Modulo 3

CATASTRO LOCAL Y RURAL CAEP
Técnicas de Procedimiento
de Identificación Predial
MÓDULO III
1
El catastro, el municipio y la ordenación del territorio conforman una triada

íntimamente relacionada a los intereses de una acción concertada del Estado
y de diversos actores sociales, en la búsqueda de lograr una organización
eficientemente del territorio, para adecuarlo a las exigencias de la sociedad,
de sus comunidades y su entorno vital. En este orden de ideas, ¿Qué
significa la ordenación del territorio como política del Estado y la sociedad,
en relación con el catastro como herramienta clave y el municipio como
unidad político-administrativa reconocida?
Etimológicamente la palabra ordenación viene de “ordinare” que significa

poner orden, ejercer controles y regulaciones. Sin embargo, al contextualizar
su origen en Francia, como política del Estado, se interpreta como un
proceso deliberado para organizar el territorio a fin de adecuarlo a las
exigencias de la inversión pública y orientarlo a la promoción de la inversión
privada así como para la mejor distribución de la población y de actividades
económicas, de acuerdo con las condiciones y oportunidades que ofrece el
espacio territorial (Méndez, 2003a).
A su vez, el territorio es la expresión de una división político-

administrativa, ocupado, utilizado y apropiado por el Estado a través de la
instrumentación de políticas diversas, poblado por individuos y grupos
sociales, con sus propiedades. El territorio se configura sobre una base con
soporte de carácter físico-natural, condicionante de diversos procesos que
ocurren en el espacio geográfico, siendo fuente de recursos naturales;
además, condiciones socioeconómicas como población, estructura y
dinámica, usos de la tierra y actividades económicas articuladas a los
mismos, red de centros urbanos y áreas periurbanas en un espacio rural, así
como la infraestructura de servicios y la organización institucional,
articulada a una unidad político- administrativa reconocida y soberana
(Méndez, 2003b ob cit).
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La ordenación del territorio se define como un proceso y una política del

Estado y la sociedad, que busca conocer, controlar, promover y administrar
la ocupación y asignación de usos al territorio, la localización de actividades
económicas claves, la configuración de la red de centros urbanos y el espacio
rural, la cobertura del equipamiento de servicios, junto con la organización
institucional para la gestión, en un todo armónico con el manejo de los
recursos naturales y la prevención de riesgos naturales, todo ello con el
propósito de lograr los objetivos de mejorar la calidad de vida de la
población, potenciar un desarrollo económico sostenible, preservar la
continuidad del potencial natural, propiciar un ambiente sano, seguro y
confortable, en un territorio eficientemente organizado, con fundamentos,
alcances y propósitos, en función de la concepción del desarrollo integral y
sostenible.
CAEP
3
Con las atribuciones físico- naturales, como

socioeconómicas y político- administrativos que
conforman un territorio es posible generar un
conocimiento adecuado a través del catastro, desde
una perspectiva multiutilitario o moderno; lo cual lo
hace una herramienta importante para el desarrollo
sustentable del país.
Combatir el centralismo, orientando así una política de

localización de actividades económicas claves, la
configuración de la red de centros urbanos, y el espacio
rural, la cobertura del equipamiento de servicios, junto
con la organización institucional para la gestión, y un
mejor manejo de los recursos naturales.
Es importante señalar que, tanto el catastro como la

ordenación del territorio tienen una dimensión espacial
de carácter nacional, regional y local, encontrando, esta
última, su máxima expresión en el Municipio como
unidad primaria de la división territorial y de la
organización político-administrativa de la nación.
4
CAPÍTULO
1
Técnicas de Procedimiento de
Identificación Predial
5
1
Técnicas de Procedimiento de
Identificación Predial
1. COMPONENTES CATASTRALES
COMPONENTES CATASTRALES PREDIALES (CCP)
Está referido al inventario cuantificado y cualificado de los bienes inmuebles

de una ciudad. La unidad mínima de registro de datos en el CPP es la
denominada Unidad Catastral.
El Catastro de CCP identifica:
• Las características físicas del terreno y/o edificación, considerando

dimensión, descripción y clasificación.
• La situación del predio respecto a su valuación y afectación tributaria, así

como respecto de su auto declaración para fines de impuestos y otros
tributos municipales.
• La tenencia del predio, sea esta posesión o propiedad sea individual o

condominio, sea atribuible a persona natural o jurídica.
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COMPONENTES CATASTRALES URBANOS (CCU)
Se refiere al inventario cuantificado y cualificado de lo físico de una unidad

de información territorial urbana, sin considerar a los predios o propiedades
privadas, debidamente clasificados en sus aspectos físicos, legales, fiscales y
económicos.
Los CCU a catastrar pueden ser:
 CCU de superficie: secciones viales y vehiculares, jardines de

aislamientos, veredas, estacionamientos, pistas, bermas centrales bermas
laterales, pasajes peatonales; por parque y jardines, puentes, malecones y
riberas de ríos, lagos y mares, etc.
 CCU de infraestructura: redes de agua y desagüe, energía eléctrica, de

gas, telefonía y cable.
 CCU de mobiliario urbano: postes de diverso uso, cabinas telefónicas,
estaciones de transformación eléctrica, bancas, árboles, anuncios, etc.
 El CCU aporta información de la ciudad no referida a los predios,
permitiendo obtener una lectura total del territorio de la ciudad.
2. UNIDADES DE INFORMACIÓN TERRITORIAL
DISTRITAL URBANA
Para proceder a capturar la información catastral, primero es necesario

identificar la Unidad de Información Territorial, sobre el cual se tomara la
información.
Se denomina Unidad de Información Territorial Distrital Urbana a la unidad

urbana mayor que puede estar contenida en una jurisdicción distrital.
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La identificación de las unidades de información territorial podrán ser tan

grandes como la totalidad del territorio nacional y tan pequeña como un lote
urbano. Las Unidades de Información Territorial Distrital Urbana están
conformadas por las manzanas y por los CCU de superficie. A su vez, las
manzanas urbanas están conformadas por los lotes urbanos. Los lotes
urbanos están conformados por uno o más predios.
• Manzanas urbanas:
Se crean al momento de las habilitaciones urbanas, o por aparición de una

urbanización popular informal.
La manzana, es una unidad física creada al momento de la habilitación

urbana, a la cual se le asigna para efectos de identificación nomenclatura en
letras y/o números.
Las manzanas están delimitadas por vías vehiculares o peatonales y/o

limitadas por accidentes geográficos naturales como cerros, acequias, etc.
Las manzanas podrán ser de lote único o de varios lotes.
• Lotes Urbanos:
Se crea al momento de las habilitaciones

urbanas, o por aparición de una
urbanización popular informal.
El lote es la unidad física mínima creada

al momento de la habilitación urbana, a la
cual se le asigna para efectos de
8
identificación nomenclatura en letras y/o números.
Los lotes urbanos están delimitados por los linderos que a su vez son de
carácter legal y delimitan la tenencia. Los lotes urbanos tienen como mínimo
un frente a vía vehicular o peatonal.
3. CODIFICACIÓN CATASTRAL
Se denomina codificación catastral a la asignación de dígitos de

identificación de las porciones en que ha sido dividida un área urbana, para
efectos de su registro, clasificación y asignación de variables que le otorguen
características propias.
La codificación catastral asigna dígitos de la siguiente manera:
 Sector catastral: 02 dígitos.

 Manzana catastral: 02 dígitos.
 Lote catastral: 02 dígitos.
 Unidad catastral: 03 dígitos.
En el caso de jurisdicciones
urbanas de mayor dimensión o
complejidad urbana, podrá
asignársele hasta 09 dígitos:
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 Para asignar el bloque constructivo o edificaciones en que se

encuentra la unidad catastral: 02 dígitos.
 Para identificar y asignar la entrada o acceso a la unidad catastral: 02
dígitos.
 Para identificar y asignar el piso en que se encuentra la unidad catastral:
2 dígitos.
 Para asignar e identificar la unidad catastral propiamente dicha: 03
dígitos.
Para la codificación de vías debe considerarse seis dígitos numéricos, para lo

cual se debe ordenar la totalidad de las vías de una jurisdicción a catastrar.
El ordenamiento de las vías se realiza en base al orden alfabético de los
nombres de las vías sin considerar el tipo de vía, los artículos precedentes,
los prefijos santorales y/o militares.
4. ESPECIFICACIONES TÉCNICAS PARA

CLASIFICACIÓN DE CAMPO
La clasificación de campo constituye una etapa del proceso cartográfico en la

cual se desarrolla la verificación, actualización y validación de las entidades
geográficas con sus respectivos nombres a través de un levantamiento
sistemático en campo para su posterior publicación en un determinado
producto cartográfico con, las especificaciones del modelo de datos
previamente definido.
Verificar: Consiste en establecer la variación de los registros sobre entidades

geográficas y nombres en los registros existentes en las bases de datos
respectivas.
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Actualizar: Actividad mediante la cual, los registros existentes en las bases

de datos sobre entidades geográficas y topónimos, cambian, de acuerdo a la
dinámica espacial de los mismos, agregando nuevas entidades o eliminando
los que ya no existan.
Clasificación de Campo
a) Para realizar el levantamiento de la Clasificación de Campo se debe

tener en cuenta, lo estipulado en las especificaciones y los manuales de
levantamiento de clasificación de campo del Instituto Panamericano de
Geografía e Historia (IPGH).
b) El material deberá ser preparado en su totalidad antes de salir a campo.

Esto implica realizar un planeamiento:
 Identificación de la zona de trabajo.
 Análisis e inventario de la información disponible en el IGN
c) Preparación del material de campo, la demarcación de las áreas útiles de

levantamiento para cada aerofotografía y/o originales de restitución
digital e impresa, la identificación completa de las fotografías y/o
originales de restitución adyacentes, la señalización del norte, anotación
de la información analizada, existente en el Instituto y de los respectivos
códigos del análisis realizado sobre la cartografía y formatos anexos.
d) En la toma de datos, se deberá analizar, en lo posible, el origen, la

difusión y conocimiento de los topónimos, procurando el más alto grado
de confiabilidad de cada uno de ellos.
e) La obtención de la información deberá ser minuciosa, cada dato o

nombre debe ser de amplio dominio en la región y su aceptación se
obtendrá cuando se confirme con por lo menos tres personas que habiten
en la zona durante los últimos años, o quienes a través de estudios
específicos la conozcan. Los datos básicos de cada fuente serán
consignados en las fichas toponímicas.
f) Se debe apoyar la investigación en la georreferenciación del topónimo a

la Red Geodésica Geocéntrica Nacional (REGGEN), a cargo del Instituto
Geográfico Nacional; la misma que tiene como base el Sistema de
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referencia Geocéntrico para las Américas (SIRGAS), así como la

información de base (cartografía, aerofotografías y manuales) y la
consulta en los documentos oficiales disponibles de los entes
administrativos locales y comprobar la veracidad de los mismos.
g) Los topónimos correspondientes a áreas se deben investigar y ubicar de

la manera más precisa posible. En los casos que existan dos o más
nombres, estos deben consignarse, señalando entre paréntesis el
segundo mediante una reseña aclaratoria. Ejemplo:
 CRUZJASA (Cruzcasa)
Los nombres de área son lugares no poblados y estos son útiles para
que sirvan como guía o direcciones.
h) Para cumplir con lo anterior, el clasificador de campo deberá:

 Identificar y clasificar los elementos naturales y artificiales
confrontándolos en el terreno con los que aparecen representados en
las fotografías aéreas y/o originales de restitución u otros elementos
cartográficos.
 Elaborar una base de datos o fichas toponímicas, con el fin de alimentar
el banco de datos toponímicos y nombres geográficos.
i) Además, se tendrá en cuenta lo siguiente:

 Obtener datos in situ, mantener el buen trato con las personas del
lugar, explicando la clase de trabajo que se efectúa en la región y los
motivos por los que se realiza esta labor. A su vez, la información
obtenida en campo deberá ser veraz, libre, espontánea y valorada por el
clasificador antes de ser anotados.
 En gabinete realizar un estudio de la toponimia y de nombres

geográficos anotándolos para confirmar o actualizar los cambios
ocurridos en el área. Si se trata de una zona costera es importante
consultar mapas hidrográficos para definir líneas de orilla y demás
elementos.
 La clasificación de campo se levantará en fotografías al contacto,

ampliaciones y/o originales de restitución digital e impresa. Este
levantamiento de datos deberá incluir entre otros:
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1. Caminos y afines: Se levantará todos los nombres de vías de

comunicación.
2. Edificios: Se clasificarán entre otros las siguientes edificaciones:
 Edificios gubernamentales: incluye oficinas y dependencias
nacionales, departamentales, Provinciales y distritales, cortes,
juzgados, correos, centrales telefónicas, cárceles, estaciones de
bomberos y de policía, energía, acueducto, centros de salud,
hospitales, bancos, Instituciones educativas, y aquellos similares.
 Centros religiosos, mercados y estadios.
 Aeropuertos, campos de aterrizaje y helipuertos: Indicando
dimensión de las pistas.
 Edificios Privados: Se incluyen bancos, fábricas, centros
comerciales, grandes almacenes, centros y depósitos para
combustible, hoteles, instalaciones para servicio de radio y
televisión, otras empresas comerciales importantes para la
economía regional y nacional.
 Embajadas y consulados.
 Las edificaciones que se encuentren aisladas de las áreas urbanas
serán clasificadas adecuadamente.
3. Accidentes culturales misceláneos: La generalidad de estos

elementos se clasificara:
 Puentes (viales y peatonales), viaductos, calzadas, vados,
alcantarillas, pasos superiores e inferiores.
 Túneles y tuberías.
 Líneas de energía, telefónicas y antenas.
 Tanques y pozos.
 Estaciones de bombeo, presas, diques, cortes y rellenos, esclusas,
compuertas.
 Estructuras portuarias y de costa.
 Áreas recreativas.
 Áreas de minas.
 Muros, cercos.
 Chimeneas, monumentos, cementerios.
4. Accidentes hidrográficos:
 Corrientes de agua, permanentes o intermitentes.
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 Líneas de orilla de lagos, lagunas, embalses y otros depósitos de

agua, etc.
 Canales y corrientes de agua canalizadas.
 Zanjas de drenaje y regadío, acequias.
 Conductos y tanques de agua (elevados o no).
 Cataratas y rápidos.
 Manantiales, pozos.
 Terrenos sujetos a inundaciones, humedales, pantanos, etc.
 Las acequias, canales, drenajes, desagües.
 Se clasificarán todos los cauces secos con la simbología adecuada.
5. Vegetación
 Las zonas verdes.
 Las áreas de cultivos que sean permanentes.
 Bosques, matorrales, etc.
j) Consideraciones generales:
1. Los nombres propios obtenidos, se debe consignar en fichas toponímicas

enumerando cada elemento en forma secuencial, tanto en la fotografía y/o
originales de restitución como en la ficha toponímica, con las
correspondientes observaciones a que haya lugar para cada elemento
procurando en lo posible omitir las abreviaturas y siglas, de no ser así se
aclararán al margen de la línea de traslapo.
2. Anotaciones de cambios (actualización). El clasificador hará las

anotaciones necesarias para indicar cambios en detalles importantes
sucedidos después de la toma de las fotografías.
3. Generalmente pueden trazarse estos cambios mediante observación

visual, lo más preciso posible, identificando los elementos localizados en el
terreno, o mediante el uso de Instrumentos, como navegadores. Los trazados
de carreteras nuevas, ferrocarriles, líneas de transmisión eléctrica, elementos
similares.
4. Debe adjuntarse toda la información conseguida que soporte la

investigación realizada para los nombres geográficos.
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5. Cada clasificador hará el respectivo empalme con las fotografías y/o

originales de restitución contiguas para una correcta continuidad de la
información.
6. En caso de información contradictoria, el clasificador hará la anotación

respectiva con el fin de encontrar una solución al conflicto.
7. Debe darse preferencia a los nombres para los cuales existe autorización
de tipo legal.
8. En caso de duda, la regla general es ajustarse al uso local, en cuyo caso se

consultarán al menos tres personas autorizadas en cuanto al nombre y el
deletreo. Se debe tener en cuenta el manejo de los términos geográficos
consultando un glosario para una buena aplicación.
9. Se evitarán nombres diferentes para diversas partes del mismo elemento

topográfico. Generalmente se usa el mismo nombre para un elemento en
toda su longitud, pero cuando por dominio local sea necesario rotular dos
nombres para un mismo accidente, el nombre predominante irá primero,
seguido entre paréntesis, del otro nombre.
10. Una buena clasificación de campo no debe saturar la fotografía y/o

originales de restitución de información. Debe recopilarse toda aquella que
sea predominante, de uso reconocido y aceptado por la comunidad.
Nunca recurrir a la del dominio personal, como la obtenida de escrituras. Se

recomienda dar énfasis a los nombres de corrientes de agua, ríos, lagos,
montañas, cimas, carreteras, ferrocarriles y elementos similares.
11. Se recomienda, una vez terminada la clasificación, consultar los datos

consignados y solucionar los posibles conflictos con las autoridades locales.
12. Todos los nombres y anotaciones serán rotulados y simbolizados en

tintas de colores de tal forma que se facilite su interpretación.
13. El dibujo debe hacerse al momento de la visita al campo y no en oficina

para evitar olvidos y una mala clasificación.
14. Es responsabilidad del clasificador suministrar información de manera

clara, confiable y veraz sobre los nombres, detalles y descripción de los
diferentes elementos.
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MEMORIA DE EJECUCIÓN DEL PROCESO DE CLASIFICACIÓN DE

