Quinto

EL DEFICIT HABITACIONAL Y LOS LIMITANTES DEL SISTEMA
FINANCIERO PARA SU RESOLUCIÓN.

ALEJANDRO BANZAS Y LORENA FERNANDEZ
1
EL DEFICIT HABITACIONAL Y LOS LIMITANTES DEL SISTEMA
FINANCIERO PARA SU RESOLUCIÓN.1
ALEJANDRO BANZAS Y LORENA FERNANDEZ
1. INTRODUCCIÓN
La falta de oportunidades en el acceso a la vivienda para un gran número de

habitantes de los países en desarrollo se constituye en un derecho aún postergado y de
compleja resolución, surgiendo como resultado -entre otras cuestiones- de una desigual
distribución del ingreso. Argentina no es la excepción y entre las deudas pendientes en
materia social aparece la necesidad de satisfacer la demanda de viviendas que ubica a
nuestro país, según el Censo Nacional de Población y Vivienda (2001), con un déficit
estimado de más de 2.600.000 viviendas (26,2% del total de hogares). A esta situación
debe adicionarse el incremento anual en la demanda de unas 120.000 viviendas, aspecto
que agrega mayores complicaciones a la resolución del problema habitacional. A su vez,
dicho déficit se desagrega en aspectos cualitativos y cuantitativos, resultando necesario
trabajar sobre ambos aspectos a fin de lograr reducir la brecha estructural señalada.
La política de vivienda en los últimos treinta años se asentó en dos pilares: el
Banco Hipotecario Nacional (BHN), como líder del financiamiento hipotecario y del
sector de la construcción, y el Fondo Nacional de la Vivienda (FONAVI), los cuales
cobraron distinto protagonismo en la evolución de la política de vivienda según el
período de que se trate. En la década del setenta y ochenta las políticas públicas se
canalizaron por el lado de la oferta a través de un mayor impulso a las construcciones
con destino a los sectores de menores recursos mientras que por el lado de la demanda
se estimuló el financiamiento otorgado a través del BHN. El desarrollo sostenido de
estas acciones se vio limitado por causa de la volatilidad macroeconómica, resultando
en las altas tasas de interés y la inflación que caracterizaron a ese período. En la década
de los noventa, si bien se logró atenuar el impacto inflacionario característico de la
década precedente, se observaron cambios en las políticas de vivienda como
consecuencia del debilitamiento del rol estatal activo, generándose las condiciones que
favorecieron una mayor participación del sector privado. El BHN fue privatizado y se
destacó en el otorgamiento de financiamiento a sectores de medianos y altos ingresos,
perdiendo el Estado una herramienta clave para el fomento de la política de
1
El presente artículo se basa en el Trabajo de Investigación N° 18 del Cefid-ar cuyos autores son
los investigadores Alejandro Banzas y Lorena Fernandez.
2
financiamiento de los sectores de menores recursos. Por otro lado, el FONAVI puso el
énfasis en el otorgamiento de viviendas que debían ser destinadas a sectores ubicados en
la base de la pirámide social y que en los hechos -debido a las circunstancias
socioeconómicas imperantes, filtraciones e ineficiencias de gestión- fueron otorgados a
segmentos de los niveles medios de la población. En tal sentido, este organismo formó
parte de una política orientada desde el gobierno central a la descentralización operativa
en los institutos provinciales aunque sin los recursos suficientes como para ampliar
razonablemente su cometido, que no era otro que el de incrementar la oferta de vivienda
social y paliar el déficit habitacional estructural del país.
En consecuencia, el modesto desempeño histórico del sector de la vivienda, fruto
de las debilidades en la instrumentación de las diversas políticas aplicadas, junto a un
contexto macroeconómico desfavorable, plantea la necesidad de revisar las políticas
públicas con el fin de incrementar la eficacia y la eficiencia de la gestión habitacional.
Un aspecto esencial es el desarrollo de instrumentos que permitan al sistema bancario
dinamizar el financiamiento y extenderlo. Otro aspecto complementario y vinculante es
el aporte sustantivo y sustentable de recursos que debe proveer el Estado de modo de
poder alcanzar mayores niveles de financiamiento para la vivienda con destino a los
sectores de menores ingresos. Asimismo, es importante clarificar y precisar los
objetivos de los programas habitacionales en función de las carencias objetivas que se
presentan y apuntar a una mayor complementación entre las políticas habitacionales y
aquellas políticas sociales tendientes a aliviar la pobreza y lograr una más justa
distribución de la riqueza.
2. EL CASO ARGENTINO
Antes de adentrarnos en las necesidades habitacionales que padece nuestro país

conviene introducir algunos conceptos relacionados con la definición misma de déficit
habitacional, que permita entender los dos enfoques que son parte de un mismo
problema a la hora del diseño de las políticas públicas por parte del Estado. Si bien la
definición más simple de déficit habitacional remite a la diferencia entre la demanda y
la oferta de viviendas en un momento y espacio determinados, existen otras
definiciones, tanto por el lado de su componente físico como demográfico, que dan
lugar a una gran diversidad de estimaciones. El de mayor uso y costumbre entre los
3
diversos países es el que identifica un enfoque cualitativo y uno cuantitativo2, siendo la
sumatoria de ambos lo que constituye el déficit habitacional total de un país (Arraigada
Luco, 2003).
A pesar de las dificultades de orden metodológico por parte de los distintos
censos de vivienda (1960,1980 y 1991), que impiden realizar una comparación
homogénea de los resultados, se han podido establecer algunos comportamientos
relevantes para destacar. En los años transcurridos entre 1960 y 1980 avanzó
fuertemente en la Argentina el proceso de urbanización. Las viviendas en las ciudades
pasaron a representar del 77% al 84% del total de unidades censadas, lo que representa
un alto grado de asentamiento poblacional en ciudades y pueblos en detrimento del
rural. De la información comparativa entre ambos censos surge que la habitabilidad de
la vivienda, medida por la cantidad de personas que la ocupan evidenció una mejora en
dicho lapso. Las viviendas con dos o más personas por cuarto disminuyeron del 33% al
19%, en tanto que aquellas que tenían en promedio un número superior a tres personas,
disminuyeron del 16% al 9% (Censo Nacional de Población y Vivienda 1980, INDEC).
De la información que surge del cuadro 8 y a pesar que los datos censales no
permiten una comparación del todo homogénea, la década del noventa no contribuyó a
reducir el déficit habitacional estructural, apenas por encima de los sesenta y cinco mil
hogares deficitarios, correspondiéndole parte de dicha contracción a las viviendas
irrecuperables.
Cuadro 8. Cuadro comparativo del déficit habitacional en Argentina (1991 y 2001)

Variación Variación
1991 2001
absoluta porcentual
Total de Hogares 8.927.289 10.073.625 1.146.336 12.8
Hogares en viviendas
651.766 534.037 -117.729 -18.1
irrecuperables (a)
Hogares en viviendas 1.573.804 1.646.965 73.161 4.6
2
El déficit cuantitativo estima la cantidad de viviendas que la sociedad debe construir o adicionar
al parque existente para absorber las necesidades acumuladas. Se trata de estimar las nuevas unidades
necesarias para que exista una relación uno a uno entre viviendas adecuadas y familias que necesitan
alojamiento. En tanto que el déficit cualitativo se refiere a viviendas particulares que deben ser mejoradas
en sus atributos de materialidad, servicios y/o espacio y su cómputo se refiere a viviendas en situaciones
recuperables e irrecuperables. Existen discusiones metodológicas en el plano de la medición del déficit
habitacional respecto a las variables utilizadas para detectar carencias cuantitativas, cuya medición exige
seleccionar información relativa a viviendas que permitan distinguir cuales son inadecuadas o que deben
ser repuestas. Otra cuestión metodológica relevante es la interacción que se establece entre ambos déficit
dado que muchas veces existe superposición de ambos tipos de carencia (Arraigada Luco, 2003).
4
recuperables (b)
Hogares con hacinamiento por 479.960 459.869 -20.091 -4.2
cuarto en viviendas buenas (c)
Subtotal de Hogares deficitarios 2.705.530 2.640.871 -64.659 -2.4
Hogares con hacinamiento de 424.200 s/d (e) s/d s/d
hogar en viviendas buenas (d)
Total de Hogares deficitarios 3.129.730 s/d s/d s/d
Fuente: Dirección Nacional de Políticas Habitacionales. Subsecretaría de Desarrollo
Urbano y Vivienda.
(a) Hogares que residen en: “ranchos”, “casillas”, “locales no construidos para fines
habitacionales” y “viviendas móviles”.
(b) Hogares que residen en: casas “B” (vivienda que no cuentan con baño con
descarga de agua y “piezas de inquilinato”.
(c) Hogares que residen en: casas “A” y “departamentos” y que presentan una
relación superior a 2,00 personas por cuarto, produciendo situaciones de
hacinamiento y promiscuidad.
(d) Hogares que residen en casas “A” y “departamentos” y que comparten la
vivienda con otro u otros hogares.
(e) El censo del 2001 no relevó el número de viviendas por lo tanto no puede ser
calculado el hacinamiento de hogares, a diferencia del censo de 1991 que relevó
separadamente el número de viviendas y hogares.
A lo largo de la historia económica argentina, la política de vivienda estuvo

condicionada por la insuficiencia de recursos presupuestarios -gran parte de ellos
tuvieron como destino el pago de la deuda externa- y por los límites que significaron la
obtención de créditos internacionales, aplicados a programas específicos de solución
parcial del problema de la falta de vivienda. Por otra parte, la inflación, que soportó por
años la economía argentina, contribuyó a impactar negativamente tanto en el desarrollo
de mecanismos de financiamiento como en la capacidad de ahorro de las familias. A
consecuencia de esto, los sectores de menores ingresos se vieron obligados a
incrementar el mecanismo de autoconstrucción en asentamientos, muchos de ellos
ilegales, con carencia de la infraestructura necesaria (agua, luz, gas, etc.). Este es un
fenómeno que nació y se desarrolló con marcada presencia en la provincia de Buenos
Aires, en la Ciudad de Buenos Aires y en algunas ciudades del interior del país. Entre
las razones que explicaron el desplazamiento poblacional del campo a la ciudad se
destacan la búsqueda de empleo y el acceso a un mejor nivel de vida a partir del
desarrollo de la infraestructura que brindan las grandes ciudades. El crecimiento de
estos asentamientos de emergencia no tuvo ninguna planificación dado que sus
moradores, procedentes en su mayoría del interior del país o de países limítrofes,
5
tomaban este hábitat como transitorio. La realidad política, económica y social
determinó que esta modalidad se constituyera en algo permanente. Planteado el
problema de la vivienda y de las condiciones de vida en general que debieron afrontar
estos sectores sociales, las políticas públicas encaradas por el Estado tuvieron etapas
bien diferenciadas en los últimos treinta años. En efecto, bajo el gobierno militar
(1976/1983) la lógica dominante fue la erradicación de los asentamientos (redujo su
población en la Ciudad de Buenos Aires de 224.335 habitantes a 40.533) hacia otras
ciudades del interior, sin alcanzar una solución sustentable. El gobierno democrático de
1983 toleró su regreso y comenzó a desplegar una política de relocalización
consensuada y la urbanización de algunos asentamientos, pero con resultados
insuficientes. La década del noventa se caracterizó en este sentido por poner de relieve
la importancia de la propiedad privada privilegiando el régimen de tenencia y la
legalización de las tierras ocupadas, entregando escrituras de dominio a los habitantes
de los asentamientos con resultados incompletos3. La situación de estos sectores refleja
un estado habitacional deficitario, concentrándose casi un 80% en los quintiles de
ingresos más bajos de la estructura social (ver cuadros 9 y 10).
En la misma dirección, un trabajo de Info-hábitat indica que en los últimos 5 años
casi se triplicaron los asentamientos de emergencia en los 24 distritos que integran el
cordón del conurbano bonaerense. De 385 villas de emergencia (registradas durante el
censo 2001) pasaron a 1.000, ubicadas en su mayoría en el sur del conurbano lindando
con la Capital Federal4. Esta situación es un fenómeno de escala mundial como
resultado del avance de los procesos de urbanización en el que predominan poblaciones
de escasos recursos, poco calificadas y mayoritariamente desempleadas o
subempleadas. Según un informe de Naciones Unidas, para el año 2020 unos 1.400
millones de personas vivirán en un asentamiento precario, con una población mundial
proyectada del orden de los 8.000 millones de habitantes. El problema es mucho más
3
Según lo estipulado por la ley 24.464/95 se iniciaron procedimientos de escrituraciones masivas
de vivienda a fin de regularizar la propiedad. A pesar de ello, hacia fines de la década, la evolución del
proceso había sido muy lento de manera que el número de unidades no escrituradas había seguido
creciendo. Los datos del censo del 2001 mostraron que las situaciones de “propietario de la vivienda
solamente” habían disminuido del 6,7% al 4,3% en el último periodo intercensal (Lentini, 2004).
4
Durante el censo 2001, se registraron 638.657 personas viviendo bajo tales condiciones,
quedando muchos asentamientos de emergencia sin registrar, y pasando a totalizar en el 2006 una cifra de
casi el doble, 1.144.500. El conurbano bonaerense concentra el 85% de los asentamientos totales de la
República Argentina, mientras que en la Ciudad de Buenos Aires la cifra supera los 100.000 habitantes,
en más de 15 barrios (Infohabitat, 2006).
6
notorio en economías como las latinoamericanas, en donde el 31,9% de la población
urbana vive en esas condiciones.
Cuadro 9. Situación Habitacional Deficitaria por Quintil de ingreso. (En valores
absolutos)
Total de
Viviendas Hacinamiento por
Viviendas Hacinamiento por Hogares Total de Hogares Total de
Recuperables cuarto en vivienda Total
Irrecuperables (a) Hogar Deficitarios No Deficitario Hogares
(b) buena (c)
(a+b+c)
Quintil 1 307.507 831.258 225.290 27,43% 48,01% 1.364.054 650.671 2.014.725
Quintil 2 118.780 461.861 145.424 31,56% 28,82% 726.065 1.288.660 2.014.725
Quintil 3 60.241 216.599 57.310 17,74% 13,24% 334.150 1.680.575 2.014.725
Quintil 4 30.524 111.645 22.250 15,65% 7,14% 164.419 1.850.306 2.014.725
Quintil 5 16.986 25.601 9.595 7,61% 2,78% 52.182 1.962.543 2.014.725
Total 534.037 1.646.965 459.869 100,00% 100,00% 2.640.871 7.432.754 10.073.625
Fuente: Datos elaborados por la Dirección Nacional de Políticas Habitacionales en base

al Censo 2001
Cuadro 10. Situación Habitacional Deficitaria por Quintil de ingreso (en %)
Total de
Viviendas Hacinamiento por Total de Hogares
Viviendas Hacinamiento por Hogares
Recuperables cuarto en vivienda Total Deficitarios / Total
Irrecuperables (a) Hogar Deficitarios
(b) buena (c) de Hogares
(a+b+c) %
Quintil 1 57,58% 50,47% 48,99% 27,43% 48,01% 51,65% 67,70%
Quintil 2 22,24% 28,04% 31,62% 31,56% 28,82% 27,49% 36,04%
Quintil 3 11,28% 13,15% 12,46% 17,74% 13,24% 12,65% 16,59%
Quintil 4 5,72% 6,78% 4,84% 15,65% 7,14% 6,23% 8,16%
Quintil 5 3,18% 1,55% 2,09% 7,61% 2,78% 1,98% 2,59%
Total 100,00% 100,00% 100,00% 100,00% 100,00% 100,00% 26,22%
Fuente: Datos elaborados por la Dirección Nacional de Políticas Habitacionales en base

al Censo 2001
En consecuencia, el resultado de la política de vivienda en la década del noventa

se tradujo en leves disminuciones tanto de los aspectos cualitativos como cuantitativos
de la cuestión habitacional en nuestro país sin poder resolver el problema de la vivienda
para los sectores de menores recursos, ya que el mismo toma características propias que
no lo hacen susceptible de ser resuelto bajo los mecanismos que utilizan las familias de
ingresos medios y altos. Los sectores que se encontraban en el segmento más bajo de la
pirámide social no sólo han enfrentado a las dificultades propias de no poder acceder al
financiamiento bancario, sino –peor aún- al insuficiente resultado de las políticas activas
por parte del Estado que, por diversos motivos, contribuyeron a paliar mínimamente el
déficit habitacional.
7
3. EJERCICIO DE SIMULACIÓN
A fin de evaluar qué factibilidad puede tener, en la actualidad, el mercado de

financiamiento hipotecario y a modo de mensurar los sectores de la pirámide social a los
que les resultaría muy difícil acceder al mecanismo de mercado, se efectuó un ejercicio
de simulación (ver Cuadros 17 y 18). Los supuestos vinculados a los fines de su
elaboración se resumen a continuación:
9 Se consideró la encuesta permanente de hogares del primer trimestre de 2007

(INDEC) -último dato disponible- seleccionando de la misma el cuadro que
agrupa a los hogares según escala de ingreso total familiar, sobre un total de 31
aglomerados urbanos.
9 Debido al sustantivo grado de informalidad que presenta la economía Argentina
-al igual que muchas economías del mundo- en el cuadro 17 se efectuó el
ejercicio de simulación contemplando como supuesto que en cada uno de los
conjuntos de hogares por decil se subdeclaran ingresos dado el alto grado de
informalidad de nuestra economía. En consecuencia, se utilizó como
herramienta de ajuste para cada decil de ingresos, los coeficientes correctores
elaborados por Santiere y Gómez Sabaíni (1999)5 aplicados a los ingresos del
año 1997, suponiendo que no sufren modificaciones sustantivas en la actualidad.
9 Respecto al valor del metro cuadrado se utilizó una serie de Reporte
Inmobiliario (ver cuadro 9 del anexo), seleccionando un promedio del valor del
metro cuadrado (US$ 633) correspondiente a los cinco barrios de la Ciudad de
Buenos Aires que observan el menor valor.
9 Se estableció como dimensión para la habitabilidad los siguientes parámetros:
Hogares Unipersonales viviendas entre 29 y 31m2, Hogares para matrimonios
sin hijos entre 38 y 41m2 y Hogares para matrimonios con un hijo desde 50m2.
9 Se tomó una relación cuota ingreso del 30%, que resulta la más utilizada del
mercado y las condiciones de acceso al préstamo hipotecario del banco que
ofrecía las mejores condiciones. No se consideró el descuento correspondiente al
pago de los impuestos nacionales, provinciales y/o municipales en el valor de la
5
Primer y segundo decil: 23%, tercero y cuarto: 28%, quinto y sexto: 32%, séptimo y octavo:
42%, noveno: 51% y décimo: 81%
8
cuota mensual del préstamo.
9 Financiamiento por el 100% del valor de la propiedad a adquirir, por ser el más
favorable.
9 Para la determinación del monto de crédito asignado según la cuota a pagar
mensualmente se utilizó el sistema francés, para un plazo de 30 años, Tasa
Nominal Anual Fija: 9,50%, Costo Financiero Total en TEA: 12,23% - Incluye:
Interés, Seguro de Vida, Seguro de Incendio, Gastos de administración, Caja de
Ahorro, Tasación, Cargos de otorgamiento, más el IVA sobre gastos y
comisiones. Por considerar que es una de las propuestas del mercado más
convenientes para el tomador del préstamo.
9 Un valor en la cotización del dólar de $3,20.
9
Cuadro 17. Ejercicio de simulación de adquisición de una vivienda con un préstamo hipotecario bajo condiciones favorables de mercado
Escala Hogares Hogares Población Población Ingreso Ingreso Relación Máximo Máximo Máximo
Decil de Miles % Miles % medio medio Cuota/ingreso Crédito Crédito de M2
Ingresos $ US$ 30% en Pesos a a valor a
otorgar dólar comprar
en pesos
1 5-500 721 10 1.969 8.2 337 105 101 9.650 3.016 5
2 500-750 721 10 2.010 8.4 624 195 187 17.900 5.594 9
3 750- 719 10 2.229 9.3 863 270 259 24.750 7.734 12
1.000
4 1.000- 721 10 2.263 9.5 1.085 339 325 31.100 9.719 15
81
1.200
5 1.200- 721 10 2.352 9.8 1.372 429 412 39.350 12.297 19
1.500
6 1.500- 719 10 2.509 10.5 1.671 522 501 47.900 14.969 24
1850
7 1.850- 721 10 2.601 10.9 2.064 645 619 59.200 18.500 29 Fuente
2.300 :
Elabor
8 2.300- 721 10 2.623 11.0 2.659 831 798 76.250 23.828 38
ación
3.000
propia
9 3.000- 719 10 2.707 11.3 3.547 1.108 1.064 101.700 31.781 50
en
4.300
base a
10 4.300- 720 10 2.644 11.1 6.678 2.087 2.003 191.450 59.828 95
Indec
60.500
y
datos de información del valor del metro cuadrado de Reporte Inmobiliario.
Nota: El resultado correspondiente a la cantidad de metros cuadrados a poder comprar ha sido redondeado.
En este rango podrían ubicarse hogares unipersonales.

