EXPOSICION DE MOTIVOS 300/06

La Ley 99 de 1993 no desarrolló un procedimiento para la imposición de medidas preventivas y sanciones, sino que se limitó a señalar que el
procedimiento para ese efecto, es el contemplado en el Decreto 1594 de 1984 o el estatuto que lo modifique o sustituya.
El Decreto 1594 de 1984 es un decreto reglamentario del Código Sanitario (Ley 9ª de 1979) y del Código de Recursos Naturales Renovables y
de Protección al Medio Ambiente (Decreto-ley 2811 de 1974) en lo relacionado con los usos del agua y residuos líquidos.
Con dicha remisión, se unificaron las medidas preventivas y las sanciones existentes en materia ambiental y se estableció un solo
procedimiento para la imposición de dichas medidas preventivas y sanciones, por cuanto, con anterioridad a la expedición de dicha norma, existía
un procedimiento por cada recurso natural; vg. Decreto 1541 de 1978 en materia de aguas no marítimas, Decreto 1608 de 1978 en materia de
fauna silvestre, decreto 1681 de 1978 en lo concerniente con los recursos hidrobiológicos, Decreto 02 de 1982 en cuanto a emisiones atmosféricas,
Decreto 1594 de 1984 en materia de aguas y residuos líquidos.
A raíz de lo anterior, las autoridades ambientales han identificado situaciones como las siguientes:
1. El énfasis se centra en la salud pública y en el recurso agua, desconociendo la existencia de los demás recursos naturales y la especialidad
que implica el manejo de los impactos y efectos negativos que se generan alrededor del medio ambiente y los recursos naturales renovables, por
fuera del contexto de salud pública, aspecto este que está radicado en cabeza de otras entidades estatales.
2. Radica la competencia en cabeza del Ministerio de Salud, de entidades relacionadas con el ramo y en las entidades encargadas del manejo y
administración del recurso, cuando en la actualidad existen unas entidades especialmente creadas para ese fin, lo cual excluye al Ministerio de Salud
y a las Secretarías de Salud.
3. Consagra sanciones, que no son consideradas como tales por la Ley 99 de 1993, de tal forma que dicha situación genera confusión, caso de
la amonestación escrita.
4. No contempla directrices para la disposición de los especímenes de la fauna y de la flora silvestres que son objeto de aprehensión.
5. No establece de manera clara la posibilidad de imponer más de una sanción en virtud del tipo de infracción y la gravedad de la falta.
6. Señala como sanción el cierre temporal, cuando esta situación coincide con la medida preventiva de suspensión de actividades.
La Corte Constitucional en reiteradas ocasiones se ha pronunciado al respecto, en ese sentido a través de la Sentencia C-492/02 del 26 de junio
de 2002. Magistrado Ponente Jaime Córdoba Triviño, entre otros aspectos consideró:
¿De este modo, el ejercicio del poder de policía se realiza a través de la expedición de la ley para delimitar derechos constitucionales de manera
general y abstracta, y establecer las reglas que permiten su específica y concreta limitación para garantizar el control del orden público; mientras que
con la función de policía se hace cumplir la ley por medio de actos administrativos y de acciones policivas.
En síntesis, se puede afirmar que la Corte Constitucional frente a la función de proteger el orden público tiene como criterio de distinción:
El poder de policía lo ejerce, de manera general, el Congreso de la República por medio de la expedición de leyes que reglamentan el ejercicio
de la libertad cuando este trasciende el ámbito privado e íntimo. Este poder también es ejercido en forma excepcional, por el Presidente de la
República en los estados de guerra exterior, conmoción interior y emergencia.
La función de policía es ejercida por las autoridades de la rama ejecutiva (como los alcaldes e inspectores) en cumplimiento de competencias
determinadas por la ley.
En consecuencia, la función de policía además de los límites constitucionales y de derecho internacional de los derechos humanos se encuentra
sometida al principio de legalidad, a la eficacia y necesidad del uso del poder, a la proporcionalidad y razonabilidad de las medidas adoptadas, y al
respeto del principio de igualdad, porque las medidas de policía no pueden traducirse en discriminaciones injustificadas de ciertos sectores de la
población.
De otra parte, es pertinente destacar qu e mediante Sentencia C-710/01 del 5 de julio de 2001, la Corte Constitucional declaró exequible
el parágrafo 3° del artículo 85 de la Ley 99 de 1993 el cual remite expresamente que para la imposición de medidas preventiva s y sanciones,
debe acudirse al procedimiento consagrado en el Decreto 1594 de 1984, y que en el estatuto que lo modifique o sustituya, solamente puede
ser ejercida por el legislador, es decir a través de una ley. En ese sentido, se estima factible el otorgamiento de facultade s extraordinarias
al presidente de la república para establecer el procedimiento sancionatorio.
Por lo anterior, se requiere establecer con claridad las medidas preventivas y sancionatorias que se pueden imponer en materia ambiental y
otorgar facultades extraordinarias al Presidente de la República para establecer el procedimiento que permita su imposición y además lo relacionado
con la medida especial de decomiso.
