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Los sucesos de los “petroaudios” ocurridos en las semanas pasadas, han hecho que pase
desapercibida una importante sentencia expedida por el Tribunal Constitucional (TC en
adelante), que propone la aplicación del principio Ne bis in ídem a los dictámenes emitidos
por los fiscales. Se trata de la resolución recaída en el expediente Nº 2725-2008-PHC/TC,
expedida el 22 de septiembre del año en curso.
El problema constitucional de fondo en esta sentencia, es en palabras del propio TC: “si las
investigaciones preliminares fiscales que arriban a una resolución conclusiva de archivo,
puede generar la aplicación de la garantía” (f. j. 15). La novedad propuesta por el TC es la
aplicación del principio de Ne bis in ídem, en los dictámenes emitidos por los fiscales —en
principio provinciales— que establezcan que no hay lugar a una denuncia penal cuando
estime que los hechos no constituyen delito. Esto significa que no podrá abrirse una
investigación fiscal por los mismos hechos, pues ello implicaría una violación al referido
principio, según el cual, nadie puede ser dos veces sancionado y procesado por los mismos
hechos.
Como bien sabemos, el Ne bis in ídem no está reconocido como tal en nuestra
Constitución. Precisa por ello el TC que, “si bien el Ne bis in ídem no se encuentra
textualmente reconocido en la Constitución como un derecho fundamental de orden
procesal, al desprenderse del derecho reconocido en el inciso 2) del artículo 139º de la
Constitución (cosa juzgada), se trata de un derecho implícito que forma parte de un derecho
expreso”[1].
Asimismo, en aquella oportunidad, precisó que el principio Ne bis in ídem tiene una doble
configuración: por un lado, una versión sustantiva y, por otro, una connotación procesal.
“En su formulación material, el enunciado según el cual, «nadie puede ser castigado dos
veces por un mismo hecho», expresa la imposibilidad de que recaigan dos sanciones sobre
el mismo sujeto por una misma infracción, puesto que tal proceder constituiría un exceso
del poder sancionador, contrario a las garantías propias del Estado de Derecho. Su
aplicación, pues, impide que una persona sea sancionada o castigada dos (o más veces) por
una misma infracción cuando exista identidad de sujeto, hecho y fundamento”[2]. Agrega
el TC que “en su vertiente procesal, tal principio significa que «nadie pueda ser juzgado dos
veces por los mismos hechos», es decir, que un mismo hecho no pueda ser objeto de dos
procesos distintos o, si se quiere, que se inicien dos procesos con el mismo objeto”[3].
Todo parece indicar que, por efecto de la sentencia Nº 2725-2008-PHC/TC, estamos ante
un cambio de “línea interpretativa” del propio TC, como la misma sentencia se encarga de
decirlo.
Sustenta su decisión este Alto tribunal en dos postulados constitucionales: “a) La posición
constitucional del Ministerio Público, lo encumbra como el único órgano persecutor
autorizado a promover el ejercicio público de la acción penal, es decir, ostenta el
monopolio acusatorio que le asigna el artículo 159° de la Constitución Política, en otras
palabras, es el fiscal quien decide qué persona debe ser llevada ante los tribunales por la
presunta comisión de un delito; b) Si bien las resoluciones de archivo del Ministerio
Público no están revestidas de la calidad de la cosa juzgada, sin embargo, tienen la
naturaleza de cosa decidida que las hace plausibles de seguridad jurídica.” (f. j. 15).
Agrega la sentencia que, en un caso anterior, el TC también ha establecido que “el principio
de cosa decidida forma parte del derecho fundamental al debido proceso en sede
administrativa, por lo que, frente a su trasgresión o amenaza, necesariamente se impone el
otorgamiento de la tutela constitucional correspondiente. Es necesario acotar que, el fiscal
no es una simple autoridad administrativa, pues su actividad se orienta a la legalidad y no a
los intereses administrativos o de los administrados”. (Exp. N° 0413-2000-AA/TC, f. j. 3).
En síntesis, la nueva regla creada establece que el principio del Ne bis in ídem sólo se
aplicará cuando la declaración de no ha lugar a formular denuncia penal, expedida por el
fiscal, tenga como sustento que los hechos no constituyen delito; es decir, cuando los
mismos carezcan de contenido penal.
¿Cuál era la regla anterior? Hasta antes de la sentencia materia de comentario, el TC había
señalado que el Ne bis ídem procedía respecto de resoluciones que adquieren autoridad de
cosa juzgada. Esas resoluciones podían ser sentencias o autos que ponen fin al proceso.
