NÚM.
318 JULIO-AGOSTO DE 2003
Estado y economía
CARLOS TELLO MACÍAS*
La participación del Estado en la economía, la res-
ponsabilidad que tiene en la conducción del proce-
so de desarrollo económico y social y la naturaleza y
las características que debe tener esa participación
y esa responsabilidad, es uno de los temas en los que
se centró la atención y la acción —en México y en
otras partes del mundo— durante los últimos trein-
ta años del siglo pasado. Y en estos últimos tres años
de crisis y estancamiento económico (en México y
en muchos otros países), el tema ha vuelto a cobrar
interés e importancia. Después de varios lustros en
los que se pensó que el mercado (y sólo el mercado)
era suficiente para superar problemas y asegurar el
crecimiento económico, hoy se está, cada vez más,
generando consenso en torno a que la economía re-
quiere, para funcionar, de una mayor presencia y
acción del Estado y así tener un mayor crecimiento
económico, abatir la pobreza y una mejor y más equi-
tativa distribución del ingreso. Frente a la “mano
invisible del mercado” ahora se reclama “la
mano visible del Estado” para lograr un mejor y
sustentable aprovechamiento de los recursos
disponibles.
* Profesor de tiempo completo, titular de la Cátedra Extraordinaria
Bernardo Quintana Arrioja, Economía de la Infraestructura, en la
Facultad de Economía, UNAM. Para la elaboración de esta nota he
consultado y aprovechado algunas de las ideas que se encuentran en:
CEPAL, El pacto fiscal. Fortalezas, debilidades, desafíos, ONU, Santiago de
Chile, 1998. CEPAL, Equidad, desarrollo y ciudadanía, ONU, Santiago
de Chile, 2000. Cordera, R., “Privatización: qué, con qué, para qué.
Hacia un contexto de exigencias”, en cuadernos de Nexos, núm. 11/
12, México, junio de 1989, pp. 1-4. Cordera R., “Agenda y conduc-
ción del desarrollo: más allá del presidencialismo económico” (mimeo)
2003. French-Davis, R., “Esbozo de un planteamiento
neoestructuralista”, en Revista de la CEPAL, núm. 34, ONU, Santiago de
Chile, 1988, pp. 3744.
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A pesar de su enorme actualidad, el tema no es
novedoso. Por el contrario, ha estado presente —con
mayor o menor amplitud y profundidad— en el pen-
samiento económico y en el político desde, por lo
menos, finales del siglo XVIII (recuérdese el célebre
principio proclamado por Quesnay “dejad hacer,
dejad pasar”) aunque tomó auge, y lo ha mantenido
con intensidad desigual, a partir de la crisis mundial
de 1929 y de los primeros años de la década de los
años treinta y la importante influencia que recibió
del pensamiento keynesiano y poskeynesiano.
Son muchas y de distinta especie las lecciones
que se pueden sacar de lo mucho que sobre el parti-
cular se ha escrito. De ellas, vale la pena destacar las
siguientes:
• Desde el punto de vista de la teoría no hay un
tamaño “óptimo” del Estado. Hablar en la ac-
tualidad de “un Estado obeso versus un Estado
esbelto” además de ser una metáfora sin conte-
nido alguno, tiene poco sentido. Por lo demás,
la cuestión de la participación del Estado en la
economía no es principal ni esencialmente una
de carácter cuantitativo. Lo que hay que preci-
sar es qué tipo de Estado es el que se busca y
cuál debe ser la naturaleza y las características
de su participación en la economía.
• La acción y las decisiones de los estados nacio-
nales en materia económica y social están ins-
critas en, y condicionadas por, contextos
trasnacionales que se modifican en el tiempo. Y
no siempre en la misma dirección.
• Las decisiones y las acciones de los estados na-
cionales en esa materia obedecen a necesidades
sociales y proyectos políticos específicos, com-
plejos, en donde las cambiantes relaciones de
fuerza sociales y políticas desempeñan un pa-
pel trascendente.
• El grado de acción y la cobertura de la partici-
pación del Estado en la economía han cambia-
do en el tiempo y no siempre ni en todo lugar
han tenido la misma dirección.
