45° Jornadas Internacionales de Finanzas Públicas – Año 2012

La tributación diferenciada del suelo urbano

como herramienta para el desarrollo:
Aplicación al caso de Córdoba – Argentina
Palabras clave: tributo inmobiliario, financiamiento municipal, desarrollo

JEL: H70, H71, H77

Lic. Marcos Cohen Arazi

Facultad de Ciencias Económicas – Universidad Nacional de Córdoba

Resumen
Se examinan las condiciones actuales de la “Contribución que incide sobre los Inmuebles” en la
Ciudad de Córdoba, a la luz de la experiencia y la literatura nacional e internacional, a los fines
de establecer recomendaciones que puedan implicar una mejora de la misma. Se analizan
detalladamente los argumentos en pugna en relación con las diferentes modalidades que puede
asumir la tributación sobre la propiedad inmobiliaria urbana según el tratamiento que reciban el
suelo y las mejoras, se examinan las experiencias más significativas de acuerdo al alcance del
estudio, se evalúa el alcance cuantitativo actual del impuesto y se establecen recomendaciones
fundadas respecto de posibles cambios en la “Contribución que incide sobre los Inmuebles” de
la Ciudad de Córdoba, en relación con los efectos que pueda tener sobre la eficiencia
económica, la equidad y el desarrollo urbano. Para ello, la investigación se estructura en las
siguientes secciones: Revisión de la literatura, Análisis de experiencia local, Rol de la tributación
inmobiliaria en el financiamiento municipal, Recomendaciones y Conclusiones
Introducción
El sector público de cualquier nivel de gobierno enfrenta permanentes desafíos dado que debe
atender objetivos diversos (y en cierta medida ilimitados), debiendo para ello contar con una
fuente de financiamiento suficiente para conseguirlo, y teniendo en cuenta el entramado de
potestades tributarias vigente en el país que se trate. En este contexto, se evalúa el rol de la
tributación sobre bienes inmuebles urbanos en el caso de la Ciudad de Córdoba, teniendo en
cuenta para ello los argumentos en pugna en relación con las diferentes modalidades que
puede asumir este tipo de tributación (según el tratamiento que reciban el suelo y las mejoras) y
las experiencias más significativas de acuerdo al alcance del estudio. A partir de una evaluación
de la dimensión cuantitativa actual del instrumento, se establecen recomendaciones fundadas
respecto de posibles cambios en la “Contribución que incide sobre los Inmuebles”. Como punto
de partida, se pone foco en el municipio a partir del argumento descentralizador de Tiebout,
según el cual la descentralización permitiría mejorar la eficiencia en la provisión de bienes
públicos locales, por la proximidad entre las autoridades y los consumidores, como señala
Piffano (2004), lo cual hace que el municipio sea el agente más adecuado para dicha provisión.

1. Revisión de la literatura
1.1. Referencias en la historia del pensamiento económico

A los fines de revisar las diferentes posturas en relación con la tributación diferenciada del suelo
urbano, inicialmente conviene remontarse a los comienzos del estudio de la ciencia económica.
Ya en la escuela fisiócrata del siglo XVIII, precursora de la economía clásica, surgieron
referencias en torno al establecimiento de un impuesto único a la tierra, el cual habría de
sustituir al resto de impuestos existentes, que en la visión de sus autores eran considerados
una intervención excesiva de la economía. Sin embargo, esta escuela de pensamiento centró
su atención en la producción de la agricultura, a la cual se la consideraba la única capaz de
crear “excedente económico”1, de modo que su postura respecto a la materia tributaria se
encuentra sesgada en ese sentido.

Por su parte, ya en la economía clásica, Adam Smith en su obra La Riqueza de las Naciones
(1776) dedicó un apartado a describir sus apreciaciones respecto al impuesto a la tierra, el cual
consideraba que no provocaría grandes distorsiones porque impactaría directamente sobre los
propietarios de la tierra, según su apreciación, sin traslaciones a los arrendatarios (sin afectar
los alquileres, en el lenguaje del autor). En cambio, pensaba que la aplicación de impuestos a
las utilidades no sería apropiada porque los empresarios buscarían desplazar la incidencia del
mismo. Al decir de Smith, “las rentas de terrenos urbanos como la renta normal de la tierra son
una especie de ingreso que, en muchos casos, disfruta el propietario sin que le cueste la menor
atención o cuidado”, de forma que “aunque se le quite una parte de esos ingresos no se
desalentará a ninguna clase de industria”… es “quizás la clase de ingreso que mejor puede
soportar el gravamen de un impuesto especial”2.

Es oportuno mencionar también a Henry George, generalmente citado en relación con el

impuesto al suelo, quien a su vez tenía una posición más extrema al criticar la mantención del
sistema de propiedad privada de la tierra3. En su visión, era necesario establecer un impuesto

1
Roll, E. (1969)
2
Ibídem
3
George, H. (1879)

2
que permitiera confiscar la renta de la tierra. Es prudente contextualizar a este autor, que se
ubica entre las diferentes respuestas a la economía clásica, como otros socialistas reformistas4.
Entre otros temas, le preocupaba que la tierra fuera permanentemente objeto de mejoras y
consideraba que los beneficios derivados del incremento en el valor de la tierra podían ser
considerados un enriquecimiento injusto5.

1.2. Consensos actuales

En la literatura más actual de Finanzas Públicas, sobre tributación de bienes inmuebles

generalmente se acepta que se trata de un tributo con ventajas en materia de eficiencia,
equidad y sencillez de gestión6. En materia de eficiencia se considera que al gravar factores
inmóviles, no se generarían desplazamientos en la asignación de recursos para evitar el
impuesto, aunque se presentan distinciones entre corto y largo plazo. A corto plazo no existirán
modificaciones a las asignaciones. A largo plazo, conviene descomponer el impuesto entre el
gravamen del suelo y el de las edificaciones. En el primer caso los propietarios no podrán
escapar del impuesto, pero en el segundo caso se producirá una reducción de la rentabilidad de
las edificaciones frente a otras oportunidades de inversión, lo cual incidiría en una menor
cantidad de capitales entrando en el negocio de la construcción hasta que (por la reducción
relativa) crezcan los valores de los inmuebles, hasta el punto en que se vuelvan a equilibrar las
rentabilidades de las diferentes alternativas de inversión de riesgo similar. Implicará también un
aumento de alquileres, lo cual implicará un traslado parcial del impuesto. En esta visión, el
gravamen sobre las mejoras opera como un impuesto al consumo de edificaciones. El enfoque
anterior es de equilibrio parcial, al tiempo que Miezkowski (1972) moderniza el análisis de
incidencia al caso de equilibrio general, a través de la consideración de efectos sobre la tasa de
interés o el retorno al capital, no solo en el sector de la construcción sino en otras colocaciones
posibles, dependiendo su magnitud de la proporción que represente la inversión en
construcciones respecto del total7. De este modo el impuesto es visto como un gravamen sobre
la renta del capital. Deben tenerse en cuenta, además, los posibles efectos interjurisdiccionales
(a largo plazo) en el caso que existan tratamientos significativamente diferentes entre diferentes
ciudades o provincias.

Asimismo, en materia de equidad existe la posibilidad de justificar su aplicación tanto por el

principio de capacidad de pago, dado que los inmuebles forman parte de la riqueza individual,
como por el principio del beneficio, puesto que las actividades llevadas a cabo por el sector
público para el mantenimiento de bienes públicos y servicios específicos afectan positivamente
al propietario del inmueble, ya que es usuario de los mismos. Cuando los ingresos que genera
el impuesto son estrictamente utilizados para financiar gastos locales, el tributo ya no se trata
de un impuesto sino de una tasa de utilización, bajo el supuesto que los inquilinos estarían
dispuestos a pagar más por vivir en ciudades con mayores y mejores servicios.

