independencia, afirmándose que no estarán sujetos en sus
decisiones por instrucción alguna (art. 131.4).
97
particulares que lo impidan, podrá decidir asignar un asunto a un órgano
unipersonal.
Pueden ser objeto de recurso administrativo ante las Salas las resoluciones
definitivas (las de trámite sólo si así se prevé en ellas expresamente) sobre
marcas adoptadas por la Oficina a través de sus órganos. Están legitimadas
para su interposición, por un lado, quienes fueron partes en el procedimiento y
cuyas pretensiones no fueron estimadas y, por otro y de oficio, el resto de las
partes de dicho procedimiento. El plazo de interposición será de dos meses
desde la notificación de la resolución de la Oficina, fecha que también se tiene
en cuenta para los cuatro meses de que dispone el recurrente para la
motivación. Esta mera interposición ya tiene efectos suspensivos sobre el acto
de la Oficina.
98
En el caso de la Oficina Comunitaria de Variedades Vegetales, no se trata de
órganos permanentes, sino que se convocan e integran ad hoc . Las Salas de
recurso estarán integradas por un presidente y dos miembros, a los que se
obliga a ser independientes en el ejercicio de su función, en la que no estarán
vinculados por instrucciones de ningún tipo. Con un mandato renovable de
cinco años, los presidentes serán nombrados por el Consejo de entre una lista
elaborada para cada puesto por la Comisión tras haber recabado la opinión del
Consejo de Administración. Y en el caso de los otros miembros, éstos serán
elegidos por el Presidente de Sala para cada asunto de entre una lista de
miembros cualificados elaborada, a propuesta de la Oficina, por el Consejo de
Administración con una vigencia quinquenal renovable.
b) Recurso ante las Salas. Si el examen del recurso por parte del servicio de la
Oficina no es favorable o sencillamente no hay pronunciamiento expreso, aquel
llega a la Sala de recursos que, tras un examen con audiencia de las partes,
resolverá bien rechazando las pretensiones, bien estimándolas fundadas, en
cuyo caso la Sala tiene dos opciones (art. 72): sustituir la decisión impugnada
por otra dictada por ella («la sala de recurso podrá ejercer las competencias de
la Oficina») o remitir el asunto al servicio competente de la Oficina para nuevas
actuaciones, servicio que, si hay identidad de hechos, «estará vinculado por la
ratio decidendi de la sala de recurso».
99
aunque revista la forma de una decisión destinada a otra persona, le afecte
directa e indirectamente, así como quienes fueron partes en el procedimiento
administrativo.
Para controlar las decisiones que pueden adoptar las «Autoridades Europeas
de Supervisión» (Autoridad Bancaria Europea, Autoridad Europea de Seguros y
Pensiones de Jubilación y la Autoridad Europea de Valores y Mercados se ha
creado un órgano común, denominado asépticamente «Sala de Recurso» (arts.
58-61 Reglamento 1093/2010).
Esta Sala está integrada por seis miembros que puedan demostrar que poseen
los conocimientos y la experiencia profesional pertinentes, incluido en el ámbito
de la supervisión, de nivel suficiente en los ámbitos de la banca, los seguros,
las pensiones de jubilación, los mercados de valores u otros servicios
financieros. Se advierte, no obstante, que el conocimiento y experiencia en la
materia no es suficiente, pues el trabajo de la Sala será jurídico, por lo que se
establece el criterio de que la composición de la misma deberá garantizar que
dispone «e conocimientos jurídicos suficientes para facilitar asesoramiento
jurídico sobre la legalidad del ejercicio de sus funciones por parte de las
Autoridades, previsión que no está de más pues este tipo de órganos se nutren
con criterios más políticos que profesionales».
100
La Sala resolverá en el plazo de dos meses desde la interposición del recurso.
En su resolución, la Sala podrá confirmar la decisión adoptada por el servicio
competente de la Autoridad o remitir el asunto a dicho departamento, en cuyo
caso éste estará vinculado por la resolución de la Sala de Recurso y adoptará
una decisión modificada relativa al asunto de que se trate.
Las vías a través de las cuales el Tribunal de Justicia puede llegar a conocer,
para su control, de los actos de las Agencias son variadas. Fuera de los casos
excepcionales en que la Comisión ostenta una potestad revisoría en sede
administrativa sobre los actos de las Agencias (en cuyo caso, el acceso a los
Tribunales se hace directamente contra el acto de la Comisión que actúa
aquella potestad), la revisión judicial de los actos de las Agencias se puede
producir, bien impugnando las decisiones de las Salas de recurso establecidas
en su seno para tramitar internamente recursos administrativo, bien recurriendo
directamente en anulación los actos de las Agencias, posibilidad ésta que ha
sido prevista por primera vez en el TFUE.
Así, en el caso de la OAMI (art. 63), contra las resoluciones de las Salas de
recurso que recaigan en asuntos recurridos cabrá recurso ante el Tribunal de
Justicia. Este recurso deberá taxativamente fundamentarse en los siguientes
motivos: incompetencia; quebrantamiento sustancial de forma; desviación de
poder o violación del Tratado, del Reglamento sobre la marca comunitaria
constitutivo igualmente de la Oficina o de cualquier norma jurídica relativa a su
aplicación. Estarán legitimados para interponer el recurso todas aquellas
personas que fueron parte en el procedimiento administrativo ante la Sala de
recurso y cuyas pretensiones no fueron estimadas por aquella. El plazo para la
interposición del recurso es de dos meses desde la notificación de la resolución
de la Sala de recurso. Finalmente, destacar que la competencia del Tribunal de
Justicia comprende tanto la anulación (en cuyo caso la Oficina estará obligada
a adoptar las medidas necesarias para dar cumplimiento a la sentencia del
Tribunal de Justicia) como la modificación de la resolución impugnada.
101
Las decisiones de las Salas de la Agencia Europea de Seguridad Aérea
también pueden ser objeto de recurso ante el Tribunal de Justicia, remitiéndose
en este caso a la regulación general del recurso de anulación del Tratado, por
lo que hay que entender que el Tribunal de Justicia no puede sustituir a la
Agencia modificando o dictando una nueva resolución, con lo que cobra pleno
sentido la última previsión de que «la Agencia deberá tomar las medidas
necesarias para dar cumplimiento a la sentencia del Tribunal de Justicia» (art.
41.3). La normativa de la Agencia exige que el recurso ante el Tribunal europeo
sólo se pueda interponer cuando se han agotado las vías internas de recurso
existentes en la Agencia, lo que el Tribunal de Justicia ha interpretado que
hace referencia a todo el sistema de recursos establecido en la normativa de la
Agencia, pues recordemos que en la misma se da el caso de un procedimiento
de impugnación ante el Director de la Agencia, cuya resolución será recurrible
ante una Sala especial de la Agencia. Pues bien, las decisiones del Director
resolviendo esas impugnaciones («revisiones prejudiciales», las llama la
normativa) no pueden ser impugnadas directamente ante los Tribunales
europeos, pues es preciso ascudir a la aquella Sala existente en la Agencia
para que pueda revisar la decisión del Director y será entonces la decisión de
la Sala la que pueda ser judicialmente impugnada [ Hell-Flight v. Agencia
Europea de Seguridad Aérea , 28 enero 2016 (C-61/15P)] por la continuidad
funcional entre los diferentes órganos de examen de la AESA y la Sala de
Recursos de ésta [H ell-Flight v. AESA , 11 diciembre 2014 (T 102/13)].
