Lección XII: El control de la actuación administrativa por la jurisdicción

Contencioso-Administrativa (II): Procedimientos, recursos y la ejecución

de sentencias
El título IV de la LJCA se refiere al procedimiento contencioso-administrativo; sin embargo, mas
que de procedimiento en singular, cabe hablar en rigor de procedimientos, puesto que nos
encontramos ante:
- Procedimiento en primera o única instancia (capítulo I)
- Cinco procedimientos especiales
o Procedimiento para la protección jurisdicción de los ddff de la persona
o Cuestión de ilegalidad
o Procedimientos en los casos de suspensión administrativa previa de acuerdos
de Corporaciones o Entidades Públicas
o Procedimiento para la garantía de la unidad de mercado
o Procedimiento para la extinción judicial de partidos políticos.
- Procedimiento en vía de recurso contra autos y sentencias (apelación, casación y
revisión)

1. El procedimiento ordinario, en primera o en única instancia (Arts. 43 a

77 LJCA)

1.1. Las diligencias preliminares

Impugnación de actos por la propia Administración Pública
Art. 43 “Cuando la propia Administración autora de algún acto pretenda demandar su anulación
ante la Jurisdicción Contencioso-administrativa deberá, previamente, declararlo lesivo para el
interés público. “
Art. 44.1 “En los litigios entre Administraciones públicas no cabrá interponer recurso en vía
administrativa. No obstante, cuando una Administración interponga recurso contencioso-
administrativo contra otra, podrá requerirla previamente para que derogue la disposición,
anule o revoque el acto, haga cesar o modifique la actuación material, o inicie la actividad a que
esté obligada.“

1.2. La interposición del recurso

La iniciación del procedimiento propiamente dicha se inicia con la interposición del recurso, le
cual puede interponerse de dos formas alternativas (Art. 45):
Primer modo: por escrito
El recurso contencioso-administrativo se iniciará por un escrito reducido a citar la
disposición, acto, inactividad o actuación constitutiva de vía de hecho que se impugne.
Este escrito se acompañará:
a. El documento que acredite la representación del compareciente,
b. El documento que acredite la legitimación del actor cuando se le haya trasmitido
por herencia u otro título,
c. La copia o traslado de la disposición o del acto expreso que se recurran. Si el objeto
del recurso fuera la inactividad o una vía de hecho, se mencionará el órgano o
dependencia al que se atribuya una u otra
 d. El documento que acredite el cumplimiento de los requisitos exigidos para entablar
acciones
Segundo modo: por demanda
El recurso de lesividad y el procedimiento abreviado se iniciará por demanda formulada, que
fijará con precisión la persona demandada y su sede o domicilio si constara. A esta demanda se
acompañarán en todo caso:
a. la declaración de lesividad,
b. el expediente administrativo
c. El documento que acredite la representación del compareciente
d. El documento que acredite el cumplimiento de los requisitos exigidos para entablar
acciones.

1.3. El plazo para el inicio del procedimiento

a. El plazo general: 2 meses

i. Si es acto expreso o disposición general → desde el día siguiente al de la notificación
o publicación.
ii. Si se hubiere interpuesto recurso administrativo previo → desde el día siguiente a
aquél presuntamente desestimado.
iii. Si se impugna la inactividad de la AP → desde el vencimiento del plazo desde que
se haya formulado el requerimiento.
iv. Si se impugna un acto de otra AP → desde la recepción del acuerdo expreso o desde
que se entienda presuntamente rechazado el requerimiento.
v. En el recurso de lesividad → desde el día siguiente a la adopción de la declaración
de lesividad.

b. El plazo para la impugnación de actos presuntos (tácitos): 6 meses

i. A partir del día siguiente a aquél en que se haya de entender producido el acto
presunto conforme a su legislación específica. No obstante, el TC determina que no
existe plazo para recurrir contra el silencio negativo.

c. En caso de la impugnación de la vía de hecho:

i. Si hubo requerimiento a la AP → 10 días desde la terminación del plazo de
requerimiento.
ii. Si no hubo requerimiento → 20 días desde que se inició la actuación en vía de hecho.
Obs! El TS admite la aplicación de un “plazo de gracia”, que se lleva a cabo ante el órgano
jurisdiccional competente hasta las 15:00 del día hábil siguiente a aquél en que finaliza el plazo.

