612-Texto Del Artículo-601-1-10-20170405

José Enrique Díaz Cantillo*
Víctor Hugo Masson Fiallos** Titulación de los predios fiscales

ocupados ilegalmente con
vivienda de interés social
Land titling of tax properties illegally occupied
with social housing
Palabras clave: Resumen

Alcaldías, Cesión, Fiscales, Ministerio, La titulación de un predio fiscal es el procedimiento mediante el cual las
Ocupación, Ocupantes, Predios, entidades públicas del orden nacional y territorial, transfieren la propiedad
Resolución, Titulación, Vivienda. de los predios fiscales urbanos ocupados ilegalmente con vivienda de interés
social, a quienes demuestren la ocupación del terreno con anterioridad al 30
de noviembre de 2001, siempre y cuando cumplan con los requisitos legales
establecidos.
Keys words: Abstract

Mayors, Transfer, Procuratorates, Land titling of a tax property is the procedure by which national public
Ministry, Occupation, Occupants, and territorial entities transfer ownership of urban tax lands illegally occupied
Premises, Resolution, Titling, with public housing. It is done to those who demonstrate that the occupation of
Dwelling the land was prior to November 30th of 2001 and proving they meet the legal
requirements.
* Abogado. Especialista en Titulación de Predios Fiscales. Gobierno y Asuntos Públicos. Asesor Externo Consorcio PAR INURBE en
Liquidación. jodica01@gmail.com
** M. Sc. Auditoría y Gestión de la Calidad UTPL-Teniente de Navío ARE. victormasson@gmail.com
Recibido: Marzo 15 de 2010 / Aceptado: Abril 20 de 2010

Artículo de Investigación/Research Article
Revista Justicia, No. 17 - pp. 15-22 - Junio 2010 - Universidad Simón Bolívar - Barranquilla, Colombia - ISSN: 0124-7441
www.unisimonbolivar.edu.co/publicaciones/index.php/justicia
16 José Enrique Díaz Cantillo, Víctor Hugo Masson Fiallos
Introducción mas de asistencia técnica. En el corto plazo el

La familia es la institución básica de la socie- Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
dad y se debe garantizar su protección integral a Territorial (MAVDT) espera desarrollar, con los
través del Estado, quien promoverá, de acuerdo municipios, procesos de titulación en cien mil
con la ley, el acceso a la propiedad1. En el caso predios2. Dentro del Plan Nacional de Desarro-
de las familias vulnerables que han ocupado por llo3 (PND) se establece la ejecución de acciones
mucho tiempo predios fiscales y no han tenido concretas para la solución de vivienda. En las
acceso a la propiedad, el Gobierno Nacional lle- mismas se cuenta el programa de titulación, que
va adelante un programa de titulación. pretende, para el cuatrienio 2006-2010, la trans-
Este programa promueve la titulación de un ferencia de 326.195 viviendas de interés social
predio, que es el procedimiento mediante el cual que se encuentren ubicadas en bienes fiscales ur-
las entidades públicas del orden nacional y te- banos, a favor de las familias que cumplan con
rritorial, transfieren la propiedad de los predios los requisitos establecidos en la ley.
fiscales urbanos ocupados ilegalmente con vi- En torno a la definición de Estado Comuni-
vienda de interés social, a quienes demuestren la tario se considera el “ciclo general de los pro-
ocupación del terreno con anterioridad al 30 de gramas de mejoramiento integral de barrios”,
noviembre de 2001, siempre y cuando cumplan que genera la necesidad de implementar accio-
con los requisitos legales establecidos. nes para formular, financiar y promover la im-
Doscientos años de vida política indepen-
plementación de un programa de legalización
diente cumplirá Colombia el 7 de agosto de
urbanística a nivel nacional como uno de los
2019, motivo por el cual el Gobierno a través del
componentes estructurales del Programa de Sa-
Departamento Nacional de Planeación (DNP)
neamiento para Asentamientos en el Marco del
propone la discusión de la propuesta de visión
Mejoramiento Integral de Barrios (Programa
del segundo centenario que incluye la imple-
SPA-MIB), articulado con el programa de titu-
mentación de las ciudades amables que con-
lación predial existente del MAVDT.
templa a las ciudades colombianas adoptando un
La titulación a nivel nacional es liderada
modelo de desarrollo urbano y de uso eficiente
por el MAVDT quien efectuará la cesión a títu-
del suelo, que permita optimizar la localización
lo gratuito a las familias ocupantes de predios
de sus habitantes en función de sus diferentes
ocupados ilegalmente con Vivienda de Interés
actividades.
Social. Los municipios a nivel nacional parti-
Para este proyecto integral en construcción,
cipan directamente garantizando soluciones de
se incluye la promoción de procesos de titula-
vivienda a las familias menos favorecidas, ade-
ción masiva, a través de capacitación y progra-
2. www.dnp.gov.co Construir Ciudades Amables (Propuesta)

1. CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA, Derechos 28DIC09.
Sociales, Económicos y Culturales Artículo 60. 3. LEY 1151 24JUL07.
Titulación de los predios fiscales ocupados ilegalmente con vivienda de interés social
Land titling of tax properties illegally occupied with social housing
17
más de promover la replicación en las entidades DADES DE ORDEN TERRITORIAL: Las en-
territoriales. tidades territoriales podrán adelantar programas
Las entidades públicas del orden nacional en sus predios propios o en los transferidos por
pueden adelantar los programas de manera autó- otras entidades en cumplimiento a lo establecido
noma o pueden transferir a otras entidades para en el Art.90 de la Ley 1151 de 2007.
que adelanten el programa . Las entidades públi-
4
El fortalecimiento de la política existente de
cas del orden nacional y territorial de carácter no titulación de predios fiscales incentiva la partici-
financiero así como los órganos autónomos e in- pación local y los procesos masivos de titulación
dependientes, pueden transferir a título gratuito en la modalidad de título gratuito o mediante el
al Fondo Nacional de Vivienda (Fonvivienda) 5
subsidio familiar de vivienda para habilitación
que tiene como objetivo consolidar el Sistema legal de títulos. Por este motivo es importante
Nacional de Información de Vivienda y ejecutar entender que el marco normativo procura un
las políticas del Gobierno Nacional en materia proceso ágil y flexible, que contribuye a dinami-
de vivienda de interés social. zar y a concluir con la titulación de la propiedad
A nivel departamental, el departamento efec- inmueble.
tuará la cesión gratuita de predios de su propie-
dad, siempre y cuando cumplan con los requisi- 1. Marco Jurídico
tos, de conformidad con un estudio previo técni- Inicialmente la Ley 9ª de 1989 en su Artícu-
co jurídico, que arrojará un diagnóstico seguro lo 58 estableció la obligatoriedad de la cesión a
en los sitios, franjas de terreno, barrios, lugares título gratuito por parte de la nación a sus ocu-
dispersos en los cuales sí se tenga la seguridad pantes siempre que estuvieran destinados a vi-
que se puede desarrollar el programa de titula- vienda de interés social, ocupados ilegalmente
ción masiva. antes de julio de 1988, no estuvieran destinados
En el Atlántico se impulsa una acción de a salud, ni educación ni estuvieran en zonas de
complementariedad y subsidiaridad que le asiste alto riesgo.
al departamento en la acción municipal, como Posteriormente la Ley 708 de 2001 según su
una de las funciones que le asigna la Constitu- Artículo 14 establece como entidad de titulación
ción, para ello contempló en su Plan de Desa- del Estado al Instituto Nacional de Vivienda de
rrollo “Por el bien del Atlántico. Unidos todo se Interés Social y Reforma Urbana (INURBE),
puede lograr” para la vigencia 2008-2010 una
entidad a quien se debía transferir los inmuebles
meta de 20.000 títulos.
para la aplicación del Artículo 58 de la Ley 9a de
A nivel municipal. Plan de Ordenamiento
1989. Este procedimiento fue reglamentado por
Territorial y Plan de Desarrollo Sectorial. ENTI-
el Decreto 540 de 1998.
Lo anterior fue modificado por la Ley 1001 de
4. LEY 1001 30DIC05; Artículo 2.
5. Decreto No. 555 10 de marzo 2003. 2005 en la que en su Artículo 2º se le brindaron
facultades a todas las entidades para ceder bie- El Decreto 540 de 1998: “Por el cual se re-
nes fiscales, bajo la modalidad a título gratuito glamentan los Artículos 58 de la Ley 9ª de 1989
incluyendo a las territoriales. Su procedimiento y en concordancia del Artículo 95 de la Ley 388
se encuentra actualmente en reglamentación. de 1997. La Ley 1001 de 2005. Artículo 2o. Mo-
difica el Artículo 14 de la Ley 708 de 2001, “Las
1.1 Leyes y decretos nacionales entidades públicas del orden nacional cederán a
La Ley 9ª de 1989 título gratuito los terrenos de su propiedad que
“Por la cual se dictan normas sobre Planes de sean bienes fiscales y que hayan sido ocupa-
Desarrollo Municipal, compra-venta y expropia- dos ilegalmente para vivienda de interés social,
ción de bienes y se dictan otras disposiciones”. siempre y cuando la ocupación ilegal haya ocu-
La Ley 388 de1997: Modificatoria de la Ley rrido con anterioridad al treinta (30) de noviem-
9ª de 1989 y la Ley 3ª de 1991: Sin embargo, se bre de 2001.”
hace necesario destacar los elementos importan- El Decreto 3101 de 1953, por el cual se dan
tes de la modificación: unas autorizaciones a los alcaldes sobre disposi-
a) Armonizar y actualizar las disposiciones con- ción y administración de ejidos.
tenidas en la Ley 9ª de 1989 con las nuevas
normas establecidas en la Constitución Polí- 1.2 Fundamentos jurídicos constituciona-
tica, la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo, les
la Ley Orgánica de Áreas Metropolitanas y Los fines esenciales del Estado que se pre-
la Ley por la que se crea el Sistema Nacional sentan en el Artículo 2º: “Servir a la comunidad,
Ambiental. promover la prosperidad general y garantizar la
b) Establecimiento de los mecanismos que per- efectividad de los principios, derechos y debe-
mitan al municipio, en ejercicio de su auto- res consagrados en la Constitución; facilitar la
nomía, promover el ordenamiento de su te- participación de todos en las decisiones que los
rritorio. afectan y en la vida económica, política, admi-
c) Garantizar que la utilización del suelo por nistrativa y cultural de la Nación; defender la
parte de sus propietarios se ajuste a la fun- independencia nacional, mantener la integridad
ción social de la propiedad y permita hacer territorial y asegurar la convivencia pacífica y la
efectivos los derechos constitucionales a la vigencia de un orden justo”, la titulación
vivienda y a los servicios públicos domicilia- El Artículo 51 establece el derecho a vivienda
rios. digna. El Estado fijará las condiciones necesa-
d) Promover la armoniosa concurrencia de la rias para hacer efectivo este derecho y promove-
Nación, las entidades territoriales, las auto- rá planes de vivienda de interés social, sistemas
ridades ambientales y las instancias y autori- adecuados de financiación a largo plazo y for-
dades administrativas y de planificación. mas asociativas de ejecución de estos programas
19
de vivienda.  Decreto 540 de1998 (A reglamentar).