En este rango podrían ubicarse matrimonio sin hijos
Escala Hogares Hogares Población Población Ingreso Ingreso Relación Máximo Máximo Máximo
Decil de Miles % Miles % medio medio Cuota/ingreso Crédito Crédito de M2 En
Ingresos en US$ 30% a a valor a este
pesos en pesos otorgar dólar comprar rango
en pesos podría
n
1 6-615 721 10 1.969 8.2 415 130 124 11.900 3.719 6
ubicar
2 615-922 721 10 2.010 8.4 768 240 230 22.020 6.681 11 se
3 960- 719 10 2.229 9.3 1.105 345 331 31.700 9.906 16 matri
1.280 monio
4 1.408- 721 10 2.263 9.5 1.389 434 417 39.820 12.444 20 con un
1.536 hijo
5 1.584- 721 10 2.352 9.8 1.811 566 543 51.920 16.225 26
1980
6 1.980- 719 10 2.509 10.5 2.206 689 662 63.250 19.766 31
2.442 Cuad
7 2.627- 721 10 2.601 10.9 2.931 916 879 84.050 26.266 41 ro 18.
3.266 Ejerci
8 3.266- 721 10 2.623 11.0 3.776 1.180 1.133 108.270 33.834 53 cio de
4.260 simul
9 4.530- 719 10 2.707 11.3 5.356 1.674 1.607 153.550 47.984 76 ación
6.493 de
10 7.783- 720 10 2.644 11.1 12.087 3.777 3.626 346.550 108.297 171 adqui
109.505 sición
de
una vivienda con un préstamo hipotecario bajo condiciones favorables
del mercado corregido por coeficientes de subdeclaración de ingresos de cada decil.
11
Fuente: Elaboración propia en base a Indec y datos de información del valor del metro cuadrado de Reporte Inmobiliario.
Nota: El resultado correspondiente a la cantidad de metros cuadrados a poder comprar ha sido redondeado.
En este rango podrían ubicarse hogares unipersonales.
En este rango podrían ubicarse matrimonio sin hijos.
En este rango podrían ubicarse matrimonio con un hijo.
12
4. CONCLUSIONES PRINCIPALES DEL EJERCICIO DE SIMULACIÓN
9 Del análisis del cuadro 17 surge que del total de hogares con ingreso (7.203.000),
aproximadamente el 65% (4.680.000), correspondientes a los primeros 6 deciles y una
parte del séptimo decil, no tendrían posibilidad de acceder al financiamiento
hipotecario, dada las condiciones actuales del mercado. Este conjunto, que queda
excluido del financiamiento bancario, abarcaría a más 61% de la población
(14.600.000 habitantes), quedando en manos del Estado la satisfacción de este
universo de la demanda.
9 Del análisis del cuadro 18, que contempla la debida corrección por subdeclaración de
ingresos, se destaca que el sistema bancario no podría brindar financiamiento para la
adquisición de una vivienda a la población ubicada del 1° al 5° decil. También
quedaría excluida una porción del 6° decil, que si bien lograría adquirir una mayor
cantidad de metros cuadrados respecto a la situación planteada en el cuadro 17, sólo
podría satisfacer a los hogares unipersonales. Por otra parte, se observa que los deciles
que van del 1° al 5° accederían a una mayor cantidad de metros cuadrados (entre un
20% y un 37% mas) en tanto que, los deciles que van del 6° al 10° el incremento en la
superficie a adquirir se establecería en un rango entre un 29% a un 80% más.
9 Se destaca además que entre el decil más rico y el más pobre la diferencia en la
cantidad de metros cuadrados posibles de ser adquiridos es de diecinueve veces, en
tanto que para el caso sin subdeclaración de ingresos la brecha se extiende a
veintiocho veces, lo cual manifiesta el grado de regresividad que existe entre los
diferentes sectores sociales.
9 Por lo tanto, utilizando cualquiera de los dos escenarios, el Estado deberá contemplar
al menos los primeros seis deciles y una porción del séptimo decil para poder atender
sus necesidades habitacionales.
9 Por último, cabe señalar que los cuatro primeros deciles corresponden a sectores que
mantienen sus niveles de ingresos por debajo de la línea de pobreza (La canasta básica
total que mide el límite de la pobreza según el INDEC durante el mes de julio de 2007
se situó entre $930 para un hogar tipo 2 -matrimonio con dos hijos- y $1.011 para un
hogar tipo 3, resultando en consecuencia los más postergados.
5. CONCLUSIONES
La experiencia internacional sugiere diversos caminos transitables para intentar
alcanzar el objetivo de disminuir sustancialmente el déficit habitacional. Todos contemplan la
necesidad de mayores recursos financieros y presupuestarios, pero -fundamentalmente- de una
decidida participación del Estado, junto al sector privado, en la organización de las políticas
de vivienda. Ha quedado claramente demostrado que el mercado no puede resolver por sí solo
las dificultades de acceso al financiamiento para la compra de vivienda, pues no alcanza a dar
respuesta a vastos sectores de la población, en particular aquellos de más bajos ingresos.
Los países en desarrollo, comparten características que dificultan el acceso al crédito
hipotecario tales como: niveles de ingresos insuficientes en relación al costo de una vivienda,
alto grado de informalidad de la economía, y carencia de ahorro previo. Adicionalmente, los
mercados financieros encuentran en estos países dificultades de fondeo a largo plazo,
descalces de plazos y, en algunos períodos, entornos macroeconómicos de alta inflación y
desempleo. En consecuencia el Estado debe ofrecer algún mecanismo de resolución al
problema habitacional, que con el tiempo se ha convertido en estructural. Las políticas
públicas encaradas por los países de la región muestran diversas modalidades: los programas
sociales de Brasil, destinados principalmente a la ampliación, reparación y reconstrucción de
viviendas sociales; las políticas de Chile, que articularon el subsidio estatal y el ahorro de las
familias; y las de México, que se caracterizaron por un sustantivo aporte de los diversos
organismos de vivienda. A su vez los tres países mencionados han desarrollado los
instrumentos de titulización vinculados al mercado de capitales, que les han permitido dotar
de mayor liquidez al sistema financiero y ampliar los plazos del financiamiento.
Bajo similares condiciones de desarrollo la experiencia argentina atravesó por distintas
etapas, con mayor o menor protagonismo estatal y privado. Se ha asentado principalmente en
dos pilares: el BHN y el FONAVI. En la década del noventa y en el marco de una política de
reducción del Estado, el primero fue privatizado, con lo cual el Estado resignó una importante
herramienta de regulación. Si bien el crédito hipotecario alcanzó un grado de desarrollo
significativo, en términos relativos respecto a la década precedente, el crédito bancario estuvo
limitado a los sectores medios y medios altos de la población, una política que fue compartida
en los hechos por el BHN. El entorno de la política macroeconómica de los noventa, de fuerte
sesgo hacia la dolarización de los préstamos, contribuyó al despegue de estas líneas
crediticias, en “moneda dura” aún a costa de mayores descalces por parte de las entidades y de
los propios tomadores de crédito, los que tuvieron que enfrentar a la salida de la crisis
insostenibles niveles de endeudamiento en dólares (dado que percibían ingresos en moneda
14
local). Como resultado de ello, el Poder Ejecutivo y el Legislativo se vieron obligados a
intervenir para evitar los impactos esperables de una masiva ejecución hipotecaria.
El FONAVI resultó además insuficiente para paliar el alto déficit habitacional y los
cambios introducidos en las modalidades del origen de recursos -de carácter pro cíclico- y en
su aplicación. Esto ha debilitado al sistema dado que en algunas ocasiones los fondos
obtenidos fueron desviados a la cobertura de gastos corrientes y no a sus fines específicos,
presentándose además filtraciones que se tradujeron en una menor oferta de viviendas y cuyos
destinatarios no fueron los sectores de más bajos ingresos.
A la salida de la crisis (2001-2002) el país encontró en materia de política económica,
la contracara de la década del noventa, como consecuencia de un tipo de cambio real más alto
y una notable recuperación en el nivel de empleo, de la actividad económica y del salario. El
sistema financiero alcanzó en un tiempo corto además una moderada recuperación y en tres
años retornó a niveles de intermediación aceptables, aunque todavía bajos en relación al PIB.
El repunte del crédito hipotecario comenzó a hacerse visible a partir de mediados del año
2004, de la mano de una sensible baja en las tasas de interés que incluso se ubicaron -sin
alcanzar aún volúmenes sustantivos- por debajo de las evidenciadas durante la
convertibilidad. A pesar de la reacción registrada en el sector de la construcción de viviendas,
éste se concentró fuertemente en los demandantes provenientes del exterior, con fines
especulativos, y los del segmento ABC1 local, que se volcaron a la adquisición de viviendas
en detrimento de los activos financieros habituales e impulsaron hacia arriba el precio de las
propiedades. Como consecuencia de ello, una creciente brecha entre los salarios y el valor de
las propiedades en pesos dificultó aún más la probabilidad de acceso de vastos segmentos de
la población al financiamiento bancario.
Bajo este escenario, el BCRA dispuso flexibilizar las normas para facilitar el acceso a
un mayor número de potenciales demandantes de préstamos hipotecarios y además el
gobierno junto a las entidades bancarias, incentivó el lanzamiento de líneas crediticias
destinadas a inquilinos. A pesar de estas medidas la evolución de los préstamos hipotecarios
ad hoc resultó muy moderada, como consecuencia principalmente de la brecha subsistente
entre el valor de la cuota del préstamo hipotecario y el valor mensual del alquiler.
Con el objetivo de hacer un “mapeo” de la probabilidad de asistencia financiera a los
sectores demandantes de viviendas, a través de un ejercicio de simulación, se estableció que
del total de hogares (7.203.000) aproximadamente un 65% de los hogares que muestran
menores ingresos -correspondientes a los primeros 6 deciles y a una porción del séptimo
decil- no tendría posibilidad de acceder al financiamiento hipotecario, a pesar de las
15
condiciones relativamente más favorables que ofrece el mercado bancario. Este conjunto en
principio excluido, que involucra a más de 14.600.000 habitantes, debe ser el objeto entonces
del alcance de las políticas públicas orientadas por los Estados nacional y provinciales. De un
ejercicio de simulación realizado (corregido el precedente por coeficientes estimados de
subdeclaración de ingresos), dado el sustantivo grado de informalidad de nuestra economía,
surgió que el mercado financiero no podría atender el segmento de familias comprendido
entre el primer y el quinto decil más un segmento de la población ubicada en el sexto decil,
debiendo contemplar entonces el Estado la asistencia habitacional al resto de dicho decil, y a
los cinco primeros de la escala de ingresos corregida. Un dato adicional que ilustra las
dificultades de acceso a la vivienda de estos sectores de la sociedad, es que la población que
está ubicada por debajo de la línea de pobreza se encuentra ubicada en los primeros cuatro
deciles de ingreso.
A pesar de los limitantes señalados y de la pérdida de una importante herramienta de
regulación como fue el Banco Hipotecario Nacional (hoy en manos privadas), existen
mecanismos que podrían ayudar a consolidar un horizonte de crecimiento para este mercado.
La adopción de políticas tendientes a una mayor integración entre el mercado de capitales y el
sistema financiero, a través de los procesos de titulización resulta un pilar a considerar para el
desarrollo del financiamiento a la vivienda dirigido a los sectores medios y medios altos de la
escala de ingresos. Este instrumento no ha sido suficientemente explotado aunque ha tenido
una mayor preponderancia en algunos países de Latinoamérica, una mayor presencia en los
fondos administrados por las AFJP y en la articulación de fideicomisos destinados a la
construcción de viviendas.
En tal sentido, para alcanzar un grado de desarrollo avanzado en materia de vivienda a
través del crédito hipotecario resultaría necesario disponer de un entorno macroeconómico
sostenible que se caracterice por bajos niveles de inflación, mayor crecimiento de la actividad
económica con una equitativa distribución de la riqueza y menores niveles de informalidad y
mayor calidad en el nivel de empleo. A pesar de ello, la Argentina, al igual que otras
economías latinoamericanas, padece un déficit habitacional estructural que sobrepasa
ampliamente las posibilidades de resolución a través de los mecanismos tradicionales de
mercado empleados en los países desarrollados. Por lo tanto, resultaría conveniente planificar
e instrumentar por parte del Estado las políticas activas adecuadas que permitan ir resolviendo
esta necesidad contemplando en el corto plazo aquellas medidas destinadas a la generación de
recursos presupuestarios orientadas a satisfacer la demanda habitacional por encima del
crecimiento vegetativo de la población. Al mismo tiempo, se debería tender a disminuir el
16
déficit cualitativo utilizando algunas de las herramientas aquí expuestas de modo de ampliar
la oferta de financiamiento para aquellos sectores medios de la población que sí podrían
resolver sus demandas a través de la solución de mercado.
17
EL MERCADO INMOBILIARIO DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES, ¿EXISTE?: UN
CASO PARADIGMÁTICO DE DESCONEXIÓN ENTRE OFERTA Y DEMANDA.
FERNANDO ALVAREZ DE CELIS, JULIÁN INSUA, MELINA LÓPEZ CALVO, Y
ALEJANDRO ROBBA
18
EL MERCADO INMOBILIARIO DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES, ¿EXISTE?: UN
CASO PARADIGMÁTICO DE DESCONEXIÓN ENTRE OFERTA Y DEMANDA6.
FERNANDO ALVAREZ DE CELIS, JULIÁN INSUA, MELINA LÓPEZ CALVO, Y
ALEJANDRO ROBBA
1.INTRODUCCIÓN
Desde hace mucho tiempo el mercado inmobiliario porteño ha sido un buen negocio
para los actores que operan del lado de la oferta. La gran cantidad de operadores
(inmobiliarias, avisos clasificados, escribanos, bancos, etc.) que aseguran entradas y salidas
rápidas, permiten valorizaciones incrementales de rentabilidad. Esta situación continuó luego
de la obligada y tardía salida de la convertibilidad, en la que los valores de las propiedades se
pesificaron. En los noventa, la rentabilidad promedio se calculaba en 20% en dólares.
Actualmente, ése es el piso de las inversiones, alcanzando hasta el 40% para una importante
cantidad de operaciones.
A fines del 2001, la profunda crisis que atravesó el país se llevó consigo el modelo de
valorización financiera que surgiera a mediados de los setenta y que tuvo a la reforma
financiera de 1977 como su mejor aliado. En la crisis la actividad económica quedó
prácticamente paralizada. Entre los sectores que más sufrieron el revés, se cuenta el sector de
la construcción y el mercado inmobiliario, que ya venían deteriorándose desde antes del 2001.
La devaluación y las medidas económicas que se tomaron durante los años siguientes,
comenzaron a desarmar el modelo anterior y conformaron un modo de acumulación donde la
producción y el mercado interno han sido los motores del crecimiento.
En lo que respecta específicamente a lo que podemos denominar “mercado
inmobiliario”, las señales durante la crisis no eran para nada positivas: por un lado pocas
operaciones y, por otro la construcción en su punto más bajo en décadas. No obstante,
posteriormente la velocidad de su recuperación ha sido sorprendente. En efecto, en seis años,
su situación cambió radicalmente y el precio promedio del m2 de un terreno pasó de valer
U$S 555 en 2001 a U$S 1.000 en 2007. El excelente comportamiento estuvo asociado, en
parte, a la posibilidad de adquisición de inmuebles con certificados de depósitos bancarios a
partir de abril del 2002, pero lo que realmente impulsó el desarrollo del sector fue la caída de
6
Miembros de la Comisión de Economía de FETyP (Fundación Estado, Trabajo y Producción)
(www.fetyp.org.ar). Agradecemos los comentarios de Fabiola Vela Velásquez, Horacio Rovelli y Alejandro
Barrios, también miembros de la citada Fundación.
19
la renta financiera y el proceso que, en trabajos anteriores, hemos denominado el paso “del
plazo fijo al ladrillo”.
Es muy difícil definir al “mercado inmobiliario” –y muy especialmente al porteño- en
pocas palabras, por lo que se intentará establecer una caracterización a lo largo del presente
trabajo. No obstante, se puede adelantar que en realidad no se está hablando de “un solo”
mercado, tal como se enseña en los libros de microeconomía neoclásica donde existe “una”
oferta, “una” demanda y “un” precio. Estamos en presencia esencialmente de varias ofertas
(unidades nuevas, o usadas habitadas o desocupadas) cuyo destino principal es la
especulación inmobiliaria (es decir, construir y vender a quienes quieran invertir y acrecentar
excedentes financieros). A estas operaciones especulativas, se le deben sumar aquellas ofertas
que intentan satisfacer primariamente y en el corto plazo las necesidades de viviendas y de
locales para actividades económicas.
Paradójicamente, la existencia de esta sobreoferta no implica que los precios de los
inmuebles bajen (como lo establece la teoría económica neoclásica), sino que, en realidad,
suben (¿Otra paradoja?). Este incremento, además, no ha sido provocado por un empuje de
demanda, ya que todos los indicadores consultados establecen que –por el contrario- la
demanda efectiva (personas con capacidad de compra) es muy baja, dejando como saldo un
alto déficit habitacional.
Para explicar la actividad inmobiliaria en la Argentina pos-2001, y la de la ciudad de
Buenos Aires en particular, se debe analizar entonces, cómo, por un lado, en una sociedad que
atraviesa un fuerte boom inmobiliario, un 20% de la población tiene problemas de vivienda y,
por otro, cómo en situaciones donde la corriente del crédito hipotecario es mínima, la oferta
de vivienda y los precios aumentan exponencialmente.
A grandes rasgos, las características peculiares del mercado inmobiliario (y se lo
seguirá llamando así, “mercado”), permiten inferir la alta influencia que representa la
valorización futura como perspectiva de renta y / o resguardo del capital invertido (valor de
cambio del bien), más que como valor de uso (es decir, la compra para su efectiva
utilización).
2.LAS VARIABLES DEL CRECIMIENTO MACROECONÓMICO. DE LA CRISIS A

LA RECUPERACIÓN
La evolución del PBI remite a un crecimiento de la economía que contrasta con la

marcha oscilante de la década precrisis. Concretamente, el PBI creció a una tasa promedio del
20
9 % anual durante 5 períodos consecutivos, ubicándose actualmente un 25 % por encima al
pico máximo de los ´90 (año 1998).
Gráfico 1.
PBI en miles de millones de $ a precios constantes de 1993.
400
350
300
250
200
150
100
50
0
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
a precios constantes de 1993 desest
Fuente: en base a INDEC

Nota: último dato III trimestre 2007
Entre los factores que contribuyen a este resultado, cabe destacar aquellos ligados
directamente a la salida de la convertibilidad y la competitividad creciente de ciertos sectores
productivos. Por un lado, el auge exportador de productos primarios –favorecido doblemente
por el nuevo tipo de cambio y el alza de los precios internacionales- significa un aporte
inédito de divisas. A ello se suma, una evolución más lenta de las exportaciones industriales y
a su vez, un incremento de los gastos realizados por los turistas extranjeros. Todo ello
determina una de las anclas del modelo: el superávit comercial de 10.000 millones de dólares.
Por otra parte, la novedad proviene de una mayor competencia frente a la producción externa,
con el consiguiente crecimiento que experimenta la industria manufacturera local; una
recomposición (menos generalizada pero auspiciosa) de las economías regionales en conjunto,
y la recomposición del mercado interno en general. A diferencia de los otros sectores
mencionados, que incluso en coyunturas diferentes tuvieron evoluciones positivas, en estos
casos nos encontramos con agentes que venían acumulando décadas de deterioro. El sector de
crecimiento más tardío es el financiero (epicentro principal de la crisis) que, contrariamente,
había crecido de manera ininterrumpida durante décadas, y sólo a partir del crecimiento del
superávit fiscal del año 2003 empieza a acompañar al consumo y la inversión. Relacionado a
esto, un tercer aspecto destacable, la segunda ancla del modelo, es el superávit fiscal, lo que
21
otorga un mayor margen de maniobra, negociación y potencial autonomía a las decisiones
políticas.
El empleo y el consumo aparecen así como impulsores del crecimiento nacional en el
nuevo modelo de acumulación. La recomposición del empleo y de los ingresos representan un
alivio para los sectores medios asalariados respecto a su situación previa. En cambio, en el
extremo inferior de la pirámide social, se aprecia todavía la injusticia heredada del régimen de
valorización financiera anterior, que llevará más tiempo revertir.
3.LA CONSTRUCCIÓN
La actividad de la construcción representa la corporización de la oferta en el proceso

de valorización financiera de los activos reales, resultado y motor al mismo tiempo de las
formas de funcionamiento del mercado inmobiliario actual. Para proceder al estudio y análisis
de estas formas particulares, se ha tomado como insumo de investigación a los permisos de
obra privada solicitados en las distintas jurisdicciones.
La cuantificación de la construcción a partir del número de permisos y de las
superficies que se detallan sintetiza varios de estos aspectos. Desde una perspectiva temporal,
se advierte la caída en 2002 y el crecimiento que le precedió. Ante la situación de 2002
(descapitalización, inexistencia de crédito, incertidumbre acerca de los niveles de la demanda
potencial, incrementos de los costos, etc.), las empresas constructoras limitaron fuertemente
su actividad. Sin embargo, varias de estas condiciones negativas se modificaron en pocos
meses, en especial lo que refiere a la demanda, por la nueva capacidad de pago de los
compradores, que permitió una recuperación netamente superior a la verificada en otras
actividades.
Siguiendo las estadísticas oficiales publicadas por el INDEC, para la muestra de los 42
municipios principales del país (Ciudad de Buenos Aires, GBA, Córdoba, Salta, Tucumán), la
superficie permisada cayó un 40 % entre 2001 y 2002; y entre 2002 y 2003 creció un 65 %,
recuperando prácticamente su nivel anterior. A partir de ese momento la superficie permisada
se incrementa a un ritmo de 24 % anual, hasta llegar a 9.5 millones de m2 en 2006 (91%
superior a los niveles de 2001).
En este conjunto, la Ciudad de Buenos Aires tuvo una evolución similar pero con
variaciones más pronunciadas, en especial en lo que se refiere a su crecimiento luego de 2002.
Así, su importancia pasó de 21 % al 33 % de la superficie total permisada en el año 2006. Este
comportamiento hace que Buenos Aires muestre, entre 2002 y 2006, un ritmo de construcción
22
inédito en la historia reciente. Recién en el año 2007 se observa un cambio en la tendencia y
una mínima variación negativa (0,5%). Como se presentará más adelante, se entiende que esta
situación es resultado de cambios en la modalidad de la oferta, más que de una merma
generalizada de la actividad y sus motores de crecimiento.
Gráfico 2.
Superficie permisada total. 42 municipios y Ciudad de Buenos Aires. 2001 – 2007
12.000.000 35%
10.000.000 30%
25%
8.000.000
20%
6.000.000
15%
4.000.000
10%
2.000.000 5%
0 0%
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Ciudad 42 municipios % Ciudad / Total
Fuente: en base a INDEC
El impulso constructivo está basado principalmente en los destinos residenciales. Este

tipo de construcciones representa actualmente más del 80 % de las obras privadas, mientras
que en 2001 participaba con el 60 %. Es preciso destacar que el incremento de la superficie
para construcción de viviendas superó ampliamente los destinos para actividades económicas.
En efecto, los datos de 2007 muestran que se permisaron viviendas que cuadriplican los
niveles de 2001, mientras que en el mismo período, los destinos no residenciales fueron, en
comparación, sólo un 52 % mayores.
4.LA RECUPERACIÓN DE LOS PRECIOS
En el ámbito de la Ciudad de Buenos Aires, las transformaciones adquirieron una

mayor relevancia. Así como el impacto de la crisis fue aquí particularmente severo –afectando
sectores clave de la economía porteña como las finanzas y los servicios-, también fue notable
la rapidez de la recuperación posterior. La Ciudad no sólo recobra su protagonismo
económico, sino que se revela como un área de “fertilidad” relativamente más sólida para los
excedentes financieros nacionales y extranjeros que buscan cuasi rentas rápidas y seguras.
23
Esta característica se evidencia al analizar el valor material de la Ciudad, como
portadora de una renta potencial cristalizada en el valor de su suelo. Así es que, como se
puede observar en el Gráfico 3, los precios de los terrenos ofrecidos en venta reflejan en parte
este proceso, cayendo en 2002 y recuperándose rápidamente (incluso a un ritmo mayor que el
resto de la economía). En sólo dos años, los valores en dólares alcanzaron el promedio de
diciembre de 2001.
Las estadísticas históricas de oferta del suelo porteño, entonces, permiten cuantificar
este proceso. Siguiendo el mismo gráfico, el precio medio del suelo de la Ciudad, previo a la
devaluación, era de U$S 555 el m2, como ya fue mencionado. Este valor desciende a la mitad
en sólo tres meses, para continuar cayendo un trimestre más (U$S 272 y U$S 213 el m2 en
marzo y junio de 2002, respectivamente). A partir del ascenso posterior, ya a fines del año
2004 los valores generales habían recuperado su nivel en dólares. Posteriormente, continuó el
incremento hasta prácticamente duplicar, a fines del 2007, el último registro pre-crisis. En
dicho registro, el valor medio alcanza los U$S 1.038 el m2, siendo un 87 % superior al de
diciembre de 2001 y un 387 % mayor al punto más bajo de 2002.
Sin embargo, no está de más recordar que, medida en moneda nacional, esta evolución
tuvo variaciones positivas de manera ininterrumpida. Modificación del tipo de cambio
mediante, el promedio actual sextuplica en pesos a la media del año 2001.
Gráfico 3.
Valor del suelo (U$S/m2). Ciudad de Buenos Aires. Diciembre 2001-2007
1.500 60%
1.000 42% 35% 40%

38%
25%
500 905 1.038 20%
722
555 534 15%
274 388
- 0%
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
-500 -20%
-1.000 -40%
-51%
-1.500 -60%
U$S/m2 Variación interanual (%)
Fuente: en base USIT Subsecretaría de Planeamiento – MDU, GCBA
En este contexto general, si se observa la localización geográfica de las ofertas, es

posible verificar que los ascensos más fuertes se producen en las zonas ya valorizadas de la
Ciudad, donde además es necesario tener presente que las caídas en la crisis fueron menores.
24
Por su parte, las zonas históricamente menos valorizadas mostraron no sólo un ascenso mucho
menor, sino también una recuperación más tardía.
En cuanto a la temporalidad de la recuperación, los barrios de la zona Norte (Recoleta,
Palermo), ya a fines de 2003, tenían promedios similares a diciembre de 2001. En cambio los
barrios del Oeste lo alcanzaron un año después, y los del Sur, recién en el año 2006. Por su
parte, las diferencias en la evolución implican una ampliación de la brecha entre los valores
del suelo para los barrios de la Ciudad que actualmente se mantiene de manera palpable. Esto
implica que la ciudad agudizó las disparidades norte – sur en términos de valor del suelo, es
decir que los propietarios del Sur de la ciudad están cada vez más lejos en términos de
patrimonio de sus pares del Norte y se hacen menos visibles las dos ciudades que conviven
dentro del mismo destino.
Gráfico 4.
Valor del suelo (U$S/m2) en barrios seleccionados. Ciudad de Buenos Aires.
Diciembre 2001-2007
3.500
3.000
2.500
2.000
1.500
1.000
500
-
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
BOCA CABALLITO MATADEROS
PALERMO RECOLETA VILLA CRESPO
Fuente: en base USIT – Subsecretaría de Planeamiento – MDU, GCBA
En términos de precios de viviendas, también las estadísticas históricas del mercado

residencial son ilustrativas de una valorización general en términos cronológicos, pero
diferencial en cuanto a la distribución territorial de las ofertas.
El precio medio de los departamentos ofrecidos en venta en la Ciudad experimentó
variaciones positivas desde el año 2003 (mostrando una recuperación similar a la de los
terrenos). En dólares, los departamentos recuperaron valores precrisis en 2005. Actualmente
el promedio es un 46 % superior al del 2001, con una tendencia de crecimiento más lento en
2007 (el precio medio de 2007 fue un 16 % superior al de 2006).
25
De manera similar al caso de los terrenos, el análisis para el caso de los departamentos
evidencia que los barrios ya valorizados se recuperaron más rápido; barrios que hoy exhiben
una importante diferencia con los valores pre-crisis. Así, el precio promedio de Recoleta es un
63 % superior a 2001, y de Palermo lo es en un 60 %. En cambio, para barrios del Sur de la
Ciudad las diferencias, si bien son positivas, muestran valores menos significativos (24 %
para la Boca; 38 % para Mataderos).
Gráfico 5.
Precio de departamentos (U$S/m2) en barrios seleccionados. Ciudad de Buenos Aires.
Diciembre 2001-2007
1.800
1.600
1.400
1.200
1.000
800
600
400
200
-
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
CABALLITO LA BOCA MATADEROS

Otra tipología de vivienda a analizar está representada por las casas. Observando las
variaciones en el precio, en este caso, se advierte la caída y la recuperación posterior, pero con
un impulso mucho menor que en el caso de los departamentos. En efecto, en el año 2007 las
casas tenían un precio medio sólo 17 % superior al de 2001. Asimismo, en el último registro
se reconoce una diferencia positiva del 7 % con respecto a 2006.
Este incremento menos extremo de los precios en las casas resulta uno de los ejemplos
de las características particulares del mercado inmobiliario actual, es decir, la alta influencia
que representa la valorización como perspectiva de renta y / o resguardo de valores (valor de
cambio), más que como bien de uso (valor de uso). De esta manera, los precios de los
departamentos resultan en incrementos más significativos que los de las casas, y esas
diferencias relativas explican la voracidad del mercado por convertir casas en edificios de
propiedad horizontal, particularmente en las zonas de valorización tradicional.
26
Pero más allá de las expectativas y motivaciones que impulsan los valores, los precios
de las casas también ilustran las diferencias territoriales de valorización: en los barrios del
Norte, entre el año 2001 y el 2007 los precios ascendieron al ritmo de los departamentos (48
% en Recoleta y 60 % en Palermo). En los barrios del Sur y del Oeste los ascensos resultaron
relativamente más modestos (21 % en Mataderos; 22 % en Caballito y 40 % en Villa Crespo).
En el caso de los terrenos, vale la misma reflexión que en el de la vivienda, en el
sentido que las diferencias entre las propiedades del Norte y del Sur se profundizan.
Gráfico 6.
Precio de casas (U$S/m2) en barrios seleccionados. Ciudad de Buenos Aires. Diciembre
2001-2007
2.000
1.800
1.600
1.400
1.200
1.000
800
600
400
200
-
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
CABALLITO LA BOCA MATADEROS

Gráfico 7.
27
Superficie permisada según destino. Ciudad de Buenos Aires. Diciembre 2001-2007
3.000.000
2.500.000
2.000.000
1.500.000
1.000.000
500.000
0
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Residencial No residencial
Fuente: en base a DGEyC. GCBA
Claramente, la diferencia de la oferta representa la predilección de los inversores por

obras residenciales, y más específicamente, multiviviendas, como se puede observar en el
Gráfico 8. Mientras que la construcción de univiviendas evidencia un leve crecimiento
(incluso durante 2002), en multiviviendas es donde se advierte el crecimiento más
pronunciado de la construcción total. Relacionado a esto, los activos fijos no residenciales
entraron en profunda crisis tras el 2001, provocando una fuerte vacancia de locales
comerciales y de oficinas. Los inversores dieron preferencia al mercado de la vivienda,
históricamente más desfasado entre la oferta y la demanda por el componente “especulación”.
Es decir, comparativamente, en los ´90 la mayoría de las inversiones son de carácter no
residencial, como por ejemplo shopping centers y oficinas; en la presente década, la mayor
inversión es para viviendas multifamiliares.
Se podría reflexionar acerca de que la construcción porteña de los 90 tuvo un
componente menos especulativo que en los años 2003-2007, basado en el hecho de que
prevalecieron las construcciones no residenciales. Pero no está de más apuntar que ese
proceso de construcciones en grandes superficies dio lugar a otros procesos que arruinaron el
tejido barrial porteño con la concentración del consumo y la extinción del consumo minorista
barrial.
Gráfico 8.
28
Superficie permisada residencial según destino. Ciudad de Buenos Aires. Diciembre
2001-2007
3.000.000
2.500.000
2.000.000
1.500.000
1.000.000
500.000
0
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Univivienda Multivivienda
En la etapa de mayor crecimiento de la construcción se observa un aumento de la

participación de las multiviviendas dentro de los destinos residenciales. Pasando de un piso
del 80.6 % en 2002, alcanzaron su mayor influencia en el año 2006, totalizando el 97.4 % de
la actividad. Por otra parte, también se puede observar que la construcción de univiviendas, si
bien tiene un ritmo menor, también es mucho más estable, como se puede observar en el
período 2006 – 2007, donde continúa el ascenso (al igual que los destinos no residenciales),
mientras las multiviviendas tienen una variación negativa.
Cuadro 1.
Superficie permisada residencial según destino. Ciudad de Buenos Aires. Diciembre
2001-2007
Univivienda % Multivivienda %
2001 56.814 9,3 551.578 90,7
2002 41.430 19,4 172.614 80,6
2003 72.319 6,8 994.378 93,2
2004 76.760 6,6 1.089.376 93,4
2005 69.218 3,9 1.726.794 96,1
2006 70.156 2,6 2.599.641 97,4
2007 79.068 3,2 2.396.678 96,8
Un segundo aspecto para destacar es la tendencia a orientar la construcción de

multiviviendas hacia aquellas de alta categoría, como respuesta a una demanda que sostiene
precios y exigencias. En este punto se puede reconocer una inclinación por las viviendas
29
“suntuosas”7 (con un crecimiento del 24 al 41 % entre 2003 y 2005), en claro detrimento de
las “confortables” (44 a 21 % en el mismo período). Posteriormente la evolución se modifica
en parte, con una disminución de la construcción de “suntuosas”, y un aumento leve de las
“confortables” entre 2005 y 2007. Sin embargo, entre los años 2003 y 2007 se puede
reconocer una tendencia al aumento continuo en la participación de las categorías “lujosa”
(del 6 al 11 %) y “sencillas” en menor medida (del 25 al 29 %). Aquí se observa como el
mercado se va adaptando a las nuevas exigencias de los inversores, que en una primera etapa
contaban con una mayor liquidez, en particular de aquellos que mantuvieron sus excedentes a
salvo del “corralito” y que ahora no obtienen alta rentabilidad en el mercado financiero;
mientras que, pasado el 2005, ingresan al mercado inversores más pequeños, que diversifican
la inversión.
Gráfico 9.
Tipología de multiviviendas nuevas. 2003-2007
50%
45%
40%
35%
30%
25%
20%
15%
10%
5%
0%
2003 2004 2005 2006 2007
Sencilla Confortable Lujosa Suntuosa
En términos absolutos, entre los años 2003 y 2007 se construyeron casi 82.000 nuevos
departamentos. En detalle, se puede observar que en la disminución que se observaba en
2007, es la categoría “suntuosos” la que impacta mayormente en esa variación, mientras que
los confortables continuaron creciendo.
Cuadro 2.
7
Categorías de vivienda: sencilla: vestíbulo, comedor, dormitorios, baño, cocina, lavadero, garaje,
depósito, agua caliente, calefacción; confortable: lo anterior, más ante-comedor, habitación y baño de servicio,
cuarto de planchar; lujosa: lo anterior más ascensor con acceso privado, ascensor de servicio, hasta tres
habitaciones y baños de servicio, living-comedor que exceda los 42 m2 de superficie; suntuosa: lo anterior más
pileta de natación, cuerpo independiente para vivienda de servicio, etc.
30
Multiviviendas nuevas según categoría de confort. Ciudad de Buenos Aires. 2003-2007
Sencilla % Confortable % Lujosa % Suntuosa % Total %