102
ponentes. Por tanto, el contenido del dictamen revisado debe ser examinado en
el marco de la pretensión de anulación de la Decisión impugnada».
Así pues, nos encontrábamos que contra los actos de un gran número de
Agencias no estaba prevista la posibilidad de recurrirlos ante los Tribunales
europeos. De hecho, el Tribunal de Primera Instancia ni siquiera admitió una
interpretación extensiva de la legitimación en el recurso de anulación, pues
expresamente indicó que «no son impugnables sobre la base de esta
disposición los actos que emanan de órganos comunitarios que no se
enumeran en dicha disposición» ( Keeling v. Oficina de Armonización del
Mercado Interior (marcas, diseños y modelos) , 8 junio 1998 (T-148/97), n. 31).
No obstante, cabía plantearse si sería posible deducir de la jurisprudencia [ Los
Verdes v. Parlamento , 23 abril 1986 (294/83), Rec. 1986, p. 1339; Maurissen
v. Tribunal de Cuentas , 11 mayo 1989 (193-4/87), Rec. , 1989, p. 1045] que el
espíritu de dicho precepto fuera más bien el de permitir, por encima de los
nominalismos de las Instituciones y órganos citados, el control jurisdiccional de
toda la actividad institucional y administrativa europea. Así lo propugnó el
Abogado General Poiares Maduro en relación con el régimen lingüístico de
Eurojust, donde se podría extender el concepto de Unión de Derecho de las
Agencias comunitarias. El Tribunal de Justicia, sin embargo, no admitió el
recurso [ España v. Eurojust , 15 marzo 2005 (C-160/03), Rec. p. I-2077].
BIBLIOGRAFÍA BÁSICA
103
Majone, G.: «European Agencies Within the Treaties of the European Union»
en The Role of Specialised Agencies in Decentralising EU Governance , (Dir.
G. Majone), Report Presented to the Commission, Florence/Maastricht 1999;
Groenleer, M., The Autonomy of European Union Agencies. A Comparative
Study of Institutional Development , Eburon, 2009; Vírgala Foruria, E., Las
Agencias reguladoras de la Unión Europea , Comares, 2011.
BIBLIOGRAFÍA COMPLEMENTARIA
Capítulo VII
Sumario:
I. Introducción
II. El banco central europeo: institución ejecutiva y administración
independiente
o 1. Independencia institucional
104
o 2. Naturaleza ejecutiva del Banco Central Europeo
2.1. Competencias de carácter ejecutivo
2.2. Potestades ejecutivas
2.2.1. Potestad normativa
2.2.2. Capacidad de dictar actos administrativos
2.2.3. Potestad sancionadora
o 3. Configuración ejecutiva del Sistema Europeo de Bancos
Centrales
o 4. Organización
4.1. El Consejo de Gobierno
4.2. El Comité Ejecutivo
4.3. El Consejo General
III. Banco europeo de inversiones: posición en la administración europea
o 1. Mandato originario y autonomía funcional
o 2. Vinculación funcional y mandato complementario
IV. El servicio europeo de acción exterior y el alto representante de la
unión para asuntos exteriores y política de seguridad
o 1. El Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y
Política de Seguridad
o 2. El Servicio Europeo de Acción Exterior
V. Las empresas comunes
Bibliografía básica
Bibliografía complementaria
I. INTRODUCCIÓN
105
La respuesta a la cuestión de la naturaleza jurídica del Banco Central Europea
debe tener en cuenta todos los aspectos anteriormente comentados.
Normalmente los estudios doctrinales subrayan de este órgano europeo su
característica más acusada, a saber: la independencia. Sin embargo, esta
independencia es un medio para la consecución de un fin a través de unos
instrumentos que permiten caracterizar al Banco Central Europeo como una
auténtica «Administración». En efecto, la relevancia ejecutiva del Banco Central
Europeo se deriva tanto de su mandato como de las competencias y
potestades que se le han atribuido.
1. INDEPENDENCIA INSTITUCIONAL
106
directamente en los Tratados, a semejanza de otras Instituciones (Tribunal de
Justicia) u órganos (Banco Europeo de Inversiones).
107
en sí misma, ni permite –como hemos visto– justificar la exclusión de este
órgano del sistema político y administrativo europeo.
Tanto las competencias que le han sido atribuidas como las potestades que
para su ejercicio le han sido encomendadas dan la medida de su naturaleza
eminentemente ejecutiva o, si se quiere, administrativa. Así se puede deducir
de su misión principal en el seno de la Política monetaria europea y de los
instrumentos jurídicos que a tal fin se le han encomendado, que no son sino
potestades ejecutivas (capacidad normativa; posibilidad de dictar actos
jurídicos; potestad sancionadora) ejercidas en el marco de las disposiciones
establecidas por los Tratados o por el Legislador que, conforme al sistema
político europeo, define los elementos esenciales de la Política monetaria.
Finalmente, es necesario señalar que estamos en presencia de una delegación
de competencias realizada directamente por los Estados miembros, a través de
los Tratados, en beneficio de un órgano supranacional –Banco Central
Europeo–, si bien hay que advertir que se trata de una delegación sumamente
108
específica por su objeto y limitada por las potestades de naturaleza ejecutiva
atribuidas.
109
competencia general normativa de naturaleza ejecutiva. Se trata, en definitiva,
de una competencia general y originaria, pues se basa directamente en el
Tratado, el cual, no obstante, delimita la actuación normativa del BCE al definir
en sede de Derecho originario los elementos esenciales de la política
monetaria europea, imponiendo principios, objetivos y criterios al ejercicio de
esta competencia normativa atribuida al BCE y limitando, en consecuencia, su
discrecionalidad y margen de apreciación.
Fuera de estas previsiones explícitas, los Tribunales europeos han sido reacios
a admitir la existencia de una potestad normativa implícita, pues constituye una
excepción al principio de atribución de competencias enunciado por el artículo
13 TUE, apartado 2. Sólo excepcionalmente ha reconocido la jurisprudencia
esta potestad implícita y, para ello, debe ser necesaria para garantizar el efecto
útil de las disposiciones del Tratado o del reglamento de base de que se trate,
cosa que ha negado al Banco Central Europeo en alguna ocasión [ Reino
Unido v. Banco Central Europeo , 4 marzo 2015 (T-496/11)].
110
sobre Política monetaria, pues para las competencias sobre supervisión
bancaria el Legislador ha establecido un marco jurídico específico (Reglamento
1024/2013).
111
ejecución que los Estatutos del SEBC atribuyen directamente al BCE, «el BCE
recurrirá a los bancos centrales nacionales para ejecutar las operaciones que
correspondan a las funciones del SEBC». La regla es, pues, ejecución a través
de Bancos centrales nacionales, salvo, por un lado, las previsiones estatutarias
de atribución competencial ejecutiva directa al Banco Central Europeo y, por
otro, que el BCE no estime posible ni adecuada una ejecución descentralizada.
En tal caso, y de forma motivada, el BCE podrá reservarse las competencias
de ejecución del sistema. Esto conduce a dejar a la discrecionalidad motivada
del Banco Central Europeo la concreta atribución de competencias ejecutivas
en el seno del SEBC y a establecer un equilibrio potencial entre la ejecución
descentralizada por los Bancos Centrales Nacionales y una ejecución
centralizada por el Banco Central Europeo. Se impide, en efecto, una
radicalización en los extremos: ni descentralización absoluta (pues hay
competencias que los propios Estatutos del SEBC prevén de ejecución directa
por el BCE) ni centralización total decidida por el BCE.
