Dirección Técnico Normativa

Opinión

T.D: 10850366

OPINIÓN Nº 129-2017/DTN

Solicitante: Juan José Pérez Rosas Pons

Asunto: Aprobación de prestaciones adicionales en obras a suma alzada

Referencia: Comunicación S/N recibida el 26.ABR.2017

1. ANTECEDENTES

Mediante el documento de la referencia, el señor Juan José Pérez Rosas Pons consulta
sobre la aprobación de prestaciones adicionales en obras a suma alzada en el marco de
lo dispuesto por la anterior normativa de contrataciones del Estado.

Antes de iniciar el desarrollo del presente análisis, es necesario precisar que las
consultas que absuelve este Organismo Supervisor son aquellas referidas al sentido y
alcance de la normativa de contrataciones del Estado, planteadas sobre temas genéricos
y vinculados entre sí, sin hacer alusión a asuntos concretos o específicos, de
conformidad con lo dispuesto por el literal o) del artículo 52 de la Ley de
Contrataciones del Estado, Ley
N° 30225 y la Tercera Disposición Complementaria Final de su reglamento, aprobado
mediante Decreto Supremo Nº 350-2015-EF.

En ese sentido, las conclusiones de la presente opinión no se encuentran vinculadas

necesariamente a situación particular alguna.

2. CONSULTAS Y ANÁLISIS

De forma previa, es preciso señalar que las presentes consultas se encuentran vinculadas
a la aplicación de la Ley de Contrataciones del Estado, aprobada mediante Decreto
Legislativo Nº 1017 (en adelante, la “anterior Ley”), y su Reglamento, aprobado
mediante Decreto Supremo Nº 184-2008-EF (en adelante, el “anterior Reglamento”) 1;
por tanto, serán absueltas bajo sus alcances.

Las consultas formuladas2 son las siguientes:

2.1 “En el caso en que la Bases de un expediente técnico, se excluya expresamente

determinada zona, se coloque metrado cero (0) y presupuesto cero (0) pero en el
plano se incluya la citada zona excluida, con un tramo de ‘X’ Kilómetros de
ejecución, ¿la contratista está obligada a ejecutarla, tomando en consideración
que el presupuesto es cero (0) o, en su defecto, deberá tramitarse el adicional
respectivo o la reducción de metas correspondiente?” (sic).
1
Normas vigentes hasta el 8 de enero de 2016.

2
Para una mejor estructuración del análisis, las consultas serán absueltas en un orden distinto al de su formulación.
Asimismo, del informe legal que se adjunta al documento de la referencia se advierte que las consultas formuladas
se encuentran referidas a una obra contratada bajo el sistema a suma alzada.
 2

2.1.1 En primer lugar, debe señalarse que -excepcionalmente y previa sustentación del
área usuaria de la contratación- la Entidad podía ordenar al contratista la ejecución
de prestaciones adicionales, siempre que estas fueran indispensables para alcanzar
la finalidad del contrato.

En efecto, en el caso de obras, el primer párrafo del numeral 41.2 del artículo 41
de la anterior Ley otorgaba a la Entidad la potestad3 de ordenar al contratista la
ejecución de prestaciones adicionales de obra4 hasta por el quince por ciento
(15%) del monto del contrato original, restándole los presupuestos deductivos
vinculados, siempre que dichas prestaciones respondieran a la finalidad del
contrato original.

Asimismo, el segundo párrafo del referido numeral establecía que en caso

resultara indispensable la ejecución de prestaciones adicionales de obra por
deficiencias del expediente técnico o situaciones imprevisibles posteriores a la
suscripción del contrato, mayores a las establecidas en el párrafo anterior, el
Titular de la Entidad podía decidir autorizarlas, siempre que su monto no superase
el cincuenta por ciento (50%) del monto del contrato original, debiendo contar
previamente con la autorización de la Contraloría General de la República para su
ejecución y pago.

De esta manera, la anterior normativa de contrataciones del Estado establecía que

una Entidad podía aprobar prestaciones adicionales de obra por deficiencias del
expediente técnico.

2.1.2 Efectuada la precisión precedente, es necesario señalar que, de conformidad con el

numeral 24 del Anexo Único del anterior Reglamento “Anexo de Definiciones”, el
expediente técnico de obra era “El conjunto de documentos que comprende
memoria descriptiva, especificaciones técnicas, planos de ejecución de obra,
metrados, presupuesto de obra, fecha de determinación del presupuesto de obra,
Valor Referencial, análisis de precios, calendario de avance de obra valorizado,
fórmulas polinómicas y, si el caso lo requiere, estado de suelos, estudio
geológico, de impacto ambiental u otros complementarios.” (El subrayado es
agregado).