2003 2.181 25,4 3.767 44,0524 6,1 2.099 24,5 8.571 100,0
2004 2.284 24,4 3.321 35,4736 7,9 3.033 32,4 9.374 100,0
2005 4.076 27,1 3.508 23,31.224 8,1 6.217 41,4 15.025100,0
2006 7.064 28,7 5.850 23,82.448 9,9 9.267 37,6 24.629100,0
2007 7.014 28,8 6.280 25,82.664 10,98.412 34,5 24.370100,0
En tercer lugar, también se puede reconocer una tendencia general a la preferencia por
unidades de menor tamaño. En su participación porcentual, entre 2003 y 2007 fueron los
monoambientes la construcción que más creció, representando el 30% de las viviendas
construidas en 2007. Con altibajos, también se incrementó la participación de departamentos
de 2 ambientes, y descendió progresivamente la participación de los 3 ambientes. Las
unidades de mayor tamaño (4 y más de 5 ambientes) tuvieron una participación menor, y en
descenso.
El carácter sintomático de este proceso se verifica en el último registro, en el cual las
cantidades absolutas de multiviviendas de todos los tamaños disminuyen; el único tipo que
aumenta fue el de los monoambientes (de 3.770 a 7.365 unidades). Esto explica la
disminución de la superficie permisada que se observa en el año 2007, hecho que no impacta
sobre el dinamismo de la actividad.
Gráfico 10.
Multiviviendas según cantidad de ambientes. Ciudad de Buenos Aires. 2003-2007
50%
45%
40%
35%
30%
25%
20%
15%
10%
5%
0%
2003* 2004 2005 2006 2007
1 am b 2 am b 3 am b 4 am b 5 am b y m as
31
Un cuarto punto que caracteriza la construcción de multiviviendas es su distribución
territorial, con áreas de gran concentración en pocos barrios. La mayor participación en la
distribución de los metros cuadrados permisados corresponde a los barrios más valorizados.
En parte, la localización particular se asocia con la perspectiva de los compradores de que allí
no se desvalorizará su capital. Es decir, existe expectativa ante la posibilidad de realización de
la renta, teniendo en cuenta un alto componente especulativo referido a la condición de
activos inmobiliarios que revisten estas multiviviendas.
Durante el 2007, los barrios preferidos fueron Caballito (10.1 %), Palermo (9.9 %),
Villa Urquiza (6.8 %) y Belgrano (6.2 %). A grandes rasgos, se trata de los barrios que venían
concentrando la mayor parte de la superficie permisada en los últimos años. Sin embargo,
comparando esta situación con el mapa de 2001 se adquiere una perspectiva histórica donde
resaltan otros aspectos interesantes. En principio la disminución de la participación de Puerto
Madero, barrio que en 2001 se encontraba en su fase inicial de construcción, y que pasó de
significar el 14.5 % al 2.8 % en 2007. Ese barrio se caracteriza por el alto valor de los terrenos
y de las unidades terminadas, una infraestructura y características urbanísticas que lo
singularizan del resto de la Ciudad, y quizá es el ejemplo más claro del efecto valorizante de
la segregación diferencial que ejerce el mercado actual.
Entre los otros barrios, continúa siendo fundamental la concentración en Palermo, y la
presencia más modesta de otros barrios del eje Norte (Belgrano, Recoleta). También se puede
reconocer la ampliación de las zonas preferidas por la construcción hacia Villa Urquiza,
Núñez, y últimamente Saavedra. Estos barrios aparecen como opciones más recientes, como
una extensión territorial del eje Norte.
Por otro lado se encuentra el Centro geográfico de la Ciudad, con Caballito a la
cabeza, y un entorno más difuso hacia Flores, Almagro y Parque Chacabuco. Si bien son
zonas que hasta 2001 mostraban una valorización más moderada, se transforman en áreas de
importancia al reconocer un interés por parte de la demanda, sumado a la posibilidad de
encontrar suelo más barato que en el Norte, pero con condiciones y potencialidades similares.
También se puede advertir que, a medida que el suelo en las zonas clásicas se fue
valorizando, los constructores comenzaron a buscar barrios alternativos. En este sentido se
dan permisos importantes, aunque con localizaciones muy puntuales, en forma de enclaves,
que no significan una valorización general de los barrios. Existen casos de este tipo en barrios
como Barracas, Villa Crespo y Chacarita. Sobre esta cuestión es dable suponer que para los
compradores existe la expectativa que los inmuebles de cierta categoría resguardan su valor,
más allá de la localización. Así, la edificación del tipo torre con servicios comunes, aun en
32
entornos poco valorizados, se torna en posibilidades alternativas para emprendimientos de
mayor riesgo por parte de las constructoras y compradores8.
La concentración territorial sigue siendo alta, pero desde el año 2005 se aprecia la
expansión de la frontera inmobiliaria. Así como en el sector primario, la suba de los precios
internacionales de la soja posibilita que áreas tradicionalmente volcadas a la producción de
otros cultivos, a la ganadería o a la producción lechera, se destinen a la producción sojera (en
un fenómeno conocido como “sojización” del agro), el incremento sostenido del precio del
suelo urbano en la Ciudad de Buenos Aires genera una valorización diferencial que, a la vez
que acrecienta los montos en zonas históricamente valorizadas, produce un “efecto derrame”
sobre áreas aledañas e incluso, bajo nuevas modalidades y asumiendo nuevas formas, en
puntos específicos del territorio que configuran los enclaves recientemente valorizados.
Mapa 1.
Superficie permisada total. Participación según barrios. Ciudad de Buenos Aires. 2001-
2007
Fuente: en base a DGEyC (GCBA)
En el gráfico siguiente se distingue con mayor claridad la evolución histórica de

ciertos barrios. A partir del punto de inflexión que significó el 2002, resaltan los incrementos
en Palermo y en especial, en Caballito. A diferencia del aumento de la superficie permisada
total que se analizó anteriormente, el resto de los barrios creció en forma más mesurada,
8
Torre jardín: se trata de una torre habitacional en la ciudad consolidada, que conserva varios metros de
separación con respecto a la línea municipal, con jardines de uso privado (...) y usos adicionales (...) sistemas de
seguridad y personal de vigilancia (Welch Guerra y Valentini, 2005:87).
33
incluso algunos que, como Recoleta, gozan de alto valor y prestigio. Cabe señalar que quizá,
esta misma perspectiva, traducida en incrementos muy rápidos en el valor del suelo, limita las
posibilidades constructivas a proyectos muy específicos.
Gráfico 11.
Superficie permisada total (m2). Ciudad de Buenos Aires. 2003-2007
500.000
450.000
400.000
350.000
300.000
250.000
200.000
150.000
100.000
50.000
0
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
CABALLITO PALERMO VILLA CRESPO
MATADEROS BOCA RECOLETA
5. LAS CONTRADICCIONES DEL MODELO RENTÍSTICO
Observando el fenómeno del notable crecimiento de la construcción, y en especial de

la edificación de departamentos, se puede suponer un aumento consecuente de la oferta de
viviendas y de la superficie residencial de la Ciudad. A partir de los permisos de construcción,
entre el 2002 y el 2007 se contabilizaron 85.587 viviendas nuevas, dentro de las cuales,
84.576 corresponden a departamentos. Aun restando a esta cifra la cantidad de viviendas
demolidas para construir las nuevas, seguiría siendo un balance de saldo positivo, que
permitiría dar lugar a nuevos habitantes.
En segundo lugar, la Ciudad se caracteriza por tener una cantidad nada despreciable de
viviendas sin utilizar. Según el Informe sobre la Situación Habitacional de la Dirección
Nacional de Políticas Habitacionales, ya en 2001 se habían censado 126.956 viviendas
desocupadas, entendiendo esto como “viviendas para alquiler”, “desocupadas por otras
razones” o “abandonadas”. En otra categoría también se relevaron 201.301 viviendas
“ocupadas en las que no se aplicó la cédula censal”, debido a las siguientes razones:
“moradores ausentes”, se trataba de viviendas destinadas “para veraneo” o “con fines no
habitacionales”. Esto da una idea de la magnitud de viviendas disponibles, vacantes y
34
subutilizadas, magnitud que superaría ampliamente no sólo el crecimiento demográfico
estimado, sino la cantidad (relativamente incierta) de viviendas para satisfacer las necesidades
habitacionales actuales.
Sobre esta cuestión interesa resaltar otros aspectos del mercado, más ligados a la
demanda y a las necesidades aparentes del mercado residencial, es decir: el crecimiento
demográfico, la magnitud misma de la adquisición de viviendas (demanda efectiva), y las
dificultades de financiamiento y acceso concreto a la vivienda por parte de los sectores que no
cuentan con ahorros previos (demanda insatisfecha).
Para el análisis comparativo con el crecimiento demográfico se presenta la dificultad
de carecer de cifras precisas y actualizadas. Sin embargo, según proyecciones de la Dirección
General de Estadística y Censos del GCBA, se estima un crecimiento demográfico muy bajo
(menos del 0.2 % anual) desde la fecha del último censo (2001). A partir de ello se calcula
que en el año 2007 la población porteña debería haber alcanzado los 3.034.161 habitantes; un
1.3 % más que en el 2001. En este sentido, durante seis años se habrían incorporado sólo
38.764 habitantes. Comparado con el incremento de las viviendas (de 85.587 unidades),
entonces, el crecimiento demográfico estimado resulta muy inferior.
Por otro lado, analizando la cantidad de compras (que remite a la dinamización
completa del mercado), y tomando como indicador la cantidad de operaciones de compra –
venta, es decir, las escrituras registradas en el ámbito de la Ciudad, se observa que desde el
2002 muestran un crecimiento mucho más modesto que la dinámica constructiva. Desde dicho
año, la cantidad de escrituras creció a un ritmo promedio de 3.6 % anual, contabilizando
98.001 operaciones en el año 2007. Esto significa un mercado sólo un 22.6 % superior al
2001.
A su vez, se observa una participación mucho menor de las escrituras hipotecarias. Así
como en el 2001 este tipo de escrituras representaba el 25.5 % del total, a partir de la debacle
financiera, pasaron a representar sólo el 3.9 % en el 2002. Si bien su participación fue
creciendo, lo hizo muy lentamente, de manera que en el año 2007 sumaron el 8.7 % del total,
con 8.566 operaciones registradas. Esto significa que la mayor parte de las operaciones que
motorizan la actividad la realizan compradores capitalizados, que prescinden claramente del
crédito hipotecario para adquirir inmuebles, incluso aquellos que venden su propiedad para
adquirir otro inmueble.
Gráfico 12.
Escrituras totales e hipotecarias. Ciudad de Buenos Aires. 2001-2007
35
120.000 25.000
100.000 20.000
80.000
15.000
60.000
10.000
40.000
20.000 5.000
0 0
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Escrituras totales Escrituras hipotecarias
Siguiendo este análisis, corresponde la referencia a un cuarto aspecto, que es la

cuestión del crédito hipotecario. Este tipo de préstamo tradicionalmente permitió a los
sectores no capitalizados adquirir viviendas a plazos. Analizando el stock de préstamos
hipotecarios, se puede observar un balance negativo desde el año 2001 hasta el 2005. Recién
en el 2006 se observa un cambio de tendencia firme; entre 2005 y 2007 el stock aumentó 54
%, aunque todavía se encuentra 20 % por debajo de los niveles del año 2001. Por otra parte,
cabe recordar que esta comparación realizada a valores corrientes, seguiría indicando que los
préstamos no involucran un volumen suficiente como para facilitar la compra de viviendas
para otros sectores sociales, es decir, no se ha recuperado la relación cuota / ingreso.
Gráfico 13.
Stock de préstamos hipotecarios (en millones de $ corrientes). Ciudad de Buenos Aires.
2001-2007
250 2000
200
1500
150
1000
100
500
50
0 0
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
CVS (INDEC) IIM (EPH)

36
Fuente: en base a datos del BCRA
Desde las entidades bancarias, a partir del 2004 se comenzaron a ofrecer diversas
líneas de préstamos hipotecarios, que en algunos casos mejoraron las condiciones con
respecto a años anteriores. Sin embargo, estas condiciones fueron variando rápidamente,
siendo especialmente sensibles a las fluctuaciones del mercado financiero. La ampliación de
la diferencia entre el salario real medio y el valor de las viviendas continúa siendo tan alta,
que impide el acceso incluso a través del crédito.
A continuación se presentan dos indicadores de variación salarial: el Coeficiente de
Variación Salarial generado por el INDEC, y la Medición del Ingreso Individual Mensual a
partir de la Encuesta Permanente de Hogares. En esta evolución se distingue un incremento,
en especial desde el 2003. Sin embargo, en comparación con el incremento del precio de las
viviendas (en pesos), resulta mucho menor. Sin entrar en grandes detalles, queda en evidencia
el retraso de los ingresos, que se hace mucho más severo en los sectores menos favorecidos, y
los aleja aun más del acceso a la vivienda.
Gráfico 14.
Coeficiente de Variación Salarial (base 100=2001) e Ingreso Individual Mensual ($
50%
17.000
42%
40%
12.000
30%
7.000 20%
14%
10%
2.000
0% 0%
2001 2002 2003 2004-7% 2005 2006 2007
-3.000 -10%
-21% -20%
-8.000
-28%
-30%
-13.000
-40%
Stock de prestamos hipotecarios Variación interanual (%)
-18.000 -50%
37
corrientes). Ciudad de Buenos Aires. 2001-2007
Fuente: en base a INDEC y DGEyC, GCBA
6.LA CIUDAD COMO TERRITORIO DE ESPECULACIÓN
Anteriormente se observó que el ritmo de la construcción en la Ciudad de Buenos

Aires presenta una evolución más acelerada y singular que el resto de las localidades del país.
Esto no invalida, sino que da más sentido aún, a la consideración que detrás de esta
movilización existen intenciones meramente especulativas. Significa que, en términos de
inversión (o especulación) inmobiliaria, en la Ciudad se produjo una profundización mayor
que en el resto de las ciudades argentinas.
Como ámbito residencial, aun cuando desde hace aproximadamente 20 años que
estudiosos plantean la tendencia de las clases altas a movilizarse a áreas suburbanas, la
Ciudad no ha dejado de resultar atractiva. Es más, en el pasado cercano se han multiplicado
los polos de atracción residencial para las elites, por no hablar directamente de verdaderos
procesos de gentrificación9. Esto resulta válido tanto si pensamos que la demanda actual
responde a quienes buscan su propia vivienda, como a quienes compran en la perspectiva de
su venta futura o alquiler (a este mismo grupo) que ciertos agentes están adquiriendo
propiedades y motorizando el mercado.
9
Se entiende a la gentrificación (en inglés, literalmente, “aburguesamiento”) como un proceso de segregación
socioespacial con fines especulativos. Se trata básicamente del desplazamiento de clases populares a
consecuencia de los incrementos en el valor del suelo.
38
Por otra parte, no hace falta enumerar las condiciones que hacen a Buenos Aires una
ciudad con grandes atractivos, tanto para compradores argentinos como extranjeros, que cabe
señalar, esta última no es tan significativa.
También es interesante resaltar que en la visión de perspectiva futura en la que se
valorizan las propiedades, el propio incremento de los precios resulta en sí mismo un motor
de valor. En un contexto donde la Ciudad y en particular ciertos barrios, se hacen
formalmente inaccesibles para la mayor parte de la población, sectores de altos ingresos con
intenciones de exclusividad encuentran condiciones más que óptimas. En este sentido, la
propia segregación urbana que genera la dinámica del mercado residencial actual, “re-
valoriza” los barrios más caros, pero también empuja las perspectivas de los propietarios en
zonas intermedias. Se da forma así a un espiral de valorización– segregación– revalorización
que no sólo profundiza las condiciones en una zona limitada, sino que tiende a expandirse
territorialmente con menor fuerza, y con mayor choque entre expectativas y realidades. Es en
este sentido que puede comprenderse la presión inmobiliaria y la expansión del eje Norte
como área valorizada hacia barrios aledaños (Saavedra, Villa Urquiza, Colegiales, Palermo,
Villa Crespo), proceso que se podría denominar como de “extensión de la frontera
inmobiliaria” haciendo alusión al proceso de expansión de la frontera agraria que se percibe
en el campo a partir (sacar a partir de devaluación el proceso empieza antes, además venimos
hablando sólo de precios) del aumento de los precios internacionales de los granos, proceso
que favorece el cultivo de cereales y oleaginosas (básicamente, soja) frente a la ganadería y
cultivos industriales, tanto en la región Pampeana como en otras regiones del país.
Como asiento de actividades económicas, es también palpable que la Ciudad ha
recuperado el vigor de años anteriores, y que incluso hoy ostenta una mayor diversidad de
actividades. En otras palabras, la Ciudad pos-crisis mantiene una potente atracción de
actividades que revalorizan las propiedades existentes y a construirse, es decir, al suelo
urbano en términos generales.
Gran parte del mercado, entonces, se encuentra fundado en perspectivas futuras; en
especial si se toma en consideración que se trata de un mercado de bienes de alto valor,
directamente dolarizados y de largos plazos de amortización. En este sentido, para los
demandantes, la compra de inmuebles (y su derecho a percibir renta), sin duda resulta mucho
más atractiva que otras formas de resguardo de valores, inversión o especulación. Asimismo
hay que considerar a los agentes extranjeros, beneficiados por el tipo de cambio, que también
resultan en un aporte a la valorización descripta y son ilustrativos de la perspectiva y realidad
que Buenos Aires presenta desde un punto de vista inmobiliario.
39
Por otra parte, se habla de valorización, segregación y percepciones futuras en
términos generales. Sin embargo, el mercado inmobiliario actual adquiere mayor complejidad
territorial, considerando que estos procesos distan de ser homogéneos para todos los barrios
de la Ciudad. En un paneo general, las zonas valorizadas del Norte, Puerto Madero e incluso
Caballito, aparecen como protagónicos del mercado, lo cual demuestra que el resto, (en
especial el Sur de la Ciudad), tiene perspectivas menos alentadoras, si se consideran los
plazos de valorización que la demanda actual soporta. Esto no quiere decir que allí no existan
emprendimientos que resulten comercialmente exitosos, o que las zonas carezcan de futuro,
simplemente, parecería que la demanda aun encuentra posibilidades en barrios en los que
siente que su valor está a mayor resguardo, y los valores de su terreno y vivienda entre las
“dos ciudades” se siguen alejando, como se señalara anteriormente.
7.EL ROL REGULADOR DEL ESTADO.
Hasta aquí sólo se fue describiendo el mercado y las acciones del sector privado, el
Estado sólo apareció como la fuente de relevamiento estadístico. Sin embargo, a lo largo del
trabajo, difusamente el potencial rol del Estado en relación al mercado inmobiliario se va
configurando en el análisis. En este sentido, uno de los rectores más potentes con que se
cuenta es la normativa urbanística, que no sólo regula el potencial constructivo, sino
indirectamente también las zonas de oportunidades.
La Ciudad de Buenos Aires cuenta con un Código de Planeamiento Urbano, norma
que establece zonas de acuerdo a usos y densidades deseables. En línea con la noción de un
mercado guiado por las perspectivas, se observa que las zonas “industriales” o mixtas
presentan una garantía de valor mucho menor. Así, la postura de gobiernos favorables a la
“reindustrialización” o la “residencialización” de estas zonas influirían en los procesos de
especulación. En este sentido, si se adelanta la intención de residencializar zonas industriales,
este solo hecho ofrece un guiño a los constructores, ya que los potenciales compradores
supondrán que el valor futuro será mayor, favoreciendo la especulación. Parte de eso ocurrió
en la Ciudad, pero con efectos negativos. A partir de los cambios normativos impulsados por
la última dictadura militar se segregó la actividad económica y a parte de los sectores de
menores ingresos, sin responder con políticas de atracción para los otros sectores.
En este proceso quedaron zonas vacantes, improductivas, con un (relativamente) alto
valor del suelo, pero sin dinamizar siquiera la construcción. Esta situación comienza a
revertirse a partir de la aprobación de la Ley Nº 2.216/06, denominada “Ciudad Productiva”,
40
en un intento de modificar la situación planteada que significó prácticamente la eliminación
de la industria en el ámbito porteño. En efecto, en estos treinta años, la cantidad de unidades
industriales en la ciudad de Buenos Aires se redujo en un 31,9% y en un 19% la participación
de la Ciudad en el empleo total. Con la nueva Ley se busca revertir desindustrialización de la
ciudad permitiendo no sólo la regularización de las industrias ya existentes, sino también la
instalación de aquellas nuevas que obtengan un certificado de impacto ambiental.
Los datos proporcionados por el Índice Ciudad10 permiten apreciar el crecimiento del
sector industrial tras la devaluación. Así, en 1999 la industria participaba del 17,3% del PBG
y en 2007 representa el 18,6 % colocándola en una de las actividades más importantes de la
Ciudad, superando incluso la participación del sector servicios financieros, que pasó del
19,0% en 1999 a 12,5%.
Algo similar ocurre cuando se incorpora más potencialidad constructiva a una zona a
través de la normativa. En los casos en que esto ocurrió, si no existió la perspectiva de un
incremento de valor a futuro, no se generó el efecto deseado. Los propietarios especularon e
“inflaron” los precios, lo cual a su vez, resultó menos atractivo para los constructores. Éstos,
por su parte, contrapusieron un costo mayor al que imaginaban, con una perspectiva de
comercialización que no resultaba tan sólida, y las zonas quedaron con grandes expectativas y
sin comercializarse.
Sin embargo, también es posible que en entornos poco “amigables” (según los
estándares del mercado actual), los constructores desarrollen inmuebles con características
intrínsecas de alto valor que contrarresten el efecto “desvalorizador” del contexto. En estos
casos, puede existir una cantidad de especuladores que acepten el riesgo (siempre que los
precios de compra no sean tan altos) a cambio de una mayor renta (garantizada por unos
valores suficientemente bajos como para sostener la hipótesis de valorización futura del
entorno). En los casos en que se dio este proceso, quedaron como “enclaves” de valor (con
perspectiva fluctuante), que no siempre tienen el efecto derrame sobre el entorno, pero que
asimismo pueden llegar a generar algún tipo de segregación hacia los sectores de menores
ingresos.
8.CONCLUSIONES
10
Elaborado por la FETyP
41
Como se apreció a lo largo del trabajo, la magnitud del crecimiento de la economía
nacional, y de la porteña en particular, con ausencia del Estado local como orientador, genera
condiciones para la existencia de un mercado inmobiliario segmentado y basado más en la
especulación que en la utilización productiva de las propiedades. Es decir, se generan ofertas
que no conectan con la demanda real de viviendas y actividad económica. Principalmente,
porque crea una capa de riqueza concentrada, que en este contexto resulta la única posible de
convertirse en demanda de bienes dolarizados con precios crecientes.
Se observa que los precios de los inmuebles recuperaron su valor en dólares con
respecto a los años previos a la crisis, mientras que el valor del suelo se duplicó. Esto mismo
da una idea del largo aliento del proceso, que valoriza la potencialidad constructiva futura a
un ritmo mayor que las propiedades existentes. En especial, se propulsaron mayormente los
precios de los inmuebles ubicados en los barrios que ya tenían preponderancia en el mercado
previo a la crisis del 2001. Asimismo, aparecieron nuevos barrios atractivos para la
construcción y la oferta inmobiliaria, que mantienen un similar patrón constructivo, y
orientados a segmentos de la demanda con menor disponibilidad de capital. En el otro
extremo, quedaron barrios inaccesibles para los estratos medios y bajos, donde aparecen con
fuerza fenómenos de segregación social.
En cuanto a las tipologías predilectas por la construcción, el análisis permitió inferir la
importancia de las propiedades como resguardo de valor y / o renta futura, que prefirió los
departamentos a las casas, y a través de los años, incluso los de menor tamaño. Estos resultan
más acordes con las perspectivas a futuro debido a su mayor posibilidad como renta, y a la
mayor rapidez de su venta. Algunos analistas, refiriéndose a estas cualidades de los
departamentos chicos de la Ciudad, llegan a considerarlos directamente como commodities.
Por su parte, como la recuperación de los ingresos en los sectores medios de la
sociedad ha sido menor que la evolución de los precios de las viviendas, dicha recuperación
no es suficiente para hacer frente a un mercado orientado casi exclusivamente a los sectores
de mayores ingresos.
La regulación de la tierra por parte del Estado propicia el desarrollo de este tipo de
emprendimientos, el cambio de normativa de 1977 y las posteriores modificaciones, alentaron
la construcción rentística como forma de funcionamiento de la economía argentina. Se
propició un cambio de modelo en donde se intentó limitar la industria en la Ciudad en
beneficio de la construcción residencial y de algunas actividades de equipamiento, a través de
la aplicación de un Código de Planeamiento fuertemente restrictivo de los usos productivos.
Sin embargo, treinta años después de aprobada esta normativa, se puede comprobar que no
42
sólo no se generó ninguna vivienda para los sectores medios y altos en las áreas para las que
se estableció el cambio de norma, sino que al mismo tiempo se fueron cerrando muchos
establecimientos (especialmente en el Sur de la Ciudad), lo que provocó una gran cantidad de
terrenos que aún hoy en día, en el contexto que ha sido analizado en este artículo, están
vacantes y a la espera de mecanismos que, especulación mediante, impacten de manera
positiva en su valorización diferencial.
Siguiendo con el papel del Estado, en la actualidad la ciudad de Buenos Aires está
viviendo un proceso combinado de inversión pública y privada que está modificando
drásticamente la renta del suelo. En este sentido, el tema tributario se vuelve central para
reasignar recursos desde el Estado.
La extensión de una línea de subterráneo (Villa Urquiza, Flores o Parque
Patricios), en una Ciudad que tiene un shock de inversión privada inmobiliaria e
insuficiencia de tierra, altera drásticamente la demografía de esos barrios. Es así que
estas intervenciones urbanas, ponen en valor los terrenos y cambian la situación general
de las personas que ahí habitan, porque existe la posibilidad que ante el aumento del
valor del suelo, el espacio físico en el cual moran o del cual son propietarios, pueda ser
vendido para un nuevo proyecto, tanto inmobiliario como comercial.
Lo mismo ocurre cuando la Ciudad se inserta en ventajas comparativas que han
surgido al calor de los nuevos precios relativos. El caso más emblemático es el de San
Telmo, donde se ha invertido en mantenimiento urbano, principalmente en alumbrado,
adoquinado, refacciones de veredas, etc., lo cual ha traído como consecuencia la puesta
en valor del casco histórico de la Ciudad.
Una de las herramientas del Estado para realizar este tipo de intervenciones es el
impuesto inmobiliario. Éste debe ser redistributivo, y desde el punto de vista de la
infraestructura y de la inversión inmobiliaria, debería apuntar a reformas que regulen
la renta del suelo, que permitan condiciones de equidad genuinas, así como articular lo
público y lo privado de un modo virtuoso y puntual por zonas de la Ciudad de Buenos
Aires que lo requieran.
Un segundo punto en cuanto al rol del Estado es la inversión pública, orientada a
través de un trabajo de planificación que abarque los siguientes puntos básicos:
1. Generación de obras nuevas con el fin de favorecer la competitividad integral de la ciudad.

