EL CONTROL CONSTITUCIONAL PERUANO

INTRODUCCIÓN

Perú es un país que se ha caracterizado por la poca duración de sus textos

constitucionales desde los inicios de vida republicana, lo cual se ve reflejado en la
cantidad Constituciones a lo largo de su historia. Son el total once las Constituciones
que han existido a lo largo del devenir político y jurídico en la historia peruana,
siendo la de 1993 la que está vigente en la actualidad. Este número de
Constituciones nos hace reflexionar acerca de nuestra propia cultura constitucional
ya que sustituir una carta fundamental por otra supone inestabilidad e inseguridad.
Ciertamente esto se debió, en parte, a que las constituciones políticas de años atrás
sirvieron como marco político en lugar de uno jurídico, considerando más importante
las leyes dadas por el poder legislativo y las normas con rango de ley del ejecutivo
que lo contenido en el propio texto constitucional. Todo esto cambió a lo largo de
los últimos años en donde la Constitución Política pasó de ser un simple referente
“político” a ser una “norma jurídica” en sí misma, esto es, que su observancia,
cumplimiento y respeto es vital para un Estado Constitucional de Derecho. Es así
que lo dispuesto por la Constitución empezó a jugar un rol determinante en el control
político y jurídico de la Nación.
El presente artículo tiene como objetivo brindar una aproximación a los diversos
controles de constitucionalidad contenidos en el vigente texto constitucional
peruano. En esta ocasión, nos centraremos en el control relativo a la defensa del
principio de supremacía constitucional respecto de las demás normas que
conforman el sistema jurídico peruano. A manera de sinopsis, abordaremos lo
referido a los sistemas de control de constitucionalidad existentes. Luego,
explicaremos los sistemas de control contenidos en la Constitución Política peruana.
Por último, tocaremos un tipo de control no muy usado pero que constituye una
herramienta de control más nos que ofrece el sistema jurídico peruano.

I. SISTEMAS-MODELO DE CONTROL DE LA CONSTITUCIONALIDAD

Podemos señalar que existen, a nivel mundial, dos grandes sistema de control
constitucional, entre ellos: el europeo o de Justicia Constitucional concentrada,
generalizado a partir de la constitución austríaca de 1920 y de la obra de Hans
Kelsen, en el que un órgano autónomo especializado y constitucionalmente
designado para ello tiene la potestad de revisar la constitucionalidad de las normas
legales y los actos de poder, estableciendo al respecto, declaraciones generales
ERGA OMNES de plenos efectos derogatorios. El segundo sistema es el americano
o de control difuso (también denominado de la Judicial Review), permite que sea el
mismo órgano jurisdiccional ordinario el que desarrolle la función de control de la
constitucionalidad inaplicando una norma que contraviene la constitución para el
caso en concreto, manteniendo la norma en cuestión en el ordenamiento.
Podemos observar que el primer sistema nos ofrece un control más efectivo a
efectos que la norma cuestionada puede ser retirada del ordenamiento jurídico
previa pronunciación del órgano colegiado respectivo, teniendo efectos generales.
En cambio, el segundo sistema nos ofrece una forma de control distinta ya que cabe
la posibilidad de inaplicarse una norma de inferior nivel alegándose su
inconstitucionalidad para el caso en concreto, es decir, en la causa vista por el juez
y sólo para ella, siendo los efectos vinculantes sólo para las partes
Es así que el ordenamiento jurídico peruano en materia de control constitucional
nos ofrece un sistema dual o mixto debido a que ambas formas han sido recogidas.
En materia de control concentrado tenemos al Tribunal Constitucional que es un
órgano colegiado reconocido constitucionalmente, encargado de analizar la
constitucionalidad de las diversas normas legales. Por otro lado, tenemos también
al control difuso el cual es ejercido tanto por los órganos judiciales como los
administrativos.