En materia de gestión, se entiende que los inmuebles son difíciles de ocultar por parte de los
contribuyentes, siendo la principal complicación el mantenimiento de una valuación fiscal
apropiada, especialmente por los costos de realizar relevamientos apropiados, como se verá
más adelante.

4
Denis, H. (1970)
5
Musgrave R.A. y Musgrave P.B (1991)
6
Albi E., Contreras C., González Páramo J.M. y Zubiri I. (1994)
7
Halmilton (1975)

3
1.3. Discusión revitalizada

Diversos autores contemporáneos han revitalizado la discusión sobre las posibilidades del
tributo sobre la propiedad inmobiliaria para el financiamiento de las actividades municipales,
ubicando en este nivel de gobierno al principal agente gestor de las políticas que inciden en la
calidad de vida de los ciudadanos.

Como primera medida, se pueden distinguir los enfoques para la aplicación del impuesto según
cómo se determine la base imponible, en primer término conviene diferenciar entre bases ad
mesura y bases ad valorem8. En el primer caso la base de cálculo del impuesto corresponde a
la medida de la superficie edificada o a la superficie del terreno, el cual puede resultar un
criterio oportuno en ciudades de bajo desarrollo urbano, con un pobre desarrollo del mercado
inmobiliario. Sin embargo, en ciudades con gran nivel de urbanización y valorización
diferenciada de las propiedades, adoptar un criterio basado en metros podría resultar muy
inequitativo, al dar un trato idéntico a inmuebles de calidad y valor diverso. En el segundo caso
existen varias variantes, todas basadas en la estimación del valor monetario de la propiedad:
Base valor sólo suelo, Base separada suelo-mejoras, Base valor total y Base arrendamiento. En
todos los casos un aspecto de gran importancia es la precisión y la actualización de los valores,
ya que si estos no guardaran relación la realidad se estaría en una situación de ineficiencia y
posibles inequidades. A continuación se examinan de manera crítica las principales
características, ventajas y desventajas que presenta cada criterio mencionado.

1. Base valor sólo suelo

Implica que el cómputo de la obligación fiscal se basa exclusivamente en el valor de la tierra, sin
gravar el valor de las mejoras. Presentaría como ventajas: eficiencia al gravar el componente
fijo y no desalentar la inversión en construcciones a largo plazo. Al contrario, este criterio de
cálculo favorece la densificación, al penalizar en términos relativos la sub-utilización de la tierra,
imponiendo una carga tributaria relativamente mayor en los terrenos baldíos que en los
edificados, tomando como comparación el criterio de base valor total (considerando el valor del
suelo y las mejoras, o valor total). Si se compara una situación en la cual se grava el valor total
de las propiedades con una en la cual se grava el suelo solamente, en este último caso existirá
una ventaja para las propiedades densamente edificadas, las cuales diluirán el valor del
impuesto, mientras que se verán penalizadas las propiedades de baja densidad (especialmente
cuando se tratara de terrenos ubicados en áreas con gran densidad permitida). Por otro lado, la
magnitud absoluta del impuesto se relaciona directamente con la posibilidad de provocar
efectos reales sobre las decisiones de uso del suelo, de forma que aún cuando se gravara sólo
la tierra, si la magnitud del impuesto no es significativa es improbable que genere efectos sobre
las asignaciones. Un aspecto de gran sensibilidad lo constituyen las áreas protegidas por
motivos ambientales o históricos. Si bien a priori podrían enfrentar altos impuestos, la
protección establecida por ley virtualmente reduciría el valor del suelo, debido a la limitación de
uso. La principal dificultad para el enfoque base valor sólo suelo estriba en la dificultad de
establecer de manera precisa el valor de la tierra a medida que la ciudad deja de tener espacios
disponibles y existen menos transacciones en el mercado. De todas formas, es una dificultad
presente en todas las formas de cálculo ad valorem. Se requiere de un gran esfuerzo técnico
para mantener cifras realistas por vías indirectas. Por otra parte, existirá una mayor subjetividad
en el cálculo si la estimación del valor incluye una noción de valor potencial del suelo en su
mayor y mejor uso posible, expresión que hace referencia a gravar por una estimación del valor

8
Morales Schechinger, Carlos (2007)

4
del suelo asociada a su máxima utilización (lo cual puede conducir a valores superiores a los de
mercado).

2. Base separada suelo-mejoras

Implica que el cómputo de la obligación fiscal se componga de dos partes, una alícuota aplicada
a la valuación del suelo y otra aplicada a la valuación de las mejoras. Habitualmente las
administraciones determinan un valor para cada concepto y, sumados, conforman el valor de la
propiedad. El valor de las mejoras generalmente es calculado a partir de información de costos
de reposición (costos de la construcción) según tipologías determinadas, coeficientes de ajuste
de calidad de la vivienda, coeficientes de ajuste por antigüedad o depreciación, entre otros
ajustes por factores de mérito o demérito, y el suelo de acuerdo a otros criterios como el método
comparativo de ventas o técnicas indirectas. La aplicación de diferentes alícuotas puede
permitir gravar con mayor incidencia suelo que a las mejoras, mitigando los efectos negativos
de largo plazo sobre la construcción que se destacaron anteriormente, y favoreciendo la mayor
densificación urbana. Desde el punto de vista de la implementación, se sugiere no realizar
conjuntamente el desdoblamiento de alícuotas con un incremento tributario, sino realizar el
cambio en la estructura del impuesto de manera fiscalmente neutra, de forma de evitar el
rechazo de la medida.

3. Base valor total

De amplia aplicación en las grandes ciudades de América Latina, se combina la estimación del
valor de suelo por zonas y el de las edificaciones, de acuerdo a los criterios antes mencionados.
En este caso al gravar tanto el suelo como las edificaciones, podría generar a largo plazo un
desaliento a la construcción, respecto de otras aplicaciones para el capital. Desde este punto de
vista, no existe una penalización de la mantención de terrenos vacantes.

4. Base arrendamiento

De escasa aplicación en América Latina, en este caso se considera como base para el cómputo
del impuesto el valor del arrendamiento, lo cual puede ser ventajoso en ciudades en las cuáles
una gran proporción de las propiedades está alquilada. A partir del valor de los arrendamientos
puede extrapolarse un valor implicado de la propiedad considerando un nivel de rentabilidad
promedio. Sin embargo, presenta la desventaja de introducir la confusión respecto del objeto
que se grava, que no es el „ingreso por arrendamiento‟ sino la propiedad. Otra dificultad está
asociada al cómputo del impuesto en el caso de propiedades no arrendadas, ya que de no
existir un mecanismo que permita gravar en igualdad de condiciones a éstas, es probable que
ocurra el fenómeno de „ocultamiento de arrendamiento‟.

1.4. Tributación y utilización del suelo

La discusión sobre la tributación sobre el suelo ha cobrado mayor relevancia con el desarrollo
más intenso de las ciudades. Por ejemplo, Netzer (1973) señalaba que “un impuesto más
gravoso sobre la tierra, combinado con un impuesto más ligero sobre las mejoras hubiera

5
frenado la decadencia urbana, en lugar de acelerarla”9. En el mismo sentido, Bird y Slack (2002)
enfatizan que la aplicación de un impuesto sólo al suelo proveería un incentivo a la mayor
densidad (urbana), especialmente si la valuación de la tierra corresponde al valor de su mejor
uso posible. Por su parte, Banzhaf y Lavery (2008) analizan los impactos sobre la utilización del
suelo en Pennsylvania luego de la aplicación de alícuotas diferenciadas, lo cual les permite
corroborar las presunciones teóricas. La tributación diferenciada sobre el suelo (con mayor
gravamen sobre este componente) permite elevar la relación entre unidades habitacionales y
unidades de tierra (incentivo a las mejoras), y también la relación entre población y unidades de
tierra (densidad poblacional).