2. Establecimiento de un plan plurianual que oriente el mantenimiento urbano en reemplazo
del trabajo por demanda parcial.
43
3. Intervención urbana para revitalizar barrios y / o sectores degradados.
El caso de la zona Sur de la Ciudad de Buenos Aires resulta paradigmático en este

sentido, ya que las obras públicas que se proyecten e implementen deben estar orientadas por
el objetivo de alcanzar una recuperación de su destino productivo real, de manera tal que
pueda revertirse la ampliación de la histórica brecha con el Norte de la ciudad. Es decir, se
deben sumar: inversión privada + inversión pública + destino productivo. Sólo así dejaremos
de vivir en dos ciudades separadas por la Avenida Rivadavia.
44
9. BIBLIOGRAFÍA
ÁLVAREZ DE CELIS, F.: “Cambios de normativa, renta y usos del suelo en el Sur de la
Ciudad de Buenos Aires. La tensión entre los usos residencial e industrial” Tesis de
Maestría, Universidad Torcuato di Tella, 2008.
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Planeamiento, Ministerio de Desarrollo Urbano, 2008.
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una tipología habitacional”, en: Max Welch Guerra (editor): Buenos Aires a la deriva.
Transformaciones urbanas recientes, Editorial Biblos, 2005
45
LA ECONOMÍA SOCIAL COMO PROYECTO DE INCLUSIÓN SOCIAL DE LOS
JÓVENES.
JORGE TIRENNI Y ESTEFANÍA FRANCIONI
46
LA ECONOMÍA SOCIAL COMO PROYECTO DE INCLUSIÓN SOCIAL DE LOS
JÓVENES.
JORGE TIRENNI11 Y ESTEFANÍA FRANCIONI12
1. INTRODUCCIÓN
El deterioro de los indicadores económicos, sociales y laborales del último cuarto de

siglo, han sido tan pronunciados e inéditos, que a pesar de la reactivación productiva de la
economía, la generación de nuevos puestos de trabajo y la implementación de masivos planes
sociales, seguimos observando la persistencia de un cuadro social preocupante, con una
inmensa población de argentinos con necesidades primarias insatisfechas, ingresos por debajo
de las líneas de pobreza e indigencia y serias dificultades para insertarse o reinsertarse
laboralmente en condiciones dignas.
Una situación particularmente evidente en el caso de los jóvenes, que en lugar de ser
una prioridad para nuestra sociedad, son quienes tienen mayores probabilidades de sufrir
algún tipo de carencia y vulneración. En este sentido, se encuentran a merced de un intenso
proceso de desafiliación social y a un creciente deterioro de las principales instancias de
contención y socialización (familia y escuela) que otorgan sentido de pertenencia y
continuidad a sus vidas.
La situación demográfica del presente nos está brindando a los países
latinoamericanos una gran oportunidad para el desarrollo de nuestros pueblos, por varios años
tendremos una importante generación de jóvenes y una relación entre activos y pasivos
claramente ventajosa desde el punto de vista del desarrollo. Sin embargo, se notará hacia
mediados de este siglo un problema del envejecimiento de la población, lo que significará un
desafío para los integrantes de la tercera edad y consecuencias en términos económicos,
sociales y provisionales. (Rodríguez, E; 2003).
De allí la necesidad de aprovechar esta coyuntura favorable e instrumentar las medidas
necesarias para acelerar los procesos de inclusión que permitan frenar este proceso de
deterioro social y cimentar las bases de una sociedad más justa y con mayores oportunidades
para todos.
En este marco, el artículo se estructura de la siguiente manera: una primera parte en la
que hablaremos de las características de la juventud y de las dificultades que encuentran para
11
Docente e investigador de la UBA
12
Investigadora de la UBA.
47
vivir en plenitud su juventud y lograr un exitoso tránsito hacia la condición adulta; una
segunda parte en la que presentaremos la Economía Social, reflexionaremos acerca de sus
bondades y limitaciones como proyecto y estrategia de inclusión social de jóvenes y
finalmente esbozaremos algunas conclusiones.
2. JUVENTUD: ALGUNAS DEFINICIONES BÁSICAS.
Se denomina juventud al período del ciclo de vida, en que las personas transitan de la
niñez a la condición adulta y durante el cual se producen importantes cambios biológicos,
psicológicos, sociales y culturales inherentes al proceso de formación de la propia identidad,
de emancipación y de creciente interacción con la sociedad, característico de este período.
(Rodríguez, E; 2003).
Durante esta etapa se produce la transición de la indeterminación a la determinación,
de la total dependencia/ heteronomía de la infancia a la plena autonomía, junto a una mayor
interacción con el mundo adulto, generalmente muy poco predispuesto a facilitar estas nuevas
incorporaciones.
En términos hegelianos, la etapa de juventud remite al segundo momento dialéctico
del sujeto: el del particular/negativo (para sí), en el que la persona para ser alguien y realizarse
(ser sujeto), necesita salir de su abstracción, romper con las limitaciones impuestas desde el
exterior y auto limitarse, es decir, darse un contenido particular a partir del cual, lo envuelto
se desenvuelve y entra en la existencia, se pone. Este proceso implica cambio de roles y
asunción de nuevas responsabilidades, que además de satisfacciones, pueden generar
tensiones, temores, incertidumbre e incomodidad.
Es evidente que la juventud no es conjunto homogéneo, coherente e integrado, sino
que es un sector heterogéneo13 y en consecuencia, los jóvenes transitan y resuelven estas
tensiones de diferentes maneras según la sociedad, cultura, etnia, clase social y género al que
pertenecen.
Ahora bien, es prudente interrogarse, en el contexto actual, ¿cuál es el momento se
podría decir que dejamos de ser niños para pasar a ser jóvenes? ¿Y cuándo es que dejamos de
ser jóvenes? La respuesta a estas preguntas está dada por la franja etaria establecida, que es
13
Ernesto Rodríguez (2003), identifica cuatro grupos juveniles claramente diferenciables: 1.Los
estudiantes universitarios, que son el prototipo de la juventud y el único sector que en el pasado participó del
escenario social y político en calidad de actor, a través de movimientos estudiantiles, 2. la juventud popular
urbana excluida del acceso a la educación media y superior que habita en zonas marginales y a menudo se
organiza en grupos de esquina y pandillas juveniles que ejercen la violencia como expresión de rechazo a esa
sociedad de la que no forman parte, 3. los jóvenes rurales que constituyen un grupo minoritario en
transformación y 4. las mujeres jóvenes afectadas por una doble exclusión (de género y etaria).
48
variable según los países y regiones, conforme fueron modificándose los usos y costumbres
de los pueblos.
En el establecimiento de la edad de ingreso a la juventud, existe un considerable
consenso en priorizar los criterios derivados de enfoques biológicos y psicológicos que hacen
hincapié en las transformaciones físicas, biológicas y psicológicas que acompañan al
desarrollo de la funciones sexuales y reproductivas, mientras que la determinación de la edad
límite, suele asociarse al cierre del ciclo educativo formal, el ingreso en el mercado de trabajo
y la formación de un hogar propio (Rodríguez, E; 2003). En el caso de Argentina, el INDEC
ha fijado este período entre los 18 y los 29 años de edad.
2.1. DIFICULTADES EN EL PROCESO DE INTEGRACIÓN SOCIAL DE LOS
JÓVENES.
Este complejo proceso de transición al que hiciéramos referencia, se da en todos la

mayoría de los jóvenes, teniendo en cuenta el contexto general y particular en el que se
encuentra inserto.
En nuestro país, las problemática vinculadas a la juventud no sólo se asocian a
aspectos de tipo sociales, económicos y laborales que afectan a la sociedad en su conjunto,
sino que tienen menores posibilidades de influir en su destino y participar en la toma de
decisiones que el mundo adulto se reserva para sí, subestimando las potenciales
contribuciones de los jóvenes.
En el país tenemos una considerable población de jóvenes de 18 a 29 años (más de 7
millones de personas que representan el 19,7% de la población total)14. Es una situación
demográfica propicia para el desarrollo económico, dado que la población joven ha
aumentado su participación en la población total y tenemos una relación activos- pasivos
claramente favorable, que se irá diluyendo con el correr del tiempo.
Cuadro Nº. 1: Proyecciones de distribución de la población total según franjas etarias.
14
Censo 2001.
49
100% 8,00% 8% 8%
9% 9% 10% 10% 10% 11%
80%
38,00% 38% 37% 37% 37% 37% 38% 40% 65+
41%
60% 30-64 Años
40% 25,00% 24% 23% 23% 25% 25% 26% 15-29 Años
25% 24%
0-14 Años
20%
29% 31% 31% 31% 29% 28% 26% 25% 24%
0%
1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015
Fuen
te: Elaboración propia en base a las estimaciones del INDEC.
Sin embargo, los últimos datos disponibles15 indican que un tercio de estos jóvenes
carece de ingresos suficientes para cubrir una Canasta Básica Total (son pobres) y un 10.2%
no alcanza a cubrir una Canasta Básica Alimentaria. Con lo cual se presentan serias
dificultades para sobrellevar exitosamente este tránsito hacia la condición adulta, para cerrar
el ciclo escolar, insertarse en el mundo laboral y, fundamentalmente, para formar el propio
hogar y emanciparse de los padres.
Esta dificultad esta relacionada con el problemática habitacional, que no sólo afecta a
los jóvenes, ni exclusivamente a los sectores populares sino también a los sectores de clase
media, por la incapacidad de acceder a un adecuado financiamiento para la adquisición del
inmueble y el desmesurado costo de las propiedades en relación a los salarios, sumado a los
obstáculos existentes a la hora de acceder a una vivienda en alquiler, por los abusivos
requisitos exigidos y la especulación inmobiliaria.
Todo esto deriva en situaciones que van desde la postergación del derecho a formar
una familia, la constitución de hogares que no logran independizarse de los padres, y hasta
familias enteras hacinadas en viviendas precarias (villas, asentamientos, etc.), transitorias
(hoteles, pensiones, Inquilinatos y Hogares) o directamente en situación de calle con escasas o
nulas respuestas por parte del Estado.
Por otra parte, no podemos eludir que la situación de pobreza dificulta la adquisición
de los conocimientos formales y las competencias prácticas fundamentales que moldean las
condiciones de empleabilidad de los sujetos, y sus posibilidades de inserción en un mercado
laboral cada vez más exigente, que torna obsoletos muchos de los conocimientos y
competencias que en el pasado garantizaban un empleo16.
15
Año 2005.
16
Como estamos en una situación que no es de pleno empleo, generalmente los requisitos exigidos por los
empleadores superan ampliamente los conocimiento/competencias que el desempeño del puesto requiere.
50
La pobreza no sólo restringe las posibilidades de acceder a una educación de calidad
(cada vez más alejada del ámbito público) sino que, además, afecta el rendimiento17 e influye
en los niveles de deserción escolar. De esta manera, la falta de incentivos produce que muchos
niños y jóvenes se ven obligados por sus necesidades, a abandonar los estudios para insertarse
tempranamente en el mercado laboral en condiciones precarias e informales.
Además, la educación pública no está, hoy en día, en condiciones estructurales de
contener y menos aún de reinsertar, a todos los niños y jóvenes en edad escolar18. Muestra
signos evidentes de deterioro en su rol socializador, una disminución de la calidad de la
enseñanza impartida e incapacidad de adaptación de los contenidos a las crecientes exigencias
del mundo laboral.
Por lo tanto, termina expulsando a quienes tienen capacidad adquisitiva hacia el
sistema privado, contribuyendo de este modo al alejamiento de amplios sectores de los
espacios públicos, a la profundización de la segmentación y la ampliación de brechas que
luego se tornan insuperables, producto de una desigual distribución de las oportunidades, que
concentra en un sector muy reducido de la población los recursos necesarios para una
adaptación exitosa.
Cuadro Nº 2: Distribución de los jóvenes según máximo nivel educativo alcanzado. Año
2001.
Población
total de Primario Primario Secundario Secundario Terciario/Univ. Terciario/Univ.
18 a 29 Incompleto Completo Incompleto Completo incompleto completo
años
7.161.012 8,30% 20,30% 26,60% 16,80% 22,20% 5,80%
Fuente: INDEC
Esto implica una situación paradójica en la que altos índices de desocupación19 y

subocupación juvenil coexisten con situaciones de sobreocupación y sobrecalificación
involuntaria.
El desfasaje entre oferta- demanda de mano de obra y la falta de calificación y
experiencia laboral, obstaculizan enormemente el acceso al primer empleo. Por otro lado, los
17
La insuficiencia alimentaria y la falta de contención familiar (ya sea por desarticulación del núcleo
familiar como por incapacidad real de los adultos de asistirlos) influye negativamente en el desempeño escolar
de niños y jóvenes.
18
El sistema educativo se encuentra saturado y con graves problemas de infraestructura y financiamiento.
19
La Tasa de desocupación de jóvenes de 18 a 29 años en el Segundo Semestre de 2005, fue de 18.0 %.
51
sistemas de pasantías muchas veces terminan facilitándole a los empleadores la reducción del
costo laboral que necesitan y en consecuencia, toda esta situación genera una mayor
exposición de los jóvenes a acceder a trabajos precarios, irregulares y con salarios
insuficientes. Con el agravante de que este sector se encuentra desmovilizado y que el
desempleo juvenil aparentemente no figura entre las prioridades de los principales actores del
mundo laboral.
Los sindicatos priorizan a los trabajadores que ya están incorporados al mercado
laboral formal, los empresarios utilizan maximización de sus ganancias no identificando la
potencialidad estratégica de los jóvenes y los gobiernos focalizan su atención en los jefes o
jefas de hogar adultos, complejizando las expectativas de cambios reales en el mediano plazo.
2.2. JÓVENES EXCLUIDOS: UNO DE LOS PRINCIPALES DESAFÍOS DE LAS POLÍTICAS
SOCIALES
El fenómeno de exclusión social en jóvenes está relacionado con los altos niveles de
pobreza, y el desigual acceso a los bienes y servicios a los que hiciéramos referencia en el
apartado anterior.
Sin embargo, es preciso remarcar que la misma excede esta carencia, porque además
del componente material-económico, tiene un importante contenido social, simbólico y
subjetivo que no es de menor relevancia y que hace a este proceso de marginación
generalizada. Para los jóvenes, no sólo es importante la adquisición de bienes y servicios, sino
que incluye espacios de interacción, normas y valores compartidos por el resto de la sociedad.
No se trata solamente de estar efectivamente afuera de los mercados y entramados sociales,
sino de tener la sensación de estar al margen de ellos de manera involuntaria y experimentar
la certidumbre de que no hay destino.
Por supuesto que este es un problema que afecta a muchos sectores, pero se manifiesta
particularmente en los jóvenes, quizás como corolario de los altos niveles de pobreza
infantil20 y de la gran cantidad de jóvenes (aprox. 785.000) de entre 18 y 25 años que no
estudian, no trabajan, ni buscan empleo. Estos jóvenes realmente “no saben hacia dónde van”,
porque no sólo no han elaborado un proyecto de vida, sino que niegan su trayectoria y la
definición de sus metas.
La inserción laboral de estos jóvenes constituye un verdadero desafío en materia de
política pública, dado que carecen de estudios, oficio y cultura/disciplina del trabajo. En
20
Según la EPH del segundo semestre de 2006, el 40.5% de los niños menores de 14 años son pobres.
52
muchos casos su autoestima esta muy dañada por la marginación, discriminación y frustración
cotidiana que los vuelve más vulnerables a desarrollar conductas adictivas21 y violentas.
La cuestión que nos atañe no es la participación de los jóvenes en las diversas
manifestaciones de violencia cotidiana (en las canchas de fútbol, en robos, en pandillas y
hasta en el ámbito educativo), sino el contexto en el que las mismas se desenvuelven.
Aquellas violencias explotan, como manifestación de la indignación y la bronca que produce
este desencanto diario con el mundo adulto y la frustración de no haber podido acceder
actualmente a ciertos bienes de consumo, y muy probablemente, no poder hacerlo el día de
mañana.
Esto significa que estos jóvenes han perdido la expectativa de ascenso social, que tanto
caracterizaba a nuestra sociedad. La reconstrucción de la autoestima, de un proyecto de vida y
fundamentalmente, de las expectativas futuras, no es una tarea sencilla y requiere de un
esfuerzo continuado por parte de los gobiernos y de los principales actores.
2.3. LA NECESIDAD DE REPENSAR LAS POLÍTICAS DE INSERCIÓN LABORAL PARA
JÓVENES.
Como hemos podido observar, no resulta fácil para los jóvenes transitar este complejo
proceso que supone el recorrido de la niñez a la condición adulta, pues existen diversos
obstáculos que continuamente frustran el proceso de emancipación, de formación de la propia
identidad y de interacción creciente con la sociedad, que aparentemente caracterizaría este
pasaje.
La actual situación demográfica y macroeconómica del país, nos aporta un contexto
claramente favorable y una oportunidad inmejorable para repensar las políticas de juventud
(relativamente recientes y tradicionalmente acotadas a cuestiones de educación y tiempo libre)
dentro de un modelo de país y con la finalidad de dar respuestas efectivas e innovadoras, a las
distintas problemáticas que enfrentan.
¿Por qué es preciso repensar las políticas de juventud? Porque las persistentes
dificultades que enfrenta esta población para insertarse socialmente, dan cuenta de una
respuesta inadecuada y/o claramente deficiente en materia de política pública. Es evidente que
tenemos una importante generación de jóvenes que merecen ser tenidos en cuenta y resulta
estratégico porque los jóvenes tienen un mayor potencial que los adultos, para enfrentar los
21
Los problemas de adicciones, las enfermedades de transmisión sexual y los embarazos adolescentes
constituyen las principales problemáticas de los jóvenes en materia de salud. La Pasta Base Cocaína (Paco) esta
haciendo estragos en los niños y jóvenes marginales y no se observa asistencia, ni campañas preventivas acorde
a la magnitud de estos problemas.
53
nuevos desafíos de las TICS (herramientas fundamentales en la construcción de la sociedad
del conocimiento - actual motor del crecimiento-) y la lógica de los cambios permanentes, a
los que nos expone la actual dinámica de nuestras sociedades.
No hace falta recordar que la inserción laboral no es el único problema a abordar, no
obstante, creemos que colaboraría en gran medida a resolver muchos de sus problemas
actuales, porque el empleo garantiza ingresos y constituye la puerta de entrada al resto de los
beneficios sociales.
Facilitar la inserción laboral de los jóvenes, supone trabajar paralelamente los
problemas de oferta y de demanda de mano de obra, que en su conjunto moldean el
desempleo juvenil y la inserción laboral en condiciones precarias. Cuando hablamos de
problemas de oferta nos referimos, fundamentalmente, a la demanda laboral insatisfecha22 por
la falta de experiencia laboral, de calificación y/o adecuación de los conocimientos y
competencias de los jóvenes a las crecientes exigencias del mercado laboral, mientras que los
problemas en la demanda, refieren a los niveles de desocupación, subocupación,
sobreocupación y sobrecalificación para los puestos que ocupan.
Lo que se trata es de promover un conjunto articulado de políticas económicas y
sociales que revalorice y garantice la accesibilidad de los jóvenes a los espacios de educación
y capacitación, y que fomente (con incentivos legales23 y tributarios24), la incorporación de los
jóvenes al mundo laboral pero en condiciones que les permitan seguir estudiando y
actualizando sus conocimientos.
Políticas que promuevan los sectores productivos de la economía con mayor valor
agregado y generación de puestos de trabajo, que incentiven la creación de nuevas estructuras
productivas y la protección de los trabajadores de las situaciones de precarización y
explotación laboral, a las que actualmente se encuentran expuestos.
La promoción de nuevas estructuras productivas como es el caso de la Economía
Social, tiene que ver con todo esto. Es decir, con la necesidad de frenar este proceso de
deterioro y acelerar el proceso de inclusión social a través de nuevas alternativas. La
Economía Social ofrece una alternativa de carácter asociativo y solidario, en contraposición a
22
La Demanda Laboral Insatisfecha remite a la ausencia de oferta idónea de trabajadores para responder a
un requerimiento específico por parte de las Empresas, Organismos públicos, o cualquier otra organización que
actúe como demandante de sus servicios, expresado mediante avisos clasificados en los diarios y/o internet,
carteles en la vía pública, búsquedas boca a boca, etc. Según el INDEC, en el cuarto trimestre de 2007, el 11,5%
de las empresas que realizaron búsquedas, no lograron cubrir algunos de los puesto requeridos, el 52.5% de los
mismos requería de una calificación operativa, el 27.6% técnica y el 19.9% de una calificación profesional.
23
Por ejemplo, con leyes que establezcan cupos generacionales.
24
Por ejemplo, a través de subsidios a empresas para el primer empleo.
54
las lógicas imperantes de salvación individual, que exacerban la competitividad y legitiman la
exclusión de los “incapaces”.
3. LA ECONOMÍA SOCIAL COMO ALTERNATIVA: CARACTERÍSTICAS,
POTENCIAL Y LIMITACIONES.
La Economía Social25 remite a un heterogéneo sector de la economía (todavía en

formación y constante mutación) que agrupa un conjunto de actividades económicas, diversas
en sus contenidos y formas, pero que en lo esencial comparten una determinada modalidad de
organización productiva, de distribución de los ingresos, de toma de decisiones y de
relacionamiento con otras unidades productivas, que nos indican que estamos en presencia de
un sector económico que funciona con una lógica propia. Es decir, con reglas y valores
sustancialmente diferentes a los que predominan en el sector privado y el sector público.
Cuadro Nº 3. Principales rasgos de la Economía Social.
ECONOMÍA SOCIAL
Actor Tipo de Tipo de
Objetivo Valores Organización
Central Relaciones Propiedad
La Unidades
reproducción Integridad domésticas,
ampliada de moral, Redes de ayuda Horizontales,
la vida de La Seguridad, mutua, Flexibles, Propiedad
todos en las comunidad Reciprocidad, comunidades y Solidarias y Colectiva
mejores Solidaridad, asociaciones Recíprocas
condiciones Equidad. voluntarias
posibles diversas
Fuente: Elaboración propia.
En su concepción original, el concepto de Economía Social remite a las experiencias

de asociaciones, mutuales y cooperativas surgidas a mediados del siglo XIX como respuesta a
la explotación laboral del capitalismo, mientras que en la actualidad, el término se ha vuelto
más abarcativo hasta incluir a las nuevas expresiones económicas autogestionarias de
subsistencia surgidas de la exclusión a la que dio lugar la revolución tecnológica y la
25
J.L. Coraggio define a la Economía Social como “una posible (aun no constituida) configuración de
recursos, agentes y relaciones que, manteniendo algunas características cualitativas centrales del sustrato
agregado de unidades domésticas, institucionaliza reglas internas de regulación del trabajo y de la distribución de
sus resultados, articulándose y presentándose como subsistema en el conjunto de la economía, planteando la
reproducción ampliada de la vida de todos en disputa por la hegemonía frente a la lógica de la acumulación
privada sin límites, propia de las empresas de capital, así como frente a la lógica de acumulación de poder
político o de mera gobernabilidad/legitimación del sistema social por parte de la economía pública”
55
implementación acrítica del modelo neoliberal en la década de los ‘90 y que comúnmente se
las agrupa bajo la denominación de “nueva” Economía Social.
Nos referimos a los emprendimientos familiares, las asociaciones de producción y de
consumo, las huertas comunitarias, las redes de trueque, de micro-crédito, micro-
emprendimientos, las cooperativas, las empresas recuperadas, las ferias sociales, las
organizaciones cartoneras y las redes de comercio justo, que con la profundización de la crisis
adquirieron visibilidad y masividad.
En muchos casos, son emprendimientos informales que ven a la economía desde la
perspectiva de la reproducción de la vida de sus miembros y no desde la rentabilidad del
capital, que tienen una gran capacidad para generar puestos de trabajo a pesar de sus bajos
niveles de inversión y recuperan muchos de los valores perdidos en la economía de mercado,
como ser la solidaridad y la democracia participativa.
En la Economía Social no debería existir la explotación capitalista, dado que son los
propios trabajadores autoorganizados los que conducen la producción y establecen la
redistribución. Entre sus principales características, se destacan las siguientes:
• Finalidad de servicio para los miembros o a la colectividad más que de beneficios al

capital, la acumulación de medios de producción, el consumo durable y de dinero,
no como fines en sí mismos sino de manera limitada y subordinada al objetivo de la
reproducción intergeneracional de la vida en las mejores condiciones posibles26.
• Primacía de las personas y del trabajo sobre el capital en el reparto de beneficios, lo
cual se traduce en reglas de distribución del producto basadas en la reciprocidad y
en la necesidad, más que en la productividad individual o en relaciones de poder al
interior del emprendimiento.
• La promoción del trabajo y los valores democráticos (del sujeto responsable que
participa activamente en la gestión del emprendimiento) como valores en sí mismos.
Promueve la diversidad, la responsabilidad y la no explotación del otro ni del
medio ambiente.
• Estructuración variable (trabajo individual por cuenta propia, emprendimientos
familiares, comunitarios, empresa cooperativa, asociación mutual, etc.) y con
26
La economía social es social es porque produce lazos sociales, produce sociedad y bienestar social, esto
es, no tiene una finalidad lucrativa, sino que su propósito central (su razón de ser) consiste en mejorar
continuamente las condiciones de vida de todas las personas.
56
inserción en distintos sectores de la actividad económica (textil, agrícola, cultural,
etc.).
Las unidades que componen la economía social no se caracterizan por su

