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Revista de Derecho Municipal

Universidad de San Martín de Porres

ABRAHAM RIVAS LOMBARDI


Profesor de Derecho Procesal Administrativo
Facultad de Derecho – USMP.

¿CONTRIBUYEN A LA GOBERNABILIDAD MUNICIPAL


LAS MAYORÍAS ARTIFICIALES QUE PERMITE LA
LEGISLACIÓN VIGENTE?

Año 4 / N° 11 / 2,010

C E D M
CENTRO DE ESTUDIOS DE DERECHO MUNICIPAL
Universidad de San Martín de Porres
Facultad de Derecho
C E D M – Revista de Derecho Municipal. Universidad de San Martín de Porres
Año 4 / N° 11 / 2010

En este número:

DOCTRINA:

¿CONTRIBUYEN A LA GOBERNABILIDAD MUNICIPAL LAS MAYORÍAS ARTIFICIALES QUE PERMITE LA


LEGISLACIÓN VIGENTE?

Por: Dr. Abraham Rivas Lombardi.

LOS PRINCIPIOS DE LAS CONTRATACIONES PÚBLICAS

Por: Dr. Alfredo Saavedra Sobrados

JURISPRUDENCIA:

Resolución N° 1531‐2010‐JNE (20/08/2010) 
Confirma Resolución N° 000013‐2010‐JEELC, que declaró fundada la tacha contra la inscripción de Alexander Martín Kouri Bumachar. 
 
Sentencia del Tribunal Constitucional Nº 02233‐2007‐PA/TC (19/01/2010) 
Declara inaplicable el cobro de la tasa denominada “derecho de ejecución de la obra” vulnera el artículo 70º de la Ley de Tributación 
Municipal, por cuanto la tasa no está calculada en función al costo real del servicio prestado sino en criterios como metros lineales, 
número de postes, milímetro o fracción del cavado de zanjas, entre otros. 
 
APRECIACIONES:

Resolución Ministerial Nº 228-2010-PCM (16/07/2010) “Plan Nacional de Simplificación Administrativa”


Sumilla:  Municipalidades  y  demás  entidades  públicas  deberán  adecuar  sus  actividades,  planes  y  presupuestos  al  plan  nacional  de 
simplificación administrativa 2010‐2014. 
 
Ley  Nº  29566  (28/07/2010)  “Ley  que  Modifica  diversas  Disposiciones  con  el  objeto  de  mejorar  el  Clima  de  Inversión  y  facilitar  el 
Cumplimiento de Obligaciones Tributarias”. 
Sumilla: Eliminan requisitos para licencias de edificaciones y de funcionamiento. 
 
NORMAS LEGALES:

Normas Legales de Julio 
Normas Legales de Agosto 
 
 
 

“Revista de Derecho Municipal”


Universidad de San Martín de Porres

Año 4 / N° 11 / 2010

© Editado por:
Centro de Estudios de Derecho Municipal
Universidad de San Martín de Porres
Facultad de Derecho
Lima – Perú

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C E D M – Revista de Derecho Municipal. Universidad de San Martín de Porres
Año 4 / N° 11 / 2010

¿CONTRIBUYEN A LA GOBERNABILIDAD MUNICIPAL LAS


MAYORÍAS ARTIFICIALES QUE PERMITE LA LEGISLACIÓN
VIGENTE?

Abraham Rivas Lombardi 1

A propósito de las Elecciones Municipales y Regionales que se desarrollarán en


nuestro país el cercano 03 de Octubre del 2010, desde tiempo atrás viene llamando
mi curiosidad la existencia de mayorías artificiales en los Concejos Municipales,
autorizadas legalmente desde las Elecciones Municipales de 1983 y que permiten a
los Alcaldes electos contar con un número mayoritario de Regidores o Concejales
afines a su partido político o movimiento, los que son electos en la misma lista que
el burgomaestre.

La base legal que actualmente permite la existencia de estas mayorías artificiales es


el Artículo 25º inciso 2 de la Ley de Elecciones Municipales, Ley Nº 26864,
modificado por el Artículo 1º de la Ley Nº 27734, que para la asignación de escaños
de Concejal otorga a la lista electoral ganadora la cifra repartidora o la mitad más
uno de los cargos de Regidores, lo que más le favorezca; estableciendo que el
número de Regidores se redondea al número entero superior.

Es necesario precisar que esta autorización legal no es nueva ya que se remonta a


la anterior ley sobre la materia, Ley Nº 14669, que a su vez fue modificada para
permitir la existencia de estas mayorías “artificiales” y que rigió los comicios
municipales de 1983, 1986, 1989, 1993 y 1995.

Las opiniones expresadas en este documento son de la exclusiva responsabilidad de su autor y no


representan opinión del Centro de Estudios de Derecho Municipal.
1
Abogado. Profesor de Derecho Procesal Administrativo en la Facultad de Derecho – USMP.
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Las denomino mayorías “artificiales” porque la composición del nuevo Concejo


Municipal no responde al real resultado electoral, ya que un candidato puede
ganar una elección municipal por un estrecho margen sobre el segundo, estando
inclusive muy distante de la mitad más uno y terminar con un Concejo Municipal
con mayoría de Regidores.