II. CONTROL CONCENTRADO

El texto constitucional peruano establece en su artículo 201 que el Tribunal

Constitucional es el órgano de control de control de la constitución, siendo
considerado -en la práctica- como el máximo intérprete de la misma debido a la
intensa labor que viene desarrollando en la actualidad dirimiendo controversias en
las cuales estén en juegos derechos fundamentales o pronunciándose sobre la
constitucionalidad de normas legales de inferior rango como leyes ordinarias,
decretos legislativos, decretos, reglamentos, entre otros.
Es así que su labor se ve precisada en el artículo siguiente donde se contempla que
resuelve en instancia única la acción de inconstitucionalidad, función que nos
importa en el presente caso. Debido a que la acción de inconstitucionalidad implica
cuestionar seriamente la constitucionalidad de una norma legal y su consecuente
retiro del ordenamiento jurídico, la facultad para iniciar la mencionada acción está
limitada por la propia Constitución, es decir, sólo podrán hacerlo los facultados por
la Carta misma. El Tribunal no actúa de oficio a manera de vigilante de la
constitucionalidad, sólo actúa cuando los órganos y sujetos expresamente indicados
en el artículo 203 de la Constitución inician un proceso ante este órgano colegiado.
El Tribunal Constitucional emite una sentencia, la cual no tiene efectos retroactivos,
lo cual supone que los efectos generados por la norma son válidos en el período de
tiempo que estuvo vigente, desde su publicación hasta la sentencia que declara su
inconstitucionalidad. Dicha sentencia es publicada en el Diario Oficial de la nación
(en este caso el diario El Peruano), haciendo que la norma quede sin efecto al día
siguiente de la publicación. La excepción a la irretroactividad de las sentencias del
Tribunal Constitucional es lo referido a la materia tributaria. Según lo dispuesto por
el artículo 74 de la Carta fundamental, no surten efectos las normas tributarias
dictadas en violación de lo que establece dicho artículo. De esta manera, de acuerdo
al artículo 81 del Código Procesal Constitucional: “cuando se declare la
inconstitucionalidad de normas tributarias por violación del Artículo 74 de la
Constitución, el Tribunal debe determinar de manera expresa en la sentencia los
efectos de su decisión en el tiempo. Asimismo, resuelve lo pertinente respecto de
las situaciones jurídicas producidas mientras estuvo en vigencia”. Es así que en
materia tributaria, de declararse la inconstitucionalidad de una norma, la
retroactividad surge como una posibilidad.
De acuerdo a lo expresado, podemos concluir que el control concentrado está
reconocido y regulado por la misma Constitución Política del Perú. Adicionalmente,
en el año 2004 se dictó una ley que significó una codificación a las normas
destinadas a iniciar procesos ante el Tribunal Constitucional. La Ley 28237 o Código
Procesal Constitucional contiene todo lo referente al aspecto procesal
(competencia, legitimidad, prescripción, etc.) de la justicia constitucional
concentrada en materia de garantías constitucionales, tanto las referidas a la
defensa de los derechos fundamentales como a la defensa del principio de
supremacía constitucional.