Atendiendo que para la imposición de medidas preventivas y sancionatorias en materia ambiental, en virtud del principio de legalidad debe
existir definición previa sobre los siguientes aspectos:
¿ Identificación de las conductas sancionables en una norma previa (tipicidad)
¿ Identificación previa de las medidas preventivas y de las sanciones para el infractor de las normas ambientales (artículo 85 Ley 99 de 1993)
¿ Autoridad competente para su imposición (autoridades ambientales)
¿ Sujetos sancionables (infractores de las normas ambientales)
¿ Procedimiento aplicable (actualmente en el Decreto 1594 de 1984)
¿ Garantías a los investigados (derecho de defensa, presunción de inocencia, aportar y controvertir pruebas) (artículo 29 C. P., Decreto 1594 de
1984, C.C.A.). Objetivos generales
1. Declarar la titularidad del poder sancionatorio administrativo en cabeza del Estado representado, en este caso, por las autoridades
ambientales y establecer un procedimiento especial ágil en materia ambiental con términos breves y reglas prácticas en materia de flagrancia.
 2. Limitar la competencia a prevención de las entidades territoriales con un mecanismo ágil para trasladar la actuación a las autoridades
ambientales.
3. Establecer un término de caducidad específico para la acción sancionatoria ambiental.
4. Determinar criterios y circunstancias de agravación y atenuación de la responsabilidad del infractor y circunstancias de justificación de la
conducta.
5. Incorporar la sanción de restitución de las especies silvestres en lugar del decomiso de los mismos en virtud de la figura del dominio eminente
del Estado sobre el territorio, los recursos naturales renovables, así como los demás elementos ambientales que se encuentren dentro del territorio
nacional (artículos 42 y 43 del CNRN, Sentencia C-126/98).
6. Consagrar el apoyo y acompañamiento de todas las entidades públicas y de las autoridades de policía para las actuaciones en los procesos
sancionatorios en materia ambiental. La creación de un procedimiento ambiental claro y expedito, no sólo facilitará el ejercicio de las funciones
sancionatorias en dicho ámbito, sino que adicionalmente permitirá al investigado ejercer de manera adecuada su derecho de defensa.
Germán Vargas Lleras, Honorable Senador de la República.
SENADO DE LA REPUBLICA Secretaría General (art. 139 y ss. Ley 5ª de 1992)
El día 17 del mes de agosto del año 2006 se radicó en este despacho el Proyecto de ley número 92, con todos y cada uno de los requisitos
constitucionales y legales, por el honorable Senador Germán Vargas Lleras. El Secretario, Emilio Otero Dajud.
SENADO DE LA REPUBLICA SECRETARIA GENERAL Tramitación de Leyes
Bogotá, D. C., 17 de agosto de 2006 Señora Presidenta:
Con el fin de que se proceda a repartir el Proyecto de ley número 92 de 2006 Senado, por la cual se establece el procedimiento sancionatorio
ambiental, me permito pasar a su despacho el expediente de la mencionada iniciativa que fue presentada en el día de hoy ante Secretaría General.
La materia de que trata el mencionado proyecto de ley, es competencia de la Comisión Quinta Constitucional Permanente, de conformidad con las
disposiciones reglamentarias y de ley. El Secretario General del honorable Senado de la República, Emilio Oter o Dajud.
PRESIDENCIA DEL HONORABLE SENADO DE LA REPUBLICA
Bogotá, D. C., 17 de agosto de 2006 De conformidad con el informe de Secretaría General, dese por repartido el proyecto de ley de la referencia
a la Comisión Quinta Constitucional y envíese copia del mismo a la Imprenta Nacional con el fin de que sea publicado en la Gaceta del Congreso.
Cúmplase. La Presidenta del honorable Senado de la República. Dilian Francisca Toro Torres.
El Secretario General del honorable Senado de la República, Emilio Otero Dajud.
PONENCIA PARA PRIMER DEBATE AL PROYECTO DE LEY 092 DE 2006 SENADO. 485/06
por la cual se establece el Procedimiento Sancionatorio Ambiental.
Senador ALVARO ARAUJO CASTRO Presidente Comisión Quinta Senado de la República Ciudad Señor Presidente y demás Senadores:
Tengo el honor de rendir ponencia para primer debate al Proyecto de ley número 092 de 2006 Senado, por la cual se establece el Procedimiento
Sancionatorio Ambiental, encargo que me hiciera la Mesa Directiva de la Comisión Quinta y que fuera presentado por la Bancada de Cambio Radical,
honorable Senador Germán Vargas Lleras.
CONTENIDO Y ALCANCE DEL PROYECTO
El proyecto objeto de la presente ponencia tiene por fin establecer el proceso sancionatorio en materia ambiental, en desarrollo de lo preceptuado
por el artículo 29 de la Carta Política, que establece el respeto al debido proceso en toda actuación administrativa.
La iniciativa consta de 52 artículos distribuidos en siete títulos con el siguiente contenido:
El título primero contiene las disposiciones generales, se reitera la titularidad de la potestad sancionatoria en cabeza del Ministerio de Ambiente,
Vivienda y Desarrollo Territorial, MAVDT, las Corporaciones Autónomas Regionales, las unidades ambientales de los grandes centros urbanos, los
establecimientos públicos ambiéntales y la Unidad Administrativa Especial de Sistema de Parques Ambientales. Igualmente, se establece que serán
aplicables a dicho procedimiento los principios constitucionales, así como los legales contenidos en el artículo 1° de la Ley 99 de 1993.
El título segundo define la infracción ambiental y consagra las causales de aravación y atenuación de la responsabilidad ambiental, así como la
caducidad para el inicio de la acción.