Grafico mi análisis: Juan derrota a Pedro en las elecciones municipales. Juan


obtiene el 20% de los votos válidos y Pedro el 19%. Ambos están muy distantes del
50% más uno del voto válido. El Concejo Municipal tiene once (11) escaños de
Regidores. En aplicación del Artículo 25º inciso 2 de la Ley de Elecciones
Municipales, Juan tendrá siete (7) Regidores, porque la mitad de once es cinco y
medio, más uno, seis y medio, redondeado al número entero superior es siete (7).

De este análisis, en frío podemos concluir que Juan no ha recibido el voto del 80%
del electorado que ha votado válidamente – sin contar, ojo, con los votos blancos y
viciados y a quienes no fuero a sufragar – pero contará con mayoría en el Concejo
Municipal. La explicación recurrente para justificar la vigencia de esta ficción legal
de otorgar mayoría artificial a las listas ganadoras de las elecciones municipales,
así cuenten sólo con mayoría relativa en la votación, es la gobernabilidad
municipal; tema sobre el que volveremos después.

En este punto debemos analizar el contexto electoral en que siguen vigentes las
reglas de la mayoría artificial. Cuando se introdujo la regla en el Perú, a principios
de los años ochenta, existían cuatro grandes partidos políticos que extendieron su
hegemonía electoral municipal hasta 1993, de forma tal que el resultado electoral
eran casi monopolizado por estas cuatro fuerzas ; y los subsecuentes Concejos
Municipales estuvieron integrados en su gran mayoría por Concejales que
respondían ideológica y disciplinariamente a su partido político., lo que muchas
veces permitía una negociación – en el buen sentido de la palabra - que
coadyuvaba a la gobernabilidad. Especial recuerdo de esta época se guarda de los
gobiernos metropolitanos de Alfonso Barrantes Lingán (+) y de Jorge del Castillo,
con altos niveles de coordinación y tolerancia política.

A partir de 1995 el panorama se altera sustancialmente, pues a nivel municipal


desaparece abruptamente la hegemonía de los grandes partidos y es remplazada
por una proliferación de movimientos y fuerzas independientes, regionales y
locales, cada cual con su propio caudillo y proyecto político edilicio, fiel reflejo de
lo que ocurría a nivel nacional. A partir del 2002, alcanza a los nuevos Gobiernos
Regionales, creados tras la reforma del Capítulo XIV de la Constitución Política del
Estado.
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El fenómeno se extiende hasta hoy y con mayor intensidad, por cuanto el proceso
de descentralización iniciado en el 2002 y acelerado desde el 2006, ha permitido la
transferencia de cientos de competencias de los Ministerios del Gobierno Central a
los Gobiernos Regionales y Municipales, Provinciales y Distritales, con nuevos
recursos financieros en el marco de la descentralización fiscal; a lo que debe
agregarse los mayores ingresos por renta y regalía minera, renta de aduana o
canon gasífero, entre otros, incremento del FONCOR y especialmente del
FONCOMUN, a partir del crecimiento de la actividad económica nacional.

Hoy, en la mayoría de los casos, un Alcalde es un auténtico Presidente Municipal,


con Presupuesto propio y enormes posibilidades de gestión e inversión,
empoderado por una Ley Orgánica de Municipalidades, Ley Nº 27972, que
potencia el papel del burgomaestre, al tiempo que limita seriamente la función
fiscalizadora de los Regidores. De forma tal que es obvia la respuesta de por qué en
cada elección municipal surgen cada vez mayor cantidad de candidatos, apoyados
por movimientos o agrupaciones ad-hoc, que se constituyen sólo para el proceso
electoral y que en la mayoría de los casos se desactivan apenas el proceso culmina.

El impacto de este fenómeno es más complejo de lo que parece, pues la abundancia


de candidatos dispersa la votación y permite muchas veces la elección de Alcaldes
con porcentajes precarios, lo que ocasiona una falta de legitimidad de entrada que
termina pervirtiendo al nuevo gobierno local y afectando la gobernabilidad
municipal, pues los cercanos perdedores no terminan de aceptar su derrota.

