Montserrat Padilla Medina

Lección XI. El control de la actuación administrativa por la jurisdicción

contencioso-administrativa (I): elementos generales
1. La jurisdicción contencioso-administrativa: origen, naturaleza,
extensión y limites
❖ El control externo de la actuación administrativa
El control de la potestad reglamentaria y de la legalidad de la actuación administrativa viene
atribuido constitucionalmente a los Jueces y Tribunales del orden contencioso-administrativo.
El control judicial es plenamente compatible con el principio de autotutela administrativa, dado
que aunque ésta puede por sí misma declarar sus actos con carácter obligatorio y vinculante e,
incluso, ejecutar forzosamente los mismos en caso de incumplimiento (autotutela declarativa y
ejecutiva), esto no significa que no quede sometida al control jurisdiccional en todos los casos.
❖ Origen y evolución
La organización del sistema de control de la legalidad administrativa se ha movido en nuestra
historia entre dos modelos:
- El modelo judicialista, atribuía control a los jueces y tribunales (1813 – 1875).
- El modelo administrativo, confiaba el control a los propios órganos de la Administración,
en concreto al Consejo Real y a os Consejos Provinciales (1845).
La Ley Santamaría de Paredes de 1888 estableció un sistema mixto integrado por una Tribunal
de ámbito nacional (Consejo de Estado) de composición íntegramente administrativa, y unos
Tribunales provinciales presididos por el Presidente de la Audiencia y dos Diputados provinciales
con título de Letrado.
Ésta estuvo formalmente en vigor hasta que se promulgo la Ley de la Jurisdicción Contencioso-
Administrativa de 1956, la cual mantuvo la Sala Tercera del Tribunal Supremo, sustituyo los
Tribunales Administrativos por las Salas de los Contencioso-Administrativo de las Audencias
territoriales, y amplio notablemente el ámbito de recurso como instrumento general de control
de legalidad.
Con la promulgación de la Constitución 1978 resultaba imprescindible la aprobación de una
nueva Ley reguladora, por ello, y a pesar de los intentos de jueces y tribunales por interpretar la
LJCA de 1956 conforme la Constitución, en 1998 se aprobó la Ley Reguladora de la Jurisdicción
C-A, vigente hasta hoy.
❖ Naturaleza
Con el término recurso contencioso-administrativo se alude al carácter impugnatorio de este
proceso, en el que el recurrente ejercita formalmente sus pretensiones mediante la
impugnación de una actuación administrativa previa.
❖ Ámbito: criterio general
Art. 1 LJCA “Los Juzgados y Tribunales del orden contencioso-administrativo conocerán de las
pretensiones que se deduzcan en relación con
- la actuación de las Administraciones públicas sujeta al Derecho Administrativo,
- las disposiciones generales de rango inferior a la Ley
- los Decretos legislativos cuando excedan los límites de la delegación. “
De este modo la cláusula general combina tres criterios:
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Criterio subjetivo
Significa que las actuaciones y disposiciones normativas han de ser imputables a las
AAPP. El art. 1.2 precisa que a efectos de esta Ley se entenderán por tales:
▪ La AGE
▪ La Administración de las CCAA
▪ Las entidades que conforman la Administración Local
▪ Las entidades de derecho público que sean dependiente o estén vinculadas a
cualquiera de las entidades territoriales anteriores.
Además, el art. 1.31 somete también a control los actos y disposiciones en materia
administrativa de determinados sujetos que no merecen la calificación de AP integradas
en el Poder Ejecutivo.
El art. 2 incluye también el conocimiento de

▪ determinados aspectos de los actos de gobierno

▪ los recursos contra los actos y disposiciones de las Corporaciones de Derecho
Público adoptados en el ejercicio de funciones públicas.
▪ Recursos contra los actos dictados por los concesionaros de los servicios
públicos, en el ejercicio de potestades administrativas.

Criterio objetivo

Se concreta en el empleo del término “actuación” referido en esta ley:

▪ A las actuaciones de las AAPP
▪ Las disposiciones reglamentarias de rango inferior a la Ley
▪ Decretos legislativos

Además, el art. 2 incluye en el ámbito de esta jurisdicción:

▪ Los contratos administrativos y los actos de preparación y adjudicación de los

demás contratos
▪ La responsabilidad patrimonial de las AAPP

Criterio de régimen jurídico

La Administración actúa tanto en régimen de Derecho Público como en relaciones de
Derecho Privado, correspondiendo a los Tribunales Contencioso-administrativo
únicamente el control de la primera.