Como se advierte, el expediente técnico de obra estaba integrado por un conjunto

de documento de ingeniería y arquitectura que definían, principalmente, las
características, alcance y la forma de ejecución de una obra, así como las
condiciones del terreno en la que esta debía ejecutarse. De ello se infiere que
dicho expediente tenía por finalidad brindar información a los postores sobre los
requerimientos de la Entidad para la ejecución de la obra y las condiciones del
terreno a efectos que pudieran realizar adecuadamente sus ofertas y, de ser el caso,

3
Siguiendo a Manuel de la Puente, esta potestad responde al ejercicio de las prerrogativas especiales del
Estado, pues se enmarca dentro de lo que la doctrina denomina “cláusulas exorbitantes” que caracterizan
a los regímenes jurídicos especiales de derecho público -como es el que subyace a las contrataciones del
Estado- en los que la Administración Pública representa al interés general y su contraparte representa al
interés privado. DE LA PUENTE Y LAVALLE, Manuel. Las Cláusulas Exorbitantes, en: THEMIS,
Revista de Derecho de la Pontificia Universidad Católica del Perú, N° 39, Pág. 7.
4
Para ejercer esta prerrogativa, además del sustento del área usuaria responsable, se debía contar con
certificación de crédito presupuestario a efectos de emitir la resolución aprobatoria del titular de la
Entidad, de conformidad con el primer párrafo del artículo 207 del anterior Reglamento.
 3

ejecutasen la obra cumpliendo las obligaciones técnicas establecidas por la

Entidad y la normativa vigente en materia de ejecución de obras.

Para cumplir con dicha finalidad, era necesario que los documentos que
integraban el expediente técnico fueran interpretados en conjunto5 y que dichos
documentos proporcionasen información suficiente, coherente y técnicamente
correcta que permitiera formular adecuadamente las propuestas y ejecutar la obra
en las condiciones requeridas por la Entidad y la normativa de la materia.

2.1.3 Ahora bien, debe indicarse que una deficiencia6 es un defecto o imperfección de
algo o alguien. Por su parte, un defecto 7 implica la carencia de alguna cualidad
propia de algo.

Así, de conformidad con lo indicado en el numeral 2.1.2 de la presente opinión,

una deficiencia del expediente técnico podía presentarse cuando los documentos
que lo integraban no cumplían con definir adecuadamente las características,
alcance y la forma de ejecución de la obra, así como tampoco describían
adecuadamente las condiciones del terreno. En otras palabras, se podía identificar
una deficiencia en un expediente técnico cuando este no presentara información
suficiente, coherente o técnicamente correcta para determinar el alcance de las
prestaciones que debían ejecutarse.

Sin embargo, si bien el hecho que cierta información fuera omitida en alguno de
los documentos que formaban parte del expediente técnico pero estuviera
detallada en otro (u otros) de manera suficiente, coherente o técnicamente correcta
para determinar el alcance de las prestaciones que se debían ejecutar, se podía
considerar como una deficiencia del expediente técnico -dado que uno de sus
documentos no estaba presentando la información que debería-, dicha falta de
información no podía originar la aprobación de un adicional de obra pues, como
lo indicaba su propia definición8, una prestación adicional de obra era “Aquella
no considerada en el expediente técnico, ni en el contrato original (…).” (El
subrayado y resaltado son agregados).

En este punto, es importante reiterar que los documentos que integraban el

expediente técnico se debían interpretar en conjunto, por lo que cualquier omisión
en alguno de sus documentos debía atenderse con la información contenida en los
otros documentos que formaban parte de dicho expediente.

En esa medida, si bien la omisión de información en alguno de los documentos

que formaban parte del expediente técnico pero detallada en otro podía
considerarse una deficiencia del expediente técnico, solo la omisión total de la
información (entiéndase, en todos los documentos que formaban parte del

5
De conformidad con los dispuesto por las Opiniones N° 027-2017/DTN, 080-2015/DTN y 051-2011/DTN.
6
Según el Diccionario de Lengua Española (DRAE), Vigésima Segunda Edición, “deficiencia”, en su primera
acepción, significa “l.m.Defecto (II Imperfección).” http://lema.rae.es/drae/?val=deficiencia
7
Según el Diccionario de Lengua Española (DRAE), Vigésima Segunda Edición, “defecto”, en su primera acepción,
significa “l.m.Carencia de alguna cualidad propia de algo.” http://lema.rae.es/drae/?val=defecto
8
Señalada en el numeral 40 del Anexo Único del anterior Reglamento “Anexo de Definiciones”.
 4

expediente técnico), podía generar la aprobación de una prestación adicional

de obra9.

2.1.4 De otro lado, el artículo 40 del anterior Reglamento contemplaba los sistemas de
contratación que podían ser empleados por las Entidades; así, el numeral 1 del
citado artículo regulaba el sistema a suma alzada de la siguiente manera:

“(…) Sistema a suma alzada, aplicable cuando las cantidades, magnitudes y

calidades de la prestación estén totalmente definidas en las especificaciones
técnicas, en los términos de referencia o, en el caso de obras, en los planos y
especificaciones técnicas respectivas. El postor formulará su propuesta por un
monto fijo integral y por un determinado plazo de ejecución.

