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LA EXPOSICIÓN DE MOTIVOS DEL PROYECTO DE LEY GENERAL

DE EDUCACIÓN

Juan Carlos Garzón Barreto

Premio Nacional de Educación 1998

RESUMEN
Se valora la situación del sector desde los cinco propósitos contenidos en la exposición
de motivos del proyecto de Ley General de Educación. Calidad, financiación y
administración de la educación, formación de maestros, y la educación para las
poblaciones especiales.

PALABRAS CLAVES:
Ley. Educación. Calidad. Financiación. Educadores. Étnicos.

La Ley 115 de 1994 cumplió 20 años. Esta iniciativa legislativa, por una parte, fue
presentada en su exposición de motivos como herramienta hacia la convivencia
pacífica y, por otra parte, como un instrumento para atender cinco propósitos
claves para la transformación del sector educativo.

En relación con la convivencia, según lo señaló, la exposición de motivos del

proyecto de Ley: “Desde hace noventa años el Congreso de la República no
expide una ley general de educación. La última vez fue en 1903 al final de la
guerra de los Mil Días”. (Exposición de motivos, Ley 115 de 1994)
Tras la Constitución de 1991, Colombia adoptó la Ley General de Educación, la
cual ha pervivido durante dos décadas de conflicto interno. Según los datos del
Grupo de Memoria Histórica (GMH), entre 1958 y 2013, el país tuvo
aproximadamente 220.000 muertos, el 81.5% de estos han sido civiles. (Centro
de Memoria Histórica, 2013, p. 32)
Aún sigue rondando en el ambiente el llamado que hizo Guillermo Cano Isaza
(1984, septiembre 2): “Necesitamos la paz para vivir civilizadamente y dejar de
morir a destiempo y como salvajes”. Desde entonces 166.069 civiles han muerto
en el conflicto, según el GMH y las cifras del IDMC indican que para 2013
Colombia tenía entre 4.9 y 5.5 millones de desplazados. Dos décadas después de
la expedición de la Ley, aún seguimos en diálogos de paz.
Desde otra perspectiva, en la cual la situación no es mejor, la exposición de
motivos que acompañó a la Ley 115 de 1994 prometió ocuparse de cinco
problemas centrales de la educación nacional:
Este proyecto de ley busca cinco propósitos fundamentales: Apuntar a la calidad de la
educación, asegurar la financiación del servicio educativo, resolver el problema
administrativo en que se ha debatido tradicionalmente la educación; definir con claridad las
pautas de educación de educadores y darle entidad a la educación de los grupos étnicos, a

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 la educación especial y a la educación técnica dentro de la educación formal. En gran
medida el futuro del país depende del éxito de una reforma educativa que responda al
desafío del mundo contemporáneo.

Para pasar revista, dos décadas más tarde, al desarrollo de los propósitos que
acompañaron al proyecto de Ley, valga recoger en forma indicativa el balance de
la gestión que presentó el Ministerio de Educación Nacional [MEN] (2013,
octubre18)
… el objetivo (…) en este cuatrienio ha sido la transformación de la calidad educativa en
todos los niveles. Hasta el momento, y gracias a la estrategia 'De Cero a Siempre' de
Presidencia de la República, han sido beneficiados más de 750.000 niños con atención
integral (educación, nutrición y apoyo sicosocial), al tiempo que se han formado 17.000
maestros y agentes educativos que trabajan con la Primera Infancia.

Así mismo, entre los principales logros de este periodo se encuentra la decisión histórica
de decretar la gratuidad universal en las Instituciones Educativas Oficiales, desde
preescolar al grado 11, beneficiando a 8'600.000 niños y jóvenes del país. Además, con el
Programa para la Transformación de la Calidad Educativa, Todos a Aprender,
MinEducación atiende a 2'365.000 niños de básica primaria en 22.400 escuelas de todo el
país, de las cuales el 77% están en el sector rural.

El 73% del total de los jóvenes colombianos que estudia en educación superior reciben
apoyo financiero con recursos del Estado. En 2010 era del 66%. Sumado a esto, se amplió
la cobertura con mayor equidad. Se crearon 283.000 nuevos cupos en todos los niveles y
el 58% de estos, benefician a jóvenes de estratos 1, 2 y 3. Lo anterior ha permitido que hoy
1.959.000 jóvenes estudien un programa de educación superior. En este Gobierno, se ha
logrado un incremento histórico en el financiamiento de este nivel educativo.

Con estas cifras de gestión en el sector educativo, en 2013 se le informó al país

que, en el marco de la XXIII Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de
Gobierno, la Ministra de Educación de Colombia, había sido galardonada por
segunda vez con el Premio Iberoamericano a la Calidad de la Gestión. Primero fue
en 2009 en calidad de Presidente de la Cámara de Comercio de Bogotá.

Aun así, el galardonado sector educativo colombiano, admite otras lecturas desde
los propósitos de la exposición de motivos del proyecto de Ley:

1). Apuntar a la calidad de la educación

Dentro del interés de medir la calidad de la educación, de una parte, Colombia se
ha vinculado a pruebas que permiten comparaciones internacionales, tales como
TIMMS, SERCE, y PISA, realizadas estas últimas a instancias de la Organización
para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE); por otra parte, se cuenta
con la gama de pruebas SABER/PRO desarrolladas al amparo del ICFES, tanto
para la educación básica y media como para la educación superior.