estructuración interna, sino por su lógica de funcionamiento27. No existe en su ámbito una
estructuración paradigmática como sucede con la organización empresarial de la economía
capitalista. En muchos casos, sus configuraciones mas recientes todavía no se encuentran
reguladas y cuentan con una diversidad de actores y recursos (aportes voluntarios,
financiamiento público, venta de bienes y servicios en el mercado) que las diferencia de las
configuraciones tradicionales (empresas cooperativas, asociaciones mutuales y asociaciones
varias) que dieron vida al concepto.
El auge del sector ha sido recogido por los diversos gobiernos a través de regulaciones
específicas y políticas públicas tendientes a su fortalecimiento. En Argentina, el Plan
Nacional Manos a la Obra (PNMO),28 lanzado en Agosto del 2003, ha reformulado e
incrementado el apoyo estatal a los emprendimientos de la Economía Social desde una
perspectiva multiactoral que ha sido beneficiosa para la expansión y consolidación del sector
(especialmente, de las iniciativas más recientes pero preexistentes al Plan), así como en la
reflexión acerca de las potencialidades y limitaciones del sector para convertirse en un
verdadero espacio de inclusión social.
Desde su implementación en el año 2003 hasta el año 2007, el PNMO asistió a más de
62 mil unidades productivas y 575 mil beneficiarios, una inversión de 415.706.846 pesos y
tiene un elevado nivel de recupero de los fondos (61%). Estos emprendimientos lograron
insertarse en diversos sectores productivos29 y han sido generadores de numerosas fuentes de
trabajo e ingresos30 a lo largo y ancho del país, convirtiéndose en un espacio de contención
27
La Unidades de la Economía Social pueden adoptar diferentes formas e incluso asumir algunos rasgos
empresariales, insertarse en diferentes ramas de la actividad, generar cuantiosos ingresos y aún así seguir
perteneciendo a este género porque lo que importa es que su sentido no sea la acumulación y la apropiación de
excedentes producidos por el trabajo ajeno, ya que entonces, sin lugar a dudas, pasaría a formar parte de la
economía capitalista.
28
El Plan “Manos a la obra” es un programa de alcance nacional orientado al desarrollo socio-productivo,
lanzado en el mes de agosto de 2003 por el Ministerio de Desarrollo Social con el propósito de asistir y financiar
proyectos productivos autogestionarios. El programa prevé una intervención integral que abarca los diversos
aspectos relacionados con la concepción, el desarrollo y la organización de los proyectos productivos. Más
específicamente: Apoyo económico y financiero, Fortalecimiento institucional, Asistencia técnica y
capacitación.
29
Existen experiencias en el sector primario, secundario y terciario, pero los emprendimientos más
exitosos son los del sector de la construcción y la reparación de vehículos que son las ramas más dinámicas de la
economía. Las experiencias menos exitosas son las del sector primario por la vulnerabilidad propia del sector.
30
El ingreso promedio mensual de los EPAC y REDES para el año 2006 fue de $403 y $879
respectivamente.
57
para muchos trabajadores expulsados del mercado laboral tradicional y para otros que
comienzan a hacer sus primeras experiencias laborales.
Emprendimientos sumamente precarios y con serias dificultades para acceder a los
recursos económicos, humanos y técnicos elementales, han logrado sortear obstáculos,
sobrevivir en el tiempo y ofrecer a sus trabajadores un espacio de trabajo autónomo como
alternativa al trabajo en relación de dependencia, ingresos para la satisfacción de necesidades
básicas insatisfechas y un lugar para la acción colectiva, la toma de conciencia y la
resocialización.
La Economía Social no es un producto originario de los países subdesarrollados, es
una realidad a escala internacional que genera fuentes de trabajo y tiene cuotas de mercado
significativas. Si logramos vencer los obstáculos que hoy impiden la constitución de esta
economía popular en un verdadero subsistema de economía social, la alejaríamos de la
posibilidad de permanecer como una economía marginal de pobres para pobres, estancada y
funcional a la reproducción de una estructura social empobrecida y fragmentada, para
convertirse en una alternativa viable de inserción laboral para los jóvenes. (Coraggio, JL;
2007)
El sector de la Economía Social no resuelve por completo sus problemas laborales,
pero crea un espacio, una oportunidad para la inclusión de jóvenes, que por sus características,
difícilmente puedan ser reincorporados laboralmente por otros canales y un espacio donde
materializar la responsabilidad compartida de construir una sociedad con algún grado de
homogeneidad y valores compartidos.
Aunque los ingresos reportados por la mayoría de estos emprendimientos son mejores
que los del Plan Jefes y Jefas de Hogar desocupados y el Programa Familias para la Inclusión
Social, siguen siendo insuficientes para cubrir las necesidades de los trabajadores. De
cualquier modo, debemos considerar, que su contribución no es sólo económica sino también
psicosocial, porque reconstruye la cultura del trabajo, los lazos sociales y mejora el auto
concepto.
En cuanto al proceso productivo, existen demandas insatisfechas de capacitación y
asistencia técnica, y un proceso de descapitalización que es riesgoso para la sustentabilidad de
los emprendimientos en el mediano plazo, también existen dificultades para la
comercialización de los productos y especialmente en el acceso a grandes compradores, por el
volumen de producción requerido y/o la escasa formalización de estas iniciativas que les
impide contar con facilidades de pago y mejorar la calidad del trabajo ofrecido.
58
La mayoría de los trabajadores de la Nueva Economía Social carecen de obra social y
aportes previsionales, y este no es un dato menor porque están reproduciéndose allí
condiciones de precariedad laboral que resultan inaceptables para cualquier estrategia de
inclusión social.
Y esto nos lleva a reflexionar, que la sustentabilidad de los emprendimientos de la
Economía Social no puede ser pensada en términos individuales sino que requiere -para el
fortalecimiento de su autonomía- de un contexto económico, normativo e institucional
favorable31.
Tal evolución requiere del aporte y compromiso de la sociedad civil y del sector
público como puede ser el caso del PNMO, pero consolidada como política de Estado y con
capacidad de gestión asociada, promoviendo transformaciones en el espacio simbólico y
subjetivo, para la incorporación y difusión de nuevos valores que sean la base de una cultura
más democrática, solidaria y cooperativa antes que verticalista, competitiva e individualista.
La Economía Social encuentra su razón de ser en la reproducción de la sociedad y por
eso constituye un espacio por excelencia para la reinserción laboral de muchos jóvenes que
carecen de la experiencia, conocimientos y competencias que el mercado laboral les exige.
Por otro lado, los principales actores de la Economía Social tienen una relación de proximidad
con los jóvenes en las diferentes localidades del país, tal es el caso de varios municipios del
interior y del conurbano que han diagramado políticas sociales con una prioridad en los
jóvenes de los sectores populares.
3.1. LA POTENCIALIDAD DE LA ECONOMÍA SOCIAL PARA LOS JÓVENES
La población joven tiene en la actualidad una importancia demográfica significativa y

una relevancia estratégica fundamental para la construcción de la sociedad del conocimiento.
Es en ese marco en el que deben ser reconsideradas las políticas de juventud,
contemplando los altos niveles de vulnerabilidad y exclusión social a los que se encuentran
expuestos los jóvenes de nuestro país, así como los múltiples obstáculos existentes en su
búsqueda de emancipación, de formación de la propia identidad y de creciente interacción con
la sociedad.
En este sentido, consideramos que, a diferencia de las lógicas egoístas de salvación
individual, la Economía Social brinda una alternativa de inclusión de carácter colectivo,
asociativo y solidario, que además puede contribuir al ejercicio de la responsabilidad social
31
Facilidades de acceso al crédito, cambios impositivos y normativos que permitan su formalización,
capacitación y aporte tecnológico por parte de universidades e institutos especializados, etc.
59
compartida, configurando un espacio en el que puedan confluir los aportes de los diferentes
actores de la sociedad, con recursos y perspectivas sumamente variables.
Es importante el aporte de todos los actores involucrados en la política social para
tratar las problemáticas de los jóvenes. Contribuciones del Estado en todos sus niveles (a
través de políticas económicas y sociales), del sector privado (en el ejercicio de la
responsabilidad social empresaria), de las organizaciones no gubernamentales, del mundo
académico y del estudiantado (en el ejercicio del voluntariado como retribución a la sociedad
y muestra de compromiso social).
El potencial transformador de estas experiencias productivas no puede ser
contemplado única y exclusivamente desde el punto de vista de la sustentabilidad económica
de los emprendimientos y de la producción material de objetos y servicios, sino también,
desde el punto de vista de la sustentabilidad social y la producción simbólica de valores e
intercambios sociales, que hacen que estas experiencias productivas, además de producir
objetos y proveer de una mínima base material a fuerzas sociales capaces de plantear
estructuras económicas alternativas, construya sujetos capaces de salir del aislamiento, tomar
sus propias decisiones e influir en la realidad.
Debemos pensar la Economía Social no como solución exclusiva a los problemas de
juventud, sino como política complementaria a un sistema de medidas que trabajen en
conjunto los problemas de oferta y demanda de mano de obra juvenil.
En particular, se pueden desarrollar algunas estrategias de inclusión de los jóvenes en la
economía social, a continuación se pueden destacar las siguientes:
• Conformación de ámbitos de acompañamiento laboral. Esto es el desarrollo de

espacios de contención para jóvenes donde puedan recibir capacitación, asistencia
técnica y entrenamiento en función de su perfil y sus preferencias. Esto ámbitos suelen
ser muy importantes, porque no sólo implican una futura inserción laboral sino
también la adquisición hábitos y disciplinas que conforman al trabajo, a través en
diferentes unidades de producción como las microempresas, los emprendimientos
asociativos, etc. Estas estrategias se han desarrollado en varios países de la región,
como es el caso de Brasil, en donde se obtuvieron resultados positivos en relación al
aumento del empleo en la Economía Social.
• Generación de empleos de proximidad. En la economía social hay innumerables
posibilidades de empleo en localidades con gran utilidad fuera del denominado
“trabajo productivo”. Esto implica la posibilidad de inclusión de muchos jóvenes en
60
actividades deportivas, recreativas, culturales y comunitarias. La inserción “no
productiva” puede traer buenos resultados de inserción en regiones donde hay gran
cantidad de jóvenes excluidos de la educación formal y el mercado laboral.
• Ampliación de las redes de microcrédito para jóvenes. Existen en Argentina varias
instituciones públicas, privadas y también mixtas que otorgan microcréditos como
herramienta de fortalecimiento de la Economía Social. Inclusive en el año 2007, el
Congreso de la Nación aprobó la ley de microcréditos, destinando un fondo y tasa
preferencial para instituciones que fondeen esos recursos. El desafío es ampliar y
fortalecer las redes de instituciones que generan esta política para los jóvenes en
condición de vulnerabilidad social. De esta manera, se generan sinergias entre las
organizaciones de la Sociedad Civil y los jóvenes, como así también se promueve su
inserción laboral.
• Fortalecer escuelas profesionales. Una de las problemáticas centrales en la actualidad
es la alta deserción escolar, principalmente en el nivel secundario. Estas son causas
estructurales que van desde la imposibilidad de la escuela pública de conformar un
círculo virtuoso entre el conocimiento y producción, como así también falta de
infraestructura y financiamiento32. La conformación de escuelas de capacitación o
profesionales puede ser una alternativa muy importante para la inserción social de
muchos jóvenes en la economía social ya que se trata de una formación dinámica,
flexible y muy vinculada a la producción local. En España ha existido una política
muy clara de fortalecimiento de estas escuelas a partir del incremento sustancial de su
financiamiento, debido a sus resultados en la inserción social de muchos jóvenes.
En términos generales no se trata de ejecutar políticas exclusivas para jóvenes sino

estrategias trans-generacionales que impliquen la articulación con un proyecto de país con
desarrollo sustentable e inclusión social.
El proyecto debe tener una doble dirección: por un lado, pensar un rol del país en el
contexto actual globalizado priorizando la integración con nuestros vecinos sudamericanos;
por otro lado, establecer estrategias regionales-locales de desarrollo según sus perfiles y
potencialidades. En este proyecto con dos direcciones de manera articulada, los jóvenes deben
tener un protagonismo central.
32
Un ejemplo de esta problemática es la desarticulación de las escuelas técnicas de las escuelas técnicas
comenzada en la década del ´90.
61
4. A MODO DE CONCLUSIÓN
A manera de síntesis, se trata de cambiar la perspectiva con la que tradicionalmente se

han abordado las políticas de juventud desde las instituciones especializadas, lo cual implica,
entre otras cosas, dejar de contemplar a los jóvenes como problema y objetos beneficiarios de
las políticas y comenzar a concebirlos como sujetos protagonistas y creadores de soluciones
(Rodríguez, E; 2003).
Y eso se logra abriendo espacios de participación en la toma de decisiones que eviten
el autoritarismo de los adultos, los obligue a salir de la minoría de edad y ayude a eliminar los
preconceptos, estereotipos y discursos culpabilizadores, en pos de una apuesta a la creatividad
de los jóvenes, al desarrollo de todo su potencial y a la reconstrucción de las expectativas que
la impotencia ha erosionado.
Para ello, resulta fundamental la articulación de políticas de largo plazo que
contemplen las distintas etapas del ciclo de vida de las personas y las diversas problemáticas
que enfrentan. No podemos pensar políticas de salud de juventud sin ninguna vinculación con
las políticas de salud de niñez, y tampoco podemos abordar los problemas de inserción laboral
de los jóvenes, sin un proyecto de desarrollo endógeno.
Tenemos que atender la emergencia con políticas coyunturales masivas, pero no
podemos perder de vista el mediano y largo plazo. En síntesis, pensar en enfoques integrales,
universales, participativos y de largo plazo.
Si la Economía Social logra superar muchos de los obstáculos que hoy le impiden
constituirse en un subsector de la economía social, autónomo y sustentable, sin lugar a dudas,
ayudará a acelerar el proceso. De lo contrario, sólo habremos contribuido a consolidar la
segmentación que genera espacios exclusivos para los distintos estratos de la sociedad sin
ningún contacto entre sí. No se trata de “contener” a los sectores vulnerables con una
economía de “pobres para pobres” sino de crear espacios de encuentro entre los diferentes
sectores y estratos de la sociedad, que sean la base para la construcción de valores
compartidos y consensos mínimos fundamentales, en una sociedad que necesita superar la
fragmentación.
La ciudadanía no puede ser ejercida allí donde todavía existen necesidades básicas
insatisfechas, y aunque la Economía Social no resuelve las inequidades en la distribución de
oportunidades, al menos puede contribuir a atenuar los resultados y a aportar la base material
desde la cual pueda ser construido un poder social y plantear las reformas de fondo que este
62
país requiere para la reconversión definitiva hacia un modelo productivo sustentable con
inclusión social.
9. BIBLIOGRAFIA
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desarrollo” en El desarrollo en un contexto posneoliberal, FLACSO-CICCUS, Buenos
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Avanzados en Niñez y Juventud, Universidad de Manizales, Valle del Cauca,
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63
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VUOTTO, M.: “Instituciones de la Economía Social”. Módulo de Economía Social, 2007.
64
LA CUESTIÓN SOCIAL DE LOS JÓVENES
GUILLERMO PÉREZ SOSTO Y MARIEL ROMERO
65
LA CUESTIÓN SOCIAL DE LOS JÓVENES33
GUILLERMO PÉREZ SOSTO34 Y MARIEL ROMERO35
“La ‘cuestión social’ es una aporía

fundamental en la cual una sociedad
experimenta el enigma de su cohesión y trata
de conjurar el riesgo de su fractura. Es un
desafío que interroga, pone en cuestión la
capacidad de una sociedad (lo que en términos
políticos se denomina una nación) para existir
como un conjunto vinculado por relaciones de
interdependencia.”
Robert Castel: “Las metamorfosis de la

cuestión social.”36
1. MARCO CONCEPTUAL
Las transformaciones ocurridas en la Argentina durante los últimos 30 años dieron por
tierra la imagen de la sociedad que teníamos hasta ese presente, en la medida que dejamos de
definir las conductas o formas de organización social por el eje tradición-modernidad y
abandonamos la explicación de los fenómenos sociales por el lugar que ocupan en la historia.
La propuesta de un análisis de este tipo acepta renunciar al principio central de la
sociología clásica: la correspondencia entre reglas institucionales y conductas.
33
El presente artículo está basado en el esquema conceptual de la etapa diagnóstica y propuestas del
estudio “Trabajo decente para los jóvenes en Argentina” realizado por los autores para la Organización
Internacional del Trabajo (OIT) durante el 2007.
34
Sociólogo / UBA, Director del Centro de Estudios de Políticas Laborales y Sociales del Instituto
Torcuato Di Tella, Coordinador General de la Cátedra UNESCO sobre las manifestaciones actuales de la
cuestión social.
35
Socióloga / UBA, Investigadora del Instituto Torcuato Di Tella, especializada en políticas sociales.
Miembro de la Cátedra UNESCO sobre las manifestaciones actuales de la cuestión social.
36
CASTEL, R.: “Las metamorfosis de la cuestión social. Una crónica del salariado.”, Paidós, Buenos
Aires, 1997.
66
La distribución regresiva del ingreso, acompañada de desocupación y precarización
multiforme del trabajo, dan como resultado un aumento de la vulnerabilidad, la pobreza y la
exclusión. Esta situación de creciente inequidad parecería retrotraernos en el tiempo hacia
problemas sociales del pasado, cuando la expresión “cuestión social” remitía a los
disfuncionamientos de la sociedad industrial naciente hacia fines del siglo XIX.
Desde el principio de los años ochenta, el crecimiento de la desocupación y la
precarización laboral junto con la aparición de nuevas formas de pobreza parecieron, al
contrario, llevarnos a largo tiempo atrás. Pero a la vez se ve con claridad que no se trata de un
simple retorno a los problemas del pasado. Los fenómenos actuales de exclusión no remiten a
las categorías antiguas de la explotación. Así, ha hecho su aparición una nueva cuestión
social.37
La nueva cuestión social está vinculada a la existencia de la precarización laboral cuya
persistencia alimenta la doble sensación de una pérdida de identidad y una incertidumbre
creciente sobre el futuro. Pero al mismo tiempo se percibe claramente que el fenómeno es más
profundo y más complejo. Lo que se quiebra secretamente es tanto la misma organización
social como el imaginario colectivo.
Vastos sectores de la sociedad ya no saben muy bien quiénes son, a qué conjunto o
clase pertenecen, qué es lo que los relaciona a unos con otros, pero temen vivir mañana peor
que hoy.
En este marco la sociedad y en particular los jóvenes se enfrentan con dos tipos de
desigualdades, que se expresan en términos diferentes.
Las desigualdades persistentes que ponen en evidencia las estadísticas sobre la
distribución de los ingresos, la pobreza, etcétera, que corresponden a la visión clásica que se
tenía de la desigualdad cuando se construyeron esos sistemas estadísticos. Esas desigualdades
persisten y en algunos casos se profundizan.
Pero en lo sucesivo se agregan a ellas nuevas formas de desigualdad tanto más
individualmente experimentadas por encontrar poco eco en el resto de la sociedad:
desigualdades ante el trabajo y la condición asalariada, incluso ante las consecuencias de la
implosión del modelo familiar, las nuevas formas de violencia.
En algunos casos estas desigualdades se tornan invisibles o son poco advertidas como
es el caso de la problemática juvenil.
37
ROSANVALLON, P.: “La nueva cuestión social. Repensar el Estado providencia.”, Manantial, Buenos
Aires, 1995.
67
2. PLANTEO DEL PROBLEMA
En la Argentina de la post crisis, con cuatro años de altas tasas de crecimiento y una
enérgica reducción de los niveles de pobreza y desocupación38, la problemática juvenil junto
con la precariedad laboral ocupan el centro de gravedad de la cuestión social.
La temática de la vulnerabilidad, precariedad y desafiliación de los jóvenes interroga a
la sociedad, desde el punto de vista sociológico, acerca de las formas de garantizar su
cohesión y desde el punto de vista económico, a propósito de su capacidad de reproducción de
la fuerza de trabajo.
Podemos realizar una descripción de la problemática juvenil desde sus variables
“duras”: abandono escolar, trabajo precario, desocupación, inactividad absoluta, etc.
Pero también debemos valorar que el actual escenario, en el cual los jóvenes se
enfrentan a los desafíos de la vida, se ha visto transformado de manera subrepticia aunque
radical, invalidando saberes vitales preexistentes y requiriendo una revisión y una puesta a
punto exhaustiva de las estrategias vitales.
Fenómenos cualitativos que conmueven a las sociedades en general y a los jóvenes en
especial tales como el advenimiento de sociedades duales dentro de cada sociedad particular,
donde existen acentuaciones del desarrollo desigual entre los segmentos y territorios
dinámicos de la sociedad y aquellos que corren el riesgo de convertirse en irrelevantes desde
la perspectiva de la lógica del sistema.
Los procesos de desinstitucionalización, desocialización, despolitización y el
desdibujamiento y la fragmentación de los imaginarios sociales, que afectan particularmente a
los jóvenes constituyen la base de actitudes de apatía, crisis de participación, marcado
individualismo, descreimiento de las organizaciones e instituciones y de la eficacia de la
acción colectiva, todos éstos transcursos que terminan impulsando a los jóvenes a un
abandono a priori de la ciudadanía.
38
En los últimos años (2002-2006) podemos observar una alta correlación entre crecimiento del producto,
crecimiento de la tasa de empleo y disminución de la tasa de desempleo y de la tasa de empleo no registrado. Sin
embargo, realizaremos tres observaciones puntuales tomadas las cifras de punta a punta: a) la tasa de desempleo
baja exactamente la mitad, de 20.4% a 10.2%, b) la tasa de empleo no registrado baja más lentamente que la de
desempleo, de 47.0% a 42.3% y c) a partir del II trimestre de 2005, la tasa de desempleo juvenil (15 a 24 años)
tiende a estancarse en alrededor del 25.0% mientras la tasa de desempleo adulto (25 a 59 años) sigue bajando, de
9.3% a 7.0%. La tasa de desempleo juvenil pasa de un promedio de 2.9 veces la tasa desempleo adulto, a 3.6
veces.
68
En las siguientes páginas intentaremos abordar la problemática recurriendo a una serie
de conceptos que permitan identificar, describir e interpretar las características más
destacadas de la conflictiva realidad que atraviesan los jóvenes para conjurar su
vulnerabilidad y exclusión y lograr una integración plena en la sociedad a través del trabajo
decente.
Para lograr este propósito entrecruzaremos dimensiones conceptuales y proposiciones
cualitativas39 con información cuantitativa, lo cual nos permitirá un análisis integral de la
temática.
3. JÓVENES, ZONAS DE COHESIÓN Y VULNERABILIDAD COMO NOCIÓN
Los jóvenes, por ser quienes protagonizan el ingreso en la vida activa, han sido
especialmente afectados por la crisis del empleo. Ellos, en especial los más vulnerables, los
precarios, los desafiliados o excluidos, parecen ser la “punta de lanza” de una crisis en la
organización social de los ciclos de vida considerada desde el doble punto de vista de las
instituciones y de los individuos.
Si durante años, determinados “ritos” expresados a través del transito por diversos
momentos e instituciones (la escuela, el trabajo, la partida del hogar de origen, y por ende, la
independencia social y económica) configuraban las trayectorias de la juventud a la adultez,
hoy esos mecanismos están en cuestión o cambian sin ser claramente identificables los
trayectos posibles que permitan conformar verdaderos circuitos de inclusión laboral y social.
En este caso, lo importante es analizar con claridad la naturaleza de los procesos que
conducen a las situaciones de exclusión, en tanto éstas son las resultantes de un proceso
particular de desocialización y descomposición, de donde surge la importancia de las nociones
de precariedad y vulnerabilidad.40
Existe, en efecto, una fuerte correlación entre el lugar que se ocupa en la división
social del trabajo y la participación en las redes de sociabilidad y en los sistemas de
protección que “cubren” a un individuo ante los riesgos de la existencia. De allí la posibilidad
de construir tipologías o zonas de cohesión social. La asociación “trabajo estable / inserción
relacional sólida” caracteriza una zona de integración. A la inversa, la ausencia de
39
Las proposiciones conceptuales y cualitativas aquí vertidas provienen de nuestras investigaciones, en
especial PEREZ SOSTO, G. y ROMERO, M.: “Discurso e imaginario social de los jóvenes en la Argentina”,
investigación inédita, 2005-2006.
40
CASTEL, R.: “De l’exclusion comme état à la vulnérabiliteé comme processus”, Esprit, París, 1992.
69
participación en alguna actividad productiva y el aislamiento relacional conjugan sus efectos
negativos para producir la exclusión, o más bien, como lo demuestra Robert Castel41, la
desafiliación. La vulnerabilidad social es una zona intermedia, inestable, que conjuga la
precariedad del trabajo y la fragilidad de los soportes de proximidad.
La característica principal de gran cantidad de jóvenes en la Argentina es su
vulnerabilidad.
4. APROXIMACIÓN CUANTITATIVA A LA VULNERABILIDAD
La vulnerabilidad es por origen una categoría cualitativa, es más un proceso que un

lugar determinado en la estratificación social. Sin embargo, se pueden intentar realizar
aproximaciones cuantitativas a partir de su definición como zona de cohesión intermedia e
inestable entre la integración plena y la desafiliación o exclusión.
Con el intento de lograr una aproximación cuantitativa a la noción de vulnerabilidad,
además de la diferencia habitual entre indigencia (ingreso por debajo de la canasta básica
alimentaria) y pobreza no indigente (ingreso superior al costo de la canasta básica alimentaria,
pero inferior al de la canasta básica total), en la población no pobre se suele distinguir entre la
que está en situación de vulnerabilidad, y la que puede considerarse por encima de ella. Para
la definición de la población no pobre vulnerable Ernesto Kritz42, por ejemplo, la define como
la perteneciente a hogares donde el ingreso es de 1 a 1,5 veces el costo de la canasta básica
total43.
Para nuestro análisis trabajaremos con una hipótesis más optimista: vulnerables son
aquellas personas definidas como no pobres que pertenecen a hogares cuyo ingreso es hasta
un 25% sobre la línea de pobreza.
Conforme a las estimaciones proyectadas para el tercer trimestre de 2006 la población
en la totalidad de los centros urbanos ascendía a 34.900.000, de las cuales 3.253.000 son
41
Aires, 1997.
42
KRITZ, E.: “El perfil de la pobreza. Newsletter sobre la situación laboral y social de la Argentina.”,
SEL Consultores, Buenos Aires, julio 2006.
43
La fuente de los datos estadísticos del presente documento es la Dirección General de Estadísticas y
Estudios Labores (DGEyEL) dependiente de la Subsecretaría de Programación Técnica y Estudios Laborales
(SSPTyEL) del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Nación (MTEySS) sobre la base de la
Encuesta Permanente de Hogares (EPH) relevada por el Instituto Nacional de Estadística y Censos (INDEC) en
el III trimestre de 2006.
70
adolescentes (15 a 19 años) y 3.174.000 jóvenes adultos entre 20 y 24. El total de jóvenes de
15 a 24 es de 6.427.000, lo cual representa el 18.4% de la población residente en áreas
urbanas.
Así podemos observar que cuando la pobreza para el total de aglomerados urbanos era
de 31.4 %, para el total de jóvenes (15 a 24 años) la misma ascendía a 36.0% y el total de
vulnerables a 51,5%. Si tomamos sólo a los adolescentes (15 a 19 años) la pobreza ascendía al
42.0% y la vulnerabilidad al 57%.
Otra segmentación que puede aportar un panorama sobre las características de la
población joven de la Argentina es que la escolarización es relativamente amplia entre los
adolescentes, pero todavía minoritaria entre los jóvenes adultos. El 64.1% de los adolescentes
de 15 a 19 años se dedican en exclusividad a estudiar; un 6.0% estudia y trabaja, y otro 2.8%
estudia y busca trabajo. Sea porque deben trabajar o por anomia cultural, más de la cuarta
parte de los adolescentes –en su mayoría de hogares pobres- no completan la escuela media o
no continúan sus estudios.
Entre los jóvenes de 20 a 24 años, la asistencia es sensiblemente menor. Sólo el 22.8%
estudia a tiempo completo; el 13.6% combina el estudio con trabajo, y un 4.3% adicional
estudia y busca empleo. Cerca de un 60% de los jóvenes de este grupo de edad, por tanto,
están fuera del sistema educativo.
Los que sólo trabajan y abandonaron sus estudios representan el 24.1% del total de
jóvenes, en el caso de los adolescentes es el 11.4% y en los jóvenes adultos alcanza al 37.1%
de los mismos. Asimismo los que abandonaron sus estudios y buscan trabajo representan un
7.2% del total, 5.6% de adolescentes y 8.9% de jóvenes adultos.
Incluyendo los empleadores y trabajadores por cuenta propia con capital, la proporción
de ocupados jóvenes con empleo formal sólo alcanza al 30.4%. La mayoría de los jóvenes
salta de trabajo en trabajo y son pocos lo que conocen la protección legal y la seguridad
social. Entre los jóvenes de 18 a 24 años una informalidad que supera el 62%, junto a la falta
de protección social y una elevada inestabilidad conforman un marco de precariedad laboral
alta para este grupo etáreo.
El dato más preocupante –por razones que van más allá de las educativas o
económicas- lo constituye la alta proporción de jóvenes que no sólo no estudian, sino que
tampoco trabajan, ni buscan trabajo. Son 756.000 en el total urbano, de los cuales 427.000
tienen entre 20 y 24 años. La gran mayoría de ellos son desertores tempranos de la escuela
media. Su precio de reserva no es el salario que podrían ganar en el mercado de trabajo, que
sería bajo dada su limitada preparación, sino lo que pueden obtener fuera del mismo.
71
5. JÓVENES Y DESEMPLEO44
Los jóvenes constituyen un grupo poblacional con serios problemas de inserción en el