En el título tercero se establece el procedimiento para la imposición de medidas preventivas, las cuales procederán de oficio o a petición de parte
y deberán materializarse mediante acto administrativo motivado.
El título cuarto establece el trámite aplicable para el desarrollo del procedimiento sancionatorio, el cual se iniciará de oficio, a petición de parte o
como fruto del establecimiento de una medida preventiva, mediante acto administrativo motivado que será notificado de conformidad con las normas
del Código Contencioso Administrativo.
Igualmente, se establece que la autoridad ambiental realizará todo tipo de diligencias con el fin de determinar con certeza los hechos constitutivos
de infracción ambiental y cuando evidencie que existe mérito para continuar con la actuación formulará cargos mediante acto administrativo motivado,
el cual, una vez notificado, dará paso a la presentación de descargos por parte del investigado dentro de los 10 días hábiles siguientes. En dicho
escrito el investigado podrá solicitar pruebas, las cuales se practicarán dentro de un término de 30 días prorrogables por una sola vez. Una vez
vencido el término probatorio, se procederá a decidir sobre la responsabilidad ambiental mediante acto administrativo motivado.
En el mismo sentido, el título quinto se encarga de consagrar las medidas preventivas y las sanciones. Las primeras van desde una amonestación
escrita hasta la suspensión de la obra o actividad cuando pueda derivarse peligro para el medio ambiente. En cuanto a las segundas, estas
comprenden de acuerdo con la gravedad de la falta, desde la imposición de multas hasta el cierre definitivo del establecimiento y la revocatoria de la
licencia, permiso o concesión.
El título sexto regula el manejo que debe darse a las especies que sean decomisadas. En cuanto a la fauna, prevé que, de acuerdo con el análisis
de la situación, pueden aplicarse las siguientes posibilidades: su liberación, la disposición en un centro de atención y la entrega a zoológicos,
zoocriaderos o tenedores de fauna silvestre. En lo que se refiere a la flora, consagra la eventualidad de su devolución al medio natural, la ubicación
en centros de atención y valoración, o su entrega a jardines botánicos o viveros.
El último título del proyecto está dedicado a las disposiciones finales, por medio de las cuales se regulan la transición de procedimientos y la
reglamentación interna.
Sobre este punto resulta importante aclarar que el proyecto solamente deroga los artículos 83 a 86 de la Ley 99 de 1993.
CONVENIENCIA E IMPORTANCIA DEL PROYECTO
El constituyente de 1991 les otorgó una nueva dimensión al tema ambiental y al cuidado de nuestros recursos naturales, prescribiendo que es
responsabilidad del Estado la planificación y el manejo de los mismos. En esa medida, compete al legislador desarrollar los preceptos constitucionales
para garantizar un medio ambiente sano, en desarrollo de los artículos 49 y 80 del estatuto superior. Al respecto la Corte Constitucional ha manifestado
lo siguiente:
¿...la dimensión ecológica de la Constitución, como norma de normas que es (C. P. artículo 4°), confiere un sentido totalmente diverso a todo un
conjunto de conceptos jurídicos y económicos. Estos ya no pueden ser entendidos de manera reduccionista o economicista, o con criterios de corto
plazo, como se hacía antaño, sino que deben ser interpretados conforme a los principios, derechos y obligaciones estatales que en materia ecológica
ha establecido la Constitución, y en particular conforme a los principios del desarrollo sostenible... Hoy en Colombia no son legítimos los procesos
incompatibles con la preservación del medio ambiente y el desarrollo sostenible.
Igualmente ha señalado que:
¿...las autoridades pueden violar la Carta si no cumplen la obligación de desarrollarla... si se asume en todas sus consecuencias la fuerza
normativa de la Carta y las consecuencias de la adopción del Estado social de derecho, es necesario concluir que el juez constitucional puede ser,
excepcionalmente, un garante del propio desarrollo de la Carta, por lo cual su función es también estimular la actividad de las otras autoridades,
incluido el Legislador ... esa actualización de la legislación ambiental no puede hacerse por medio del control constitucional de las leyes, pues para
tal efecto la Carta prevé otras instancias...¿ .
En cuanto a la necesidad de expedir un procedimiento sancionatorio ambiental, además de la ya citada responsabilidad de desarrollo de las
normas constitucionales, es necesario llenar un vacío legal que existe en la materia, tal como se explica a continuación:
En efecto, la Corte Constitucional ha señalado que las normas en materia ambiental que fueron expedidas con anterioridad a la Constitución
Política, tales como la Ley 2ª de 1959 el Código Nacional de Recursos Naturales y sus decretos reglamentarios, entre ellos el Decreto 1594 de 1982,
están condicionadas por la vigencia de la Constitución Política de 1991. Por lo tanto, ordena una nueva lectura de las mismos permeada por la
introducción de los principios constitucionales y las leyes que la desarrollan.
Ahora bien, toda vez que la Ley 99 de 1993 en su artículo 85 se limitó a establecer las sanciones a los infractores de las normas administrativas
ambientales, pero en lo que al procedimiento para aplicación de las mismas se refiere, remitió al trámite del Decreto 1594 de 1982, el cual fue diseñado
para infracciones sanitarias en materia de vertimientos, el legislador colombiano está en mora de expedir un procedimiento ágil y efectivo en materia
ambiental, dada la naturaleza policiva de la función atribuida por la ley a las autoridades ambientales.