Es importante referir el caso de Córdoba en este punto. Considerando las ciudades entre 1 y 2
millones de habitantes más densamente pobladas, puede apreciarse que la ciudad se
encuentra por debajo del promedio de población y también en materia de superficie (el
cuadrante que se ubica abajo y a la izquierda). A su vez, existe gran cantidad de ciudades de
superficie similar que tienen población superior.

Gráfico N°1: Ciudades según población y superficie

2
Población (Millones de Habitantes)

1,9
1,8
1,7
1,6
1,5
1,4 CBA

1,3
1,2
1,1
1
0 500 1000 1500 2000 2500
Superficie (Km2)

Fuente: Elaboración propia sobre la base de City Majors e INDEC. Nota: se

consideran las principales ciudades del mundo que tienen entre 1 y 2 millones de
habitantes. Las líneas rojas representan el promedio de cada variable.

Al indagar en la correlación entre densidad poblacional y superficie de la ciudad, puede

apreciarse un ajuste de tipo logarítmico, de forma que Córdoba tiene una densidad similar al
promedio (levemente por encima), siendo que la mayor parte de las ciudades que tienen
densidad inferior son ciudades de superficie mucho mayor. En este sentido, Córdoba se ubica
14% por debajo de la línea que ajusta los datos.

9
Citado en Musgrave y Musgrave (1991)

6
 Gráfico N°2: Ciudades según población y densidad
8000

Densidad poblacional (Hab/Km2)

7000

6000

5000

4000

3000

2000 y = -1988ln(x) + 15328

R² = 0,8046
1000

0
0 500 1000 1500 2000 2500
Superficie (Km2)

Fuente: Elaboración propia sobre la base de City Majors e INDEC. Nota: se

consideran las principales ciudades del mundo que tienen entre 1 y 2 millones de
habitantes. Las líneas rojas representan el promedio de cada variable.

1.5. Las valuaciones fiscales y la equidad

Con gran frecuencia, el valor fiscal de las propiedades es inferior al valor de mercado, lo cual
generalmente supone una forma de amortiguar los ajustes de valuaciones, que suelen ocurrir
con gran demora. En Di Gresia, Fernández, Cicowiez y Fernández Felices (2005) se detallan
las principales técnicas de valuación de propiedades: método de ventas comparativas (implica
utilizar valores de venta de una muestra de viviendas transadas), método del ingreso (que
estima el valor de cada propiedad en función de los flujos de ingreso esperados que tenga),
método de costos (basado en el costo de reposición o reemplazo) y modelo de precios
hedónicos (modelo econométrico para explicar el precio de las propiedades en función de cada
atributo que se entiende que es valorado por el mercado). Sin embargo, poco desarrollan en
relación con la valuación del suelo. De acuerdo con De Cesare (2007), la principal dificultad al
buscar valuar el suelo radica en la tendencia a la falta absoluta de información sobre terrenos
comercializados en áreas centrales. Al respecto, es importante destacar del caso de Córdoba la
importante merma en la cantidad de terrenos vacantes en el ejido municipal en los últimos años,
lo cual dificultaría en gran medida la estimación de precios de referencia para los suelos con
edificaciones. Si se analiza la evolución de las parcelas entre 1992 y 2008, se tiene que el total
de parcelas en el ejido se incrementó 0,3% por año mientras que la cantidad de parcelas
baldías se redujo a un ritmo promedio de 4,9% por año.

7
Gráfico N°3: Evolución de las parcelas baldías en la Ciudad de Córdoba (en miles y en % del total)

180 40%
34% Parcelas baldías
160 35%
140 % del Total de Parcelas (eje der.)
124 30%
120 109 24%
25%
100
79 17% 17% 20%
80 16% 16%
15% 15%
14%
57 56 15%
60 53 53 49
49 48
10%
40

20 5%

- 0%
1984 … 1992 … 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Fuente: Elaboración propia sobre la base de Dir. De Catastro (2008)

Es importante tener en cuenta, también, en qué medida están actualizadas las valuaciones
fiscales a la hora de evaluar el funcionamiento del tributo sobre inmuebles, dado que en general
prima un criterio de simplicidad y economía a la hora de establecer cambios en las valuaciones,
y no siempre se opta por la opción técnicamente más correcta. Incluso en países desarrollados
existen casos en los cuales puede pasar un periodo de 40 años si un proceso de valuación
general, como en la ciudad de Toronto10. Es de destacar que en periodos breves de tiempo,
puede ocurrir que algunas propiedades incrementen significativamente su valor, por ejemplo
ante inversiones públicas de envergadura, haciendo que tributen en una proporción menor al
valor real que otras cuyo valor se mantuvo constante, afectando el criterio de equidad
inicialmente definido. De forma que la tendencia es a establecer límites al periodo máximo entre
revalúos generales de 1 y 5 años11. Asimismo, pueden establecerse correcciones genéricas en
los periodos entre revalúos generales, como a través de un índice de precios general o
específico de inmuebles12.

10
De Cesare (2007)
11
Ibídem
12
Ibídem

8
2. Análisis de experiencia local
A continuación se examinan las características de la tributación inmobiliaria en la Ciudad de
Córdoba y su contexto geográfico, a la vez que se presentan detalles sobre las formas de
tributación aplicadas en otras jurisdicciones de Argentina y otros países.

2.1. Desarrollo de la tributación en Córdoba

En primer lugar debe mencionarse que a partir de la Constitución Nacional las provincias
mantienen la potestad de dictar su propia constitución, asegurando la autonomía municipal pero
regulando su alcance y contenido. Asimismo luego se establece un régimen de coparticipación
y reglas de armonización entre cada provincia y los municipios que contiene, de forma que en
muchos casos las potestades municipales son limitadas (Jan Casaño y Agüero Heredia (2008)).
En Balbo (2004) se detallan los artículos que delinean el régimen municipal:

Art. 5°: Cada provincia dictará para sí una Constitución bajo el sistema representativo
republicano, de acuerdo con los principios, declaraciones y garantías de la Constitución
Nacional; y que asegure su administración de justicia, su régimen municipal, y la educación
primaria. Bajo de estas condiciones el Gobierno federal, garante a cada provincia el goce y
ejercicio de sus instituciones

Art. 75° inc. 30 Le corresponde al Congreso: 30. Ejercer una legislación exclusiva en el territorio
de la capital de la Nación y dictar la legislación necesaria para el cumplimiento de los fines
específicos de los establecimientos de utilidad nacional en el territorio de la República. Las
autoridades provinciales y municipales conservarán los poderes de policía e imposición sobre
estos establecimientos, en tanto no interfieran en el cumplimiento de aquellos fines.

Art. 123°: Cada provincia dicta su propia constitución, conforme a lo dispuesto por el
Artículo 5° asegurando la autonomía municipal y reglando su alcance y contenido en el orden
institucional, político, administrativo, económico y financiero.