El Artículo 339 implanta un plan nacional de  Resolución 1178 de 2006 (A modificar).
desarrollo conformado por una parte general y
un plan de inversiones de las entidades públi- 1.4 Las leyes a quiénes obligan
cas del orden nacional. En la parte general se 1.4.1 Entidades de orden nacional
señalarán los propósitos y objetivos nacionales El Artículo 2º de la Ley 1001 de 2005 obliga
de largo plazo y las estrategias y orientaciones a las entidades públicas de orden nacional a ce-
generales de la política económica, ambiental y der a título gratuito los terrenos de su propiedad
social, en especial las estrategias gubernamenta- ocupados ilegalmente con vivienda de interés
les de lucha contra la pobreza. social. Estas tendrán dos posibilidades: adelan-
El plan de inversiones públicas contendrá tar directamente el programa y transferir el pre-
los presupuestos plurianuales de los principales dio a otra entidad para que ceda los predios a sus
programas, estrategias, y proyectos de inversión ocupantes.
pública nacional y la especificación de los recur-
sos financieros requeridos para su ejecución. 1.4.2 Entidades Territoriales
Las demás entidades públicas en aplicación
1.3 Normas aplicables al mismo artículo tienen la potestad de ceder
1.3.1 Norma por la que se introduce el pro- gratuitamente los bienes de su propiedad ocu-
grama pados.
 Ley 1151 de 2007. Plan Nacional de Desa-
rrollo 2006-2010. 1.4.3 El Programa Nacional de Titulación de
Predios Fiscales
1.3.2 Normas que definen el mecanismo de Es un esfuerzo que adelanta el Gobierno Na-
transferencia cional en aplicación de sus políticas de Ciudades
 Decreto 3111 de 2004 - Habilitación Legal Amables planteada en el PND.
de Títulos (Antecedente - Ley 3 de 1991 -
Subsidio en especie) 2. Importancia de la titulación
 Artículo 2, Ley 1001 de 2005 –Cesión Gra- La problemática de la tierra en Colombia tie-
tuita (Antecedente –Ley 9 de1989– Cesión ne implicaciones económicas y sociales, causa-
Gratuita) das por la informalidad en la tenencia de la tierra
en un porcentaje superior al 33%, inseguridad
1.3.3 Normas complementarias que definen en los títulos de propiedad que se encuentran
aplicación debidamente registrados, y la precaria identifi-
 Artículo 95, Ley 388 de 1997. cación de los predios derivada de la descripción
 Decretos 564 de 2006 y 1 100 de 2008. literal de sus linderos y áreas. Estos hechos ha-
cen necesario poner en marcha el programa de ejecutar la titulación existen dos procedimien-
titulación y formalización de la propiedad pre- tos: la habilitación legal de títulos y la cesión
dial con amplia cobertura en el departamento y gratuita. Para ejecutar estos procedimientos a
en los municipios. continuación se señalan los lineamientos que
Otorgar el título de propiedad a familias de los organismos del Estado en cada nivel deben
escasos recursos económicos significa una se- asumir:
guridad de permanencia en el sitio donde cons- El Ministerio de Ambiente, Vivienda y De-
truyeron su vivienda; incorporar la vivienda al sarrollo Territorial a través de la Dirección del
mercado inmobiliario, obtener todas las prerro- Sistema Habitacional es responsable en el desa-
gativas inherentes al derecho de dominio: com- rrollo del programa de Titulación de las siguien-
praventa, liquidación de sociedades conyugales
tes actividades:
o de hecho, acceso a los servicios públicos, ser-
 Asesorar, capacitar y acompañar a las enti-
vir de garantía real.
dades en el desarrollo de los programas de
Para los municipios significa contribuir al
titulación así como efectuar el seguimiento y
ordenamiento del territorio, incrementar la base
control.
del impuesto predial y de valorización; para el
 Depurar la información de los municipios
departamento significa incrementar el recaudo
para solicitar al IGAC el desarrollo de los
del impuesto de registro, y para la sociedad en
trabajos de campo que se deben realizar.
general significa fortalecer la economía regional
 Consolidar la información resultante de los
al integrar el valor del predio más las mejoras
trabajos del IGAC y emitir los listados fina-
construidas al mercado.
les de beneficiarios para entregar a los muni-
Entre las metas propuestas en el programa
de gobierno para el cuatrienio 2006-2010, se cipios.
estableció la ejecución de procesos masivos de  Adelantar las gestiones requeridas ante las
titulación, por medio de la Ley 1001 de 2005, el Asambleas Departamentales a fin de lograr
Artículo 2º, donde establece la obligación de las la exoneración, reducción de la boleta fiscal
entidades públicas de orden nacional de ceder a departamental.
título gratuito predios ocupados con vivienda de  Efectuar el pago de la boleta fiscal o dere-
interés social, y la posibilidad para que las enti- chos de rentas departamentales.
dades territoriales cedan a título gratuito estos  Efectuar el pago por derechos de registro.
predios si la ocupación ocurrió antes del 30 de La entidad territorial es responsable de pro-
noviembre de 2001. mover, gestionar y participar en la ejecución de
proyectos de titulación de predios fiscales de su
3. Responsabilidades de organismos del propiedad que se encuentren ocupados ilegal-
Estado mente con vivienda de interés social. Además la
Conforme a la normatividad vigente, para entidad desarrollará otras actividades como:
21
 Desarrollar la identificación y estudio de tí-  Recaudar los dineros correspondientes al Im-