III. CONTROL DIFUSO

El texto constitucional peruano reconoce en su artículo 138 la segunda forma de

control constitucional, donde se señala que: “En todo proceso, de existir
incompatibilidad entre una norma constitucional y una norma legal, los jueces
prefieren la primera. Igualmente, prefieren la norma legal sobre toda otra norma de
rango inferior”.
A diferencia del anterior sistema, este nos ofrece más acceso a la justicia
constitucional debido a que un ciudadano no estaría limitado por el artículo 203 de
la Constitución. En este sentido, si un particular inicia un proceso judicial y considera
que una norma contraviene lo dispuesto en la constitución, podrá solicitar que se
inaplique la norma. De igual forma, el juez puede optar por inaplicarla sin la solicitud
de alguna de las partes, lo cual quiere decir que el control difuso en sede judicial es
a pedido de parte o de oficio.
El control difuso en sede judicial tiene su propio procedimiento debido a que las
sentencias expedidas por los jueces pueden ser elevadas en consulta para su
respectiva observación ante la Sala Constitucional y Social de la Corte Suprema
para que se pronuncie sobre el tema. Todo esto se encuentra contenido en la Ley
Orgánica del Poder Judicial.
Adicionalmente al control difuso en sede judicial, podría hablarse de control difuso
en sede administrativa de acuerdo a lo que dispuso el Tribunal Constitucional en la
sentencia recaída en el expediente No 3741-2004-AA/TC, que constituye un
precedente de observancia obligatoria. En esta sentencia, el Tribunal constitucional
establece que si bien es cierto que la Administración Pública está sometida al
principio de legalidad, ésta tiene la facultad y el deber de preferir la Constitución e
inaplicar una disposición infraconstitucional que la vulnera manifiestamente. En este
sentido, el ejercicio del control administrativo difuso se realiza a pedido de parte y
de oficio cuando se trate de la aplicación de una disposición que vaya en contra de
la interpretación que de ella haya realizado el propio Tribunal Constitucional.
El argumento ofrecido por el Tribunal Constitucional para sustentar la aplicación del
control difuso en sede administrativa (Tribunales administrativos u órganos
colegiados que dirimen controversias) se basa en la redacción del artículo 138 del
texto constitucional. Dado que no existe una prohibición explícita ni otra norma que
disponga lo contrario, es razonable reconocer esta facultad a la Administración
Pública cuando ejerce función jurisdiccional dentro de su propio ámbito. Dicha
interpretación contribuye también a que el Tribunal Constitucional pueda también
hacer uso del control difuso cuando resuelve en última instancia procesos
constitucionales (Hábeas Corpus, amparo, entre otros).
Podemos concluir que el control difuso en el Perú, al igual que el control
concentrado, está reconocido en la Constitución Política. Dado que su
reconocimiento no establece prohibición alguna, el Tribunal Constitucional, como
máximo intérprete de la Constitución, estableció en el año 2006 que la
Administración Pública tiene el deber de observar y cumplir lo dispuesto en la Carta
Magna. De esta forma, se reconoce también la aplicación del control difuso en sede
administrativa.