1.4. Actuaciones preparatorias del órgano jurisdiccional

Una vez presentado el escrito de interposición del recurso, el órgano jurisdiccional realiza una
serie de actuaciones preparatorias que tienen que ver con:

• La admisión del recurso

EL órgano jurisdiccional debe examinar que concurren los requisitos formales
legalmente establecidos para la validez del escrito, concediendo un período de
subsanación de 10 días. Si no se subsana, se archivará el recurso.
• La publicidad del mismo,
Se procederá a dar publicidad al recurso mediante la inserción de un anuncio en el
periódico oficial que corresponda.

• El emplazamiento de las partes

El Juzgado o Tribunal ordenará a la AP demandada que remita el expediente
administrativo - en el plazo de 20 días desde el requerimiento judicial - incorporando
el emplazamiento a todos los que aparezcan como interesados.

• La reclamación del expediente,

Si el expediente no fuera remitido en el plazo, se reiterará la reclamación por 10 días, y
si ésta es desatendida, se impondrán multas coercitivas a la autoridad.

2. El procedimiento ordinario en única instancia (II):

2.1. Demanda y contestación

Los escritos de demanda y contestación son los escritos de fondo del proceso y deben respetar
una determinada estructura:
- Separación de los hechos,
- Fundamentos de derecho
- Pretensiones que se deduzcan
La demanda puede formularse, en el plazo de 20 días
- una vez recibido el expediente,
- en ausencia de este, si se hubiera superado el término establecido para su remisión, y
lo pidiera el recurrente o lo acordara el Juez o tribunal.
Si el actor no presenta la demanda en 20 días, el órgano judicial declarará de oficio la caducidad
del trámite. No obstante, si se presentare en el mismo día en que se notifique el Auto que
declare la caducidad, se admitirá su presentación con plena producción de efectos.
Formalizada la demanda, se dará traslado de la misma a las partes para su contestación por un
plazo de 20 días, contestando en primer lugar la AP demandada, y posteriormente los
codemandados.
Tanto las partes demandadas, como el demandante, podrán pedir que se complete el
expediente y formular un escrito de alegaciones previas durante los primeros 5 días del plazo
de contestación, para aducir la concurrencia de un motivo de inadmisibilidad, sin perjuicio de
poder hacerlo también en el escrito de contestación.

2.2. Recibimiento del proceso a prueba

Puede ser acordado tanto por el Juez o Tribunal, como por las partes, estas últimas lo pedirán
en:
- Los escritos de demanda y contestación
- Los escritos de alegaciones complementarias.
- Si de contestación a la demanda resultaran nuevos hechos de trascendencia para la
resolución del pleito (5 días).
La petición de prueba debe ser resuelta por auto, decidiendo el recibimiento a prueba si existe
disconformidad en los hechos y si éstos son de trascendencia para la resolución del pleito. En
cuanto a los medios de prueba y su práctica:
- Plazo:
o Para proponerlas→ 15 días
o Para practicarlas→ 30 días
o
- Prueba documental: deberá acompañarse con la demanda y contestación los
documentos en que las partes directamente funden sus derechos, y si no obraren en su
poder designarán el archivo, oficina, protocolo o persona en cuyo poder se encuentren.

- Prueba pericial: las partes podrán solicitar 3 días para pedir aclaraciones al dictamen
emitido.

- Si las alegaciones se fundamentan en discriminación por género, se invierte la carga de

la prueba, debiendo e demandado probar la ausencia de discriminación en las medidas
adoptadas y su proporcionalidad.