112
- fijar las reservas mínimas que las entidades de crédito deberán garantizar,
reservas que se podrán mantener también en las cuentas propias del Banco
Central Europeo; además, podrá imponer penalizaciones y sanciones en caso
de incumplimiento (art. 19);
4. ORGANIZACIÓN
Los órganos rectores del Banco Central Europeo son el Consejo de Gobierno y
el Comité Ejecutivo, los cuales ejercen las importantes competencias que han
sido atribuidos al Banco. De ahí que sea importante asegurar la independencia
de su funcionamiento, para lo cual, en el ejercicio de sus funciones en el marco
del Sistema Europeo de Bancos Centrales, ninguno de los miembros de los
órganos rectores del Banco Central Europeo y de los Bancos nacionales
podrán solicitar o aceptar instrucciones de las Instituciones y organismos
comunitarios, ni de los Gobiernos de los Estados miembros, ni de ningún otro
órgano. Para ello, las Instituciones y organismos europeos, así como los
Gobiernos de los Estados miembros, se comprometen a respetar este principio
y a no tratar de influir en los miembros de los órganos rectores del BCE y de los
bancos centrales nacionales en el ejercicio de sus funciones.
113
4.1. El Consejo de Gobierno
El Consejo de Gobierno del Banco Central Europeo estará formado por los
miembros del Comité Ejecutivo del BCE y por los gobernadores de los bancos
centrales nacionales de los Estados que hayan adoptado el euro. Además, el
Presidente del Consejo y un miembro de la Comisión podrán participar, sin
derecho de voto, en las reuniones del Consejo de Gobierno del BCE. La
posición del primero se ve reforzada por cuanto el Presidente del Consejo
podrá someter una moción a la deliberación al Consejo de Gobierno del BCE.
114
tercios del capital suscrito del BCE y a la mitad de los accionistas (art. 10.3
Protocolos SEBC-BCE).
115
empresas o a la creación de nuevas actividades necesarias para el progresivo
establecimiento del mercado común que, por su amplitud o naturaleza, no
puedan ser enteramente financiados con los diversos medios de financiación
existentes en cada uno de los Estados miembros; proyectos de interés común
a varios Estados miembros que, por su amplitud o naturaleza, no puedan ser
enteramente financiados con los diversos medios de financiación existentes en
cada uno de los Estados miembros. Igualmente, en el cumplimiento de su
misión, el Banco facilitará la financiación de programas de inversión en
combinación con acciones de los fondos estructurales y otros instrumentos
financieros de la Unión.
116
Banco las competencias que la Comisión ostenta en la regulación general de
este recurso;
117
[actual 309 TFUE] se desprende, en efecto, que el BEI está destinado a
contribuir a la realización de los objetivos comunitarios, de manera que forma
parte, en virtud del Tratado, del sistema comunitario. Así pues, la posición que
ocupa el BEI es ambivalente, en el sentido de que se caracteriza por una
independencia en la gestión de sus asuntos propios, especialmente en lo que
se refiere a las operaciones financieras, por un lado, y, por otro, en lo que se
refiere a sus objetivos, por un vínculo estrecho con la Comunidad» [ Comisión
v. Banco Europeo de Inversiones , 10 julio 2003 (C-15/00)].
A ello hay que unir una ampliación de su mandato a través del Derecho
derivado que hace del Banco Europeo de Inversiones un instrumento orgánico
para la gestión de ingresos y fondos europeos. En este contexto, destacan los
mandatos expresos del Consejo, bajo garantía financiera del presupuesto
europeo, para realizar operaciones fuera de la Unión Europea y que sirven para
proporcionar el necesario respaldo político y financiero a la Unión. De esta
manera, por delegación o encomienda del Consejo, el Banco Europeo de
Inversiones se convierte en un instrumento de apoyo a la política y acción
exterior de la Unión Europea y que se financian no con cargo a los fondos
propios del BEI sino con cargo al presupuesto de la Unión Europea [por
ejemplo, la Decisión (2000/24/CE) del Consejo, de 22 de diciembre de 1999].
Esta actividad del Banco Europeo de Inversiones ha permitido que la
jurisprudencia lo califique como «mandatario» de la Unión, actuando entonces
en nombre y por cuenta de ella [ SGEEM y Etroy v. BEI , 2 diciembre 1992 (C-
370/89)].
118
El Tratado de Lisboa incorpora un miembro más al Colegio de Comisarios, con
el objetivo de asegurar la coherencia y la armonía de la acción exterior de la
Unión Europea al encomendar a una sola persona tanto la responsabilidad
sobre las relaciones exteriores de la Comisión como sobre la Política Exterior y
de Seguridad Común del Consejo: el Alto Representante de la Unión para
Asuntos Exteriores y Política de Seguridad.
119
el Tratado de la Unión Europea son: velar por la coherencia de la acción
exterior de la Unión; encargarse dentro de la Comisión de las
responsabilidades que incumben a ésta en el ámbito de las relaciones
exteriores y de la coordinación de los demás aspectos de la acción exterior de
la Unión. El Tratado pretende dejar claro que, en el ejercicio de estas
responsabilidades y exclusivamente por lo que respecta a las mismas, « el Alto
Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad
estará sujeto a los procedimientos por los que se rige el funcionamiento de la
Comisión en la medida en que ello sea compatible » con el cargo que
desempeña en el Consejo (art. 18.4).
Con esta figura se quiere dar una mayor coherencia a la acción exterior de la
Unión al incardinar en el mismo titular de dos cargos diferentes todas las
políticas y las relaciones exteriores de la Unión. La unidad no se da sólo en el
órgano, sino que se quiere proyectar igualmente a nivel administrativo al poner
bajo su responsabilidad un servicio europeo de acción exterior .
120
Consejo), el Servicio Europeo de Acción Exterior ha terminado por erigirse
formalmente como un organismo europeo autónomo en la Administración
europea, presentando no obstante unas complejidades organizativas y
funcionales derivadas de las competencias que se le atribuyen.
121
gastos. Así, por ejemplo, se modificó en 2011 el Reglamento financiero
aplicable al décimo Fondo Europeo de Desarrollo, por lo que se refiere al
Servicio Europeo de Acción Exterior, para permitir que los Jefes de las
Delegaciones de la Unión puedan a partir de entonces recibir competencias de
ejecución subdelegadas por los Directores Generales de la Comisión
competentes y actuar como ordenadores subdelegados, aplicando entonces las
normas de la Comisión y están sujetos a los mismos deberes y obligaciones
que cualquier otro ordenador subdelegado de la Comisión.
Siguiendo con esta problemática, la Decisión del Consejo de 2010 tiene que
afrontar el difícil deslinde de competencias entre el Servicio Europeo de Acción
Exterior y la Comisión Europea cuando de ejecutar la Cooperación al
Desarrollo se trata. Y es que la Decisión del Consejo lleva a cabo una opción,
posible a la par que polémica, pero que no en cualquier caso no se derivaba
necesariamente de los Tratados: nos referimos a la subsunción de la Política
Europea de Cooperación al Desarrollo en el ámbito competencial del Alto
Representante y, por ende, del SEAE, con la consecuencia de perder aquella
su autonomía respecto a la dirección política y a la ejecución de la acción
exterior que estos dos nuevos órganos administrativos europeos asumen.