Proposición Con fundamento en las consideraciones expuestas, dese primer debate al Proyecto de ley 092 de 2006 Senado, por la cual se
establece el Procedimiento Sancionatorio Ambiental. Senador Ponente, Arturo Char Chaljub

PONENCIA PARA PRIMER DEBATE AL PROYECTO DE LEY 238 DE 2008 CÁMARA, 092 DE 2006 SENADO 288/08

por la cual se establece el procedimiento sancionatorio ambiental

Bogotá, D. C., mayo 7 de 2008
Doctora
LUCERO CORTES MENDEZ
Presidenta
Comisión Quinta
Cámara de Representantes
Ciudad
Señora Presidenta y demás Representantes:
 Tenemos el honor de rendir ponencia para primer debate al Proyecto de ley número 238 de 2008 Cámara, por la cual se establece el
Procedimiento Sancionatorio Ambiental, encargo que nos hiciera, la Mesa Directiva de la Comisión Quinta y que fuera presentado por la Bancada de
Cambio Radical, honorable Senador Germán Vargas Lleras.
El procedimiento sancionatorio ambiental se aplicará en el territorio Nacional por las autoridades ambientales competentes a las personas
naturales y jurídicas que infrinjan, por acción u omisión las normas expedidas en materia ambiental. Se considera infracción a todo lo que constituya
violación de las normas contenidas en el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables ¿ Decreto-ley 2811 de 1974, la Ley 99 de 1993, Ley
165 de 1994 y las demás disposiciones ambientales vigentes.
Señala el proyecto que son circunstancias agravantes en materia ambiental las siguientes: Reincidencia; que la infracción genere daño irreversible
al medio ambiente, a los recursos naturales, al paisaje o a la salud humana; cometer infracción para ocultar otra; regir la responsabilidad o atribuirla
a otros; infringir varias disposiciones legales con la misma conducta; atentar contra recursos naturales ubicados en áreas protegidas, o declarados
en peligro de extinción, o sobre los cuales existe veda, restricción o prohibición; realizar la acción u omisión en áreas de especial importancia ecológica;
obtener provecho económico para sí o un tercero, entre otros.
La Constitución de 1991 lo convirtió en un derecho nuevo cuya finalidad es la protección de los recursos naturales y la preservación del ambiente
para satisfacer nuestras necesidades presentes y de las generaciones futuras. Es un derecho que le abre las puertas sin restricción alguna a la
participación social.
El objeto y ámbito de aplicación del régimen sancionatorio ambiental en Colombia se aplica en virtud de la Constitución y la ley 99 de 1993, y en
desarrollo del deber del Estado de prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, es imponer las sanciones legales y exigir la reparación de
los daños ambientales al infractor de las normas sobre protección ambiental o sobre manejo y aprovechamiento de recursos naturales renovables,
sin perjuicio del ejercicio de las acciones civiles y penales a que haya lugar.
Colocar en movimiento el procedimiento sancionatorio para la imposición de las medidas, cualquiera que estas sean, por parte de las autoridades
ambientales no solo exige tener en cuenta la norma procesal sino los principios que gobiernan el debido proceso, tales como el de legalidad,
imparcialidad y publicidad, la presunción de inocencia, la carga de la prueba, el derecho a la defensa, la libertad probatoria, el derecho a no declarar
contra sí mismo, el derecho a contradicción, entre otros. Tal como lo consagra nuestra Carta Constitucional en su artículo 29 cuando dispone: ¿El
debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas¿
Se hace entonces, evidente, la necesidad de armonizar el procedimiento sancionatorio con la realidad de la gestión de las autoridades
ambientales, que día tras día enfrentan mayores y más complejos retos a la hora de sancionar a los infractores ambientales. Un proceso diseñado
para infracciones sanitarias es a todas luces inapropiado. Adicionalmente, la referencia a una norma anterior a la Constitución del 91, Decreto 1594
de 1982 implica una serie de limitaciones adicionales, como La Corte Constitucional lo ha señalado; las normas en materia ambiental que fueron
expedidas con anterioridad a la Constitución Política, tales como la Ley 2ª de 1959 el Código Nacional de Recursos Naturales y sus decretos
reglamentarios, entre ellos el Decreto 1594 de 1982, están condicionadas por la vigencia de la Constitución Política de 1991. Por lo tanto, ordena una
nueva lectura de las mismos permeada por la introducción de los principios constitucionales y las leyes que la desarrollan. El Congreso nacional es
el primer llamado a realizar esta armonización.
Por otra parte, la Procuraduría Delegada para Asuntos Ambientales que surgió por expresa disposición de la Ley 99 de 1993, fue modificada por
la Ley 201 de 1995 y posteriormente derogada por el Decreto-ley 262 de 2000; en este decreto se incluyen entre las funciones de los Procuradores
Judiciales Agrarios, las actuaciones sobre los asuntos ambientales pero de manera general y como tema transversal de otras dependencias.
