FORTALECIENDO LA INFANCIA A NIVEL LOCAL

Introducción del problema

El rol que está cumpliendo el Estado chileno respecto al cuidado y protección de la

infancia se ha visto seriamente cuestionado. Una muestra contundente de ello es que entre
años 2005 y 2016 ocurrieron un total de 1.313 muertes en el sistema de protección y justicia
juvenil. Asimismo, una comisión investigadora de la Cámara de Diputados determinó que
existe una “cultura de desprotección de derechos” al interior del Servicio Nacional de
Menores.
En vista de este complejo escenario, el actual gobierno consciente de la gravedad de la
situación ha constituido el Acuerdo Nacional por la Infancia con diez puntos claves a tratar:
1. Reemplazar el actual y fallido SENAME por dos nuevos y moderno servicios públicos:
Primero, el Servicio de Protección de la Infancia y Adolescencia, para hacerse cargo de los
Niños y Adolescentes vulnerables. Y segundo, el Servicio de Responsabilidad Adolescente,
para hacerse cargo de los adolescentes infractores de la ley.
2. Realizar una inmediata auditoria de la situación de nuestros niños y crear un moderno
sistema de información y evaluación de la calidad de la atención que reciben los niños y
adolescentes, y así garantizar mejor su seguridad, integridad y salud física y mental.
3. Crear un Sistema de Defensoría de los Niños y Adolescentes vulnerables, para asegurar
la calidad del cuidado y protección que reciben.
4. Aumentar significativamente la subvención que reciben las instituciones colaboradoras
del SENAME, encargadas del cuidado de los niños y adolescentes, profesionalizando la
selección, capacitación y evaluación de su personal, mejorando los estándares de calidad
de la atención y fortaleciendo el sistema de control y fiscalización.
5. Privilegiar el rol de la familia creando el Ministerio de la Familia y Desarrollo Social,
transformando la actual Subsecretaría de la Niñez en la Subsecretaría de la Familia e
Infancia y fortaleciendo la red de familias de acogida y el derecho de los niños de vivir en
familia.
6. Modificar la Ley de Adopciones para acelerar y simplificar el proceso de búsqueda de la
mejor familia para cada niño, permitir a las familias de acogida la posibilidad de adoptar al
niño que ha estado bajo su cuidado y apoyar a las familias adoptivas.
7. Crear un sistema de Alerta Temprana denominado "Alerta Infancia", para identificar
oportunamente a los niños en situación de riesgo, como aquellos que desertan de la
educación escolar, abandonan el hogar, consumen drogas o cometen delitos por primero
vez.
8. Implementar el plan "Todos Aprenden" para niños con mayor dificultad o rezagos
educativos y crear una unidad especial para combatir la deserción escolar.
9. Promover el rol de la sociedad civil en el cuidado y protección de nuestros niños y
garantizar el acceso universal a la educación parvularia de calidad y a jardines infantiles, a
partir del nivel medio menor. Está demostrado que mientras más temprano accedan los
niños al proceso educativo, mayor será la igualdad de oportunidades y desarrollo integral
de nuestros niños.
10. Implementar un programa de mejoramiento de la calidad de la infraestructura de los
Hogares del SENAME.
La convocatoria a este Acuerdo Nacional por la Infancia está marcada por la transversalidad
de actores invitados a participar: Presidente de la Republica, Primera Dama, senadores,
diputados, directores y subdirectores de organizaciones civiles que trabajan temas
relacionados a infancia, además de ministerios, subsecretarios y representante del mundo
académico.
Desde luego es meritorio el carácter transversal de los actores convocados, no obstante, es
motivo de preocupación para el sector municipal el no haber sido incluido habiendo mucho
que aportar. Por lo mismo, como AMUCH quisiésemos contribuir a la discusión que llevarán
los miembros de este acuerdo mediante el presente documento, el que da cuenta de varios
problemas y medidas que es necesario atender para potenciar y optimizar el trabajo que
desarrolla el Estado a través de los municipios en materia de protección de infancia.
 Es sabido que los municipios desempeñan un rol fundamental en el ámbito de las
políticas públicas, por cuanto son los encargados, en la mayoría de los casos, de
implementar las políticas, programas y/o proyectos provenientes del gobierno central; y la
protección de la infancia es, precisamente, una de sus múltiples funciones considerando
que es su responsabilidad garantizar el bienestar de los habitantes de las comunas.
Desde hace años los mismos municipios han evidenciado varios problemas asociados a la
implementación de las distintas iniciativas estatales en materia de protección de infancia.
Entre estos problemas -similares por cierto a lo que ocurre en otras materias- cabría
mencionar la insuficiencia del financiamiento otorgado a los municipios, la sobrecarga de
funciones y la sobreexigencia asociada al cumplimiento de indicadores de gestión, además
de falta de apoyo institucional y de redes de colaboración, entre otros problemas más que
se podrían denominar estructurales en cuanto atañen al diseño mismo de estas iniciativas
pro-infancia.
De entre las acciones que desarrollan los municipios, las Oficinas de Protección de Derechos
(OPD) son la principal instancia (diseñada por el Estado e implementada por los municipios)
para atender aspectos de protección de la infancia en sus respectivos territorios, pero el
financiamiento y la ejecución de la labores de estas oficinas está sujeto a directrices del
gobierno central, situación que le significa a los municipios el tener que responder a las
exigencias y objetivos que se les asigne a estas oficinas, aun cuando en los mismos
municipios no existan las condiciones necesarias para que el trabajo se ejecute de manera
óptima.
Sumado a las OPD, los municipios han adoptado por cuenta propia medidas como la
creación de oficinas de infancia dentro de sus organigramas, el desarrollo de actividades
destinada a la población infantil, entre otras iniciativas, las que -dicho sea de paso-
dependen de la cantidad de recursos de los que dispongan. Esto último, en efecto, genera
importantes brechas entre los municipios considerando que menos recursos significan
entonces menos oportunidades de desarrollar iniciativas en este sentido.
En relación a todo lo anterior, el presente informe se elaboró con el propósito de dar cuenta
de aspectos claves para los municipios que debiesen ser considerados en la construcción de
una nueva política pública de infancia. Atender a estos aspectos claves creemos dará más
garantías de que las medidas adoptadas puedan ser correctamente implementadas,
subsanando así los actuales problemas que deben enfrentar los municipios, producto de
que las medidas que se han adoptado hasta ahora en materia de protección de infancia
están desprovistas de un enfoque cercano a la realidad local y a las condiciones que
enfrentan los municipios.
Demografía de la población infanto-juvenil a nivel nacional y local