En el caso de la Provincia de Córdoba, por su parte, la constitución confiere potestades

tributarias, a la vez que las limita, en su Art. 188 inc. 1°:

“Las Municipalidades disponen de los siguientes recursos:

Impuestos municipales establecidos en la jurisdicción respectiva, que respeten los

principios constitucionales de la tributación y la armonización con el régimen impositivo
provincial y federal.”

Así, de acuerdo con Molinatti (2008), la Provincia de Córdoba es una de las 18 provincias que
otorgaron la autonomía municipal, a la vez que dentro de estas se encuentra entre las 15 que lo
hicieron de manera plena, otorgando la capacidad de autonomía (normas propias) y
autofinanciamiento (tributos propios). En la misma dirección apuntan Capello, Barone y Rosales
(2007) al estudiar la distribución primaria y secundaria de la coparticipación a municipios en la
Provincia de Córdoba. Adicionalmente, Molinatti (2008) destaca a partir de una revisión que
existe una gran diversidad en la forma y denominación tributaria utilizada por los principales
municipios que gravan los inmuebles. En Chaco, Chubut, Formosa, Salta, Santa Cruz y Tierra
del Fuego se establecen impuestos inmobiliarios; mientras que en Córdoba y La Rioja se
trata de contribuciones inmobiliarias; al tiempo que en Neuquén, Entre Ríos, Buenos Aires y
Santa Fe se trata de tasas inmobiliarias, siendo todos ellos de características similares.

9
Por último, Molinatti (2008) se pone de manifiesto la distribución de potestades tributarias en
materia de gravámenes a la Propiedad de acuerdo a los impuestos efectivamente aplicados,
destacando que la propiedad inmobiliaria está gravada por los tres niveles de gobierno. Lo cual
revela ciertas dificultades del Federalismo Fiscal argentino que aún requieren atención.

En la actualidad, la Municipalidad de Córdoba aplica la “Contribución que incide sobre los

inmuebles”, a la vez que la Provincia cobra el “Impuesto Inmobiliario”. Se centrará la atención
en la contribución municipal, por lo expuesto en la sección anterior.

El tributo cobrado por el municipio está caracterizado centralmente por los siguientes aspectos
(considerando la última ordenanza tarifaria):

 Objeto imponible: se gravan los inmuebles de todo tipo localizados dentro del ejido
municipal.

 Forma de Cálculo: se aplica alícuota por base imponible.

 Base imponible: valuación fiscal propia realizada por el municipio.

 Alícuotas: se aplican alícuotas por zonas y se distingue entre terrenos edificados y

baldíos. Para los inmuebles edificados la alícuota general es de 3‰ y tiene como
excepción el micro-centro de la ciudad, en donde es de 4‰ y zonas rurales en las que
se considera una alícuota de 1,5‰. Los terrenos baldíos enfrentan alícuotas diversas
según la zona, llegando a 15‰ en el microcentro y 20‰ en countries.

 Alícuotas adicionales: se aplican adicionales denominados sobretasas por obras de

desagües pluviales y por cloacas.

Se desarrollan algunos aspectos de manera más detallada en las líneas subsiguientes.

En relación con el principal objeto de estudio del presente trabajo, por lo tanto, se destaca un
esquema de tributación que tiene mayores cargas relativas para quienes poseen terrenos
baldíos, aunque no existe un criterio análogo para los terrenos subutilizados, es decir terrenos
que a pesar de tener construcciones no aprovechan al máximo la edificabilidad. A título
anecdótico es oportuno destacar el aporte de Scornik (2000), quien señala que a nivel nacional
hubo quienes bregaron sin éxito por la implantación de un impuesto a la tierra que sustituyera
algunas otras imposiciones, a comienzos del siglo XX, a la vez que en la provincia de Córdoba
llegó a existir un impuesto a la propiedad inmobiliaria que contaba con valuación separada de
tierras y mejoras, el cual gravaba de manera progresiva la primera y mantenía exentas las
segundas. En ese momento, el debate al respecto estaba influenciado por las ideas de Henry
George.

En lo que se refiere al desarrollo del catastro municipal, es oportuno destacar que su

existencia data de 1930 y que en la última década enfrentó un proceso de modernización
importante, incluyendo mejoras en el manejo informático, con la adquisición de fotos satelitales
de alta calidad y actualización cartográfica13. Este desarrollo se entrelazó con la realización de
un revalúo general en el año 2009, el cual permitió actualizar las valuaciones fiscales de la

13
Erba (2008)

10
tierra que databan de 198414. Respecto de la valuación de las edificaciones, que también se
relevaron durante el revalúo, es oportuno destacar que se han ido aplicando correcciones de
diverso tenor. Así, en 2009 se estableció el valor de las edificaciones según su categoría
(Edificio, Vivienda, Comercio e Industria y Categorías de calidad para estos), pero se
consideraron al 80% a los fines del cómputo de la base imponible. En 2010 se aplicó un criterio
incremental del 15% (acorde a índices general de inflación), en 2011 se volvieron a aplicar
valores del año anterior y en 2012 se pasó a considerar el 100% de la valuación previa. Lo cual
supone, en la práctica, que no hay un criterio estable para definir los incrementos en las
valuaciones. A su vez se consideran coeficientes de ajuste incrementales para algunas zonas
determinadas, que implican subas de entre 2,5% y 7,5% según el caso.

Una referencia importante la merecen las frecuentes moratorias impositivas y de declaración de

obras, llevadas a cabo en la última década. A partir de los anuncios oficiales con repercusión en
medios periodísticos de la ciudad, en los últimos años existieron moratorias nuevas o prórrogas
de regímenes vigentes en diferentes gestiones de gobierno15: 2011-2012, 2009-2010, 2006-
2007, 2001-2002. Esta recurrencia destinada a la obtención de fondos adicionales en el corto
plazo muy probablemente ocasione dificultades de mediano y largo plazo, al correrse el riesgo
generalizarse la percepción de que el castigo por la falta de pago en término es poco
significativo.

2.2. Comparación con otras jurisdicciones y países

Al realizar la comparación con la realidad de otras jurisdicciones en el país y en el exterior se

tiene un gran abanico de posibilidades en relación con las principales características de los
tributos existentes.

A partir del relevamiento de Scagliotti (2010), sobre la base de 33 municipios de diferentes

provincias de Argentina, se analiza resumidamente la información respecto de los siguientes
municipios: de Provincia de Buenos Aires: se relevaron 15 municipios, Bahía Blanca, Balcarce,
Ezeiza, Florencio Varela, Junín, La Matanza, Mar Del Plata, Morón, Olavarría, Pergamino, Pilar,
San Isidro, San Nicolás, Tandil y Vicente López; de Provincia de Santa Fe: se relevaron 7
municipios, Funes, Roldán, Rosario, Santa Fe, Sunchales, Venado Tuerto y Villa Constitución;
de Provincia de Entre Ríos: se relevaron 3 municipios, Concordia, Paraná y Victoria; Provincia
de Córdoba: Ciudad de Córdoba; Provincia de Mendoza: Ciudad de Mendoza; Provincia de
Salta: Ciudad de Salta; Provincia de Formosa: Ciudad de Formosa; Provincia de La Pampa:
Santa Rosa; Provincia de San Luis: Villa de Merlo; Provincia de Tierra Del Fuego: Rio Grande; y
Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

- Tipo de tributo: en la mayoría de los casos se consideran tasas retributivas de

servicios, cuando no contribuciones.

- Base imponible: más de la mitad de los municipios establece como base de

cálculo la valuación fiscal o valor catastral del inmueble; salvo Balcarce, Villa
Constitución, Merlo, San Nicolás y Santa Rosa que calculan la obligación
tributaria en función de los metros de frente; y Funes, Roldán, Sunchales

14
Piumetto (2009)
15
Se consideran tanto las moratorias impositivas para deudores como aquellas moratorias destinadas a
la regularización de planos, las cuales suponían reducción de intereses y cargos aplicables.