1 Art. 1.3 LJPAC. Conocerán también de las pretensiones que se deduzcan en relación con:
a) Los actos y disposiciones en materia de personal, administración y gestión patrimonial sujetos
al derecho público adoptados por los órganos competentes del Congreso de los Diputados, del
Senado, del Tribunal Constitucional, del Tribunal de Cuentas y del Defensor del Pueblo, así
como de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas y de las instituciones
autonómicas análogas al Tribunal de Cuentas y al Defensor del Pueblo.
b) Los actos y disposiciones del Consejo General del Poder Judicial y la actividad administrativa de
los órganos de gobierno de los Juzgados y Tribunales, en los términos de la Ley Orgánica del
Poder Judicial.
c) La actuación de la Administración electoral, en los términos previstos en la Ley Orgánica del
Régimen Electoral General.
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❖ Exclusiones
La delimitación del ámbito de la jurisdicción contencioso-administrativa se cierra con una serie
de exclusiones contenidas en el Art. 3 LJCA.
“No corresponden al orden jurisdiccional contencioso-administrativo:
a) Las cuestiones expresamente atribuidas a los órdenes jurisdiccionales civil, penal y
social, aunque estén relacionadas con la actividad de la Administración pública.
b) El recurso contencioso-disciplinario militar.
c) Los conflictos de jurisdicción entre los Juzgados y Tribunales y la Administración pública
y los conflictos de atribuciones entre órganos de una misma Administración.
d) Los recursos directos o indirectos que se interpongan contra las Normas Forales fiscales
de las Juntas Generales de los Territorios Históricos de Álava, Guipúzcoa y Vizcaya, que
corresponderán, en exclusiva, al Tribunal Constitucional. en los términos establecidos
por la disposición adicional quinta de su Ley Orgánica. “

2. La organización del orden jurisdiccional contencioso-administrativo

❖ Organización de la jurisdicción contencioso-administrativa

Art. 6 LJCA “El orden jurisdiccional contencioso-administrativo se halla integrado por los
siguientes órganos:
a) Juzgados de lo Contencioso-administrativo.
b) Juzgados Centrales de lo Contencioso-administrativo.
c) Salas de lo Contencioso-administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia.
d) Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional.
e) Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo. “

❖ Criterios materiales y cuantitativos

En este punto se desarrolla LAS COMPETENCIAS DE CADA ORGANO JURISDICCIONAL, y no las
voy a escribir teniéndolas todas desarrollas en los apuntes de Sistema Judicial. Aun así, pueden
leerlas en la LJCA del art. 8 al 13. Aun así, creo recordar que dijo que no debíamos sabernos
las competencias.
❖ Criterio territorial
Puesto que todos los órganos jurisdiccionales tienen ámbito nacional, menos los Juzgados y
Tribunales Superiores de Justicia, existe un criterio territorial de atribución de competencias.
Art. 1 LJCA “La competencia territorial de los Juzgados y de los Tribunales Superiores de Justicia
se determinará conforme a las siguientes reglas:
Primera. Con carácter general, será competente el órgano jurisdiccional en cuya
circunscripción tenga su sede el órgano que hubiere dictado la disposición o el acto
originario impugnado.
Segunda. Cuando el recurso tenga por objeto actos de las Administraciones públicas en
materia de responsabilidad patrimonial, personal, propiedades especiales y sanciones
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será competente, a elección del demandante, el juzgado o el tribunal en cuya

circunscripción tenga aquél su domicilio o se halle la sede del órgano autor del acto
originario impugnado. Cuando el recurso tenga por objeto actos de las Administraciones
de las Comunidades Autónomas o de las entidades de la Administración Local, la elección
a que se refiere esta regla segunda se entenderá limitada a la circunscripción del Tribunal
Superior de Justicia en que tenga su sede el órgano que hubiere dictado el acto originario
impugnado.
Tercera. La competencia corresponderá al órgano jurisdiccional en cuya circunscripción
radiquen los inmuebles afectados cuando se impugnen planes de ordenación urbana y
actuaciones urbanísticas, expropiatorias y, en general, las que comporten intervención
administrativa en la propiedad privada.
2. Cuando el acto originario impugnado afectase a una pluralidad de destinatarios y fueran
diversos los Juzgados o Tribunales competentes según las reglas anteriores, la competencia
vendrá atribuida al órgano jurisdiccional en cuya circunscripción tenga su sede el órgano que
hubiere dictado el acto originario impugnado. “

3. Las partes del proceso

Parte demandante, la/s persona/s que ejercitan la pretensión frente a una determinada
actuación administrativa; podrán ser:
- Un sujeto distinto de la Administración
- Una Administración que impugna la actuación de otra
- La propia Administración impugna los actos que ella misma ha dictado, “proceso de
lesividad”
La posición de demandado corresponde a la Administración autora del acto o actuación
recurrida. La demandada es la Administración en su conjunto, que es la que goza de
personalidad jurídica, y no el concreto órgano que dictó su acto, ni menos aún su titular.
La parte codemandada se refiere a las “personas o entidades cuyos derechos o intereses
legítimos pudieran quedar afectados por la estimación de las pretensiones del demandante”. Se
trata de un parte meramente potestativa, cuyo emplazamiento es responsabilidad de la
Administración demandada, que al remitir el expediente deberá hacer constar las notificaciones
practicadas a todos los que aparezcan como interesado en el procedimiento.
❖ Capacidad procesal
Art. 18 LJCA “Tienen capacidad procesal ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo:
- las personas que estén en el pleno ejercicio de sus derechos civiles,
- los menores de edad para la defensa de aquellos de sus derechos e intereses legítimos
cuya actuación les esté permitida por el ordenamiento jurídico sin necesidad de
asistencia de la persona que ejerza la patria potestad, tutela o curatela.
- Los grupos de afectados, uniones sin personalidad o patrimonios independientes o
autónomos, entidades todas ellas aptas para ser titulares de derechos y obligaciones”
Por lo común, las partes habrán de comparecer y ser representadas por un Procurador y
defendidas o asistidas por un Abogado.
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❖ Legitimación
No basta con tener capacidad procesal para intervenir en el proceso. Es necesario que exista un
cierto grado de conexión entre la esfera jurídica de dicha persona y el objeto del proceso, que
se conoce como legitimación.
- Legitimación activa, para aludir a la aptitud para iniciar el proceso.