2.3. El trámite de vista y Conclusiones

Las partes podrán solicitar que se celebre un trámite de conclusiones escritas o de vista oral:
- En los escritos de demanda y contestación,
- O en los 5 días siguientes a la notificación de la diligencia que declare concluso el periodo
de prueba.
El órgano jurisdiccional concederá el trámite solicitado
- si hay coincidencia entre las partes.
- Si no la hay, se concederá el trámite de vistas sólo cuando:
o no hubo prueba y lo pida el demandante
o se practicó prueba y lo pide cualquiera de las partes
Terminado el trámite de vistas o conclusiones, se declara el pleito concluso, procediéndose a
fijar día para votación y fallo cuando proceda.

2.4. La sentencia
La sentencia, siendo el modo normal de terminación del proceso, se dictará en el plazo de 10
días desde que el pleito haya sido declarado concluso y decidirá todas las cuestiones
controvertidas en el proceso. Podrá declarar:
- La inadmisibilidad del recurso C-A,
En los casos en los que el Juez o Tribunal aprecie falta de jurisdicción, falta de capacidad,
representación o legitimación del demandante, cuando el objeto de recurso no es
susceptible de impugnación, cuando recae sobre la cosa juzgada litispendencia, cuando
no se haya cumplido los plazos.

- La desestimación,
Se entiende que la actuación recurrida se ajusta a Derecho.

- La estimación.
Se aprecia cualquier infracción del ordenamiento jurídico.
Efectos de las sentencias
- declaratorias de inadmisibilidad del recurso  efectos inter partes
- declaratorias desestimatorias  efectos inter partes.
- estimatorias
o de anulación de una disposición general  efectos para los afectos desde que
sea publicado el fallo.
o De pretensiones de reconocimiento o restablecimiento  efectos inter partes

2.5. Otras formas de terminación del proceso.

✓ Desistimiento
Acto por el que el actor declara su voluntad de poner fin al proceso. No se aceptara
cuando se oponga la Administración Pública o el Ministerio Fiscal, o cuando se apreciare
daño para el interés público.

✓ Allanamiento
Aceptación expresa de las pretensiones del recurrente.

✓ Satisfacción extraprocesal de la pretensión

La Administración reconoce totalmente en vía administrativa las pretensiones del
actor después de que se haya interpuesto el recurso.

✓ Conciliación judicial
El Juez o Tribunal de primera instancia propusiera a las partes un acuerdo, siempre que
el proceso versare sobre materias susceptibles de transacción.

3. Otros procedimientos: Procedimientos abreviados y especiales.

3.1. El procedimiento abreviado
Podrán conocer del procedimiento abreviado tanto los Juzgados de lo Contencioso
Administrativo, como los Juzgados Centrales de lo Contencioso Administrativo. Conocerán de
los asuntos de su competencia sobre:
- Cuestiones de personal al servicio de las AP
- Extranjería
- Inadmisión de peticiones de asilo político,
- Asuntos de disciplina deportiva en materia de dopaje
- Todas aquellas inferiores a 30.000Euros.
El recurso se iniciará por demanda, a la que se acompañarán los documentos necesarios para el
escrito de interposición, y todos aquellos en los que el actor funde su pretensión.
El órgano judicial examinará la demanda, y tras comprobar su competencia, la admitirá y dará
traslado de la misma al demandado, reclamará el expediente a la AP demandada, y citará las
partes al juicio oral. Recibido el expediente, el Juez dará traslado al demandante y a los
codemandados para que se instruyan para la vista.
 3.2. Procedimientos especiales

✓ Procedimiento para la protección de los DDFF de la persona

Los ciudadanos podrán recabar la tutela judicial de los derechos fundamentales (arts.
14 a 29 CE) ante los Tribunales ordinarios, por un procedimiento basado en los
principios de preferencia y sumariedad, sin perjuicio del ulterior recurso de amparo.