Ergo, no era aplicable a los actos de los fiscales, pues ellos no emiten autos, que son
propios de la jurisdicción. Como señalaba su propia jurisprudencia, “el principio de Ne bis
in ídem, opera respecto a resoluciones que han adquirido la calidad de cosa juzgada. Se
yergue como garantía de todo justiciable, a que las resoluciones que hayan puesto fin al
proceso judicial no puedan ser recurridas mediante medios impugnatorios, ya sea porque
estos han sido agotados o porque ha transcurrido el plazo para impugnarlas” (Exp. N°
4587-2004-HC/TC, f. j. 38).
Señala Carlos Caro Coria que no existe acuerdo en si el principio de Ne bis in ídem impide
una nueva persecución penal cuando el Ministerio Público decide no formular denuncia
penal y esta decisión queda firme[5]. Este autor señala un interesante antecedente. Se trata
de una opinión de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) donde la
decisión del Ministerio Público de no promover acción penal puede considerarse como un
caso especial de cosa juzgada[6].
En este caso, la CIDH concluyó que la “la decisión del Fiscal no promoviendo la acción
penal mediante la denuncia o el requerimiento de instrucción correspondientes, al estimar
que los hechos que se le pusieron en su conocimiento no constituyen delito es un acto de
esencia típicamente jurisdiccional –como toda actividad del Ministerio Público en el
proceso que adquiere el carácter de inmutable e irreproducible surtiendo los efectos de la
cosa juzgada, una vez firme. De este modo, al igual que una decisión judicial recaída, es
definitiva y en consecuencia trasciende en sus efectos con caracteres prohibitivos para
procesos futuros basados en los mismos hechos materia de la decisión”. La CIDH concluyó
que “la decisión del Fiscal que desistió tres de los hechos denunciados inicialmente por no
ser constitutivos de delito, al quedar firme puso fin a la pretensión punitiva del Estado en
relación a los hechos que fueron materia de la resolución. La iniciación de una nueva
persecución penal fundada en el mismo objeto de la denuncia anterior transgredió el
principio que prohíbe la múltiple persecución penal y en consecuencia, el artículo 8, inciso
4, de la Convención”[7].
Coincidimos con Carlos Caro cuando asevera que la posición de la CIDH es un error, pues
la decisión del Ministerio Público no es cosa juzgada por la sencilla razón que éste no es
una entidad jurisdiccional, sino administrativa[8].
También señala dicho autor que esta interpretación amplia de la cosa juzgada ha tenido
alguna acogida en la jurisprudencia peruana[9]. Sin embargo, señala que en otros casos[10],
el Ministerio Público consideró como regla general que la decisión de no ejercer la acción
penal no constituye cosa juzgada sino simple cosa decidida, por ser la Fiscalía una entidad
administrativa. Más delante, este autor precisa que “impera” en la doctrina procesal, la tesis
en el sentido que las resoluciones del Ministerio Público de no promover la acción penal no
constituyen cosa juzgada[11]. Luego, cita a un autor nacional y precisa que los actos de los
fiscales son cosa decidida, pues la cosa juzgada demanda una decisión judicial dentro de un
proceso regular, que en todo caso impide que la misma persona sea perseguida nuevamente
por los mismos hechos[12].
Finalmente Carlos Caro cita a San Martín Castro, quien plantea en nuestra opinión la
posición más centrada y sólida en relación con este tema. Este autor señala que “Las
excepciones a esa prohibición, que impide nuevas denuncias por los mismos hechos, son de
dos órdenes: a) que se aporten nuevos elementos probatorios; y b) que se demuestra que la
denuncia anterior no fue debidamente investigada. Por consiguiente, el Fiscal frente a una
denuncia tiene que establecer, primero, si ha sido o no desestimada por el otro órgano del
Ministerio Público; segundo, si la denuncia fue desestimada, la evaluación se circunscribirá
a la exigencia de que se encuentre acompañada de nuevos elementos probatorios o de datos
que permitirán contar con ellos al más breve plazo; y, tercero, de igual modo, en los
supuestos de denuncia repetida, que la investigación realizada anteriormente –por su
Fiscalía u otra- sea deficiente, lo que debe advertirse de las razones expuestas por el
denunciante y del análisis de los actuados anteriores”[13]. (Resaltado nuestro).
De alguna manera, esta posición es asumida por el artículo 335 del Nuevo Código Procesal
Penal, y llama poderosamente la atención que en una sentencia del TC esta norma, que ya
es vigente y que regula el tema en específico, no haya sido citada.