CAMPO
Presentación del informe final de la clasificación de campo para cada

proyecto.
 Fotografías, ampliaciones y originales de restitución digital e impresa, de

la zona asignada, cumpliendo con los requisitos de los manuales de
especificaciones y procedimientos del IGN.
 Formatos y registros de coordenadas de la actualización de detalles y
topónimo, de acuerdo con los procedimientos establecidos por el IGN
(copia digital y en papel).
 Informe técnico de la investigación toponímica, y material consultado
(cartografía, documentos etc).
5. ESPECIFICACIONES TÉCNICAS PARA EL PROCESO

DEEDICIÓN CARTOGRÁFICA
La información restituida pasará por un último proceso que garantizará la

correcta adecuación de la cartografía resultante a las especificaciones
establecidas en el presente documento. Así, en la edición gráfica se
realizarán los siguientes trabajos:
COMPILACIÓN CARTOGRÁFICA
En este proceso se acopian las fuentes de información del proyecto, material

cartográfico como: modelos de restitución (datos geoespaciales), banco de
datos de clasificación de campo, mapas bases con diversos contenidos, y
otros que sirven de apoyo a la edición del mapa.
IDENTIFICACIÓN, VERIFICACIÓN Y CLASIFICACIÓN DE LA

RESTITUCIÓN
Debido a la gran cantidad de datos existentes, la identificación de estos es

importante; cada entidad debe ser clasificada por niveles, concordante con el
Catalogo de Objetos y Símbolos.
EDICIÓN Y LIMPIEZA TOPOLÓGICA
a) Durante la restitución digital se cometen errores que no son perceptibles

al ojo humano los cuales se hace preciso corregir, para ello es necesario
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realizar la limpieza topológica. Los principales errores que se cometen

durante la restitución son:
 Inconsistencia vectorial
 Duplicidad de elementos
 Segmentación
 Fragmentos
 Desconexión
 Desplazamiento
b) La limpieza topología asegura la integridad de las entidades, de manera
que los vértices de áreas cerradas en los que confluyan tres o más
polígonos, den lugar a un nodo y como tal, inicien y finalicen un tramo
de las cadenas de los perímetros de las áreas que confluyen.
c) Deberá existir continuidad analítica en todos los objetos cartográficos
lineales, de forma que el nodo inicial de un tramo coincida exactamente
con el nodo final del tramo precedente.
d) La topología se realiza a las áreas, puntos y líneas de forma
computarizada con las herramientas de un ordenador. A cada elemento
le corresponde un nivel según sus atributos.
DETERMINACIÓN DEL FORMATO DEL PLANO Y DISTRIBUCIÓN

DE LAS HOJAS EN FUNCIÓN AL SISTEMA DE CODIFICACIÓN
Diseño
a) La línea marginal definen el formato de la hoja que encuadra los límites

del plano para la impresión.
b) La Figura 8.4 muestra las líneas de la hoja, los límites de trabajo y el
tamaño de recorte.
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c) Los planos topográficos forman parte de una serie, cada hoja del plano
es una pequeña parte de los miles que cubren el país. El formato
establecido para la serie a escala 1:5 000 es de ( 1´ 30” x 1´ 30”)
GENERACIÓN DE CUADRICULA
Se generará la cuadricula UTM consistente en líneas rectas que se

interceptan bajo un ángulo recto y equidistantes a intervalo de 500 metros.
INFORMACIÓN MARGINAL
Los elementos que ayudan a una interpretación correcta del plano están
estructurados y emplazados en la información marginal que comprende los
elementos siguientes:
a) Identificación del plano.

b) Interpretación del plano y datos útiles.
c) Otros datos marginales
a) Identificación del plano

Las identificaciones del mapa son aquellas que aparecen en las márgenes
del plano los cuales sirven para identificar una hoja cartográfica. Estos
detalles son:
 Escala de la hoja
La nota de escala es una fracción representativa que indica la relación
entre una distancia en el plano y la distancia correspondiente en la
superficie terrestre. La nota de escala de 1:5 000 indica que una unidad
de medida en el plano equivale a 5 000 unidades de la misma medida en
el terreno.
Las escalas gráficas son expresiones gráficas de la escala del plano que
proporcionan los medios para hacer mediciones. Se establece una
combinación de escalas gráficas, compuesta de varias unidades de
medida. Los puntos cero de la escala gráfica están alineados
verticalmente. La Figura 8.6 muestra la escala gráfica estándar para
mapas a escalas de 1:5 000.
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 Nombre de la hoja
Normalmente se le da el nombre del accidente cultural o natural más
sobresaliente. Los nombres de rasgos culturales son preferibles a los de
accidentes naturales; sin embargo, sin embargo, si un accidente natural
es más conocido que cualquier detalle cultural que aparece en el plano,
se elegirá el nombre del accidente natural.
El nombre de la hoja se determina por el rasgo más importante de la
información a representar, siendo el orden de prioridad: localidades,
hidrografía y orografía.
 Número de serie de la hoja

Los planos topográficos están agrupados en series para facilitar su
preparación, identificación, catalogación. Almacenamiento y
distribución. Cada serie se identifica por medio del nombre y código de
la hoja.
 Diagrama de hojas adyacentes

Representar mediante un recuadro que comprenda un conjunto de hojas
índice, en el que se indica la posición central que guarda la hoja de
representación de la cartografía, respecto a las hojas adyacentes a la
misma.
El diagrama constará de tantos rectángulos como sean necesarias, para

establecer la posición central del rectángulo que representa la hoja en
cuestión. El diagrama generalmente contiene nueve rectángulos, pero la
cantidad puede variar según la ubicación de las hojas adyacentes.
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El diagrama no tiene que ser necesariamente simétrico. Todas las hojas

representadas se identifican por su código correspondiente. No se
indican las coordenadas de las hojas representadas.
b) Interpretación del plano y datos marginales

La interpretación del mapa y datos útiles está dada por aquellos detalles
que aparecen en el margen del plano los cuales son necesarios al usuario
para identificar accidentes geográficos, evaluar la información del plano
y emplear para el propósito que fue diseñado.
Estos detalles son:
 Clave de símbolos y signos convencionales o leyenda
La clave de los símbolos y signos convencionales define e ilustra los
accidentes representados en un plano que no se ha podido representar a
escala.
Todos los símbolos incluidos en la clave estándar no necesariamente

aparecen en cada hoja y no se eliminan a menos que el espacio se
necesite para modificar la clave.
 Notas de Publicación
Cada mapa producido por el IGN lleva una nota de publicación que lee:
Preparado y publicado por Instituto Geográfico Nacional, indicando la
metodología y las fuentes empleadas.
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 Nota de los intervalos de curvas de nivel

Las notas cerca de los intervalos de curvas de nivel indica la diferencia
en elevación entre dos curvas de nivel intermedias sucesivas. Las notas
demás indican, cuando sea apropiado, el uso de curvas de nivel
suplementarias, líneas de forma y sus combinaciones.
INTERVALO DE CURVAS DE NIVEL 5 METROS
Nota Del Elipsoide, Cuadrícula, Proyección
Se indica el elipsoide de referencia empleado para un mapa.
Para fines prácticos, se viene utilizando el World Geodetic System 1984

(WGS84), el cual, tiene similitud con el elipsoide del Sistema de Referencia
Geodésico 1980 - Geodetic Referente System 1980 (GRS80), ambos
reconocidos y establecidos a nivel mundial.
Para el Perú se establece la Proyección Cartográfica Universal Transversa de

Mercator (UTM).
El Perú se encuentra comprendido en tres Zonas: Zona 17, Zona 18 y Zona

19.
La separación uniforme de las líneas de cuadricula para la serie a escala

1:5 000, pueden establecerse con intervalos cada 500 metros.
 Datum Horizontal: REGGEN.

 Datum Vertical: Nivel Medio del Mar (n.m.m.).
 Ambas referencias son establecidas en la Cartografía Básica Oficial del
Perú, por el Instituto Geográfico Nacional.
Escudo Del Ign
Se muestra el escudo del IGN en la parte

superior de la hoja.
21
Notas Para El Usuario Del Plano
Cada mapa preparado por el IGN, sin restricciones de seguridad, tiene una
nota para los usuarios que dice:
SE SOLICITA A LOS LECTORES QUE ENCUENTREN ERRORES U

OMISIONES EN ESTE MAPA, MARCAR LAS CORRECIONES EN EL
MISMO Y ENVIARLO A: Instituto Geográfico Nacional (IGN), Av.
Aramburu 1198 – Surquillo, Telef.: 4753030 www.ignperu.gob.pe
Membrete
Nombre y logotipo de la Institución para quien se genera la Cartografía

Básica, fecha de emisión y fuente cartográfica.
c) Otros datos marginales

Cuando son requeridos detalles adicionales a aquellos listados arriba,
estos son especificados en las instrucciones suplementarias del proyecto.
ROTULACIÓN DE TOPONIMIA
a) Selección de color:
Se tendrá en cuenta a iniciarse el trabajo las series de color a utilizar. Los
colores que se requieran pueden ser especificados en el sistema como
series de tonos pertenecientes a distintos colores pero de igual claridad.
Si se sobreponen elementos de igual características puede presentar
problemas de legibilidad. En un plano que se introducen varios
elementos, tendremos que tener precauciones para lograr un contraste
gráfico entre ellos.
b) Detalles topográficos:
En áreas urbanas los nombres entran en contacto con las calles y deben
tener contraste con los demás elementos.
c) Localización del nombre:
Es la correcta colocación del nombre, para una correcta identificación. La
posición ideal para el nombre es a la derecha de este, pero no en la
misma línea horizontal.
Se ha de dejar suficiente espacio entre el rótulo y el símbolo, y este tiene

que ser por lo menos la mitad del tamaño de la última letra del rótulo.
22
Los nombres y los números no pueden estar en curvas quebradas, se

pondrá de forma del elemento sea suave. Siempre que sea posible los
nombres se extenderán dos terceras partes del territorio al que se
refieren.
Cuando dos nombres se tengan que cruzar, deberán hacerlo con el
ángulo más recto posible.
La leyenda tendrá que especificar y clasificar de forma precisa los
símbolos y las dimensiones de estos en el plano. También el color
adjudicado, así como el tipo de original.
TEXTOS
 Durante la edición se procederá a incorporar todos los textos necesarios,

tales como toponimia, nombres de vías, edificios públicos, etc.
 Cada uno de estos textos formará una serie de caracteres, excepto en los
casos en que el texto en cuestión deba ocupar varias líneas. En general,
los textos tendrán una orientación Este – Oeste, excepto en los casos
siguientes:
 Nombres de vía, que irán paralelos al eje, excepto en plazas, rotondas
y/o plazas circulares y similares.
 Nombres de elementos lineales, cuya línea de base será paralela al
propio elemento para adaptarse a la forma de este.
 La orientación de la ubicación del tipo, leyendo de izquierda a derecha,
se muestra en la dirección de las flechas del diagrama. La única
excepción a esta orientación establecida ocurre cuando algunos símbolos
lineales adyacentes se encuentran casi paralelos a una orientación
perpendicular.
En este caso, la orientación del tipo rotulado al accidente adyacente casi
paralelo se hace de acuerdo a la orientación del rótulo perpendicular.
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CONFORMACIÓN DE LA CARTOGRAFÍA BASE DIGITAL
 Toda el área restituida se fusionará en un solo archivo informático

vectorial manteniendo en todos los elementos la escala y las coordenadas
X, Y, Z. En este archivo general, no se permitirán elementos cortados o
divididos por efecto de la unión de hojas de restitución.
 Con la finalidad de permitir el relacionamiento con un Sistema de
Información Geográfica, todos los elementos cartográficos se clasificarán
gráficamente conforme al Catálogo de Objetos y Símbolos. Los polígonos
deberán tener cierre perfecto y constituirse en elementos únicos.
 Para la conformación de la cartografía base digital se tomará en cuenta
los siguientes criterios:
 La representación de las hojas cartográficas deberá mantener todas las
características de la restitución que le dio origen.
 Los traslapes entre hojas deberán tener precisión absoluta, de manera
que todos los elementos cortados por efecto de la subdivisión se
reconstruyan con toda precisión al unir dos hojas contiguas, sea en
formato digital o en papel.
 Cada hoja mantendrá sus coordenadas de origen, de manera que al ser
incorporada como bloque o archivo de referencia sobre otra hoja
contigua, se ubique en la posición correcta con precisión absoluta sin
necesidad de efectuar traslados o mover bloques.
MEMORIA DE EJECUCIÓN DEL PROCESO DE EDICIÓN

CARTOGRÁFICA
Al finalizar el proceso de Edición Cartográfica, se debe elaborar una

memoria descriptiva incluyendo los diferentes procesos, métodos y equipos
empleados, así como un listado de los ficheros.
6. ESPECIFICACIONES TÉCNICAS PARA EL PROCESO

DE CONTROL DE CALIDAD GRÁFICO Y DIGITAL
El proceso de Control de Calidad, gráfico y digital, consiste en comprobar

que los productos generados cumplan con las Normas y Especificaciones
Técnicas establecidas.
La Revisión es la fase más importante en el proceso de elaboración de la

Cartografía; consiste en comprobar la exactitud de los parámetros
24
empleados; es someter a un examen para corregir fallas en el proceso de

elaboración cartográfica; es la manera de verificar que la cartografía
elaborada sea correcta, completa y sin fallas.
CONTROL DE CALIDAD DE LA INFORMACIÓN GRÁFICA Y/O

IMPRESA
La revisión y control de calidad se realizara antes de la publicación. El

objetivo principal del control de calidad es:
a) Conocer todos los procedimientos cartográficos para: comprobar, revisar

y corregir los materiales preparados para la reproducción de los planos
finales.
b) Aplicar los conocimientos con responsabilidad a lo largo de todo el
proceso que se emplea en la revisión y que se resume en lo siguiente:
Procedimientos:
1. Recepción de materiales requeridos para la Revisión:
 Compilación.
 Originales Cartograficos.
 Fotografías aéreas y/o imágenes de satélite
 Cálculos.
 Memorias de ejecución del proceso
2. Procesos de revisión:
 Revisión preliminar.
 Revisión detallada.
 Revisión de pre- impresión.
3. Indicaciones para hacer correcciones:

a. Datos Marginales:
Se comprobará:
 La medidas angulares del plano; que son 1'30'' (minutos) de latitud
por 1'30'' (minutos) de longitud.
 El titulo de la hoja.
 Los valores geográficos (grados, minutos y segundos), que
comprenden al plano en trabajo cartográfico.
 Los valores cuadriculares (valores planos en metros).
 La leyenda del plano.
 Las escalas: gráfica y numérica.
25
 Las hojas adyacentes.