✓ La cuestión de ilegalidad
Cuando un Juez o Tribunal de lo Contencioso-administrativo hubiere dictado sentencia
firme estimatoria por considerar ilegal el contenido de la disposición general aplicada,
deberá plantear la cuestión de ilegalidad ante el Tribunal competente, mediante un
auto, para conocer del recurso directo contra la disposición, salvo:

- Cuando el Juez o Tribunal competente para conocer de un recurso contra un

acto fundado en la invalidez de una disposición general lo fuere también para
conocer del recurso directo contra ésta, la sentencia declarará la validez o
nulidad de la disposición general.
- el Tribunal Supremo anulará cualquier disposición general cuando, en cualquier
grado, conozca de un recurso contra un acto fundado en la ilegalidad de
aquella norma
La cuestión habrá de ceñirse exclusivamente a aquel o aquellos preceptos
reglamentarios cuya declaración de ilegalidad haya servido de base para la estimación
de la demanda. Contra el auto de planteamiento no se dará recurso alguno.

✓ Procedimiento en los casos de suspensión administrativa previa de acuerdos

de Corporaciones y Entidades Públicas
Se refiere a supuestos excepcionales previstos en la legislación sectorial.
- Los Alcaldes pueden suspender los efectos de una licencia u orden de ejecución cuyo
contenido constituya manifiestamente una infracción urbanística grave. Procederán a
dar traslado en el plazo de 3 días de dicha suspensión al órgano jurisdiccional.

- En algunos supuestos recogidos en la la Ley de Aguas, podrán impugnarse ante la

jurisdicción C-A algunos acuerdos que puedan infringir leyes o no se ajusten a la
planificación. La mera impugnación tendrá carácter suspensivo.

- Los delegados del Gobierno podrá suspender los acuerdos de una entidad local que
atenten gravemente al interés general de España, debiendo impugnarlos en el plazo de
10 días desde la suspensión ante la jurisdicción C-A,

3.3. Procedimiento especial unidad de mercado

Sistema específico para reaccionar frente a cualquier actuación u omisión de las AP que pudiera
obstaculizar la libertad de establecimiento y de circulación dentro del territorio nacional.
Obs! La Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia puede interponer un recurso
contencioso administrativo contra toda actuación procedente de cualquier AP contraria a la
libertad de establecimiento y circulación.

4. Los recursos contra las resoluciones judiciales

✓ El recurso de súplica/reposición1 (dictado por el propio órgano jurisdiccional)

- Contra Las diligencias de ordenación y decretos no definitivos del Secretario Judicial,

ante el Secretario que dictó la resolución recurrida,
Lo resuelve el mismo Secretario por decreto sin recurso posible

- Contra Providencias y autos de los órganos jurisdiccionales no susceptibles de

apelación o casación
ante el mismo órgano jurisdiccional autor de la resolución impugnada
Lo resuelve idem.
Careciendo de efecto suspensivo, se interpone en el plazo de 5 días desde el siguiente
a la notificación de la resolución impugnada. Es resuelto por un auto en el plazo de 3
días.

✓ El recurso de apelación

- Segunda instancia contra los autos y sentencias dictados por Juzgados de lo CA y

Juzgados Centrales de los CA

Ante el Juzgado autor de la misma

Correspondiendo su resolución a la Sala de lo CA del TSJ o de la Audiencia Nacional.

Legitimados para recurrir quienes hubieran sido parte en el proceso en el que hubiera
recaído la resolución apelada, en el plazo de 15 días desde la notificación.

✓ El recurso de casación
- Contra las sentencias dictadas en única instancia por las Sala de los C-A de los TSJ y
de la Audiencia Nacional

Ante el Tribunal autor de la resolución recurrida

Lo resuelve la sala de lo C-A del TS

Solo puede interponerse por quienes han sido parte en el proceso de instancia y con
interés casacional que aprecia la propia sala del TS, en el plazo de 30 días, mediante un
escrito con la fundamentación de fondo.

