ENRIQUE ALVAREZ CONDE, CLARA SOUTO GALVAN Directores EL ESTADO AUTONOMICO EN LA PERSPECTIVA DEL 2020 Serie Problemas Juridicos Contempordneos 25 Universidad Rey Juan Carlos1. edicién, 2013. Todos los derechos reservados. Queda rigurosamente prohibida la reproduccién, copia © transmisién, ya sea total o parcial, de esta obra, por cualquier medio o procedimiento, incluidos la reprogratia y ef tratamiento informético, sin la autorizacién previa y por escrito de los titulares cle! Copyright. Copyright 2013, by Enrique Alvarez Conde y otros Instituto de Derecho Pablico E-mail: instituto.dp@urjc.es, ISBN: 976-84-616-2441-6 Depésito legal: M-1144-2013 Imprime: Graficas Tur Calpe S.1, DIRECCION: ALVAREZ CONDE, ENRIQUE Catedrético de Derecho Constitucional Director del Instituto Derecho Piblico Universidad Rey Juan Carlos SOUTO GALVAN, CLARA Profesora de Derecho Constit Universidad Rey Juan Cazlos RELACION DE AUTORES Y AUTORAS: ENRIQUE ALVAREZ CONDE, Catedratico de Derecho Constitucional Director del Instituto Derecho Paiblico Universidad Rey Juan Carlos FRANCISCO SOSA WAGNER Catedritico de Derecho Administrative Universidad de Leén ALFONSO GARCIA-MONCO Catedrético de Derecho Financiero y Tributario Universidad de Alcalé de Henares MARCO OLIVETTL Catedritico de Derecho Constitucional Universidad de Foggia EDUARDO VIRGALA FORURIA Catedritico de Derecho Constitucional Universidad del Pais Vasco| DEMOCRACIA, REFORMA CONSTITUCIONALY REFERENDUM DE AUTODETERMINACION EN CATALUNA’ Por Josep Ma Castella Andren Profesor titular de Derecho constitucional Catedritico acreditado Universidad de Barcelona SUMARIO: I. EL CONTEXTO: LA CONFLUENCIA DE DISTINTAS CRISIS EN EL MOMENTO PRESENTE Y EL DEBATE SOBRE LA AUTODETERMINACION EN CATALUNA. Il REFERENDUM Y_ SECESION. I. LA REGULACION = DEL REFERENDUM DE AUTODETERMINACION EN DERECHO CONSTITUCIONAL COMPARADO. LOS —_CASOS DE QUEBEC Y ESCOCIA. IV, POSIBILIDAD DE UN REFERENDUM SOBRE LA AUTODETERMINACION EN EL ORDENAMIENTO CONSTITUCIONAL ESPANOL. 1. Una reforma constitucional directa. 2. Legislacién catalana de consultas populares. 3. Regulacién estatal: greforma de la Ley orginica de referendum de 1980 0 aprobacién de una ley orginica especifica sobre el referéndum de autodeterminacién? 4. Contenido y efectos del referendum de autodeterminacién, legalmente establecido. 5. Pl referéndum de autodeterminacién zpuerta para la reforma constitucional o para la ruptura del Estado? V. A MODO DE CONCLUSION, FORZOSAMENTE PROVISIONAL * Esc trabajo insert en Ls actividades del proyecto deinvestigacién “Estado autonsiico 4 democrata: los devechos de partcipacin en log ecutos de autonomia® (MCI, DER 2009-12921).m Ju 8 Call Andes I, BL CONTEXTO: LA CONFLUENCIA DE DISTINTAS CRISIS EN EL MOMENTO PRESENTE Y EL DEBATE SOBRE LA AUTODETERMINACION EN CATALUNA. A las crisis econémico-financiera y_polftico-institucional por las que atraviesa Espafia en este momento, se ha afadido una crisis nacional-territorial cuya, por ahora, més reciente y grave manifestacion es la demanda secesionista de sectores importantes de la opinién pablica catalana (expresada en la manifestacién del 11 de septiembre de 2012) y la deriva independentista del gobierno catalin. Las tres erisiscitadas tienen origenes distintos y cada una de ellas presenta rasgos singulares, pero todas confluyen en el tiempo y, lo que es més relevante, se alimentan mutuamente. Es cierto que la desconexi6n de un sector de la poblacién catalana respecto al resto de Espafia viene de lejos (al menos de la tiltima década) ~y lo mismo cabe decir de la desaleccién ciudadana por la politica-, pero también lo es que la crisis econémica que asola el pais desde 2008 las ha potenciado. Asi, a modo indiciatio, si atendemos a los sondeos de opinién, tno hay lugar a dudas sobre el alcance y profundidad de la crisis citada, Los tiltimos sondeos publicados en Catalufa evidencian un creciente despego respecto al resto de Espafia y un crecimiento del independentismo, que alcanza a la mitad de los encuestados'. Mayor "Ver sondeo de G ESOC para Al Pein, 12 sepeembre 2012: 46.49% a favor, 22% en cones y 25.79% indecoos. Haciendo una etimaciin general que decante a los indecios 49.5% sf y 48% no. En hupl/wneclptiiicncom/eticinidada-2012fencucs- 1tcd-2202187 (consltado 20 de octubre 2012) Ver Burémeto CEO (Generali) de 27 de juni 2102: demasiadaautonomi: 3.3% suficiateautonom 21.3%, insult 684%, Cuando se pregunta por la posit de Catalustaen Espa as rspusstas son: en: 5.7%, comunidad até: 25.49, Badd cmc de na Expaa federal: 28.4% y Exado independiente: 349. Cuando ve peut tirectamente por la independenca 51.196 respond x 21.1% no y se abstendt 010 sabe aque votarfa un 2196, bupl/eo gencat-cau/oplApplava/pages/homefinaE stud smo Ui 4128la Ties Bar Mme 19627 Opin 3s PaNGED ies K2SBOPI292ae0 ralae2012 Conslado el 29 de octubre 2072). Demooaie,rformecontnuinal y referndu de ntdeerminaco en Catalin 173 es el porcentaje de los partidarios de convocar un referendum de autodeterminacién®, Quizds en este punto convendefa matizar estas respuesta con otras mas estables como las relativas alos sentimientos de pertenencia, donde priman las identidades compartidas’, o los efectos de una supuesta independencia respecto a la pertenencia a la Unién Europea’, Ello coincide con un cada vez menor respaldo de los espaiioles al Estado autonémico tal y como ahora opera, con un crecimiento apreciable de los porcenrajes de personas que desearfan una forma de Estado sin (24.5%) o con menor autonomia que la actual (14.5%). Frente a ellos, defienden el Estado autonémico tal y como ahora esté un 29.4%, abogan por una mayor autonomia el 9.1%, y son partidarios de permitir la independencia de territorios un 8.9%. De este modo, un creciente ntimero de ciudadanos considera a las comunidades auténomas responsables en buena medida de la crisis que atravesamos, Sepin el bardmvetro CEO de octubre 2012, un 74.1% esta favor de convoca el referéndum un 19.9% on contra, ver hp! ile. lavangsauin.com/2012110/10154352844220-ur pa consulta ol 20 de octubre 2012) Seti el mismo barémetocitzdo en nota anterior un 31.9% de catalase sent igi de catalanes que espafiles, un 31% solo catabanes, un 28.3% max cxalanes que espasoles, ‘un 3.8% solo espaioles y un 3.3% mis espaol que estalanes, hide, * At, egin un sondeo Feedback para RAC, pubicada por La Vanguanli ol 24 de oceubre 2012 los results faorabls ala independencia bajarian del 62% al 44% dependiendo de que Caraluacontinuata 0 no como miembro de a UE. Yer hud one avangsacs com poliialleccioncs-atalanas/20121024154353836096) ecciones-catalanas-53-cacalanes=tfavorindependencia-referendum. bal (consultado el 30 de ccrubre 2012) Ver Barémetro CIS septiembre 2012: hup://datos.cis.e!pdl/Es2954rci Apdf (constado 120 de ocubce 2012). Los datos son muy pareidesalanerior Barémeto de julio 2072: no autonomia: 22%, menor auconoria 17%, igual que ahors 30.8%, mayor autonomia 1296 y peemitr la independencia 9%, Los datos coinckden en lo sustancal con la cncesta de Mesrosopia publicada por BI Fas en octubre 2012: 299% paridarios de un Estado Bn Puerto Rico se han celebrado 4 refrendos sobre a stats judo en 1967, 1993, 1998 y 2012. B16 de noviembye de 2012 se han formulado dos preguntas: ¥ si etn conformes con el sts acta y2) una pregunta con 3 respucstas ceca de bs alternate Esra dela Uni, Independencia y Bxado ibe asocado. Sobre ls refrendos de Pazc> Rico, vee RS, Gare “Puerto Rico political status and che 2012 Plebicte: Background and key questions’, CRS, Report for Congres, 2012, en bape. onpsepltlcon [RAZ76S pdf (constado el 30 de octubre de 2012). El 5496 vous contr el status acl Delos que conestaroa I segunda pregne, un 61,106 lg converte en un Esta, un 33.3% la ibe asocicin y un 539 la indepeadceia,Vorron en blanco wn 26%, con toque los pastidtios dese un Esedo sumaron un 4,69, inufcete para emprender la 2 Tras la desinnepacin de Vagos, se cre la Replica Federal de Vgoslavia formada por Sebia y Montenegro en 1992, En Montenegro save lagar un primer referenda en 1992, en que se rechayd I Independencia por wn 96% de los votos (con boicat de grupos musulmanes e independentits). Mis tarde, «ti 2003 se form la Unién de Serbia y Montenegro (de tipo confeder),y Tos cidadanos de és Glia repabli voraron, nun nuevo referéndum en 2006, fa independencia (de acuerdo von el art. 60 de Is Consticucién de 2003, los Estaces miembros podian cambiar su status 0 independizase al cabo de 3 afos de aprobada la Contiucidn, mediante ceferéodam, aprobado por los habitantes del Estado miembro concernide, que respetase “stindaves democtiticas Demoencia nie sono endo de suanenéacin en Ctelats 183 cambio no en Kosovo). ‘As{ pucs, incluso en el supuesto del referéndum de secesién, que estamos tratando, el recurso al referéndum no puede alterar al carécter complementario del mismo respecto a las instituciones representativas, y en conereto ala funcién preparatoria, negociadora, y de gestién de los resultados de un proceso secesionista que comtesponde a las autoridades elegidas. La alternativa seria una Asamblea popular, 0 poder popular de facto. Otra cuestién es si el resuleado del referendum debe ser consultivo o vinculante. reconocides internacionalment©). Las condiciones para que el cefeéndum fuera vilido fueron propucsas por el enviaclo de fx Uni6n Europea y eran: a) que votara et 50% de los iudadanos, yb) que las respuesta fsvorables alcarzaran el 5996 de los votes emits. Se ‘bcuvo un 55.49% de voros vilidosemitidos (ro un 8696 de los ciudadanes con dered voto), Tia la celebracion del referéadum en Moncenegro, su Asienblea Nacional, ratifies Tos esuleadosy modifi la Conic de Montenegro Se dsolvié la Asarnblea, elgiendo ‘otra que deb rerfcar la reforma anterior por 213. Serbia y Monreneyzo se dsolvicron en misono