11
 (combinación), San Nicolás y Formosa, que calculan el tributo a pagar en
proporción a la superficie del inmueble.

- Alícuotas: en cinco municipios se aplican valores fijos unitarios en relación a

medidas físicas de los inmuebles, mientras que en la mayor parte de los casos se
trata de alícuotas ad-valorem. Sin embargo, las alícuotas ad-valorem tienen
enfoques muy diversos: a) Alícuota general y diferenciada por zonas, b) Alícuota
general y diferenciada por características constructivas, c) Alícuotas diferenciada
por rangos de valor, d) Alícuota única, f) Alícuota por categoría de inmueble y por
zona. En la mayoría de los casos existen mínimos que alteran la carga final del
impuesto.

- Actualización de valores fiscales: a la fecha del relevamiento, La Matanza es la

que presenta el revalúo más próximo en el tiempo (2010), seguido por Córdoba
(2009), Rosario, CABA, Mendoza, San Isidro, Vicente López y Santa Fe (2008).
En otro extremo, se ubican Morón (1980), y Salta y Formosa (1992).

- Incidencia de Mínimos: la incidencia de los mínimos impositivos permite reflejar la

eficiencia de la forma de valuación, y también puede indicar la presencia
potencial de inequidades. En ese aspecto, Córdoba quedó ubicada en una
situación intermedia, luego de la reestructuración de los últimos años. El caso
extremo de Pergamino se da en el contexto de un aumento de los mínimos
respecto de los otros componentes del cálculo, lo cual hace que todos los
inmuebles tributen el mínimo, es decir que tributen todos lo mismo, con la
implicancia de inequidad que ello provoca. En el caso de Olavarría, se explicita
que se incrementaron los mínimos hasta tanto se actualizaran las valuaciones
(cuyo último revalúo no está informado pero se presume lejano en el tiempo).

Tabla N°1: Incidencia de mínimos impositivos en el total de contribuyentes

Localidad %
Pergamino 100%
Olavarría 79%
Salta 70%
Ezeiza 65%
Pilar 60%
Bahía Blanca 50%
Mendoza 44%
Balcarce 29%
Santa Fe 30%
Concordia 22%
Córdoba 20%
Sunchales 20%
Vicente López 14%
Morón 17%
San Isidro 15%
Tandil 13%
Formosa 7%

Fuente: Elaboración propia sobre la base de Scagliotti (2010)

12
 - Penalización de la subutilización del suelo: en más de la mitad de los casos
estudiados se aprecia un mecanismo de adicional o sobretasa sobre la alícuota
general, o bien alícuotas diferentes (con tasas más elevadas), sobre los terrenos
baldíos. De esta forma, se penaliza ese tipo de subutilización de la tierra. Por su
parte, Santa Fe aplica también una sobretasa a las propiedades desocupadas
que pertenezcan a propietarios de dos o más unidades.
Tabla N°2: Tratamiento de terrenos baldíos

Tratamiento dado a terrenos baldíos

Bahía Blanca Alícuota más elevada
CABA Alícuota más elevada
Concordia Adicional de 300%, según sea en zona definida
Córdoba Alícuota más elevada en zonas definidas (microcentro 5 veces más que un inmueble promedio)
Ezeiza Adicional
Formosa Alícuota diferenciada
Funes Adicional de 100%, base imponible metros de superficie
Mar del Plata Alícuota más elevadas
Mendoza Adicional de 50%
Merlo Recargo
Morón Alícuota más elevada
Rosario Adicional variable según zona
Salta Adicional de hasta 200%, decreciente según condiciones de cercado
San Isidro Alícuota diferenciada
San Nicolás Adicional de entre 200% y 300% según la zona
Santa Fe Adicional
Venado Tuerto Adicional
Victoria Adicional de hasta 200%

Fuente: Elaboración propia sobre la base de Scagliotti (2010)

En materia de comparación internacional, De Cesare (2010) establece una síntesis de las

formas de tributación existentes en ciudades latinoamericanas principalmente (se contemplan
conjuntamente algunos impuestos aplicados por niveles provinciales/estaduales), en el marco
de un estudio permanente sobre el tema. Allí, sobre un total de 56 jurisdicciones, entre las que
se cuenta con datos de Argentina (6 casos), Brasil (24 casos), México (10 casos), Venezuela (2
casos), Honduras (2 casos), Costa Rica (1 caso), Ecuador (2 casos), Bolivia (1 caso),
Guatemala (1 caso), Perú (1 caso), Uruguay (2 casos), Chile (1 caso) y Colombia (3 casos), se
tienen las siguientes características salientes:

- Base imponible: en la mayor parte de los casos se considera la valuación fiscal,

aunque difiere la distribución de facultades en materia de mantención actualizada
del catastro. En algunos casos se aplican formas de cálculo diferentes para
terrenos baldíos y edificados.

- Alícuotas: en el conjunto de jurisdicciones analizadas se tiene una gran variedad

de enfoques para el establecimiento de la alícuota que corresponde a cada
propiedad:

13
 a) 4 aplican alícuotas únicas.
b) 10 aplican alícuotas selectivas según el patrón de utilización del suelo
(baldíos, propiedades residenciales y no residenciales), con una alícuota
para cada categoría.
c) 6 aplican alícuotas progresivas según el valor del inmueble (3 de ellas
considera progresividad en relación al valor de la suma de inmuebles que
son propiedad del contribuyente).
d) 8 aplican alícuotas selectivas según el patrón de utilización del suelo
(como en b), pero con una alícuota progresiva en relación al valor del
inmueble.
e) 3 aplican alícuotas selectivas según el patrón de utilización del suelo,
pero aplican idénticas alícuotas a cada caso.
f) 25 aplican criterios combinados, es decir que aplican un criterio de
progresividad y forma de cálculo según el patrón de utilización del suelo,
en la mayor parte de los casos. En particular, en algunos casos los
terrenos son gravados a través de un impuesto calculado en relación con
sus dimensiones (con alícuotas unitarias por zonas, por ejemplo),
mientras que las propiedades edificadas tributan en relación con su valor
fiscal.

- Penalización de la subutilización del suelo: a partir del relevamiento de tasas ad-

valorem propiamente dichas se tiene que en promedio los terrenos baldíos son
gravados a alícuotas 166% superiores a las que rigen para propiedades
residenciales y 73% superiores a las que corresponden a propiedades no
residenciales. Asimismo, la diferencia en la alícuota a considerar para terrenos sin
edificar puede llegar a ser 176% superior a la de las propiedades residenciales y
78% superior a la de propiedades no residenciales. En este sentido, el criterio
observado a nivel municipal en Argentina está en línea con las experiencias
internacionales.

Tabla N°3: Alícuotas promedio según patrón de utilización del suelo

Terrenos baldíos Prop. residenciales Prop. no residenciales

Mín Máx Prom. Mín Máx Prom. Mín Máx Prom.
Promedio en % 1.31 2.57 1.94 0.53 0.93 0.73 0.8 1.44 1.12
N° de Observaciones 52 52 52 49 49 49 49 49 49
Fuente: Elaboración propia sobre la base de De Cesare (2010)

Tabla N°4: Comparación de alícuotas promedio de terrenos baldíos vs. Otros patrones de
utilización

Tributos sobre Terrenos baldíos

Mínima Máxima Promedio
Respecto a Prop. Residenciales 147% 176% 166%
Respecto a Prop. No Residenciales 64% 78% 73%
Fuente: Elaboración propia sobre la base de De Cesare (2010)

14
De acuerdo con De Cesare y Lazo (2008), resulta llamativo que aunque la sugerencia de gravar
principalmente (o exclusivamente) la tierra tenga muchos defensores, su aplicación ha sido
escasa a nivel internacional. Sólo se observan experiencias en algunas jurisdicciones de
Australia, Canadá, Dinamarca, Jamaica, Kenya, Nueva Zelanda, Estados Unidos, Taiwán y
Tailandia.

