Plan de Tesis

1. Título de la Tesis:
“Deficiencia en el gasto público del Programa de Inversiones del Gobierno
Regional de Junín en el año 2010 por el inadecuado sistema
administrativo”

2. Planteamiento del problema:

i. Problema Teórico
Anualmente se otorga un presupuesto a las entidades públicas para que
puedan invertir en proyectos de inversión pública. Sin embargo pese a la
planificación y sobre todo a la necesidad de la ejecución de estos
proyectos, el gasto no se ejecuta. Esta ineficacia en la ejecución del
gasto público está relacionada a diversos factores: humanos,
administrativos, políticos y sociales. Resulta complejo medir los grados
de influencia de los factores humanos, políticos y sociales, dado que es
subjetivo, no predecible, no específicamente normado, etc. Sin embargo
si es posible determinar el factor administrativo y su grado de influencia
en esta situación de ineficacia ya que existe todo un marco de
modernización del Estado que justamente busca mejorar la
administración pública a través del emprendimiento de diversas
iniciativas.

ii. Problemas de investigación

¿Qué factores determinaron la deficiencia en el gasto público del
programa de inversiones del Gobierno Regional de Junín durante el
2010?
 ¿Cuál es el grado de influencia de los factores administrativos en la
situación de ineficacia en la ejecución del gasto Público del Programa de
Inversiones del Gobierno Regional de Junín en el año 2010?
3. Hipótesis
Los factores que determinaron la deficiencia en el gasto del Programa de
Inversiones del Gobierno Regional de Junín durante el 2010 se encuentran
directamente relacionados con:
i. Factores humanos
ii. Factores administrativos
iii. Factores políticos
iv. Factores sociales

De estos factores, son los factores administrativos los que al estar regulados
por normativas específicas dentro de un marco de Modernización del Estado
deberían ser controlados y promovidos de manera eficiente. Sin embargo esto
no se da de esta manera al interior del Gobierno Regional de Junín ya que los
procesos administrativos son lentos, no claros, ineficientes e incluso corruptos.
Estas situaciones no deberían darse, pues como ya se dijo, los procesos están
normados en cuanto a tiempos de atención, procesos a seguir, instancias
responsables del trámite, etc.
El Texto Único de Procedimientos Administrativos (TUPA) ha venido a ser un
instrumento de gestión que busca simplificar los trámites y fortalecer la
transparencia y eficacia. Es importante porque ordena de manera homogénea
un conjunto de trámites que son brindados por las instituciones públicas,
precisa su tiempo y costo, reduce la discrecionalidad y parcialidad de los
funcionarios y permite agilizar diversos trámites que los usuarios deben
realizar.1

1
Marco Normativo. Política y Plan Nacional de Simplificación Administrativa. Lima 2010. Presidencia del
Consejo de Ministros.
 La ley del Silencio Administrativo 29060 también ha sido un avance en el
proceso de mejorar la atención al ciudadano sin embargo su aplicación todavía
no es clara.
Así como estas iniciativas, este trabajo busca analizar todos aquellos procesos,
normas, instrumentos de gestión y otros factores administrativos que
determinaron la ineficiencia en el gasto público del Gobierno Regional de Junín
durante el 2010.
Entonces la hipótesis que plantea esta investigación vendría a ser:
La ineficiencia en el gasto público del programa de inversiones por parte del
Gobierno Regional de Junín en el año 2010 está directamente relacionada con
sus deficientes procesos administrativos.
Variables:
La variable independiente viene a ser los procesos administrativos deficientes.
La variable dependiente viene a ser la ineficiencia en el gasto público.

4. Los objetivos de la investigación

i. Objetivo General
La investigación pretende responder al problema de investigación para así
promover tanto la implementación de acciones que hagan más eficientes los
sistemas administrativos vinculantes al gasto público así como políticas públicas
más acordes con las necesidades de gestión.

ii. Objetivos Específicos

Identificar los factores administrativos que determinaron la deficiencia en el
gasto público del Programa de Inversiones del Gobierno Regional de Junín
durante el 2010.
Analizar el grado de incidencia de estos factores en los procesos que
determinan el gasto público.
 Proponer alternativas de procedimientos para mejorar los procesos.