tulos, así como el estudio de la situación del puesto por la inscripción en el Registro de las
predio e informar de ello al MAVDT. resoluciones de transferencia de dominio.
 Adelantar las labores de sensibilización y so-  A través, de las Oficinas de Registro de Ins-
cialización del programa de titulación. trumentos Públicos, inscribir el acto adminis-
 Hacer público el edicto de emplazamiento en trativo en los respectivos folios de matrícula
donde se vinculan al programa terceros en el inmobiliaria.
proceso de transferencia.  A través, de las Oficinas de Registro de Ins-
 Elaborar los actos administrativos y notifi- trumentos Públicos, expedir los certificados
carlos para informar al MAVDT que se en- de tradición y libertad en los que conste la
cuentran listos para registro. anotación del acto administrativo de transfe-
 Entregar los títulos. rencia.
El Instituto Geográfico Agustín Codazzi  Agilizar los procesos internos de revisión,
(IGAC). Para poder llevar adelante el proceso de evaluación y calificación de los actos admi-
titulación el MAVDT, ha suscrito un convenio nistrativos para alcanzar el cumplimiento de
interadministrativo con el IGAC quien adelanta- las metas propuestas por el Gobierno Nacio-
rá las siguientes acciones: nal.
 Disponer del equipo de coordinación, opera-
ción y reconocimiento en campo, que permita 4. Procedimiento para la titulación
la correcta ejecución del convenio así como La ejecución de la cesión a título gratuito se
el cumplimiento de las metas propuestas por realizará por proyectos dependiendo de la nece-
el Gobierno Nacional. sidad que presentan: El departamento, y/o los
 Adelantar las actividades de reconocimien- municipios.
to, identificación física y de ocupantes de los En aquellos Municipios Priorizados por el
predios solicitados por el MAVDT, suminis- Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
trar los registros catastrales actualizados así Territorial, se realizará de acuerdo al avance del
como los avalúos realizados para la califica- objeto de los convenios realizados con el IGAC.
ción de VIS y los certificados planos catas- Igualmente se debe dejar capacidad instalada en
trales. los municipios, de la siguiente manera:
La Superintendencia de Notariado y Registro  Capacitar jurídicamente a los funcionarios
(SNR). Para poder llevar adelante el proceso de públicos de los entes territoriales.
titulación en su componente de registro, también  Establecer los diferentes elementos jurídicos
se ha suscrito un convenio interadministrativo necesarios para la identificación jurídica de
con la Superintendencia de Notariado y Registro los inmuebles de propiedad de las entidades
quien realizará acciones de: territoriales, a través de la elaboración de es-
tudio de títulos. Para la ejecución y coordinación del progra-