En la actualidad, Chile se caracteriza por tener una estable y baja tasa de natalidad
proporcional a una baja mortalidad debido al aumento de la esperanza de vida (A. Cerda,
2008). Para el año 2002, la población en el rango de edad de 0 a 19 años registraba un total
de 5.492.904 habitantes, disminuyendo para el año 2017 a 4.960.443 y alcanzando en 2020
los 4.942.912.

Los datos entregados por el Censo del año 2017 para la población de 0 a 14 años dan cuenta
de que este segmento representa el 20,1% del total del país; cifra que se espera siga
disminuyendo con los años. En cuanto al sexo, el 49% son mujeres y un 51% hombres y en
cuanto a su distribución geográfica existen importantes contrastes: hay un total 39,8% de
personas en el rango de edad infantojuvenil en la Región Metropolitana y tan sólo un 0,7%
en la Región de Aysén. En tanto, hay 12 regiones que se encuentran bajo el promedio
nacional y sólo tres sobre él.

En el siguiente gráfico Nº1 se aprecia la distribución territorial de este segmento de la

población, mientras que en la tabla Nº1 se aprecian las comunas en las cuáles este
segmento es mayoritario:
 Gráfico Nº1: Comunas con más personas entre 0 a 19 años

% de población infanto juvenil (0 - 19 años)

Región Metropolitana 39,80%
Bio bio 11,50%
Valparaíso 9,70%
Maule 5,70%
Araucanía 5,60%
O'Higgins 5,20%
Los Lagos 4,90%
Coquimbo 4,50%
Antofagasta 3,80%
Tarapacá 2,20%
Los Ríos 2,20%
Atacama 1,90%
Arica y Parinacota 1,50%
Magallanes 0,90%
Aysen 0,70%

Fuente: Elaboración AMUCH 2018 en base datos INE, Evolución de indicadores demográficos 2002 a 2020
(actualizado)