• La frontera entre lo público y lo privado, nun-
ca del todo definida, en la práctica y en todos
lados se ha resuelto en combinaciones más que
en polaridades. La realidad, después de varios
lustros de desincorporación y privatización de
empresas del Estado y de la reducción de su
participación en la economía, continúa arrojan-
do una situación no polar que combina lo
público con lo privado, el mercado con la in-
tervención del Estado.
• Las posiciones extremas de quienes argumen-
tan: a) a favor del Estado mínimo, sosteniendo
la tesis de que la propiedad privada no sólo esti-
mula y propicia la iniciativa y la creatividad in-
dividual sino que, además, favorece la vida de-
mocrática y las libertades políticas y conduce a
un mejor aprovechamiento de los recursos y, b)
a favor de un Estado interventor, sosteniendo
que la estatización de la economía es condición
suficiente para ampliar la vida democrática
y garantizar el uso eficaz y eficiente de los
recursos, se encuentran más en los textos e in-
tervenciones que en la realidad. Ésta combina
las proposiciones de política de ambos enfoques
y siempre se aprecia cierta superposición de
los diversos elementos que integran cada uno
de ellos.
• No parece haber una relación lineal, única en-
tre la propiedad (pública o privada) y la eficien-
cia productiva. Los ejemplos abundan en uno
y en el otro caso y sentido.
• La intervención del Estado en la abrumadora
mayoría de los países se ha orientado —en lo
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fundamental— a estimular, e inclusive a hacer
posible, el pleno aprovechamiento de los facto-
res de la producción y de los recursos y a
promover la asistencia social y los sistemas de
bienestar en ellos.
• La naturaleza y dirección de esa intervención
en los países de capitalismo tardío tuvo un ori-
gen diferente al de los países avanzados y es dis-
tinta a la que prevalece en ellos. Inclusive ha
sido, en buena medida y en varios sentidos, a
partir de la intervención del Estado en la eco-
nomía, que se fueron sentando las bases y crean-
do las condiciones para el desenvolvimiento y
crecimiento de la actividad de los particulares.
Así, se fueron estableciendo las condiciones pro-
picias para la ampliación de los mercados y el
desenvolvimiento de la actividad creativa indi-
vidual.
En el caso específico de México, la génesis y desa-
rrollo de la intervención del Estado en la economía
tiene aspectos que es preciso recordar.
El Estado moderno se justifica en razón de sus
fines y por el empleo del derecho para conseguirlos.
Las responsabilidades genéricas del Estado son
preservar la integridad territorial, defender la
soberanía y garantizar la convivencia pacífica, esta-
bleciendo un orden normativo y vigilando que éste
se cumpla.
En México no se agota ahí la responsabilidad del
Estado.
Los derechos de los mexicanos contenidos en la
Constitución —en su texto actual— se agrupan en
tres modalidades: los derechos individuales, los de-
rechos ciudadanos y los derechos sociales.
Similares a los de otras organizaciones políticas
democráticas, los derechos individuales y ciudada-
nos no son novedosos. Establecen las garantías de la
integridad espiritual y física de las personas, así como
el ejercicio de la libertad y organizan el método para
otorgar y ejercer el poder.
Los derechos sociales, en cambio, son novedosos
y originales. Al introducirlos en la Constitución se
advierte un claro propósito: es sólo a partir de su
cabal vigencia que se establecen las condiciones que
permiten el ejercicio pleno de los derechos indivi-
duales y ciudadanos.
Mientras que las garantías individuales y ciuda-
danas son un derecho a que el Estado NO haga, la
garantía social es un derecho de los ciudadanos para
que el Estado SI haga. Los mexicanos, por el sólo he-
cho de serlo, tienen derecho a que el Estado propor-
cione las condiciones mínimas necesarias para en
condiciones de ejercer plenamente los derechos in-
dividuales y ciudadanos.
Con la introducción de las garantías sociales en
el texto constitucional, el Estado añade a su respon-
sabilidad de procurar la igualdad de oportunidades,
la de procurar también una igualdad de segurida-
des que proteja a todos los ciudadanos de los riesgos
fundamentales de la vida: el hambre, la ignorancia,
la insalubridad, la miseria. En la democracia social
mexicana la responsabilidad central del Estado es
propiciar la satisfacción de las necesidades básicas de
la población; liberar a cada habitante de los obstá-
culos que le impiden, en su calidad de ser humano
libre, su desarrollo como persona digna.