Sin embargo, ante la creciente importancia del ambiente y la proliferación de procesos que involucran un componente ambiental significativo y
más aún, con el reiterado uso del proceso sancionatorio ambiental, es imperativo que la actuación como Ministerio Público sea realizada teniendo en
cuenta la especialidad sobre la materia. Para lo cual, es imprescindible adecuar la intervención de los Procuradores Judiciales Ambientales y Agrarios
como agentes del Ministerio Público ante las Autoridades Ambientales con un soporte legal preciso y explícito. Más aun cuando, en la actualidad los
Procuradores Ambientales y Agrarios han encontrado limitaciones y dificultades en su intervención en los procesos sancionatorios ambientales; pues,
como no hay norma que obligue a las autoridades a notificarlos de los actos de apertura o terminación de los procesos, deben insistir ante estas
autoridades para que acepten sus intervenciones.
Así las cosas, el proyecto presentado en esta oportunidad tiene una reorganización de las funciones del Ministerio Público Ambiental, en cabeza
de la Delegada para Asuntos Ambientales y Agrarios y los Procuradores Judiciales Ambientales y Agrarios en los mismos términos que fueron tenidos
en cuenta para estos funcionarios en materia agraria de acuerdo a lo contemplado en la Ley 1152 de 2007, ¿Estatuto de Desarrollo Rural¿. El proyecto
no constituye un cambio en la estructura y funcionamiento del Ministerio Público, pero sí le otorgaría mayor claridad y precisión a la intervención de
los Procuradores Judiciales Ambientales y Agrarios tanto en el proceso sancionatorio ambiental como frente a las demás autoridades administrativas
y judiciales; sin lo cual esta Procuraduría Delegada y sus Procuradores Judiciales se han visto abocados a emplear distintas acciones administrativas
y jud iciales para ser tenidos en cuenta dentro de esta clase de procesos que retrasan el actuar de la Procuraduría.
Los ponentes han encontrado que las propuestas de la Procuraduría Delegada, dan al Ministerio Público un marco de acción contundente que
permita su oportuna intervención de frente a las autoridades ambientales, en especial en los procesos sancionatorios. Así mismo, las propuestas
presentadas referentes al articulado son significativas para la consolidación del proceso sancionatorio ambiental, y que su inclusión en la ley
contribuiría al fortalecimiento y buen desempeño de esta figura jurídica por lo cual, los ponentes han incluido el articulado que esa Procuraduría
Delegada envió.
El proyecto también incorpora tres sistemas de información sobre medio ambiente, con el propósito de facilitar el control en materia ambiental por
parte de las autoridades competentes. Es de imperiosa necesidad que se cuente con información confiable y certera que permita la toma de decisiones
y el seguimiento en especial en lo que se refiere a: infractores ambientales cuya información estará consignada en el RUIA, fauna silvestre cuya
información estará en el PIFS e información sobre la movilización de productos maderables y no maderables que será consignada en el PIM.
Proposición
Por las consideraciones anteriores expuestas y conforme a las disposiciones reglamentarias, proponemos a los honorables Representantes de la
Comisión Quinta Constitucional, dar primer debate al Proyecto de ley número 238 de 2008 Cámara número 092 de 2006 Senado, por la cual se
establece el procedimiento sancionatorio ambiental¿.
Atentamente,
Fabio Arango Torres, Coordinador Ponente; José Gerardo Piamba, Sandra A. Velásquez Salcedo, Dumith Antonio Náder Cura, Constantino
Rodríguez, Pedro M. Ramírez Ramírez. Ponentes.

INFORME DE PONENCIA SEGUNDO DEBATE PROYECTO DE LEY 238 DE 2008 CÁMARA, 092 DE 2006 SENADO 352/08

por la cual se establece el Procedimiento Sancionatorio Ambiental y se dictan otras disposiciones

Bogotá, D. C., junio 11 de 2008
Doctor
HERNANDO PALOMINO PALOMINO
Secretario Comisión Quinta
Cámara de Representantes
Ciudad
En cumplimiento de la designación que nos hiciera la Mesa Directiva de la Comisión, remito para su trámite respectivo el informe de ponencia
para segundo debate al Proyecto de ley número 238 de 2008 Cámara, por la cual se establece el Procedimiento Sancionatorio Ambiental y se
dictan otras disposiciones, encargo que nos hiciera, la Mesa Directiva de la Comisión Quinta y que fuera presentado por la Bancada de Cambio
Radical, honorable Senador Germán Vargas Lleras.
Atentamente,
Fabio Arango Torres, Coordinador Ponente; José Gerardo Piamba, Sandra A. Velásquez, Salcedo, Dumith Antonio Náder Cura, Constantino
Rodríguez, Pedro M. Ramírez Ramírez, Ponentes.
PONENCIA PARA SEGUNDO DEBATE AL PROYECTO DE LEY NUMERO 238 DE 2008 CAMARA, 092 DE 2006 SENADO
por la cual se establece el Procedimiento Sancionatorio Ambiental
y se dictan otras disposiciones.
EXPOSICION DE MOTIVOS
El procedimiento sancionatorio ambiental se aplicará en el territorio nacional por las autoridades ambientales competentes a las personas
naturales y jurídicas que infrinjan, por acción u omisión las normas expedidas en materia ambiental. Se considera infracción a todo lo que constituya
violación de las normas contenidas en el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables ¿ Decreto-ley 2811 de 1974, la Ley 99 de 1993, Ley
165 de 1994 y las demás disposiciones ambientales vigentes.