ano. lat. 60 de la Constitucin de 2003 prevé un procedimiento de secesin: "Upon the expiry of a 3-year peviod, member sats shall have the sight co initiate che proceedings for the change in its tate staus o for breaking cway from the sace union of Serbia and Montenegro. “The decision on breaking avay fim the state union of Serbia and Montenegro shall be taken Following 2 referendum, “The law on efeendum shall be passed by a ember tate bearing ia mind theinternaionally recognived democratic standards. ‘Should Montenegro breske away fom the stte union of Serbia and Montenegio, the of Yagoslavn,patiulaly UN ineanational ingeraments pertaining (othe Federal Repub ‘SC Resolution 1244, would concen and apply in their entirety eo Seebia asthe successor. ‘A member state that implesients this ight shall not inherlt the right to international personality and all disputable issuer shall be separstely regulated between the successor stateand the newly independent sae Should both member staee vote for a change in their espective state status oF for Independence in a referendum procedix, all dixputable issues shall be regulated in a soctsion procedure just as was the eave with the former Socialist Federal Republic of Yugosavia ™ EL Puslamento de Kosovo proclamé unilateralmente la independencia el 17 de febrero de 2008. La Conte Internacional de Justicia el 22 ce allo de 2010 consklers que ne habia infringe! Derecho intemacional en una opinibn consutiva, Ver pl wawichcorg! slocketfilea/141/15987.pdF (consultada el 30 de octubre 2012),8s oy 3 Cell Anion Ul, LA REGULACION DEL REFERENDUM DE AUTO- DETERMINACION EN DERECHO CONSTITUCIONAL COMPARADO. LOS CASOS DE QUEBEC Y ESCOCIA. A) El Derecho canadiense, a partir del Dictamen de la Cotte Suprema de Canad en relacién con la secesién unilateral de Quebec de 1998 y la Ley de la claridad de 2000, se erige como punto de referencia para otras experiencias, como ponen de manifiesto el caso reciente del Reino Unido respecto a Escocia, y la también invocacién reiterada en Espaiia desde foros académicos, instancias politicas y la opinién piblica, Son obvies los limites de la aplicacién del Derecho Consticucional extranjero a otras experiencias distintas -por historia, por sistema juridico, por tradicién constitucional, por forma de gobierno- y que no son sino el reftejo de los limites genetales del Derecho comparado a la hora de importar instituciones jusidicas®, Dicho esto, en la experiencia canadiense se obtiencn preguntas ~y respuestas- que ahora se plantean en la situaci6n espafiola, Por tanto, en este apartado se analizarén las cuestiones sustantivas que aborda el Derecho constitucional de la antodeterminacién. En el apartado siguiente, en cambio, se abordard la aplicacién de esta doctrina al Derecho constitucional espaol vigente. El caso canadiense es especialmente relevante porque se plantea en un contexto de constitucién escrita, rigida (procedimientos de reforma introducidos en la Constitucién de 1982, tieulo V) y jetdrquicamente superior a las leyes (art. 52, Constitucién 1982). ‘Ademds, ya han tenido lugar experiencias de referéndum ligado al estatuto de Quebec en la Federacién: dos en Quebec -1980 y 1995- y otro en 1992 en el conjunto de la Federacién para “avalar” con el voto popular el Acuerdo de Charlottetown, susctito por los primeros ministros de la Federacién y de todas ls provincias, que contenfa una propuesta de reforma constitucional. Se trataba de incluit a Quebec en al pacto constitucional de 1982, del que se habia mantenido al > Clhimamentereultan muy inteesantes las reflexiones al tespecto de M. C. Ponthoreau, Droit) constinutionnel() compard), Bconomica, Pars, 2016, Demo, fe cnstvaionelrfitude de enodeterinacion ov Cassie 185 margen™, ‘Yraptinipiosdelosafosochent, con cast dela “reparactn” de la Constitucién canadiense llevada a cabo por la Constitucién de 1982 bajo el impulso del primer ministzo liberal PE. Trudeau, y tras lacelebracién de un seferéndum sobre el futuro politico de Quebec**, el Tribunal Supremo de Canada tuvo ocasién de pronuneiarse en dos ocasiones sobre la participacién de las provincias en la reforma de la Constitucién canadiense, a través del procedimiento de reference que da lugar a un dictamen sobre una cuestidn politica de especial trascendencia, Asi, Quebec -en la primera ocasién también otras provincias- planted a la Corte de Apelacién provincial y posteriormente a la Corte Suprema: 1) en 1981, si una propuesta de reforma constitucional que afectara a las provincias debia contar con su consentimiento (cuestién que no resolvia el Derecho constitucional canadiense); y 2) en 1982, si Quebec tenfa derecho de veto sobre la reforma constitueional. La Corte Suprema, en el primer caso, estimé que, por convencién constitucional, era exigible un “substantial degree” o “a substantial measure of provincial consent”, pero no unanimidad de las provincias®, En el segundo caso, la Corte 2 Fecncamente se uat6 de dos refrendos eebrados el mismo dia, uao convocalo por el gobieano federal para ls nueve provincia de Canady las tes terstorios,y 00 fact Quechee convocado por su gbicino provincial La Corte Suprema, que confers la admisi6n de los doe eeferendo, enteadis que la celebracién de un efeeéndum ev un _nimezo epecfico de prvincos representa nec consticcionalmenteleitino del pods discrecinal conerido al gobieno por la ley de referendes (Hage. Canad (Chih lca Offer, (1993),2 RCS 995, 1047). 6 provinls ene ells Que 1 escort rechararon I propuesa de forma constcucionl, mando en voto un 548% ea contra a tine Fdetal, pot lo que lo acts polos entendicron peferble no seguir adelante con Ja efor constnulonal. La propuesta de reforma conrttconal de 1992 acaba, por hy Iererogenidad de materia abondadas en el Acuerdo de Chaslowteown, auna placid de proceinienos En ninguno dlls, aoabsante,s preva edebracin de un ceréndu, par lage lor que vero aga cron consis ademas dle elas. Sabre ef ema vee B.Pelien, La modification consintonnll an Cenade, Cassel Scarborough (Or), 1996, pp 1415, 2 Bn 1976 babs lpia poder del provincia rancho el Pardo Quebegués de R. Levesque. Ete organ un reertndam en que pregunta los queboquces por la pertt ddeun proceso ngocialr con Ouawa sobre ua soberanta aici con Canal % Re Roulion amend the Cnsnton (1981) SCR.753.186 op 84 Caves Andes Suprema afiadié que ninguna provincia tiene derecho de veto sobre la reforma constitucional””. De este modo, se constataba el cardcter federal de Canada. 1998 —tras la celebracién del segundo referéndum en 1995 en Quebec sobre un “nuevo partenariado” politico y econémico con Canad- la Corte Suprema, siguiendo el mismo procedimiento citado, estaveza peticidn del Gobiernocanadiense, emitié el dictamen sobre la secesién unilateral de Quebec. La doctrina contenida en dicho dictamen constituye la base para la respuesta del Derecho Constitucional canadiense al planteamiento de una secesidn de Quebec. La Corte Suprema parte de considerar que la Constitucién canadiense no reconoce un derecho unilateral a la secesién de una. provincia, pero a continuacién: 1) recuerda la ineludibilidad de la reforma constitucional para incorporar los términos de la secesién de una provincia; y 2) al mismo tiempo, deduce cuatro principios fundamentales de la Constitucién canadiense que inspiran el conjunto de la Norma Fundamental principio democritico, federal, de constitucionalidad y Estado de Derecho, y de respeto a las minorias-, y que han de regir el proceso de la secesién cuando tuna provincia se pronunciara a favor, De ellos, la Corte desprende Ja obligacién de abrir negociaciones politicas entre las dos partes Dicha negociacién deberia observar el respeto a unos requisitos ~ formulacién de una pregunta clara y exigencia de una respuesta clara de més de una mayoria simple de los electores. A partir de ahi, la Corte Suprema se detiene y deja que sean los érganos represen Jos que concreten los aspectos mencionados y el procedimiento a seguir”, Este fue precisamente el objetivo de la “Ley de Ia claridad” ativos 7 Re Objesion by Quebec so Resoluson to Amend she Constitution (1982) 2 SCR 793, * Re Seasion Quebee (1998) 2 SCR 217. La bibliogafla sobre el tema ex ingemtes €n Canad y en Espa, Nos limicamos a enviar 2 la leecur de J. Woehuling, "El juicio el Tiibunal Supremo de Canada sobre la eventual secesiin he Quebec”, Reta Via de Adinstracion Pblica, ic. 54, 1999, p. 405 as El dictamen ext eadcdo al estellano fntegramente en Cuadeenos de la Catedra Euti Cato, sin. 26, 1999. emoci,nfirmssntitionalyrfibadem de euodetarinacin en Ctdota 87 aprobada por el Parlamento canadiense en 2000, De acuerdo con la misma, el gobierno de una provincia puede preguniar a su poblacién sobre cualquier tema, y puede formular la pregunta, La Ley regula tres momentos sucesivos en que interviene la Federacién: 1) dar la conformidad a la pregunta, a priori; 2) la valoracién de los, resultados obtenidos, a posteriori; y 3) requisitos para la propuesta de reforma constitucional. ‘Asi, en primer lugas, la Ley de la claridad atribuye a la Cémara de los comunes del Parlamento federal la funcién de control previo de la clatidad de la pregunta que el Gobierno de una provincia (no se tefiere expresamente a Quebec en el texto articulado, solo en el Predmbulo) haya plantesdo o sometido al Parlamento provincial (como regla, en 30 dias, a través de una resolucidn). La ley precisa, a su vez, qué no se consideraré una pregunta clara: no pueden incluirse mandatos de negociacién sin ulterior referéndum ni tampoco otras posibilidades distintas de la secesién (art, 1.4). En consecuencia, las preguntas formuladas en 1980 y 1995 no habrfan superado el test de claridad exigidos ahora", Se debe preguntar si quieren “dejar de formar parte de Canadé y convertizse en un Estado independiente” (art. 