5. Justificación
Esta investigación busca aportar con propuestas eficientes de Gestión Pública
que mejoren los procesos de ejecución del gasto público del Gobierno Regional
de Junín. Estas propuestas serán respuesta del análisis de los factores que
afectan la ejecución de este gasto, pero sobre todo enfocando los procesos de
administración como la variable principal.
El presupuesto anual asignado al Gobierno Regional de Junín para su ejecución
durante el año 2010 fue de 658 790 301.00 nuevos soles y al término del
ejercicio hubo un monto del 13% no ejecutado2. Este saldo que se revierte al
tesoro público refleja lo que se ha venido a llamar la incapacidad de gasto, que
sería la mala gestión presupuestaria al no alcanzar el cumplimiento de las
Metas Presupuestarias establecidas, aplicando los criterios de eficiencia,
eficacia y desempeño.
Esta mala gestión se da en un contexto en que la inversión social se hace
necesaria, en la que las oportunidades de inversión no deben desaprovecharse,
es por esta razón que resulta un hecho grave sino indignante que los
administración pública no sea eficiente.
La tendencia actual de la Gestión Pública es incluir el tema de la calidad en la
gestión, esto buscando fortalecer la competitividad y la eficiencia para lograr el
reconocimiento y la legitimidad gubernamental.3 La calidad adquiere de esta
forma una dimensión diferente de las que tradicionalmente ha mostrado,
revelándose como un activo político que va a impactar directamente en el

2
Seguimiento de la ejecución de la Inversión Pública. MEF.
http://www.mef.gob.pe/index.php?option=com_content&view=article&id=98%3Aseguimiento-de-la-
ejecucion-de-inversion-publica&catid=37%3Anovedades-de-presupuesto-publico&Itemid=100751&lang=es .
Consultado el 20 de noviembre del 2011.
3
MOYANO ESTRADA, Francisco. Gestión pública y calidad : hacia la mejora continua y el
rediseño de las instituciones del sector público. Portugal. 2002.
 fortalecimiento de la legitimidad Institucional “Reconociendo como real y
legítimo el incremento de la exigencia de los consumidores finales locales o
internacionales en cuanto a bienes y servicios adecuados a sus expectativas, se
impone analizar los aspectos que conforman la calidad y de qué manera es
posible planificar hacia el futuro mecanismos útiles y realistas que permitan dar
respuestas a este nuevo enteque en la interrelación cliente proveedor”
(Guillermo A. Malvicino; 2001)
Es entonces importante la razón de esta investigación ya que no sólo busca
mejorar la Gestión Pública en favor de los ciudadanos sino también pretende
apoyar los ideales que busca de la Modernización del Estado, la ética y la
transparencia.

6. Marco Teórico

La Secretaría de Gestión Pública formula propuestas normativas para la

modernización, la transparencia de la gestión pública y demás temas materia de
su competencia. Asimismo, coordina y conduce el proceso de modernización
del Estado, formulando propuestas de acción para la modernización de la
gestión pública, en el ámbito de su competencia.4
El modelo de gestión adoptado para la modernización del Estado es el de
Gestión por Procesos, entendido como la secuencia de actividades del
funcionamiento de una entidad pública, para atender sus responsabilidades, las
relaciones con los usuarios (ciudadanos), los aspectos estratégicos, los flujos de
información, comunicación y coordinación interna y externa para la generación
de valor añadido respecto a los recursos públicos otorgados para dicha
actuación.5

4
Modernización y Reforma del Estado Peruano. Presidencia del Consejo de Ministros.
http://www.pcm.gob.pe/InformacionGral/sgp/sgp-pmde.htm