b. Cuerpo del Plano:
La revisión se realizará utilizando la Lista de Comprobación y
correcciones del IGN.
 Anotaciones específicas se muestran con líneas indicadoras dibujadas
en color rojo, desde el detalle hasta el margen.
 Anotaciones sobre los errores y notas generales se escriben a mano y
en letra de imprenta.
 Anotaciones explicativas se escriben sobre la línea indicadora dentro
del margen de la hoja.
 Notas generales se ubicarán en las esquinas de la hoja, dentro del área
marginal.
 Cuando existen numerosos errores idénticos (5 o más) se indicarán
por medio de signos o símbolos en colores, agregados a las notas
generales.
 Se comprobará la composición y ubicación de los rótulos, impresión,
legibilidad y registro de colores. El estilo de tipo y tamaño de texto
para cada entidad geográfica.
c. Rotulación:
 Toda rotulación para nombres (hipsográficos, hidrográficos,
accidentes artificiales y vegetación) se verificará con el uso del
catálogo de objetos y símbolos, revisando lo siguiente: claridad de
impresión, densidad, espaciamiento, alineamiento, continuidad y
ortografía.
 Toda rotulación para términos descriptivos, (de accidentes artificiales
y naturales, objetivos viales y elevaciones acotadas se verificará con
los originales de restitución revisando la ortografía, claridad de
impresión, ubicación, estilo y tamaño de tipo.
 Las cifras y exactitud de los valores de curvas de nivel y cotas
fotogramétricas se revisarán con los originales de restitución.
d. Fondos:
Se comprobará que los fondos en áreas urbanizadas, vegetación,
masas de agua, colores de líneas limítrofes, se indiquen con los
patrones correctos, tanto en los planos topográficos como en la
leyenda.
26
CONTROL DE CALIDAD DE LA INFORMACIÓN DIGITAL
a) Se realizará la verificación de la homogeneidad de la hoja asegurando el

estándar de contenidos de representación cartográfica, que no existan
incongruencias, que la información de planimetría se ajuste
correctamente con la altimetría.
b) El archivo y/o fichero digital debe tener consistencia analítica y/o
ordenada, que no exista duplicidad de elementos o algún tipo de
discontinuidad que impidan el buen funcionamiento de los procesos.
c) Control de calidad Planimétrica y Altimétrica
 Contenidos: control visual de los modelos para verificar la
correspondencia de detalles planimétricos y altimétricos.
 Calidad Gráfica: verificar que no existan transiciones bruscas, que el
trazado sea bueno. Control visual con zoom.
 Actualidad de los datos utilizados: se obtiene del estudio de la
documentación entregada.
 Precisión planimétrica: comprobación de que no se superan los
errores establecidos. Campo y superposición raster-vector.
 Precisión altimétrica: comprobar de que no se superan los errores
establecidos. Campo y con los modelos.
 Codificación: verificar que cumpla con lo especificado en el Catálogo
de objetos y símbolos.
 Continuidad analítica: existencia de continuidad entre elementos de
distintas hojas.
 Estructuras complejas: coherencia en su codificación.
d) El cumplimiento de las actividades que involucra el control de calidad,
se realizará con procedimientos cualitativos y cuantitativos que permitan
verificar el estricto cumplimiento de la aplicación de las normas técnicas,
especificaciones técnicas, y flujogramas de producción.
e) Al finalizar las actividades de revisión y verificación, se preparará un
Informe de evaluación, utilizando las instrucciones funcionales vigentes
para la comprobación cartográfica.
7. ORDENAMIENTO TERRITORIAL AMBIENTAL
SUSTENTABLE
27
La necesidad implícita y explícita1 de engranar el desarrollo y crecimiento

económico (incluidas todas sus facetas del aumento de productividad,
mejoramiento tecnológico y mejoramiento de la competitividad en el
mercado internacional); con la protección del medio ambiente y de sus
recursos naturales, especies o biodiversidad, conlleva la necesidad de
intentar formular una Política2 de manejo del territorio o de Ordenamiento
Territorial que permita orientar las acciones y criterios en materia del uso
sustentable del territorio.
Si bien, esta propuesta pareciera complejizar los actuales lineamientos o

metodologías de planificación (nacional y regional)3 lo que aquí se busca, es
insertar adecuadamente aquella dimensión del desarrollo que ha sido
olvidada por la planificación tradicional, y que hoy resulta condición sine
qua non de un desarrollo sustentable o en armonía con el medio ambiente, y
que posibilite el desarrollo en equidad; la dimensión de "tiempo, espacio y
medio ambiente".
La pregunta sería ¿Cómo implementarla?
El desarrollo de nuestro país, a lo largo de su historia y en la actualidad; se

funda en la explotación de sus recursos naturales (minería, pesca, bosque,
suelo, etc.), centrándose en el consumo de materias primas. Es por ello que
debido a cambios climáticos y ambientales se han originado múltiples
políticas orientadas a nivel mundial a la protección y cuidado de la
naturaleza y con ello políticas de protección a los recursos naturales; pero no
debemos de mirar la protección del medio ambiente como la necesidad de
importar en el futuro tecnologías medioambientales, ni tampoco como la
1
Las Bases Programáticas del segundo Gobierno de la Concertación, a través de la Política Nacional de
Desarrollo, consideran como uno de los principales objetivos, el de eliminar la extrema pobreza,
avanzando en el desarrollo económico y social.
Sin embargo, este objetivo de crecimiento económico, no se puede dar aisladamente del tiempo y del
espacio. Paralelamente, este mismo programa formula, conceptualmente, la necesidad de un desarrollo
sustentable, a partir de la afirmación de que " ... un crecimiento de la economía, compatible con las
aspiraciones sociales, ambientales y de calidad de vida de la población."
2
Una política es aquella que establece los postulados y pautas básicas que guiarán el quehacer
gubernamental y orientará a los agentes privados, sobretodo es la que permite definir el marco de
referencia necesario para que los agentes sociales comprendan a cabalidad el contexto en que puedan
desarrollar sus iniciativas y proyectos (Esteban Soms "Acerca de la política regional del Gobierno del
Presidente Aylwin").
3
... sin duda, mientras más conocemos los procesos naturales, ecosistemas y el medio ambiente, mayor
complejidad y dificultad adquiere el accionar sobre éstos.
28
sola necesidad de internalización de todos los costos y beneficios por parte

de los agentes económicos, sino, fundamentalmente como la necesidad de no
llegar a la destrucción del medio ambiente y de los recursos naturales.
Debemos pensar en un proceso de desarrollo capaz de preservar sus
sistemas naturales y su medio ambiente.
Solo bajo esta visión, podremos evitar la transferencia o inversión en

recursos de tecnología ambiental para el saneamiento o, lo que es más
atractivo aún, evitar el saneamiento.
Ejemplos de destrucción del territorio hay muchos, este es el caso de la India

en donde el desarrollo espacial no planeado ha tenido costos inaceptables,
ya que casi 1/7 de la superficie de su territorio, ya no resisten saneamiento
alguno, quedando sin uso potencial, territorios que suman cerca de 464.000
km2.4
Por otro lado hay que tener presente que, no basta con las limitaciones o
consideraciones que el sistema de EIA (Sistema Nacional de Evaluación de
Impacto Ambiental), le imprima a las inversiones, hay que considerar que
este instrumento no permite una gestión sobre el uso apropiado del
territorio, ya que sólo permite un control aislado sobre los impactos de cada
uno de los proyectos o inversiones a ejecutar en el territorio, y tiene sus
efectos casi fundamentalmente sobre los problemas de emisión de sustancias
contaminantes.
La planificación territorial medio-ambiental (Ordenamiento Territorial),

dirigida a la garantizar el desarrollo en la eficacia de los sistemas naturales,
es la que permitirá dar contexto al sistema nacional de EIA.
Hoy vivimos un proceso político que ha centrado su discurso en la búsqueda

del crecimiento y de la equidad social. Podemos afirmar que tal búsqueda
debe revisar los actuales modelos de desarrollo económico y social en los
siguientes aspectos:
 La habitual meta económica de querer obtener mayores ganancias en el

menor de los tiempos, tiene como consecuencia la destrucción del
espacio físico para alterar el tiempo de reproducción natural de los
recursos.
4
Wasteland Developing Board - India.
29
 El valor de la naturaleza o de un ecosistema, no es valorable con las

herramientas tradicionales de la economía y, por lo tanto, los beneficios
sociales y ambientales no son integrados por el "mercado".
Si bien podemos reconocer los efectos positivos que han tenido, para la
sobrevivencia humana, el desarrollo tecnológico y la transformación de los
ecosistemas, también se sostiene5 que los cambios generados en la sociedad
han desencadenado una problemática ambiental, debido justamente, al
deterioro de los ecosistemas.
En este sentido el reconocimiento del estado precario en que se encuentran

los sistemas naturales que sustentan la vida, en donde Perú y los países más
extremos tienen una problemática particular desmedrada6, lo que nos llevan
a la necesidad de dar paso a un estilo de desarrollo sustentable y
equilibrado, para lo que se requiere de cambios en los modelos culturales
dominantes, específicamente en lo relacionado con la manera tradicional de
articular la sociedad con la naturaleza.
La economía y los sistemas productivos deben encontrar las formas para el

desarrollo sustentable compatible con el patrimonio ecológico del territorio y
superar el equívoco planteamiento de crecer o, atender contra la ecología.
Los nuevos enfoques que integran el concepto de sustentabilidad7,

demandan una gestión de desarrollo territorial equilibrado en el cuál se
incluyan a los recursos naturales y, la elaboración de un estudio acerca del
estado se encuentran nuestros ecosistemas. Es así que debemos dar paso al
ordenamiento territorial como un conjunto de nociones y acuerdos que
permiten plasmar en el espacio las acciones concertadas y orientadas
conscientemente a la transformación de un sistema (natural y social) y; a
partir de una imagen de futuro, es decir a la regulación entre la imagen de
desarrollo económico que surge de los sistemas productivos imperantes y, la
conservación del patrimonio social, cultural y natural inherentes al mismo
territorio.
Para el PNUD el ordenamiento territorial debería entenderse como un

proceso planificado que tome como marco de referencia los principios y
metas del desarrollo humano. Por otra parte en la Carta Europea (1983) se la
5
Gastó,Contreras y Cosio 1986.
6
Guimaraes, EURE, Conferencia de Río 1992
30
califica como la proyección en el espacio de las políticas económica, social,

cultural y ambiental de una sociedad, y el sistema territorial, como el
resultado de ellas.
Los nuevos enfoques que integran el concepto de sustentabilidad7 en el

proceso de desarrollo demandan necesariamente la concepción de una
política de ordenamiento territorial que, incorporando la dimensión espacial
y medioambiental (dimensiones sin las cuales ya no es posible concebir un
desarrollo en equilibrio con las potencialidades y limitantes naturales, físicas
y sociales), genere un marco de valores y acuerdos sobre el uso y manejo del
territorio deseado, posible y sustentable, en los distintos niveles y jerarquías
que el proceso requiera.
Concepto tradicional- indígena de ordenamiento territorial
Forma parte de otros puntos de vista, lo que corresponde para muchas

culturas indígenas Andinas y del Amazonas, ya que cuando se habla de
territorio, los indígenas están hablando del especio que dado nacimiento a
sus etnias, en el cual se articulan todos los aspectos de su cultura: economía,
salud, educación, manejo ambiental, rituales, estructura social y política. Allí
se integran los ámbitos materiales y espirituales de la vida indígena.
Es por ello que al hablar de orden, consideran que el territorio que les fue
entregado a cada cultura vino con un orden; los ancestros recibieron todas
las indicaciones de cómo vivir allí, de cómo manejar ese mundo y ser parte
integral de él, de cómo relacionarse con todos los seres que lo conforman
tanto animales y plantas, como minerales y espíritus. Ese orden fundamental
está inscrito en los diferentes aspectos de todas las culturas amazónicas, se
ha transmitido en generaciones y no solo en la tradición oral y los rituales
(mitos, oraciones, curaciones, cantos y bailes), también en el aprendizaje del
quehacer cotidiano, en las normas y dietas que regulan el comportamiento
tanto en sociedad como con la naturaleza.
7
La sustentabilidad ecológica dice relación con la capacidad de sustento de los ecosistemas, es decir, la
capacidad de la naturaleza de absorber y recomponerse de las agresiones antrópicas.
La sustentabilidad ambiental se refiere a la base física del proceso de crecimiento y objetiva la
mantención del stock de recursos naturales incorporados a las actividades productivas (Guimaraes
1994).
La sustentabilidad nace de la toma de conciencia de la magnitud, naturaleza y umbrales de resilencia
asociados o provocados por las formas de ocupación, uso, alteración o transformación de los recursos
naturales (Bertrand, M. 1993).
31
Estas sociedades indígenas al conocer la fragilidad del ecosistema en donde

habitan, han creado mecanismos socioculturales para evitar la
sobreexplotación del medio que conllevaría no solo a la extinción del
econicho, sino también de su propia cultura. Estas estrategias se basan en
que concepción de que tiene el indígena de una creación aun no culminada y
limitada en el número de especies tanto de flora como de fauna. Al ser
limitada, el “padre Sol”, quien es el creador, concibió unos “espíritus” o
dueños para que cuidaran y protegieran estas dos categorías contra abusos
cometidos contra ellas.
Es decir que para esas culturas eso que nosotros llamamos ordenamiento
territorial, más que un ejercicio técnico que se lleva a cabo cada cierto
número de años (a veces sin que el común de la gente se entere y mucho
menos participe de él) es realmente una manera de ser de las comunidades
humanas, la cual, por definición, resulta inseparable del territorio del cual
forman parte. De esto se concluye que en estas cosmovisiones nuestra
concepción del riesgo, de gestión ambiental y de ordenamiento territorial, no
constituyen procesos o actividades separadas entre sí, ni mucho menos
distintas de la vida cotidiana (de la cual “lo sagrado” forma parte integral),
sino un requisito para su supervivencia como comunidad y como etnia.
Cuando una persona comienza a proteger su territorio, esta se vuelve parte

de su estabilidad y adquiere sentido lo sagrado de este. Por ello el
identificarnos, sabemos que es nuestra base en el mundo y nuestro referente
existencial.
Lo anterior explicaría la diferencia entre la “visión occidental” y la “visión

indígena” ya que esto últimos afirman que no es el territorio quien debe
ordenarse, pues éste ya se encuentra ordenado, sino la actividad humana
sobre el mismo. Es decir que no se trata de someter el territorio a los
intereses y las prioridades humanas, sino de ajustar nuestras actividades al
potencial y a las limitaciones de los ecosistemas presentes en el territorio.
8. EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL, HERRAMIENTA

PARA SOSTENIBILIDAD
Al subyugar a la naturaleza, al elaborar un desarrollo sin consultar la

opinión de los ecosistemas, ese desarrollo no es sostenible, y tarde o
32
temprano la naturaleza nos lo hace saber en algunos casos mediante lo que

conocemos como desastres naturales.
Cuando por lo contrario, el desarrollo se planifica y se ejecuta en

permanente consulta con las características y las dinámicas del territorio
(ecosistemas + comunidades), el resultado es su sostenibilidad (ni las
dinámicas de los ecosistemas se convierten en amenazas contra las
comunidades; ni las dinámicas de estas se convierten en amenazas contra la
naturaleza).
 La cohesión social: es un desafío de inclusión e integración de la

economía territorial. En una sociedad desintegrada, social y
territorialmente, es impensable encontrar las condiciones para una
economía eficiente, productiva y competitiva. Con esto no se trata de
privilegiar formas precarias de producción, solo porque estas son las que
predominan en la población más pobre. La economía rural,
mejoramientos en lo económico y social en la diversidad de sistemas
productivos, en economías de escala y de aglomeración, en una gestión
productiva que integre las economías más fuertes y competitivas (en el
ámbito nacional e internacional) con las economías locales.
 La cohesión territorial: hay necesidad de lograr la máxima cohesión

territorial, frente a escenarios de globalización, y como mecanismos para
combatir las brechas regionales y territoriales que amenazan con destruir
la integridad de las sociedades latinoamericanas. El retraso que
muestran los territorios rurales de los urbanos, o las diferencias que se
observan entre los mismos territorios rurales, forman parte de un
peligroso antecedente que deben de ser resueltos con el objetivo de
lograr la sostenibilidad.
9. MARCO NORMATIVO DE PROMOCIÓN DE LAS
INVERSIONES QUE INCIDEN EN NUESTRO
TERRITORIO
Una característica del modelo de desarrollo de las últimas décadas ha sido la

apuesta por la promoción irrestricta de la gran inversión. En función de este
objetivo se implementaron políticas y dictaron leyes que modificaron
sustancialmente el régimen vigente para las inversiones. Entre 1990 y 1991,
33
el gobierno de Fujimori emitió un conjunto de decretos legislativos como

parte del programa de reformas estructurales de la economía. En estos se
establecieron reglas sumamente favorables para la inversión privada,
nacional y extranjera, que luego adquirieron rango constitucional en 1993.
Si bien la promoción de las inversiones puede considerarse un hecho

positivo, a opción fue y es, en general, privilegiar el fomento de las
actividades extractivas —las que atraen mayor flujo de capital—. Estas se
favorecen por encima de la protección del ambiente y sin tomar en cuenta las
potencialidades productivas y económicas de los diversos territorios, cuando
ellas no han estado vinculadas a las actividades extractivas.
Esta orientación se ha mantenido inalterable desde hace dos decenios. Las

normas de promoción de inversiones que se dictaron en la segunda mitad de
la década de 1990 se sumaron a esta lógica y los decretos legislativos que
dictó Alan García en el año 2008 fueron incluso más allá de las medidas
aprobadas por el régimen de Fujimori. Se trató, en todos los casos, de
disposiciones que influían en el territorio y sobre las poblaciones que los
habitan desde múltiples perspectivas, tal como se muestra con algunos
ejemplos.
ABRIENDO EL TERRITORIO
El nuevo marco legal planteado por el fujimorismo definió la pauta y buscó