Algunas de estas pruebas de “calidad educativa”, han permitido advertir, entre

otras, dificultades puntuales en matemáticas, lenguaje y ciencias. Saltan a la vista
los pobres e inquietantes resultados obtenidos por el país en 2013 en las pruebas
PISA: el nada envidiable puesto 62 para Colombia entre 65 países.
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Para 2014 Colombia descendió al puesto 44 entre 44 países, en las Pruebas PISA
sobre resolución de problemas cotidianos. El último lugar. Así, pareciera ser que la
política oficial de calidad de la educación es más eficiente para crear problemas
que para resolverlos.
2). Asegurar la financiación del servicio educativo
Para 2014 el Presupuesto General de la Nación, según la Ley 1687 de 2013, se
estableció en 199,8 billones de pesos. El pago del servicio de la deuda asciende a
$44,4 billones (22,2%). En Colombia el presupuesto de educación, el cual bordea
los 26,9 billones de pesos, continúa siendo más bajo que el asignado al sector
defensa y policía.
Los problemas de financiamiento y administración de la educación, no dejan de
afrontar los efectos de los “contribuyentes virtuales” de la desregulación de los
mercados de bienes y servicios, capitales y trabajo. Así como las posibles políticas
de contracción del gasto público e implementación de la regla fiscal y el marco
fiscal de mediano plazo.
En la presentación del presupuesto 2013, el Ministro de Hacienda manifestó al
Congreso que Colombia marchaba rumbo a la OCDE. Aún no sabemos si después
de los resultados de las pruebas PISA 2013/14, la invitación sigue en pie.
3). Resolver el problema administrativo en que se ha debatido la educación
En 2012, Barrera-Osorio, Maldonado, & Rodríguez, en un estudio desarrollado
por el CEDE de la Universidad de los Andes señalaron que:

Entre el 2002 y el año 2009 en Colombia (…) La tasa de cobertura bruta total pasó de un
poco más de 90% a un poco más de 105%, la tasa de cobertura neta total pasó de un poco
más de 84% a 90%. La diferencia entre estas dos tasas muestra que los avances más
importantes fueron en cubrir rezagos educativos. Este aumento ha generado niveles
apropiados de cobertura actuales en educación básica pero (…) la cobertura en grado
cero, educación secundaria y media aún es baja alcanzando únicamente un 62%, 70% y
40% respectivamente. (p. 5)

Desde el sector público, se contaba con una planta docente cercana a los 314 mil
maestros. Para no hablar del nebuloso mundo de los profesores del sector privado
y los llamados “docentes provisionales”.

Según la información recaudada por el MEN, en “el año 2011 asistieron a

educación básica y media 11.016.635 estudiantes, de los cuales 9.269.848
(84,1%) fueron atendidos por el sector oficial y 1.746.787 (15,9%) por el sector no
oficial, alcanzando una tasa de cobertura bruta en educación básica y media de
103.4% y una tasa de cobertura neta del 90,5%.” (MEN, s. f.). Por su parte, el
-SIMAT- del Ministerio de Educación, señalaba que para el año 2012, la matricula
en educación básica y media, certificada por las Secretarias de Educación,
alcanzó los 10.674.609 estudiantes.
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No obstante, según los datos del DANE, al primer trimestre de 2014, el país
contaba con 47.661.787 habitantes y se estimaban 11.915.446 hogares
colombianos.

En ese contexto, el DANE (2014, marzo) señaló que: “La región que presentó la
tasa más alta de analfabetismo fue la región Atlántica con 10,2%, seguida de la
región Pacífica con 8,8%. Por su parte, las regiones con las tasas más bajas
fueron Bogotá y San Andrés con 1,6% y 0,8% respectivamente. (…) En 2013, a
nivel nacional, el promedio de años de educación fue 7,4 años. Por grupos de
edad el mayor promedio de años de educación se encontró en el grupo de edad
de 25 a 34 años y correspondió en 2013 a 10,3 años, dato superior al observado
en 2012 (10,2 años), seguido por el grupo de edad 15 a 24 años en el cual pasó
de 9,6 años en 2012 a 9,7 años en 2013”. (p. 18-19)

Así, según los propios datos del DANE, el sector educativo, aún reporta
vergonzosas cifras de analfabetismo y tiene tareas administrativas pendientes en
cobertura y calidad.