mercado laboral. Particularmente aquellos que sufren una integración desfavorable en el
mundo del trabajo componen una parte significativa de la población en situación de riesgo de
exclusión social.
De acuerdo con los resultados de la EPH correspondiente al III trimestre de 2006 la
tasa de desocupación de los jóvenes de 15 a 24 ascendía a 25,1% en el total de los
aglomerados relevados, lo cual representa en el total urbano nacional a 692.000 personas.
En términos comparativos la tasa de desempleo juvenil es de 2.5 veces mayor que la
del total de la población y 3.6 veces mayor que la de los adultos de 25 a 59 años.
La participación de los jóvenes en el desempleo global es particularmente importante.
El porcentaje de jóvenes en el desempleo alcanza a 44.0%, cifra significativa, si se tiene en
cuenta que los jóvenes componen 19.8% de la Población Económicamente Activa.
De acuerdo a los datos analizados los pertenecientes al segmento más joven son los
más vulnerables al desempleo: entre los adolescentes de 15 a 19 la tasa desempleo alcanza a
33.7%, 3.3 veces más que la del total de la Población Económicamente Activa (PEA) y 4.8
veces más que la de los adultos.
En el total urbano nacional el 17.4% de los desempleados pertenecen a la franja etárea
de 15 a 19 años, lo cual representa una población de 274.000 personas. Esto se ve acrecentado
si se considera que el 66.4% de los mismos abandonaron sus estudios y actualmente no
concurren a establecimientos de educación formal.
A efectos de avanzar en la descripción de las principales características del desempleo
juvenil, señalaremos que la incidencia del desempleo de los jóvenes según su sexo, se observa
que las mujeres jóvenes presentan una mayor propensión al desempleo 30.1% frente al 21.3%
de los varones y en el caso de las adolescentes ésta tendencia se ve acrecentada a 42,3% en
tanto que el de los varones es de 27.6%.
Al considerar el nivel educativo de los desempleados se distingue que el desempleo
parece afectar en mayor medida a los jóvenes menos calificados. La incidencia del desempleo
entre los jóvenes sin estudios secundarios completos, 26,8%, es superior a la de aquellos que
44
Los análisis cuantitativos del desempleo juvenil están basados en el esquema conceptual desarrollado
por LÉPORE, E. y SCHLESER, D.: “Diagnóstico del desempleo juvenil.”, MTEySS, Buenos Aires, 2004.
72
completaron sus estudios, 24,4%. Asimismo entre los jóvenes con estudios completos
universitarios la tasa de desempleo es comparativamente menor (11,9%).
Una importante proporción, 39,1% de los jóvenes desempleados con bajo nivel de
educación no asiste a establecimientos educativos. Reflejando con ello la disyuntiva entre la
necesidad de hallar empleo y las posibilidades de continuar con los estudios. Esta tensión
entre educación y trabajo tiende a agudizarse aún más en los adolescentes (45.4%), entre
quienes la inserción temprana al mercado laboral tiende a obstaculizar la formación de las
calificaciones requeridas por el mismo mercado de trabajo.
Se observa asimismo, que una población que asciende a 270.000 jóvenes, en el total
urbano nacional, que no completaron el secundario, actualmente no estudian y se encuentran
desempleados, lo cual configura un serio problema de desafiliación social en dos esferas
centrales de la integración social (estudio y trabajo).
En cuanto a la vinculación existente entre incorporación temprana al mercado laboral
y deserción escolar, los jóvenes con nivel de instrucción “hasta secundaria incompleta” que
participan activamente en el mercado de trabajo dejan los estudios en una proporción
notablemente superior a la de los jóvenes que no lo integran. Mientras que el 82.7% de
ocupados y el 79.1% de desocupados no asisten a establecimientos educativos, entre los
inactivos se reducen a un poco más del 22%.
Es este un factor relevante que condiciona la culminación de los estudios requeridos
para un acceso a un empleo de calidad. Problemática más significativa porque condiciona la
inserción laboral futura del joven, reproduciendo las condiciones de pobreza y desafiliación.
Finalmente, es interesante analizar el desempleo de los jóvenes de acuerdo con la
situación económica de los hogares de pertenencia, de modo tal de discernir la relación
existente entre el desempleo y la estratificación social.
Desde el punto de vista de la composición y la incidencia del desempleo según
quintiles de ingreso per cápita familiar, cabe destacar que un 34,1% de los jóvenes
desempleados proviene del 20% de los hogares con menos recursos, en tanto que el 62,1% de
los mismos proviene del I y II quintil (40% de los hogares con menores recursos).
La incidencia del desempleo se encuentra correlacionada con el estrato social de
pertenencia las tasas de desocupación aumentan en la medida que se desciende en la
estratificación social. La probabilidad de desempleo de los jóvenes localizados en el I quintil
de ingresos (20% de los hogares con menores recursos) es 3,5 veces superior a la de los
localizados en el V quintil (20 % de los hogares con mayores recursos económicos).
73
La concentración de la problemática del desempleo juvenil en los estratos de menores
recursos se vincula con la necesidad que tienen los hogares más empobrecidos de desarrollar
estrategias ocupacionales tendientes a generar ingresos que permitan su supervivencia.
La incorporación de los jóvenes en el mundo del trabajo constituye una estrategia
frecuente para los hogares pobres, que necesitan aumentar sus ingresos. Un elevado
porcentaje de jóvenes provenientes de familias de bajos recursos se oferta en el mercado de
trabajo a pesar de no contar con las calificaciones demandadas para la obtención de empleos
de calidad, lo cual redunda en situaciones de desempleo y de precariedad laboral.
Esta incorporación temprana al mercado laboral tiende a estar fuertemente asociada a
la deserción escolar. La situación de pobreza que impulsa a los adolescentes a incorporarse
tempranamente al mercado de trabajo eleva la probabilidad de que deserten del sistema
educativo, condicionando sus posibilidades futuras de obtener empleos de calidad. El
desempleo de los jóvenes de bajos recursos opera como una fase de un circuito que tiende a
perpetuar intergeneracionalmente las condiciones de pobreza segmentando cada vez más la
estructura social.
Es observable un coincidente imaginario colectivo, aún en los sectores con menor
capacidad de abstracción, de que existe una relación directa, causa efecto, entre la
desocupación de larga data y la precarización del mundo del trabajo y la situación que los
sectores más vulnerables están viviendo cotidianamente.
La problemática de la precarización laboral es asociada como causa de la falta de
cumplimiento de la función familiar los padres están preocupados por el trabajo o por la
ausencia del mismo. La familia está fragilizada no puede acompañarlos, ni contenerlos.
Las familias de los sectores más vulnerables, aparecen en el discurso de los jóvenes,
como causantes de su incorporación temprana a un mercado de trabajo, cada vez más
exigente, en el cual se sienten grotescamente impreparados para competir en él.
Prosiguiendo el análisis, los dos aspectos que permiten lograr una mejor visualización
de las heterogeneidades al interior del desempleo juvenil refieren, respectivamente, al estrato
social de pertenencia de los jóvenes y al “rol” asumido en el grupo doméstico.
Al considerar las tasas de desocupación se advierte que los jóvenes sin responsabilidad
familiar pertenecientes a los estratos sociales más bajos (I quintil) son los que registran mayor
propensión al desempleo (36,4%).
6. DINÁMICA DEL DESEMPLEO JUVENIL
74
El desempleo juvenil nos abre un interrogante de por qué los jóvenes evidencian, en
comparación con los adultos, mayores tasas de desempleo:
Una I hipótesis se orienta explicar el fenómeno en términos de una falta de adecuación
entre las características de la oferta y la demanda de trabajo, que se expresa bajo la forma de
barreras a la “entrada al empleo”.
Una II hipótesis tiende a explicarlo a partir del reconocimiento de los fenómenos
asociados a la “entrada al desempleo” (ingreso de personas a situaciones de desempleo), como
resultado de la pérdida de empleo (“cesantes”) y de la incorporación al mercado de trabajo
(“nuevos buscadores de empleo”).
El desempleo juvenil no parece ser suficientemente explicado por problemas
relacionados con la “entrada al empleo” y estaría más vinculado a los flujos de “entrada al
desempleo”. Por lo tanto, una interpretación plausible del desempleo juvenil es la que centra
su atención en el examen de los procesos que alimentan el ingreso de las personas al
desempleo.
En el caso de los jóvenes pueden identificarse dos dinámicas que hacen que los flujos
de “entrada al desempleo” sean más acentuados en comparación con los adultos. Por un lado
los procesos de ingreso al mercado de trabajo adquieren entre los jóvenes mayor relevancia,
puesto que para la mayor parte de los activos la primera búsqueda se da cuando son
adolescentes o adultos jóvenes.
Por el otro las transiciones de “entrada al desempleo” desde situaciones de empleo
tienden a ser más frecuentes entre los jóvenes, por diversas razones: menor experiencia
laboral, menores costos de despido, etc. La inserción laboral tiende a adoptar formas menos
estables y seguras, lo cual se manifiesta en una mayor rotación entre el empleo y el desempleo
El otro determinante que contribuye a que los flujos de entrada en el desempleo sean
comparativamente frecuentes en los jóvenes, se deriva de la elevada inestabilidad que
muestran en su inserción laboral, en el marco de un mercado de trabajo en el cual desempleo
tiende a formar parte de una dinámica más amplia, que articula recurrentemente breves
períodos de desempleo y breves períodos de inserción en empleos precarios o de subsistencia.
Asimismo, cabe destacar que en un contexto de relaciones precarias e informales los
menores requerimientos en cuanto a la experiencia y las calificaciones demandadas explican,
a su vez, la importante incorporación de los jóvenes en este tipo de empleos.
A modo de síntesis puede decirse que los jóvenes verifican una mayor incorporación
relativa, en comparación con los adultos, al mercado laboral. Sin embargo, las chances de
inserción laboral de los jóvenes no son significativamente menores que las de los adultos, ya
75
que a menudo consiguen empleo en el mismo plazo o incluso más rápidamente que éstos. Por
tal motivo los jóvenes no exhiben una mayor permanencia en el desempleo, lo que cuestiona
la existencia de barreras relacionadas a la “entrada al empleo”.
No obstante, la inserción laboral de los jóvenes tiende a ser más inestable, lo que
contribuye a aumentar sus probabilidades de “entrada al desempleo”. Se concluye así que el
comparativamente elevado desempleo juvenil se encuentra fundamentalmente explicado por
flujos de entrada más acentuados - tanto desde situaciones que parten de la inactividad laboral
(lo que incluye el efecto del crecimiento demográfico), como desde el empleo -, por lo cual la
temprana e inestable inserción laboral constituye el factor determinante de la dinámica del
desempleo juvenil.
6.1. JÓVENES PARTICULARMENTE VULNERABLES
Continuando con la identificación y caracterización de poblaciones objetivo en materia

de política social y de empleo, se presenta en esta sección una descripción de tres grupos de
jóvenes que por sus atributos sociodemográficos y económicos exhiben una situación
particularmente vulnerable no sólo desde el punto de vista de sus condiciones de inserción
laboral, sino también desde el más amplio de sus condiciones de integración social.
En una sociedad que exige jugar el juego del cambio, de la movilidad, de la adaptación
permanente, del reciclaje incesante, es evidente que algunas categorías sociales como las de
los jóvenes vulnerables y excluidos están particularmente “mal pertrechadas para hacer frente
a esta nueva realidad, intensificadas sus dificultades por su menor capital educativo y
cultural”45.
6.2. JÓVENES DESEMPLEADOS QUE NO ESTUDIAN
Los adolescentes desempleados que no asisten a la escuela constituyen un grupo

especialmente vulnerable desde diversos puntos de vista. En términos generales, se reconocen
en ellos los problemas vinculados al abandono temprano de los estudios formales, en gran
medida ocasionado por la necesidad de completar los insuficientes ingresos familiares
mediante la inserción en el mercado laboral. Pero la deserción escolar culmina conformando
un círculo de pobreza, debido a la dificultad de superar en un contexto de crecientes
45
CASTEL, R.: “La inseguridad social. ¿Qué es estar protegido?”, Manantial, Buenos Aires, 2004.
76
demandas educativas la barrera del empleo precario, y con ello de los empleos inestables y de
bajos ingresos asociados a la situación de pobreza original.
En el total urbano nacional se contabilizan unos 405.000 jóvenes en esta situación, de
los cuales un 57.9% no culminó los estudios secundarios. En su mayor parte (77,6%) se trata
de desocupados cesantes, lo que da cuenta de inserciones tempranas en el mercado laboral. Se
constata, a la vez, que el 57.2% residen en hogares que se hallan por debajo de la línea de
pobreza.
6.3. JÓVENES DESEMPLEADOS CON RESPONSABILIDADES FAMILIARES
Los jóvenes desempleados con responsabilidades familiares (“jefes / jefas o cónyuges

/ parejas”) constituyen otro grupo de jóvenes objeto de atención prioritaria en materia de
políticas sociales y de empleo, debido a la vulnerabilidad económica que introduce en sus
hogares la carencia de ingresos derivada de la falta de empleo remunerado. Se combina así
una doble vulnerabilidad socioeconómica: la propia de los jóvenes desempleados y la relativa
a los grupos domésticos cuyos miembros con mayores responsabilidades se hallan sin empleo.
Se estiman en el total urbano nacional unos 81.000 jóvenes en esta situación, de los
cuales 47,2% no completó la enseñanza secundaria. Más dos terceras partes (72.9%) de este
grupo está compuesto por mujeres. El 40,6% de los jóvenes desempleados con
responsabilidades familiares vive en condición de pobreza.
6.4. JÓVENES CON EMPLEO PRECARIO QUE ABANDONARON SUS ESTUDIOS
Por ser el tema de la precariedad laboral el centro de gravedad de la cuestión social y

la fragilización multiforme del trabajo asalariado la que modificó y modifica en profundidad a
nuestra sociedad y dada la alta de tasa de jóvenes con empleo no registrado, del total de
1.547.000 jóvenes que sólo trabajan y abandonaron sus estudios incluiremos al 62.4% de los
mismos, 965.000 jóvenes, como jóvenes con empleo precario que abandonaron sus estudios,
entre los jóvenes particularmente vulnerables. Prácticamente dos terceras (65.5%) son
varones. El 70.4% de los jóvenes con empleo precario que abandonaron sus estudios vive en
hogares vulnerables, pobres o indigentes.
No haremos lo mismo, con los jóvenes que estudian y trabajan en empleos precarios
dado que este grupo tiene otras características que lo hacen distanciarse de la vulnerabilidad:
en principio siguen participando y capacitando en el sistema educativo formal, tienen como
77
actividad principal el estudio, y sus trabajos, si bien en un 61.8% son no registrados, los
mismos son para estos jóvenes una actividad secundaria, complementaria del estudio,
convirtiéndose el empleo en un “trabajo de espera, part time o free lance”.
6.5. JÓVENES QUE NO TRABAJAN NI BUSCAN TRABAJO, NI ESTUDIAN
Si bien no se trata de jóvenes desempleados en sentido estricto, el diagnóstico del

desempleo como momento de una dinámica más amplia que articula recurrentemente períodos
de empleo y desempleo vuelve necesaria su consideración, no sólo por conformar un núcleo
duro de exclusión de ámbitos fundamentales de integración, sino también por constituir el
desenlace de un proceso marcado por el ingreso temprano al mercado laboral, el abandono de
los estudios formales y los sucesivos fracasos en la búsqueda de una inserción laboral estable.
Este constituye un grupo especialmente vulnerable a la anomia y al riesgo social, en muchos
casos vinculado al desarrollo de formas ilegales y extra-legales de subsistencia.
Se contabilizan en el total urbano nacional unos 756.000 jóvenes de 15 a 24 años que
no estudian, ni trabajan, ni buscan trabajo, de los cuales el 68.3% no culminó los estudios
secundarios. Se trata fundamentalmente de un grupo compuesto por mujeres (73.0%). La
mayor parte (55,2%) de estos jóvenes residen en hogares que se encuentran en situación de
pobreza por ingresos, lo que agudiza aún más sus condiciones de exclusión social.
6.6. PRECONDICIONANTES, PRECIPITANTES Y DETERMINANTES DE LOS

PROCESOS DE VULNERABILIDAD JUVENIL
En este caso, como lo señalamos supra, lo importante es analizar con claridad la

naturaleza y la combinatoria de los procesos y factores que conducen a situaciones de
exclusión, en tanto ésta es un estadio resultante de un proceso particular de desocialización y
descomposición. Dicho proceso puede estar signado por una de estas problemáticas o por una
combinatoria de las mismas.
1. La combinación de factores que conjugan la precariedad del trabajo y la fragilidad de

los soportes de proximidad de la familia de origen se constituye en uno de los
precondicionantes del proceso de vulnerabilidad.
El 70.4% de los jóvenes desempleados que no estudian provienen de hogares
vulnerables, pobres o indigentes. Este mismo origen en hogares por debajo de la línea
78
de vulnerabilidad lo presentan los jóvenes con empleo precario que abandonaron sus
estudios en un 53.2% y los jóvenes que no trabajan ni buscan trabajo, ni estudian en
un 72.7%.
2. La segunda problemática que, combinada con otras, puede conducir a situaciones de
exclusión es el abandono escolar. Los factores que desencadenan el abandono escolar
se constituirían entonces, en los precipitantes del proceso de vulnerabilidad.
Unos 2.721.000 jóvenes, han abandonado sus estudios en la Argentina de los cuales un
61.8% proviene de hogares vulnerables, pobres o indigentes.
A continuación enunciaremos una serie motivos del abandono de los estudios que
agruparemos aquí como factores precipitantes del proceso de vulnerabilidad.
Factores familiares referidos a la composición, organización y dinámica

familiar.
Situaciones conflictivas en lo interno del hogar que conducen a la implosión
del modelo familiar. El paso de un hogar nuclear a uno monoparental de
jefatura femenina. La madre abandona las tareas domésticas para volcarse al
mercado laboral.
En el caso de las mujeres, la hija mayor debe abandonar sus estudios para
hacerse cargo de la organización doméstica, cuidado de hermanos menores,
etc.
En el caso de los varones, abandonan la escolaridad para insertarse
tempranamente en el mercado laboral, en términos precarios.
Factores laborales relacionados con la precariedad de la inserción

ocupacional del jefe de hogar.
El jefe de hogar queda desocupado o sufre el recorte de sus ingresos
monetarios. Esta situación de vulnerabilidad laboral del principal proveedor, se
traduce en la inestabilidad económica de toda la unidad familiar. Lo cual obliga
a uno o más de los hijos a una inserción precoz en el mercado de trabajo con
abandono de sus estudios.
Factores personales asociados con embarazos, adicciones, etc.
79
En estos casos se precipita el abandono escolar, pero contrariamente a las
situaciones anteriores que desencadenaba la inserción temprana en el mercado
laboral, generalmente precario, se direcciona hacia la inactividad.
3. El determinante central de los procesos de vulnerabilidad y de los estados de

pobreza y exclusión lo constituye la precariedad laboral.
Algunas visiones sobre la sociedad están hoy distorsionadas por la polarización de
todas la atenciones sobre los fenómenos de exclusión, que aunque importantes, no
agotan la cuestión social. La justa denuncia de la miseria y la pobreza no debe
dispersarnos de un enfoque más riguroso de las tensiones y contradicciones que
atraviesa la sociedad.
La fragilización multiforme del trabajo asalariado (precariedad, flexibilidad) es la
que modificó y modifica en profundidad nuestra sociedad. Así, es en su centro, y
no únicamente en sus márgenes donde hay que considerar la cuestión social.46
Robert Castel no vacila en decir al respecto: “El problema más grave no es tal vez
el de la desocupación. No lo digo para quitar dramatismo a la situación de
millones de desocupados, sino para invitar a mirar, por encima del desempleo, la
degradación de la condición del trabajo”.47
La provocativa puesta en guardia de Castel parece apropiada por el hecho de que
verdaderamente es la fragilización de la masa central de trabajadores lo que
termina por alimentar el crecimiento del número de excluidos.
Los jóvenes que, impulsados por los factores precipitantes que enunciáramos
supra, se insertan tempranamente en un mercado laboral que tiene una tasa del
42.3% de empleo no registrado, que para el grupo etáreo de 18 a 24 años alcanza al
62.2%, están condenados a un desarrollo individual en condiciones muy difíciles,
sobreexpuestos, sometidos a la precariedad perpetua y amenazados de invalidez
social.
4. En este aspecto, podemos construir algunas hipótesis sobre los transcursos más
comunes para el conjunto de los jóvenes particularmente vulnerables, serían:
46
ROSANVALLON, P.: “La nueva cuestión social. Repensar el Estado providencia.”, Manantial, Buenos
Aires, 1995.
47
Aires, 1997.
80
Inserción temprana en el mercado precario de trabajo, abandono escolar,
alternancia entre la precariedad laboral y la desocupación.
Adicciones, abandono escolar, inactividad absoluta.
En el caso particular de las mujeres:
Embarazo adolescente, abandono escolar, inactividad absoluta. Este proceso

estaría explicando que el 73% de los jóvenes que no trabajan ni buscan trabajo,
ni estudian sean mujeres.
En estos jóvenes desafiliados, se encuentra una mayor vinculación con roles

tradicionales de género y distribución sexual del trabajo al interior de la organización
doméstica. La necesidad de salir al mundo, por parte de los varones, enfrentar la vida,
“rebuscárselas”. La mujer queda restringida al ámbito casi exclusivo de lo privado, estar en la
casa, realizar tareas domésticas, cuidado de hijos o hermanos menores.
En los diferentes sectores sociales predominan articulaciones de sentido distintas que
son producto de la vida social. En este segmento encontramos jóvenes mujeres con hijos y / o
embarazadas, realidad no tan visualizada en el resto de las jóvenes. En las primeras opera un
imaginario por el cual la maternidad aparece casi como un mandato natural, el único modo de
realización: en la medida que tienen hijos se desenvuelve positivamente el status de la mujer
dentro de la familia y la comunidad, gana en posición y en respeto, su vida ya tiene un
sentido, una razón de ser.
En este segmento se manifiesta un déficit de deseo. No hay proyecto, no hay
esperanza, no hay futuro porque ya el presente es adverso, con muchas necesidades básicas
insatisfechas que no dejan lugar al deseo, a la ilusión, ni como motor, ni como horizonte ni
como meta a alcanzar.
Para los segmentos excluidos, se observa que en su imaginario no media la
percepción de una vocación, no saben qué quieren ser. No tienen muchas posibilidades de
preguntárselo, se podría pensar que cuanto más restringido están estructuralmente, menos
lugar hay para plantearse el tema de la vocación, del gusto, que supone una elección que no
está dentro de sus posibilidades. El plano material limita el plano del deseo.
Estos jóvenes sienten que no ha habido suficiente preocupación para ayudarlos y se
perciben condenados a sobrevivir en los intersticios de un universo social configurado sólo a
partir de las exigencias de la eficiencia y del rendimiento.
81
Pese a lo preocupante de su situación de exclusión, el trabajo sigue siendo, en el
imaginario social de los jóvenes, el principal articulador y facilitador de los procesos de
afiliación y reafiliación social. Las aspiraciones de este segmento particular en cuanto al
futuro giran en torno al anhelo de conseguir un empleo “formal”, en “blanco”, “bien
blanqueado”, a través del cual puedan percibir un ingreso monetario estable, gozar beneficios
sociales, una jornada laboral no superior a las ocho horas diarias, lo que denominan como “un
trabajo normal”.
7. AGENDA URGENTE PARA EL FUTURO
Intentaremos un resumen de lo planteado hasta aquí con la finalidad de ensayar una

serie de propuestas para mejorar la intervención del Estado y de otros actores involucrados en
esta problemática.
En primera instancia contamos con una significativa cantidad de jóvenes
particularmente vulnerables:
Jóvenes desempleados que no estudian (desocupados) (463.000)
Jóvenes desempleados con responsabilidades familiares (desocupados) (81.000)
Jóvenes con empleo precario que abandonaron sus estudios (precarios) (965.000)
Jóvenes que no trabajan ni buscan trabajo, ni estudian (inactivos absolutos /
desafiliados) (756.000)
Estos suman en total 2.265.000 jóvenes particularmente vulnerables.