ampliar al máximo la extensión del territorio nacional susceptible de
entregarse a inversionistas, eliminando o reduciendo para ello las
restricciones legales existentes. Un ejemplo de ello es la Ley Marco para el
Crecimiento de la Inversión Privada (1991), que derogó toda reserva en
favor del Estado, parcial o total, para realizar actividades económicas o para
explotar recursos naturales, salvo en las áreas naturales protegidas.
Esta ley levantó una de las restricciones de la Constitución de 1979: el

impedimento que tenían los extranjeros de invertir en los cincuenta
kilómetros internos desde las fronteras, bajo pena de perder el derecho
adquirido en beneficio del Estado. Cualquier excepción debía basarse en un
caso de necesidad nacional que fuera declarada por ley expresa. Para salvar
este obstáculo, el decreto legislativo declaró de necesidad nacional la
inversión privada, nacional y extranjera, en actividades productivas
realizadas o por realizarse en las zonas de frontera del país. Así, autorizó
34
expresamente a las personas naturales y jurídicas extranjeras a adquirir

concesiones y derechos sobre minas, tierras, bosques, aguas, combustibles,
fuentes de energía y otros recursos que fueran necesarios para sus
actividades productivas dentro del espacio antes prohibido.
La Constitución de 1993 (artículo 71) flexibilizó aún más la restricción para

extranjeros, al permitir que la declaración de necesidad pública de la
inversión se hiciera únicamente por decreto supremo. Un conjunto de
normas sectoriales fueron consolidando esta tendencia. Así, el primer
artículo de la Ley de Promoción de Inversiones en el Sector Minero (1991)
declaró de interés nacional la promoción de inversiones en la actividad
minera, disposición que se ha mantenido en el Texto Único Ordenado (TUO)
de la Ley General de Minería. El TUO de la Ley de Hidrocarburos autoriza a
los extranjeros a celebrar contratos para la exploración y explotación de
hidrocarburos dentro de los cincuenta kilómetros de fronteras. Con este fin
se reconoce que estas actividades constituyen casos de necesidad nacional y
pública.
En la misma dirección, la Ley Orgánica de Aprovechamiento Sostenible de

los Recursos Naturales (1997) estableció que el derecho al libre acceso o uso
común de los recursos naturales ubicados en el suelo o subsuelo de las
tierras de las comunidades campesinas y nativas o en el entorno adyacente a
ellas; está sujeto a que no exista reserva expresa del Estado o derechos
exclusivos o excluyentes de terceros sobre estos recursos. En otras palabras,
el derecho que les permite aprovechar los recursos en forma sostenible, de
manera preferente y gratuita para sus necesidades de subsistencia o usos
rituales, con la condición de que las tierras estén tituladas, termina cuando el
Estado las otorga en concesión a particulares. La Ley General del Ambiente
(2005) ratificó esta disposición.
FLEXIBILIZANDO LAS CONCESIONES
La Ley Orgánica de Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales

(1997) sentó las bases para el otorgamiento de las concesiones y el derecho
de sus titulares al aprovechamiento del recurso natural concedido y, en
consecuencia, al disfrute de sus frutos y productos derivados. Además,
estableció que las concesiones, podían ser otorgadas a plazo fijo o indefinido,
y serían irrevocables mientras el titular cumpliera las obligaciones para
35
mantener el derecho de vigencia. Estas se definirían en leyes especiales para

cada recurso natural.
La Ley General de Minería vigente establece que las concesiones mineras

dan a su titular el derecho a la exploración y explotación de los recursos
minerales. Además, determina que estas son irrevocables, mientras el titular
cumpla las obligaciones que la ley exige para mantener la vigencia de la
concesión, es decir, mientras invierta en la producción de minerales. En este
sentido, la ley establece los volúmenes mínimos de producción que el
inversionista debe obtener como máximo al vencer el décimo año, para que
se pueda considerar cumplida la disposición legal. Asimismo, determina el
monto anual de los derechos de vigencia que está obligado a pagar. En
ambos casos, los requisitos varían según el tipo de producción minera
(metálica o no metálica; y pequeña o artesanal, por ejemplo).
Al mismo tiempo, la norma establece mecanismos que permiten prorrogar el

lazo sin que se produzca la caducidad de la concesión en el caso de que el
inversionista hubiera incumplido los requisitos mencionados. Se establecen
penalidades equivalentes al 10 % de la producción mínima anual exigible
por año y por hectárea, hasta que se logre cumplir con la producción mínima
anual en un plazo que no debe exceder el año quince. Pero se puede evitar la
caducidad; el año quince si se paga la penalidad y se acredita inversiones —
en actividades mineras o en infraestructura básica de uso público—
equivalentes a no menos de diez veces la penalidad. Además, la legislación
indica que la concesión no caduca si el incumplimiento se debe al caso
fortuito o fuerza mayor. Frente a esta situación, se otorga una prórroga de
cinco años adicionales.
La ley da otra facilidad a los titulares que tienen más de una concesión
minera: les permite agrupar sus concesiones —siempre y cuando estén
próximas— en unidades económicas administrativas para cumplir los
requisitos señalados.
Al final, la caducidad definitiva de la concesión solo se produce si el

incumplimiento llega hasta terminado el año veinte. Como es evidente, la
ley otorga todas las facilidades a los inversionistas para mantener la
concesión el mayor tiempo posible, dilatando la obligación de la inversión.
Se trata de algo extraño dado que, supuestamente, esta es la razón principal
de promover su presencia en el país.
36
En el caso de los hidrocarburos, el TUO de la Ley General de Hidrocarburos

no legisla sobre la extensión de las áreas que se otorgarán en concesión para
la exploración y explotación de petróleo o gas, sino que deja su precisión a
cada contrato. Para ello señala como criterios referenciales el potencial de
hidrocarburos, la zona geográfica específica y el programa de trabajo
mínimo garantizado, entre otros aspectos. La extensión de los lotes queda
sujeta a la capacidad de negociación de Perupetro y se basa en criterios
puramente técnicos, sin tomar en cuenta la existencia de territorios indígenas
o de áreas naturales protegidas. Tampoco legisla sobre la suelta de área, es
decir, la reducción del área del lote entregado una vez que culmina la etapa
de exploración. Esta precisión se deja también para el contrato.
La Ley General de Hidrocarburos fija plazos máximos para la permanencia

de las empresas en el territorio (siete años de exploración, treinta de
explotación de hidrocarburos y cuarenta de gas), pero luego establece
mecanismos que los van ampliando. Primero, permite extender la fase de
exploración hasta tres años si el contratista cumple con el programa de
inversión mínimo garantizado y se compromete con uno adicional. Luego,
crea un período de retención que permite al contratista permanecer cinco
años más en el lote, si demuestra que la explotación del petróleo descubierto
no es comercial solo por razones de transporte. Finalmente, les otorga diez
años más si descubre gas natural no asociado y necesita tiempo para
desarrollar el mercado.
Otra forma de prórroga es considerar que el contratista sigue en la fase de

exploración, si se encuentra dentro del plazo legal, aunque haya descubierto
hidrocarburos e iniciado la producción. Esta posibilidad le permite posponer
la suelta de área y mantener una superficie mucho más extensa, además de
beneficiarse de las condiciones que corresponden a una etapa que se supone
de alto riesgo. Como resultado, la fase de exploración se extiende de siete a
diez años; la de explotación de petróleo, de treinta a treinta y cinco años; y la
de gas natural, de cuarenta a cincuenta años. Una empresa que se acoge a
todas las facilidades puede permanecer cuarenta y cinco años en un lote
petrolero y sesenta en uno gasífero.
RECORTANDO LOS DERECHOS COMUNALES
La Ley de Promoción de las Inversiones en el Sector Agrario (1991) inició el

proceso de liberalización de la propiedad agraria. Así, estableció su libre
37
transferencia, cualquiera que fuera su origen, y permitió el acceso de

sociedades anónimas, nacionales o extranjeras, a la propiedad de la tierra.
En consonancia con ello, instauró la conducción indirecta de los predios
agrícolas, pues hasta ese momento la tierra debía ser conducida por sus
propietarios. Asimismo, autorizó a los propietarios agrarios de parcelas con
una extensión mayor de cinco hectáreas a gravar sus tierras a favor de
terceros, aunque se exceptuó de esta disposición a las comunidades
campesinas y nativas.
Con esta misma orientación se aprobó, en 1995, la Ley de la Inversión

Privada en el Desarrollo de las Actividades Económicas en las Tierras del
Territorio Nacional y de las Comunidades Campesinas y Nativas,
denominada ley de tierras. Con esta norma, las comunidades campesinas de
la costa, sierra y selva quedaron en libertad de adoptar cualquier modelo de
organización empresarial, por acuerdo mayoritario de sus miembros en
asamblea. Además, las facultó a entregar tierras comunales en propiedad a
sus comuneros —con lo que se abrió el camino para la titulación individual
al interior de la comunidad— o a venderlas a terceros, gravarlas, arrendarlas
o disponer de ellas de cualquier forma posible.
En el caso de las comunidades campesinas de la costa se establecieron

requisitos menos exigentes que para la disposición de las tierras en las
comunidades de la sierra y de las comunidades de la selva. Mientras que
para disponer de las tierras, las comunidades de la costa requerían los votos
a favor de no menos del 50% de los comuneros que se contaran como
miembros asistentes a la asamblea instalada con quórum, las comunidades
campesinas de la sierra y nativas de la selva requerían acuerdo de la
asamblea con el voto conforme de no menos de los dos tercios de todos los
miembros de la comunidad.
Posteriormente, la Ley de Titulación de las Tierras de las Comunidades

Campesinas de la Costa (1997) declaró de interés nacional el otorgamiento
de títulos de propiedad sobre las tierras de las comunidades campesinas de
la costa que decidieran adjudicarlas en parcelas individuales o en
copropiedad. Para ello simplificó los requisitos para decidir sobre la
titulación individual de los comuneros que estaban en posesión de tierras
comunales de la costa, así como para la adquisición por terceros de tierras
que eran consideradas comunales hasta entonces. Para aprobar la asignación
38
individual de parcelas se requería una votación a favor del 50% de

comuneros asistentes a la asamblea que fueran poseedores de tierras
comunales por más de un año.
Detrás del esfuerzo por facilitar y fomentar la titulación individual de los

comuneros en posesión de tierras comunales, está el cálculo económico de
las ventajas de facilitar la posterior venta de las tierras para poner en manos
de los inversionistas privados tierras productivas ubicadas entre el mar y los
2000 metros de altura. El renacer de los latifundios en la costa peruana,
producido durante estas últimas décadas, demuestra que esta política fue
claramente exitosa.
ACOTAR LA INSTITUCIONALIDAD AMBIENTAL
El marco normativo promotor de las inversiones de la década de 1990 limitó

el fortalecimiento de la incipiente institucionalidad ambiental, al designar a
los sectores como autoridades competentes para aplicar las disposiciones de
la legislación ambiental en sus respectivos sectores. Por ejemplo, la Ley de
Promoción de Inversiones en el Sector Minero asignó este rol al sector
Energía y Minas, en relación con las disposiciones referidas a la actividad
minera y energética. Esta competencia se mantuvo posteriormente con la
Ley General de Minería. Una situación similar se dio con la Ley General de
Hidrocarburos.
Como consecuencia, los ministerios desempeñan un doble rol: por un lado,

promueven la inversión en su sector y otorgan derechos y concesiones; y,
por otro, aprueban los estudios de impacto ambiental que autorizan las
inversiones y cautelan que estas cumplan las normas ambientales a través de
la fiscalización ambiental directa. La experiencia muestra que el papel de
juez y parte de los sectores no ha tenido resultados importantes en hacer
cumplir la normatividad ambiental, ya que el control ambiental tiende a
percibirse como un obstáculo para la inversión y la producción, que
constituyen las prioridades para el sector.
El afán de promover las inversiones ha determinado que se conforme una

legislación que privilegia excesivamente al gran capital en desmedro de la
protección del ambiente y de las poblaciones que pueden verse afectadas por
los grandes proyectos. Este diseño ha propiciado el manejo poco
transparente de la información y la falta de neutralidad de muchas
39
autoridades, y eso ha contribuido a generar la desconfianza de la población

sobre sus decisiones, una de las causas de la conflictividad vinculada a los
grandes proyectos de inversión.
Esta situación se ha mantenido a pesar de la creación del Ministerio del

Ambiente en 2008. De acuerdo con el decreto de creación, el Minam dirige y
dicta las normas relacionadas con el Sistema Nacional de Evaluación de
Impacto Ambiental, pero solo tiene competencia para aprobar las
evaluaciones ambientales estratégicas, es decir las que se refieren a políticas,
planes y programas. Las autoridades sectoriales continúan aprobando los
estudios de impacto ambiental para los proyectos de alcance nacional o
multirregional, que son los de mayor dimensión.
Adscrito al Minam se creó el Organismo de Evaluación y Fiscalización

Ambiental (OEFA). Este es el órgano rector del Sistema Nacional de
Evaluación y Fiscalización Ambiental. Al mismo tiempo, tiene la función de
fiscalización y control directo, aunque no se han precisado las actividades
que realizará como parte de este segundo campo de acción.
En este marco se aprobó, en enero de 2010, la transferencia progresiva al

OEFA de las funciones de supervisión, fiscalización y sanción ambiental
relacionadas con la gran y mediana minería, hidrocarburos y electricidad
que venía desempeñando el Organismo Supervisor de la Inversión en
Energía y Minería (Osinergmin). No se precisan las razones por las que se
comenzó por un sector que ya había trasladado sus competencias de
fiscalización ambiental a un ente regulador.
Si bien es positivo centralizar en una entidad independiente de la promoción

de las inversiones las funciones de fiscalización ambiental directa, se
requiere que el OEFA se constituya en una institución fuerte, con autonomía
técnica, económica y financiera, y con capacidad para contrapesar la
influencia de sectores gravitantes como el minero, el de hidrocarburos y el
pesquero. Al mismo tiempo, el OEFA debe desarrollar capacidades para
ejercer un rol articulador de los diversos sectores, así como de los gobiernos
regionales y locales, que continuarán ejerciendo competencias ambientales, a
fin de garantizar un funcionamiento cohesionado y eficaz de todo el sistema
de fiscalización.
40
10. LA CONSULTA A LAS COMUNIDADES CAMPESINAS

Y NATIVAS
Después de dos años de iniciado el debate sobre la Ley de Consulta Previa

con motivo de los lamentables hechos de Bagua (junio 2009), el Congreso
aprobó por unanimidad el proyecto de ley que el anterior Congreso había
concertado con las organizaciones indígenas y había sancionado catorce
meses antes.
La observación de la ley por el expresidente Alan García retrasó un año más

la dación de una ley trascendente para el país, que reconoce los derechos
colectivos de los pueblos indígenas. Finalmente, el presidente Ollanta
Humala la ha promulgado el 7 de setiembre del 2011, simbólicamente en el
distrito de Imaza, en la provincia de Bagua. La ley entrará en vigencia en
noventa días, plazo en el cual se debe dictar el reglamento que precise los
procedimientos y ponga a disposición de las entidades estatales los recursos
necesarios para hacer realidad su mandato.
EL CONVENIO 169 DE LA OIT
El convenio es un tratado internacional de derechos humanos creado en

1989. Fue aprobado en el Perú por el Congreso Constituyente Democrático
en 1993 y ratificado en 1994. Su entrada en vigencia se produjo en 1995 y ha
sido incorporado a nuestra legislación con jerarquía constitucional y tiene
carácter vinculante.
Este se aplica a los pueblos indígenas que descienden de poblaciones que

habitaban en el país en la época de la conquista, que conservan sus propias
instituciones o parte de ellas, y que tienen conciencia de su identidad
indígena. El convenio contiene normas y acciones que deben desarrollar los
gobiernos en diversos campos para garantizar el ejercicio de los derechos de
estos pueblos.
Así, los gobiernos deben consultar a los pueblos interesados las medidas
legislativas o administrativas susceptibles de afectarlos y lo deben hacer
utilizando como medio a sus propias instituciones representativas y
empleando procedimientos que les permitan participar libremente en las
instancias en las que se adopten las decisiones que les conciernen.
41
El documento señala, además, que las consultas deben efectuarse de buena

fe y de una manera apropiada para llegar a un acuerdo o lograr su
consentimiento. Determina que los pueblos indígenas deben tener derecho a
decidir sus prioridades sobre el proceso de desarrollo, en la medida en que
este afecte sus vidas, creencias, instituciones y las tierras que ocupan o
utilizan.
En esta dirección, deben participar también en la formulación, aplicación y

evaluación de los planes y programas de desarrollo nacional y regional que
los afecten directamente.
El convenio hace hincapié en que los gobiernos deben respetar la

importancia que tiene para estos pueblos la relación con la tierra y, en
particular, los aspectos colectivos de esa relación. Asimismo, dispone el
reconocimiento del derecho de propiedad y de posesión sobre las tierras que
ocupan tradicionalmente, así como la consulta previa en los casos en los que
se quiera aprobar que los pueblos indígenas puedan enajenar sus tierras o
transmitirlas fuera de su comunidad, de una forma diferente de sus
costumbres. Finalmente, señala que debe impedirse que cualquiera pueda
arrogarse la propiedad, posesión o uso de sus tierras, aprovechando sus
costumbres o su desconocimiento de las leyes.
El documento determina que los pueblos indígenas no deben ser trasladados

de las tierras que ocupan y si excepcionalmente fuera necesario, se requeriría
de su consentimiento libre e informado.
El convenio establece la protección de los derechos de los pueblos indígenas

a los recursos naturales existentes en sus tierras, y eso incluye el derecho a
participar en su utilización, administración y conservación. En este sentido,
deben participar en los beneficios que produzcan dichas actividades y recibir
una indemnización equitativa por cualquier daño que sufran. Si bien el
Estado es propietario de los recursos del subsuelo, antes de emprender o de
autorizar cualquier concesión, prospección o explotación, se deben
establecer procedimientos de consulta a los pueblos.
LA LEY DEL DERECHO A LA CONSULTA PREVIA
La Ley del Derecho a la Consulta Previa a los Pueblos Indígenas u