En efecto, los fiscales no son seres infalibles, razón por la cual la regla señalada no puede
ser planteada en forma absoluta y general, pues esta figura podría ser utilizada para
alcanzar la impunidad en casos graves como por ejemplo, violaciones a los derechos
humanos o casos de corrupción y, en general, en casos cometidos por aparatos de poder. En
aquellos supuestos, en que la primera investigación fiscal se llevó a cabo de manera
deficiente o con el ánimo de sustraer a los denunciados de la justicia, una aplicación rígida
del principio del Ne bis in ídem, sería peligroso y resultaría una eficaz herramienta para
contener y limitar la labor de la justicia. Solo bastaría un fiscal obsecuente y en el peor de
los casos, un fiscal superior descuidado o negligente, en caso que el acto del fiscal
provincial sea impugnado.
Queda claro que si estamos ante un archivamiento por insuficiencia probatoria, no opera ni
se aplica el principio del Ne bis in ídem. Esto está reconocido por la doctrina y por el
propio Código Procesal Penal, como muy bien lo explica Carlos Caro. Además, lo reconoce
el TC en el fundamento 19 de la propia sentencia materia de comentario, cuando señala
que: “Distinto sería el caso, si el motivo de archivamiento fiscal de una denuncia, se
decidiese por déficit o falta de elementos de prueba, por cuanto la existencia de nuevos
elementos probatorios, no conocidos con anterioridad por el Ministerio Público, permitiría
al titular de la acción penal reabrir la investigación preliminar, siempre que los mismos
revelen la necesidad de una investigación del hecho punible y el delito no haya prescrito”.
No compartimos la posición del TC, pues la calificación penal de un hecho, no siempre será
un acto mecánico y automático. En muchos casos, encierra indefectiblemente un nivel de
discrecionalidad y apreciación subjetiva. Nos parece peligroso que se cierre la posibilidad
de abrir investigación fiscal cuando el hecho, a juicio del fiscal, no constituya delito. En
nuestra opinión, lo más sano resulta dejar siempre abierta la posibilidad de abrir otra
investigación cuando la primera no se llevó de manera correcta y adecuada.
Estimamos que habría que aplicar el mismo razonamiento utilizado por el TC para casos de
derechos humanos, desarrollado en el caso “Martín Rivas”[15] y luego reiterada en el caso
“Salazar Monroe”[16]. En ambas resoluciones, señaló como una condición para no aplicar
el Ne bis in ídem, además de que los procesos hayan sido realizados por juzgados
incompetentes (tribunales militares), la existencia de una objetiva voluntad de dejar en la
impunidad las conductas materia de proceso. Si se demuestra que la investigación tuvo el
propósito de evitar que el recurrente respondiese por los actos que se le imputan, no debería
aplicarse el Ne bis in ídem.
Una crítica que debemos hacer a esta sentencia es su falta de motivación, la que redunda en
perjuicio de su fuerza vinculante. Si toda sentencia debe contener una adecuada y sólida
motivación o fundamentación, esta exigencia se hace más intensa en casos donde exista un
cambio de jurisprudencia consolidada, tal como ocurre en el presente caso.
En efecto, sorprende la débil motivación, no obstante tratarse del cambio de una doctrina y
de una línea jurisprudencial “consolidada” a través de varias sentencias. Nada impide
ciertamente al TC cambiarla; sin embargo, ello exige una mayor intensidad en la
motivación y es eso precisamente lo que está ausente. No hay ninguna referencia, por
ejemplo, a la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos[17], más aún
si tenemos en cuenta que estamos ante una institución desarrollada por los instrumentos
internacionales de protección de los derechos humanos. Tampoco hay referencia a
jurisprudencia en materia procesal penal del Poder Judicial ni a la doctrina nacional y
comparada sobre este tema. Es más, no se menciona el artículo del Código Procesal Penal
que ya regula el tema.
Las reglas procesales en cualquier ordenamiento jurídico deben estar lo más claras posibles;
de lo contrario, antes que favorecer la resolución de conflictos se promueve el caos y la
confusión, afectándose la seguridad jurídica. Todo ello viola el artículo 139 inciso 5 de la
Constitución, disposición que exige la motivación escrita de las resoluciones. La resolución
no termina de convencer, pues no explica en forma clara las razones de esta
“reinterpretación” de la garantía.
[1] Sentencia del TC recaída en el exp. Nº 03938-2007-PA/TC, caso Julio Rolando Salazar
Monroe, f.j. 15.