1.3). La Camara de los comunes, ademés, para valorar ta clatidad de la pregunta, tiene en cuenta la posicidn de los partidos parlamentarios en la Asamblen provincial, ademAs de declaraciones de otras provineias, del Senado y de los pueblos autéctonos de la provincia. El efecto de no cumplir con estas exigencias es que el 5 2000, «26. En 1980 ce pregunes Le Gouvernement du Québec a fait connate s2 proposition den arciver ec le reste da Canada, i une nouvelle entene fone su le principe de Fégalié des peupless cette entente peamttrait an Québec d'aequésit le ouvir exclsif de faire ses Toi, de percevoir ses imps et eal ses relations extéreutes, ce qui ext a souveraineté, sf, en miéme temps, de mintenie avec le Canada une asocation &conomique compornt Fruailisation de la méme mannaie aucun changement de stare politique rsulant de os négociations ne seta réalisé sin [accord de a popalation lors d'un autre réféendum en ‘conséquence, aecorder vour at Gouvernement du Québec le mandat de négocierIentente proposée entre le Québec er le Canada’s. En 1995: "Aeceptr-vous quele Quebec devienne Souverain, apres avoir offs frmellemenc au Cana un nouveau partenariat économique et politiqae, dans le care du projet de lt sur Pavenir du Québec ec de Fentemte sigaée le 1zjin 1995?se Joe Be Call Andon Gobierno canadiense no entraria en negociaciones sobre la secesién, (art. 1.6) En lasegunda fase, unavez celebrado el referéndum, siel Gobierno provincial quiere negociar, la Camara de los comunes examinard y decidid en una resolucién si ha habido una mayoria clara que quiera separatse de Canadé (art. 2.1). Para ello se tendré en cuenta el porcentaje de votantes y la magnitud de la mayoria favorable (art. 2.2). La ley no determina porcentajes a priori y se limita a declarat que tendré en cuenta lo que los partidos presentes en la Asamblea provincial hubiesen indicado en sus programas electorales 0 en sus declataciones oficiales, asi como los posicionamientos de los otros gobiernos provinciales, del Senado y de los representantes de los pueblos aborigenes (art. 2.3). Finalmente, la ley incorpora la doctrina de la Corte Suprema conforme no existe un derecho de secesién unilateral de una provincia, y que la misma requiere la modificacién de la Constitucién cde Canadé, para la cual debe haber una negociacién en la que deben participar los gobiernos de todas las provincias y el de Canadé (att 3.1). El Gobierno canadiense deberd incorporar a la propuesta de reforma constitucional el contenido de las negociaciones sobre los términos dela secesién: reparto de obligaciones, posible modificacién de las fronteras de la provincia, derechos de los pueblos aborigenes y la proceccién de los derechos de las minorias (art. 3.2). De este modo se da entrada al “derecho de particién’” de Quebec, remido pot los nacionalistas quebequeses, La critica que se puede hacer ~y de hecho se hizo-a esta regulacién es que no es suficientemente clara, pues deja a la propia Camara de los comunes la valoracién a posteriori del cumplimiento de los requisitos de claridad en la participacién y el voto favorable. Ahora Una justificacin por parte del mentor de ls ly, en S. Dion, Le poltice de la caida, Allana, Madrid, 2005. Yer también un resumen del debate consttucional sobre la seesin de Quebec dese 1995 hasta 2000, con paeticular referencia las extens a In ley dela claridad, en 2 Pen Temps, El marc aleonttucional del debate sobre la seein de Quebec Fundacié Pi i Sunyer,Barlona, 2004. En exe opdsculo ein raduchas al csrellano la oy de a claridaaly aly de Quebe ques ita ela not siguiente Demecrnin, fron sontnoconal rfrinton de ansadeertinaibn om Catha 189 bien, estamos ante fa codificacién del procedimiento a seguir en caso de cjercicio del derecho de secesién, y el establecimiento de garantias para la reforma constitucional ulterior. La Asaniblea Nacional de ‘Quebec reaccioné aprobando otra ley en la que reafirma el derecho a la autodererminacién “fundado en los hechos y en el derecho”, y que el pueblo de Quebec es titular de los derechos reconocidos universalmente bajo el principio de igualdad de derechos y libre determinacién de los pueblos (art. 1), asf como 2 decidir libremente su régimen politico y el estatuto legal de Quebec (art. 2), y a hacerlo “solo” (art. 3). Se afiade que, cuando se convoque un referéndum, la opcién ganadora deberd alcanzar la mayoria de los votos vilidos, esto es el 50% més uno (art, 4), Finalmente se reafirma que el tertitorio de Quebec no puede ser alterado sin el consentimiento de su Asamblea Nacional y que debe respetarse la integridad territorial (art. 9)”. Es interesante advertir que en los 12 aitos transcurridos desde la aprobacién de la ley, Quebec no ha vuelto a plantear la apertura del proceso referendario, El Partido Quebequés ha sefialado en reiteradas ocasiones que no convocaria un tercer referéndum sino se dan “las condiciones ganadoras”, lo que no ha ocurtido hasta la fecha: el Partido Quebequés ha estado en Ja opasicién entre 2003 y 2012 y su hermano el Bloque Quebequés también ha visto disminuida su representacién en la Camara de los comunes de Ottawa. El regreso de los soberanistas al Gobierno de Quebec en 2012 previsiblemente no supondré ningiin cambio sustancial pues carece de la mayoria suficiente para proponerlo®. Las encuestas de opinién tampoco ® Ley wobve el sjercicio de los derchosfundamentalesy las prerrogsivas del pueblo y del Estado de Quebec, de 13 de diciembre de 2000. LRQ, cap £-20.2 ET PQ ha ganado las clcsiones del 4 de septiembre de 2012 con 54 dipurades, con ncaos porcentaje de votos qu el que een hasca ahora en la oposicién: 31.996 (2012) frente al 359 (2008). EI Liberal Ia opcidn poitia feeraia, css 9 aos en el Gobierno provincial, obrwvo 50 dipuradas (31.296 de los votos). La Coalition pour lAvenir de Québec, a nuevo grupo con miembros procedentes de los demés parties y que ha prometide aparcar por 10 afios el debate sobre el refecndum el status de Quebec ex ‘Canad, y centsrse en a politi ordinaia desde una dpticaiberal-conservadors obtiene 19 exclios con un 27.19% de es votos. As lor votossobcranstas suman wn 389%: 3286 del PQ y 6% de Québec Solidsire, partido de faguierda. Hubrd que ver como se atculan a| | | | 190 ap 1 Cad Andon reflejan una mayorfa secesionista en Quebec en estos momentos. B) Bl caso de la secesién de Escocia del Reino Unido oftece una evolucién politica en buena medida distinta y plantea una problemdtica juridica en parte también diferente a la estudiada respecto a Quebec, condicionadas por la singularidad constitucional bricénica. El detonante de la precipitacién de los acontecimientos en telacién con Ja celebracién de un referéndum sobre la autodeterminacién en Escocia fue la obtencién de mayoria absoluta por el Scottish National Party (SNP) del primer ministro A. Salmond en las clecciones a la Asamblea escocesa de 2011, El gobierno de Salmond aprueba un White Paper que centra su atencién en la claboracién de un anteproyecto de ley de referéndum (que se adjunta anexo al Informe)", el cual deberd tener lugar en 2014, convocado por el Parlamento escocés, si bien reconoce dudas juridicas sobre la competencia de éste para convocarlo, por lo que aboga pot llegar a uun acuerdo con el Gobierno briténico sobre el particular, y evitar asi la impugnacién judicial de la norma escocesa. En efecto, en el Reino Unido la convocatoria de un referendum de secesién no ¢s una comperencia de Escocia, y por tanto sigue recayendo en ef Parlamento de Westminster. Alora bien, el Parlamento briténico la puede ceder al Parlamento escooés (ya sea a través de una reforma de la Scotland Act de 1998, ya sea'a través de una modificacién ‘extraestatutaria de competencias, através de una Order in Council, ex att. 30 de la Scotland Act) Por otra parte, el Gobierno escocés apuesta por formular dos preguntas: una primera por la independencia, pero también una segunda por una ampliacién sustancial de la partir de ahors las eelaciones entre el nuevo gobiemo de Quebec y el gobieino conserrador federal Fl pobiemno Harper no ha pelorizado por hora a cestdin de Quebec donde iene escasos apayos. » Una reconstruccién de ls evolucién politica con ceferencia a los dstintes documentos polldcos y propuesa egisatvas del Gobierno escocés y del de Londres sabe l rena hasta 2012, en A. Dorrego, "El ceferéndumm sobve a independencia de Escoct", Cuadernos de pensaiento pelltcn, mira. 4, 2012, p. 85 6 White Paper: Your Sonland our mefernr, 2012, Denosrwin, efor crstncionalyrfitndam de etedeerinaién ow Candin 191 auronomia, la Full Devolution 0 Devolution Max. Se exigirfa una mayoria simple de votos sin ningiin requisito de participacién ‘minima. Se aboga por ampliar el derecho de sufragio a los mayores de 16 afios. Celebrado el referéndum, y caso de obtener un resultado favorable a la independencia, se prevé un periodo de dos afios para a negociacién de la secesién con el Gobierno de Londres y también Ia apertura de negociaciones con la Unién Europea, de modo que cn 2016, al celebrarse las siguientes elecciones para el Parlamento de Escocia, ya serfan las elecciones para un Parlamento de un Estado independiente. Se aclara igualmente que, en este caso, la Reina permanecera como Jefe del Estado de Escocia. ‘Ante esta posicién, el Gobierno de Londres y la Comisién para Escocia de la Camara de los Comunes también han aptobado sendos informes donde exponen su posicidn, basicamente coincidente. Para el Gobierno briténico, el referéndum deberia celebrarse cuanto antes, pata evitar la incertidumbre politica y econémica que genera el impasse, se plantearfa una tinica pregunta, por la independencia, y los electores deben ser los mayores de edad, igual que en las demés élecciones, Segiin la Comisién para Escocia, el referéndum no puede