3. Rol de la tributación inmobiliaria en el financiamiento municipal

A continuación se examina el rol del la tributación inmobiliaria en el financiamiento de la
actividad pública, especialmente en el caso de gobiernos locales. Para ello, en primer lugar se
analiza la evolución de indicadores de recaudación de la Ciudad de Córdoba. En segundo lugar
se establecen puntos de comparación con otras jurisdicciones de Argentina y el mundo,
respecto de la magnitud de la carga tributaria implicada.

3.1. Evolución de la Contribución sobre Inmuebles en Córdoba

En primer lugar conviene observar que la evolución de la recaudación de la Contribución que

incide sobre los inmuebles se mantuvo relativamente estable entre 1994 y 2008, con una leve
tendencia creciente. Este movimiento fue compartido con las otras fuentes principales de
financiamiento del municipio (como la Contribución sobre la Actividad Comercial, Industrial y de
Servicios y los fondos recibidos de otras jurisdicciones en concepto de coparticipación) hasta
2003. Sin embargo, a partir de dicho año gran parte de las variables de la economía
comenzaron a moverse a otro ritmo, lo cual impactó más en los recursos provenientes de
contribuciones o impuestos más asociados al nivel de actividad. Inicialmente, el incremento
estuvo dado por la recuperación del crecimiento económico, y luego se consolidó a través del
incremento de precios, que incide también en el volumen de recaudación a precios corrientes.

Gráfico N°4: Recaudación de la Contribución s/Inmuebles y otros (Millones de $ corrientes)

120 1.200

100 1.000

91
80 800
78 77
75
Millones
Millones

70 73
60 600
63 62
58 56
40 400 456

20 200
228
182
- 77 82 83 96 95 105
-
2011p
2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010
1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

CONTRIBUCION QUE INCIDE S/LOS INMUEBLES CONTRIBUCION QUE INCIDE S/LOS INMUEBLES
CONTRIBUCION QUE INC. S/ACT.COMER.INDUST.Y DE SERVICIOS CONTRIBUCION QUE INC. S/ACT.COMER.INDUST.Y DE SERVICIOS
COPARTICIPACION DE IMPUESTOS NACIONALES Y PROVINCIAL. COPARTICIPACION DE IMPUESTOS NACIONALES Y PROVINCIAL.

Fuente: Elaboración propia sobre la base de Ejecuciones Presupuestarias Oficiales. 2011 corresponde a lo presupuestado.

15
En lo que se refiere al crecimiento anual de cada componente, se tiene que entre 1995 y 2001
se alternaron años de crecimiento con años de caída, con la mayor merma en el año 2001,
cuando la recaudación de la Contribución sobre inmuebles cayó 32%, la Contribución sobre la
actividad comercial, industrial y de servicios (CIS) se redujo en 6% y los recursos recibidos por
coparticipación cayeron 18%. Fue un año de fuerte recesión económica. Especialmente a partir
del año 2003 los recursos provenientes de coparticipación y la CIS iniciaron una senda de
crecimiento por encima del 25% hasta 2008. En 2009 ambos se resintieron por la reducción del
nivel de actividad, para recuperarse nuevamente en 2010 y 2011. Sin embargo, la Contribución
sobre Inmuebles no evolucionó de la misma manera. En 2002 tuvo un rebote muy
probablemente atribuible a la campaña de moratoria para regularizar obras no declaradas,
iniciada en el segundo semestre de 2001, con condiciones ventajosas en materia de
condonación de intereses. En los años posteriores, el crecimiento anual fue bajo, salvo en 2006
que se desarrolló una nueva moratoria para deudores. Ya en 2009 se sintió con fuerza el
impacto del revalúo inmobiliario ya comentado anteriormente, el cual sólo consideró solamente
el 50% del valor de mercado relevado para la tierra libre de mejoras16. En 2011, por su parte, se
llevó el valor de la tierra al 80% del valor de mercado que se había relevado años atrás17, como
forma de ajustar la recaudación hasta la realización de un nuevo revalúo.

Gráfico N°5: Recaudación de la Contribución s/Inmuebles y otros (Tasas de Variación %)

120% CONTRIBUCION QUE INCIDE S/LOS INMUEBLES

100%
100% CONTRIBUCION QUE INC. S/ACT.COMER.INDUST.Y DE SERVICIOS

80% COPARTICIPACION DE IMPUESTOS NACIONALES Y PROVINCIAL. 74%

60% 52% 52% 54%

31% 33%
40% 28% 31%
34% 30% 29% 32% 35%
25% 25% 25% 25%24% 26% 27%
16% 14%15% 18%
20% 13% 11% 11% 12%
6% 2% 8% 6%
-8% -2% 5% 2%
0%
-3% -4% -5% -2% -6% -6% -1% -2%
-20% -10% -12% -8%
-18%
-40% -32%
2011p
1996

1998

1999

2001

2003

2004

2006

2008

2009
1995

1997

2000

2002

2005

2007

2010

Fuente: Elaboración propia sobre la base de Ejecuciones Presupuestarias Oficiales. 2011 corresponde a lo presupuestado.

A su vez, en los últimos años también cobró una importancia significativa el ritmo de
incorporación de inmuebles, que evolucionó de manera creciente en el tiempo.

16
Decreto Municipal N°43 de 19 de Enero de 2009.
17
Decreto Municipal N°7263 de 30 de Diciembre de 2010

16
 Gráfico N°6: Incorporación anual de inmuebles al catastro

14.000
11.772
12.000
10.046
10.000 9.133
7.913
8.000

6.000 4.997 5.104

4.191 4.272
4.000 3.135

2.000

2011p
2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010
Fuente: Elaboración propia sobre la base de Piumetto (2011). 2011 corresponde a una proyección.

En suma, teniendo en cuenta las fluctuaciones mencionadas, la contribución sobre inmuebles

que había sido responsable de recaudar un flujo estable entre 1994 y 2001, en ese mismo
periodo manifestó un incremento en la participación sobre el total de recursos propios del
municipio. Posteriormente, fue perdiendo importancia en el conjunto de recursos propios, dada
la evolución favorable de la recaudación de la CIS hasta el año 2008. Por último, a partir del
año 2009, recuperó su significatividad en el presupuesto público, y parcialmente en relación con
la evolución nominal de la economía, por los motivos ya mencionados.

Gráfico N°7: Participación de la Contribución s/Inmuebles respecto de Ingresos Municipales

Propios (%)

40% 38%
35%
35%
30% 31% 31%
28%
30% 27% 27%
26%
24% 24%
25% 23% 23% 22%
20% 20%
20% 18%
16%
15%

10%

5%

0%
2011p
1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

Fuente: Elaboración propia sobre la base de Ejecuciones Presupuestarias Oficiales. 2011 corresponde a lo presupuestado.