Tabla N°1: Comunas con más personas entre 0 a 19 años

comuna lugar Porcentaje comuna lugar Porcentaje
Alto Hospicio 1 38,6% Chaitén 16 31,0%
La Estrella 2 36,1% Freirina 17 31,0%
Quilicura 3 33,2% Coyhaique 18 30,8%
Cholchol 4 32,4% Laguna Blanca 19 30,7%
Caldera 5 32,2% Lo Barnechea 20 30,7%
Lampa 6 32,2% Talagante 21 30,6%
Tirúa 7 32,1% Quellón 22 30,6%
Camiña 8 31,9% Ercilla 23 30,6%
La Pintana 9 31,8% Los Álamos 24 30,6%
Calama 10 31,8% Futrono 25 30,5%
Colina 11 31,6% Tiltil 26 30,3%
Calera de
General Lagos 12 31,5% Tango 27 30,2%
Curarrehue 13 31,4% Lonquimay 28 30,1%
Pozo Almonte 14 31,4% San Bernardo 29 30,1%
Puente Alto 15 31,3%
Arica 30 29,2%
Fuente: Elaboración AMUCH 2018 en base a datos INE, Evolución de indicadores demográficos 2002 a 2020
(actualizado)
El quehacer municipal en materia de protección de infancia

Un estudio realizado en 2016 por la Asociación de Municipalidades de Chile (AMUCH), dio

cuenta de que el tema de la infancia se aborda como política pública principalmente desde
el gobierno central, dando escasa relevancia a los municipios, asignándole la función de
meros ejecutores. El financiamiento para esto proviene de convenios de programa sociales,
los que pasarán a DIDECO u oficinas de niñez (en caso que existan); mientras que en el
financiamiento por subvención escolar o salud, los encargados de ejecución son
establecimientos educacionales o de salud comunal.
En relación a esto, este estudio de AMUCH analizó el quehacer municipal en materia de
infancia. Al respecto, se pudo constatar que aproximadamente el 20% de ellos cuenta con
una “oficina municipal de infancia”, las que dependen mayoritariamente de las Direcciones
de Desarrollo Comunitario. Además, se constató que 271 municipios tienen convenios
activos con el SENAME y el Ministerio de Justicia para la implementación de las Oficinas de
Protección de Derechos (OPD. Asimismo, hay 268 gobiernos locales y 18 corporaciones
municipales inscritas en el registro de colaboradores SENAME.
Junto a esto se logró constatar lo que se señala a continuación:
- En 2016 hubo 36 municipalidades que ejecutaron el programa 24 horas,
iniciativa SENAME parte del Programa de Seguridad por la vulneración de
derechos, conductas transgresoras, infracción de normas que ante la ley no
inimputables.
- En 2016 hubo 25 municipios que llevaron al menos un programa del Sename.
- En 2015, 218 municipalidades desarrollaron el programa SENDA Proviene.
- En 2014 a 2015, 9 gobiernos locales desarrollaron el programa Abriendo
Caminos, enfocado en menos de 18 años con un adulto significativo privado de
libertad.
- En 2014 hubo 126 municipalidades que ejecutaron el programa de 4 a 7,
enfocado en la inserción laboral de mujeres responsables del cuidado de
niñas(as) entre 6 a 13 años.
- El 9,7% de los municipios tiene lineamientos principales en materia de infancia
en los PLADECO
- El 20,4% de los municipios cuenta con un plan formal de infancia.
Posterior al estudio de AMUCH, un informe titulado “Estructura e inversión municipal en
niñez y adolescencia” elaborado por el Gobierno de Chile (2017) dio cuenta de que en el
66% de las comunas del país existen Oficinas de Protección de Derechos (OPD). Teniendo
en cuenta el tamaño de las comunas, dicha cifra se desglosa de la siguiente manera: el 94%
de las comunas grandes cuentan con esta oficina, mientras que en las pequeñas alcanza el
35%. También existen diferencias en la cantidad de funcionarios, por cuanto en las comunas
grandes el promedio alcanza a 9, en las comunas medianas 6 y en las pequeñas 4.
En relación al presupuesto del que disponen, cada comuna recibe en promedio 52 millones
aproximadamente, no obstante, hay diferencias entre comunas pequeñas que, en
promedio, reciben del orden de 37 millones anuales mientras que las grandes alcanzan los
63 millones. Sumado a esto, se constató que el 21% de los municipios (de un total de 333
encuestados) manifestó contar con una Oficina de Infancia, el 35% una oficina de Juventud,
y el 15% ambas. En cambio, un 31% no presenta ni OPD, ni oficina de infancia.
En relación al tamaño de los municipios, existe una tendencia de que mientras más grande
estos sean, será también mayor la posibilidad de que dispongan de una oficina de infancia
o juventud y de una mayor cantidad de programas asociados a dichas oficinas. Por ejemplo,
en promedio, las comunas pequeñas concentran 16 programas o prestaciones, mientras
que las comunas de mayor tamaño un promedio de 332 programas. Principalmente los
municipios pequeños se concentran en educación y salud, y son las grandes comunas que
políticas y programas que concentran mayor aplicación.
Los gobiernos locales en Chile son solo receptores en políticas de infancia y adolescencia.
Una de las funciones de las OPD es fomentar la participación de este segmento a través del
Plan Anual de Niñez y Adolescencia y los Consejos Comunales. El 42% de un total de 331
comunas constituyó Consejos Comunas y el 25% cuenta con un Plan Anual de Niñez y
Adolescencia en los municipios. Los datos anterior tiene diferencias relevantes en función
del tamaño: las comunas con menos del 11.000 habitantes solo el 18% a constituido
Consejos Comunales, mientras que las mayores el 65%.
Finalmente, una herramienta relevante en relación a lo que se mencionado es el Índice de
Vulnerabilidad Escolar (IVE) generado por JUNAEB el cual clasifica comunas por la
vulnerabilidad de la población escolar. El análisis realizado permitió determinar que los
municipios que tienen menor vulnerabilidad son aquellos en los que existe precisamente
una OPD u Oficina de Infancia y/o de Juventud. Por el contrario, cuando las prestaciones y
programas de infancia están ausentes el Índice de Vulnerabilidad aumenta. Asimismo, se
concluyó que muchas de las prestaciones o programas para la infancia que se les pide
implementar a los municipios no se coordinan con estos mismos, lo que demuestra sin duda
la excesiva centralización con el que se diseñan estas y otras políticas públicas más.
Principales problemas identificados desde la mirada de los encargados de oficinas de
infancia y de las OPD