122
ejecutivas deberán ser adoptadas formalmente por ella siguiendo sus
procedimientos administrativos internos, a lo largo de todo el ciclo de
programación, planificación y ejecución de tales instrumentos mencionados el
Alto Representante y el SEAE trabajarán con los miembros y servicios
pertinentes de la Comisión, preparando incluso las decisiones de la Comisión
en los importantes ámbitos antes señalados o preparándolas conjuntamente
para su adopción formal por el Colegio de Comisarios a propuesta del Alto
Representante y del Comisario competente (por ejemplo, el de Cooperación al
Desarrollo en caso de propuestas relativas al Fondo Europeo de Desarrollo, o
el de Política de Vecindad en el caso del importante Instrumento Europeo de
Vecindad).
123
carácter de utilidad pública, de conformidad con las legislaciones nacionales, a
las adquisiciones de inmuebles necesarias para el establecimiento de
Empresas Comunes; 2) aplicación, de conformidad con las legislaciones
nacionales, del procedimiento de expropiación por causa de utilidad pública,
con objeto de hacer posible tales adquisiciones, a falta de acuerdo amistoso; 3)
exención de derechos e impuestos en el momento de la constitución de
Empresas Comunes y de todos los derechos que gravan las aportaciones de
bienes; 4) exención de cualquier impuesto directo que pudiera aplicarse a las
Empresas Comunes, a sus bienes, activos y rentas; 5) exenciones de derechos
de aduana y exacciones de efecto equivalente y de toda restricción o
prohibición a la importación o exportación de material científico y de sustancias
que deban ser o hayan sido tratadas en las Empresas Comunes; 6) facilidades
de cambio; 7) exención de toda restricción de entrada y de residencia a favor
de los nacionales de los Estados miembros, empleados en las Empresa
Comunes, así como de sus cónyuges y familiares a su cargo.
El personalde la JET (lo que sus Estatutos denominan «equipo del proyecto»)
está integrado, de una parte, por el personal procedente de los miembros de la
124
Empresa Común, y, de otra, por «otro personal» (art. 8.1 Estatutos JET),
expresión ésta que ha incluido con el correr de los años al personal contratado
proporcionado por empresas externas, a los agentes puestos a disposición por
Comisión y a diversas categorías de personal adscritas por cortos períodos
bajo ciertos regímenes. Su régimen jurídico varía en función de su procedencia.
Tratándose de personal puesto a disposición por Gran Bretaña, aquel
permanecerá vinculado a la UnitedKingdomAtomicEnergyAuthority , que es el
organismo a través del cual se canaliza la participación británica en la Empresa
(art. 8.4 Estatutos JET). El resto del personal, en cambio, será contratado por la
Comisión en calidad de agentes temporales (art. 2 RAA) y serán destinados por
la Comisión a la Empresa Común (art. 8.5 Estatutos JET). Desde el punto de
vista presupuestario, el Consejo de la JET, previo dictamen conforme de la
Comisión, aprueba la normativa financiera interna del organismo. La
aprobación de las cuentas la da directamente el Consejo de la JET al Director,
quien tiene plenas facultades para ejecutar el presupuesto.
Por último, señalar que la jurisprudencia con esta empresa común se tuvo que
enfrentar por primera y única vez al problema de la naturaleza jurídica de estas
estructuras peculiares. Según el Tribunal de Primera Instancia, en una
afirmación un tanto sorprendente, las Empresas Comunes «no forman parte de
la Comunidad» [ Altmanne.a. v. Comisión , 16 diciembre 1994 (T-177/94)].
Basa su afirmación en cuatro argumentos: primero, que las Empresas
Comunes no son creadas por los Tratados; segundo, sus miembros pueden ser
terceros Estados u organismos; tercero, la Empresa Común no es el
empresario del personal: todo el personal puesto a disposición de la Empresa
es empleado, bien por la UnitedKingdomAtomicEnergyAuthority , bien por la
Comisión; y cuarto, no se les aplica el Protocolo de Privilegios e Inmunidades.
125
ocasión vino con el desarrollo por la Comunidad Europea de un programa de
radionavegación civil por satélite, que llevó a invocar por vez primera el
entonces artículo 171 del Tratado CE (hoy día 187 TFUE), que señala que la
Unión podrá crear empresas comunes o cualquier otra estructura que se
considere necesaria para la correcta ejecución de los programas de
investigación, de desarrollo tecnológico y de demostración comunitarios. Se
crea así en el 2002 la empresa común GALILEO , que constituye un hito en la
evolución de las empresas comunes en la Administración europea. En efecto,
la empresa común GALILEO permitía asociar a la Agencia Espacial Europea y
a las empresas privadas. La utilización de la estructura ofertada por la empresa
común permitía disponer de una estructura ágil, dotada de personalidad jurídica
y capaz de suscribir los contratos necesarios para la creación de un sistema
europeo de radionavegación por satélite y de llevar a cabo los trabajos
necesarios en materia de investigación y desarrollo tecnológico. No obstante,
no se le atribuían poderes de reglamentación en el campo de la
radionavegación por satélite.
126
de ventajas y privilegios jurídicos o fiscales hasta una forma jurídica
organizativa peculiar de Derecho Público europeo, cuya estructura y régimen
jurídico progresivamente se aproximan a la organización administrativa
europea. Así lo evidencian futuras propuestas de empresas comunes.
127
igual a todo el personal y a fin de atraer a personal científico y técnico
especializado de gran valía, se dicidió la aplicación plena del Estatuto de los
funcionarios de las Comunidades Europeas y el régimen aplicable a los otros
agentes de estas Comunidades a todo el personal contratado por la Empresa
Común.
128
vínculos estrechos con las autoridades públicas europeas encargadas de la
reglamentación. En su condición de proyecto de investigación y desarrollo
podrá acogerse a la financiación comunitaria derivada de los Programas marco
de investigación y de las Redes Transeuropeas, que de hecho prevén
explícitamente la posibilidad de financiar actividades de desarrollo tecnológico.
129
otorga a la Comisión la potestad de dictar, mediante un acto delegado, un
reglamento financiero tipo que establezca los principios necesarios para
asegurar la citada buena gestión de los fondos de la Unión, para lo cual deberá
basarse en los propios principios que rigen para el Presupuesto financiero.
Evidentemente, las normas financieras que aprueben las propias Empresas
Comunes deberán respetar el reglamento financiero tipo que apruebe la
Comisión mediante acto delegado, solo pudiendo apartarse del mismo «si así
lo exigen sus necesidades específicas y previo acuerdo de la Comisión».
BIBLIOGRAFÍA BÁSICA
BIBLIOGRAFÍA COMPLEMENTARIA
González Botija, F.: «Los límites de la autonomía del Banco Central Europeo»
en REDA , 123, 2004, pp. 469-500; Lavranos, N.: «The limited, funcional
independence of the ECB» en ELR , v. 29(1), 2004, pp. 115-123; Malatesta, A.,
La Banca Centrale Europea. Gli aspetti istituzionali della banca central della
Comunita europea , Giuffrè, Milán 2003; Priego, F.J. y Conlledo, F.: «The Role
of Decentralisation Principle in the Legal Construction of the European System
of Central Banks» en Legal Aspects of the European System of Central Banks.
Liber Amicorum Paolo Zamponi Garavelli , Ed. European Central Bank,
Frankfurt 2005, pp. 190-199; Sainz de Vicuña y Barroso, A.: «El Banco Central
Europeo y el Eurosistema» en Tratado de Derecho y Políticas de la Unión
Europea. Tomo III. Sistema institucional y procedimientos decisorios (Dir. J. Mª
Beneyto), Aranzadi, pp. 303-341; Zilioli, Ch. y Selmayr, M., The Law of the
European Central Bank , Hart, Oxford 2001, pp. 9-13; IDEM: «The European
Central Bank: An Independent Specialized Organization of Community Law» en
CMLRev. , 37, 2000, pp. 591-644.