Señala el proyecto que son circunst ancias agravantes en materia ambiental las siguientes: Reincidencia; que la infracción genere daño irreversible
al medio ambiente, a los recursos naturales, al paisaje o a la salud humana; cometer infracción para ocultar otra; regir la responsabilidad o atribuirla a
otros; infringir varias disposiciones legales con la misma conducta; atentar contra recursos naturales ubicados en áreas protegidas, o declarados en peligro
de extinción, o sobre los cuales existe veda, restricción o prohibición; realizar la acción u omisión en áreas de especial importancia ecológica; obtener
provecho económico para sí o un tercero, entre otros.
La Constitución de 1991 lo convirtió en un derecho nuevo cuya finalidad es la protección de los recursos naturales y la preservación del ambiente
para satisfacer nuestras necesidades presentes y de las generaciones futuras. Es un derecho que le abre las puertas sin restricción alguna a la
participación social.
El objeto y ámbito de aplicación del Régimen Sancionatorio Ambiental en Colombia se aplica en virtud de la Constitución y la Ley 99 de 1993, y
en desarrollo del deber del Estado de prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, es imponer las sanciones legales y exigir la reparación
de los daños ambientales al infractor de las normas sobre protección ambiental o sobre manejo y aprovechamiento de recursos naturales renovables,
sin perjuicio del ejercicio de las acciones civiles y penales a que haya lugar.
Colocar en movimiento el procedimiento sancionatorio para la imposición de las medidas, cualquiera que estas sean, por parte de las autoridades
ambientales no solo exige tener en cuenta la norma procesal sino los principios que gobiernan el debido proceso, tales como el de legalidad,
imparcialidad y publicidad, la presunción de inocencia, la carga de la prueba, el derecho a la defensa, la libertad probatoria, el derecho a no declarar
contra sí mismo, el derecho a contradicción, entre otros. Tal como lo consagra nuestra Carta Constitucional en su artículo 29 cuando dispone: ¿El
debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas¿.
Se hace entonces, evidente, la necesidad de armonizar el procedimiento sancionatorio con la realidad de la gestión de las autoridades
ambientales, que día tras día enfrentan mayores y más complejos retos a la hora de sancionar a los infractores ambientales. Un proceso diseñado
para infracciones sanitarias es a todas luces inapropiado. Adicionalmente, la referencia a una norma anterior a la Constitución de 1991, Decreto 1594
de 1982 implica una serie de limitaciones adicionales, como la Corte Constitucional lo ha señalado; las normas en materia ambiental que fueron
expedidas con anterioridad a la Constitución Política, tales como la Ley 2ª de 1959 el Código Nacional de Recursos Naturales y sus decretos
reglamentarios, entre ellos el Decreto 1594 de 1982, están condicionadas por la vigencia de la Constitución Política de 1991. Por lo tanto, ordena una
nueva lectura de las mismos permeada por la introducción de los principios constitucionales y las leyes que la desarrollan. El Congreso Nacional es
el primer llamado a realizar esta armonización.
Por otra parte, la Procuraduría Delegada para Asuntos Ambientales que surgió por expresa disposición de la Ley 99 de 1993, fue modificada por
la Ley 201 de 1995 y posteriormente derogada por el Decreto-ley 262 de 2000; en este decreto se incluyen entre las funciones de los Procuradores
Judiciales Agrarios, las actuaciones sobre los asuntos ambientales pero de manera general y como tema transversal de otras dependencias.
Sin embargo, ante la creciente importancia del ambiente y la proliferación de procesos que involucran un componente ambiental significativo y
más aún, con el reiterado uso del proceso sancionatorio ambiental, es imperativo que la actuación como Ministerio Público sea realizada teniendo en
cuenta la especialidad sobre la materia. Para lo cual, es imprescindible adecuar la intervención de los Procuradores Judiciales Ambientales y Agrarios
como agentes del Ministerio Público ante las Autoridades Ambientales con un soporte legal preciso y explícito. Más aun cuando, en la actualidad los
Procuradores Ambientales y Agrarios han encontrado limitaciones y dificultades en su intervención en los procesos sancionatorios ambientales; pues,
como no hay norma que obligue a las autoridades a notificarlos de los actos de apertura o terminación de los procesos, deben insistir ante estas
autoridades para que acepten sus intervenciones.
Así las cosas, el proyecto presentado en esta oportunidad tiene una reorganización de las funciones del Ministerio Público Ambiental, en cabeza
de la Delegada para Asuntos Ambientales y Agrarios y los Procuradores Judiciales Ambientales y Agrarios en los mismos términos que fueron tenidos
en cuenta para estos funcionarios en materia agraria de acuerdo a lo contemplado en la Ley 1152 de 2007 ¿Estatuto de Desarrollo Rural¿. El proyecto
no constituye un cambio en la estructura y funcionamiento del Ministerio Público, pero sí le otorgaría mayor claridad y precisión a la intervención de
los Procuradores Judiciales Ambientales y Agrarios tanto en el proceso sancionatorio ambiental como frente a las demás autoridades administrativas
y judiciales; sin lo cual esta Procuraduría Delegada y sus Procuradores Judiciales se han visto abocados a emplear distintas acciones administrativas
y judiciales para ser tenidos en cuenta dentro de esta clase de procesos que retrasan el actuar de la Procuraduría.