Esta sería la justificación ideal para la autorización legal de mayorías artificiales


que permite el Artículo 25º inciso 2 de la Ley N º 26864; empero, no lo es. Esta
regla funcionaba en el escenario vigente hasta 1995, cuando los Regidores electos
en tanto representantes de los partidos políticos, respondían – como adelantamos -
ideológica y disciplinariamente a su partido, lo que coadyuvaba a la
gobernabilidad. A partir de 1998, las autoridades electas a nivel municipal son
mayoritariamente de movimientos o grupos independientes, que conforman sus
listas de Regidores - entre otras modalidades – con personas que tienen sus
propias aspiraciones políticas o personales, personas que han “comprado” el cupo
con aportes de campaña, ex rivales o rivales actuales para sacarlos de la lid
electoral, amigos o recomendados, etc.
Fácil es colegir que la ausencia de los antiguos elementos integradores que
caracterizaban a los partidos políticos y que contribuían a la gobernabilidad
municipal, permitan ahora que estas mayorías artificiales sean precarias y volátiles
y los Alcaldes en ejercicio afronten prontamente la oposición de los Regidores
elegidos en las listas adversarias, pero también las de los Regidores electos en su
propia lista, de lo que colegimos que en el escenario edilicio, la regla de las
mayorías artificiales no garantiza la gobernabilidad municipal.
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Sin embargo, el remedio podría ser peor que la enfermedad. En Diciembre del
2009, el Congreso de la República aprobó la Ley Nº 29470, cuyo Artículo 1º
modificó entre otros el Artículo 8º de la Ley de Elecciones Regionales, Ley Nº 27683
y que rige para el presente proceso electoral regional.

En lo que nos interesa para efectos de este artículo, el Artículo 8º de la original Ley
Nº 27683, establecía en su inciso 2, que para la asignación de escaños del Consejo
Regional se otorgaba a la lista electoral ganadora la cifra repartidora o la mitad
más uno de los cargos de Consejeros Regionales, lo que más le favorezca; con lo
que se garantizaba una mayoría artificial al candidato ganador a la Presidencia
Regional.

Es decir, se repetía el diseño del Artículo 25º de la Ley de Elecciones Municipales y


operó en los procesos electorales del 2002 y 2006, donde los Presidentes Regionales
elegidos contaban con mayoría de Consejeros Regionales, además gracias a un
complicado sistema de asignación de escaños. Con la Ley Nº 29470, se modifica el
Artículo 8º y en su inciso 3 se dispone ahora que se elige como Consejero Regional
por cada provincia al candidato más votado y en los casos de provincias con dos o
más Consejeros, se aplica la cifra repartidora.

En conclusión, a nivel regional ha desaparecido la mayoría artificial que la ley


establecía para la conformación de los Consejos Regionales y para el período 2011-
2014, la integración de estos colegiados responderá al resultado electoral; en un
escenario de gran dispersión de opciones políticas independientes y con la casi
inexistente presencia de los últimos partidos nacionales. No es descabellado
augurar que los nuevos Gobiernos Regionales experimentarán etapas de fuertes
conflictos entre el Ejecutivo Regional encarnado por la Presidencia y la
Administración Regional y los Consejos Regionales, que carecerán de mayoría, lo
que creemos complicará la gobernabilidad de las Regiones.

A esto debe agregarse que actualmente para la elección de Presidente Regional, se


exige un voto válido de cuando menos el 30% del electorado, justamente por la
proliferación de candidatos que fragmentan el voto y a fin de otorgarle cierta
legitimidad al Presidente electo; caso contrario, debe realizarse una segunda vuelta
entre los candidatos más votados, con el Consejo Regional ya electo.

Podría darse el caso de un Presidente Regional elegido precariamente y sin un solo


Consejero afín, en un escenario de permanente conflicto con el órgano colegiado, lo
que impediría una gestión regional medianamente exitosa. No debemos olvidar
que adicionalmente por Ley Nº 29053, vigente desde el 2007, se modificó el
Artículo 11º de la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, Ley Nº 27867, cambiando
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la estructura del Consejo Regional y retirando del mismo al Presidente y


Vicepresidente Regionales, dejando la conformación del Consejo Regional sólo a
los Consejeros electos; lo que ha establecido un auténtico divorcio entre el
Ejecutivo y el Legislativo Regionales.

Si alguien tenía la intención de reproducir la modificación de la regla de mayoría


artificial, para el caso de las Elecciones Municipales, felizmente tal intento no
prosperó, por lo menos por esta vez, lo que hubiera ocasionado enormes
problemas a la próxima gestión edilicia, siendo el caso que los Gobiernos
Regionales son 25, en tanto que los Gobiernos Locales exceden los 2,000.

Debemos estar atentos al desenvolvimiento de los Consejos Regionales del nuevo


período y ver cómo funcionan sin mayorías artificiales, antes de plantear que a
nivel municipal se modifique el actual régimen legal y que la composición de los
Concejos Municipales responda al real resultado electoral.

En el marco legal vigente, creo que la gobernabilidad de los Gobiernos Municipales


debe sustentarse todavía en las mayorías artificiales, pero debe ir aparejada con el
fortalecimiento de los partidos políticos, de forma tal que los Concejos Municipales
estén integrados por representantes de pocas fuerzas políticas consolidadas,
nacionales o regionales, que respondan a una misma ideología y programa
político; disminuyendo paulatinamente la fragmentación electoral que actualmente
experimenta nuestro país.

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