IV. CONTROL LEGISLATIVO

Este tipo de control de la constitucionalidad es distinto a los comentados

anteriormente. Ciertamente, este tipo constituye más un procedimiento o formalismo
vinculado a la dación de normas legales que a un tipo diseñado específicamente
para analizar la constitucionalidad de una norma.
Este procedimiento de control está recogido en los artículos 90 y 91 del Reglamento
del Congreso de la República donde se contemplan procedimientos de control sobre
la legislación delegada (cuando se trata de decretos legislativos) y sobre decretos
de urgencia respectivamente.
Como bien sabemos, los decretos legislativos son una forma distinta de dictarse
normas con rango de ley. Lo característico de esta forma es que el propio Congreso
de la República dicta una ley autoritativa en donde establece un marco de
delegación de facultades para el Poder Ejecutivo. Es con dichas facultades
determinadas por ley, que el Ejecutivo puede dictar normas con fuerza de ley sobre
materias que competen exclusivamente al Congreso de la República. De igual
forma, la constitución reconoce en su artículo 118 inciso 19 que es facultad del
Presidente de la República el dictar medidas extraordinarias, mediante Decretos de
Urgencia (los cuales tienen fuerza de ley), en materia económica y financiera
cuando así lo requiera el interés nacional.
Ambas formas de dictar normas están subordinadas a que se dé cuenta al Congreso
de la República para su evaluación. Una vez realizado el informe por parte del
Ejecutivo, éste es evaluado por la Comisión de Constitución y Reglamento, la cual
emitirá un dictamen o un informe al pleno sobre la constitucionalidad de los
mencionados decretos, sugiriendo su derogación o modificación por el Congreso de
la República.
Ciertamente, y a manera de comentario adicional, este tipo de control procedimental
no es del todo efectivo debido -en gran parte- al sistema de gobierno peruano y al
parlamento mismo. Como bien sabemos, son tres los sistemas de gobierno
reconocidos en el Derecho Comparado: el régimen presidencial, el parlamentario y
el semipresidencial. Cada uno de ellos tiene sus especiales características,
encuentra su origen y funciona en determinadas realidades. En el Perú, si bien rige
un régimen presidencialista, este está marcado de figuras propias de el régimen
parlamentarista, llegando a la conclusión que nuestro régimen es uno presidencial
con rasgos de parlamentarismo. A esto debemos añadir que nuestra la historia
peruana enseña que el caudillismo y el militarismo han marcado profundamente la
cultura política peruana. En este sentido, si bien existen instituciones como los
ministros, el voto de confianza, voto de censura, refrendo ministerial, etc., no es un
control determinante al poder presidencial. Un ejemplo sencillo de esto es el
refrendo presidencial ya que la oposición de un ministro no significa que el
presidente vea impedido su actuar pues puede destituir al ministro de turno y
sustituirlo por uno que comparta su visión política.
En resumen, el presidente de la República –en el Perú- tiene mucho poder, sumado
a esto, está el hecho de ser líder político de su partido. Otro ejemplo sencillo que
contribuye a esto es la propia Constitución Política vigente, debido a que en su
capítulo IV donde regula lo respectivo al Poder Ejecutivo, desarrollado en su
articulado lo referido “sólo” al Presidente de la República.
Otro hecho importante es que en tiempos de elecciones, los partidos políticos
buscan ganar escaños a efectos de ser mayoría en el Congreso. Supongamos que
el partido político del Presidente elegido gana una gran cantidad de escaños, esto
significará que el Presidente tendrá un respaldo en el Congreso ya que sus colegas
del partido apoyarán su visión política mediante la delegación de facultades. Cabe
la posibilidad que el panorama sea contradictorio y que el partido no gane muchos
escaños, de igual forma se buscará tener alianzas parlamentarias con el objetivo de
apoyar al Presidente.
Estadísticamente, se sabe que el Poder Ejecutivo es el que más legisla en el Perú,
curiosamente esto se da mediante Decretos Legislativos y Decretos de Urgencia.
El monopolio legislativo del Congreso ha dejado de ser tal, pasando a desempeñar
una función de control en lugar de una legislativa. Empero, teniendo en cuenta todo
lo mencionado, no es posible hablar de un control en todo el sentido de la palabra
debido al enorme poder político que posee el Presidente de la República. Hablar de
control parlamentario o legislativo es utópico puesto que si se cuenta con el apoyo
de muchos congresistas, el mencionado control no prosperará. Sin embargo,
jurídicamente hablando, esto constituye una herramienta de control de la
constitucionalidad más recogida en nuestro ordenamiento, es una salida más
plasmada en nuestras normas. Determinar su efectividad, depende en el fondo, de
la situación política que viva el país.

CONCLUSIÓN

Podemos señalar que en materia de control constitucional el Perú el ordenamiento

jurídico peruano nos ofrece tres formas bien definidas, cada una con sus ventajas y
desventajas pero que, en definitiva, buscan defender la supremacía de la
Constitución frente a posibles normas que contravengan lo dispuesto por ella sea
por la forma o por el fondo.
El ordenamiento peruano combina extraordinariamente los dos sistemas más
importantes del mundo occidental contemporáneo. Sumado a esto, se encuentra
otra herramienta jurídica que en el fondo es más un procedimiento regular y
obligatorio que un sistema bien definido. De igual forma cumple una función similar
a los sistemas comprendidos en la Constitución.
En conclusión, podemos afirmar que el sistema de justicia constitucional o de control
de la constitucionalidad es uno de los más perfectos posibles. No obstante, esta
afirmación se circunscribe a nuestra realidad debido a que funciona y es efectivo en
nuestra realidad jurídica.