130
Capítulo VIII
Sumario:
131
I. FUNCIÓN PÚBLICA, ADMINISTRACIÓN EUROPEA Y DERECHO
ADMINISTRATIVO EUROPEO
132
Administración europea y con principios válidos para conformar un Derecho
Administrativo de la Unión Europea.
Por otra parte, los Tribunales europeos, con su jurisprudencia, no sólo han
integrado el Derecho de la Función Pública de la Unión sino que también han
configurado todo un cuerpo de principios de Derecho Público que ha modulado
las relaciones entre la Administración europea y su personal, trascendiendo el
estricto ámbito del empleo público europeo para influir decisivamente en la
configuración progresiva de un Derecho Administrativo para la Unión Europea.
133
unanimidad y en colaboración con la Comisión y tras consulta con las demás
Instituciones interesadas, aprobaría el Estatuto de funcionarios y el régimen
aplicable a los otros agentes (arts. 212 TCEE y 186 TCEEA). Sobre esta base
jurídica, la Comunidad Económica Europea y el Euratom adoptaron un solo
Estatuto el 18 de diciembre de 1961, que entró en vigor el 1 de enero de 1962.
134
Finalmente, el Tratado de Lisboa de 2007 ha dado una nueva redacción al
ahora artículo 336 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, con el
siguiente tenor literal: « El Parlamento Europeo y el Consejo establecerán,
mediante reglamentos adoptados con arreglo al procedimiento legislativo
ordinario y previa consulta a las demás instituciones interesadas, el Estatuto de
los funcionarios de la Unión Europea y el régimen aplicable a los otros agentes
de la Unión ».
135
Este Reglamento ha sido, desde entonces, modificado en numerosas
ocasiones (casi ochenta), especialmente para adaptar y mejorar las
disposiciones relativas a las remuneraciones y al régimen social, así como
otras condiciones de trabajo, para revisar las normas relativas a la revisión de
los actos de personal, para regular las relaciones con las organizaciones de
funcionarios, para adaptar el Estatuto a determinadas decisiones del Tribunal
de Justicia o para encauzar reformas estructurales de gran alcance, como la de
2004 o la de 2013. Sin embargo, carecemos de un texto oficial consolidado del
Estatuto de funcionarios (y del Régimen Aplicable a los otros Agentes). La
técnica legislativa es, en consecuencia, sumamente defectuosa.
136
3. EL RÉGIMEN APLICABLE A LOS OTROS AGENTES
b) En segundo lugar, los agentes locales (arts. 120-122 ROA), contratados por
las Instituciones conforme al Derecho privado del Estado miembro donde se
celebran, realizan tres tipos de tareas: manuales, de ejecución (en las Oficinas
137
de Representación de los Estados miembros) y de todo tipo, incluidas tareas de
estudio y de concepción, en los destinos del Servicio Exterior.
d) En cuarto lugar, la reforma del Régimen Aplicable a los otros agentes, cuya
entrada en vigor tuvo lugar en 2004, introdujo una nueva categoría de agente:
el agente contractual . La denominación no puede ser menos afortunada por
aséptica, pues todos los agentes son precisamente eso, contractuales, en
contraposición a los funcionarios, cuyo carácter es el estatutario. Sea como
fuere, este agente contractual viene caracterizado por tres notas. En primer
lugar, no están afectados a un puesto de trabajo de plantilla. En segundo lugar,
se retribuyen con cargo a créditos globales del presupuesto de cada Institución.
Y, en tercer lugar, se les contrata para ejercer funciones con dedicación parcial
o plena con alguno de los siguientes destinos: en una Institución, para efectuar
tareas manuales o de servicios de apoyo; en las Agencias europeas o en
organismos de la Unión Europea instituidos mediante un acto jurídico
específico, emanado de una o varias Instituciones, que autorice el recurso a
este tipo de personal (por ejemplo, agencias ejecutivas) o de las oficinas de la
Comisión; en las representaciones y las delegaciones de las Instituciones
europeas; en otros organismos situados fuera de la Unión Europea.
4. NORMATIVA DE DESARROLLO
138
que disposiciones dictadas por la Administración en ejecución, desarrollo o
aplicación de las disposiciones de naturaleza legislativa (Estatuto y Régimen
Aplicable a los otros Agentes). Esta normativa es adoptada, como decíamos,
por cada Institución, si bien en algunos casos el Estatuto impone su desarrollo
común por todas ellas por tratarse de aspectos que no sólo precisan una
gestión armónica sino que también exigen el evitar desigualdades entre los
funcionarios según su adscripción institucional. Finalmente, también se prevé la
posibilidad de actos delegados, dictados por tanto por la Comisión, y de validez
igualmente universal para toda la Administración europea.
La inseguridad jurídica que así se producía pretende ser resuelta por la reforma
de 2013 al establecer un registro, gestionado por el Tribunal de Justicia, de las
normas dictadas por cada Institución u órgano en desarrollo del Estatuto o del
Régimen de los agentes contratados, al que tendrán acceso cualquier
Institución o agencia, pero también los Estados miembros, lo que para el
Reglamento de 2013 «garantizará la transparencia y fomentará una aplicación
coherente del Estatuto».
139
o del Parlamento, aunque es de destacar que tal delegación lo es por tiempo
indefinido (art. 110 ter ).
Según el apartado quinto del artículo 110 del Estatuto, las administraciones de
las instituciones y las agencias se consultarán regularmente sobre la aplicación
de las disposiciones del presente Estatuto. A tales efectos se constituyó, desde
los orígenes de la Función Pública europea, un «Colegio de Jefes de
Administración» que reúne a los responsables de la gestión del personal de
cada Institución (las agencias estarán representadas conjuntamente en tales
consultas, de conformidad con las normas fijadas de común acuerdo entre
ellas.). Sus reuniones tienen por objeto establecer interpretaciones del Estatuto
y de las reglamentaciones comunes que establezcan pautas de aplicación para
las distintas autoridades de cada Institución.
Las Conclusiones de este Colegio deben ser asimiladas y traducidas por cada
una de las Instituciones. Si la uniformización de la práctica administrativa que
se pretende conseguir a través de estas Conclusiones no se traduce en una
decisión individual de desarrollo por cada Institución a través de las
consiguientes disposiciones generales de ejecución, su objetivo será vano,
pues no vincularían a cada autoridad competente cuando adopta actos
individuales en aplicación de una de aquellas Conclusiones [por ejemplo,
Birkhoff v. Comisión , 21 octubre 2003 (T-302/01)].
140
4.2. Normativa institucional
141
precisar el ámbito de las disposiciones del Estatuto que carecen de claridad. El
Tribunal de Justicia ha admitido, igualmente, que a través de estas
disposiciones las Instituciones cubran los vacíos del Estatuto [ Mazzocchi-
Alemanni v. Comisión , 5 noviembre 1996 (T-21/95 y T-186/95)]. Sin embargo,
lo que de ningún modo pueden hacer, a través de la precisión de un término
estatutario claro, es restringir el campo de aplicación del Estatuto [ Brems v.