1 El recurso de reposición sustituye al recurso de súplica.

 Modalidades singulares del recurso de casación

a. Recurso de casación dirigido a la unificación de doctrina; persigue la corrección de

fallos discrepantes dictados sobre las mismas materias por diferentes Tribunales.

b. Recurso de casación promovido en interés de la Ley; revisa la doctrina sentada en

la aplicación de normas legales o reglamentarias estatales que se considera
gravemente dañosa para el interés general.

✓ El recurso extraordinario de revisión

Contra sentencias firmes, lo que supone una excepción parcial a la fuerza de cosa
juzgada formal de las Sentencias.

Art.102 LJCA “1. Habrá lugar a la revisión de una sentencia firme:

a) Si se recobraren documentos decisivos, no aportados por causa de fuerza
b) Si hubiere recaído en virtud de documentos reconocidos y declarados falsos
c) Si los testigos hubieren sido condenados por falso testimonio dado en las
declaraciones que sirvieron de fundamento a la sentencia.
d) Si se hubiere dictado sentencia en virtud de cohecho, prevaricación, violencia u otra
maquinación fraudulenta.
e) cuando el Tribunal Europeo de Derechos Humanos haya declarado que dicha
resolución ha sido dictada en violación de alguno de los derechos reconocidos en
el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y Libertades
Fundamentales y sus Protocolo

4.1. La nulidad de las actuaciones

▪ La nulidad de pleno derecho y los defectos de forma en los actos procesales

▪ que impliquen ausencia de los requisitos indispensables o produzcan indefensión,
▪ pueden plantearse antes de que hubiere recaído la resolución, ante el órgano jurisdiccional,
▪ que declarará la nulidad de actuaciones y la retroacción del procedimiento al momento en
que se hubiere cometido el vicio.
Si el órgano jurisdiccional ha dictado ya la resolución que finaliza el procedimiento, la nulidad de
actuaciones deberá hacerse valer a través de los recursos de reposición, apelación o casación.
La tramitación del incidente de nulidad de actuaciones constituye un requisito previo a la
formulación del recurso de amparo en supuestos de incongruencia para entender agotada la
vía judicial previa.
En todo caso, no siempre es obligatorio plantear el incidente de nulidad de actuaciones para
poder acceder al recurso de amparo, ya que no será necesario cuando la vulneración de los
DDFF se han podido plantear a lo largo del procedimiento y el órgano judicial se ha
pronunciado al respecto.
5. La ejecución de las sentencias

- Se encuentra incluido en el derecho a la tutela judicial efectiva.

- Se atribuye el poder de ejecución a los Juzgados y Tribunales.
- Se establece la obligación de las partes de cumplir las sentencias.
- Se establece la nulidad de pleno derecho de los actos y disposiciones contrarios a
sus pronunciamientos y que se dicten con la finalidad de eludir su cumplimiento.
- Se establece un procedimiento de ejecución de la sentencia.
- Se impide ir más allá de lo decidido, supuesto de ultra vires en la ejecución.

Ejecución forzosa: transcurridos dos meses a partir de la comunicación de la sentencia o el plazo

fijado en la misma para el cumplimiento del fallo, cualquiera de las partes y personas afectadas
podrá instar su ejecución forzosa.
No podrá suspenderse el cumplimiento ni declararse la inejecución total o parcial del fallo. Lo
que sí cabe alegar es la concurrencia de causas de imposibilidad de ejecutar la sentencia
(material, legal, utilidad pública…).
Incidente de ejecución: las AP y partes afectadas por el fallo, pueden suscitar cuantas cuestiones
plantee el cumplimiento de la sentencia.
Como último recurso, el tribunal, previa audiencia de las partes y una vez transcurridos todos
los plazos, deberá adoptar las medidas necesarias para lograr la plena efectividad de lo
mandado, mediante:
- Imposición de multas coercitivas
- Traslado de la cuestión a la jurisdicción penal