Dirección Técnico Normativa

Opinión

T.D.: 8914771

OPINIÓN Nº 137-2016/DTN

Entidad: Contraloría General de la República

Asunto: Reducciones en obras ejecutadas bajo el sistema a suma alzada

Referencia: Comunicación recibida el 26.MAY.2016

1. ANTECEDENTES

Mediante el documento de la referencia, el Jefe de la Oficina Regional de Control de

Abancay realiza varias consultas respecto al pago de valorizaciones y a la posibilidad
de realizar reducciones en las obras ejecutadas bajo el sistema a suma alzada.

Antes de iniciar el desarrollo del presente análisis, es necesario precisar que las
consultas que absuelve este Organismo Supervisor son aquellas referidas al sentido y
alcance de la normativa de contrataciones del Estado, planteadas sobre temas
genéricos y vinculados entre sí, sin hacer alusión a asuntos concretos o específicos,
de conformidad con lo dispuesto por el literal o) del artículo 52 de la Ley de
Contrataciones del Estado, Ley N° 30225, y la Tercera Disposición Complementaria
Final de su reglamento, aprobado mediante Decreto Supremo Nº 350-2015-EF.

En ese sentido, las conclusiones de la presente opinión no se encuentran vinculadas

necesariamente a situación particular alguna.

2. CONSULTAS Y ANÁLISIS1

De forma previa, es preciso señalar que las presentes consultas se encuentran

vinculadas a la aplicación de la Ley de Contrataciones del Estado, aprobada mediante
Decreto Legislativo Nº 1017 (en adelante, la "anterior Ley"), y su Reglamento,
aprobado mediante Decreto Supremo Nº 184-2008-EF (en adelante, el "anterior
Reglamento")2; por tanto, serán absueltas bajo sus alcances. Las consultas
formuladas son las siguientes:
1
En atención a la competencia conferida a la Dirección Técnico Normativa, se han revisado las
consultas formuladas por la Contraloría General de la República a efectos de verificar el cumplimiento
de los requisitos previstos en el Procedimiento Nº 87 del TUPA, “Consultas de Entidades Públicas
sobre la normativa de contrataciones del Estado”, determinándose que las Consultas Nº 3, 4, 5 y 6 no
están vinculadas a las Consultas Nº 1 y 2 en cuanto al tema de fondo (reducciones en obras bajo el
sistema a suma alzada); por lo que, ante el incumplimiento del requisito previsto en el literal b) del
numeral 1) del Procedimiento Nº 87 del TUPA, las Consultas Nº 3, 4, 5 y 6 no serán absueltas por
estar vinculadas al procedimiento de intervención económica de una obra; no obstante ello, pueden
revisarse las Opiniones N° 010-2015/DTN, 078-2015/DTN y 044-2016/DTN, vinculadas a este último
tema en consulta.
2
Normas vigentes hasta el 8 de enero de 2016
 2

2.1 “Si el sistema de contratación a suma alzada permite la reducción de obra,

cuando en la ejecución se advierte la existencia de partidas ejecutadas por
otro(s) proyecto(s) pre existente(s) al proyecto actual que las incorporó en
sus partidas.” (sic).

2.1.1 En primer lugar, debe indicarse que las consultas que absuelve este Organismo
Supervisor son aquellas referidas al sentido y alcance de la normativa de
contrataciones del Estado, planteadas sobre temas genéricos y vinculados entre
sí, sin hacer alusión a asuntos concretos o específicos, motivo por el cual este
Organismo Supervisor no puede pronunciarse sobre si es posible que una
Entidad realice una reducción de obra en una situación en particular.

2.1.2 Sin perjuicio de ello, debe señalarse que el primer párrafo del numeral 1) del
artículo 40 del anterior Reglamento establecía que el sistema a suma alzada se
aplicaba “(…) cuando las cantidades, magnitudes y calidades de la prestación
estén totalmente definidas en las especificaciones técnicas, en los términos de
referencia o, en el caso de obras, en los planos y especificaciones técnicas
respectivas. El postor formulará su propuesta por un monto fijo integral y por
un determinado plazo de ejecución.” (El resaltado es agregado).

Así, una Entidad podía emplear el sistema a suma alzada para ejecutar una obra
cuando las cantidades, magnitudes y calidades de las partidas de obra se
encontraban totalmente definidas. Esto significaba, entre otras cosas, que los
metrados de las partidas involucradas no debían presentar un elevado riesgo de
variación durante la ejecución de la obra, para lo cual debía evaluarse la
naturaleza de las partidas involucradas en la ejecución de la obra.