- Legitimación pasiva, para hacer referencia a las que han de demandarse y han de tener,
consiguientemente, la posibilidad de intervenir en el proceso.
Están legitimados ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo:
a) Las personas físicas o jurídicas que ostenten un derecho o interés legítimo.
b) Las Administraciones Publicas cuando recurren
c) Las corporaciones, asociaciones, sindicatos y grupos y entidades a que se refiere el art. 18
d) La acción popular
e) Acción vecinal

4. El objeto del recurso y las pretensiones de las partes

El objeto de proceso lo constituyen las pretensiones de las partes que se deduzcan en relación
con la actuación de la Administración pública y las disposiciones objeto de control.
❖ Actividad administrativa impugnable
El recurso contencioso-administrativo es admisible en relación con:
- Las disposiciones de carácter general y con los actos expresos y presuntos de la
Administración pública que pongan fin a la vía administrativa, ya sean definitivos o de
trámite de carácter cualificado por decidir el fondo del asunto, determinar la
imposibilidad de continuar el procedimiento, o producir indefensión.

- la inactividad de la Administración

- sus actuaciones materiales que constituyan vía de hecho.

- Los Decretos Legislativos y las Disposiciones de carácter general.

❖ Las pretensiones de las partes

Art 31 LJCA  Cuando se impugnen actos administrativos, Decretos Legislativos o disposiciones
reglamentarias.
“1. El demandante podrá pretender la declaración de no ser conformes a Derecho y, en
su caso, la anulación de los actos y disposiciones susceptibles de impugnación según el
capítulo precedente.
2. También podrá pretender el reconocimiento de una situación jurídica individualizada
y la adopción de las medidas adecuadas para el pleno restablecimiento de la misma,
entre ellas la indemnización de los daños y perjuicios, cuando proceda. “
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Art. 32 LJCA  Cuando se impugnan supuestos de inactividad administrativa

“1. Cuando el recurso se dirija contra la inactividad de la Administración pública,
conforme a lo dispuesto en el artículo 29, el demandante podrá pretender del órgano
jurisdiccional que condene a la Administración al cumplimiento de sus obligaciones en
los concretos términos en que estén establecidas.
2. Si el recurso tiene por objeto una actuación material constitutiva de vía de hecho, el
demandante podrá pretender que se declare contraria a Derecho, que se ordene el cese
de dicha actuación y que se adopten, en su caso, las demás medidas previstas en el
artículo 31.2. “
En el supuesto de vía de hecho la pretensión podrá consistir en la cesación, en la anulación de
sus consecuencias y en el restablecimiento de la situación jurídica individualizada.

5. La tutela cautelar

❖ Los plazos
El sistema de plazos es mucho menos flexible y difiere del aplicado en el ámbito administrativo.
Con carácter general debe tenerse en cuenta que:
- Los plazos son improrrogables
▪ Una vez transcurrido el Secretario Judicial tendrá por caducado el derecho y por
perdido el trámite que hubiere dejado de utilizarse.
▪ Agosto, sábados, domingos y festivos son inhábiles.

❖ Medidas cautelares
Los interesados podrán solicitar en cualquier estado del proceso la adopción de cuantas medidas
aseguren la efectividad de la sentencia.
La medida cautelar podrá acordarse únicamente cuando la ejecución del acto o la aplicación de
la disposición pudieran hacer perder su finalidad legítima al recurso.
Además, existe la posibilidad de conceder la medida cautelar en supuestos de urgencia, sin ni
siquiera oír a la parte contraria, aunque convocándolas a una vista contradictoria.
Debe tenerse en cuenta regímenes especiales como el previsto para le ámbito de la contratación
en el que para hacer frente a la morosidad de la Administración se introdujo el otorgamiento
automático de la medida cautelar cuando lo que se solicita a la Administración es el pago de una
deuda derivada de un contrato.

Las medias cautelares se tramitan de forma independiente a la principal referida del fondo del
asunto, concediéndosele un plazo de audiencia de 10 días a la parte contraria, expirado el cual,
deberá ser adoptada o rechazada en el plazo de 5 días.