Originarios reconocido en el Convenio 169 de la Organización Internacional
del Trabajo, (Ley 29785) se promulgó en setiembre de 2011. Esta precisa que
42
la consulta es obligatoria para el Estado y define como sujetos del derecho a

la consulta a los pueblos indígenas u originarios cuyos derechos colectivos
(existencia física, identidad cultural, calidad de vida o desarrollo) pueden
verse afectados directamente por una medida legislativa o administrativa,
así como por planes, programas y proyectos de desarrollo nacional o
regional.
Los pueblos indígenas u originarios son aquellos que se pueden identificar a

partir de cuatro criterios objetivos: (i) descendencia directa de las
poblaciones originarias del territorio nacional; (ii) estilos de vida y vínculos
espirituales e históricos con el territorio que usan u ocupan
tradicionalmente; (iii) existencia de instituciones sociales y costumbres
propias; y (iv) patrones culturales y otras de vivencia distintos de otros
sectores de la población nacional. Además, se considera un criterio subjetivo:
la conciencia del grupo colectivo de poseer una identidad indígena u
originaria.
La norma afirma que las comunidades campesinas o andinas y las

comunidades nativas o pueblos amazónicos pueden ser consideradas como
pueblos indígenas u originarios, y eso constituye un paso de primera
importancia en la perspectiva de ampliar los derechos políticos de un amplio
sector de nuestra sociedad, históricamente excluido. La finalidad de
consultarles es alcanzar un acuerdo o su consentimiento sobre las medidas
que los afectan directamente.
La ley aclara que el acuerdo entre el Estado y los pueblos indígenas es

obligatorio para ambas partes, aunque la norma establece que la decisión
final corresponde a la entidad estatal. Esta debe considerar los puntos de
vista y las recomendaciones de los pueblos indígenas, así como las
consecuencias de la medida sobre los derechos colectivos reconocidos en la
Constitución y en los tratados ratificados por el Estado peruano. Si no se
llegara a un acuerdo, las entidades estatales deben adoptar medidas para
garantizar estos derechos.
La ley incluye como principios rectores de la consulta los siguientes: (i)

oportunidad, (ii) interculturalidad, (iii) buena fe, (iv) flexibilidad, (v) plazo
razonable, (vi) ausencia de coacción e (vii) información oportuna. La
participación de los pueblos indígenas en los procesos de consulta se da a
través de sus instituciones y organizaciones representativas, elegidas de
43
acuerdo con sus usos y costumbres. Además, se establece que el medio para
incluirlos en los procesos de decisión es el diálogo intercultural y el respeto
de sus derechos colectivos. Asimismo, se señala la necesidad de tomar en
cuenta la diversidad lingüística de los pueblos indígenas y el empleo de
intérpretes capacitados.
Las etapas básicas del proceso de consulta son las siguientes: (i)
identificación de las medidas legislativas o administrativas; (ii) identificación
de los pueblos a ser consultados; (iii) publicidad de la medida por medios
culturalmente adecuados; (iv) información sobre los motivos, impactos y
consecuencias de la medida con anticipación; (v) evaluación interna en las
organizaciones de las medidas que las afectan directamente en un plazo
razonable; (vi) diálogo entre representantes del Estado y de los pueblos
indígenas; y (vii) decisión concertada.
La ley determina que las entidades estatales deben garantizar los recursos
que aseguren la participación efectiva de los pueblos indígenas. Señala que
estos también tienen derecho a solicitar la aplicación de la consulta sobre
determinada medida si consideran que los afecta directamente. Si la entidad
desestima el pedido, pueden impugnar la decisión por la vía administrativa
y, una vez agotada esta vía, pueden acudir ante los órganos jurisdiccionales.
La ley define que los acuerdos del resultado del proceso de consulta son
exigibles administrativa y judicialmente.
La ley ha designado al Viceministerio de Interculturalidad del Ministerio de

Cultura como el órgano técnico especializado en materia indígena del Poder
Ejecutivo. Como tal, será responsable de crear la base de datos oficial de
pueblos indígenas y de sus instituciones representativas.
En función de ello debe determinar los criterios para definir el tipo de

comunidades incluidas en la aplicación del Convenio 169 y la
representatividad de sus organizaciones. Asimismo, se requerirán pautas
precisas en el reglamento para definir el tipo de medidas que ameritan la
consulta y los pueblos indígenas que deberán participar en el proceso en
cada caso.
LAS OBJECIONES A LA CONSULTA PREVIA
Existen importantes sectores económicos y políticos en el país interesados en

restringir al máximo la aplicación del Convenio 169 de la OIT, pues lo
44
consideran una traba al flujo de las inversiones, sobre todo de aquellas

orientadas a la explotación de los recursos mineros y energéticos ubicados
en territorios de las comunidades campesinas y nativas.
Una vez aprobada la ley, estos sectores buscarán influir fuertemente en la

elaboración del reglamento para limitar sus alcances. Por ello, es importante
conocer sus principales argumentos, que se expresan con claridad en las
observaciones del expresidente Alan García a la ley que aprobó el Congreso
en mayo de 2010, así como en el reglamento que dictó el Ministerio de
Energía y Minas (Minem) para aplicar el derecho a la consulta en las
actividades de su sector. La ley promulgada el 6 de setiembre ha derogado el
Decreto Supremo 023-2011-EM, que autorizó el reglamento.
El 21 de junio de 2010, el Poder Ejecutivo envió al Congreso sus

observaciones a la autógrafa de la ley de consulta. En ellas buscó relativizar
el resultado de la consulta, aduciendo que esta no podía limitar ni prohibir
al Estado adoptar decisiones, ya que el convenio no otorgaba derecho de
veto a los pueblos indígenas.
En este sentido, planteó que si no se lograba el acuerdo o consentimiento, la

ley debía consignar que la entidad estatal decidiría la ejecución de la medida
conforme a sus atribuciones, “privilegiando el interés general y el de la
nación, estableciendo la participación en los beneficios y la indemnización
equitativa por los daños que puedan sufrir”.
De esta manera, la consulta perdía sentido, porque el Estado quedaba libre

de adoptar la medida con absoluta discrecionalidad, independientemente de
los resultados del proceso y sin la obligación de adoptar acciones que
protegieran los derechos de los pueblos indígenas como manda el convenio.
El Ejecutivo quiso restringir la consulta únicamente a las comunidades

nativas de la Amazonía. Para ello objetó que se considerara como pueblos
indígenas a las comunidades campesinas andinas (porque están
“sustantivamente vinculadas a la ciudad, al comercio y a los servicios del
Estado”), y a las comunidades de la costa (que “aún existen en lo formal
pero que actúan como empresas inmobiliarias”). Cabe reiterar que la OIT
reconoce a las comunidades campesinas como pueblos indígenas, cualquiera
que sea su situación jurídica, mientras que estas conserven sus propias
45
instituciones sociales, económicas, culturales y políticas, y cumplan con la

condición subjetiva de reconocerse como pueblos indígenas.
Incluso se pretendió circunscribir más la consulta arguyendo que esta solo

procedía cuando se tratara de medidas relacionadas con las tierras de
propiedad de las comunidades nativas y no con los territorios de propiedad
pública de la Amazonía.
Con estas intenciones, el ex presidente García buscó tener injerencia sobre la

representatividad de las organizaciones indígenas, al cuestionar que estas se
eligieran conforme a sus usos y costumbres tradicionales, aduciendo que la
representación podía ser asumida por una minoría o por un solo grupo. En
este sentido, propuso que la ONPE fuera la entidad encargada de establecer
su representatividad y legitimidad, pues “sin ello, la esencia democrática de
la consulta perdería sentido y verdad”.
De esta manera se contravenía abiertamente el mandato del convenio, que

plantea el reconocimiento y la protección de los valores y prácticas sociales,
culturales y religiosas propias de los pueblos indígenas, así como el respeto
de la integridad de sus valores, prácticas e instituciones. Se infringía también
la Constitución, que reconoce la autonomía de las comunidades en lo que
respecta a su organización y administración.
Con la lógica de limitar el ámbito de la consulta, el Ejecutivo objetó también

que la ley incluyera los planes, programas y proyectos de desarrollo nacional
y regional como asuntos posibles de ser consultados. A pesar de que estos
tres instrumentos están incluidos expresamente en el convenio, se consideró
que ello ampliaba innecesaria e inconvenientemente sus alcances, “lo cual
podría paralizar la ejecución de importantes obras de infraestructura para el
país”.
Asimismo, intentó relativizar la obligación del Estado de realizar la consulta,

al observar que los funcionarios tuvieran que identificar las medidas sujetas
a consulta “bajo responsabilidad”.
Se alegaba que esto burocratizaría la toma de decisiones e implicaba “el

riesgo de retrasar o detener el desarrollo del país”.
El Reglamento de Consulta del Ministerio de Energía y Minas
46
De la mano con la estrategia del gobierno nacional de congelar la Ley del

Derecho a la Consulta Previa, el Ministerio de Energía y Minas aprobó,
mediante Decreto Supremo 023-2011-EM de mayo de 2011, el reglamento
para la aplicación del derecho de consulta a los pueblos indígenas en
relación con las actividades minero-energéticas. Este ha sido derogado por la
ley promulgada en setiembre de 2011.
El dispositivo dio el rol de juez y parte a las entidades del sector, al señalar
que las dependencias responsables de realizar y supervisar la consulta eran
las mismas que evaluarían si las medidas propuestas podían afectar
directamente a los pueblos indígenas y, por tanto, si procedía o no la
consulta. En cambio, no se preveía ningún procedimiento para que los
pueblos indígenas pudieran determinar qué medidas debían ser
consultadas, con lo que dicha potestad era exclusiva del Estado.
Entre las medidas administrativas susceptibles de ser consultadas se

incluyeron las concesiones mineras, las de generación y transmisión
eléctrica, las de explotación geotérmica y la construcción de ductos para el
transporte de hidrocarburos, al igual que el proceso previo a la suscripción
de contratos de exploración y explotación. Asimismo, se incluyeron las
autorizaciones para centrales de generación termoeléctrica y de plantas de
refinación y procesamiento de hidrocarburos.
El reglamento precisó que, si no se alcanzaba un acuerdo, la entidad que

proponía la medida decidía si la dictaba, la adecuaba o desistía de ella, y
comunicaba a los representantes de los pueblos indígenas su decisión.
No se estableció la exigibilidad administrativa y judicial en caso de

incumplimiento de los acuerdos de la consulta, ni se dispuso que, si no se
llegaba a un acuerdo, la aplicación de la medida debía considerar acciones
que cautelaran la vigencia de los derechos de los pueblos indígenas.
Para limitar el alcance de la consulta, la norma se atribuyó la definición del

tipo de representación de los pueblos indígenas que podía participar en las
consultas. Así, dispuso que las medidas normativas se consultaran solo a las
organizaciones de carácter nacional y las administrativas, a las de cada
pueblo indígena. Además, complicó la representación, al exigir la
acreditación previa de las organizaciones ante el Ministerio de Cultura.
47
En la misma línea de dificultar la consulta, se establecieron plazos muy

cortos para favorecer el diálogo y buscar un acuerdo, sin tomar en cuenta la
complejidad de algunas medidas, la dispersión de los pueblos involucrados
y la escasez de medios para comunicarse. El caso era más complicado aún,
porque el reglamento no decretó la asignación de recursos para la
participación informada de los pueblos indígenas.
El reglamento dio la prerrogativa al Estado de suspender el proceso de

consulta si consideraba que carecía de garantías para el diálogo, pero no
otorgó una facultad similar a los pueblos indígenas, que no podían solicitar
la suspensión de la consulta si consideraban que no había garantías para su
realización.
ANTECEDENTES NORMATIVOS SOBRE PUEBLOS INDÍGENAS
Si se considera que uno de los temas fundamentales que deberá determinar

el reglamento de la Ley de Consulta es el tipo de comunidades que, en el
Perú, pueden considerarse como pueblos indígenas u originarios, es
importante tener en cuenta las definiciones establecidas al respecto en el
Reglamento de la Ley Orgánica sobre la Conservación y Aprovechamiento
Sostenible de la Diversidad Biológica (Decreto Supremo 068-2001-PCM de
junio de 2001).
Esta norma define como pueblos indígenas a aquellos que descienden de

poblaciones que habitaban en el país o en una región geográfica a la que
pertenece el país en la época de la conquista o la colonia o del
establecimiento de las actuales fronteras estatales, y que, sin importar su
situación jurídica, conservan sus propias instituciones sociales, económicas,
culturales y políticas o parte de ellas. La definición incluye a los grupos que
no han sido aún reconocidos legalmente como comunidades nativas o
campesinas.
El decreto establece que las comunidades nativas tienen su origen en los

grupos tribales de la selva y ceja de selva, y están constituidas por grupos de
familias vinculados por idioma o dialecto, caracteres culturales o sociales, y
tenencia y usufructo común y permanente de un mismo territorio con
asentamiento nucleado o disperso.
Por su parte, las comunidades campesinas son organizaciones de interés

público con existencia legal y personería jurídica, integradas por familias
48
que habitan y controlan determinados territorios, ligados por vínculos

ancestrales, sociales, económicos y culturales, expresados en la propiedad
comunal de la tierra, el trabajo comunal, la ayuda mutua, el gobierno
democrático y el desarrollo de actividades cuyos fines se orientan a la
satisfacción de sus miembros y el país.
El reglamento señala que toda referencia a pueblos indígenas debe

entenderse referida a comunidades campesinas, nativas y demás pueblos
indígenas. Este es un importante precedente para incluir a ambos tipos de
comunidades en el marco de la consulta previa dispuesta por el Convenio
169 de la OIT y la Ley del Derecho a la Consulta Previa.
11. UN ENFOQUE SOBRE EL ORDENAMIENTO

