EL PERSONAL AL SERVICIO DEL ESTADO

1. GENERALIDADES

Nuestra Constitución se refiere a quienes prestan servicios al Estado en general utilizando los
términos funcionarios y trabajadores o servidores públicos. Define la situación orgánica de los
altos funcionarios, incluyendo a los gobernantes, quienes ejercen función pública con
atribuciones precisadas en el texto constitucional. Por ello reconocer las diferentes relaciones
orgánicas y jurídicas del personal al servicio del Estado.

En la Ley 11377 se usó el término “empleado” para referirse al llamado “personal del servicio
civil”, término de origen anglosajón que identificó el cuerpo de servidores del Estado diferente al
personal de las fuerzas armadas y policiales.

Está claro que, conforme a la Constitución y la Normativa de desarrollo se distinguen dos

categorías de “funcionario” y “empleado o trabajador o servidor” y esta distinción debe hacerse
necesariamente porque los servidores, y no los funcionarios, son los que están dentro de la
relación laboral o empleo público, que supone la prestación de servicios de manera personal,
subordinada y remunerada.

2. LOS FUNCIONARIOS PÚBLICOS

El Estado utiliza sus diversas estructuras orgánicas para cumplir el rol que se tiene asignado y
son los funcionarios quienes se hallan situados en las altas esferas de la estructura estadual.

Se trata del personal que cumple una función de suyo significativa, relevante y de suma
importancia, sobre todo si apreciamos que sus prerrogativas o atribuciones y su actuación está
reglada por las disposiciones constitucionales. Este personal no hace carrera pública y no
siempre la profesionalización o tecnificación caracteriza o condiciona el ejercicio de las
funciones.
Siguiendo el criterio expuesto podemos considerar la siguiente clasificación:

2.1. SUJETOS A ELECCIÓN Y DESIGNACIÓN

Comprende a quienes se incorporan al servicio del Estado para desempeñar cargos de poder
o políticos, según la posición en que se ubiquen, independientemente de sus atributos
profesionales o capacidades técnicas que le son útiles en su quehacer habitual, laboral o
empresarial. Por lo mismo no hacen Carrera Pública.

Comprendemos en este caso:

- Presidente de la República.
- Representantes ante el Congreso.
- Ministros de Estado.
- Miembros del Jurado Nacional de Elecciones.
- Miembros del Consejo Nacional de la Magistratura.
- Miembros del Tribunal Constitucional.
- Contralor General de la República.
- Superintendente de Banca y Seguros.
- Presidente del Banco Central de Reserva.

En otros niveles de gobierno o de decisión, encontramos:

- Alcaldes y regidores municipales.

- Gobernadores y consejeros regionales.
- Gobernadores distritales.
- Teniente gobernadores.
- Miembros de los jurados electorales, departamentales y provinciales.

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También debemos considerar a aquellos funcionarios de confianza como Presidentes o Jefes
de los organismos públicos descentralizados (OPD), como la SUNAT, organismos reguladores,
entre otros).

2.2. SUJETOS A NOMBRAMIENTO

Consideramos al personal cuyo ejercicio de la función requiere tecnificación y permanencia, en

donde la especialización profesional es indispensable.

Tenemos en este grupo:

- Los miembros del Poder Judicial.
- Los miembros del Ministerio Público.

Esta clase de personal se rige por sus leyes específicas y por excepción hace carrera pública
conforme a las disposiciones de sus leyes orgánicas, más no se trata de carrera administrativa
sino de manera especial se trata de carrera pública judicial y fiscal.

3. SERVIDORES PÚBLICOS

Comprendemos en esta clasificación toda posición laboral que tiene función administrativa
pública, vinculándose al Estado en una prestación de servicios que tienen las características y
los elementos esenciales de una relación laboral.

1.1 REGIMEN GENERAL

3.1.1. PERSONAL BUROCRÁTICO

Es el llamado personal del servicio civil o cuerpo laboral de todas las entidades de la
Administración Pública comprometido con los servicios públicos, que realizan actividades
administrativas en estricto, de trabajo en expediente administrativo y/o de escritorio. No
comprende a quienes realizan función especializada.

Comprendemos a los servidores administrativos de ministerios, municipalidades, gobiernos

regionales, organismos autónomos, poderes públicos, organismos descentralizados. No se
comprende a los trabajadores de las empresas públicas o estatales.