El proyecto también incorpora tres sistemas de información sobre medio ambiente, con el propósito de facilitar el control en materia ambiental por
parte de las autoridades competentes. Es de imperiosa necesidad que se cuente con información confiable y certera que permita la toma de decisiones
y el seguimiento en especial en lo que se refiere a: infractores ambientales cuya información estará consignada en el RUIA, fauna silvestre cuya
información estará en el PIFS e información sobre la movilización de productos maderables y no maderables que será consignada en el PIM.
En el debate en la Comisión Quinta de esta Corporación, iniciado en la sesión del día martes 3 de mayo del presente año, se presentaron algunas
proposiciones y sugerencias que llevaron a presentar un texto que reuniera el consenso de sus integrantes, en procura de contarse con una norma
más expedita, acorde con la finalidad y filosofía del mismo proyecto.
Resaltando lo más importante y representativo para este proyecto de ley en su primer debate en Comisión Quinta, a continuación se plasman las
proposiciones presentadas en esta sesión:
 Proposiciones rechazadas:
Suprímase del parágrafo del articulado 1° la expresión resaltada:
Parágrafo. Las autoridades de los pueblos indígenas podrán ejercer la potestad sancionatoria en materia ambiental de conformidad con sus
propias normas y procedimientos siemp re y cuando no sean contrarias a la Constitución y a las leyes que regulan la materia.
Adiciónese al artículo 7° la expresión resaltada:
Artículo 7°. Causales de agravación de la responsabilidad en materia ambiental. Son circunstancias agravantes en materia ambiental las
siguientes:
¿Atentar contra recursos naturales ubicados en áreas protegidas o territorios ancestralmente ocupados por los pueblos o comunidades indígenas
o XXXXXX de extinción, o sobre los cuales existe veda, restricción o prolongación¿.
Artículo 54. Las funciones del Ministerio Público dentro de los procesos sancionatorios ambientales y agrarios serán ejercidas por los Procuradores
Judiciales y Agrarios.
Proposiciones aprobadas:
Artículo 1°. Suprímase el parágrafo del artículo 1°.
El artículo 54 quedará así:
Funciones de los Procuradores Judiciales Ambientales y Agrarios. Sin perjuicio de lo dispuesto en las leyes que establezcan las funciones y
estructura general de la Procuraduría General de la Nación y la norma que crea y organiza la jurisdicción agraria, el Procurador Delegado para
Asuntos Ambientales y Agrarios y los Procuradores Judiciales Ambientales y Agrarios ejercerán además de las funciones contenidas en otras normas
legales, la siguiente:
Velar por el estricto cumplimiento de lo dispuesto en la Constitución Política, las leyes, decretos; actos administrativos y demás actuaciones
relacionadas con la protección del medio ambiente y utilización de los recursos naturales.
Las autoridades que adelanten procesos sancionatorios ambientales deberán notificar personalmente a los Procuradores Judiciales Ambientales
y Agrarios los autos de apertura y terminación de los procesos sancionatorios ambientales.
Proposición de motivos
Por las razones antes expuestas proponemos a la Plenaria de la honorable Cámara de Representantes dar segundo debate al Proyecto de ley
número 238 de 2008 Cámara, 092 de 2006 Senado, por la cual se establece el Procedimiento Sancionatorio Ambiental y se dictan otras disposiciones.
Atentamente,
Fabio Arango Torres, Coordinador Ponente; José Gerardo Piamba, Sandra A. Velásquez, Salcedo, Dumith Antonio Náder Cura, Constantino
Rodríguez, Pedro M. Ramírez Ramírez, Ponentes.
PLIEGO DE MODIFICACIONES
Con base en el texto aprobado en Comisión Quinta en primer debate y con las proposiciones del Ministerio del Medio Ambiente a continuación
se presenta el texto sugerido para segundo debate del ¿Proyecto de ley número 238 de 2008 Cámara, 092 de 2006 Senado, por la cual se
establece el Procedimiento Sancionatorio Ambiental y se dictan otras disposiciones.

EXPOSICION DE MOTIVOS 387/08

El procedimiento sancionatorio ambiental se aplicará en el territorio Nacional por las autoridades ambientales competentes a las personas
naturales y jurídicas que infrinjan, por acción u omisión las normas expedidas en materia ambiental. Se considera infracción a todo lo que constituya
violación de las normas contenidas en el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables ¿ Decreto ley 2811 de 1974, la Ley 99 de 1993, ley
165 de 1994 y las demás disposiciones ambientales vigentes.
Señala el proyecto que son circunstancias agravantes en materia ambiental las siguientes: Reincidencia; que la infracción genere daño irreversible
al medio ambiente, a los recursos naturales, al paisaje o a la salud humana; cometer infracción para ocultar otra; regir la responsabilidad o atribuirla
a otros; infringir varias disposiciones legales con la misma conducta; atentar contra recursos naturales ubicados en áreas protegidas, o declarados
en peligro de extinción, o sobre los cuales existe veda, restricción o prohibición; realizar la acción u omisión en áreas de especial importancia ecológica;
obtener provecho económico para sí o un tercero, entre otros.
La Constitución de 1991 lo convirtió en un derecho nuevo cuya finalidad es la protección de los recursos naturales y la preservación del ambiente
para satisfacer nuestras necesidades presentes y de las generaciones futuras. Es un derecho que le abre las puertas sin restricción alguna a la
participación social.