 Establecer los componentes y herramientas ma es necesario crear un Equipo Local de Apo-
jurídicas necesarias para desarrollar cada una yo que se encargue de la ejecución directa de
de las etapas y actividades del programa de cada una de las actividades.
titulación. El análisis, estudio, recolección y verifica-
Se realizarán visitas de campo para determi- ción de documentos se darán en dos sentidos:
nar, ubicar los inmuebles que se van a titular, Técnicos y Jurídicos Legales, Sociales y de Co-
recopilar los documentos jurídicos que permitan ordinación Interinstitucional.
el estudio y análisis jurídico, en igual forma los
requisitos de los hogares poseedores del predio, 5. Bibliografía
de tal forma que se verifique que reúnan los re- Constitución Política de Colombia.
quisitos exigidos por la Ley y por parte de los Ley 1151 de 2007. Plan Nacional de Desarrollo
municipios, que el Alcalde cuente con los ins- 2006-2010.
trumentos legales para desarrollar el programa Ciudades Amables.
de Titulación en sus Municipios y, en ese mismo Ley 9ª de 1989.
sentido, la Gobernación. Ley 708 de 2001.
Los municipios que tienen convenio con el Ley 1001 de 2005.
Ministerio serán coordinados a través del depar- Ley 388 de1997.
tamento, por lo tanto diseñará y coordinará la Decreto 540 de 1998.
ejecución de los planes de acción, teniendo en Decreto 3101 de 1953.
cuenta la participación del Ministerio de Am- Decreto 3111 de 2004 - Habilitación Legal de
biente, Vivienda y Desarrollo Territorial, del Títulos.
IGAC, del departamento, de los municipios y de Decreto 564 de 2006.
la comunidad y elaborará los materiales e insu- Resolución 1178 de 2006.
mos requeridos.

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Víctor Hugo Masson Fiallos** Titulación de los predios fiscales

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Recibido: Marzo 15 de 2010 / Aceptado: Abril 20 de 2010

Introducción mas de asistencia técnica. En el corto plazo el

2. www.dnp.gov.co Construir Ciudades Amables (Propuesta)

de vivienda.  Decreto 540 de1998 (A reglamentar).

 Desarrollar la identificación y estudio de tí-  Recaudar los dineros correspondientes al Im-

tudio de títulos. Para la ejecución y coordinación del progra-

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