En principio ha sido la Ley N° 11377 la que estableció una Ley de Carrera que fue actualizada
por el Decreto Legislativo N° 276 y sus Reglamentos, y luego por la Ley del Empleo Público N°
28175. La Ley Nº 30057 del 03 de julio del 2013 constituye el nuevo régimen aplicable a los
servidores públicos, que con esta ley se denominan servidores civiles.

3.2. REGÍMENES ESPECIALES

3.2.1. DOCENCIA UNIVERSITARIA

Se trata del personal académico que ejerce funciones de servicio docente en las universidades
estatales en carrera pública, regulados por la Ley Universitaria N° 30220 y los Estatutos de
cada Universidad, situación ésta que se sustenta en el Art. 19° de la Constitución.

En determinado momento este personal asume cargos de autoridad o directivos, de

conformidad con la normativa universitaria institucional, pero sin perder su condición de
docentes, ejemplo: Rector, Decanos.

3.2.2. MAGISTERIO NACIONAL

Es el personal vinculado a las actividades pedagógicas en centros educativos del Estado no

universitarios. Su incorporación a la carrera se hace por concurso de competencias y acredita
capacitación y especialización.

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Hace carrera pública magisterial y su situación está regulada por la Ley de la Carrera Pública
Magisterial Nº 29062 y las demás complementarias. Se sustenta esta situación en el Art. 15º
de la Constitución.

3.2.3. SERVICIOS DIPLOMÁTICOS

Es el personal que cumple funciones específicas de servicio exterior de la República. Son

funcionarios diplomáticos de Carrera en una situación particular definida por ley especial. Ley
del Servicio Diplomático N° 28091.

3.2.4. SERVICIOS DE SALUD

Comprende a los profesionales del Sector Salud como médicos, estomatólogos, enfermeros,
obstetras u obstetrices, técnicos y asistenciales de la salud, cuya situación particular se regula
por las Leyes Nos. 23536, 23728 y 24045 y 28498

3.2.5. SERVICIOS DE DEFENSA Y SEGURIDAD INTERIOR

Comprende al personal de las fuerzas armadas y de la policía nacional, encargado de

asegurar la soberanía e independencia nacionales y de mantener el orden público, el imperio
de las leyes, la seguridad y tranquilidad públicas. Su situación se regula por el D. Leg. Nº 1149,
Ley Nº 27238, D. Leg. Nº 1143, Ley Nº28359, Ley Nº29131.

4. SITUACIONES PARTICULARES

Además de los funcionarios y empleados públicos que sirven al Estado en los cuadros
orgánicos, esto es en plazas presupuestadas y por tanto dentro de las planillas de
remuneraciones, encontramos dos grupos de personas que no están en plazas o puestos de
trabajo sin costo remunerativo para el Estado, es decir no se vinculan a éste en una relación
funcionarial o de empleo subordinado, aun cuando prestan importantes y significativos servicios
cumpliendo funciones por delegación, en otros casos determinadas labores por imposición de
la ley o como iniciativa propia.

4.1. SERVICIOS OBLIGATORIOS

El Estado se sirve de personas para la atención de determinadas actividades de servicio

público, como una exigencia regulada sin contraposición alguna, constituyendo un ahorro
significativo para el Estado, que suele resultar inexplicable.

Tenemos el caso de los miembros de mesas electorales en época de elecciones generales,

regionales y municipales. En la práctica todo un día de prestación de servicios sin pago
remunerativo o dieta, o algún auxilio económico, lo cual resulta injustificable por donde se le
analice.

Igual ocurre con estudiantes de las Facultades de Derecho, como es el caso del Servicio Civil
de Graduandos (SECIGRA) o, en su defecto el programa de Pasantía, para obtener el título de
Abogado. En el primer caso se les procura una asignación efecto remunerativo; en el segundo
caso no se otorga contraprestación económica. Esta situación también le significa ahorro al
Estado porque los estudiantes realizan labores sujetas a horario y supervisión, es decir
realmente son trabajadores.

4.2. SERVICIOS VOLUNTARIOS

Son prestaciones personales que responden a la voluntad de quienes se identifican con ciertos
valores y principios dignos de elogio, como el Cuerpo General de Bomberos, cuya dignidad de
los miembros que se incorporan debe ponerse en relieve.

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Comprendemos en este grupo al personal de tropa o soldados de las fuerzas armadas,
aquellos jóvenes que a temprana edad se incorporan voluntariamente al ejército, marina o
aviación para prepararse en técnicas de defensa de la soberanía nacional.

También a determinados grupos de personas que eventualmente prestan servicios en

programas de ayuda o asistencia social, como el “vaso de leche” y “comedores populares”,
personas que por sí mismas se comprometen en actividades de apoyo a segmentos sociales
deprimidos económicamente, constituyendo un soporte valioso de colaboración con el Estado
al asumir determinadas tareas que se identifican con los fines de la administración pública.