TERRITORIAL Y CON MARCADAS LIMITACIONES
El análisis del marco normativo permite constatar que estamos dando los
primeros pasos para dotarnos de un enfoque integral sobre el sentido y los
alcances del ordenamiento territorial. Este acápite quiere señalar algunas
características, vacíos y limitaciones identificados luego de la revisión de las
normas que se han considerado como las más relevantes.
MODELO PRIMARIO-EXPORTADOR
El ajuste estructural de 1990 y la imposición de la Constitución de 1993

definieron con claridad una política orientada a limitar al máximo posible el
rol del Estado en la economía y a promover las grandes inversiones en
actividades extractivas. Una dimensión de esta estrategia fue incentivar la
concentración de la tierra, sobre todo en la costa, y recortar los mecanismos
de protección de la propiedad comunal e indígena en la sierra y la costa. Esta
política se ha mantenido casi inalterable durante más de dos décadas y ha
tenido un efecto directo en la gestión y el ordenamiento del territorio.
Visto desde los intereses en los que se sustentaba esta política, es claro que
ha sido plenamente exitosa. El incremento sostenido de la minería es
constatable no solo por el crecimiento de las inversiones, sino también por el
amplio porcentaje de nuestro territorio que hoy se encuentra concesionado,
sobre todo en la sierra y la selva. Asimismo, se comprueba la alta
concentración de la tierra en la costa, con extensiones mayores incluso que
las existentes antes de la reforma agraria de fines de la década de 1970.
49
La orientación a favor de las actividades extractivas refleja la apuesta por la

continuidad del modelo primario-exportador, que es parte constitutiva de
nuestra historia republicana. Si bien esta opción se justifica, en el discurso de
las últimas dos décadas, con la idea de que los recursos generados deben
distribuirse en un sentido distinto, lo cierto es que el avance en esta
perspectiva es muy limitado y que esta orientación refleja la ausencia de
políticas públicas y de asignación de recursos.
Esta visión del desarrollo, hegemónica en la actualidad; plantea marcados

límites a los procesos de ordenamiento territorial, ya que establece un pie
forzado a las opciones que pueden estar en juego en estos procesos. Una
amplia franja de nuestro territorio está bajo el control de grandes
inversionistas que tienen derechos protegidos por la Constitución y el marco
legal de promoción de las inversiones.
Para consolidar el modelo neoliberal se han aplicado políticas de apertura

comercial y de firma de los denominados tratados de libre comercio, que
tienen un impacto directo en el rol que se asigna a las actividades
productivas, sobre todo a la actividad agropecuaria. Esta se dirige hacia la
exportación en detrimento de la seguridad alimentaria y la promoción del
mercado nacional.
Esta misma orientación explica la resistencia gubernamental a fortalecer la

capacidad de planificación del Estado y a cumplir con los compromisos
internacionales asumidos en relación con los pueblos indígenas. En el primer
caso, se afecta la posibilidad de ubicar el OT en un sistema de planeamiento
que integre de manera horizontal a los diversos sectores del gobierno
nacional y de manera vertical a los tres niveles de gobierno. En el segundo
caso, es evidente que debilita la incorporación de nuestra diversidad cultural
como un componente central del proceso de OT. La opción por un modelo
primario exportador tiene mucho que ver con el limitado avance en la
construcción de una efectiva institucionalidad ambiental, así como con el
aún más limitado avance en la aplicación de las políticas y normas emitidas
en este terreno.
REFORMA DESCENTRALISTA
La descentralización es la principal reforma en curso en el país y se inició

con la caída del régimen autoritario del fujimorismo. Como se constata en el
50
capítulo II, la modificación del capítulo sobre este tema de la Constitución de

1993 ha traído cambios relevantes en lo que se refiere al ordenamiento
territorial.
En su marco normativo, la reforma retoma la planificación como un

componente sustantivo de la gestión pública. Esta se convierte en un
mandato obligatorio tanto para los gobiernos locales como para el gobierno
regional, y eso vincula el planeamiento con espacios territoriales definidos.
Asimismo, el marco jurídico relaciona el planeamiento con la gestión del
presupuesto público y lo define como un proceso concertado con los
principales actores sociales y económicos. Las normas ponen énfasis en que
el planeamiento concertado debe orientarse hacia el crecimiento económico
sostenible y equitativo. En el nivel regional, el OT se vincula a la dimensión
ambiental y no se le considera como un componente integral del proceso de
planificación del desarrollo.
Como parte de las competencias exclusivas del nivel regional se define la

formulación e implementación de programas regionales sobre cuencas,
corredores económicos y ciudades intermedias. Asimismo, en el nivel local
se incluyen las competencias sobre zonificación ecológica económica,
planeamiento urbano y acondicionamiento territorial. Estas dimensiones son
de primera importancia para el ordenamiento territorial.
Sin embargo, estas definiciones normativas no terminan de perfilar un

enfoque territorial en las distintas leyes. Además, se carece de los
procedimientos e instrumentos de gestión que articulen lo local con lo
regional, y de una adecuada relación del planeamiento con la asignación de
los recursos. Tampoco se tiene claridad en la determinación de las
competencias de los tres niveles de gobierno, razón por la cual se
superponen las funciones y se bloquean las posibilidades de dar forma a un
sistema nacional y descentralizado de ordenamiento territorial y de
planificación. De igual manera, los procesos de participación carecen de un
enfoque y de una práctica orientada a la negociación efectiva de los intereses
diversos y hasta contrapuestos que existen en cada territorio.
Otra dimensión particularmente relevante del modelo de descentralización

es la regionalización. Si bien es cierto que los gobiernos regionales se definen
a partir de la vieja demarcación departamental, esta se considera una etapa
transitoria, y se requiere iniciar una nueva demarcación política. Hay un
51
reconocimiento tajante sobre la necesidad de diseñar una nueva forma de

organización política del territorio con el objetivo de construir las
condiciones para reducir las profundas brechas territoriales. Si bien el OT no
se plantea explícitamente como una dimensión fundamental de la
regionalización, se abre un debate en el cual este se vuelve un tema de
primera importancia si queremos ir más allá de la simple demarcación.
Por otro lado, la legislación señala como funciones del gobierno regional la
formulación y ejecución de planes regionales de energía, minería e
hidrocarburos. Sin embargo, se plantea que estas funciones se ejercen en el
marco de las leyes generales de cada sector. Con ello, las funciones quedan
relegadas al aspecto declarativo, ya que las leyes nacionales determinan que
se trata de funciones exclusivas del gobierno nacional. Las únicas funciones
que quedan en manos de los gobiernos regionales son las referidas a la
minería artesanal, la pequeña y la informal.
La acción del Estado sobre esta última ha sido siempre prácticamente nula y
se le han asignado recursos marginales.
Si tomamos en cuenta el significativo impacto de las actividades extractivas

en los recursos naturales, en el desarrollo de otras actividades productivas y
en la conflictividad social, constatamos que los gobiernos regionales tienen
una enorme limitación para desarrollar una efectiva gestión del territorio
que tienen bajo su responsabilidad.
UNA DEMARCACIÓN FRAGMENTADA E INCONCLUSA
El análisis de las normas vigentes permite constatar el divorcio que existe

entre la voluntad de avanzar hacia la integración regional y la realidad de
nuestra demarcación política. El tema cobró particular relevancia al iniciarse
un nuevo proceso de descentralización en el año 2002.
Ese año se promulgó la Ley de Demarcación y Organización Territorial, que

partía de constatar que gran parte de la actual demarcación política es
imprecisa y que existía una enorme cantidad de conflictos de límites entre
distritos, provincias y departamentos. Asimismo, partía de la voluntad
expresa de avanzar hacia la superación de la agotada demarcación
departamental y hacia una nueva forma de organización del territorio.
52
En teoría, la norma debía sentar las bases territoriales para que la reforma
descentralista contara con los elementos necesarios para dar forma a una
nueva demarcación territorial. Esta debía basarse en las tendencias y
dinámicas económicas y sociales existentes, que muchas veces trascienden
las fronteras departamentales, en algunos casos arbitrarios. Se buscaba
también avanzar en la construcción de criterios y el recojo de información
para superar la fragmentación en múltiples distritos y provincias que, en
muchos casos, carecían de las condiciones mínimas necesarias para un
efectivo ejercicio del gobierno local. Finalmente, mediante un plan nacional
de demarcación se proponía superar los numerosos problemas de límites.
Aunque declarativamente se planteaba abordar estas dimensiones, la ley se

centró, en los hechos, en mecanismos y procedimientos para enfrentar los
problemas de demarcación política existentes en el país. Los avances reales
muestran que incluso en este terreno, el progreso ha sido nulo y que en las
otras dimensiones no se pasó de los aspectos retóricos.
En general, la tendencia a la fragmentación continúa, y muchas políticas

incentivan la creación de nuevos distritos. La ley promulgada en 2007,
denominada Ley de Promoción de la Fusión de Municipios Distritales, no ha
tenido mayor impacto en el logro de sus objetivos y se mantiene la tendencia
a la conformación de distritos. La posibilidad de acceder a recursos públicos
como los del Foncomún parece ser un incentivo muy difícil de revertir.
Un enfoque centralista y desarticulado de la zonificación ecológica

económica
Cuando se formularon las normas legales de la zonificación ecológica

económica se carecía de un marco general orientador del ordenamiento
territorial. En la actualidad, tampoco existe un diseño estratégico y jurídico
que articule adecuadamente ambos procesos. Tampoco existe uno que
articule el OT con los procesos de planeamiento del desarrollo o las
dimensiones de la demarcación política y la regionalización.
Es correcto que en el Reglamento de Zonificación Ecológica Económica se

indique que este instrumento genera sustento técnico a los planes de
desarrollo y de ordenamiento territorial, así como que este sirve para
orientar la inversión pública. Sin embargo, es insuficiente para ubicar
adecuadamente el proceso en el marco de la gestión estratégica del territorio.
53
El reglamento señala que el proceso nacional es coordinado con los

gobiernos regionales y con los sectores involucrados; el regional, con los
gobiernos provinciales; y el provincial, con los municipios distritales. Se
establece así una secuencia que va de lo nacional a lo distrital y a la inversa,
y eso es un aspecto positivo de esta norma.
Otro elemento resaltante es que, en este instrumento, se incorpora la ZEE

interregional, interprovincial e interdistrital. Sin embargo, no se precisan los
mecanismos para dar viabilidad a este proceso, y eso hace que la
implementación sea más bien una práctica centralista. Es insuficiente que el
Reglamento de Zonificación Ecológica Económica señale que esta se
constituye en un instrumento para el fortalecimiento de los gobiernos
subnacionales en función de la gestión de los espacios y los recursos
naturales de sus jurisdicciones.
La norma establece que el gobierno nacional, en este caso la PCM a través

del Conam (hoy Minam), es la entidad encargada de elaborar y dirigir la
Estrategia de Zonificación Ecológica Económica y determina que las
instancias subnacionales son entes ejecutores del proceso. La Estrategia de
Zonificación Ecológica Económica, aprobada en junio 2011, ratifica esta
definición y profundiza una aproximación centralista.
Esta forma de definir el rol rector del gobierno nacional es contradictoria con
la autonomía que le otorgan la Constitución y las leyes a los niveles
subnacionales de gobierno. Asimismo, se contradice al propio Reglamento
de Zonificación Ecológica Económica, en el cual se reconoce esta capacidad a
los gobiernos regionales y locales. Evidentemente, todo esto no se
corresponde con las definiciones contenidas en el marco normativo del
proceso de descentralización en curso.
El procedimiento para la promulgación del reglamento y la estrategia es

cuestionable porque su elaboración se llevó a cabo sin establecer
mecanismos de concertación con los niveles subnacionales de gobierno. Esta
circunstancia es resaltante porque la norma indica que lo dispuesto en la
Estrategia de Zonificación Ecológica Económica es obligatorio para todo el
sector público.
Si a ello añadimos que la estrategia se aprobó en las semanas de tránsito

hacia un nuevo gobierno y Congreso, es evidente que no estaba entre las
54
prioridades del gobierno saliente promover un debate sobre la ZEE y, por

tanto, sobre el OT.
La tendencia a debilitar el rol de los gobiernos subnacionales se expresa en

los mecanismos que se establecen en la estrategia para la participación de los
actores sociales y empresariales.
En los artículos orientados al fortalecimiento de capacidades encontramos la

construcción de un proceso que busca fortalecer el rol del Minam sobre los
mecanismos de concertación: las comisiones técnicas regionales. A estas se
les amplía sus roles más allá de lo que el Reglamento de Zonificación
Ecológica Económica establece.
Lo anterior se hace en detrimento del gobierno regional, instancia llamada a

dinamizar un sistema regional de participación en los procesos de ZEE. La
complejidad de algunas nuevas funciones puede facilitar el peso del Minam
en las dinámicas regionales. Fortalecer los mecanismos de participación es
una orientación democratizadora que compartimos, pero es indispensable
no perder de vista la importancia de avanzar hacia sistemas regionales de
participación en la ZEE, así como el rol fundamental del gobierno regional
en ello.
Definir concertadamente las políticas entre los tres niveles de gobierno y

establecer un sistema de seguimiento y control nacional de los procesos de
ZEE es una mejor ruta para dar contenido al rol rector que corresponde al
gobierno nacional. Para reforzar este papel se pueden establecer
procedimientos, así como mecanismos especializados y eficientes, que traten
las observaciones y cuestionamientos que puedan hacerse al proceso en
todos los niveles de gobierno.
Un aspecto resaltante del Reglamento de Zonificación Ecológica Económica

es que señala explícitamente que, una vez aprobada, esta es de uso
obligatorio por todos los niveles de gobierno como instrumento de
planificación y gestión del territorio. Esta definición de la ZEE se reitera en
la metodología para las tres estructuras de gobierno, incluyendo las
instancias académicas y privadas que participen en sus procesos. En la
Estrategia de Zonificación Ecológica Econó-mica, el concepto se relativiza y
se le da un rol orientador de los procesos, con lo cual se consolida el manejo
centralista del Minam.
55
Otro aspecto relevante de la estrategia es que busca facilitar los proyectos de

inversión, para lo cual se apoya en la definición de estos como de interés
nacional. Para consolidar esta orientación, la estrategia señala que el Minam
elaborará un manual específico sobre el tema.
Incluso se va más allá y se establece una lista de los proyectos y sectores en

los cuales se aplicará este criterio, con lo cual tenemos que un factor
relevante en el diseño de la ZEE son los intereses de los grandes
inversionistas. Estos se orientan en lo fundamental a las actividades
extractivas.
En la Metodología de Zonificación Ecológica Económica, definida por la

PCM a través del Conam en el año 2006, se hace una clara diferenciación
entre el ordenamiento territorial y el ambiental, y se establece explícitamente
que este último es solo una parte del territorial, que se define como un
proceso mayor. Esta caracterización superaba la ambigüedad en el uso de
ambos conceptos y establecía una referencia conceptual clara al momento de
tomar decisiones sobre la institucionalidad necesaria para la gestión y
conducción concertada del OT. Sin embargo, no fue empleada en el
desarrollo posterior de la legislación.
UN PRIMER MARCO GENERAL
En febrero de 2010, casi seis años después de emitido el Reglamento de

Zonificación Ecológica Económica, el Minam promulgó los Lineamientos de
Política para el Ordenamiento Territorial. Se trata de un primer y
significativo paso hacia el diseño de un enfoque y un plan nacional en una
dimensión que es fundamental para construir las bases de un modelo de
desarrollo que se sustente en un nuevo equilibrio entre competitividad,
equidad y sostenibilidad.
En los lineamientos se avanza en la definición del ordenamiento territorial

como un proceso integral que abarca las dimensiones económica, social,
política, cultural y ambiental. Asimismo, delimita un marco institucional que
comprende el conjunto de los sectores del gobierno nacional y los tres
niveles de gobierno. Además, el OT se define como un proceso político en el
cual la participación de los diversos actores sociales, económicos y políticos
es un componente fundamental.
56
El mismo enfoque integral se reitera en el momento de definir los objetivos,

en los cuales la aproximación ambiental es significativa, sin dejar de lado
otros componentes. Entre ellos se pueden contar los referidos a las ciudades
y la infraestructura, así como a la relevancia que tienen las actividades
productivas, el crecimiento económico y la inclusión social. Se trata de un
instrumento que marca un terreno adecuado para un proceso que es
complejo y en el cual los aspectos técnicos dialogan con los intereses
económicos y políticos existentes en los diversos espacios.
Un aspecto significativo de la norma es que promueve la vinculación del

ordenamiento territorial con el planeamiento estratégico y el ordenamiento
ambiental, aunque es necesario establecer, menos imprecisamente, la
secuencia que debe existir entre ellos. En la formulación de la política de OT
se integra la demarcación política y se señala que esta debe tener base en la
información que se genere a partir de lo que se llama estudios territoriales
de diagnóstico y zonificación que, aunque no se señala explícitamente,
deben incluir los procesos de ZEE. El diagnóstico se considera como un
instrumento orientado a identificar los flujos, interacciones y servicios que
estructuran y organizan el territorio. En ese sentido, se trata de dar forma a
un instrumento que vaya más allá de la constatación de las potencialidades y
limitaciones geográficas de un determinado territorio.
Si bien se trata de un primer e importante paso, es necesario señalar que se

requiere mayor precisión en varias dimensiones que forman parte del OT.
No es suficiente reconocer la importancia de las ciudades, sino que también
hace falta avanzar en definiciones clave como las características de nuestro
sistema de ciudades y el rol que cumplen en los procesos económicos.
No basta con hacer referencia a la importancia de la dimensión económica,

sino que es necesario definir que nuestro territorio está organizado en
espacios y corredores económicos que deben ser consolidados y
potenciados. Asimismo, se puede resaltar la importancia de la geografía,
pero junto a ello se debe considerar la relevancia de las cuencas
hidrográficas para hacer realidad un ordenamiento territorial que responda
a los objetivos que los lineamientos le señalan.
Finalmente, es positivo que la norma resalte la importancia que tiene que el