Asimismo, en una segunda lectura de las estadísticas a nuestro alcance, podemos
advertir que existen otros jóvenes con vulnerabilidad educativa, desocupados o con empleo
precario.
Jóvenes con vulnerabilidad educativa (500.000)
Jóvenes desempleados que estudian (desocupados) (229.000)
Jóvenes con empleo precario que estudian (390.000)
Con sólo sumar los jóvenes particularmente vulnerables más los vulnerables desde el
punto de vista educativo sumamos un total de 2.765.000 jóvenes en proceso de vulnerabilidad
sobre un total de 6.427.000 jóvenes entre 15 y 24 años. (43% del total).
La situación de vulnerabilidad en la que se encuentran millones de jóvenes argentinos,
además de cuestionar a futuro la cohesión social y capacidad de reproducción de la fuerza de
82
trabajo de nuestra economía, está expresando que los programas experimentados hasta el
presente48, si bien colaboraron en la contención e inclusive en la solución de alguno de los
problemas planteados, no tuvieron la escala que la magnitud real del problema demandaba y
por lo tanto no impactaron socialmente en la medida de lo esperado.
A partir del diagnóstico realizado, proponemos que la política pública con respecto a
los jóvenes debe de ser una política integral, donde todas las áreas involucradas actúen en
función del tema joven en mancomún, bajo una sola coordinación, en forma masiva y con
recursos suficientes.
8. PROPUESTAS
En la presente sección intentaremos, finalmente, realizar una serie de propuestas para

mejorar la intervención del Estado y de los actores involucrados en esta problemática.
La primera propuesta atendería a mejorar la coordinación entre las áreas involucradas
en el diseño, montaje y desarrollo de las políticas y programas que atienden en la
materia, corrigiendo el abordaje sectorial de una problemática transversal que
involucra a múltiples sectores del Estado. El abordaje sectorial, en algunas ocasiones,
se ha mostrado como limitante en la eficacia de los objetivos buscados, sobre todo
cuando la cuestión a emprender adquiere cierto grado de complejidad y dinamismo
que hace necesaria la coordinación de la agencias públicas involucradas.
La segunda propuesta atendería a mejorar la intervención sobre la problemática a

través de la creación de dispositivos que realicen acciones tendientes a cubrir
fundamentalmente tres estrategias:
a) evitar el drenaje de jóvenes hacia la vulnerabilidad y la desafiliación (acciones de

prevención primaria),
b) incluir a los jóvenes de reciente desafiliación (acciones de prevención secundaria)
y
c) reinsertar a los jóvenes de los sectores más vulnerables (acciones reparadoras).
48
Para una lectura detallada de los programas desarrollados durante la post-crisis (2001-2007) ver el
Informe “Trabajo decente para los jóvenes en Argentina” realizado por los autores para la Organización
Internacional del Trabajo (OIT) durante el 2007.
83
En ese sentido se propone:
Propiciar la articulación de las áreas implicadas en el diseño y desarrollo de políticas y
programas que atienden la problemática juvenil a través de:
La conformación de una Red Joven
La premisa fundamental que orienta esta propuesta es que la situación de los jóvenes
constituye una temática transversal que involucra a múltiples sectores del Estado.
La conformación de la Red aparece como una forma alternativa de articulación,
entendida como un conjunto de relaciones relativamente estables, de naturaleza no jerárquica,
que vinculan a una variedad de actores que comparten intereses comunes en referencia a una
política, y que intercambian recursos para perseguir esos intereses compartidos, admitiendo
que la cooperación es la mejor manera de alcanzar las metas comunes. Con una visión
compartida y expresada en la constitución de reglas de actuación consensuadas.
Las redes que se conforman en el ámbito estatal deben ser entendidas como
complementarias de las estructuras jerárquicas formales. La experiencia en la materia señala
que más bien se trata de que las redes desarrollan “practicas horizontales” entre sus miembros,
quienes por otro lado, siguen reportando dentro de organizaciones estructuradas
jerárquicamente.
Desde el Estado, las redes tienden a superar los estrechos márgenes sectoriales en que
se desenvuelven las agencias; posibilitando intercambiar información, articular acciones y
desarrollar proyectos complejos. La intersectorialidad aparece como un modelo de gestión
alternativo, producto del establecimiento de redes, que puede abarcar desde su formulación
hasta el proceso de implementación de políticas y que se presenta como una estrategia
superadora del accionar estatal.
Objetivos generales:
Encauzar los esfuerzos y optimizar el uso de los recursos aplicados a los
programas destinados a los jóvenes
Construir una visión sistémica de la gestión del trabajo con jóvenes que contemple
la articulación entre los equipos técnicos de los diferentes niveles y sectores de
gobierno.
Fortalecer y mejorar la implementación de las políticas destinadas a jóvenes,
optimizando el intercambio de la información relevante producida, y generando
una instancia de gestión del conocimiento sobre la temática.
84
Mejorar la intervención sobre la problemática a través de acciones tendientes a cubrir
fundamentalmente tres estrategias prioritarias a través de la:
Creación de una serie de dispositivos
Dispositivos de Prevención
Su objetivo es evitar el drenaje de jóvenes hacia la vulnerabilidad y la desafiliación
mediante acciones de promoción y participación.
Dispositivos de Reafiliación
Su objetivo es incluir a los jóvenes de reciente desafiliación mediante acciones de
prevención secundaria.
Dispositivos de Reinserción
Su objetivo es reinsertar a los jóvenes de los sectores más vulnerables a través de acciones
reparadoras.
Dispositivos de Prevención
Su objetivo es ayudar y / o reafirmar a los jóvenes adolescentes en su proceso de
socialización en la escuela, creando espacios de participación y acción comunitaria.
Dada la gran cantidad de jóvenes de 15 a 24 años, que abandonan el sistema educativa
(por los motivos que hemos señalado en el Diagnóstico); la prevención de este primer paso
hacia la desafiliación, debería realizarse anticipadamente tomando como población objetivo a
los jóvenes de ambos sexos de 12 a 17 años.
Dicho programa estaría orientado a la promoción de la salud, desarrollo y humano y
participación de los jóvenes, tendiendo a evitar el embarazo adolescente, la drogadicción, y
otras de deserción escolar. Consistiría en capacitar docentes para que extracurricularmente se
reúnan con los jóvenes de 12 a 17 años para fomentar la participación y el diálogo sobre
determinados temas que tienen que ver con las necesidades y los problemas de los jóvenes, la
vida sexual, la prevención de las adicciones, prevención de embarazos y todo otro tema que
facilite la permanencia de los mismos en la escuela y evite la deserción. Otra acción sería
promover entre los jóvenes algún tipo de participación e interrelación con la comunidad,
realizando tareas de integración con otros sectores de la sociedad, a través de acciones
comunitarias o ayuda humanitaria en el vecindario de sus centros educativos.
Dispositivos de reafiliación y reinserción

Su objetivo es reintegrar a los jóvenes de reciente desafiliación a los procesos de
socialización escolar o laboral, según los casos. Estos dispositivos son de prevención
85
secundaria y/ o reparadores y tenderían a reafiliar a los jóvenes que han desertado del sistema
educativo a través de procesos formativos que faciliten su inserción en el mundo del trabajo.
Los operadores de estos dispositivos serían los gobiernos locales con la activa
participación de las organizaciones de referencia: la escuela, los sindicatos y las empresas.
Los dispositivos de reafiliación y reinserción tendrían dos módulos:
Modulo de apuntalamiento de jóvenes de desafiliación del sistema educativo
(“educadores o tutores de calle”)
Módulo de aumento de la empleabilidad y / o las capacidades productivas de la
población objetivo a través de capacitación en base a demanda (“taller intersectorial
joven”).
Modulo de apuntalamiento de jóvenes de desafiliación reciente del sistema educativo:

Su objetivo sería contactar, diagnosticar y orientar a jóvenes de desafiliación reciente
del sistema educativo a través de la creación de un programa de tutorías de calle (educadores
o pedagogos sociales) encargados de:
Contactar jóvenes que hayan abandonado sus estudios en un período que oscile entre 6
meses y 3 años.
Realizar un diagnóstico de su situación
Efectuar una oferta de reafiliación (El tutor o educador de calle realizará una oferta para
participar en determinados programas de terminalidad educativa que garanticen como
forma de motivación, en lo posible, la salida laboral); a) reinsertarse en el sistema
educativo formal, b) inscribirse en una escuela de formación profesional, c) concurrir a
centros de educación de jóvenes y adultos para estudiar las materias que adeudan en el
sistema educativo formal o d) participar de un taller intersectorial con o sin terminalidad
básica o media, etc.
Modulo para el aumento de la empleabilidad y capacidades productivas
Este modulo se realizaría a través de talleres intersectoriales para jóvenes con o sin
terminalidad básica o media (según los requerimientos de la empresa, grupo o cámara
empresaria demandantes).
86
Serían programas similares al “Programa para la mejor Empleabilidad de Jóvenes y
Adultos” (Toyota49) pero a nivel local. En el mismo deberán participar todos los sectores
involucrados en el proceso formativo a nivel local: la empresa o cámara empresaria, el
sindicato, el centro educativo local, la universidad local o regional, la oficina de empleo, etc.
Este tipo de acciones pueden articularse con algunos componentes del Programa “Acceso a
empleos de calidad a los segmentos de jóvenes y de mujeres” que diseñado por el Ministerio
de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Nación se encuentra recientemente en etapa de
ejecución con financiación internacional (BIRF).
El objetivo principal de un Taller Intersectorial para Jóvenes deberá ser desarrollar una
capacitación laboral de calidad vinculada a la demanda local o regional de empleo.
La capacitación implementada deberá contribuir al desarrollo productivo local, al
incremento de su potencial tecnológico y a la mejora de la empleabilidad del capital humano
de la población joven desocupada.
Otro mecanismo interesante de estudiar para este tipo de talleres locales para jóvenes
es que en la medida que necesiten prologarse en el tiempo, las autoridades locales o
provinciales promuevan la constitución de un ente jurídico o asociación entre los sectores
involucrados, al modo de los antiguos Talleres Ocupacionales promovidos por el Ministerio
de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Nación, como resultado institucional de la
iniciativa del conjunto de actores sociales. Existiendo esta asociación, el Estado, desde la
instancia provincial o local, les podrá proveer un monto inicial limitado para la primer meta
de cobertura, y luego, en la medida de lo posible el taller deberá buscar estrategias de
autofinanciamiento total o parcial de sus actividades a través de la venta de servicios de
capacitación y formación profesional de jóvenes y adultos ocupados que necesiten un mayor
perfeccionamiento (la presencia de los jóvenes con trabajo servirá de fuerza de tracción para
los jóvenes menos integrados). Los mismos se efectivizarán a través de cursos estrechamente
vinculados a la demanda, originados en los procesos de desarrollo productivo, económico y
social de cada región.
9. CONCLUSIÓN
“No formular ciertas preguntas conlleva más
peligros que dejar de responder a las que ya
49
Este programa, descripto en el Informe Juventud y Trabajos Decente (OIT), pese al lento cumplimiento
de su meta de cobertura representa una buena práctica por: a) el logro de consensos entre diversos sectores:
empresa, sindicato, universidad y diversas agencias del Estado Nacional y Provincial para el diseño de programa
y b) por la calidad de formación que brinda.
87
figuran en la agenda oficial. Formular las
preguntas equivocadas suele contribuir a
desviar la mirada de los problemas que
realmente importan. El silencio se paga con la
dura divisa del sufrimiento humano. Formular
las preguntas correctas constituye la diferencia
entre someterse al destino y construirlo, entre
andar a la deriva y viajar.”
Zygmunt Bauman: “La globalización.

Consecuencias humanas.”50
En las páginas precedentes hemos intentado formular las preguntas correctas que nos
permitan centrar la mirada en la cuestión social de los jóvenes como uno de los problemas que
realmente importan.
Hemos señalado también que la “cuestión social”, en sí misma, es una pregunta
desafiante que interroga permanentemente a la sociedad acerca del enigma de su cohesión,
pero que trata, a su vez, de evitar el riesgo de su fractura. Y esta pregunta permanente y
desafiante es la que “pone en cuestión la capacidad de una sociedad (lo que en términos
políticos se denomina una Nación) para existir como un conjunto vinculado por relaciones de
interdependencia.”51
Frente a nuestro interrogante la problemática juvenil, junto con la precariedad laboral,
aparecen ocupando el centro de gravedad de la cuestión social, así como los procesos de
vulnerabilidad, precariedad y desafiliación de los jóvenes aparecen interrogando a la sociedad,
sobre las formas de garantizar su cohesión a futuro y sobre la actual capacidad de
reproducción de su fuerza de trabajo.
La falta de respuestas contundentes a estos desafíos constituyen hoy la base de
actitudes de apatía, crisis de participación, marcado individualismo, descreimiento de las
organizaciones e instituciones y de la eficacia de la acción colectiva, todos éstos transcursos
que terminan impulsando a los jóvenes a un abandono a priori de la ciudadanía.
Consideramos prioritario realizar, en el futuro próximo, las formulaciones precisas que
permitan conjurar el sufrimiento humano y construir como destino común una “sociedad de
semejantes”.
50
BAUMAN, Z.: “La globalización. Consecuencias humanas.”, Fondo de Cultura Económica
(FCE),Buenos Aires, 1999.
51
CASTEL, R.: “Las metamorfosis de la cuestión social. Una crónica del salariado.” Paidós, Buenos
Aires, 1997.
88
La política pública con respecto a los jóvenes debe de ser una política integral, donde
todas las áreas involucradas actúen en función del tema joven en mancomún, bajo una sola
coordinación, en forma masiva y con recursos suficientes.
Dentro de las propuestas sugeridas el primer paso es la coordinación entre las áreas
involucradas en el diseño, montaje y desarrollo de las políticas y programas que atienden en la
materia a partir de la conformación de una Red Joven. Asimismo proponemos mejorar la
intervención sobre la problemática a través de la creación de dispositivos que realicen
acciones tendientes a cubrir fundamentalmente tres estrategias: evitar el drenaje de jóvenes
hacia la vulnerabilidad y la desafiliación (acciones de prevención primaria), incluir a los
jóvenes de reciente desafiliación (acciones de prevención secundaria) y reinsertar a los
jóvenes de los sectores más vulnerables (acciones reparadoras).
Por último, interrogarse sobre la cuestión social de los jóvenes desde esta perspectiva,
implica aceptar la protección social de los mismos como condición de posibilidad para
construir una “sociedad de semejantes”: un tipo de formación social en cuyo seno nadie está
excluido porque cada uno dispone de los recursos y de los derechos necesarios para mantener
relaciones recíprocas de interdependencia (y no solamente de dependencia) con todos los
miembros de la sociedad.52
10. BIBLIOGRAFÍA
BAUMAN, Z.: “La globalización. Consecuencias humanas”, Fondo de Cultura Económica

(FCE), Buenos Aires, 1999.
CASTEL, R.: “Las metamorfosis de la cuestión social. Una crónica del salariado”, Paidós,
Buenos Aires, 1997.
CASTEL, R.: “De l’exclusion comme état à la vulnérabiliteé comme processus”, Esprit, París,
1992.
CASTEL, R.: “La inseguridad social. ¿Qué es estar protegido?, Manantial, Buenos Aires,
2004.
KRITZ, E.: “El perfil de la pobreza. Newsletter sobre la situación laboral y social de la
Argentina”, SEL Consultores, Buenos Aires, julio 2006.
LÉPORE, E. y SCHLESER, D.: “Diagnóstico del desempleo juvenil”, MTEySS, Buenos
Aires, 2004.
52
CASTEL, R.: “La inseguridad social. ¿Qué es estar protegido?”, Manantial, Buenos Aires, 2004.
89
PÉREZ SOSTO, G. (coord.): “Las manifestaciones actuales de la cuestión social”, UNESCO /
Instituto Torcuato Di Tella, Buenos Aires, 2005.
PEREZ SOSTO G. y ROMERO M.: “Trabajo decente para los jóvenes en Argentina”,
Organización Internacional del Trabajo (OIT), Lima, 2007.
ROSANVALLON, P.: “La nueva cuestión social. Repensar el Estado providencia”,
Manantial, Buenos Aires, 1995.
90
COHESIÓN SOCIAL: ¿UNA NUEVA RETÓRICA?
ELOY PATRICIO MEALLA
91
COHESIÓN SOCIAL: ¿UNA NUEVA RETÓRICA?
ELOY PATRICIO MEALLA53
1. ÉTICA Y DESARROLLO
La teoría del desarrollo desde sus comienzos, a mitad del siglo XX, ha ido recorriendo
hasta nuestros días, un arco que va desde el economicismo hasta el surgimiento actual del
énfasis puesto en su componente ético. Tal acentuación que conecta ética con desarrollo, que
nos permitiría hablar de "desarrollo ético", es una de las últimas incorporaciones a la ya larga
historia de los llamados “adjetivos”del desarrollo (social, local, sustentable, equitativo,
inclusivo,...)54.
En ese sentido, ha habido una evolución -en alguna medida positiva- en la parábola
que han ido recorriendo las concepciones acerca del desarrollo. Se ha ido puliendo el inicial
concepto de desarrollo, identificado crasamente con el crecimiento económico. Es decir, el
economicismo, equiparado básicamente con la simple inversión externa directa que prometía
a los países periféricos y postcoloniales alcanzar mecánicamente a los que iban más adelante
en la carrera del desarrollo. Dicho enfoque, rápidamente encontró sus límites y fue dando
lugar a otras dimensiones primordiales del desarrollo que hoy nos permiten gozar de visiones
más integrales y complejas. De todos modos, no todo fue tan lineal y existió un fuerte retorno
a ciertas tesis del economicismo, especialmente en su versión neoliberal a lo largo de los años
‘90.
Veamos ahora algunos nuevos aportes y consecuencias que se podrían estar
advirtiendo acerca de esta concepción ética sobre el desarrollo. Inicialmente, la relación entre
ética y desarrollo, la podemos establecer desde una ética restringida que tiende a concentrarse
en cuestiones instrumentales o procedimentales, a diferencia de una ética mayor que no
soslaya cuestiones más sustantivas.
En efecto, el lenguaje cotidiano al relacionar habitualmente ética con economía y
desarrollo, está acostumbrado a una inercia que lo lleva a entender la ética sobre todo
relacionada con los comportamientos individuales. Ética refiere así a la honestidad personal, a
la responsabilidad social empresaria ligada al marketing filantrópico, al cumplimiento de las
53
Licenciado en Filosofía (USAL). Posgrado en Cooperación y Desarrollo (Universitat de Barcelona),
consultor de varias organizaciones sociales y programas de formación social y miembro del Consejo de
Redacción de la Revista CIAS (Centro de Investigación y Acción Social)
54
Mealla, E.: “Vuelve el desarrollo: del economicismo al giro ético”, en García Delgado, D y Nosetto, L.,
El desarrollo en un contexto posneoliberal, FLACSO/Ed. CICCUS, Buenos Aires, 2006.
92
reglas establecidas. El énfasis, al cual asistimos actualmente, se aplica en esa perspectiva de
microética. De alguna manera, esta concepción espontánea de la ética eclipsa a la ética
vinculada también con cuestiones mayúsculas, de carácter más estructural y macro, con la
justicia social, con las relaciones asimétricas, por ejemplo, en las transacciones del comercio
mundial.
Es cierto, por otro lado, que relacionar el desarrollo con la capacidad de las personas
de elegir sus proyectos de vida y desplegar sus capacidades, no deja de ser apelaciones muy
genuinas y auténticas que no podríamos dejar de compartir.
De todos modos, el enfoque que denominamos desarrollo ético, al menos en algunas
perspectivas más difundidas (Sen, Kliksberg), nos parece de corto alcance, o que no priorizan
algunas otras dimensiones más colectivas, que también hacen a la ética55. Si esto último no se
explicita, existe una propensión comunicacional que pareciera asociar la ética sólo con la
calidad de las relaciones individuales. Una ética mayor no parece estar en el vocabulario
habitual- ya sea del hombre común- ni en el de las instituciones políticas, tanto nacionales,
regionales o internacionales.
Insistimos, en el discurso convencional, cuando nos referimos a ética, no se nos ocurre
inmediatamente relacionarla, por ejemplo, con el pavoroso y todavía ascendente
endeudamiento en que se encuentran las economías del sur56.
Los países acreedores y también los deudores implicados en casos de deudas
ilegítimas y odiosas -evidenciando poca o nula ética- no han manifestado ningún interés en
alentar procesos de auditoria. Los países acreedores, pese a estar ellos asociados y actuar
mancomunadamente, en el llamado Club de París, siempre han obstruido la creación de un
Consorcio de Deudores que, eventualmente, fuese capaz de negociar en un mismo nivel
jerárquico, diplomático, técnico y político, y así poder trazar una estrategia común57.
55 Ambos autores recientemente acaban de publicar en forma conjunta: Kliksberg, Bernardo y Sen,
Amartya, Primero la gente, Planeta/Deusto/Emecé, 2008.
56 Un informe del propio Ministerio de Economía argentino que da cuenta de la evolución de la deuda
pública del país entre diciembre de 2005 y marzo de 2007, revela como la deuda pasó de 128.600 a 136.700
millones de dólares. Y esto teniendo en cuenta que en el 2006 se cancelaron por adelantado 9.800 millones con
el FMI. Según estos cálculos, la relación del endeudamiento público respecto del PIB (estimado en 240.000
millones de dólares para 2007) sería del 69%. Los pagos anuales (capital más intereses) estarían ya en el orden
del 10% del PIB. Gladys Hernandez "Evolución de la deuda externa del Tercer Mundo. El caso de América
Latina y el Caribe", abril 2008, en http://www.cadtm.org/spip.php?article3267. También: Bermúdez, Ismael,
"Fuerte salto de la deuda externa en 2007: subió US$ 14.435 millones", Clarín, Buenos Aires, 20 marzo 2008. El
peso de la deuda Pública en América Latina es: Nicaragua 85.8% , Bolivia 72.1% , Argentina 68.6% , Uruguay
62.8% , Panamá 62.2%, Brasil 49.9%, Honduras 48.7, Colombia 45.2%, El Salvador 40.6% , Haití 39.5%,
Ecuador 35.1%, Perú 34.1%, ”América Latina frente a la Cumbre del G8”, Latindadd, junio 2007.
57 Mealla, Eloy P., Mecanismos de Conversión de Deuda por Educación, Fundación SES, Buenos Aires
2007.
93
No pareciera, cuando se dice “ética”, que se la asocie fácilmente con algo más que
evitar la corrupción, mejorar la calidad institucional, intensificar la seguridad, garantizar la
gobernabilidad. No se vincula la ética, al menos espontáneamente, con los problemas, no sólo
técnicos, sino eminentemente éticos, que hacen a la inequidad de la estructura económica
mundial.
Respecto a otros temas acuciantes, una perspectiva ética integral y sustantiva del
desarrollo, no puede dejar de indignarse e incluir en su agenda, por ejemplo, el repudio a la
naturalización de la guerra y al retorno, al mismo tiempo, de las hambrunas a raíz de la alza
de los alimentos. Este último, ya sabemos hace tiempo, es un problema de carácter ético-
político y ya no técnico-económico.
Efectivamente, el gasto de cuatro días de guerra en Irak frenaría la crisis alimentaria
mundial. El Programa Mundial de Alimentos necesita fondos para alimentar a 73 millones de
personas que han generado "disturbios del hambre" en 37 países en desarrollo. La comunidad
internacional debe donar 2.500 millones de dólares de forma “urgente”. Es la conclusión de la
reunión que han mantenido las agencias, programas y organizaciones de Naciones Unidas en
Berna, en mayo de 2008. Los datos son contundentes: "1.500 millones de personas ganan
menos de dos dólares al día y destinan el 60% de sus ingresos a la alimentación"58.
Ahora bien, relacionado con este acentuamiento ético que venimos indicando, se
observa una nueva conceptualización en la “familia del discurso ético”, que la podemos
encontrar, en este momento muy reiterado, en la apelación a la cohesión social. Es el
“concepto estrella” que está dominando en la literatura político-social del escenario
internacional y regional. ¿Será un nuevo libreto que todos terminamos repitiendo que
evidencia una carencia de léxico propio, y, lo que es peor, de plantear los problemas desde
nosotros mismos?
2. COHESIÓN SOCIAL
La cohesión social puede ser entendida hoy día como la gran línea maestra de
cooperación internacional que la Unión Europea, y después también España liderando las
cumbres Iberoamericanas, proponen como el nuevo paradigma que debe regir las relaciones
entre Europa y América Latina. La XVII Cumbre Iberoamericana celebrada en Santiago de
Chile, en noviembre 2007, polarizada mediáticamente hasta el hartazgo por la increpación del
58
Canal Solidario, Madrid, 1 mayo2008.
94
rey Juan Carlos de España al presidente venezolano Hugo Chávez, tuvo por tema "Cohesión
social y políticas sociales para alcanzar sociedades más inclusivas en Iberoamérica". No era
un tema casual. También la CEPAL, con el apoyo de la SEGIB (Secretaría General
Iberoamericana) y la AECI (Agencia Española de Cooperación Internacional), se ha sumado
al respecto59.
La Unión Europea introdujo este concepto en la agenda latinoamericana en la Cumbre
de Guadalajara, en mayo de 2004. A su vez, otros organismos multilaterales, como el Banco
Mundial, Banco Interamericano de Desarrollo, la asumen. Ciertamente, resulta paradójico que
estos organismos que en los ´80 y en los ´90 propiciaron políticas de mercado, relegando la
cuestión social y redistributiva, sean ahora quienes, sin el suficiente sinceramiento y
reconocimiento de responsabilidades, sostengan que la pobreza y la inequidad impiden el
desarrollo60.
¿Se trata de una nueva retórica?, ¿cómo ser propositivos y no meramente críticos ante
esta aparentemente nueva conceptualización del repertorio de la cooperación? En realidad,
cohesión social es un concepto clásico que, sin ahora entrar en detalles, tiene ciertamente una
larga trayectoria en la literatura social o sociológica. Recordemos que Durkheim refería con
ello a la solidaridad mecánica y a la solidaridad orgánica, entre otras cosas61. ¿Es un revival
de eso mismo, la apelación actual a la cohesión social, ante signos de anomia, desintegración
y de fuerte disrupción social? La cohesión, ¿otra vez aparece como una necesidad para que
funcione la sociedad?
Lo cierto es que hoy día el discurso de la cohesión social está adquiriendo una
significación y propagación especial pese al carácter difuso, polémico e impreciso que le
adjudican muchos autores62.
De algún modo, al concepto cohesión social se lo podría emparentar con el de
integración social que en su momento también estuvo de moda y fue también muy polémico.
59 Ver: Cohesión social. Inclusión y sentido de pertenencia en América latina y el Caribe, CEPAL,
Santiago de Chile, 2007. Ver también: Tokmán, Víctor E.: Informalidad, inseguridad y cohesión social en
América Latina, 2007, Santiago de Chile; Gómez-Sabaini, Juan Carlos: Cohesión social, equidad y tributación.
Análisis y perspectivas para América Latina, 2006. Asimismo, algunas publicaciones desde el ámbito
académicos están prestando especial interés, ver los números monográficos: “Cohesión social en Iberoamérica:
algunas asignaturas pendientes”, Pensamiento Iberoamericano n° 1, 2008; “Cohesión social”, Quórum 18, 2007.
60 “Cohesión Social, integración regional y desarrollo en América Latina”, Fundación Ebert y revista
Nueva Sociedad, Taller internacional, Buenos aires, 8 noviembre 2007.
61 Ottone, Ernesto y Sojo, Ana, “La racionalidad política de la cohesión social en América Latina y el
Caribe”, Pensamiento Iberoamericano n° 1, 2008.
62 Por caso: Jarquín, Edmundo, “¿De qué cohesión social hablamos”, Quórum 18, 2007; Sanahuja, José
Antonio, “Cohesión social: la experiencia de la UE y las enseñanzas para América Latina”, idem; Tironi,
Eugenio, “Cohesión social en Chile. El retorno de un viejo tema”, idem; Ballón, Eduardo, “Sobre el concepto de
cohesión social”, ALOP, Boletín 18, mayo-junio 2007; Ballón, Eduardo, "Sobre el concepto de cohesión social",
Boletín 18, mayo-junio 2007.
95
La integración era la estrategia modernizadora para superar la marginalidad y las
denominadas subculturas. La teoría de la dependencia fustigó seriamente la integración
porque dejaba intacto el sistema de dominación. ¿Será la cohesión social la misma retórica
pero políticamente correcta y en la que subyacen los mismos presupuestos?
De hecho, Europa, tiene su tradición en torno a la cohesión social más allá de lo
académico, sobre todo después de la postguerra, coincidiendo justamente con el surgimiento
de la teoría del desarrollo. La cohesión social se hacía indispensable en la Europa de
postguerra. Especialmente, Alemania y Francia se propusieron llegar a un nuevo pacto y
surgieron así, los primeros lineamientos de una cohesión social necesaria para ir apuntando a
una comunidad económica –concretamente con la creación de la Comunidad del Acero y del
Carbón- y luego a la comunidad política que conocemos hoy día.
En América Latina el discurso de la cohesión social, a menos que se conecte
decididamente con otra estrategia de desarrollo que deje atrás la mayor desigualdad del
planeta, no será más que un complemento amortiguador del rumbo de la economía imperante,
promoviendo políticas sociales y de seguridad eficientes, que incluyen el impulso de la
responsabilidad social empresaria y el voluntariado social. De este modo, gran parte de la
sociedad civil volvería a ser funcionalizada o cooptada para consolidar la gobernabilidad y la
estabilidad, pero sin cambiar la estrategia de fondo.
Por el contrario, en el profuso discurso de la cohesión social los planteos críticos
antisistema -como la persistente dependencia estructural de la economía, el endeudamiento, la
contaminación ambiental- son silenciados o diluidos. En definitiva, la cohesión social, desde
su génesis tecnocrática, considera que la desigualdad y exclusión social son un problema
técnico que se supera integrándose adecuadamente en la economía mundial, consolidando así
un modelo orientado a la exportación con desarrollo interno desigual63.
A continuación abordaremos tres cuestiones muy sensibles, que aparecen enmarcadas
dentro del concepto de cohesión social. Son ellas: el codesarrollo, la flexiseguridad y los
Acuerdos de Asociación.
3. EL CODESARROLLO
63
Cunca Bocayuva, Pedro, “Cohesión Social: ¿un nuevo remedio o la falsa conciencia de la
desigualdad?”, ALOP, Boletín 20, setiembre-octubre 2007.
96
En nuestros días, la Unión Europea promueve desde 1998 la Social Cohesión
Development Division, la primera Estrategia para la Cohesión Social se redactó en 2000. Allí
se define cohesión social como “la capacidad de una sociedad para asegurar el bienestar de
todos sus miembros, minimizar las disparidades y evitar la polarización” 64. La Unión Europea
está otra vez exigida por los síntomas de disgregación social, sobre todo por la irrupción
actual de los migrantes y la agregación de nuevos países. Las últimas incorporaciones de
países a la Comunidad Europea, están obligando ya no solamente a una cohesión económica y
territorial sino también cultural. La posible incorporación de Turquía a la Unión Europea ha
abierto de modo más agudo un fuerte debate en ese sentido.
En particular, esto se ve exacerbado por la cuestión de las migraciones provenientes de
Oriente Medio, del Norte de África y de América Latina. La cuestión migratoria hoy es
entonces visualizada desde la UE como la principal amenaza a su cohesión social. Ante ello,
¿cuál es la mayor estrategia que la UE propone, al menos en términos de cooperación
internacional y de programas sociales? Es el codesarrollo. Nos referiremos a continuación a
él, que asoma, de esta manera, como un nuevo modo de presentar el desarrollo, como una
nueva adjetivación.
Relacionado con las migraciones, el codesarrollo se ha convertido en uno de los
componentes principales exigidos en muchos programas actuales de cooperación tanto de
organismos públicos como privados. Algo similar a lo que ocurre con género, diversidad,
empoderamiento, medio ambiente, gobernabilidad, etc. Son tópicos que si no aparecen en un
proyecto de desarrollo, se corre el riesgo por parte de los peticionantes de que sus propuestas
no sean aprobadas. Estos ítems o libretos predeterminados condicionan la agenda y
actividades de los gobiernos y las organizaciones del sur, y conducen generalmente a la
ejecución de programas focalizados.
Rápidamente, ha surgido la polémica sobre este tipo de estrategia para enfrentar la
cuestión de las migraciones, en cuánto podría encubrir proyectos de retorno o de contención,
faltándole motivaciones más genuinas y solidarias.
En términos generales, se trata de impulsar con los migrantes proyectos de desarrollo
en sus países de origen. Esto podría funcionar con grupos numerosos y de fácil identificación,
pero no es el caso de la mayoría de los migrantes argentinos, pertenecientes especialmente a
sectores medios o profesionales independientes, que escapan al perfil de las propuestas de
codesarrollo, centradas en proyectos productivos y de capacitación laboral.
64
Referencias tomadas de: Feijoo, María del Carmen, “Las políticas de género en América Latina. ¿Es
posible vincularlas a la cohesión social?, en http://www.e-cofi.net/documentos
97
En sus versiones más declaradamente amigables, el codesarrollo busca simplemente
gestionar o direccionar las migraciones, con programas más bien de retorno o de freno a
grupos humanos muchas veces provenientes de países que fueron colonias hasta hace muy
poco. Los migrantes son vistos como flujos humanos que alterarían la cohesión y el bienestar
europeo actuales, olvidando que dicha prosperidad fue lograda en gran parte con el vasallaje y
la expoliación imperial llevada adelante por las potencias europeas. Se olvida la deuda
histórica que permitió tomar la delantera en el proceso de acumulación de la economía
mundial.
Tales críticas, lamentablemente, se han vistos confirmadas con la aprobación reciente,
por parte del Parlamento Europeo, de la llamada "Directiva de Retorno", que criminaliza a los
migrantes por no tener papeles. Tal mirada y solución unilaterales del problema hacen que,
además del olvido de los derechos humanos elementales, a los migrantes, en especial los
forzados, no se los reconozca como pertenecen -en la mayoría de los casos- a las poblaciones
más empobrecidas, afectadas –como venimos de indicar- por las injustas asimetrías del
comercio internacional, por la carga de la deuda externa -contraída con la corresponsabilidad
de muchos países europeos-. Es llamativo que desde ciertos núcleos dominante de la
economía mundial se impulse denodadamente la libre circulación de bienes y capitales, pero
se obstruya la circulación de las personas, olvidando también que desde siempre todos, de
algún modo, venimos de otra parte.
He aquí un nuevo desgarro ético que pone en entredicho la autenticidad del discurso
de la cohesión social proveniente desde la UE. Particularmente, en América Latina se vuelve
evidente esta contradicción que implica, entre otras cosas, una falta de reciprocidad histórica –
sin remontarnos siglos atrás, donde tres millones de europeos, luego de 1945, migraron hacia
América del Sur. También, se constata una falta de reciprocidad actual, ya que los migrantes,
aún los irregulares, contribuyen positivamente al desarrollo y bienestar europeos65.
4. FLEXISEGURIDAD
65
Declaración de Repudio a la Directiva de Retorno, Latindad, junio 2008; Mármora, Lelio, “La amnesia
histórica levanta muros en la UE”, Clarín, Buenos Aires, 1 julio 2008.
98
Otra forma de concretar en Europa la cohesión social, refiere a las relaciones laborales.
Para ello se ha acuñado un extraño vocablo denominado “flexiseguridad” que llamativamente
la CEPAL ha incluido en su agenda para America Latina66.
La precariedad laboral ya no es una característica propia de la economía informal y de
los excluidos, también afecta a los que están en empresas formales, afecta a los incluidos. El
temor a quedar sin empleo no sólo es el de perder el puesto de trabajo y los ingresos
correspondientes, sino también la angustia ante la amenaza de quedar sin protección social,
especialmente en lo que refiere a quedar sin acceso a los servicios previsionales y de salud.
El trabajador aún teniendo trabajo, tiene miedo a perderlo y a que quede roto su lazo de
pertenencia a la sociedad. Sin trabajo no sólo no se tienen ingresos ni protección sino también
se pasa a estar desafiliado de la sociedad.
La volatilidad económica, o sea, el movimiento de entrada y salida de capitales genera
incertidumbre. Una de las consecuencias que acarrea es que no se puede -argumentan
algunos- contratar a largo plazo, por los altibajos en la producción. También se sostiene que
para poder ser competitivos -por ejemplo, ante los países asiáticos y sus bajos costos, y otros
cambios de la economía internacional- son necesarios procesos de ajuste que exigen
flexibilidad laboral; es decir, reducción de costos laborales.
De este modo, la flexibilidad termina siendo reducida a precariedad y al descarte de
empleados, quedando postergada una definición más positiva, relacionada con la movilidad.
La movilidad laboral se refiere a las nuevas formas de trabajo, debidas especialmente a los
sucesivos cambios tecnológicos, que hacen que una misma persona vaya cambiando de tareas
a lo largo de su vida laboral o que pueda efectuar en simultáneo varias tareas al mismo
tiempo. Ya no existirían puestos tan estáticos de trabajo ejercidos por una misma persona a lo
largo de toda su vida activa.
Lo cierto es que la flexibilidad, lamentablemente, ha sido asociada sólo al recorte de
los derechos laborales y al empeoramiento de las condiciones laborales. Para superar esta
situación, se ha propuesto la flexiseguridad. Este extraño neologismo pretende combinar alta
flexibilidad en los contratos y despido, con altos niveles de seguridad para los trabajadores.
Dinamarca está al frente de este tipo de solución.
También, por flexiseguridad se entiende un modelo de contratación en el que el
cumplimiento de horarios es anual, distribuyéndose en algunas semanas de trabajo y otras de
licencia, y con salarios basados en objetivos.
66
Ver, capítulo V, A, 2: “Hacia una estrategia de flexiseguridad laboral”, en Cohesión social. Inclusión y
sentido de pertenencia en América latina y el Caribe, o.c.
99
En los Estados Unidos, la flexibilidad laboral es alta y la protección social muy baja,
pero con un mercado muy dinámico, al menos hasta ahora, que permite la rápida reinserción.
Contrariamente, el modelo de algunos países europeos, tradicionalmente con un Estado de
Bienestar fuerte, es de flexibilidad laboral combinada con alta protección (además de
Dinamarca, se puede mencionar a Bélgica, Holanda, Finlandia e Irlanda) o intermedia
(Alemania y Francia). Por su parte, Italia, España y Portugal se asemejan a los países
latinoamericanos, donde la flexibilidad no se acompaña con políticas de seguridad social
suficientes.
¿Se podría implementar un sistema así que contribuya a la cohesión social en
Argentina? Algunos especialistas lo consideran un sistema deseable y que encaja mejor con la
cultura continental europea, más cercana a la nuestra, que con el modelo estadounidense.
Otros ven serias dificultades de implementación debido al alto nivel de informalidad del
trabajo y de evasión impositiva que padecemos. En todo caso, “es engañoso hablar de
flexiseguridad porque sólo persiguen aplicar la primera parte del término. Primero hay que
aumentar la seguridad y después revisar la flexibilidad".
Según esta perspectiva, es preciso contar con un Estado que reintegre a la sociedad
con la educación y salud de calidad, a la que hoy acceden sólo quienes pueden pagarlas. No
podemos plantearnos cambios como los de la flexiseguridad cuando estos dos derechos
básicos no están garantizados. A su vez, le correspondería al Estado ejercer mayor presión
tributaria sobre las empresas para poder financiar la seguridad social67.
En todo caso, el gran obstáculo sigue siendo el empleo informal. No hay cambios
posibles en un mercado laboral donde casi el 50% de los trabajadores están en situación
informal o no registrada. Es un porcentaje que quintuplica al de los países europeos, y
manifiesta un estado de indefensión de muchas personas que ganan salarios muy bajos,
carecen de obra social y no pueden acceder, por carecer de un recibo formal, a un crédito ni
alquilar una vivienda. Pueden tener un empleo, pero siguen siendo pobres en un país que
crece sostenidamente68.
En definitiva, el gran desafío de una política orientada al trabajo digno, no es sólo la
creación de empleo sino elevar su calidad, reduciendo los niveles de precariedad, y
67 Así se expresa Héctor Recalde, que además considera que si bien Argentina experimentó últimamente
notables mejoras en la mayoría de sus indicadores, estos no alcanzan para implementar un modelo de estas
características: "Dinamarca tiene -expresa Recalde- un PBI per cápita de u$s 47.400 anuales contra los u$s
4.470 de la Argentina”, ver Soto, Elisa, “La polémica por las relaciones laborales”, FORTUNA, Nº 193, Buenos
Aires, edición del 10 Febrero de 2007.
68 Soto, Elisa, o.c.
100
posibilitando la compaginación entre empleo y vida familiar, entre otras condiciones de
desarrollo personal.
5. ACUERDOS DE ASOCIACIÓN
Finalmente, los Acuerdos de Asociación entre la UE y América Latina tienen por