5
Estrategia de la Modernización de la Gestión del Estado. Anexo 2. DS. 090-2010-PCM.
 El funcionamiento de la administración pública se ha planteado en tres ejes:
a. El primer eje referido a la simplificación de trámites y los servicios
públicos colectivos
b. El segundo eje referido al funcionamiento que comprende los procesos y
procedimientos para la producción de los servicios.
c. El tercer eje corresponde a la organización requerida para viabilizar tal
funcionamiento, evitando duplicidad de funciones.
Estas acciones buscan atender las demandas que hacen los ciudadanos al
estado dentro de un marco de ética y transparencia.
Los temas de la democracia están asentados sobre todo en base la ciudadanía,
ésta debe sentirse representada y comprometida con su gobierno para que los
sistemas de un estado moderno funcionen. En el Perú esta identificación es o
muy pobre o no existe. Esta falta de identificación se debe en gran parte a la
mala administración que hace el estado de los recursos públicos.
Una gran parte de la ciudadanía no asimila que los bienes y recursos públicos
son de nosotros los ciudadanos, y que los Gestores Públicos son
administradores de estos bienes y recursos en beneficio nuestro. A través de los
procesos de modernización del estado se busca que esta asimilación e
identificación conlleven también a la responsabilidad que implica el ser un
ciudadano. Para poder contar con una estabilidad política con auténtica
representatividad que conlleve a los ciudadanos a buscar conjuntamente con el
Estado el logro de las metas y la visión ansiada. En esta sinergia es posible
lograr cambios que se establezcan en proyectos a largo plazo que vayan
sumando acciones con un solo fin.

Los avances en materia legislativa de esta modernización han sido los

siguientes:

http://www.pcm.gob.pe/Transparencia/Resol_ministeriales/2010/DS-090-2010-PCM.pdf
  El Decreto Supremo 090-2010-PCM - Ley Marco de Modernización de la
Gestión del Estado, la que declara al Estado peruano en proceso de
modernización en sus diferentes instancias, dependencias, entidades,
organizaciones y procedimientos, con la finalidad de mejorar la gestión
pública y construir un Estado democrático, descentralizado y al servicio
del ciudadano. Dicho proceso, tiene como finalidad fundamental la
obtención de mayores niveles de eficiencia del aparato estatal, de
manera que se logre una mejor atención a la ciudadanía, priorizando y
optimizando el uso de los recursos públicos y para ello, entre otros busca
tener un Estado al servicio del ciudadano;6
 El Decreto Supremo Nº 027-2007-PCM, que establece doce políticas
nacionales de obligatorio cumplimiento para las entidades del Gobierno
Nacional. Entre ellas, la Nº 10, en materia de simplificación
administrativa, para promover la permanente y adecuada simplificación
de trámites, identificando los más frecuentes, para reducir sus
componentes y el tiempo que demanda realizarlos, así como promover la
aplicación del silencio administrativo positivo en los procedimientos
administrativos de las entidades del Gobierno Nacional.
 Ley N° 29158, Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, mediante la cual se
estableció los principios y las normas básicas de organización,
competencias y funciones del Poder Ejecutivo, como parte del Gobierno
Nacional y la obligatoriedad de que las entidades que lo conforman se
adecuen a estas nuevas reglas, considerando el principio de servicio al
ciudadano, profundizando de esta forma el proceso de descentralización
y modernización.
 El Decreto Supremo N° 090-2010-PCM, que aprueba el Consolidado de
los avances de Reforma del Estado efectuados por el Poder Ejecutivo
durante los años 2007- 2010, la Estrategia de Modernización de la