En atención a que las cantidades, magnitudes y calidades de las partidas de

obra se encontraban totalmente definidas, en los procesos de selección para la
contratación de obras bajo el sistema a suma alzada, el postor se obligaba a
ejecutar el íntegro de los trabajos necesarios para la ejecución de las
prestaciones requeridas por la Entidad, en el plazo y por el monto ofertados en
sus propuestas técnica y económica, respectivamente −las que son parte del
contrato3−; a su vez, la Entidad se obligaba a pagar al contratista el monto o
precio ofertado en su propuesta económica.

De ello se desprendía, como regla general, la invariabilidad del precio pactado

en las obras contratadas bajo el sistema a suma alzada.

2.1.3 Sin perjuicio de ello, es importante considerar que, de manera excepcional, una
Entidad podía modificar el precio de un contrato de obra ejecutado bajo el
sistema a suma alzada al ordenar al contratista la ejecución de prestaciones
adicionales de obra o su reducción, siempre que estas resultaran necesarias
para alcanzar la finalidad del contrato, de conformidad con el numeral 41.1 del
artículo 41 de la anterior Ley4.
3
De conformidad con el primer párrafo del artículo 142 del Reglamento.
4
El numeral 41.1 del artículo 41 de la anterior Ley señalaba que "Excepcionalmente y previa
sustentación por el área usuaria de la contratación, la Entidad puede ordenar y pagar directamente
 3

Al respecto, debe indicarse que la potestad de ordenar la ejecución de

prestaciones adicionales o la reducción de prestaciones implica el ejercicio de
una potestad o prerrogativa pública5 de modificación unilateral6 del contrato.

Dicha potestad ha sido conferida a la Entidad en reconocimiento de su calidad

de garante del interés público7, para abastecerse de los bienes, servicios u obras
necesarios para el cumplimiento de las funciones que le ha conferido la ley.

2.1.4 Ahora bien, es importante precisar que, en las obras contratadas bajo el sistema
a suma alzada, la Entidad solo podía aprobar la ejecución de prestaciones
adicionales o reducciones cuando los planos o especificaciones técnicas debían
ser modificados durante la ejecución contractual, justamente, con el objeto de
alcanzar la finalidad del contrato y satisfacer el interés público subyacente.

Sin embargo, no sucedía lo mismo con la mayor o menor ejecución de

metrados. En efecto, es importante tener en consideración que en las obras
ejecutadas bajo el sistema a suma alzada la liquidación final de obra se
realizaba teniendo en cuenta los metrados contratados8, en atención a que la
regla en este sistema era la invariabilidad del precio pactado.

Así, el mayor costo por la ejecución de mayores metrados a los contratados

debía ser asumido por el contratista (sin que la Entidad asumiera pago
adicional alguno) y el menor costo o eventual ahorro por la ejecución de
menores metrados a los contratados debía ser asumido por la Entidad, en
atención a que aquella se encontraba obligada a pagar el íntegro del precio
ofertado por el contratista en su oferta.

Lo señalado en el párrafo anterior implicaba que una Entidad no podía reducir

un contrato de obra a suma alzada por el solo hecho que se hubieran ejecutado

la ejecución de prestaciones adicionales en caso de bienes y servicios hasta por el veinticinco por
ciento (25%) de su monto, siempre que sean indispensables para alcanzar la finalidad del contrato.
Asimismo, puede reducir bienes, servicios u obras hasta por el mismo porcentaje." (El resaltado es
agregado).
5
LINARES JARA, Mario. Adicionales de Obra Pública. Obra Pública y Contrato, Adicionales,
Función Administrativa, Control Público, Arbitraje y Enriquecimiento sin causa, en: Revista de
Derecho Administrativo N° 7, Pág. 181.
6
Según Dromi, por el principio de mutabilidad “(…) la Administración tiene competencia para
variar por sí lo establecido en el contrato y alterar las prestaciones y condiciones de su
cumplimiento”. (El resaltado es nuestro). DROMI, Roberto. Licitación Pública. Buenos Aires:
Ediciones Ciudad Argentina, segunda edición, 1995, pág. 505.
7
Del mismo modo, Manuel de la Puente señala que esta potestad respondería al ejercicio de las
prerrogativas especiales del Estado, pues se enmarca dentro de lo que la doctrina denomina
“cláusulas exorbitantes” que caracterizan a los regímenes jurídicos especiales de derecho público –
como es el que subyace a las contrataciones del Estado– en los que la Administración Pública
representa al interés general, el servicio público, y su contraparte representa al interés privado. DE LA
PUENTE Y LAVALLE, Manuel. Las Cláusulas Exorbitantes, en: THEMIS, Revista de Derecho de la
Pontifica Universidad Católica del Perú, N° 39, Pág. 7.
8
A mayor abundamiento sobre este criterio puede revisarse la Opinión N° 008-2012/DTN.
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menores metrados a los contratados. Solo podía reducirlo cuando los planos o
especificaciones técnicas de la obra requerían ser modificados durante la
ejecución contractual para alcanzar la finalidad del contrato y satisfacer el
interés público subyacente.