4.3. SERVICIOS MERITORIOS

En este grupo encontramos a personalidades que se distinguen en el mundo académico,

científico, diplomático o protocolar, algunas veces en torno a organizaciones socio culturales y
de asistencia comunitaria. Conforman comisiones o misiones diplomáticas, culturales,
asistenciales, o de elaboración de cuerpos normativos.

4.4. SERVICIOS INDEPENDIENTES

Se trata de situaciones muy particulares como de los notarios. peritos, martilleros y traductores
públicos que no tienen vínculo de servicio dependiente con el Estado, vale decir que no existe
relación de subordinación laboral porque sostienen su oficina y su propio personal, sin embargo
el ejercicio de su función se oficializa por el Estado mediante norma legal expresa.

Si nos referimos a los notarios podemos apreciar que en este caso que la Ley del Notariado fija
el procedimiento de ingreso por concurso público, su nombramiento o designación es por
Resolución Ministerial del Sector Justicia y que es este el sector del Estado el que supervisa
su función y desempeño.

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REGÍMENES LABORALES DE LOS SERVIDORES

PÚBLICOS

1. RÉGIMEN LABORAL PÚBLICO (RLP)

Desde que se dio la primera normativa sobre servidores públicos y el Estado, en mayo de
1950, con la Ley Nº 11377, en el tiempo transcurrido se ha complicado el tratamiento
regulatorio de los servidores públicos. Actualmente debemos manejar una serie de regímenes
laborales sin una sistemática adecuada, cuando lo recomendable es unificarlos en un solo
cuerpo normativo. Está claro que entre el Estado y sus trabajadores se da una relación de
empleo público, estableciéndose un vínculo jurídico-laboral de carácter público y por tanto debe
estar regulado únicamente por normas de Derecho Público, vale decir de Derecho
Administrativo.

La Ley N° 11377 del 26 de Mayo de 1950, Estatuto y Escalafón del Servicio Civil, constituyó la
primera ley que sistematizó el ingreso, deberes, derechos y responsabilidades de los
servidores públicos (categorizados en esa ley como empleados); luego se dio el Decreto
Legislativo N° 276 en Marzo de 1984, Ley de Bases de la Carrera Administrativa y de
Remuneraciones, que en el tiempo gradualmente fue sustituyendo a la norma anterior. En
Febrero del 2004 se promulgó la Ley Marco del Empleo Público N° 28175, vigente a partir del
1° de Enero del 2005, pero esta Ley –importante por sus definiciones básicas- no se desarrolló
a plenitud al no haberse promulgado las leyes referidas en su segunda disposición transitoria,
complementaria y final, como la ley de carrera del servidor público, ley de funcionarios, ley de
remuneraciones, ley de gestión pública, y ley de incompatibilidades y responsabilidades.

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Con la promulgación de la Ley Nº 30057 Ley del Servicio Civil (SC), en julio del 2013, se
configura un marco normativo complejo, pues si bien esta ley tiene por objeto “establecer un
régimen único y exclusivo” esto parece más bien un propósito lejano, porque subsistirán por un
buen tiempo los regímenes regulados por los decretos legislativos Nº 276 y Nº 728, así como el
régimen especial de contratación administrativa de servicios o CAS regulado por el D. Leg. Nº
1057. La aplicación del D. Leg. Nº 276 se mantiene vigente porque no se opone al nuevo
régimen del SC; igual ocurre con el D. Leg. Nº 728 porque si bien es propio del sector laboral
privado por norma expresa se aplica a determinados servidores públicos y, el D. Leg. Nº 1057
se creó con el objeto de suprimir la modalidad de servicios no personales (SNP) y que con la
Ley 29846 se le dio el carácter de régimen transitorio.

Excepto el D. Leg. 728, todas las demás mencionadas en el párrafo precedente son normas de
Derecho Público que forman parte del régimen laboral público (RLP). En contrapartida las
normas del D. Leg. Nº 728 son propias del régimen de la actividad laboral privada (RLAP).