Consejo , 14 diciembre 1990 (T-75/89)] o derogar una regla explícita del mismo
[ Schneider v. Comisión , 1 diciembre 1994 (T-54/92)]. Y es que las
Disposiciones generales de ejecución no son más que un desarrollo y una
precisión del Estatuto, por lo que no pueden vulnerar disposiciones
jerárquicamente superiores, como el Estatuto o los principios generales del
Derecho [ Ianniello v. Comisión , 20 noviembre 2007 (T-308/04)], ni vinculan al
Juez europeo a la hora de interpretarlo [ Gouvras-Laycock v. Comisión , 6 junio
1990 (T-44/89)].
Las directivas internas suelen ser el medio a través del cual la Administración
se impone reglas para el ejercicio del poder discrecional que le confía el
Estatuto [ Delvaux v. Comisión , 18 diciembre 1997 (T-142/95)]; lo que no podrá
hacer es, en cambio, atribuirse, mediante una directiva interna, una potestad
discrecional no prevista en el Estatuto que limite el ejercicio de los derechos
estatutarios de los funcionarios. Esta autorregulación de sus potestades
discrecionales se ve limitada por los derechos que para los interesados pudiera
derivarse del ejercicio de tales potestades [ Alexopoulou v. Comisión , 5 ocubre
1995 (T-17/95)]. En otras ocasiones las directivas internas establecen los
procedimientos para el ejercicio de derechos y obligaciones establecidos en el
Estatuto. En tales casos, la Administración debe respetar esos procedimientos,
pues de lo contrario los actos administrativos serán considerados nulos por el
Juez europeo [ Williams v. Tribunal de Cuentas , 10 diciembre 1992 (T-33/91)].
En cualquier caso, las directivas internas deben respetar en todo momento las
disposiciones jerárquicamente superiores [ Strack v. Comisión , 30 enero 2008
142
(T-85/04)], en particular el Estatuto, sin poder limitar o restringir los efectos del
mismo, como sería el caso de convertir una potestad discrecional en reglada,
pues la Administración no puede mediante directivas eliminar toda
discrecionalidad que le otorga el Estatuto [ Fernández Gómez v. Comisión , 13
septiembre 2005 (T-272/03)]. En este sentido, las directivas internas no son el
instrumento más adecuado para encauzar jurídicamente políticas de gestión de
personal o, al menos, lo son en la medida en que se atienen escrupulosamente
al normativa legislativa y ejecutiva de Función Pública [ Bories e.a. v. Comisión
, 27 noviembre 2003 (T-331/00 y T-115/01)]. En este sentido, las
«comunicaciones administrativas», con mayor razón, no pueden, de ninguna
manera, derogar una regla explícita del Estatuto [ Schneider v. Comisión , 1
diciembre 1994 (T-54/92)]. Finalmente, señalar que el parámetro de validez de
las directivas internas no lo constituye únicamente el Estatuto, sino también los
principios generales del Derecho y la normativa de ejecución de aquel [
Voslamber v. Comisión , 30 noviembre 2009 (F-86)].
143
llevaremos a cabo un análisis detallado de aquellos principios que más
incidencia han tenido en el Derecho de la Función Pública, lo que nos servirá
para entender su trascendencia general en el Derecho Administrativo Europeo.
144
presenta entre diferentes medidas apropiadas, habrá siempre que elegir la
menos traumática [ Reinarz v. Comisión , 26 octubre 1993 (T-6/92 y T-52/92)].
En el ámbito disciplinario, por ejemplo, los Tribunales han procedido a controlar
si la sanción administrativa resulta adecuada en función de los hechos
probados [ E. v. Comité Económico y Social , 17 febrero 1998 (T-183/96)]. Pero
su operatividad abarca todo el Derecho de la Función Pública. En efecto, los
Tribunales europeos se esfuerzan por conciliar los intereses de los funcionarios
y el interés del servicio, inspirándose, fundamentalmente, en el principio de
proporcionalidad. Así, dado que la anulación, por falta de motivación, de la
decisión de no elegir la candidatura de un funcionario para proveer, por vía de
promoción, el puesto de trabajo en cuestión, implica consecuentemente la
anulación a su vez de las decisiones de no organizar un concurso interno y de
organizar un concurso externo, la jurisprudencia considera que ello supondría
una sanción excesiva de la ilegalidad cometida, en la medida en que podría
producir un perjuicio desproporcionado a los derechos de los terceros. En
consecuencia, el Juez europeo estima que la concesión de una indemnización
puede constituir una justa reparación por el daño moral causado al funcionario
por la falta de servicio de la Institución [ Houyoux y Guery v. Comisión , 27
octubre 1987 (176, 177/86)].
145
El derecho de defensa ha sido especialmente afirmado por la jurisprudencia en
el marco del procedimiento sancionador –aunque no se limita a dicho ámbito–,
desplegando sus efectos en un haz de técnicas y garantías: plazo razonable
para preparar la defensa [ N. v. Comisión , 15 mayo 1997 (T-273/94)];
conocimiento exacto y completo de los hechos que se le imputan y las
circunstancias en que hubieren sido cometidos [ F. v. Comisión , 29 enero 1985
(228/83)]; asistencia de abogado [ Demont v. Comsión , 17 diciembre 1981
(115/80)]. No obstante, no cualquier violación del derecho de defensa en un
procedimiento implica la anulación del acto en cuestión, pues los Tribunales
exigen que, de no haberse producido esta irregularidad, el procedimiento
hubiese podido producir un resultado diferente [ Campolargo v. Comisión , 23
abril 2002 (T-372/00)] El derecho de defensa se impone incluso en ausencia de
texto, especialmente cuando se requiere un procedimiento contradictorio previo
a la adopción de la decisión [ Guillot v. Comisión , 7 julio 1977 (43/74)]. Los
derechos de defensa no se aplican a actos lesivos adoptados en interés del
servicio por la Administración en virtud, no de su potestad disciplinaria, sino de
su potestad de organización de sus servicios [ Moritz v. Comisión , 13
diciembre 1990 (T-20/89)]. Si la Administración respeta todas las garantías
estatutarias del funcionario, los Tribunales prefieren hablar entonces del
principio de buena administración y, más concretamente, del trasunto del
mismo, el deber de solicitud, conforme al cual una Administración que se ve
obligada a adoptar –incluso legalmente– decisiones que puedan perjudicar
gravemente los intereses de su personal debe permitir a éste hacer valer su
punto de vista [ Kuhner v. Comisión , 28 mayo 1980 (33, 75/79)].
146
ha tenido que dar al funcionario o agente, no solo seguridades [ Abello e.a. v.
Comisión , 7 diciembre 1995 (T-544/93 y T-566/93)] de obtener alguna ventaja
o similar sino también que tales seguridades sean precisas [ Petralia v.
Comisión , 13 febrero 2007 (T-354/04)]. Obviamente, no cabe apreciar ningún
tipo de seguridad de la Administración cuando ésta goza de una potestad
discrecional, como es el caso de la reorganización de sus servicios, por lo que
no cabría considerar que en tales casos se pudiera dar una violación de la
confianza legítima [ Pitrone v. Comisión , 23 octubre 1990 (T-46/89)].
Asimismo, sólo la autoridad administrativa competente puede alumbrar esas
seguridades y no cualquier otra unidad o servicio administrativo de la Institución
u órgano [ Reynolds v. Parlamento , 8 diciembre 2005 (T-237/00)].