 El objeto y ámbito de aplicación del régimen sancionatorio ambiental en Colombia se aplica en virtud de la Constitución y la Ley 99 de 1993, y en
desarrollo del deber del Estado de prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, es imponer las sanciones legales y exigir la reparación de
los daños ambientales al infractor de las normas sobre protección ambiental o sobre manejo y aprovechamiento de recursos naturales renovables,
sin perjuicio del ejercicio de las acciones civiles y penales a que haya lugar.
Colocar en movimiento el procedimiento sancionatorio para la imposición de las medidas, cualquiera que estas sean, por parte de las autoridades
ambientales no solo exige tener en cuenta la norma procesal sino los principios que gobiernan el debido proceso, tales como el de legalidad,
imparcialidad y publicidad, la presunción de inocencia, la carga de la prueba, el derecho a la defensa, la libertad probatoria, el derecho a no declarar
contra sí mismo, el derecho a contradicción, entre otros. Tal como lo consagra nuestra Carta Constitucional en su artículo 29 cuando dispone: ¿El
debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas¿.
Se hace entonces, evidente, la necesidad de armonizar el procedimiento sancionatorio con la realidad de la gestión de las autoridades
ambientales, que día tras día enfrentan mayores y más complejos retos a la hora de sancionar a los infractores ambientales. Un proceso diseñado
para infracciones sanitarias es a todas luces inapropiado. Adicionalmente, la referencia a una norma anterior a la Constitución del 91, Decreto 1594
de 1982 implica una serie de limitaciones adicionales, como la Corte Constitucional lo ha señalado; las normas en materia ambiental que fueron
expedidas con anterioridad a la Constitución Política, tales como la Ley 2ª de 1959 el Código Nacional de Recursos Naturales y sus decretos
reglamentarios, entre ellos el Decreto 1594 de 1982, están condicionadas por la vigencia de la Constitución Política de 1991. Por lo tanto, ordena una
nueva lectura de las mismos permeada por la introducción de los principios constitucionales y las leyes que la desarrollan. El Congreso nacional es
el primer llamado a realizar esta armonización.
Por otra parte, la Procuraduría Delegada para Asuntos Ambientales que surgió por expresa disposición de la Ley 99 de 1993, fue modificada por
la Ley 201 de 1995 y posteriormente derogada por el Decreto-ley 262 de 2000; en este decreto se incluyen entre las funciones de los Procuradores
Judiciales Agrarios, las actuaciones sobre los asuntos ambientales pero de manera general y como tema transversal de otras dependencias.
Sin embargo, ante la creciente importancia del ambiente y la proliferación de procesos que involucran un componente ambiental significativo y
más aún, con el reiterado uso del proceso sancionatorio ambiental, es imperativo que la actuación como Ministerio Público sea realizada teniendo en
cuenta la especialidad sobre la materia. Para lo cual, es imprescindible adecuar la intervención de los Procuradores Judiciales Ambientales y Agrarios
como agentes del Ministerio Público ante las Autoridades Ambientales con un soporte legal preciso y explícito. Más aún cuando, en la actualidad los
Procuradores Ambientales y Agrarios han encontrado limitaciones y dificultades en su intervención en los procesos sancionatorios ambientales; pues,
como no hay norma que obligue a las autoridades a notificarlos de los actos de apertura o terminación de los procesos, deben insistir ante estas
autoridades para que acepten sus intervenciones.
Así las cosas, el proyecto presentado en esta oportunidad tiene una reorganización de las funciones del Ministerio Público Ambiental, en cabeza
de la Delegada para Asuntos Ambientales y Agrarios y los Procuradores Judiciales Ambientales y Agrarios en los mismos términos que fueron tenidos
en cuenta para estos funcionarios en materia agraria de acuerdo a lo contemplado en la Ley 1152 de 2007 ¿Estatuto de Desarrollo Rural¿. El proyecto
no constituye un cambio en la estructura y funcionamiento del Ministerio Público, pero sí le otorgaría mayor claridad y precisión a la intervención de
los Procuradores Judiciales Ambientales y Agrarios tanto en el proceso sancionatorio ambiental como frente a las demás autoridades administrativas
y judiciales; sin lo cual esta Procuraduría Delegada y sus Procuradores Judiciales se han visto abocados a emplear distintas acciones administrativas
y judiciales para ser tenidos en cuenta dentro de esta clase de procesos que retrasan el actuar de la Procuraduría.
El proyecto también incorpora tres sistemas de información sobre medio ambiente, con el propósito de facilitar el control en materia ambiental por
parte de las autoridades competentes. Es de imperiosa necesidad que se cuente con información confiable y certera que permita la toma de decisiones
y el seguimiento en especial en lo que se refiere a: infractores ambientales cuya información estará consignada en el RUIA, fauna silvestre cuya
información estará en el PIFS e información sobre la movilización de productos maderables y no maderables que será consignada en el P IM.
En el debate en la Comisión Quinta de esta Corporación, iniciado en la sesión del día martes 3 de mayo del presente año, se presentaron algunas
proposiciones y sugerencias que llevaron a presentar un texto que reuniera el consenso de sus integrantes, en procura de contarse con una norma
más expedita, acorde con la finalidad y filosofía del mismo proyecto.
Atentamente,
Honorables Representantes,
Juan Carlos Valencia, Felipe Fabián Orozco.
Honorables Senadoras,
Elsa Gladys Cifuentes A., Alexandra Moreno P.