Al romper con los postulados del liberalismo clá-
sico, la Constitución mexicana faculta al Estado para
intervenir y dirigir el desarrollo nacional, entendido
como un proceso de cambio que combine el creci-
miento económico con la justicia social. En la Cons-
titución Política de los Estados Unidos Mexicanos se
considera a la democracia “no solamente como una
estructura jurídica y un régimen político, sino como
un sistema de vida fundado en el constante mejora-
miento económico, social y cultural del pueblo”, nos
dice el artículo tercero. En el artículo 25 se dice:
“Corresponde al Estado la rectoría del desarrollo
nacional para garantizar que éste sea integral, que
fortalezca la soberanía de la Nación y su régimen
democrático y que, mediante el fomento del creci-
miento económico y el empleo y una más justa dis-
tribución del ingreso y la riqueza, permita el pleno
ejercicio de la libertad y la dignidad de los indivi-
duos, grupos y clases sociales, cuya seguridad prote-
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ge esta Constitución. El Estado planeará, conduci-
rá, coordinará y orientará la actividad económica na-
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cional, y llevará a cabo la regulación y fomento de
las actividades que demande el interés general en el
marco de libertades que otorga esta Constitución.”
Y en el artículo 26 se precisa que “El Estado organi-
zará un sistema de planeación democrática del desa-
rrollo nacional que imprima solidez, dinamismo,
permanencia y equidad al crecimiento de la econo-
mía para la independencia y la democratización po-
lítica, social y cultural de la Nación.”
Conforme al mandato constitucional, la interven-
ción del Estado en la economía tiene lugar, se
organiza y se realiza en México a partir de varios prin-
cipios programáticos de los cuales hay que destacar
los siguientes:
• En primer lugar, se abandona la tesis liberal que
presupone la igualdad (económica y social) en-
tre las personas como punto de partida, para
sustituirla por la tesis —más avanzada socialmen-
te— que plantea la igualdad como una meta a
alcanzar. Y ello a través de la acción orientada y
decidida del Estado.
• En la Constitución se establecen tesis y se pre-
cisan conceptos en torno a la propiedad “de las
tierras y aguas dentro del territorio nacional”
que “corresponde originalmente a la Nación, la
cual ha tenido y tiene el derecho de trasmitir el
dominio de ellas a los particulares constituyen-
do la propiedad privada” y a ésta la Nación “ten-
drá en todo tiempo el derecho” de imponerle
“las modalidades que dicte el interés público”.
La Nación también tendrá en todo tiempo el
derecho de “regular, en beneficio social, el apro-
vechamiento de los elementos naturales suscep-
tibles de apropiación, con objeto de hacer una
distribución equitativa de la riqueza pública,
cuidar de su conservación, lograr el desarrollo
equilibrado del país y el mejoramiento de las
condiciones de vida de la población rural y ur-
bana”.
• En tercer lugar, para afirmar y darle contenido
 a la rectoría del Estado en el proceso de pro-
ducción y distribución de mercancías y servi-
cios —conforme lo establece la Constitución—,
el Estado se reserva la explotación y el desarro-
llo de una serie de actividades productivas,
estratégicas para la buena marcha económica
del país y, para algunas de ellas, establece el
régimen de concesión.
• En cuarto lugar, en la Constitución se estable-
cen tesis, se asientan principios y se definen
derechos de la clase trabajadora como tal, y en
su relación con el capital, haciendo al Estado
responsable de velar por su cumplimiento.
• Finalmente, en quinto lugar, el Estado asume
la tarea de integrar a la Nación física y cultural-
mente y, en ese proceso, buscar cierto equili-
brio regional.
A partir de estos mandatos se fueron establecien-
do y se establecen todavía hoy instituciones y se pro-
mueven programas (que se desenvuelven a un ritmo
desigual) con el propósito de dar cumplimiento a lo
ordenado por la Constitución. Se configura, así, un
Estado con responsabilidades diferentes y adiciona-
les a las tradicionales del Estado liberal.