17
 Gráfico N°8: Recaudación de la Contribución s/Inmuebles y otros a precios constantes (Índice
base 1998=100)

250,00
235

200,00
188

150,00

135
125
100,00

92 94 100 99
81 86 86 84 84
76 75 76 71 73
50,00 62
55

2011p
1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010
CONTRIBUCION QUE INCIDE S/LOS INMUEBLES
CONTRIBUCION QUE INC. S/ACT.COMER.INDUST.Y DE SERVICIOS
COPARTICIPACION DE IMPUESTOS NACIONALES Y PROVINCIAL.

Fuente: Elaboración propia sobre la base de Ejec, Presup. Oficiales, INDEC y DPEyC-SL. 2011 corresponde a lo presupuestado.

Por último, en términos del valor agregado o producto de la Ciudad, se tiene que en 2011 la
contribución recupera el promedio histórico vigente entre 1994 y 2003, en torno al 0,8%.

Gráfico N°9: Recaudación de la Contribución s/Inmuebles como % del PBG

1,2% 1,1%

1,0% 1,0%
0,9% 0,8% 0,9% 0,8%
0,8% 0,8% 0,8% 0,8%
0,8% 0,7% 0,7%

0,6%
0,6% 0,5% 0,5% 0,5%
0,4%
0,4% 0,4%

0,2%

0,0%
2011p
1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

Fuente: Elaboración propia sobre la base de Ejec. Presup. Oficiales y DPEyC-CBA. 2011 corresponde a lo presupuestado.

18
3.2. Comparación con otras jurisdicciones y países

Como marco general para realizar las comparaciones, es interesante resaltar el cuadro
resumen que presentan Bird y Slack (2006), indicando una participación relativamente baja de
los impuestos a la propiedad respecto del tamaño de la economía tanto en países en desarrollo
como en desarrollados, mientras que al mismo tiempo son una fuente fundamental de
financiamiento de los gobiernos locales, y ello es especialmente fuerte en el caso de países en
desarrollo.

Gráfico N°10: Tendencias en materia de Tributación Local sobre las Propiedades

% del PBI % del Total de recursos

1,6 30

1,4
25
1,2
20
1,0
Países Desarrollados Países Desarro
% %
0,8 Países en desarrollo 15 Países en desa
0,6 Países en Transición Países en Tran
10
Todos los países Todos los país
0,4
5
0,2

0,0 0
1970’s 1980’s 1990’s 2000’s 1970’s 1980’s 1990’s 2000’s

Fuente: Elaboración propia sobre la base de Bird y Slack (2006). Los autores advierten que las cifras de los grupos no son
totalmente comparables entre sí, pero sirven a los fines de establecer tendencias. Incluye tributación subnacional.

Antes de comparar niveles de carga tributaria efectiva municipal, resulta oportuno examinar
brevemente la evolución de los impuestos inmobiliarios provinciales (urbano y rural), de cuya
recaudación parcialmente se nutren algunos municipios (según la provincia), a raíz de
regímenes de coparticipación, a la vez que su magnitud condiciona indirectamente el nivel de
las contribuciones o tasas que pueden establecer los municipios. A nivel provincial el cobro del
impuesto inmobiliario está bastante extendido, aunque la magnitud de la carga en este tipo de
imposición es muy divergente entre provincias.

Como puede apreciarse en el gráfico a continuación, la participación del impuesto inmobiliario

no es muy significativa y ha venido decreciendo su importancia, al tiempo que el principal tributo
provincial es el que grava los ingresos brutos. A nivel agregado (sumando todas las provincias y
la Ciudad Autónoma de Buenos Aires), la recaudación del impuesto inmobiliario representa
0,3% del PBI en 2010.

19
 Gráfico N°11: Recaudación de las provincias argentinas en % del PBI
OTROS RECURSOS TRIBUTARIOS
AUTOMOTORES
SELLOS
6,0% INMOBILIARIO

4,8%
4,6%
INGRESOS BRUTOS

4,4%
4,2%
4,2%
5,0%

4,1%
4,0%
3,9%
3,9%

3,8%

3,8%
3,8%

3,7%
3,7%

3,6%
3,6%
3,6%

3,4%
4,0%

3,0%

2,0%

1,0%

0,0%

Fuente: Elaboración propia sobre la base de MECON

Gráfico N°12: Recaudación del Inmobiliario en las provincias argentinas

en % del PBI
0,6%

0,6%
0,6%

0,6%
0,6%
0,6%

0,6%

0,7%
0,6%
0,6%

0,6%
0,6%
0,5%

0,5%

0,6%
0,4%

0,5%
0,4%
0,4%

0,4%
0,3%

0,4%

0,3%

0,2%

0,1%

0,0%

Fuente: Elaboración propia sobre la base de MECON

A su vez, puede destacarse que existen grandes diferencias entre provincias en cuanto al nivel
de presión tributaria, Entre Ríos lidera el ranking recaudando 0,9% del producto de la provincia

20
en 2010, mientras que Córdoba recauda alrededor de 0,4%, ubicándose en sexto lugar. Lo que
resalta, además, es que en prácticamente todas las provincias18 el impuesto ha perdido
significatividad respecto del valor agregado provincial, en un contexto en el que la presión
tributaria total de cada provincia en general tendió a aumentar (de la mano de otros impuestos).

Gráfico N°13: Recaudación del Inmobiliario en las provincias

Recaudación Inmobiliario / PBG
argentinas en % del PBI

Entre Ríos 0,9% 1,0%

La Pampa 0,6%0,7%
Tucumán 0,5%0,6%
Santa Fe 0,5% 1,1%
Ciudad de Bs. As. 0,5% 0,8%
Córdoba 0,4% 1,0%
Buenos Aires 0,4% 0,7%
San Juan 0,3%
Jujuy 0,3%
San Luis 0,3% 0,7% 2000
Mendoza 0,2% 0,4%
2010
Stgo. del Estero 0,2%
Río Negro 0,2% 0,6%
Corrientes 0,2% 0,3%
Misiones 0,2% 0,5%
Neuquén 0,2%
La Rioja 0,1%
Catamarca 0,1% 0,3%
Salta 0,1%
Formosa 0,1%
Chaco 0,1%
Santa Cruz 0,0%
Tierra del Fuego 0,0%
Chubut 0,0%

0,0% 0,2% 0,4% 0,6% 0,8% 1,0% 1,2%

Fuente: Elaboración propia sobre la base de MECON

Es por ello que en todas las provincias se aprecia una caída en la participación del impuesto
inmobiliario en el total de recursos tributarios propios. En la provincia de Córdoba pasó de
representar 24% en 2000 a sólo 8% en 2010, siendo una de las caídas más bruscas.

18
Salvo San Juan y Tucumán

21
 Gráfico N°14: Recaudación del Inmobiliario en las provincias argentinas en
Part. Inmobiliario / Rec. Propios
% del total de recursos tributarios propios

Entre Ríos 17% 21%

La Pampa 14% 18%
Santa Fe 11% 24%
Jujuy 9% 11%
Ciudad de Bs. As. 8% 18%
Tucumán 8% 14%
Córdoba 8% 24%
Mendoza 7% 13%
Buenos Aires 7% 15%
Corrientes 7% 15% 2000
Stgo. del Estero 6%7%
2010
San Juan 6% 8%
San Luis 6% 19%
Neuquén 5% 8%
Río Negro 5% 16%
Misiones 4% 14%
Catamarca 4% 11%
La Rioja 3% 7%
Formosa 1% 4%
Salta 1% 4%
Chaco 1%2%
Santa Cruz 0%
Tierra del Fuego 0%
Chubut 0%

0% 5% 10% 15% 20% 25% 30%

Fuente: Elaboración propia sobre la base de MECON

Por último, ya en materia de tributación sobre los inmuebles a nivel municipal, la búsqueda de
una medida de comparación homogénea enfrenta la dificultad de la falta de datos de producto
bruto interno a nivel municipal, el cual generalmente es estimado por vías indirectas, al tiempo
que no es sencillo obtener datos actualizados para un conjunto amplio de ciudades.