Tratándose de obras, el postor formulará dicha propuesta considerando los

trabajos que resulten necesarios para el cumplimiento de la prestación
requerida según los planos, especificaciones técnicas, memoria descriptiva y
presupuesto de obra que forman parte del Expediente Técnico, en ese orden de
prelación; considerándose que el desagregado por partidas que da origen a su
propuesta y que debe presentar para la suscripción del contrato, es
referencial. El mismo orden de prelación se aplicará durante la ejecución de la
obra.” (El subrayado es agregado).

Como se aprecia, cuando la contratación de una obra era realizada bajo el sistema
a suma alzada, correspondía que el postor formulara su oferta por un monto fijo e
integral debiendo considerar, para tal efecto, la información contenida en el
expediente técnico, según el siguiente orden de prelación: (i) en primer lugar, los
planos; (ii) en segundo lugar, las especificaciones técnicas; (iii) en tercer lugar, la
memoria descriptiva; y (iv) finalmente, el presupuesto de obra. Asimismo, debe
tenerse en cuenta que el mencionado orden de prelación también era de aplicación
para la etapa de ejecución contractual.

2.1.5 En ese orden de ideas, cuando se trataba de obras ejecutadas bajo el sistema a
suma alzada, el contratista debía realizar la totalidad de trabajos considerados en
el expediente técnico por el monto ofertado en su propuesta económica, la cual
debió ser elaborada considerando la información contenida en los planos y
los demás documentos que definían las características, alcance y la forma de
ejecución de la obra, según el orden de prelación contemplado en el numeral
1 del artículo 40 del anterior Reglamento.

Por su parte, aun cuando en alguno de los documentos que formaban parte del
expediente técnico se hubiera omitido cierta información pero esta última hubiera
sido detallada en otro documento (tal como los planos) de manera suficiente,
coherente o técnicamente correcta para determinar el alcance de las prestaciones
que se debían ejecutar; dicha falta de información no podía originar la aprobación
de un adicional de obra pues, como lo indicaba su propia definición, una
prestación adicional de obra era aquella no considerada en el expediente
técnico, ni en el contrato original.

Finalmente, es importante tener en cuenta que la anterior normativa de

contrataciones del Estado permitía que los postores presentasen consultas y
9
De conformidad con el criterio señalado en el numeral 2.2 de la Opinión N° 014-2015/DTN.
 5

observaciones durante el proceso de selección respecto de la información

contenida en el expediente técnico, a efectos que la Entidad aclarase diversos
aspectos de dicha información.
2.2 “¿Corresponde que se tramite un adicional de obra si se demuestra que el
proyectista cometió un error al momento de elaborar el expediente técnico de
una obra a suma alzada?” (sic).

2.2.1 Tal como se indicó al absolver la consulta precedente, la anterior normativa de

contrataciones del Estado establecía que una Entidad podía aprobar prestaciones
adicionales de obra por deficiencias del expediente técnico cuando se apreciaba la
omisión total de cierta información (entiéndase, en todos los documentos que
formaban parte del expediente técnico).

No obstante ello, es importante precisar que a efectos de aprobar la ejecución de

adicionales de obra no bastaba que el expediente técnico presentara deficiencias
en su elaboración, según lo señalado en el párrafo precedente, sino que, además,
la Entidad debía verificar que dichas deficiencias hubieran generado la
necesidad de ejecutar prestaciones adicionales y que estas últimas hubiesen
sido indispensables para alcanzar la finalidad de la obra principal , con
independencia del sistema de contratación empleado.

3 CONCLUSIONES

3.1 Cuando se trataba de obras ejecutadas bajo el sistema a suma alzada, el contratista
debía realizar la totalidad de trabajos considerados en el expediente técnico por el
monto ofertado en su propuesta económica, la cual debió ser elaborada
considerando la información contenida en los planos y los demás documentos que
definían las características, alcance y la forma de ejecución de la obra, según el
orden de prelación contemplado en el numeral 1 del artículo 40 del anterior
Reglamento.

3.2 Aun cuando en alguno de los documentos que formaban parte del expediente
técnico se hubiera omitido cierta información pero esta última hubiera sido
detallada en otro documento (tal como los planos) de manera suficiente, coherente
o técnicamente correcta para determinar el alcance de las prestaciones que se
debían ejecutar; dicha falta de información no podía originar la aprobación de un
adicional de obra pues, como lo indicaba su propia definición, una prestación
adicional de obra era aquella no considerada en el expediente técnico, ni en el
contrato original.

3.3 A efectos de aprobar la ejecución de adicionales de obra no bastaba que el

expediente técnico presentara deficiencias en su elaboración, según lo señalado en
la presente opinión, sino que, además, la Entidad debía verificar que dichas
deficiencias hubieran generado la necesidad de ejecutar prestaciones adicionales y
que estas últimas hubiesen sido indispensables para alcanzar la finalidad de la
obra principal, con independencia del sistema de contratación empleado.

Jesús María, 8 de junio de 2017

 6

PATRICIA SEMINARIO ZAVALA

Directora Técnico Normativa
MAMV/.