acordarse unilateralmente por el Paslamento de Escocia (recuerda Jo dicho por la Corte Suprema de Canad en 1998), sino que debe negociarse con el gobierno de Londres (mediante una Order in Council), Ello es asi porque es una competencia “reservada" a las instituciones nacionales. Lo mismo valdria para un seferéndum para ‘otorgar mayores competencias 0 Devolution Max, En. todo caso, cl refeténdum tendria efectos vineulantes y no seria meramente consultivo, Por ello ha de asegurarse que el procedimiento de ‘otganizacién, convocatoria y celebracién sea correcto (y evitar asi recursos judiciales) y que los electores sepan qué se decide con su ‘voto™*, % Scontsh Afins Commitee, Second ripport, The vefirendure on uparaton for Scotland making the proces legal, 7 de jalio de 2012, Ver beep ovwrw publications parliamenc.ub/pa/cm20121 Slemselece/emscocall 542154202. brn (consultado el 30 de ocubse 2012).im Joep Me Cait Andre El acuerdo suscrito por los primeros ministros del Reino Unido y Escocia en Edimburgo el 15 de octubre de 2012 llega a una solucién sobre los aspectos controvertids y establece las condiciones y el procedimiento aplicable al referéndum asi como el control del mismo para que sea “legal and fair” (Agreement, nim, 30). Ast, se seguiré finalmente el procedimiento de la Order in Council, cediendo la competencia al Parlamento escovés para legislar sobre este concteto referendum. Dicha ley regulars la fecha, los que tienen derecho de suftagio, los términos de la pregunta, las reglas sobre la campatia y financiacién de la misma, Fl referéndum tendrd lugar en 2014, se pteguncaré solo por la independencia, y tendrin derecho de voto los mayores de 16 afios. El control del mismo correrd a cargo de Ja Comisién Plectoral, la misma que supervisa todos los procesos clectorales en el Reino Unido”, A los efectos de este estudio, es relevante sefialar que cada regulacién respondeasingularidadesdel ordenamiento constitucional de cada pais, y a opciones politicas distintas ~en Canada una ley general, en el Reino Unido la previsién de un referéndum concreto- pero en ambos casos preside la idea de organizar un referéndum conforme a la ley. En ambos supuestos aparece, en algin momento, la negociacién politica, aunque no del mismo modo: en Canadé, participan todas las provincias (en canto que Estado federal), y en particular la afectada, a lo largo del procedimiento de validacién de la pregunta y de los resultados, pero la Ley de la claridad no se negocié con las provincias, ni con Quebec; en cambio, en el Reino Unido, los gobiemos de Escocia y Londres han pactado los tétminos dela ley ad hoc. En la regulaci6n del referéndum de autodeterminacién, existen puntos que se plantean tanto en Canad como en el Reino Unido, 2 los que no se da siempre fa misma respuesta, como sucede: 1) Agreement between UK Government and the Scosish Government om a referendum on Andeperdence for Sealand, ve ‘rep hon scotand gou uk/Abous/GrvernmenticoncondatiReferendum-on- independence Acansuleado el 30 de octubre 2012), Panera fra onic yer de nsederrminacibn on Catan — 198 con relacién a la cuestién fundamental sobre quién puede organizar y eonvocar el referéndum: en Canada es la provincia, pero con supervisin de la pregunta y los resultados por parte de la Camara de los comunes; en ef Reino Unido, la Asamblea de Escocia, a partir de la cesién de la competencia por el Parlamento de Westmnister; 2) la pregunta que se somete a los electores en ambos casos debe ser sobre la secesién 0 no (lo mismo sucedié en Montenegro), sin que quepan otras altcrnativas; y 3) sespecto a los efectos del seferéndum, parece que son vinculantes en ambos.casos, pero no producen ipso fucto la secesi6n. En Canadé, un resultado favorable a las tesis independentistas llevaria a la reforma constitucional; en el Reino Unido nada se dice respecto al dia después, en un contexto de constitucién flexible, que permite tanto esta solucién como permitié la suspensi6n reiterada de la autonomia en Irlanda del Norte. IV, POSIBILIDAD DE UN REFERENDUM SOBRE LA AUTODETERMINACION EN EL ORDENAMIENTO CONSTITUCIONAL ESPANOL, A raiz del reciente impulso soberanista en Cataluia, y ante la demanda de celebrar una consulta contenida en la resolucién aprobada por el Parlamento el 27 de septiembre de 2012, algunos constitucionalistas han explorado posibilidades constitucionales al respecto en articulos de prensa". A continuacién se analizerén Jas vias juriclicas que se han apuntado para poder levar a cabo un referéndum de autodeterminacién, distinguiendo tres posibilidades: a wavés de una ley catalana, de una ley estatal, y de una reforma constitucional. Conviene partir de la doctrina del ‘Tribunal Constitucional al respecto, muy estricta y clara en este punto. 1 Ver de Cares Un seferéadum?", La Vanguardio, 20 de sepiembre 2012, cit E Rubio Llorence, “Un referéndum pars Calafia, AL Pat, 8 de octubre 2012; A. Rul Robledo, “Lina respuesta canadiense ala cuestiin exalana, Ff Pats. 30 de netubre 2012; 4 | Vint, “Logulida y efeéndim en Catala, La Venguardia, 2 de noviembre 2012. Veansetambide las considersciones de Edaaedo Vigla en era obra,i 194 Jp bt Cael Ande La STC 103/2008, en el FJ 4, al analizar los motivos de inconstitucionalidad material de la ley vasca que establecfa una consulta sobre el “derecho a decidir del pucblo vasco” (y en la que se propugnaba un acuerdo de nueva selacién entre dos sujetos, el Pais Vasco y el Estado espafiol), sostienc que esta consulta afecta “al fondamento del orden constitucional vigente (en la medida en que supone lareconsideracién de laidentidad y unidad del sujeto soberano 6, cuando menos, de la telacién que tinicamente la voluntad de éste puede estableccr entre el Estado y las Comunidades Auténomas) y por ello solo pucde ser objeto de consulta popular por via del referéndum de tevisién constitucional”. Por tanto, deberia ser objeto dc una reforma constitucién del art. 168 CE y no puede ser legislado ni por una ley autonémica ni tampoco por tina ley estatal”. El Alto Tribunal concluye su argumentacién con estas palabras: “No caben actuaciones por otros cauces ni de las Comunidades Auténomas ni de cualquier érgano del Estado, porque sobre todos esti siempre, expresada en la decisién del constituyente, la yoluntad del pueblo espafil, titular exclusivo de la soberanfa nacional, fundamento de le Constitucién y origen de cualquier poder politico”. Ello debe completarse con la consideracién reiterada del propio Tiibunal sobre |a inexistencia de limites materiales a la reformna constitucional (STC 48/2003, FJ 7). El vinculo es, pues, de tipo formal o procedimental. Adviértase que esta doctrina del Alto ‘Tribunal excluye tanto la previsién legal de un referéndum de autodeterminacién entendido como secesién, como también la fjacién deun nucyo estatuto jurfdico entre el Estado y una Comunidad Auténoma. Esta conclusién nos avoca a la reforma constitucional sin atajos de ningtin tipo, Sin ‘embargo, debemos considerar juridicamente también las propuestas interpretativas del texto constitucional que abren otro tipo de salidas legislativas, en manos de Catalufia o del Estado, a la celebracién de ® Cuestin yaadverida porC. Viver PI-Sanyesen “El econeixement dela purinacionaltat dle PBsear en Fondenament juidica espanyol”, en E Requejo y A. Gagnon (ede), Macions 4a reer de reconetocmen. Casalunyaiel Quebec davant al tu fur, IEA, Barcelona pp 222-223. Democravia, forma cnnirconaynfrindm de eniadeterinacibn on Catalina 198 un referéndum de autodeterminacién del pueblo catalan. 1, Una reforma constitucional directa Como se acaba de ver, de acuerdo con la STC 103/208, la decisién sobre la aurodeterminacién de una parte del tertitorio espafiol cortesponde, en tltima instancia, al conjunto de los espatioles a través de la revisin consttucional del art, 168 CE. Las ‘Asambleas legislativas de las CCA, por tanto el Parlamento cataldn, tienen la iniciativa de la reforma (art. 166 CE remite al 87.2 CE). Manuel Aragén rechaza, no obstante, que una reforma total de la Constitucién pueda incorporar el derecho de aurodeterminacién de tuna parte de su tetritorio porque “Ni hay Estado, ni Consticucién, ni ordenamiento, si hay derecho de secesién; simplemente son entidades inconciliables”, En igual sentido, aunque desde una perspectiva distinta, se manifiesta Javier Ruipérez, para quien, aunque Espafia funcione como un Estado federal, no fue creado como tal y no partla dc estados soberanos. A diferencia de Aragén, Ruipérez, siguiendo a De Vega, admite la existencia de mites implicitos ala Constitucién, SM Rai, Grn deni Tc a 189, p 8 aoe os “chen en Ts Gnd fd sone et de tom ers rel coil "th gue’ Naa, Mes, id 1 Pte, Cnsaie» een To Mais 195 18 Bu ori site ino Sen a tan que pid See ofre peutspv nce Cosine ge ob font tape lms pn tao pt ps pn en spl ee [Pel reene pence excl Conn ean de i 9B ean aan = Spout nsec Sel ar mb Bose it atin ee orel ion mete rm erent [Suite pn ei ne dum ee nen mpd SST RR ce hae tele por cool, 90)196 jsp Cela Andrea entre los que estaria la unidad indisoluble de la Nacién, De una lectura sistematica de la Constitucién (arts. 1.2, 2, 8 y 155) y de Ja voluntad expresa del constituyente de rechazar la posibilidad de secesi6n, deduce la imposibilidad de una reforma consticucional que la previera. En caso de proceder a una reforma constitucional, el poder constituyente constituido deberia adoptar una decisién politica fundamental acerca del modelo de organizacién territorial del poder (Estado federal, consagracién de asimetrias consticucionales, autonomfa politica solo para algunos tervitorios) y en este contexto se podria plantear la inclusién del derecho de autodeterminacién y los requisitos de su ejercicio en la Constitucién, No se nos esconde que esta tiltima decisién no tiene parangén