147
las modificaciones de las reglas del Estatuto que estime conformes con el
interés general y de adoptar disposiciones estatutarias más desfavorables para
los funcionarios afectados, sin perjuicio de que prevea en su caso un período
transitorio de suficiente duración, ello está condicionado a que legisle para el
futuro, es decir, a que la nueva normativa se aplique sólo a las nuevas
situaciones y a los efectos futuros de las situaciones nacidas bajo la vigencia
de la anterior normativa [ Wills v. Parlamento , 11 julio 2007 (F-105/05)].
148
5.8. Principio de buena administración
6. LA JURISPRUDENCIA
149
del Derecho de la Función Pública de la Unión Europea. Desde la primera
sentencia dictada por el Tribunal de Justicia en cuestiones de personal [ Kergall
v. Asamblea Común , 19 julio 1955 (1/55)] hasta nuestros días, los Tribunales
de Luxemburgo han creado un formidable cuerpo jurisprudencial del que es
imposible prescindir a la hora de analizar la Función Pública de la Unión
Europea.
150
paraestatutaria de técnicas de provisión de puestos de trabajo basadas en la
potestad de organización, etc.).
Con el paso del tiempo las innovaciones se han ido reduciendo. Atrás han
quedado ya los momentos de vacíos legales y reglamentarios en los que el
Tribunal de Justicia integró el Estatuto o, simplemente, aportó una solución
inexistente. A este proceso no ha sido ajena la propia evolución institucional del
Tribunal de Justicia a través, fundamentalmente, de la creación en su seno del
Tribunal de Primera Instancia (hoy Tribunal General) y, más recientemente, del
Tribunal de la Función Pública de la Unión Europea. Por un lado, porque estos
últimos suponen la desaparición de la figura del Abogado General en los casos
de Función Pública. Los Abogados Generales han sido, en efecto, un elemento
valiosísimo en la jurisprudencia sobre personal del Tribunal de Justicia con sus
estudios comparados de las Funciones Públicas de los Estados miembros y a
la hora de perfilar las primeras interpretaciones del Estatuto. En este sentido,
es de destacar a los dos primeros Abogados Generales, el alemán Roemer y
especialmente el francés Lagrange, quienes, en sus Conclusiones, acentuaron
la influencia inicial francesa y alemana del sistema de Función Pública de la
Unión Europea.
151
de la naturaleza estatutaria del vínculo entre los funcionarios y la Unión que, al
asegurar la permanencia en el empleo, posibilita la configuración de un sistema
de carrera.
152
Pública europea. Las cesiones competenciales de los Estados miembros han
articulado un proceso decisorio en el que aquellos no renuncian a su capacidad
legislativa última. La falta de eficacia jurídica directa de las concertaciones
entre las Instituciones (en su calidad de Administraciones) y el personal
manifiestan, una vez más, que la Función Pública europea no es un mero
asunto interno de la Unión Europea. En el caso de la Comisión (en quien reside
el monopolio de la iniciativa legislativa), la jurisprudencia ha considerado que
aquella «debe actuar con plena independencia cuando propone al Consejo un
acto de legislación comunitaria», en cuyo caso «ni acuerdos relativos a las
relaciones internas entre la Comisión, en cuanto que empleador, y su personal,
ni la organización de una consulta al personal de la Comisión a través de un
referéndum pueden ser invocados para impugnar la validez de un reglamento»
[ Rijnoudt y Hocken v. Comisión , 22 junio 1994 (T-97/92 y T-111/92)]. Y en lo
que respecta a los acuerdos entre las Instituciones y las organizaciones
profesionales y sindicales, aquellos sólo estarían destinados a regular las
relaciones colectivas entre las partes, sin crear por ello, respecto a cada
funcionario individualmente considerado, ninguna obligación ni ningún derecho.
Según los Tribunales europeos, dichos acuerdos no se situarían en la esfera de
las relaciones individuales de trabajo entre el empleador y el funcionario, sino
en el ámbito más amplio de las relaciones entre una Institución y las
organizaciones sindicales y profesionales» [ Browet e.a. v. Comsisión , 15 julio
1994 (T-576/93)].
153
Aunque el Estatuto no hace referencia a los derechos adquiridos, los
Tribunales europeos se han pronunciado sobre ellos a partir del carácter
estatutario que une al funcionario con la Unión Europea. Tanto el Legislador
(para los actos legislativos) como la Administración (para los desarrollos
comunes o autónomos) podrán, en consecuencia, realizar en todo momento las
modificaciones que crean convenientes en interés del servicio, topándose
únicamente con derechos adquiridos de los funcionarios si el hecho generador
de tal derecho se produjo bajo la aplicación de un estatuto determinado,
anterior a la modificación decidida por la autoridad europea. Por tanto, para el
Tribunal de Justicia «un derecho se reputa adquirido cuando su hecho
generador ha tenido lugar antes de la modificación legislativa. No sucede así
con los derechos cuyo hecho constitutivo no se haya producido durante la
vigencia de la legislación que ha sido modificada» [ Centeno Mediavilla e.a. v.
Comisión , 22 diciembre 2008 (C-443/07P)]. Así, las prestaciones pecuniarias
debidas por razón del cese definitivo en el servicio se fijan según la
reglamentación en vigor en el momento en que se produjo dicho cese [ Gillet v.
Comisión , 19 marzo 1975 (28/74)]; y una nueva escala salarial o un nuevo
límite de edad de jubilación serán aplicables a los funcionarios que se
encuentren en activo el día de la entrada en vigor de la disposición que
establece la nueva escala o la nueva edad [Conclusiones del Abogado General
Lagrange en el asunto Algera e.a. v. Asamblea , 12 julio 1957 (7/56 y 3-7/57),
Rec. III , p. 81].
154
equivalencia de los empleos y los derechos e intereses legítimos del
funcionario. La construcción se estructura en un equilibrio entre los intereses
del servicio y los intereses de los funcionarios, conceptos ambos que será
preciso considerar en cada caso; en medio de ambos, se sitúa un elemento
objetivado por el Estatuto, como es el de la equivalencia de empleos, que no
sólo es un mecanismo de seguridad para los funcionarios y agentes, sino que
también es una concreción de lo que el Estatuto considera irremediablemente
como interés del servicio, a saber, que el personal que ocupa los
correspondientes puestos de trabajo tenga las cualificaciones adecuadas.
2. EQUILIBRIO GEOGRÁFICO
Las exigencias que se derivan del equilibrio geográfico suponen supeditar los
criterios de mérito y capacidad y, en menor medida, de igualdad, a la
observancia de unas cuotas de representación de los nacionales de los
diferentes Estados miembros. Los recursos humanos de la Administración
europea deben expresar una presencia proporcional de ciudadanos de los
Estados miembros. En cualquier caso, el equilibrio geográfico encuentra su
razón de aplicación en la Función Pública europea por el hecho de que una
Administración internacional con vocación no sólo técnica sino también política,
155
como lo es la Unión Europea, no puede ser completamente indiferente al
criterio de nacionalidad después de las operaciones de reclutamiento, tanto si
son internas como externas. Así, la necesidad de que la Administración
remedie, después del reclutamiento, un desequilibrio geográfico de puestos de
trabajo en el interior de los servicios administrativos no puede prevalecer, en
interés del servicio, sobre los méritos personales de los candidatos [ Marenco
e.a. v. Comisión , 29 octubre 1975 (81-88/74)]; e, igualmente, el principio de
vocación a la carrera puede prevalecer, en ciertos casos, sobre las condiciones
relativas a la base geográfica en que se compone el personal de la Unión [
Reinarz v. Comisión , 6 mayo 1969 (17/68)].