Si bien es cierto que la intervención del Estado
en los países avanzados es, sobre todo después de la
gran depresión de 1929 y de la Segunda Guerra
Mundial, una respuesta a los problemas y a las con-
tradicciones que el manejo fundamentalmente pri-
vado de la economía provoca, en el caso de México
esta intervención se explica, además, por la incapa-
cidad del capital privado para impulsar y sostener el
crecimiento económico. Así, se interviene directa-
mente en actividades necesarias para la expansión
económica del país ahí donde el capital de lucro se
inhibe por ser el riesgo considerable, cuantioso el
monto de la inversión y prolongado el plazo de ges-
tión de los proyectos (i.e., hidroeléctricas).
Hay otro grupo de programas que el Estado mexi-
cano impulsa y que tienen el declarado propósito de
fomentar el desarrollo regional (i.e., franja fronteri-
za, zonas portuarias), estimular una actividad espe-
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cífica (i.e., vivienda) y proteger a un grupo de pro-
ductores (i.e., programas de desarrollo rural y fomen-
to agropecuario). Y hay otros más, cuyo objetivo
fundamental es estimular la inversión privada para
que contribuya a la expansión de ciertas actividades
o regiones (i.e., fomento e infraestructura turística).
Finalmente, hay un grupo de empresas que son
en la actualidad parte del sector público, como re-
sultado de la incapacidad que en su momento
mostró el sector privado para manejarlas adecuada-
mente y que registran, en muchos casos, cuantiosas
pérdidas (i.e., recientemente las aerolíneas, los
ingenios ). No obstante, el Estado las tomó porque
en ese momento se consideró necesaria la produc-
ción del bien o el servicio y juzgó necesario proteger
la fuente de trabajo.
Durante la parte final de la década de los setenta,
pero sobre todo al producirse la crisis de la deuda
externa en los inicios de la década de los ochenta del
siglo pasado, y al calor de las llamadas reformas es-
tructurales que se pusieron en práctica en México,
en otros países de América Latina y en otros más del
resto del mundo durante esa década y la siguiente, y
tomando en cuenta los pobres resultados que dichas
reformas han tenido en los últimos cuatro lustros en
términos de crecimiento económico, desarrollo y
equidad social, se han venido delineando y cobran-
do cada vez más fuerza opciones para abordar la
cuestión del papel del Estado en la economía, con
sus consecuentes recomendaciones de política. La
primera de ellas, la Neoliberal (también llamada
neoconservadora, ortodoxa o monetarista) confía
mucho en la eficiencia del sector privado para me-
jor aprovechar los recursos, desconfía en extremo de
la participación del Estado y argumenta que no se
ha hecho aún lo suficiente y que es necesario pro-
fundizar, reduciendo y acotando aún más el papel
que el Estado desempeña en la economía. Dejar que
el libre juego de las fuerzas del mercado resuelva el
uso y el aprovechamiento de los recursos. Continuar
con las reformas y en la misma dirección. La otra, la
de Desarrollo pactado, requiere de un Estado activo,
orientador y promotor para justamente lograr un
mejor aprovechamiento de los recursos, impulsar el
desarrollo social y buscar una mayor equidad. Apli-
car las reformas puestas en práctica y, en el caso de
algunas de ellas, cancelarlas.
Las recomendaciones de política de ambas tienen,
hoy en día, importancia para el futuro y de ellas de-
penderá en buena medida la posibilidad
de combinar en los años por venir el crecimiento
económico con la justicia social. Así, por ejemplo,
por lo que hace al:
* Papel del gobierno: en un caso se sostiene que el
gobierno debe desempeñar un papel pasivo y
tener políticas neutrales. En el otro se argumen-
ta a favor de un gobierno activo con políticas
económicas selectivas.
* Producción: en un caso, ésta debe ser libre de
interferencias públicas. Estado no productor,
privatizar las empresas públicas y favorecer a la
empresa privada. Y, en el otro, se debe dar in-
tervención selectiva en el sistema productivo con
el afán de generar mayor equidad. Pluralismo
en las formas de propiedad y gestión. Empresas
públicas activas y líderes en sectores priorita-
rios. Más que competitivas, se deben ver como
complementarias a las empresas públicas y las
privadas.