en el Derecho constitucional comparado (de los estados federales y compuestos, y de las constituciones normativas) y tiene dificil encaje en la teoria constitucional, aunque no pueda excluitse de plano en el concreto ‘ordenamiento espanol, dada la inexistencia de limites materiales a la reforma constitucional como parece admitir el Alto ‘Tribunal. Sobre Ja misma volveremos en el apartado 4.5, 2, Legislaci6n catalana de consultas populares Joan Vintré ha planteado* la aplicacién al referéndum de autodeterminacién de la Ley catalana 4/2010, de 17 de marzo, de As). Vines. “Legal y const soberanist en Calusa", 25 acubne 2012, Slog del Institue de Dree Piblic, Barcelona y en at de La Vanguard cit El autor defends una reforma de la Ley eatalana para inonporar la expres previsign den eeferéndurm com ol ‘objet especitin sefalad, En hesplldpharcelona blogipa.com.c/2012/1 Mlgaldad-y-consula-scbsranisa-a, nual (Consul 23 de octubre 2012) Forel contatio, Rubio Llorenteenclartcul ciao nega que a Generalitar pueda convocat ct referendum, peo afade “nada impide pedilo incluso colborat en si convocatori” ¢ insineen que sel Paamento cain equ lo pid a eaves de un initia legit de reforma dela Ley orginia de referéndim antec! Congreso. También Carrere nigga qe cl Paslamento atalin pueds'convocut dicho referéndum, ener, firma stcaionalyrfiéedan de extodeteminacin en Catdsta 197 consultas populares por via de referéndum®. Dicha ley —_prevé la posible celebracién de un referéndum de tipo. consultivo sobre “cuestiones politicas de especial trascendencia para la ciudadania” (art. 2, se reitera en los arts. 3 y 10). Dichas consultas “no pueden ir, en ningtin caso, en contra de las facultades que la Constituciéa y el Estatuto reconocen a las instituciones de la Generalitat” (art. 6.1) Y ademés, por razbn del objeto, las consultas populares “de Ambito de Cataluita’ (en contraposiciéa con las de ambito municipal) son las que operan “en el ambito de las competencias de la Generalitat” (art, 10). Esto es asi de acuerdo con el art. 122 EAC (“en el dmbito de sus competencias”). La propuesta de referéndum aprobada por el Parlamento catalén debe contar con la autorizacién del Gobierno del Estado (art. 13), de acuerdo con el art. 149.1.32 CE. Por tanto, una consulta sobre la autodeterminacién, que sin duda tiene una especial trascendencia para la ciudadania, serfa posible, si se reformara la Ley 4/2010 incluyendo el supuesto concreto, partiendo de una premisa, en opinién del autor citado: si se opera con un concepto amplio de competencias de la Generalitat, puesto que las facultades de la Generalitat esta el efercicio de la iniciati se sostiene- entre de reforma consticucional por parte del Paslamento de Cataluria a las Cortes Generales (art. 166 CE en relacién con ef att, 87.2 CE). De este modo, sise vincula tal propuesta de referéndum a una propuesta de reforma consticucional del Parlamento catalin, se salvasia lz causa material de inconstitucionalidad de la ley vasca sobre el derecho a decidir, incorporando el requisito impuesto por el ‘Tribunal Constitucional en la sentencia 103/2008: que la autodeterminacién © Annaqueimpugnada ante el Tribunal Consinicional por el presente del Gobierno R. Zapaceeo, el Tebunal evant la suspensién (ATC 87/2011) y esti en vigor: Recuérdese come Ia STC 31/2010, F] 69, electud una incerpretacia conforme de sechazo por la que el are, 122 FAC dle 2006 relative alas consulta populares no puede inclue ls sefrendarls ELimpedimenro, pues, o viene solo de esi de la excusiin del referéndam por parte dll Estatuto, Sobre el nos remitioos a J-M, Castella Andreu, “Las consultas populares en mtencia 31/2010, sobre el Bstarato de autonomia de Caclut, en B. Alvatex Conde yC. Rosado (dic), E Sanju (coved), Estudios sobre a Sntensia 31/2010, de 28 de junio, (del Trbunal Comsitucional bre el Estat de Auonaméa de Catala, 1DP, Mailid, 2011, p. 1975s98 Joey Cats Andon se regule en una reforma constitucional, como se ha visto Una inteepretacién tan amplia del alcance del téimino “competencia" es discutible, puesto que vacia completamente el significado preciso que la doctrina iuspublicista, en Espafia y en los Fstados politicamente compuestos, ha atribuido a la competencia como conjunto de facultades juridicas que ostenta un ente piiblico sobre una materia determinada". De seguirse la acepcién. amplia de competencia propuesta, el Parlamento catalin preguntaria a los ciudadanoscatalanes si estin de acuerdo con queel mismo Parlamento presente una iniciativa de reforma constitucional con el contenido que se estableciera (por ejemplo: el derecho de autodeterminacién y el procedimiento para ejercerlo). El procedimiento descrito no estd previsto y, por tanto, no se puede considerar a priori excluido que con cardcter previo a la puesta en marcha de la iniciativa de reforma por parte de los legitimados, pueda afiadirse algin elemento adicional. Ahora bien, esta opcién resulta forzada, porque combina dos institutos distintos: 1a iniciativa de reforma constitucional del Parlamento catalin y el referéndum sobre decisiones polfticas convocado por éste (cs posible que a partir de una iniciativa popular, segiin el art. 21 5), y mas cuando la iniciativa de reforma constitucional ha excluido expresamente 1a iniciativa popular, Ver]. Vint, Asi Io entiende también el Dicramen 15/2010, del Consell de Garanties Bnarutives, cuando debié pronaciase sobre la adacuaciSa consticionaly setatutaria de wna propuesta de referéudum sobre la independenca dela nacién catalana promovida, de acetclo con Ley 412010, ence otos, por A. Lépen Tena: "La actividad de los promotes debe ceise al dmbito exrieco de ls competencias de Is Genelitat, que con cardcrer genera, exe ‘estblecidas en el prectado ttula VI del Estatuto". Ello no significa, no obstante que el Parlament de Caralufa pueda “sin est imitado por el imbito comperencal etic de ly Generalter,efectua las propuests prvisas en el art. 87.2 CE." Se puede esablecer un paralelismo con Ja exclusién de lt inilaiva popular de reform consicucional (166 CF), euro de una enmienda in saoe de UCD en el Congreso que G. (Cisneros justifies por “cautela',y guanda relacién con fa isbn estrictvace ls insituciones dle democraca dicta y semidireca dl constituyente de 1978, Aci se tata de evitar que un grupo numeroso de ciudsdnos (500.000) “presione” ala institucfonesrepresentativas (esta cs Ia rain de oot de ls cxcusiones de ccras inicatvaslegislaivas populace, ex are. 87.3 CE). Es exchusin merecis Is ert de P. de Vega por st incoherencia com Democrat, norma srtnaionely fran de aandeterminaién en Catabuta 199 En esta linea, el ‘Tribunal Constitucional afirmé en la sentencia 103/2008, FJ 2, “la participaci6n directa del cuerpo electoral en el procedimiento legislativo se restringe al ejercicio de una facultad de a (art. 87.3 CE)"s lo cual con més razén se extiende, como se ha visto, a la veforma consticucional. Ei Parlamento catalén es el que esté legitimado para presentar a las Cortes esta iniciativa de reforma constitucional, por lo que el referéndum previo tendria una funcién de “aval” e impulso de ka propuesta del Parlament. Ademés, con Ia interpretacién amplia de competencia de la Generalitat, se llega a la conclusién que seria posible llevar a cabo un referéndum sobre cualquier cuestién politica de trascendencia, ligada o no al dmbito material de las competencias de la Generalitat. Si este es caso cual es entonces cl sentido de las normas de la ley catalana mencionadas que limitan su objeto?” Si vamos, por tiltimo, a la cuestién de fondo que se suscita en este supuesto, surge la cuestisn acerca de si pueden las instituciones de una Comunidad Auténoma convocar un referéndum de autodeterminacién, 0 acaso con esta decisién zno se esté alterando la Logica del sistema constitucional, segin el cual el autogobierno ¢s limitado y la autonomia no es soberania*®? A esta misma légica limitadora responde igualmente la previsién de la autorizacién del referéndum autonémico por el Estado (art. 149.1.32 CE), que ia naturaleza de la propia iniciativa legilaiva popular, en Za reforma consitucional y la probematce del poder consituyente, Tecnos, Madrid, 1985, pp. 137-138, * Bsca norma tiene un precedente en la consultas municipalcs: D-Adicional de la LO 1/1980: “asuntosrelevantes de ncdole muniipal: ae, 71 dela Ley 7/1985, repuladora de as bases de eégimen local: “ssuntos de ln competencia propia municipal y de carder local” -2n ‘ pocss CCAA los ayuntamiencs pueden ever fa iniciativa lepsacva ance la Asablea uronic, no af no obstante Catala Ba materia de inicitiva legislativa popula, ht ley catalana 1/2006, set. 1, delieita su objeo “materia sobre las que la Generlita iene reconocida su compeienia y el Parlamento puede legisla” ges determinante esta élkimo ‘nciso para cambiae la concepcin de competencis en una y ota ley? O es mas bien una aclaracin de lo que significa comperencia, Nos inclinamos por ea iltina posici. "Desde la STC 4/1981, el Alto Tribunal ya dejé claro que auronoma no es soberanty {que se rata de tun pode limitado. También la STC 31/2010 se reafrma ea To ancerior en distinc pases.200 oy ECan Ade actiia co: 10 “mecanismo de garantia de ta unidad politica”, Por eso mismo, en iiltima inscancia, corresponde al Estado autorizar la convocatoria del referéndum, segtin la Ley catalana 4/2010®, con lo que al final, siguiendo esta via legislativa, no se evita el pronunciamiento definitive del Gobierno del Estado para que la convocatotia de referéndum pueda tener lugar. No estamos, pues, en ningtin caso, ante un teferéndum convocado unilateralmente por Ja Comunidad Auténoma, En definitiva, a mi juicio, la aprobacién de una propuesta de referéndum de autodeterminacién por el Parlamento de Cataluia quedaria fuera del objeto de la ley catalana