OT sirva de referencia para avanzar en el proceso de regionalización. No
obstante, es evidente que la articulación directa de la regionalización y el OT
57
requiere de mayor precisión sobre el sentido y los alcances de esta reforma

política contenida en el marco jurídico de la descentralización.
LA DIMENSIÓN AMBIENTAL
La legislación ambiental ha tenido un interesante desarrollo en las últimas

décadas, producto de la creciente importancia del tema en la agenda global.
El posicionamiento del cambio climático como uno de los grandes desafíos
de la humanidad ha abonado en el mismo sentido. Lamentablemente, gran
parte de esta legislación ha quedado en el papel y ha implicado muy pocos
cambios en el diseño y la aplicación de las políticas e inversiones. El discurso
y la práctica del gobierno anterior fueron una clara expresión de esta
contradicción.
En las normas que hemos descrito en el presente texto se muestra la

relevancia de aspectos como el OT y la ZEE. Ello se constata en leyes y
reglamentos específicos, en disposiciones vinculadas al manejo de los
recursos naturales o de nuestra diversidad biológica, así como en el marco
jurídico más general, que incluye la creación del Ministerio del Ambiente.
Este es un aspecto positivo y que debe ser potenciado, ya que abre un cauce
legal adecuado para poner de relieve la dimensión ambiental en la definición
e implementación de las políticas y estrategias de desarrollo, así como para
integrarla adecuadamente a los aspectos económicos, sociales, culturales e
institucionales.
Dos iniciativas que se dieron en los primeros años de esta nueva etapa
democrática nos parecen referentes significativos para diseñar una política
nacional de ordenamiento territorial. En primer lugar, el gobierno de
transición formó una comisión multisectorial, con presencia de las
organizaciones representativas de las comunidades indígenas, de la
sociedad civil y de los gobiernos locales; cuyo objetivo era formular una
política nacional de ordenamiento territorial ambiental y sus respectivos
instrumentos normativos. El objetivo quedó truncó por la debilidad del tema
en la agenda de los gobiernos. En segundo lugar, promulgó, en el año 2004,
una ley para la construcción del Sistema Nacional de Gestión Ambiental,
que incorpora la descentralización como un enfoque clave para su diseño y
funcionamiento.
58
Las normas analizadas permiten constatar que, especialmente en el

quinquenio del gobierno de Alejandro Toledo, se empleó el concepto de
ordenamiento territorial ambiental con la finalidad de definir un aspecto
específico de este tipo de procesos. Sin embargo, establecer esta
diferenciación no es sencillo en el marco de un proceso que es integral e
integrado, razón por la cual, al definir el concepto, se incluyen aspectos que
van más allá de la dimensión ambiental.
Esto es claro en la Ley del SNGA o en la Ley General del Ambiente, en las
cuales se abordan dimensiones que trascienden lo ambiental y se relacionan
con el ordenamiento y la planificación territorial, así como con el proceso de
descentralización y el rol de los gobiernos regionales y locales.
La Ley de Creación del Minam y la Política Nacional del Ambiente dejan de

lado el concepto de ordenamiento territorial ambiental y asumen el de OT,
que queda bajo responsabilidad de dicho ministerio. Si bien se le define
como un proceso complejo y multidimensional, constatamos algunos
problemas que no se resuelven en el marco institucional del Minam y que
deben ser adecuadamente evaluados hoy que, al parecer, nos enrumbamos
en la construcción de un marco efectivo y concertado de OT. En estas
normas, este proceso se restringe a formar parte de las funciones orientadas
hacia la conservación y el aprovechamiento sostenible de los recursos
naturales y la diversidad biológica. Tampoco hay respuestas en estas leyes a
la forma en la cual el Minam, entidad cuyo mandato se orienta a la gestión
ambiental, puede hacer realidad la construcción, conducción, evaluación y
ajuste de un proceso que es claramente intersectorial e intergubernamental.
TENDENCIA DEMOCRATIZADORA
La consulta previa de los pueblos indígenas sobre el uso de los territorios en

los que viven debió aplicarse desde el momento en que el Perú suscribió y
ratificó el Convenio 169 de la OIT en 1995. La falta de voluntad política y el
compromiso unilateral con la gran inversión extractiva han sido constantes
en las últimas décadas, y eso está en la base del bloqueo de este mecanismo
democrático. Esta realidad ha hecho necesaria la promulgación de una ley
especial, trabada durante dos años por el gobierno de Alan García. Tuvieron
que suceder los lamentables hechos de Bagua y la elección de un nuevo
gobierno, portador de un discurso basado en la inclusión, para que este
mecanismo encontrara el camino a su viabilidad jurídica y política.
59
Se trata del reconocimiento de nuestra diversidad cultural como eje

constitutivo e nuestra identidad, así como de una historia sustentada en la
exclusión de los pueblos andinos y amazónicos, que tiene raíces en la
colonización y que se ha mantenido a lo largo de nuestra historia
republicana. La ley ratifica los principios básicos del Convenio 169 y precisa
los conceptos, mecanismos y procesos bajo los cuales se debe implementar la
consulta. En este sentido, se trata de un paso relevante en la perspectiva de
la inclusión y del reconocimiento de los derechos de este amplio sector de la
población.
Sin embargo, esta norma abre igualmente una dimensión importante en todo
proceso efectivo de ordenamiento territorial: la participación de los diversos
sectores sociales, económicos y políticos. Conjuntamente con los
mecanismos de participación existentes en el marco de la reforma
descentralista, la consulta da forma a un diseño institucional que puede y
debe sustentar la construcción de un proceso de OT que refleje un amplio
consenso local, regional y nacional. Al mismo tiempo, se trata de una
palanca de primera importancia para crear nuevas condiciones que permitan
el protagonismo en estos procesos de sectores de la sociedad que tienen
serias limitaciones para que sus intereses se reflejen en los espacios de
concertación por su lejanía de los centros de decisión y su situación de
pobreza.
12. PLANIFICACIÓN TERRITORIAL
El Estado bajo este enfoque de cambio de política debe ser capaz de regular
las necesidades sociales con las del mercado. La sustentabilidad ambiental es
una responsabilidad que recae sobre la planificación territorial y, este, es un
camino al proceso de búsqueda de equidad.
El ordenamiento territorial permitirá al Estado ser, esencialmente, fuerte en

su capacidad reguladora y de planificación, de manera de hacer frente
sustentablemente, al uso y distribución de los recursos como a la
vulnerabilidad de los ecosistemas. Es el instrumento que permitirá crear una
base de conocimientos, sino al menos, una base de discusión y acuerdos,
sobre el adecuado o mejor uso del espacio en el territorio.8
8
Es el caso de los acuerdos y formas de cooperación que se dan en el sistema de planificación territorial
en Alemania. Por ejemplo, el mapeo y catastro de los biotopos (Biotopkartierung), no constituye un
60
También permitirá intentar prever y evaluar los cambios y efectos que la

dinámica de la economía imprimirán en el territorio, entendido este como
unidades geográficas, ecológicas y sociales.
Hay cuestiones sobre los procesos y sistemas naturales que seguramente no

se responderán en generaciones, sin embargo, subsiste un territorio dotado
de aquello que es la base de nuestro sistema económico (una base geográfica
y ecológica, recursos naturales o materias primas) y, que a lo menos, debe
protegerse para el sustento de las generaciones venideras y como factor de
identidad cultural.
El Principio de Cooperación en la Planificación.
El proceso de democratización del poder y de descentralización en la toma

de decisiones, implican que la sociedad entera ya no está dispuesta a asumir
los costos de los perjuicios ambientales, lo que significa que, en el corto
plazo, se debe integrar al proceso de planificación a las fuerzas vivas de la
sociedad de manera de animar a las fuerzas sociales y del mercado a asumir
su corresponsabilidad en la problemática territorial y ambiental.
Conseguir operar con este principio de cooperación tiene como objetivo el

que cada una de las fuerzas sociales (administración del estado, sectores
productivos, organizaciones sociales y las instituciones científicas), asuman
su cuota de responsabilidad en la gestión ambiental-territorial. Asimismo
cumple con el objetivo de facilitar la priorización de los proyectos de
inversión (sociales y privados), optimizar la superación de conflictos en el
uso del suelo y, aumentar la base de conocimientos respecto de los sistemas
naturales y ecológicos.
13. POLÍTICAS DE DESARROLLO Y TRANSFORMACIÓN

DEL ESPACIO
La naturaleza e implementación de diferentes modelos de desarrollo,

constituye, inevitablemente, tema de debate, especialmente, cuando aparece
asociado al concepto de planificación del desarrollo. Este debate y
controversias, referidos a la importancia de las definiciones de todo orden y
nivel, están, normalmente, asociadas a la definición de los objetivos y metas
instrumento legal. Sin embargo, la sola existencia de este permite un sinnúmero de acuerdos con el
sector privado, en materia de protección de sistemas naturales.
61
de los diferentes modelos de desarrollo, como también, a la forma de

implementar los diversos métodos de planificación.9
En efecto, las consecuencias en materia de contenidos, incentivos,

regulaciones, controles, normas, etc., abren diferentes posibilidades y
delimitan, de diferente forma, los territorios geográficos y sectoriales de
intervención y transformación.
En este ámbito, la reciente intervención de la dimensión ambiental -

visualizada como un conjunto de restricciones, contribuye por ahora, a
desdibujar los campos reales de acuerdo, de cooperación intersectorial y de
apertura a nuevos campos de intervención y desarrollo.
Interesa aquí precisar algunas líneas y componentes fundamentales

presentes en toda opción de desarrollo y en toda metodología de
planificación:
a) Toda decisión de desarrollo (o su ausencia), afectan directa o

indirectamente10, las formas e intensidades de uso del espacio y lo
transforman.
b) Las transformaciones espaciales ocupan y modifican los recursos
naturales alterándolos. Estas alteraciones pueden o no, ser controladas, y
la calidad de los recursos naturales puede ser o no, protegida y
valorizada a lo largo del tiempo.
c) Son estas transformaciones espaciales las que permiten crear o no, los
contextos favorables para los objetivos de las políticas y estrategias de
9
La completa revisión de las diferentes características, posibilidades de intervención y condiciones de
ejecución de los muy diferentes métodos, técnicas y contenidos potencialmente aplicables a la
planificación del desarrollo a escala regional, realizada por MIDEPLAN, muestra la riqueza y variedad de
las posibilidades de trabajo, en los niveles metodológicos y operacionales. Este amplio abanico de
posibilidades de acción, determina, el marco global en la cual inscribir las definiciones, los métodos y la
operacionalidad de los aspectos específicamente ambientales y los referidos a la espacialidad de los
modelos regionales de desarrollo urbano.
10
Transformación directa: elegir y apoyar crecimientos económicos y sociales basados en algún tipo o
sistema combinatorio de actividades.
Los efectos evidentes materializan programas de infraestructura, paisaje, ocupación y transformación de
recursos naturales, generación de diferentes tipos y volúmenes de residuos y contaminantes,
distribuyen los desplazamientos de personas y bienes.
Transformación indirecta: elegir y apoyar inversiones y actividades de apoyo a la educación, salud,
microempresa, etc. Es favorecer la creación de condiciones físicas y ambientales inmediatas y, en el
mediano y corto plazo, apoyar y favorecer patrones de consumo y comportamientos con nuevas
exigencias espaciales y funcionales.
62
desarrollo, como por ejemplo para aquellas de la superación de la

pobreza o del crecimiento en equidad.
Entonces, la calidad de vida en nuestro territorio, dependerá de aquellas

opciones explícitas y objetivas tomadas en los tres campos anteriores:
opciones logradas por la construcción sistemática de las decisiones asociadas
a un determinado modelo de desarrollo. Es decir decisiones asociadas a
alguna forma de planificación indicativa/normativa.
Procedimiento que en numerosos países, configura el así llamado

"Ordenamiento Territorial Ambientalmente Sustentable" y, para cuya
capacitación, MIDEPLAN ha iniciado diferentes actividades.11 Bajo estas
consideraciones el concepto de desarrollo se ve, inequívocamente,
modificado en sentido y contenido, al abrirse a las escalas temporales y
espaciales.
La fórmula general de sustentabilidad, coloca en el debate, los aspectos

cuantitativos y cualitativos del ritmo y modo de consumo y transformación
de los recursos naturales según modelos de desarrollo y niveles. Es, por esta
vía, que se incorporan al ordenamiento territorial, la planificación, el diseño
y gestión del espacio habitable, la ecología, el ecosistema, los procesos
ecológicos, la biodiversidad, la conservación, y el medio ambiente.12
14. TAREAS Y FUNCIONES DEL ORDENAMIENTO

ESPACIAL Y LA PLANIFICACIÓN A NIVEL
REGIONAL
Las funciones básicas de la planificación y ordenación territorial son:
ORGANIZACIÓN DEL PROCESO DE PLANIFICACIÓN.
Es decir, la armonización de las demandas de uso del territorio por los

diferentes actores tanto públicos como privados, en un contexto de
desarrollo sustentable.
11
Convenio de Cooperación entre el Gobierno Chileno y el Gobierno Alemán, materializado entre el
Ministerio de Planificación y Cooperación (MIDEPLAN) y la Carl Duisberg Gesellschaft e. v. (Alemania).
Este tuvo una duración de 4 años e incluyó la capacitación de un número importante de funcionarios del
sector público, tanto de Santiago como del resto de las regiones.
12
Bertrand M. 1994.
63
En otras palabras, debe resolver los conflictos de intereses por el uso del
espacio, teniendo presente las capacidades y limitaciones del sistema
natural. Para esto la planificación deberá evaluar y considerar, siempre, los
siguientes aspectos:
La utilización de áreas óptimas cuyos usos sean correspondientes a su

aptitud, evitando las utilizaciones no apropiadas.
La coordinación de demandas de áreas, ordenando los usos del territorio y

asegurando su compatibilidad.
Considerar especialmente las demandas territoriales que no se pueden

regular por mecanismos del mercado como son: aire, agua, clima, áreas
desocupadas, áreas protegidas, etc.
El proceso de planificación regional orientado a la obtención de un espacio

regionalmente ordenado requiere además una capacidad de coordinación :
Con los planes locales de uso del espacio , no necesariamente armónicos

entre sí,
Con las demandas espaciales, coordinación con las instituciones

responsables de los proyectos de desarrollo regional sectoriales (integración
horizontal).
Todo lo cual, además de una gestión en su rol de intermediario entre los

niveles superiores y locales de planificación (integración vertical). Este
último aspecto persigue el objetivo específico de permitir concretar las metas
de carácter nacional referidas al ordenamiento del espacio, como marco para
los niveles de planificación local, y determinar las metas de planificación
local relevantes desde una perspectiva regional, así como los mecanismos
que propicien su establecimiento.
Todo lo anterior demanda para el nivel de la planificación regional,

suficiente poder y autonomía en la toma de decisión, que le permita, por
ejemplo, concertarse con el sector privado.
ELABORACIÓN DE PLANES REGIONALES DE ORDENAMIENTO