A partir de la información relevada se aprecia que el peso relativo del tributo municipal sobre el
valor agregado de cada jurisdicción oscila entre 0,2% y 1,5%, lo cual sugiere que en cualquier
caso se mantiene como un tributo de escaso peso relativo en la economía. En ese marco, de
todas formas, es posible identificar a las jurisdicciones ubicadas por debajo del promedio (como
se ubicaba Córdoba hasta 2010), las cuales presentarían una presión tributaria baja, al menos
desde un punto de vista cuantitativo agregado.

Teniendo en cuenta la estimación de la presión de la contribución sobre inmuebles de la Ciudad

de Córdoba, recién en 2011 podría decirse que se encuentra levemente por encima del
promedio, el cual excluyéndola es de 0,7%, y aún con los recientes incrementos no es
considerada de las más gravosas, si se la considera de manera exclusiva, aunque adicionando
el efecto del impuesto inmobiliario provincial quedaría entre los más elevados.

22
Gráfico N°15: Recaudación del tributo inmobiliario por municipio (como porcentaje
del PBI de la jurisdicción)

Brasil-Florianópolis-2005 1,5%
Brasil-Goiânia-2009 1,1%
Brasil-Campo Grande-2003 1,0%
Brasil-Belo Horizonte-2009 1,0%
Colombia-Bogotá-2004 1,0%
Brasil-Campinas-2009 0,9%
España-Total Municipios-2007* 0,9%
Brasil-São Paulo-2007 0,9%
España-Madrid-2008* 0,9%
Brasil-Rio de Janeiro-2010 0,8%
Brasil-Porto Alegre-2010 0,8%
Argentina-Córdoba-2011* 0,8%
Brasil-Recife-2005 0,8%
Brasil-Salvador-2005 0,8%
Brasil-Juiz de Fora-2009 0,7%
México-DF-2009* 0,7%
Bolivia-Tarija-2003 0,7%
Brasil-Itupeva-2005 0,6%
Brasil-Aracajú-2005 0,6%
Brasil-Curitiba-2009 0,6%
Corea del Sur-Total Municipios-2007* 0,6%
Argentina-CABA-2009* 0,6%
Argentina-Córdoba-2010* 0,5%
Argentina-Córdoba-2009* 0,5%
Brasil-Blumenau-2009 0,5%
Brasil-Joinville-2005 0,5%
Brasil-Fortaleza-2003 0,5%
Brasil-Jaboatão dos Guararapes-2005 0,4%
Brasil-Total Municipios-2009* 0,4%
Brasil-Belém-2004 0,4%
Brasil-Governador Valadares-2007 0,4%
Brasil-Brasilia (DF)-2010 0,3%
Argentina-Rosario-2003 0,3%
Brasil-Cascável-2009 0,3%
Perú-Lima-2003 0,2%

0,0% 0,5% 1,0% 1,5% 2,0%

Fuente: Elaboración propia sobre la base de Lincoln Institute of Land Policy y estimaciones propias .
*Estimaciones propias

23
4. Recomendaciones y Conclusiones
A partir del conjunto de elementos de análisis cuali-cuantitativos desarrollados en las secciones
anteriores se tienen los siguientes hechos destacados.

Desde un punto de vista teórico se presentan grandes ventajas a favor de gravar con mayor
intensidad la tierra que las mejoras, ello se evidencia en textos de autores clásicos y en la
literatura más actual sobre el tema.

Existen algunas experiencias escasas respecto de la aplicación de enfoques de mayor presión

tributaria sobre la tierra que sobre las edificaciones y hay estudios que reflejan los efectos
positivos de este tipo de enfoque sobre el ordenamiento urbano. El gravamen exclusivo de la
tierra no registra experiencias sobresalientes en la actualidad, aunque en general existen
mayores alícuotas para los terrenos baldíos que para las viviendas residenciales.

Del análisis de las características de los impuestos existentes en diferentes jurisdicciones del
país y de otros países se puede concluir que tanto la estructura de la Contribución sobre
inmuebles de la Ciudad de Córdoba, como también el desarrollo catastral, se ubican entre los
casos más evolucionados.

El tratamiento diferenciado a terrenos baldíos existente en la contribución sobre inmuebles de

Córdoba está en línea con los argumentos expuestos en el trabajo, por lo cual se constituye en
un incentivo a la densificación, sólo en relación con las tierras libres de mejoras. Las
propiedades que subutilizan el suelo tributan proporcionalmente lo mismo que las que
aprovechan la máxima edificabilidad permitida.

Asimismo, existen aspectos de las normativas de otras jurisdicciones y de los desarrollos

teóricos que podrían ser tenidos en cuenta para el caso de Córdoba, a modo de
recomendaciones, las cuales en general requieren estudios adicionales para ser implementadas
de un modo apropiado. A saber:

o Incorporar progresividad de alícuotas respecto del valor de la vivienda: mejora la

equidad, supone que se grava la capacidad de pago;
o Incorporar progresividad respecto del número de propiedades del mismo
contribuyente, a través de adicionales (incremento relativo de la carga) o
mínimos (reducción relativa de la carga) respecto de propietarios de más de una
unidad de vivienda y desocupada (Ej. Santa Fe): mejora la equidad e incentiva a
la utilización óptima de recursos, supone que se grava la capacidad de pago;
o Aplicar una regla permanente de corrección monetaria del valor de las viviendas
entre procesos de revalúo generales, preferentemente a través de índices de
valor de las viviendas, para evitar desfinanciamiento municipal y las
actualizaciones bruscas: ayuda a la sostenibilidad fiscal, evita la a acumulación
de atraso en la valuación fiscal;
o Aplicar el revalúo sistemática y periódicamente, combinado con una regla de
corrección monetaria como la citada: evita las inequidades en relación con los
cambios relativos en los valores de las propiedades y evita la resignación de
recaudación por falta de actualización de las valuaciones;
o Aplicar mayores alícuotas sobre el valor de la tierra (factor fijo y escaso) que
sobre las edificaciones, estableciendo el cómputo de la obligación fiscal
separadamente (inicialmente con neutralidad fiscal para evitar su rechazo por
parte del público): mejora la eficiencia y favorece mayor densificación urbana a
mediano y largo plazo;

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Del análisis de tipo cuantitativo es posible concluir que el nivel tributario está recuperando
niveles históricos en relación al valor agregado de la ciudad, luego de varios años de
decaimiento relativo, aunque recién en 2011 dejaría de estar retrasado respecto de la inflación.
Hasta ahora, la débil evolución de la recaudación medida en moneda constante habría
implicando menores posibilidades de financiar gastos cuyos costos hayan seguido el ritmo
general de precios.

En la comparación internacional, la presión tributaria municipal de Córdoba se ubica levemente

por encima de la media considerada, luego del importante impulso recaudatorio de 2011. Aún
en esa situación, no se considera un municipio que sea de los más gravosos en la materia. Al
mismo tiempo, la tendencia mundial es a la elevación de la carga en este tipo de impuestos
(medida en relación con el valor agregado), siendo una fuente primordial de recursos propios
para los gobiernos locales de la mayor parte de los países del mundo, al margen de las
transferencias que puedan recibir en materia de regímenes de compensación entre niveles de
gobierno.

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