de referendos invocada, puesto que no entra dentro de las competencias autondmicas. La misma argumentacion de base sieve para la eelebracién de una consulta no referendaria sobre el derecho de autodeter Esta via parte de la premisa de que cl Parlamento catalén surgido de las urnas el 25 de noviembre de 2012 apruebe una Ley de consultas populares no referendarias, como se ha seftalado cn el acto susctito por CiU y ERC (Acuerdo para la transicién nacional y para gatantizar la estabilidad parlamentaria del Govern de Caralunya, 19-12-2012), junto a la opcién de solicitar al Gobierno del Estado la convocatoria de un referéndum de acuerdo con la ley catalana de 2010, comentada, El proyecto de ley sobre la ctestién que decayé por la disolucién anticipada de la antetior Legislatura adolecta de una confusién de base: pretendia crear un tertium genus cntre el referéndum ~apelacién directa al cuerpo electoral mediante cl voto y siguiendo un procedimiento y unas garantias electorales- alares por las que se expresa la opinién de ° Asi lo dijo el Consll de Garanties Estautitcs en el dictamen 3/2010 sobre la Ley de consutas populaes por via de referducum, * La desisién que adapte el Gobierno es bse, como seals el ATC 8712011. Se acatn de ‘sce modo la poscién axis ambigua del Tribunal Supeemo, que mencionaba expresamente luna parte replada de bs decision se ha debido arener 2 unos procedimientos, aunque el fondo parece que sea discrecional, de lo contrario se estar de una funcin de verfeaién formal, lo que cas mal cone ejerico de una compstencia consitacionalmenteatibuida Ver la STS, sala tercera seccibn ercera de 23 de septiembre de 2008 (caso Almuricca) Denecri, nforma consncona wfirtndun de ouadeonacén en Calan 204 grupos y personas (iguras de democracia participativa), pero que sustanciamente seria un referéndum, lo que podria desembocar en un recurso de inconsticucionalidad contra la ley que aprobara esta figura. En cualquier caso, también et proyecto de ley citado circunscribfa su 4mbito de aplicacién a las competencias propias, con lo que se reproduce en este punto la polémica anterior 3. Regulacién estatal: zreforma de ta Ley orginica de referéndum de 1980 o aprobacién de una ley orginica especifica sobre ef referéndum de autodeterminacién? La opcién seialada por Carreras y por Rubio, ademas de ser contemplada también por Vintt6, lleva ala utilizacidn del referendum consultivo sobre decisiones politicas de especial trascendencia del art 92 CE para el referéndum de autodeterminacién. De acuerdo con este precepto, desarrollado en la Ley organica 2/1980, reguladora de las distintas modalidades de referéndum, el Rey convoca el referendum que propone el presidente del Gobierno al Congreso de los Diputados la celebracidn de un referendum, el cual, segin la ley, debe autorizatlo por mayoria absoluta, La cuestién esté en saber si cabe aplicar esta modalidad referendaria a supuestos de referéndum en que solo se pregunte a una fraccién del cuerpo electoral, en este caso, al pueblo de Cataluvfa, Es verdad que la Ley ongénica no excluye esta posibilidad pero no se puede obviar una objecién derivada del propio texto consticucional, el cual se refiere a que tales decisiones politicas podrin ser sometidas a referéndum consultivo “de todos los Giudadanos", De este modo, a priori, parece que se estaria refiriendo 4 Se ata de una cuestién pooo tratada por la doctrna. E. Linde y M. Herrero admiten Ja posbilitad de que la Ley oxginica prevea un referéndum consukivo de émbico autondmico, en “El referindum ea la Consttucion espaol ce 19787, Bolen Information del Departamenta de Derecho Pebtco UNED, nin. 3, 1979, p. 40, Ms tard, Jos mismos fuwores consideran inconstiicional la exclusion de este cipo de seferéndum en la Ley tonginica, ver E, Linde y M. Herrero, "Comentario 2 It ley orginica de moalidades de ‘eleréndum’, Revs del Departament de Derecho Politico UNED, wien 6, 1980, p. 94. De hecho, ela discusin parlameneaia del proyecto de ley orginal diputado Barrera Cos202 op Bt Call Anes a todo el cuerpo electoral. La referencia que la ley orgénica (art. 5.1) hace al “imbiro que corresponda a la consulta’, y que podria interpretarse como una apertura a referendos de ambito distinto al estatal, se explica en que la ley orgénica regula otras modalidades de roferéndum de ambito territorial y autondmico (singularmente de aprobacién y reforma de estatutos). Partiendo, no obstante, de la posibilidad de un referéndum consultivo de émbito auronémico, y ante la ausencia de previsidn legal especifica, los autores que lo han planteado, han abogado por una reforma de la ley orgiinica citada que incorporase un teferéndum consultivo autonémico (ast Rubio y Vintrd), La objecién anterior se salvarfa defendiendo que se tratarfa de un roferéndum distinto del previsto en el art. 92 CE (le dmbito estatal), pero creado a imagen suya: igualmente consultivo, sobre decisiones politicas de especial trascendencia, con autorizacién del Congreso © del Gobierno espafiol; esto tlio para satisfacer la exigencia de la competencia estatal de autorizacién de la convocatoria del mismo del art, 149.1.32 CE. La nota diferencial vendria dada por ef dmbito autonémico del mismo. Aunque este nuevo referendum, podria regularse en la Ley onginica de las distintas modalidades de referéndum, en la medida que el art, 92.3 CE alude a la reserva de ley orginica para regular las modalidades de referendos “previstas en Ia Constitucién” entre las que no se encuentsa el que se esta configurando-, 1o mas apropiado seria preverlo en una ley orgénica specifica (en principio deberia utilizarse una ley orginica porque desarrolla el derecho fundamental de participacién directa en los asuntos piblicos del art. 23.1 CE), Ahora bien, ya que, de acuerdo ERC) bogs por su incorporaciin, ew BOCG, Congo dels Dipusades, 28 diciembre 1979, nim. 59, p. 4035-6, EI Tibunal patece exci de os eferendos proegidos por el derecho Fundamental del ar. 23.1 CE como formas de partcpacin dre, aquellos no previsorexpresamente por la Consctucién (STC 103/2008, FJ 2). Sin embargo, ex interpretacin parece contradeciese ‘on: 1) la competenca del Estado para auorizat la convocatoria de consulta pol via de tefeténdumn se entende que de CCAA y enteslacals del art. 149.13 (eto timo da sentido aa Diasiion acicional dela Ley Ongéien 2/1980),y 2) la consiereién como contenido del derecho fundamental de itvalgiltiva popula eal autonmica, emoeais, reform constuinal yrfiéedu de axtdeerminacio en Catslata 203 con el art, 149.1.32 CE, la autorizacién de ta convocatoria del seferéndum no se limita alos referendos previstos.en la Constitucién sino que se extiende a todos los que tengan un dmbio no estatal, la previsin legal del nuevo referéndum deberia contar con la autorizacién del Estado, Este referéndum, como se ha visto, no es equiparable tampoco al referéndum autonémico sobre decisiones politicas relativas a competencias de la Comunidad Auténoma (como el previsto en la Ley catalana 4/2010), ya que, segiin sostuvo el Tribunal Constitucional en Ia sentencia 31/2010, FJ 69, para que dicho instituto de democtacia semidirecta fuese admitido constitucionalmente, requeriria que fusese regulado en la Ley orgénica de referéndum, ademas de en el Estat ‘A propésito de una hipotética previsién legislativa en manos del Estado den referéndum deautodeterminacién de parte del territorio espaiil, se suscita la cuestion acerca de sila ley orginica debe regular un refergndum concreto de autodeterminacidn (el de Cataluia) u optar por establecer un procedimiento de aplicacién general a otros posibles supuestos andlogos. En el primer caso estariamos ante una ley de caso tinico, autoaplicativa, en el segundo ante una norma general {que no agota su eficacia en un acto de aplicacién determinado. Las diferencias tienen que ver con los legitimados para la impugnacién de dicho referéndum y el drgano judicial competente para conocer del recurso, En cualquier caso la ley deberia incluir las condiciones, tequisitos materiales y procedimentales para Ja celebracién del referendum asi como sus efectos. ‘Antes de acabas, cabe plantearse una variante de la anterior opcién, en aras de permitie a la Generalitat su participacién en la otganizacién del referéndum de autodeterminaciéa. Partiendo de la premisa de que la Generalitat no es competente para convocar este concreto tipo de referéndum, cabria considerar si el Estado, que tiene la competencia sobre esta materia (no solo para autorizar sino para regular el referéndum de autodeterminacién), puede delegar 6 transferir su competencia ~ejecutiva en el primer caso, legislativa en el segundo- a la Generalitat. Estarfamos ante un supuesto dePa ney Me tells Andee ley orgénica del art, 150.2 CE. En este caso se englobarfa en la competencia del Estado del art, 149.1.1 CE (en materia de derechos constitucionales, en la medida que el referéndum forma parte del contenido constitucional del derecho de participacién del art. 23 CE). Dificilmente cabe imaginar que se pueda ceder totalmente esta competencia a la Generalitat, de acuergdlo con el propio art. 150.2 CE (“que por su propia naturaleza scan susceptibles de transferencia o delegacién”) y lo dicho anteriormente sobre este tipo de teferéndum. Ahora bien, cabrfa una cesién acorada. La ley organica de delegacién © transfetencia estableceria el rdgimen juridico de este concreto referéndum: los requisicos para la convocatoria, la pregunta, la regulacién dela campafa, el control delaadministracién electoral ylas garancias jurfdicas del mismo —incluyendo el control jurisdiccional de odo el proceso. La Generalitat podria encargarse de su convocatoria cuando se cumplieran dichos requisitos. Con esta opcién legislativa, se deja a la Generalitat intervenir en la organizacién y