Ahora bien, resulta necesario precisar los regímenes genera y especiales aplicables a los
servidores públicos :

a) Régimen general, referido a las normas que se aplican a los servidores administrativos,
vale decir al personal burocrático, vigentes y en orden cronológico.

o Ley de la Carrera Administrativa, D. Leg. Nº 276.

o Ley del Servicio Civil Nº 30057.
o Ley Nº 28175

b) Regímenes especiales

o Profesorado del magisterio nacional, Ley Nº 29062.

o Docentes universitarios, Ley Nº 30220.
o Profesionales de la salud, Ley Nº 23536.
o Personal asistencial de la salud, Ley Nº 28561.
o Miembros del servicio diplomático, Ley Nº 28091.
o Servidores penitenciarios, Ley Nº 29709.
o Miembros de las fuerzas armadas y policiales, Leyes Nº 28359 y Nº 27238.
o Ley de Gerentes Públicos.
o Magistrados del Poder Judicial, Ley Nº 29277.
o Fiscales del Ministerio Público, D. Leg. Nº 052 y Ley Nº 29286.

c) Régimen Transitorio del Decreto Legislativo Nº 1057 y leyes complementarias, que

aplican a servidores del régimen general y de los regímenes especiales.

2. RÉGIMEN LABORAL DE LA ACTIVIDAD PRIVADA (RLAP)

Tratándose del ordenamiento regulatorio de los trabajadores del Estado no tendríamos porque
referirnos a otras normas sino las de carácter público, en este caso de Derecho Administrativo,
sin embargo en la década de los noventa (s. XX) se produjeron cambios que trajeron
problemas antes que soluciones.

En efecto, a partir del año 1990 se dispuso el cambio de régimen legal de un sector de
servidores públicos del régimen laboral público (RLP) al régimen de la actividad laboral privada
(RLAP) y, en otros casos se comprendieron dentro de este último a los servidores públicos que
recién ingresaban a un puesto de trabajo; corriente que ha ido creciendo hasta abarcar ahora a
quienes laboran en el Poder Legislativo, Poder Judicial, organismos constitucionalmente
autónomos como el Tribunal Constitucional, Jurado Nacional de Elecciones, Consejo Nacional
de la Magistratura, Contraloría General de la República, Superintendencia de Banca y Seguros,
Banco Central de Reserva, Defensoría del Pueblo, Ministerio Público, así como a todos los
Organismos Públicos Descentralizados como SUNAT, SUNASS, SUNARP. INDECOPI,

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ESSALUD, ONP, INDECI, COFOPRI, FOANFE, OSIPTEL. En el régimen laboral público han
quedado los trabajadores de los Ministerios, Gobiernos Regionales, Municipalidades y
Universidades. En algunas de estas entidades se da una situación híbrida, existen servidores
sujetos unos al RLP y otros al RLAP.

Como es de verse, en la actualidad tenemos servidores públicos sujetos a dos regímenes

laborales contrapuestos. Siendo indiscutible que los trabajadores públicos deben estar
regulados por normas de Derecho Público, resulta cuestionable que el Estado haya adoptado
un régimen distinto para un sector laboral originando que haya un grupo de trabajadores
sujetos a disposiciones del régimen laboral privado con ventajas o privilegios remunerativas en
comparación a la mayoría de quienes continúan en el régimen laboral público con sueldos y
beneficios diminutos frente a aquéllos que laboralmente son sus pares.

3. RÉGIMEN ESPECIAL DE CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA DE SERVICIOS

(RE-CAS)

Paralelamente a la situación descrita en el punto precedente, el Estado aumentó el desorden

legal cuando comenzó a contratar trabajadores en forma inorgánica, vale decir en puestos de
trabajos fuera de planilla de remuneraciones, a los que denominó “locadores” o “servicios no
personales”, más conocidos como “SNP”. Desde el punto de vista técnico jurídico esta situación
constituye una categoría propia del Derecho Civil, regulada en el Código Civil como “Locación
de Servicios”, sin embargo se hizo una costumbre en las entidades públicas recurrir a esta
figura extraña a toda relación laboral -como también en el sector privado-, creando una
situación problemática tantas veces cuestionada.

Esta modalidad, recusable en el campo laboral, ha sido proscrita en el sector laboral público,
según lo prescrito en la cuarta disposición complementaria y final del Decreto Legislativo N°
1057, por lo que no justifica mayor comentario sino por su rasgo histórico y referencial.

Con la dación del Decreto Legislativo N° 1057 del 27 de Junio del 2008, publicada en “El
Peruano” el 28 del mismo mes y año, se crea una modalidad de contratación para sustituir a la
prestación de servicios no personales o SNP, que inicialmente fue definida como la prestación
de servicios no autónomos pero que bajo el criterio del Tribunal Constitucional y la legislación
que en adelante se dictó, al CAS se le define como un régimen especial de contratación laboral
para el sector público.