6
 Gestión del Estado, Plan Nacional de la estrategia de modernización de
la gestión del Estado.

La estructura de los Gobiernos Regionales se fundamenta en la Ley Orgánica

de Gobiernos regionales – 27867. A través de esta ley se establecen las
disposiciones generales de los gobiernos regionales, entre ellas sus
competencias administrativas.
Dentro del Plan de Desarrollo Regional Concertado Junín 2008-2015 se incluye
acciones dentro del eje institucional que tiene una visión deseable del Gobierno
Regional integrado, transparente, responsable y solidario que trabaje con
efectividad.7
La visión del Gobierno Regional de Junín incluye una gestión pública moderna,
ética, efectiva y participativa (Estado - Empresa - Sociedad Civil Organizada)
capaz de prestar servicios de calidad.8 Siendo esta una visión conjunta vemos
que se contradice con los datos de la realidad que muestran a la gestión como
ineficiente que del presupuesto asignado para el año 2010 sólo ha gastado el
87% de lo asignado, y una de las principales razones para no haber ejecutado
el gasto es debido a la mala gestión administrativa adentro del Gobierno
Regional en la que pese a que se está trabajando en este proceso de
modernización todavía falta mucho por hacer.
Dentro del plan de desarrollo mencionado también se incluye un programa
multianual de proyectos de inversión desde el 2008 al 2015. Entonces se ha
habido tal planificación y análisis por qué al 2010 todavía se tienen problemas
de ineficiencia.
La mala gestión administrativa puede verse motivado por dos aspectos, el
aspecto técnico y el aspecto humano. Sobre el aspecto técnico hemos hecho ya
7
Plan de Desarrollo Regional Concertado Junín 2008-2015.
http://www.regionjunin.gob.pe/portal/transparencia/participacion_ciudadana/pdcr%202008-2015.pdf
8
Datos institucionales del Gobierno Regional de Junín. Portal Web.
http://www.regionjunin.gob.pe/portal/index.php?option=com_content&view=article&id=282&Itemid=297
 una introducción a través de la descripción de los esfuerzos emprendidos en la
modernización del estado a través de acciones como:
a. Modernización de la Gestión del Estado que comprende entre otros:
Aplicación de Silencio Administrativo.
Reducción y Simplificación de Trámites en los Textos Únicos de
Procedimientos Administrativos (TUPA), formato único de TUPA para
entidades públicas y Guía TUPA Modelo para municipalidades urbanas.
Política y Plan Nacional de Simplificación Administrativa.
Herramientas para simplificación administrativa.
Metodología para la estimación de costos de los procedimientos y
servicios administrativos prestados en exclusividad.
TRAMIFACIL: Simplificación de Trámites de licencias de funcionamiento
en municipalidades.
Ventanillas Únicas de atención virtual a los ciudadanos: Constitución de
Empresas en Línea y VUCE
b) Ética y Transparencia.
c) Contratos Administrativos de Servicios (CAS).

En el Gobierno Regional de Junín también está implementado y mejorando

cada vez las acciones dentro del proceso de instauración del Gobierno
Electrónico9. Su portal web provee accesos a los ciudadanos con respecto a la
consulta de trámites y acceso a información asi como publica para el
conocimiento público documentos institucionales como el Reglamento de
Organización y Funciones (ROF), Plan Operativo Institucional (POI), Manual de
Operaciones y Funciones (MOF), Cuadro de Asignación del Personal (CAP) y el
Texto Único de Procedimientos Administrativos (TUPA).

9
Gobierno Electrónico viene a ser el uso de la Tecnología de la Información y Comunicaciones en las
entidades estatales para mejorar y transformar las relaciones con la Ciudadanía, el empresariado y otras
organizaciones del Estado. World Bank.
 En una publicación en su boletín electrónico se ha informado que en el
Gobierno Regional de Junín se implementará el Sistema de Gestión
Documentaria (SISGEDO) y el Sistema Integrado de Gestión Administrativa
(SIGA), herramientas tecnológicas que permitirán mejorar el acceso a la
información pública y controlar eficientemente los diferentes procedimientos
administrativos. Mediante este convenio, el Gobierno Regional de Lambayeque
cederá en calidad de cesión de uso el SIGEDO y el SIGA, bienes patrimoniales
lógicos de la región norteña, que controlan eficientemente los diferentes
procedimientos que se desarrollan en los sistemas administrativos de: personal,
contabilidad, tesorería, patrimonio, logística, ingeniería, entre otros.10
Estas acciones describen el claro interés del gobierno de turno de mejorar sus
procesos y servir mejor a la ciudadanía, sin embargo todavía la atención dista
de ser eficiente.