convocatoria de dicho refeténdum (por ejemplo mediante votacién parlamentaria con la mayorfa que se quiera exigir). En este caso, la autorizacién por el Estado seria una dltima cautela o bien la misma se podria incorporar a la ley de delegacién. Aunque el ordenamicnto espaiol zo prevea la claboracién paccionada de la ley, nada impide que de facto asi se haga, como ha sucedido en ocasiones anteriores (piénsese en laley orginica 6/1997, de transferencia de competencias ¢jecutivas en materia de tréfico a Cataluiia), Esta es la férmmula juridica que seguramente més se acercaria al pacto entre los gobiernos de Londres y de Escocia (Order in Council del gobierno briténico) De este modo, la ley orgiinica habria reconocido el clerecho de autodeterminacién, entendido como la activacién de la reforma constitucional sucesiva, y/o habria establecido su procedimiento para cjercerlo. El ejercicio efectivo del mismo mediante referéndam dependeria de la valoracién politica que efectuata la institucién representativa catalana, aunque también se podria decidir la fecha del mismo en la ley. Un resultado adverso deberia conllevar el paso de un periodo de tiempo antes de reiniciat el procedimiento, igual Dancrait, fr cnatcona rfid detadcterminacibn on Cuda 205 que ocurre con la reforma estatutaria 4, Contenido y efectos del referéndum de autodeterminacién, egalmente establecido Schaplanteado politica y juridicamentela regulaci6n y celebraci6n ‘deuna consulta o referéndum que abra el proceso que culminaria en la reforma constitucional propiamente dicha, ;Cudl seria el objetivo de dicho teferéndum?, zqué objeto deberia perseguir2, ;tendria por fuerza cardcter consultivo? cendemos a la mocién aprobada por el Parlamento catalén el 27 de septiembre de 2012 citada, el objeto de la “consulta” (no se usa el cérmino referéndum) seria el cjercicio del “derecho a decidir” (no se emplea el término autodetcrminacién, aunque se desprenda de su contenido: “el pueblo catakin pueda decidir libre y democréticamente su futuro colectivo” -punto 3-; “los ciudadanos de Catalusia puedan determinar su futuro colective en un marco de plena libertad” punto 4-; “el pueblo de Catalufia pueda determinar libre y democraticamente su futuro colectiva’ punto 5). No se especifica, en cambio, en la mocién el objetivo o resultado del mismo (no se habla de Ja secesibn) y en cualquier caso no se menciona el objetivo de fa reforma consticucional. Es més, no se ha planteado una iniciativa del Parlamento de Catalufia ante el Congreso para poner en marcha dicha reforma constitucional. Veremos qué ocurre en la Legislacura iniciada con las elecciones del 25 de noviembre de 2012, pero esta via no aparece en el pacto Cil- ERC de 19-12-2012 citado. Por st parte, algunos constitucionalistas que han defendido la constitucionalidad de una consulta a los ciudadanos de Catalufa, se reficren, mas bien de pasada, a que ef destino del referéndum seria activar la reforma constitucional. Ast, Francisco Rubio justifica el referéndum en la necesidad —“urgente”, “inaplazable”- de “verificar la solidez y el contenido de esas aspiraciones”. Y admite que pueda desembocar en una reforma consticucional ("Si la Constituciéa lo206 op Me Carel andrew impide habri que reformarla, pero antes de Hegar a ese extremo, hay que averiguar la existencia, y solidez de esa supucsta voluntad”). Francesc de Carreras dice mas claramente que un resultado a favor de la secesién deberia desembocar en una reforma constitucional. Joan Vintté, como se ha indicado, relaciona Ja adecuacién constitucional de la convocatoria de un referéadum a que esté “vinculado a la apertura de un procedimiento constitucional” y Agustin Ruiz Robledo propone una concreta pregunta en el idéntico sentido, El presupuesto obvio de estas posiciones ~y la de quienes nicgan la posibilidad de la convocatoria del referéndurn con base en la Constitucién- esté en el no reconocimiento del derecho de autodeterminacién de una parte del territorio del Estado en la Constitucién vigente, EL modelo de referendum consticucionalmente establecido con cardcter general, mds alld de los supuestos concretos de la reforma consticucional y estacutatia, es de tipo consultivo. Por tanto, cabe entender que el referéndum deberia tener este caricter. El empleo del término “consulta” por parte de la resolucién del Parlament de 27 de septiembre de 2012, ast como en las declaraciones de sus impulsores, cabria interpretarse como una referencia esta modalidad de referéndum, Otra interpretacién posible es Ja de entender que {a consulta no es un referéndum, abriendo de este modo la puerta a la utilizacion de la proyectada legislacién catalana de consultas, populates no referendatias, Sin embargo, esta diltima posibilidad parece inconsistente en términos juridicos: una apelacién directa al ‘cuerpo electoral mediante el voto (aunque sea introduciendo algunas variaciones a los sujetos con derecho de suftagio) es un referéndum, al margen de los efectos que tenga, sean o no consultivos. Esto tiltimo fue advertido ya por el Teibunal Constitucional en Ia sentencia 103/2008. Disefiar unas garantias y un procedimiento alrernativo al previsto para el referéndum para no denominarlo referendum —y obviar asi la autorizacién del Bstado de su convocatoria- no esconde que estemos en realidad ante un referéndum, como se ha visto. En principio, y de acuerdo con la légica de la institucin det mora, firma comsisconaly fda de auandrerminaion en Caaliho 207 teferéndum consultivo, no tendria sentido regular un quérum de participacién ni tampoco de votos favorables. Pero politicamente pucde ser relevance dejarlo claro, a efectos de forzar la apertura de tun proceso de seforma constitucional y de negociacién entre ambos gobiernos. Son, en cualquier caso, aspectos que pueden formar parte de un pacto politico y de un compromiso para la actuacién ulterior. Tanto las Cortes como el Parlamento catalén tomarfan nota de los resultados a los efectos del camino a seguir a partir de aquel momento, En términos juridicos el referéndum consultivo no produce efectos vinculantes, otra cosa es lo que ocurra en términos politicos, se suele decir por parte de la doctrina, apelando al principio democritico’, Pero entiendo que la diferencia es de principio. El principio democrético puede operar “en” la Constitucién, y también “sobre” la Constitucién, por decirlo en palabras de Manuel ‘Aragén‘, En el primer caso, que es en el que se inserta el referéndum consultivo del art. 92 CE, el referéndum opera dentro del sistema constitucional y tiene la eficacia que en cada caso le atribuya éste: tun referéndum consultivo implica aceptar a priori no tanto que no vincula a los poderes piiblicos sino sobre codo Ia funcién que el constituyente le ha dado, esto es, que el pueblo da una “orientacién politica” (acto de indiriseo) para que el Parlamento o el gobierno decidan asumitla, de acuerdo con sus potestades constitucionales, y respondan politicamente de la decisién adoptada al respecto. En definitiva, el pueblo que se pronuneia en un referéndum consultivo ostenta podetes doblemente limitacos: por ser un poder constituido 1 drgano constitucional y por la naturaleza consultiva del acto. Cuando se habla de otorgar cficacia vinculante al resultado del referéndum, en nombre del principio democrético, en realidad se © JA, Santanmara Pastor, "Comentari al art 92", en E Gartido Falla (Air), Comenteros a 144 Constraetin, Civitas, Madeid, 1985, p. 1317; JL. Rodsiguet Zapararo, “El referéndum ‘consuliv del ariulo 92 de la Consticuchinexpafola de 1978: un anlisis eric”, La Ley rim. 1, 1986, p. 1163. 51M Aragén Reyes, Contac y demooracia cit, p. 103.208 Jaap Mt Ca Andon esti queriendo decir “valor constituyente”. Solo en este plano el principio democritico opera sin limites juridicos, es decir, opera “sobre” la Constitucién, esto es, como un principio politico, no juridico. Por eso, en buena ldgica constitucional (vigente), en Espaiia el referendum sobre el derecho de autodeterminacién solo podria set consultivo, y con vistas a poner en marcha la reforma constitucional, 5. EL referéndum de autodeterminacién ;puerta para la reforma constitucional o para la ruptura del Estado? El planteamiento de un referéndum de autodeterminacién, sea cual sea la via juridica (constitucionalmente posible aunque no sin dificultades) clegida para elo, suscita una cuestién que no me parece soslayable, y sobre la que no se ha prestado la suficiente atencida docttinal. ‘Tratemos de imaginar los hechos que habrian de tener lugar una vez regulado legalmente y celebrado un referéndum en Cataluia (cucstién que centra la atencién de unos y otros y a la que se ha dedicado los apartados anteriores). A continuacién, si el resultado del referéndum fuese favorable a Ja aurodeterminaci6n, se abrisia el proceso de reforma constitucional, de acuerdo con Al procedimiento agravado del art. 168 CE, que se plantearfa supuestamente la reorganizacién territorial y, en su caso, la inclusion del derecho de autodeterminacién en la Constitucién, Esto significa revisar, de entrada, el art. 2 CE (unidad de la nacién, patria comin € indivisible, y derecho a la autonoméa) y, segtin sea el alcance de dicha reforma, el art. 1.2 CE (atribucién al pueblo espaitol de la soberanfa nacional). De este modo corresponderia a las Cortes en dos legislaturas sucesivas- y al pueblo espafiol en referéndum ratificar dicha teforma constitucional” % De forma jusiicamente coberent, la STC: 103/2008 dej6 claro que "eatar de sortear, cludir o simplemente prescindit de esor procedimmintos seria imtentar ana inaceptable via de hecho (incompatible con el Ext socal y democticico de Derecho que se proclama en cf art 1. CE) para formar la Consttucin al preci (9 4). rgea de ella o conseguir su ineficacka dum de atedeinaion