* Desarrollo social: reducir —inclusive eliminar—
la participación del Estado en los programas de
desarrollo social (i.e., educación, salud, seguri-
dad social), que los asuma la iniciativa privada y
así dejar que el mercado sea el conducto para
promover el bienestar de las personas y para
superar las condiciones de pobreza en que vive
parte de la población. En el otro caso, ampliar
y promover la participación del Estado en los
programas de desarrollo social y formular y
poner en práctica programas que busquen una
mayor equidad y combatan la pobreza.
* Agentes económicos: atomización de los agentes
económicos y freno a las organizaciones de los
trabajadores. Promoción de la organización de
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los agentes económicos ( i.e., sindicatos, coope-
rativas ).
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* Política fiscal: sistema tributario neutro, gravan-
do más (con impuestos indirectos) a las transac-
ciones que al ingreso y con incentivos para
promover el ahorro y la inversión privados. Gasto
público reducido. Déficit fiscal mínimo e
inamovible y con contratación de crédito mar-
ginal. Por el otro lado, sistema tributario pro-
gresivo (gravando sobre todo al ingreso, todo el
ingreso), redistribuidor de gastos y reasignador
de recursos productivos. Gasto público crecien-
te, bien financiado y ejecutado. Manejo del
déficit fiscal como instrumento de política
económica y contratación de deuda para
promover inversiones prioritarias.
* Sistema financiero: sistema financiero libre y con
tasas de interés flexible, determinadas por el mer-
cado. Banco Central autónomo de la autoridad
política. Sistema financiero regulado, al servi-
cio del desarrollo productivo, con tasas de
interés reales y reguladas. Banco Central subor-
dinado al Poder Ejecutivo, en un plano similar
al de la política fiscal y de desarrollo producti-
vo. Finalmente,
* Economía internacional: en un caso el libre co-
mercio, la apertura indiscriminada y unilateral.
Las ventajas comparativas son definidas y fácil-
mente identificables en un mercado libre. El
mercado externo arrastra y jala al mercado na-
cional. No hay sectores productivos prioritarios.
Tipo de cambio único y determinado por el
juego de la oferta y la demanda. Ninguna res-
tricción a los movimientos de capital y su uso y
asignación determinado también por el merca-
do. En el otro, dentro de la promoción del
libre comercio, la inserción selectiva en el mundo
globalizado, con políticas de fomento y estímu-
lo a la producción nacional. A partir de un
creciente y sólido mercado interno, se puede
mejorar el acceso a los mercados externos. Las
ventajas comparativas son difusas y, en algunos
 sectores de actividad, hay ventajas adquiribles.
Tipo de cambio real regulado. Los movimien-
tos de capital deben ser regulados a fin de
evitar impactos macroeconómicos que perjudi-
quen la buena marcha de la economía.
Sin duda que los programas y estrategias de desarro-
llo nacionales, como bien lo apunta la CEPAL , deben
diseñarse hoy en función de las posibilidades que
ofrece y de los requisitos que exige una mayor incor-
poración a la economía mundial. Pero también es
cierto que no hay en realidad un único modelo u
opción que combine el crecimiento económico con
la justicia social. Tampoco hay una sola forma de
combinar los esfuerzos conjuntos de los sectores pú-
blico y privado, ni una forma única de integrarse a
la economía internacional. La globalización no en-
traña necesariamente el abandono de una estrategia
nacional de desarrollo. Es más, es a partir de una
estrategia de desarrollo que mejor pueden aprove-
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charse nacionalmente las enormes y múltiples ven-
tajas y oportunidades que cotidianamente se presen-
tan en el mundo globalizado.
La disyuntiva no es Estado-mercado, sino cómo
sumarlos. Encontrar las distintas combinaciones y
formas de reorganizar el esfuerzo nacional, en un
mundo globalizado, en función de requerimientos
de desarrollo y transformación económica bien esta-
blecidos. Dar prelación a la equidad, es decir, la
reducción de la desigualdad social en sus múltiples
manifestaciones. Promover un desarrollo regional más
equilibrado, con sólidos mercados descentralizados,
mediante el fortalecimiento del pacto federal. Se tra-
ta, en definitiva, de precisar nacional y racionalmente
objetivos y formas de alcanzarlos y de hacerlo a
partir de un proceso genuino de concertación polí-
tico-social. Que asuma plenamente la política plural
y democrática que prevalece en el país. Resolver qué
tipo de Estado y cuál debe ser su participación en
la economía