A continuación se comparte el diagrama de flujo que se utiliza para el trámite de

un pago.
LEYENDA
1. DIRECCION DE ABASTECIMIENTOS Y SERVICIOS AUXILIARES (OASA)
2. COORDINACION DE ADQUISICIONES
3. SUB GERENCIA DE SUPERVISION Y LIQUIDACION DE OBRAS (SGSLO)
4. GERENCIA REGIONAL DE INFRAESTRUCTURA (GRI)
5. DIRECCION REGIONAL DE ADMINISTRACION Y FINANZAS (ORAF)
6. SUB DIRECCION DE ADMINISTRACION FINANCIERA (OAF)
7. COORDINACION DE FISCALIZACION
8. COORDINACION DE CONTABILIDAD
9. COORDINACION DE TESORERIA
10. SUB DIRECCION DE ADMINISTRACION FINANCIERA (OAF)
11. OFICINA REGIONAL DE ADMINISTRACION Y FINANZAS (ORAF)
12. CAJA – PAGADURIA

10
Gobierno Regional Junín. 2011.
http://www.regionjunin.gob.pe/portal/index.php?option=com_content&view=article&id=1110:sisgedo-y-
siga-mejoraran-procedimientos-administrativos-en-grj&catid=57:comunicaciones
13. DIRECCION DE ABASTECIMIENTOS Y SERVICIOS AUXILIARES (OASA)
14. COORDINACION DE ADQUISICIONES
15. SUB GERENCIA DE SUPERVISION Y LIQUIDACION DE OBRAS (SGSLO)
16. GERENCIA REGIONAL DE INFRAESTRUCTURA (GRI)
17. DIRECCION REGIONAL DE ADMINISTRACION Y FINANZAS (ORAF)
18. SUB DIRECCION DE ADMINISTRACION FINANCIERA (OAF)
19. COORDINACION DE FISCALIZACION
20. COORDINACION DE CONTABILIDAD
21. COORDINACION DE TESORERIA
22. SUB DIRECCION DE ADMINISTRACION FINANCIERA (OAF)
23. OFICINA REGIONAL DE ADMINISTRACION Y FINANZAS (ORAF)
24. CAJA – PAGADURIA

Este cuadro ilustra la excesiva burocracia que existe aún en el simple trámite
que conduce al cobro de un pago.
Conceptos básicos relacionados a la gestión del presupuesto
transcritos del Glosario de términos que el Ministerio de Economía y
Finanzas publica en su portal web.

Gasto devengado
Reconocimiento de una obligación de pago derivado del gasto comprometido
previamente registrado. Se formaliza a través de la conformidad del área
correspondiente en la entidad pública o Unidad Ejecutora que corresponda
respecto de la recepción satisfactoria de los bienes y la prestación de los
servicios solicitados y se registra sobre la base de la respectiva
documentación sustentatoria.

Crédito suplementario

Modificación presupuestaria que incrementa el crédito presupuestario

autorizado a la entidad pública, proveniente de mayores recursos respecto a
los montos aprobados en el Presupuesto Institucional.

Créditos presupuestarios

Dotación de recursos consignada en los Presupuestos del Sector Público,

con el objeto de que las entidades públicas puedan ejecutar gasto público.
Es de carácter limitativo y constituye la autorización máxima de gasto que
toda entidad pública puede ejecutar, conforme a las asignaciones
individualizadas de gasto, que figuran en los presupuestos, para el
cumplimiento de sus objetivos aprobados.

Ejecución presupuestaria

Etapa del proceso presupuestario en la que se perciben los ingresos y se

atienden las obligaciones de gasto de conformidad con los créditos
presupuestarios autorizados en los presupuestos

Gestión presupuestaria

Capacidad de las entidades públicas para lograr sus Objetivos

Institucionales, mediante el cumplimiento de las Metas Presupuestarias
establecidas para un determinado año fiscal, aplicando los criterios de
eficiencia, eficacia y desempeño.
Inversión pública

Toda erogación de recursos de origen público destinada a crear,

incrementar, mejorar o reponer las existencias de capital físico de dominio
público, con el objeto de ampliar la capacidad del país para la prestación de
servicios y producción de bienes.

Meta Presupuestaria o Meta

Expresión concreta y cuantificable que caracteriza el producto o productos

finales de las Actividades y Proyectos establecidos para el año fiscal. Se
compone de cuatro elementos:

(i) Finalidad (objeto preciso de la Meta).