Los criterios de aplicación del principio suponen dar un trato desigual a Estados
miembros desiguales, atendiendo, fundamentalmente y conforme al sistema
general del Ordenamiento europeo, a las poblaciones de los distintos Estados
miembros. No obstante, el equilibrio geográfico siempre se encuentra
mediatizado por el carácter esencial de la Función Pública europea, a saber: en
ningún caso puede menoscabar la independencia de los funcionarios europeos
respecto a los Estados miembros y, especialmente, respecto a su Estado de
origen. El equilibrio geográfico se ha erigido en un criterio que orienta toda la
política de personal de todas las Instituciones y no afecta sólo a los
funcionarios. Con el objetivo definido de evitar que las unidades o servicios (e
indirectamente la política de una Institución) se encuentre monopolizados por
un Estado miembro, resulta obligatorio observar una armónica representación,
como se decía anteriormente, en todas las categorías de personal: agentes
temporales, agentes contractuales o expertos nacionales en comisión de
servicio.
«El valor de la función pública europea reside por igual en su diversidad cultural
y su diversidad lingüística, que solo pueden garantizarse si se asegura un
equilibrio adecuado respecto de las nacionalidades de los funcionarios. El
reclutamiento y los nombramientos deben garantizar que el personal sea
contratado sobre una base geográfica lo más amplia posible entre los
156
nacionales de todos los Estados miembros de la Unión Europea, sin que
ningún puesto de trabajo pueda estar reservado a nacionales de un Estado
miembro determinado. A tal fin, y para corregir un desequilibrio significativo
entre las nacionalidades de los funcionarios que no se justifique por criterios
objetivos, cada institución debe tener la posibilidad de adoptar medidas
justificadas y apropiadas. Tales medidas nunca deben implicar unos criterios de
reclutamiento que no se basen en el mérito. La Comisión debe informar al
Parlamento Europeo y al Consejo sobre la aplicación de las medidas
apropiadas por las instituciones. Con el fin de facilitar el reclutamiento según
una base geográfica lo más amplia posible, las instituciones deben esforzarse
por ofrecer una educación multilingüe y multicultural para los hijos de su
personal. Conviene prever una contribución de la Unión a la financiación de las
escuelas europeas con cargo al presupuesto de la Unión, determinada por la
Autoridad Presupuestaria de conformidad con las normas pertinentes. Cuando
sea necesario en interés del servicio de las instituciones, la Comisión debe
estar facultada para solicitar a las autoridades responsables que reconsideren
la ubicación de una nueva escuela europea».
157
3. UNIDAD DE RÉGIMEN Y AUTONOMÍA INSTITUCIONAL
De todo esto se desprende que sólo se pueda hablar de una Función Pública
europea desde un punto de vista general, que incluya, primero, unas mismas
bases estatutarias (reclutamiento, estructura, carrera, derechos y obligaciones)
y, segundo, ocasionales estructuras comunes de gestión (régimen de
pensiones y de seguridad social, oficina de selección). Más allá de esto, el
Derecho de la Función Pública europea debe respetar una heterogeneidad
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institucional que rechaza una homogeneidad administrativa, tanto desde el
punto de vista de la organización como desde el punto de vista de la gestión de
su personal. En efecto, los fines institucionales de cada Institución y órgano
exigen la afirmación, por un lado, de su autonomía administrativa interna y, por
otro, de su independencia entre ellas.
El artículo 270 del TFUE establece una vía jurisdiccional autónoma y exclusiva
para la protección jurisdiccional del personal al servicio de la Administración
europea, de forma que este personal se encuentra constreñido a dicho camino
procesal para encauzar sus necesidades judiciales, excluyéndose, pues, para
ellos los artículos 268 y 340 TFUE a la hora de exigir indemnizaciones y el
artículo 263 a la hora de solicitar la anulación de un acto de una Institución.
Originariamente, el Tribunal de Justicia era el órgano jurisdiccional competente
para conocer de los recursos planteados por los funcionarios y agentes
europeos, pero tal competencia se atribuyó al Tribunal de Primera Instancia
desde su creación. Al amparo de las posibilidades abiertas por la reforma del
Tratado de Niza, creó en 2004 una Sala jurisdiccional específica para el
contencioso de la Función Pública europea: el Tribunal de la Función Pública
de la Unión Europea. Sin embargo, en el marco de la reforma de la arquitectura
judicial impulsada por los propios Tribunales europeos en 2015, se ha
replanteado aquel sistema de Tribunales especializados y, en aras de la
coherencia y unidad de la jurisprudencia europea, se ha decidido reforzar el
número de jueces del Tribunal General (que alcanzará 56) y suprimir en
septiembre de 2016 el efímero Tribunal de la Función Pública europea. Por
tanto, el cononocimiento del contencioso del personal al servicio de la
Administración europea retorna al Tribunal General a partir de octubre de 2016.
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El recurso de indemnización es, por naturaleza, un contencioso de plena
jurisdicción en el que se solicita al Tribunal la constatación de una conducta
ilegal de la Administración que, al producir un perjuicio en el interesado, da
derecho a éste para reclamar una indemnización por los daños sufridos. El
recurso de anulación, por su parte, actúa competencias típicamente de
anulación, cuyo objeto es la anulación de un acto, sin que el pronunciamiento
judicial pueda incluir condenas específicas a la Administración. Pero en tercer
lugar, el Estatuto establece que cuando el objeto del recurso de anulación
tenga carácter pecuniario, el Tribunal podrá ejercitar una competencia
jurisdiccional plena, con lo que en tales casos –caracterizados por la existencia
no ya de un mero interés sino de un auténtico derecho subjetivo de contenido
pecuniario derivado directamente de la norma– el recurso de anulación
presenta perfiles propios pues a las tradicionales competencias de anulación se
le añaden competencias de jurisdicción plena que permiten al Tribunal no sólo
anular el acto administrativo sino también sustituir con su decisión dicho acto
anulado, condenando a la Administración al pago de los montantes económicos
debidos.
160
atribuida por razón de su objeto ( ratione materiae ), al ser el Derecho de la
Función Pública europea un sector más del Ordenamiento jurídico de la Unión
Europea que sólo puede ser interpretado y aplicado por los órganos
jurisdiccionales europeos. La distribución que posteriormente se hace de esta
jurisdicción determina la diferente competencia de aquellos: los litigios entre el
personal y la Administración europea se atribuyen a los Tribunales europeos
(con carácter general al Tribunal General y en casación ante el Tribunal de
Justicia), mientras que las controversias que puedan surgir entre los
funcionarios y agentes europeos y los Estados miembros deberán sustanciarse
ante los órganos jurisdiccionales nacionales.
BIBLIOGRAFÍA BÁSICA
BIBLIOGRAFÍA COMPLEMENTARIA
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Europea, Fuentetaja, J.: «The European Union Civil Service Tribunal» en
Mélanges en hommage à Georges Vandersanden. Promenades au sein du
droit européen , Bruylant, Bruselas 2008, pp. 873-901; Fuentetaja, J.: «La
reforma de la Función Pública Europea» en Revista de Derecho Comunitario
Europeo , 19, 2004, pp. 751-78; Rofes i Pujol, Mª I.: «El contencioso de la
Función Pública de la Unión Europea» en Tratado de Derecho y Políticas de la
Unión Europea . Tomo V. Sistema Jurisdiccional de la UE (Dir. J. Mª Beneyto),
Thomson Reuters / Aranzadi, 2012, pp. 625-675.
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