[2] Sentencia del TC recaída en el exp. N° 2050-2002-AA/TC, f.j. 19. En dicha resolución
se agrega que “El principio del Ne bis in ídem material tiene conexión con los principios de
legalidad y proporcionalidad, ya que si la exigencia de lex praevia y lex certa que impone el
artículo 2°, inciso 24, ordinal d), de la Constitución obedece, entre otros motivos, —como
lo ha expresado este Tribunal en el Caso Encuestas a Boca de Urna, Exp. N.° 0002-2001-
AI/TC, Fund. Jur. N°. 6)— a la necesidad de garantizar a los ciudadanos un conocimiento
anticipado del contenido de la reacción punitiva o sancionadora del Estado ante la eventual
comisión de un hecho antijurídico, tal cometido garantista devendría inútil si ese mismo
hecho, y por igual fundamento, pudiese ser objeto de una nueva sanción, lo que
comportaría una punición desproporcionada de la conducta antijurídica. Por ello, el
elemento consistente en la igualdad de fundamento es la clave que define el sentido del
principio: no cabe la doble sanción del mismo sujeto por un mismo hecho cuando la
punición se fundamenta en un mismo contenido injusto, esto es, en la lesión de en un
mismo bien jurídico o un mismo interés protegido”.
[3] Sentencia del TC recaída en el exp. Nº 2050-2002-AA/TC, f.j. 19.
[4] Como diría el TC en el fundamento 15 de la sentencia recaía en el exp. Nº 2725-2008-
PHC/TC, “excepcional inaplicación”.
[5] Carlos Caro Coria. El principio de Ne bis in ídem en la Jurisprudencia del Tribunal
Constitucional, pág. 23. Ver en:
http://www.unifr.ch/ddp1/derechopenal/articulos/pdf/abril06/El_principio_de_ne_bis_in_id
em.pdf
[6] Informe Nº 1/95, relativo al caso 11.006 del 7 de febrero de 1995, asunto Alan García.
Citado por Carlos Coria, op. Cit.
[7] Item V.3 del Informe Nº 1/95. Citado por Carlos Caro Coria, op. cit..
[8] Carlos Caro Coria, op. Cit., pág. 24.
[9] Refiere Carlos Caro, por ejemplo, que la sentencia de hábeas corpus de 11 de octubre
del 2004 del 33º Juzgado Penal de Lima, expediente 706-04-HC, confirmada por la Primera
Sala Penal Para Procesos con Reos en Cárcel mediante sentencia de 13 de diciembre del
2004, expediente de Hábeas Corpus Nº 315-2004, “declaró fundada la demanda de hábeas
corpus por considerar, entre otros motivos que la decisión de una Fiscalía Provincial de no
formular denuncia en el pasado, confirmada por la Fiscalía Superior, había adquirido la
calidad de cosa juzgada, quedando el propio Ministerio Público impedido de instar una
nueva persecución penal por los mismos hechos, aunque se atribuya delitos distintos y se
recurra a nuevas pruebas”. Citado por Carlos Caro Coria, op. cit.
[10] Como el de Alberto Kouri Bumachar –video Kouri/Montesinos– o el de discoteca
Utopía –múltiples denuncias contra los directores de la empresa que operaba la discoteca–.
[11] Claus Roxin, Derecho procesal penal. Buenos Aires, Editores del Puerto 2000, p. 335.
Citado por Carlos Caro, op. cit.
[12] Pablo Sánchez Velarde, Manual de Derecho procesal penal, cit., p. 457. Citado por
Carlos Caro, op. cit.
[13] César San Martín Castro, Derecho procesal penal, cit., p. 495. Citado por Carlos Caro,
op. cit.
[14] Ibídem.
[15] Sentencia del TC recaída en el exp. Nº 04587-2004-AA, f.j. 75.
[16] Sentencia del TC recaída en el exp. Nº 03938-2007-PA/TC, f.j. 44.
[17] Domingo E. Acevedo, La decisión de la Corte Interamericana de Derechos Humanos
sobre enjuiciamiento penal múltiple (non bis in ídem) en el caso Loayza Tamayo, en:
Héctor Fix-Zamudio, Liber Amicorum, Volumen I, San José de Costa Rica, 1998, págs.
279 y sgts.
[18] Ignacio Colomer, La motivación de las sentencias: sus exigencias constitucionales y
legales, Tirant Monografías, Valencia 2003, pág. 38.
[19] Ibídem, pág. 28.