(ii) Unidad de medida (magnitud que se utiliza para su medición).

(iii) Cantidad (número de unidades de medida que se espera alcanzar).

(iv) Ubicación geográfica (ámbito distrital donde se ha previsto la Meta).

La Meta Presupuestaria -dependiendo del objeto de análisis- puede mostrar

las siguientes variantes:

a) Meta Presupuestaria de Apertura: Meta Presupuestaria considerada en el

Presupuesto Institucional de Apertura.

b) Meta Presupuestaria Modificada: Meta Presupuestaria cuya determinación

es considerada durante un año fiscal. Se incluye en este concepto a las
Metas Presupuestarias de Apertura y las nuevas Metas que se agreguen
durante el año fiscal.

c) Meta Presupuestaria Obtenida: Estado situacional de la Meta

Presupuestaria en un momento dado.

Período de regularización

Período en el que se complementa el registro de la información de ingresos

y gastos de las entidades públicas sin excepción. No puede exceder el 31 de
marzo de cada año.

Presupuesto Participativo
Instrumento de política y de gestión, a través del cual las autoridades
regionales y locales, así como las organizaciones de la población
debidamente representadas, definen en conjunto, cómo y a qué se van a
orientar los recursos, los cuales están directamente vinculados a la visión y
objetivos del Plan de Desarrollo Concertado.

Unidad ejecutora

Constituye el nivel descentralizado u operativo en las entidades públicas.

Una Unidad Ejecutora cuenta con un nivel de desconcentración
administrativa que: Determina y recauda ingresos; contrae compromisos,
devenga gastos y ordena pagos con arreglo a la legislación aplicable;
registra la información generada por las acciones y operaciones realizadas;
informa sobre el avance y/o cumplimiento de metas; recibe y ejecuta
desembolsos de operaciones de endeudamiento; y/o se encarga de emitir
y/o colocar obligaciones de deuda.

Presupuesto por Resultados

Es una manera diferente de realizar el proceso de asignación, aprobación,

ejecución, seguimiento y evaluación del Presupuesto Público. Implica
superar la tradicional manera de realizar dicho proceso, centrado en
instituciones (pliegos, unidades ejecutoras, etc), programas y/o proyectos y
en líneas de gasto o insumos; a otro en el que eje es el Ciudadano y los
Resultados que éstos requieren y valoran

Programación Presupuestaria Estratégica

Es el proceso en el que se relacionan los resultados con los productos,

acciones y medios necesarios para su ejecución, los cuales se basan en
información y experiencia existente (evidencias). Este proceso se realiza con
la finalidad de solucionar un problema crítico que afecta a una determinada
población.

SNIP

El SNIP es un sistema administrativo del Estado que a través de un conjunto

de principios, métodos, procedimientos y normas técnicas certifica la calidad
de los Proyectos de Inversión Pública (PIP). Con ello se busca:

Eficiencia en la utilización de recursos de inversión.

Sostenibilidad en la mejora de la calidad o ampliación de la provisión de los

servicios públicos intervenidos por los proyectos.
 Mayor impacto socio-económico, es decir, un mayor bienestar para la
población.

7. Enfoque metodológico
Es difícil escoger un enfoque metodológico como el ideal y el mejor camino para
realizar una investigación en la disciplina de la administración pública, pues se
complementan y relacionan entre sí. Debido que se trabajarán con datos
estadísticos puntuales que mensuren tiempos y procesos se hará uso del
método cualitativo. Pero también ya que estos procesos están en manos de
personas competentes para realizar estos trámites, y porque es necesario
conocer grados de opinión, aceptación y otros, también se usará el método
cuantitativo. A mi consideración el enfoque más completo es el mixto o
integrado. Este último considera el uso de técnicas de investigación cualitativa y
cuantitativa en la investigación de problemas socio-económicos, asuntos
públicos, evaluación de programas y análisis de políticas públicas. La
integración de técnicas de ambos enfoques requiere de mayores recursos, sin
embargo, el producto final es más abarcador y completo.

8. Cronograma de actividades
9. Esquema tentativo
10. Bibliografía inicial