2.1.5 En consecuencia, una Entidad podía ordenar la reducción de prestaciones en

obras ejecutadas bajo el sistema a suma alzada siempre que los planos o
especificaciones técnicas de la misma requirieran ser modificados durante la
ejecución contractual, justamente, con el objeto de alcanzar la finalidad del
contrato, mas no por el solo hecho de haberse ejecutado en la obra menores
metrados a los contratados.

2.2 “¿Si el sistema de contratación a suma alzada ampara el pago de

valorizaciones o partidas ejecutadas por otro(s) proyecto(s) pre existente(s) al
proyecto actual que las incorporó en sus partidas.” (sic).

De conformidad con lo señalado en los antecedentes de la presente opinión,

debe reiterarse que las consultas que absuelve este Organismo Supervisor son
aquellas referidas al sentido y alcance de la normativa de contrataciones del
Estado, planteadas sobre temas genéricos y vinculados entre sí, sin hacer
alusión a asuntos concretos o específicos, motivo por el cual este Organismo
Supervisor no puede pronunciarse sobre si es correcto pagar una valorización
en un contrato de obra ejecutado bajo el sistema a suma alzada en una situación
en particular.

Sin perjuicio de ello, de manera general debe indicarse que la "valorización 9 de

una obra" “Es la cuantificación económica de un avance físico en la ejecución
de la obra, realizada en un periodo determinado.” , debiendo precisarse que
dichas valorizaciones tienen el carácter de “pagos a cuenta”, según los
prescrito en el primer párrafo del artículo 197 del anterior Reglamento.

Sobre el particular, es importante señalar que los párrafos segundo y tercero del
artículo 197 del anterior Reglamento establecían la metodología que debía
emplearse para elaborar o formular las valorizaciones, en función al sistema de
contratación mediante el cual se ejecutaba la obra.

Así, en el caso de obras contratadas bajo el sistema a suma alzada "(…), las
valorizaciones se formularán en función de los metrados ejecutados
contratados con los precios unitarios del valor referencial, agregando
separadamente los montos proporcionales de gastos generales y utilidad del
valor referencial. El subtotal así obtenido se multiplicará por el factor de
relación, calculado hasta la quinta cifra decimal; a este monto se agregará, de
ser el caso, el porcentaje correspondiente al Impuesto General a las Ventas.”
(El subrayado es agregado).

En esa medida, una valorización de una obra ejecutada bajo el sistema a suma
alzada implicaba hacer una sumatoria de los metrados ejecutados por el
9
De conformidad con el numeral 53 del Anexo Único del anterior Reglamento, “Anexo de
Definiciones”.
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contratista en un periodo determinado y multiplicarlo por el precio unitario de

la partida correspondiente del presupuesto de obra, agregando separadamente
el monto proporcional de gastos generales y utilidad y a ese subtotal
multiplicarlo por el factor de relación, sumándose el impuesto correspondiente.

No obstante, debe recordarse que, en contratos a suma alzada, el mayor costo

por la ejecución de mayores metrados a los contratados debía ser asumido por
el contratista (sin que la Entidad asumiera pago adicional alguno) y el menor
costo o eventual ahorro por la ejecución de menores metrados a los contratados
debía ser pagado por la Entidad al contratista, en atención a que aquella se
encontraba obligada a pagar el íntegro del precio ofertado por el contratista en
su oferta.

3. CONCLUSIONES

3.1 Una Entidad podía ordenar la reducción de prestaciones en obras ejecutadas

bajo el sistema a suma alzada siempre que los planos o especificaciones
técnicas de la misma requirieran ser modificados durante la ejecución
contractual, justamente, con el objeto de alcanzar la finalidad del contrato, mas
no por el solo hecho de haberse ejecutado en la obra menores metrados a los
contratados.

3.2 Una valorización de una obra ejecutada bajo el sistema a suma alzada
implicaba hacer un cálculo de los metrados ejecutados en un periodo
determinado y multiplicarlo por el precio unitario de la partida correspondiente
del presupuesto de obra, agregando separadamente el monto proporcional de
gastos generales y utilidad y a ese subtotal multiplicarlo por el factor de
relación, sumándose posteriormente el impuesto correspondiente.

3.3 En las obras contratadas bajo el sistema a suma alzada, se valorizaba hasta el
total de metrados del presupuesto de obra; es decir, hasta el total de metrados
contratados.

Jesús María, 25 de agosto de 2016

SANDRO HERNÁNDEZ DIEZ

Director Técnico Normativo

CVP/.