A través de los estudios y las labores de investigación realizadas por la AMUCH, además de
focus groups en los que participaron encargados de oficinas municipales de infancia y/o
juventud y también encargados de las OPD, se ha podido vislumbrar los principales
problemas que enfrentan los municipios en general y las OPD en particular, problemas que
-como se apuntó en un inicio- están ausentes en la hoja de ruta del actual Acuerdo Nacional
por la Infancia que se dio a conocer hace unas semanas y que como AMUCH consideramos
relevante considerar:

 Problemas en relación al trabajo de los municipios:

 Las políticas públicas en materia de protección de infancia han sido

diseñadas a nivel central, asignándole a los municipios la responsabilidad de
implementarlas sin necesariamente haber atendido a los problemas y
necesidades que éstos enfrentan, situación que condiciona y pone trabas
para que este proceso de implementación sea óptimo, como ocurre en el
caso de las OPD.
 Las iniciativas que puedan adoptar por cuenta propia los municipios en
materia de protección de infancia está sujetas fuertemente a la
disponibilidad de recursos económicos y humanos. Considerando que la
disponibilidad de estos recursos en casi todos los municipios es escasa, son
escasas entonces las acciones que éstos podrían llevar a cabo.
 Un 27,1% de los municipios declaró que su principal problema es la falta de
recursos económicos.
 Un 18,7%, en cambio, declaró que su principal problema es la falta de
recursos humanos.
 Mientras que un 16,1% señaló lo precario de sus infraestructura y lo
insuficiente de sus recursos materiales.
 Las iniciativas que se llevan a cabo se pueden considerar de un carácter
aislado y no responden necesariamente a una planificación estratégica de
largo aliento que signifique un cumplimiento de objetivos concretos y con un
impacto medible.
 Además, se pudo constatar la existencia de sistemas de información
atomizados, es decir, la información y manejo de base de datos a nivel local
como central se encuentra parcializado en cada estructura que maneja
temas de infancia, generando duplicación de las tareas en distintas instancias
o problemas respecto a la gestión misma de la información.
 Problemas en relación al trabajo de las OPD:

 Las OPD poseen una estructura débil al interior de los municipios:

Actualmente, la dependencia de las OPD respecto a otras direcciones
(principalmente DIDECO) genera dificultades en la coordinación, vinculación
y trabajo en red con otros actores. Además, las OPD no poseen el personal
suficiente para cumplir de manera eficiente todas sus funciones. Es así como
existe una sobrecarga de trabajo al interior de las oficinas que afecta su
funcionamiento y la calidad de vida laboral de sus funcionarios. Sumado a
esto, en muchos casos el desconocimiento al interior de los municipios
respecto al trabajo que realizan las OPD propicia la descoordinación,
situación que afecta de manera directa el oportuno servicio que se debe
entregar a menores de edad vulnerados.
 Procesos ineficientes en el desarrollo de funciones las OPD: Por lo general,
las OPD dependen a nivel administrativo de la DIDECO y a nivel técnico del
SENAME (fiscalización y otorgamiento de recursos a OPD). Esta doble
dependencia afecta su funcionamiento debido a las directrices que deben
cumplir para el municipio y para el SENAME, generando una doble rendición
de cuentas respecto al trabajo realizado. Los procesos que llevan a cabo las
OPD se ven mermados también por la saturación de los servicios
externalizados de atención a menores que no tienen la capacidad de
responder acorde a la urgencia y calidad que se les exige. Además, la
vinculación entre las OPD y el Poder Judicial es relevante, sin embargo, no
existe una postura unificada en los Tribunales de Familia para desarrollar una
política de infancia clara y que vaya coordinada con el trabajo que
desarrollan las OPD en el territorio. Los tribunales, en efecto, son disimiles
entre ellos con la visión que otorgan a los casos que atienden estas oficinas.
 Tejido social desarticulado: Las OPD por su propia naturaleza no abarca
todas las áreas que intervienen en el desarrollo de la infancia. Al no existir
una intervención comunitaria eficiente, el trabajo de las OPD es percibido
por los grupos sociales vulnerables como dispositivos de control social del
Estado a los que la comunidad muchas veces responde con rechazo y
hostilidad.
 Coordinación deficiente entre el municipio, las OPD y el medio local: Otra
de las consecuencias de que las ODP sean dependientes de otras direcciones
del municipio, es que los trabajos de coordinación que se deben llevar a cabo
dentro de estas oficina muchas veces no dependen directamente de quienes
lideran dichas oficinas. En este contexto, la vinculación con otros actores y
los trabajos de coordinación se vuelve lenta y poco productiva.
 Recursos escasos: Los recursos que provienen desde el gobierno central son
escasos para la mayor parte de las OPD. Asimismo, los fondos están
condicionados al cumplimiento de las metas estandarizadas que no tienen
necesariamente un relato con la realidad local. El no contar con recursos
suficientes produce una falta de funcionarios y una falta de equipamiento
logístico que facilite el trabajo y la entrega de servicios óptimos y oportunos.
 OPD con capital humano tercerizado: En las ODP el trabajo que realizan sus
sus funcionarios está tercerizado, lo que significa, en muchos casos, que no
cuentan con estabilidad laboral y con sueldos no competitivos con otros
mercados y que no se condicen con una labor realizada en contextos de alta
complejidad social e impacto por la vulneración de derechos. Por esto
mismo, se produce una baja retención de dichos profesionales. Entonces, la
constante rotación de profesionales produce vacíos de información y trabas
en la gestión, lo que dificulta, por ejemplo, el seguimiento a largo plazo de
los casos que las oficinas han llevado a cabo.
Propuestas de solución con mirada local

 En relación al trabajo de los municipios:

 Fortalecimiento de la infancia dentro de la estructura municipal:

Idealmente se debiese promover en los municipios la creación del cargo de
“Asesor de la infancia” con dedicación exclusiva, y cuyo rol sea desarrollar
medidas que faciliten, entre otras cosas, la vinculación con actores claves, la
identificación de oportunidades de mejora, y todo cuanto aporte al
cumplimiento de objetivos estratégicos que vayan más allá de la atención a
los usuarios y de la labor que desarrollan sus respectivas OPD.
 Reconstruir el tejido social: Son múltiples los beneficios que les significan a
los niños, niñas y adolescentes el poder desarrollarse en comunidades
dotadas de redes de apoyo y de protección, con sentido de identidad y
pertenencia. La reconstrucción del tejido social es entonces relevante para
las políticas de protección de infancia, por lo tanto, deberían diseñarse
estrategias para contribuir a la construcción de un entorno seguro para la
infancia y en eso los municipios, y en especial las DIDECO, tienen mucho que
aportar.
 Fortalecimiento del capital humano: Mejorar las condiciones laborales de
los funcionarios que se desempeñan en las oficinas municipales de infancia
y en las mismas OPD, por cierto, contribuirá a potenciar el trabajo que éstas
realizan. Debe tenerse en consideración que sus funcionarios en la mayoría
de los casos se desenvuelven en escenarios complejos lo que produce
constantes situaciones de estrés laboral; situaciones que, en efecto,
debiesen ser enfrentadas con medidas paliativas que permitan equilibrar la
calidad de vida laboral con la entrega de un óptimo servicio a la comunidad.
 Base de datos integrados: Instaurar un sistema integrado de información en
el que participen las instituciones competentes para así poder organizar de
forma sistemática una base datos integrados en materia de protección de
infancia, para con ello hacer seguimiento de los casos desde las distintas
instituciones competentes, aumentar la eficiencia en las medidas que se
adoptan, sumado a un mayor control de los flujos de información.
 En relación al trabajo de las OPD:

 OPD modernas y eficientes: Como no todos los municipios son iguales, no

todos entonces podrán implementar de igual forma las medidas que se les
propongan a sus OPD. Por lo tanto, una gestión moderna y eficiente de las
OPD debiera ajustarse necesariamente a la realidad de los municipios y a las
condiciones que enfrentan niños, niñas y adolescentes en las comunas,
considerando también una vinculación efectiva con actores locales claves en
esta materia tales como las instituciones judiciales y los establecimientos
educacionales, incluidas las universidades. Esto, por cierto, debiese
fortalecerse alineando las acciones de protección de infancia con los demás
instrumentos de planificación y gestión que posee el municipio, entre ellos y
el principal, el Plan de Desarrollo Comunal (PLADECO). Un caso sobresaliente
en este aspecto fue el de la Ilustre Municipalidad de Lo Barnechea quien, a
través de su Oficina de Infancia, desarrolló de manera autónoma una política
de protección para la población infanto-juvenil, lo que le permitió un trabajo
más fluido y eficiente, ya que no dependía necesariamente del cumplimiento
de objetivos dispuestos por el SENAME. Junto con el diseño de esta política,
elaboraron una estrategia acorde al levantamiento de la información en
terreno para que ésta se ajustase lo más posible a la realidad. Esta mayor
autonomía significó, por tanto, mejoras en la gestión interna. Empero siguen
existiendo inconvenientes en la derivación de casos tratados que no se
encuentran judicializados, ya que no pueden acceder a los servicios por
convenio SENAME. La solución en esta materia: universidades y centros de
atención psicológica.
 Mediciones de desempeño ajustadas a la realidad: El cambio en las pruebas
estandarizadas que lleva a cabo el SENAME es relevante para hacer más
eficiente la gestión de las OPD. Los nuevos estándares para la medición de
desempeño de estas oficinas debiesen atender entonces a la
heterogeneidad de los territorios, misma situación para los objetivos y metas
que se les exija cumplir.
  Más recursos: Como ya se ha vislumbrado, se hace sumamente necesario
destinar más recursos para optimizar el trabajo que desarrollan las OPD.
Estos recursos, por cierto, deben destinarse de acuerdo a la realidad
comunal y municipal, teniendo en cuenta que no todos los municipios
emplean los recursos de igual forma, ya que las necesidades y los modelos
de gestión no son necesariamente los mismos.
Todas las anteriores propuestas provienen de una mirada local y, por tanto, debiesen
considerarse como un importante insumo para el debate respecto a cómo mejorar el actual
sistema de protección de la infancia. Como ya se destacó en un principio, el éxito en la
implementación de las políticas públicas está estrictamente relacionado con la capacidad y
los recursos que posean los municipios para atender a las necesidades de sus habitantes. Y
en materia de protección de infancia, bien saben los municipios cuáles son los aspectos de
por sí problemáticos, todos los cuáles fueron advertidos en este documento.