4). Definir con claridad las pautas de educación de educadores

Las estadísticas divulgadas por el MEN señalan que, de los 9.824 programas con
registro calificado reportados a julio de 2013, en ciencias de la educación se
contaba con 769. Para 2001 los graduados en ciencias de la educación eran
25.244, para 2011 se registraron 34.662 títulos otorgados. (MEN, 2013, diciembre
31)

La promesa Constitucional de dignificación de la actividad de los educadores,

pese a sus “Bodas de Cobre” en 2013, hoy padece la odiosa coexistencia de dos
Estatutos Docentes y la persistencia del bajo reconocimiento social, salarial y
profesional, incluso en el sector privado. La situación de trashumancia laboral de
los maestros “provisionales”, prohijada por el Estado, constituye una práctica
infame contra la dignidad de la profesión docente.
El reciente estudio de la Fundación Compartir y las Universidades de los Andes y
el Rosario, examina la situación de los educadores en la perspectiva del
mejoramiento de la calidad educativa.
Así, proponen mejorar la formación previa al servicio, la selección, la evaluación
para el mejoramiento continúo, la formación en servicio, la remuneración y el
reconocimiento de los docentes. Iniciativas estas que tendrían un costo de 3.4
billones de pesos en 2030 y a partir del 2015 significarían un costo adicional de
1.8 billones de pesos. (Fundación Compartir, 2014)
Frente a esta iniciativa, está por verse si logra superar su principal Talón de
Aquiles: la voluntad política y fiscal para materializar sus etéreas estrategias de
financiamiento, a saber: i). La cuota en el Sistema General de Participación (SGP);
ii). La asignación de los recursos de inversión del MEN. iii). El acceso a los

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ingresos del CREE. iv). Los Recursos del Sistema General de Regalías (SGR).
(Fundación Compartir, 2014)

5). Darle entidad a la educación de los grupos étnicos, a la educación

especial y a la educación técnica dentro de la educación formal
La media técnica, entre otros, ha establecido relaciones con el SENA. Este modelo
empieza a marchitarse, por cuanto, con la Ley 1607 de 2012 los recursos
parafiscales sufren un golpe de gracia y la sustituta contribución empresarial para
la equidad (CREE) no acaba de mostrar sus bondades.
En materia de grupos étnicos y educación especial, la arquitectura institucional del
Ministerio de Educación ha permitido conocer de unidades funcionales que
centran su actividad en las “poblaciones especiales”.
Sobre este particular, ha dicho el Ministerio de Educación (2004, marzo-abril):
“De esta manera se asegura que las poblaciones rurales, las etnias, los iletrados,
los niños con necesidades especiales y capacidades excepcionales, los
desplazados y los desmovilizados del conflicto armado, todas ellas poblaciones
con mayores niveles de vulnerabilidad, tengan su propio espacio de creación y
desarrollo a través de las políticas educativas”. (párr. 4)
Aun con estos desarrollos institucionales, las llamadas “poblaciones especiales”,
continúan invocando al Estado para que atienda sus requerimientos.
La Declaración de las Organizaciones y los Pueblos Indígenas de Colombia-
Cumbre Ideológica de los Pueblos Indígenas (2013, febrero) reivindica el
proyecto pedagógico de vida de estas otras ciudadanías:
Ratificamos el Buen Vivir como alternativa al modelo actual de desarrollo extractivista y de
saqueo de nuestros recursos, porque nuestra propuesta propende por la armonía con la
naturaleza, el respeto a la vida en su integridad. Reafirmamos los planes de vida de los
diferentes pueblos y regiones y exigimos su implementación en nuestros territorios.
SEPTIMO: En materia de concertación y diálogo con el Estado, las prioridades de los
pueblos y organizaciones indígenas se concentrarán en los siguientes temas: (…) 2.
Sistema de Educación Indígena Propia (SEIP).

En el balance de las dos décadas de la Ley, la dinámica de las inculpaciones

mutuas no ayuda mucho. Ciertamente, está por medirse la contribución real del
Estado, la familia, la sociedad, el empresariado, los estudiantes, los educadores y
sus gremios, en la implementación del proyecto educativo nacional engendrado
por la Constituyente de 1991 y la Ley 115 de 1994.
Colombia: “la más educada”, aún tiene una pregunta por responder: ¿Qué
debemos hacer para que nuestros estudiantes sean felices, ayuden al desarrollo
de la ciencia, la tecnología y la innovación, sean competitivos en la sociedad del
conocimiento, aporten al proyecto productivo de la nación, practiquen el respeto
por la dignidad humana y la convivencia pacífica?

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Quizá los cinco propósitos contenidos en la exposición de motivos de la Ley 115
de 1994, nos sirvan como parámetro metodológico para organizar la pasada al
tablero.
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS
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http://economia.uniandes.edu.co/investigaciones_y_publicaciones/CEDE/Publicaciones/documentos_
cede/2012/Calidad_de_la_Educacion_Basica_y_Media_en_Colombia_Diagnostico_y_Propuestas

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http://www.centrodememoriahistorica.gov.co/descargas/informes2013/bastaYa/capitulos/basta-ya-
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DANE. (2014, marzo). Encuesta Nacional de calidad de vida 2013. Recuperado de:
http://www.dane.gov.co/files/investigaciones/condiciones_vida/calidad_vida/Boletin_Prensa_ECV_20
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Declaración de las Organizaciones y los Pueblos Indígenas de Colombia-Cumbre Ideológica de los Pueblos
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Indígena: http://cms.onic.org.co/2013/02/declaracion-de-las-organizaciones-y-los-pueblos-indigenas-
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Recuperado de: http://www.mineducacion.gov.co/1621/article-87346.html

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