objetivo promover una cohesión social, ya no sólo intrabloque, sino birregional, o sea,
apuntan a una cohesión más global. En el proceso de integración entre América Latina/Caribe
y Europa (UE-ALC), hasta el momento se han planteado tratativas especializadas entre la UE
y subregiones específicas (MERCOSUR, Comunidad Andina, América Central,
CARIFORUM) y entre la UE y países concretos (México y Chile).
Tales negociaciones, se han basado en tres ejes: el diálogo político, el refuerzo de las
relaciones comerciales y la cooperación para el desarrollo. El diálogo institucional se hace
efectivo a través de dos foros: a nivel de Ministerios de Relaciones Exteriores y como
Cumbres de Jefes de Estado y de Gobierno de la UE y ALC69. En principio, estos diálogos y
posibles alianzas son bienvenidas y potencialmente positivas en cuanto a equilibrar el
unilateralismo vigente en el sistema de las relaciones internacionales, pero no se trata, por
ejemplo, de huir del ALCA para subsumirse en las estrategias de la Unión Europea.
De hecho, respecto a concretar un acuerdo de conjunto entre los dos bloques, poco se
pudo progresar en esa dirección en la V Cumbre celebrada en Lima en mayo de 200870. Se
puede argumentar que desde América Latina hay situaciones internas propias que lo impiden.
En efecto, todavía América Latina dista bastante de ser un bloque institucionalmente
estructurado como el europeo, y con políticas comunes. Además de la existencia de varios
subloques, que por momentos se yuxtaponen, no faltan discordias, rivalidades y litigios, como
el que mantienen Colombia, Ecuador y Venezuela, en relación a las actividades de las FARC,
o como el que subsiste entre la Argentina y Uruguay por la instalación de la pastera finlandesa
Botnia en Fray Bentos (Uruguay).
69 La I Cumbre de Jefes de Estado se celebró en Río de Janeiro, en 1999; la II Cumbre birregional con el
lema central “UE-América Latina y Caribe: Impulsando la asociación estratégica para el siglo XXI”, la cual tuvo
lugar en Madrid, en 2002; la III se celebró en 2004, y produjo la Declaración de Guadalajara, destacándose los
temas del multilateralismo y la cohesión social; la IV Cumbre se realizó en Viena en Viena en 2006.
70 Uno de los pocos exiguos pasos concretos fue la organización de una conferencia prevista para julio de
2008 en Madrid, presidida por Argentina y Francia, que tiene como objetivo enviar ayuda a Haití para la
elaboración de un programa de seguridad alimentaria y desarrollo rural, Declaración de Lima, nº 9,
http://www.vcumbrealcue.org
101
Tampoco hay unanimidad de los países latinoamericanos en cómo relacionarse con la
UE. Mientras Perú y Colombia expresaron su interés de avanzar en los acuerdos comerciales
con la UE, lo que podría derivar en tratados de libre comercio, Bolivia y Ecuador afirmaron
que primero debían llegarse a acuerdos con la UE en temas como la cuestión de las
migraciones y los subsidios al agro71.
Precisamente aquí reside, en la controversia sobre los subsidios, uno de los principales
obstáculos a los Acuerdos de Asociación, más que en la fragmentación del frente
latinoamericano. La dificultad de fondo remite a los escasos avances de las negociaciones en
la Ronda de Doha (Qatar), sobre liberalización del comercio en el seno de la Organización
Mundial del Comercio. La Ronda de Doha es la continuación desde 2001 de la llamada Ronda
de Uruguay que dejó pendiente la resolución del comercio agrícola. Desde entonces, los
Estados Unidos, la Unión Europea y Japón formularon promesas y hasta compromisos para
terminar o reducir los subsidios que brindan a sus agricultores. En Doha, se estableció el 2013
como fecha límite para eliminar totalmente los subsidios a las exportaciones agrarias72.
Si se redujeran o eliminaran los subsidios, aumentarían las importaciones de los países
agrícolas, lo que proporcionaría un ingreso muy superior a los provenientes “vía ayuda” y
“vía codesarrollo”73. En 2003 los países en desarrollo, en concepto de deuda, pagaron más de
cinco veces la Ayuda al Desarrollo. A su vez, las pérdidas ocasionadas con las restricciones a
las importaciones, por parte de los países ricos, superan ampliamente a los beneficios
derivados de los programas de cooperación. El costo total de todos los tipos de barreras
comerciales se calculaba en 2001 que ascendía a 100.000 millones de dólares, más del doble
de la ayuda al desarrollo74.
71 En este contexto, es alentador, pese a las diferencias indicadas, la firma del Tratado Constitutivo de la
Unión de Naciones Sudamericanas (UNASUR), suscripto en Brasilia el 6 de mayo de 2008 por los presidentes
de Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Guyana, Paraguay, Perú, Suriman, Uruguay y
Venezuela.
72
Para alcanzar este objetivo existen el Grupo de los 20 (G20) originado en Cancún en 2003 para lograr la
reducción de las barreras comerciales, especialmente ante la Unión Europea., que les permita exportar más
productos agrícolas a los países ricos. También se formó en 1986, justo antes del inicio de la Ronda de Uruguay,
el Grupo de Cairns, Australia, que está compuesto por países exportadores agrícolas, tanto de países
desarrollados y en desarrollo de América Latina, África y la región Asia-Pacífico. El Grupo de Cairns ha venido
presionando a la OMC a cumplir en su totalidad el mandato establecido en Doha. Algunos de sus estados
miembros coinciden en membresía y en objetivos con el G20.
73
Hoy todavía no se ha cumplido con lo propuesto por primera vez en 1970 en la Asamblea General de la
ONU, al aprobarse la “Estrategia Internacional para la Segunda Década del Desarrollo”, que incluía la directiva
de que los países enriquecidos aumentaran de manera gradual su Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) para así
llegar en pocos años a la cifra del 0,7% del Producto Interior Bruto (PIB).
74
Nakab, Andrés, “Dificultades y oportunidades desde el codesarrollo”, Entreculturas , Madrid, 2005.
102
Los países más industrializados reclaman la liberalización del comercio a los llamados
países del sur -presionándolos para que abran sus mercados de servicios a empresas
extranjeras, en especial en las áreas de finanzas, telecomunicaciones y energía-, pero al
mismo tiempo, se niegan a eliminar el proteccionismo hacia los productos alimenticios de
esos países.
Ante las evidencias de este doble discurso - otra grieta ética que deja muy en cuestión
la retórica de la cohesión social- no es de extrañar que los movimientos sociales, que fueron
pioneros en rechazar el ALCA, también resistan con vehemencia el proyecto de Acuerdos de
Asociación propuesto por la Unión Europea y avalado por diversos gobiernos
latinoamericanos y caribeños, que solo buscan profundizar y perpetuar el actual sistema de
dominación que tanto daño a hecho a nuestros pueblos”75.
Por lo tanto, en base a las cuestiones que venimos analizando, comprobamos que
desde la UE no hay una contribución fuerte a la lucha contra la pobreza y la desigualdad en
América Latina. Por el contrario, los Acuerdos de Asociación que se están negociando
insinúan una "inserción subordinada", sin contribuir con la discusión fundamental del
“modelo de desarrollo vigente que crea conflicto social y exclusión”. La cohesión social
aparece sólo como una retórica que es la parte discursiva blanda de una estrategia de
competitividad exterior de la UE. Por lo tanto, como otras tantas veces, es necesario que en
América Latina se elabore un "enfoque propio" sobre cohesión social76.
6. CONCLUSIÓN
En definitiva, a modo de conclusión, podemos decir que lo que surgió sólo como un
debate sobre políticas sociales ha ido tomando vuelo y no has llevado a cuestiones de mayor
alcance. Pese a ello, podría subsistir una lectura reduccionista de la cohesión social
constriñéndola a la mera “transferencia de activos a los pobres”, a la promoción del
humanitarismo y a políticas públicas focalizadas, dejando en la penumbra la cuestión de la
equidad, especialmente en la distribución de ingresos y en el reconocimiento de derechos.
75
Cumbre Social de los Pueblos celebrada en forma paralela a la V Cumbre de Presidentes de América
Latina y el Caribe y la Unión Europea, organizada por la red birregional Enlazando Alternativas 3, que nació
durante la Cumbre de Guadalajara en México en el 2004 y que busca fortalecer la resistencia a las políticas
neoliberales aplicadas en Europa y América Latina y el Caribe (ALC).
Ver.http://www.enlazandoalternativas.org.
76
Tovar, Camilo, "La UE y la cohesión social en AL: una prioridad sin profundidad", ALOP, Boletín 20,
setiembre-octubre 2007.
103
Esto requiere una nueva concepción del desarrollo, no ya basado en el predominio del capital
financiero, de la perspectiva exportadora de materias primas -más allá de la tendencia en alza
espectacular que hoy manifiestan-, de la apertura unilateral aduanera, sino poniendo el acento
prioritario en una visión productiva- sistémica que involucre al conjunto de la población77.
Son otras las decisiones políticas que certificarían en concreto esa buena voluntad y
ese compromiso ético mayor en pos del desarrollo de los pueblos. Tales cuestiones no
aparecen claramente priorizados en la agenda de la cohesión social. Así las cosas, se vuelve
muy desencantado, un tanto sospechoso, el discurso acerca de la cohesión social,
manifestándose como vinculado a esa constelación o familia de conceptos relacionados con el
capital social, la gobernanza, la responsabilidad social empresaria, la beneficencia voluntaria.
En ese sentido, parece que el rumbo neoliberal permanece en gran medida inalterable y sólo
se lo adorna o camufla con nuevas pinceladas retóricas, pero que -otra vez- soslaya los temas
estructurales de la dependencia, las asimetrías en el estilo actual de la globalización, la
desigualdad, y los conflictos sociales y ambientales serios que enfrentamos.
La disputa por la producción de los discursos y los conceptos, en este caso la discusión
sobre el concepto de cohesión social, nos ha conducido a un horizonte mayor. Se trata
fundamentalmente, de repensar y construir una teoría del desarrollo desde nosotros mismos.
El objetivo es buscar una alternativa más allá del dilema entre Estado y mercado pues “el
neoliberalismo no ha significado ausencia de intervención económica del Estado”. Además,
repensar el desarrollo implica “un proceso no solamente de transformación de estructuras sino
de invención”. Esto exige que “el crecimiento sufra una metamorfosis” que no se alcanza
espontáneamente, o mediante una evolución automática, sino por una voluntad política que le
brinde una direccionalidad propia78.
La tarea que nos urge es “la reconquista del derecho a tener una política de
desarrollo”79. Esto nos hace retornar al punto inicial del presente texto. Es necesaria otra
manera de enfocar la conexión entre ética y desarrollo. Vimos que no es una labor sólo
77
Santibáñez, Miguel, "Los sentidos políticos de la ciudadanía sobre cohesión social", ALOP, Boletín 20,
setiembre-octubre 2007.
78
Repensar la teoría del desarrollo, Declaración de Río de Janeiro, III Conferencia Internacional de la Red
Celso Furtado, Río de Janeiro, mayo 2004.
79
Furtado, Celso, “Los desafíos de la nueva generación”, en Repensar la teoría del desarrollo en un
contexto de globalización, Vidal, Gregorio y Guillén, Arturo, y coeditada por CLACSO-Universidad Autónoma
Metropolitana de México-Red Eurolatinoamericana de Estudios sobre el Desarrollo Celso Furtado, Buenos
Aires, enero de 2007.
104
terminológica o retórica, sino que hay que realizarla desde la perspectiva del derecho al
desarrollo80.
Dicho así, parece excesivo, un poco vaporoso, difícil de concretar, porque un derecho,
no basta con declamarlo sino que sea cumplible y exigible. Aquí tenemos una importante veta
de trabajo: el derecho al desarrollo que conecta con lo que denominamos el enfoque de una
ética mayor, ya no meramente instrumental o que se plasma solamente por vía de solidaridad
o buena voluntad. Dicha perspectiva apunta, ya no sólo a los derechos políticos y sociales
tradicionales, sino a los derechos humanos aplicados a la cuestión del desarrollo81.
Aquí también, las organizaciones de la sociedad civil, así como por un lado son
tentadas a quedarse en este plano del solidarismo, del voluntariado, tan publicitariamente
exaltado, por otro lado, tienen la oportunidad, aunque en forma menos visible, de introducir,
vía incidencia en las políticas públicas, los derechos económicos, sociales, culturales y
ambientales, en una conexión más directa con el desarrollo.
Ahondar en este enfoque del desarrollo en base a los derechos sociales, económicos y
políticos, puede ser una manera de ir avanzando en un modo de concebir nuestro propio
rumbo, no solamente mediante un examen crítico de los repertorios que nos llegan, sino
hacerlo precisamente desde un paradigma semántico distinto y con contenidos propios.
80
Un minucioso recorrido sobre su origen, trayectoria y estado actual de la normativa y su aplicación se
puede ver en: Özden, Melik, El derecho al desarrollo, CETIM, Ginebra, 2007.
81
Algunos aportes en ese sentido: Abramovich, Víctor, “Una aproximación al enfoque de derechos en las
estrategias de desarrollo”, Revista de la CEPAL, n° 88, abril 2006; Salnón, Elizabeth, “El largo camino de la
lucha control pobreza y su esperanzador encuentro con los derechos humanos”, SUR, Revista Internacional de
Derechos Humanos, n° 7, año 4, 2007; Wolkmer, Antonio y Wolkmer, María S., “Los derechos humanos y su
efectivización como derecho al desarrollo”, en http://bibliotecavirtual.clacso.org/ar/libros/derecho/wolk3.rft
105

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EL DEFICIT HABITACIONAL Y LOS LIMITANTES DEL SISTEMA

FINANCIERO PARA SU RESOLUCIÓN.

La falta de oportunidades en el acceso a la vivienda para un gran número de

Antes de adentrarnos en las necesidades habitacionales que padece nuestro país

Cuadro 8. Cuadro comparativo del déficit habitacional en Argentina (1991 y 2001)

A lo largo de la historia económica argentina, la política de vivienda estuvo

Quintil 1 307.507 831.258 225.290 27,43% 48,01% 1.364.054 650.671 2.014.725

Quintil 2 118.780 461.861 145.424 31,56% 28,82% 726.065 1.288.660 2.014.725

Quintil 3 60.241 216.599 57.310 17,74% 13,24% 334.150 1.680.575 2.014.725

Quintil 4 30.524 111.645 22.250 15,65% 7,14% 164.419 1.850.306 2.014.725

Quintil 5 16.986 25.601 9.595 7,61% 2,78% 52.182 1.962.543 2.014.725

Total 534.037 1.646.965 459.869 100,00% 100,00% 2.640.871 7.432.754 10.073.625

Fuente: Datos elaborados por la Dirección Nacional de Políticas Habitacionales en base

Quintil 1 57,58% 50,47% 48,99% 27,43% 48,01% 51,65% 67,70%

Quintil 2 22,24% 28,04% 31,62% 31,56% 28,82% 27,49% 36,04%

Quintil 3 11,28% 13,15% 12,46% 17,74% 13,24% 12,65% 16,59%

Quintil 4 5,72% 6,78% 4,84% 15,65% 7,14% 6,23% 8,16%

Quintil 5 3,18% 1,55% 2,09% 7,61% 2,78% 1,98% 2,59%

Total 100,00% 100,00% 100,00% 100,00% 100,00% 100,00% 26,22%

Fuente: Datos elaborados por la Dirección Nacional de Políticas Habitacionales en base

En consecuencia, el resultado de la política de vivienda en la década del noventa

A fin de evaluar qué factibilidad puede tener, en la actualidad, el mercado de

9 Se consideró la encuesta permanente de hogares del primer trimestre de 2007

En este rango podrían ubicarse hogares unipersonales.

En este rango podrían ubicarse hogares unipersonales.

En este rango podrían ubicarse matrimonio sin hijos.

En este rango podrían ubicarse matrimonio con un hijo.

2.LAS VARIABLES DEL CRECIMIENTO MACROECONÓMICO. DE LA CRISIS A

La evolución del PBI remite a un crecimiento de la economía que contrasta con la

Fuente: en base a INDEC

La actividad de la construcción representa la corporización de la oferta en el proceso

Ciudad 42 municipios % Ciudad / Total

Fuente: en base a INDEC

El impulso constructivo está basado principalmente en los destinos residenciales. Este

4.LA RECUPERACIÓN DE LOS PRECIOS

En el ámbito de la Ciudad de Buenos Aires, las transformaciones adquirieron una

1.000 42% 35% 40%

U$S/m2 Variación interanual (%)

Fuente: en base USIT Subsecretaría de Planeamiento – MDU, GCBA

En este contexto general, si se observa la localización geográfica de las ofertas, es

Fuente: en base USIT – Subsecretaría de Planeamiento – MDU, GCBA

En términos de precios de viviendas, también las estadísticas históricas del mercado

CABALLITO LA BOCA MATADEROS

Fuente: en base USIT – Subsecretaría de Planeamiento – MDU, GCBA

CABALLITO LA BOCA MATADEROS

Fuente: en base USIT – Subsecretaría de Planeamiento – MDU, GCBA

Fuente: en base a DGEyC. GCBA

Claramente, la diferencia de la oferta representa la predilección de los inversores por

Fuente: en base a DGEyC. GCBA

En la etapa de mayor crecimiento de la construcción se observa un aumento de la

Fuente: en base a DGEyC. GCBA

Un segundo aspecto para destacar es la tendencia a orientar la construcción de

Fuente: en base a DGEyC. GCBA

Sencilla % Confortable % Lujosa % Suntuosa % Total %

Fuente: en base a DGEyC. GCBA

Fuente: en base a DGEyC. GCBA

Fuente: en base a DGEyC (GCBA)

En el gráfico siguiente se distingue con mayor claridad la evolución histórica de

Fuente: en base a DGEyC. GCBA

5. LAS CONTRADICCIONES DEL MODELO RENTÍSTICO

Observando el fenómeno del notable crecimiento de la construcción, y en especial de

Escrituras totales Escrituras hipotecarias

Fuente: en base a DGEyC. GCBA

Factores familiares referidos a la composición, organización y dinámica

Factores laborales relacionados con la precariedad de la inserción

Factores personales asociados con embarazos, adicciones, etc.

Embarazo adolescente, abandono escolar, inactividad absoluta. Este proceso

La segunda propuesta atendería a mejorar la intervención sobre la problemática a

Dispositivos de reafiliación y reinserción

Modulo de apuntalamiento de jóvenes de desafiliación reciente del sistema educativo:

Modulo para el aumento de la empleabilidad y capacidades productivas