on Cate — 208 Deoecracia, norms conicconaly fr Sin embargo, este iter lleva en la préctica a un callején sin salida para las aspiraciones autodeterministas desde el punto de vista juridico. En efecto, nose puedeasegurar que la reforma constitucional acabara con la incorporacién del derecho de autodeterminacién y de su procedimiento de ejercicio en Ia Constitucién, o bien, que el pueblo espafiol la vorara en referéndum. Con lo cual se legaria a una situacién de bloqueo juridico, que solo tendria salida por via Fictica 6 politica. ¥ en el caso de que la reforma constitucional cambiara Ja forma de Estado por ejemplo en sentido federal- tampoco encajaria el contenido de dicha reforma con la voluntad soberanista expresada en el referéndum. El pueblo espaitol, considerado como tun todo, tiene en cualquier caso la iltima palabra sobre la reforma. Recuérdense los datos aportados al principio de este trabajo sobre la opinién de la ciudadania acerca del futuro del Estado autonémico y el crecimiento acelerado de las voces criticas con ef mismo. Es ‘oportuno traer a colacién lo sucedico en Canad en 1992 cuando el pueblo canadiense rechazé el acomodo de Quebec a la Constitucién de 1982 que habian pactado los primeros ministtos de la Federacién y de todas las provincias en el Acuerdo de Charlottetown. En realidad lo que, a mi juicio, podria ocurrir més bien es que un resultado favorable en el referéndum sobre la aucodeterminacién, vara a otro escenario politico en Espafia, de ruptura de facto, con tuna declaracién unilateral de i 8, Bscari acto que desencadenaria un nuevo proceso constituyente que daria lugar no solo a una nueva Constitucién sino a un nuevo Estado (Cataluria), produciendo un supuesto de rupeura constitucional, de dependencia’ mos ante un % De hecho elo que parece admitt el Dietamen del Consell de Garanies Estates 15/2010, ct, cusado dice textualmente “el Paslamento de Calafia, dentro del marco nacional yestaweario (arts61 EAC 166 CE), pda inca la revisiSn eonsttucional paraincluirel derecho ce una nacionalidada separarse el Estado espaol, anne en politica incernacional compra ls proceses de autodecerminacidn y de secesin son fendmenes aconstitucionals, que geneialmente concluyen con proceso consltuyentes Nuevos que RO urlizan las procedimientosestablecidos en las constitacianes de ls estados discos", F] 3. Quiz los términes“aconstitacionales"y“etados dieuctos” ao sn los nis adecuaas, al menos en el context espaa0 Joep Mé Cael Andiew “destruccién de la Constitucién” de 1978, en sentido schmittiano, con cambio de poder constituyente, tanto en lo que quedara de Espaiia como en Catalufia””. Es lo que ocurrié con la desintegracién dela URSS, Checoslovaquia y Yugoslavia. En cambio, aunque, como se ha dicho, parece improbable (porque seguramente no se darian las condiciones de aceptacién popular), no serfa descartable del todo, tun nuevo pacto de naturaleza confederal o bilateral entre Catalufia y el resto de Espaiia con el reconocimiento del derecho de secesidn, que siguiera el procedimiento de revisién constitucional del art. 168 CE, En este caso es discutible si se salvaria el poder constituyente de 1978 o cstariamos también ante una nueva Constitucién espafiola™, Bs lo que ocurrié, como se ha visto, y salvando las distancias, con la Carta Constitucional de Serbia y Montenegro de 2003. A los tues afios, Montenegro ejercié el derecho de autodetert reconocido, clisolvigndose la entidad confederal V. A MODO DE CONCLUSION, FORZOSAMENTE PROVISIONAL En este trabajo se han planteado distintas hipétesis sobre cmo afrontar juridicamente el caso de que se siguicra adelante con la demanda del referéndum sobre la autodeterminacién de Catalusa, La ventaja de proceder directamente a la reforma constitucional es que se dejaria ya de entrada en manos del poder constituyente- constituido la articulacién del nuevo modelo de Estado y, si es el caso, de la introduccién del referéndum de autodeterminacién. Se cevitarfa por esta via una reforma en dos pasos, como requieren las *C. Schmitt, Tria de a Constitucion, Alianea, Madtid, 1982, p.115. No aludimos en el texto ala enestin de a sucesién de ert, en términos del Derecho intemacional piblico. SM, Aragéa, Consituciday demersca, ct. pp. 61-63, opina que el conjunto del pueblo puede decidir ef hecho mismo dela separscién de ana parte, pero en cambio no podria regularse por medio cle una refores eotl el derecho de autodeterminaciin de ana feaceign del pueblo y J. Ruipéver, Conssucin y autadecerminaci, cit, p. 151, considera que seta ‘un nuevo poder consieayent. emacai,wformacorstsuinel y rfendam de oetaminacibn en Catshota = 211 propuestas de reforma legal que se han formulado: primero, averiguar Ia voluntad de autodeterminacién de un terrivorio a través de un referéndum (consultivo), para, a continuacién, ext caso de voluntad favorable, iniciar el procedimiento de reforma constitucional propiamente dicha. Ademés, se sortearia de este modo la dificultad de articular juridicamente el referéndum de autodeterminacién por ley, de conformidad con la Constitucién vigente, Ahora bien, hho se nos escapan tampoco fas dificultades pricticas y los efectos imprevisibles de empezar el proceso a través de una reforma constitucional. Precisamente por ello tiene sentido plantearse otras alternativas menos gravosas en términas juridicos como la regulacién del referéndum por via legislativa (estatal), aunque sea més forzado en términos técnicos, porque escapa a la légica intrinseca de las previsiones constitucionales en Espafia (y en Derecho comparado). Laaprobacién de una ley orgénica de este tipo requerirfa un amplio consenso parlamentario entre Jas fuerzas mayoritarias en el conjunto del Estado y en Catalufia, evitando caer en los errores de la reforma estatutaria, En cualquier caso debe valorarse la ventaja politica que podrfa suponer una regulacién del derecho de autodetetminacién ylo el procedimiento para hacerlo efectivo con las debidas garantias por ley orginica, desde el punto de vista de que no tiene porque set gjercido inmediatamente. En efecto, de este modo se traslada al tcjado de las fuerzas nacionalistas la decisién sobre su propuesta de convocatoria y ejercicio. Bs lo que ha ocurrido en Quebec con la Ley de la clatidad de 2000 hasta la fecha. De todos modos, de producirse un pronunciamiento favorable del pueblo catalin a un referéndum independentista, seguramente serfa inevitable una situacidn de facto, de ruptura constitucional y del Es EI Tribunal Constitucional ha dado en no pocas ocasiones una lectura certada de la Constivucién que lleva a una tinica via de salida: Ja reforma constitucional, Una interpretacién més abierta de su texto, conforme con los principios que informan la Norma Fundamental puede oftecer alternativas a la misma. Ahora bien, no est claro que el nacionalismo catalin mayoritario esté en este momento histético ado,sate a2 herp Me Cts Andes dispucsto a aceptar solucién que no implique la rupcura, Uno de los politslogos soberanistas mas prestigiosos de Quebec, Alain-G. Gagnon, escribia en 1998, poco antes de darse a conocer el Dictamen de la Corte Suprema de Canadé, y a ures afios del referéndum de 1995 sobre el “impasse” del momento: “Canad se encuentra al borde del precipicio...es dificil encrever una salida ficil de la crisis politica actual. Estamos en presencia de actores politicos que evolucionan sobre vias perpendiculares, con el riesgo de que se crucen en cualquier momento, provocando una colisién que podria ..€s dificil, en estos primeros meses de 1998, una salida al atolladero constitucional canadiense...Canadi esta prisionero de sus propias instituciones” y afiadia- “Mientras que tanto en Espaiia ‘como en Inglaterra es el poder central el que toma la iniciativa para dar respuesta a los reclamaos de naciones como la catalana o la cescocesa, respectivamente, en Canads las instancias centrales niegan hasta la existencia misma de las naciones sobre las cuales se funda la legitimidad de un Estado que se dice “federal”. En los aftos transcurtidos desde entonces, de hecho, a partir de la publicacién del Dictamen de la Corte Suprema sobre la secesién unilateral de Quebec meses més tarde de las palabras de Gafgnon, Quebec ha seguido derroteros politicos distintos a los esperados. Conviene tener esta leccién siempre presente: el futuro no esté escrito y depende en gran medida de acontecimientos de todo orden imposibles de preves, asi como de la inteligencia politica y juridicayy de la voluncad de concordia de los, dirigentes politicos y, esto no es secundatio, de hh sociedad civil AG. Cargnon, Quebee yal adele canadinze, CSIC, Mari, 1998, pp. 219, 222, 223 y 247. PARTICIPACION INSTITUCIONAL EN UN, CONTEXTO MULTINIVEL, UN ENFOQUE DESDE EL ESTADO AUTONOMICO Por Rosario Tur Ausina Profesora Titular de Derecho Constitucional Universidad Miguel Hernandez de Elche SUMARIO. I. FEDERALISMO Y TOMA DE DECISIONES EN UN CONTEXTO MULTINIVEL. II. PARTICIPACION Y COLABORACION. CONCEPTUALIZACION, III. ESTADO AUTONOMICOYDEFICITCOLABORATIVOESTATAL. UNA, MANIFESTACION DE LA SUPUESTA “SUPLANTACION” DEL PODER DE DECISION ESTATAL POR PARTE DE ALGUNOS ESTATUTOS. IV. ULTIMAS REFORMAS ESTATUTARIAS ¥ PLANTEAMIENTOS COLABORATIVOS: LA DOCTRINA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL. ¥. CONCLUSIONES. HACIA LA CONFIGURACION DE UN MODELO CONSTITUCIONAL FEDERALIZADO DE COLABORACION INTERINSTITUCIONAL 1. FEDERALISMO Y TOMA DE DECISIONES EN UN CONTEXTO MULTINIVEL La toma de decisiones en un Gobierno multinivel implica, por definicién, la necesidad de superar los plantcamicntos conflictivos en los procesos decisorios. Ello supone, en consecuencia, la adopcién de patrones propios del “derecho convencional” y la superacién de aquellos ligados al “princip ivario”, en tanto la configuracién