ESPACIAL.
Estos planes regionales se establecen con el objeto básico de optimizar el uso

del espacio conforme a las demandas o pretensiones sociales, económicas,
64
ecológicas, etc. Estos planes constituyen un modelo espacial de uso del

territorio, que, mediante la formulación de directrices, recomendaciones,
prohibiciones o mandatos, orienten a las instituciones técnicas afectadas y
ayuden, sobre esta base (la de la planificación estratégica), a lograr un mayor
grado de autonomía en el proceso de desarrollo.
Una estrategia regional compatible con el medio ambiente, debe sustentarse

sobre estos planes de ordenamiento espacial, los cuáles son
complementarios y paralelos, y contienen al menos los siguientes elementos:
Cartografía de diagnóstico base: asentamientos humanos, clima, vegetación,

suelo, etc.(atlas ambiental- espacial).
Cartografía analítica de funciones, aptitudes, interés específicos, problemas y

conflictos etc. (atlas ambiental temático específico)
Superposición de la estrategia regional, programas y políticas de desarrollo,

con la planificación y políticas sectoriales, esto es, de las demandas
espaciales de la sociedad, sus actividades, y los impactos de estas sobre el
territorio.
Definición de aptitudes del área y actividad productiva integrada (incluye

concepto de desarrollo sustentable, y los espacios requeridos para la
estabilidad y funcionalidad del entorno medio ambiental).
Propuestas de uso del suelo (generadas intersectorial e

interdisciplinariamente)
GESTIÓN DE LA INFORMACIÓN
Establecimiento de una línea base, estimulando y fomentando la generación

de información en las universidades regionales, por ejemplo y, buscando la
coordinación administrativa y científica, la observación del espacio,
poniendo especial énfasis en aquellos factores cuya influencia sobre éste es
relevante en una dimensión espacio- temporal.
Desarrollo de fundamentos y modelos para la comprensión del espacio y sus

procesos, esto implica disponer de información adecuada para la estimación
y prognosis de las interacciones naturales de los factores relevantes, de las
demandas de usos actuales y futuros, incluyendo las correspondientes
65
evaluaciones técnicas y económicas como condición esencial para las

decisiones políticas.
15. EXPERIENCIAS DE GESTIÓN DEL RIESGO EN LA

PLANIFICACIÓN DEL TERRITORIO
INCORPORACIÓN DE LA GESTIÓN DEL RIESGO EN LA

PLANIFICACIÓN TERRITORIAL: EXPERIENCIAS Y LECCIONES
APRENDIDAS EN EL PROCESO REGIONAL DE CAJAMARCA
1. Problemática y experiencia desarrollada
La experiencia que se relatará se ubica en la región Cajamarca, en la sierra

norte del Perú, que comprende 13 provincias y 127 distritos y tiene una
población de alrededor de 1.4 millones de habitantes, de la cual el 70%
reside en el área rural.
Desde el año 2007 ha cobrado impulso el inicio del proceso de planificación

territorial regional en el cual se incorpora la GdR. La experiencia que se
presenta está referida a ello en la identificación y delimitación espacial de
zonas de peligro y niveles de vulnerabilidad en el territorio de Cajamarca, en
el marco del proceso regional de formulación de la propuesta de ZEE para el
ordenamiento territorial, en su fase de modelamiento.
Este proceso, entonces, en Cajamarca se inicia y se desarrolla en un contexto

de planificación territorial, el cual está caracterizado por:
 Demandas regionales y locales por desarrollar procesos de ZEE y POT

ante la evidencia de un uso desordenado de los recursos del territorio.
 Marco nacional en el cual gran parte de las regiones inician procesos de
ZEE, especialmente los departamentos de la macrorregión norte (Piura,
Tumbes, Lambayeque, La Libertad, Cajamarca, Amazonas, San Martín).
 Crecimiento de la presencia minera en la región –reflejado en que más
del 60% del territorio regional está concesionado– y fuerte presión
debida a la existencia de recursos minerales en cabeceras de cuenca.
 Conflictos socio ambientales por la conservación del agua, la
biodiversidad y las cabeceras de cuenca ante el avance de la actividad
minera; y conflictos por el uso del agua porque la mayoría de la
población es rural y su principal actividad es la agropecuaria.
66
 Fenómenos climáticos que reflejan los efectos del cambio climático y

configuran escenarios de riesgo y desastre (heladas y deslizamientos,
entre otros).
 Altos índices de pobreza (64.5% de pobres y 31% de pobres extremos) y
desnutrición infantil crónica (31.9%), que disminuyen muy lentamente.
Esto con una población rural muy dispersa, lo que dificulta la llegada de
los programas sociales.
En el trabajo desarrollado sobre GdR en el proceso de ZEE se han construido

propuestas metodológicas para su incorporación, lo mismo que respecto al
cambio climático. Esto se ha hecho específicamente en la elaboración de los
mapas de peligro, inundaciones, heladas y geodinámica externa y en la
construcción técnica y participativa –mediante talleres– de los submodelos
de peligros potenciales y vulnerabilidad.
En cuanto al submodelo de peligros potenciales (múltiples), su estructura

responde a los identificados. Cada peligro potencial constituye un
submodelo definido por las diferentes variables que se incorporarán para su
construcción y delimitación espacial. Y cada mapa refleja información del
respectivo peligro, lo que ha requerido identificar las variables, la
información referente a cada variable y la delimitación de su ubicación en el
espacio geográfico. Además, se ha hecho una valoración o ponderación para
establecer el grado de peligro y para que las zonas se evidencien según él. El
producto de este primer momento es el mapa de peligro que identifica zonas
de probable manifestación de un fenómeno físico que podría configurar
escenarios de riesgo y desastre si encuentra unidades sociales vulnerables.
En el segundo momento, el producto intermedio es el mapa de peligros de

una misma naturaleza, por ejemplo, el mapa de peligros por geodinámica
externa (deslizamientos y huaycos). Este mapa permite anticipar probables
escenarios de afectación. Por ejemplo, en relación a fenómenos de
geodinámica externa en la región, se identifica un alto nivel de peligro en
Choropampa y en Bambamarca.
En el tercer momento se obtiene el mapa síntesis del submodelo de peligros

potenciales que se aprecia en el esquema del gráfico 1.
En cuanto al submodelo de vulnerabilidad, la normatividad nacional hace

referencia al mapa de vulnerabilidad y riesgos. Un aporte al respecto desde
67
Cajamarca ha sido la afirmación de que para ello se requiere elaborar el

submodelo de peligros. Luego se ha abordado lo referente a la
susceptibilidad de padecer daños en caso de que ocurriera un desastre.
En este submodelo se han considerado las características socioeconómicas de

las unidades de análisis, las actividades económicas más importantes y la
infraestructura que brinda servicios. La unidad de análisis ha sido el distrito
porque a ese nivel existe la información requerida, tal como IDH, pobreza,
vivienda y cobertura de servicios; además, el distrito es el espacio
administrativo político mínimo para decisiones responsables de política
territorial.
68
Por otro lado, se han construido pequeños submodelos que permiten ubicar
la mayor o menor vulnerabilidad de la población.
La estructura del submodelo de vulnerabilidad responde a las características

socioeconómicas de las unidades sociales, como se puede apreciar en el
gráfico 2. El producto final es el mapa de vulnerabilidad que espacializa
zonas en donde las unidades sociales serían susceptibles de sufrir daños y
69
pérdidas ante la manifestación del peligro a causa de sus características

sociales y económicas.
2. Lecciones aprendidas del trabajo con la Zonificación Ecológica y

Económica
 Las normas sobre ZEE desarrollan el qué hacer en este tema pero no
precisan cómo hacerlo. La experiencia de Cajamarca aporta en este
aspecto porque se están generando conocimientos y propuestas basados
en un debate técnico que contribuyen tanto a la norma como a la
metodología en la fase de evaluación y modelamiento.
 Es necesario comprometer a instituciones vinculadas al tema –como
SENAMHI, INGEMMET, INDECI, MIMDES, MINAM– en cuanto a
proporcionar la información necesaria para construir los submodelos. Se
trata de instituciones que, además, respaldan el trabajo realizado.
 El Equipo Técnico Regional (ETR) y la comisión consultiva de ZEE-OT
deben identificar los fenómenos físicos que recurrentemente se
manifiestan en el territorio y que por sus características constituyen
peligros potenciales para las unidades sociales y sus medios de vida;
también deben realizar la respectiva zonificación de peligros.
 El ETR debe generar la estructura de los submodelos y convocar a
reuniones con técnicos de instituciones públicas y privadas vinculados
con el tema para levantar aportes que mejoren la propuesta y la primera
versión de los mapas que forman parte del submodelo. Posteriormente
se presentarán en el taller de modelamiento que se realiza con los actores
regionales. En este momento la estructura será aprobada mediante acta
con acuerdo de todos los participantes, acta que se colocará en el portal
del gobierno regional para recibir aportes.
 La construcción de los submodelos de peligros potenciales y
vulnerabilidad debe convocar a técnicos de instituciones y grupos de
interés con conocimiento de la temática y con capacidades para evaluar
las diferentes variables a utilizar.
 Es necesario generar un mapa por cada peligro potencial identificado,
sustentado en información ponderada con la participación de técnicos y
expertos. Cada uno de estos mapas será un producto a utilizar en la
calificación de las alternativas de uso del territorio.
 En la ZEE se construyen nueve submodelos; entre ellos, los de peligros
potenciales y vulnerabilidad, los cuales constituyen variables
70
fundamentales para la construcción de otros submodelos, tales como el

urbano industrial y el de potencialidades socioeconómicas.
 Toda la información, los productos y acuerdos generados en el proceso
de ZEE están a disposición del público mediante el portal del gobierno
regional. Esta transparencia ha sido importante en la experiencia, ya que
con ella se ha ganado legitimidad técnica y social.
3. Perspectiva del trabajo en el proceso de Zonificación Ecológica y

Económica
Los próximos pasos a dar en este proceso están orientados a mostrar con
claridad que en el territorio se manifiestan peligros que podrían ocasionar
daños y pérdidas y que el tema del riesgo no debe quedar implícito en la
propuesta de ZEE. Tales pasos son los siguientes:
 Sobreponer cada mapa de peligro a la propuesta de ZEE a fin de analizar

qué zonas y qué procesos de desarrollo estarían limitando.
 Explicitar el riesgo en la leyenda del mapa de ZEE. La calificación de las
zonas que representan las diferentes alternativas de uso del territorio
(recomendable, recomendable con restricciones y no recomendable)
describirá el riesgo que significa desarrollar actividades
socioeconómicas. A partir de esto, se identificarán todas las alternativas
potenciales, tomando en cuenta que un espacio territorial tiene varias
vocaciones y deben considerarse todas ellas, por ejemplo, territorios con
vocación superficial agrícola y con vocación minera del subsuelo.
Si la zona es de peligro alto, aun cuando podría calificarse de uso

recomendable, es factible asignarle una calificación de uso recomendable con
restricciones, ya que existe una restricción por el nivel de peligro; y si la zona
es de peligro muy alto, la calificación podría ser de uso no recomendable por
la alta probabilidad de que se genere un escenario de riesgo y desastre. Por
ejemplo, en zona de jalca no solo se considerará el uso recomendable –sea
minero, forestal, agrícola u otro, en base a la ponderación–, sino que también
se indicará la restricción en relación al riesgo, si existiera tal consideración.
En la ciudad de Cajamarca, poniendo otro ejemplo, que tiene alta
inmigración y presión urbana al valle, puede edificarse pero con
restricciones, es el caso del drenaje adecuado para minimizar el riesgo de
71
inundación; entonces, las zonas con aptitud urbana o industrial con tal o
cual peligro serán indicadas en tanto tales.
 En el documento de la propuesta de ZEE, expresar con mayor detalle las

calificaciones y restricciones derivadas del análisis sistémico del nivel de
peligro y riesgo que presenta el territorio.
 Mejorar el plan de desarrollo regional mediante los aportes de la ZEE.
 Propiciar que las autoridades conozcan sobre zonificación y también
sobre peligros y nivel de riesgo, en relación a su responsabilidad en la
definición de políticas y para enrumbarlas hacia la disminución de
vulnerabilidades.
72
A continuación se le presentan cinco preguntas, las mismas que están basadas en lo

aprendido en el presente Módulo. Marque Ud. con una V si considera la respuesta como
verdadera y con una F si la considera falsa:
Nº PREGUNTA V F
1 Para proceder a capturar la información catastral, primero es necesario
identificar la Unidad de Información Territorial Urbana, sobre el cual
se tomara la información; esta a su vez es la unidad urbana mayor que
puede estar contenida en una jurisdicción distrital.
2 Se denomina codificación catastral a la asignación de dígitos de

identificación de las porciones en que ha sido dividida un área urbana,
para efectos de su registro, clasificación y asignación de variables que
le otorguen características propias.
3 El ordenamiento territorial no guarda relación con el desarrollo

sustentable del país, puesto que solo cumple como referente para
mayor orden y organización estructural.
4 El periodo de gobierno del ex presidente Alan García, resalto por la
formulación de leyes orientadas a la protección del medio ambiente, y
de resguardo a las comunidades indígenas.
5 La concepción occidental e indígena de territorio, varían de acuerdo a
la orientación económica y administrativa de cada población debido a
costumbres obtenidas consuetudinariamente, lo cual hace que para
cual tome diferente importancia.
73
 AQUINO, Alberto y otros (2006). Bases conceptuales y metodológicas

para la elaboración de la guía nacional de ordenamiento
 Asociación Servicios Educativos Rurales (2009). Guía para un proceso

participativo de zonificación ecológica y económica y ordenamiento
territorial. La experiencia de Cajamarca. Lima: SER.Municipalidad de
Santiago de Surco, Manual de procedimientos de Levantamiento de
Información Catastral, 2000
 DE MATTOS, Carlos y otros (coMp.) (1998). Globalización y territorio.

Impactos y perspectivas. Santiago: Pontificia Universidad Católica de
Chile, Instituto de Estudios Urbanos; Fondo de Cultura Económica.
 GUREVICH, Raquel (2005). Sociedades y territorios en tiempos

contemporáneos. Una introducción a la enseñanza de la geografía.
Buenos Aires: Fondo de Cultura Económica.
 PNUD (2010). Informe sobre Desarrollo Humano Perú 2009. Lima:

Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo.
 NOVOA, Zaniel (2008). El ordenamiento del territorio en el Perú.

Fundamentos para la política y la planificación territorial. Lima:
Sociedad Geográfica de Lima; CIGA-Pontificia Universidad Católica
del Perú.
 Realización de nueva cartografía digital del término municipal de

Ugena, a escala 1:1000. PLIEGO DE PRESCRIPCIONES TÉCNICAS
AYUNTAMIENTO DE UGENA; ESPAÑA.
 Especificaciones técnicas y diccionario de elementos, Cartográficos 1:5

000 INSTITUTO CARTOGRÁFICO VALENCIANO; ESPAÑA
74

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CATASTRO LOCAL Y RURAL CAEP

El catastro, el municipio y la ordenación del territorio conforman una triada

Etimológicamente la palabra ordenación viene de “ordinare” que significa

A su vez, el territorio es la expresión de una división político-

La ordenación del territorio se define como un proceso y una política del

Con las atribuciones físico- naturales, como

Combatir el centralismo, orientando así una política de

Es importante señalar que, tanto el catastro como la

COMPONENTES CATASTRALES PREDIALES (CCP)

Está referido al inventario cuantificado y cualificado de los bienes inmuebles

El Catastro de CCP identifica:

• Las características físicas del terreno y/o edificación, considerando

• La situación del predio respecto a su valuación y afectación tributaria, así

• La tenencia del predio, sea esta posesión o propiedad sea individual o

COMPONENTES CATASTRALES URBANOS (CCU)

Se refiere al inventario cuantificado y cualificado de lo físico de una unidad

Los CCU a catastrar pueden ser:

 CCU de superficie: secciones viales y vehiculares, jardines de

 CCU de infraestructura: redes de agua y desagüe, energía eléctrica, de

Para proceder a capturar la información catastral, primero es necesario

Se denomina Unidad de Información Territorial Distrital Urbana a la unidad

La identificación de las unidades de información territorial podrán ser tan

Se crean al momento de las habilitaciones urbanas, o por aparición de una

La manzana, es una unidad física creada al momento de la habilitación

Las manzanas están delimitadas por vías vehiculares o peatonales y/o

Se crea al momento de las habilitaciones

El lote es la unidad física mínima creada

identificación nomenclatura en letras y/o números.

Se denomina codificación catastral a la asignación de dígitos de

La codificación catastral asigna dígitos de la siguiente manera:

 Sector catastral: 02 dígitos.

 Para asignar el bloque constructivo o edificaciones en que se

Para la codificación de vías debe considerarse seis dígitos numéricos, para lo

4. ESPECIFICACIONES TÉCNICAS PARA

La clasificación de campo constituye una etapa del proceso cartográfico en la

Verificar: Consiste en establecer la variación de los registros sobre entidades

Actualizar: Actividad mediante la cual, los registros existentes en las bases

a) Para realizar el levantamiento de la Clasificación de Campo se debe

b) El material deberá ser preparado en su totalidad antes de salir a campo.

c) Preparación del material de campo, la demarcación de las áreas útiles de

d) En la toma de datos, se deberá analizar, en lo posible, el origen, la

e) La obtención de la información deberá ser minuciosa, cada dato o

f) Se debe apoyar la investigación en la georreferenciación del topónimo a

referencia Geocéntrico para las Américas (SIRGAS), así como la

g) Los topónimos correspondientes a áreas se deben investigar y ubicar de

h) Para cumplir con lo anterior, el clasificador de campo deberá:

i) Además, se tendrá en cuenta lo siguiente:

 En gabinete realizar un estudio de la toponimia y de nombres

 La clasificación de campo se levantará en fotografías al contacto,

1. Caminos y afines: Se levantará todos los nombres de vías de

3. Accidentes culturales misceláneos: La generalidad de estos

 Líneas de orilla de lagos, lagunas, embalses y otros depósitos de

1. Los nombres propios obtenidos, se debe consignar en fichas toponímicas

2. Anotaciones de cambios (actualización). El clasificador hará las

3. Generalmente pueden trazarse estos cambios mediante observación

4. Debe adjuntarse toda la información conseguida que soporte la

5. Cada clasificador hará el respectivo empalme con las fotografías y/o

6. En caso de información contradictoria, el clasificador hará la anotación

8. En caso de duda, la regla general es ajustarse al uso local, en cuyo caso se

9. Se evitarán nombres diferentes para diversas partes del mismo elemento

10. Una buena clasificación de campo no debe saturar la fotografía y/o

Nunca recurrir a la del dominio personal, como la obtenida de escrituras. Se

11. Se recomienda, una vez terminada la clasificación, consultar los datos