Vicente Palermo - ¿Mejorar para empeorar? La dinámica política de las reformas estructurales argentinas.

1. LA PARADOJA DE LAS REFORMAS DE MERCADO EN ARGENTINA

La implementación de reformas estructurales de cualquier signo conllevan la necesidad de impartir costos.
Jamás son inocuas porque son redistributivas. La literatura clásica afirma que las políticas de reforma “market
oriented” suponen costos transicionales para la posterior obtención de beneficios permanentes: la situación
debe primero empeorar para luego mejorar. A fines de los 80s y principios de los 90s se dio el periodo de más
intensas reformas de mercado en A. Latina tanto como en Europa del Este.
El caso Argentino presento una paradoja: fue al revés- primero mejoró y después empeoró, y los beneficios
fueron menores que los costos. Refuta ambos componentes de esta visión porque, por un lado, durante el
proceso de cambio los beneficios transicionales superaron claramente los costos transicionales. Y porque por
otro lado, la consumación del cambio, la instauración de un conjunto de reglas de juego muy diferentes al
anterior, no supuso beneficios permanentes.
Argentina al igual que el resto de Latinoamérica entre 1990 y 1997 sostuvo
a) la reducción del porcentual de hogares bajo la línea de pobreza.
b) la expansión del gasto social publico
c) un empeoramiento de la distribución del ingreso.
Tanto a como b se generaron en función de los logros del crecimiento del PBI.
Para fines de la década
 El PBI crece, pero disminuye la redistribución de ingresos.
 Gasto público, crece con fuerza, pero sólo sobre ciertos rubros
 El deterioro social era significativo
 La distribución del ingreso empeoro y aumento el desempleo
 Hubo deterioro de los programas sociales que beneficiaban a los sectores más pobres.
 Aumento del número de pobres

De esta forma, el crecimiento del PBI de los primeros años permitió una expansión del gasto social que tuvo un
efecto beneficioso. Pero luego las sucesivas retracciones que tuvieron lugar de allí en adelante revirtieron la
tendencia.
La reforma económica en la Argentina, estuvo caracterizada por un interjuego entre la evolución de la situación
social y la dinámica política de las reformas
El periodo de mayor intensidad de reformas estructurales es de 1989 a 1990.
Entre 1987-1990: Periodo de fuga hacia delante. Los costos sociales de las reformas se estaban pagando por
anticipado en razón de las recurrentes crisis hiperinflacionarias.
Periodo de 1991-1994: los costos inherentes a las nuevas reformas a las nuevas reformas o a la profundización
de los cambios iniciados en el anterior son compensadas por los beneficios de la estabilidad, reactivación y más
disponibilidad de recursos fiscales. 1991: se sanciona ley de convertibilidad.
A partir de 1994 (dejando atrás el periodo de mayor densidad de reformas estructurales) la política expansiva
se torna insostenible. ( en el sentido de que se revela que en el marco de las nuevas reglas de juego, la
vulnerabilidad externa persiste y que el nivel de actividad económica depende del comportamiento de los
flujos de capital.) Los tramos de reactivación son seguidos por recesiones.

Los efectos negativos de las reformas estructurales son:

1) vulnerabilidad externa que induce una tendencia al crecimiento afectada por sucesivas retracciones.
2) escisión radical entre reactivas y empleo.
 3) un techo muy bajo de recuperación de capacidades fiscales para sostener políticas anticiclicas y / o
sociales.
Tenemos en suma la paradoja de que en lugar de costos transicionales elevados y beneficios permanentes, las
reformas arrojan un saldo de bajos costos transicionales y elevados perjuicios permanentes.
La situación social presente expresa problemas intrínsecos al funcionamiento económico según las nuevas
reglas, y no por cuestiones exógenas o transitorias.

Sin embargo, el caso argentino tampoco aporta evidencia suficiente para confirmar el pesimismo de las
corrientes que sostiene que las reformas de mercado conducen necesariamente a una mayor exclusión social.
Esto es así porque la magnitud de los costos permanentes no puede asociarse a un modelo de organización
económico estatal en abstracto, sino a la forma específica de organización económico estatal resultante de un
determinado proceso de reformas.

Costos permanentes no es idéntico a costos definitivos. Los costos permanentes asociados a las nuevas reglas
instauradas pueden dejar de serlo si se concretan nuevos cambios de reglas.
Así la nota optimista es que si bien las nuevas reglas de juego pueden considerarse como irreversibles (no es
concebible un regreso a pasadas formas de organización económica y estatal9 en la medida en que las
dimensiones socialmente negativas de las mismas pueden atribuirse a las formas específicas y no a un modelo
“en abstracto”, en igual medida puede esperarse que la rectificación de las reglas, que si es posible, atenúe o
elimine esas dimensiones más negativas.

2. LOS RESULTADOS DE LAS REFORMAS

a) LAS NUEVAS REGLAS DE JUEGO ( y sus paradojas)
Una reforma económica y estatal implica un cambio en la estructura de incentivos a la acción. El norte que
acompaño a la gestión reformista en argentina fue el conjunto de incentivos del mercado conforme al modelo
teórico codificado por el consenso de Washington.
Los resultados de las reformas presentan ciertas paradojas:
I. La implementación de un conjunto de incentivos incoherentes, porque conviven rasgos institucionales
fuertes “no de mercado”, con las nuevas pautas de mercado.
II. En oposición a precios relativos fijados por el mercado, se ponen precios “políticamente” fijados: como
el tipo de cambio.
III. La supervivencia de un esquema fuertemente proteccionista para un sector industrial (ej. el
automotriz).
IV. La estructura de incentivos a favor de la inversión según el “consenso de Washington” debería ser a
favor de bienes transables internacionalmente. En la argentina incentivos a la inversión predominan en
actividades de bienes no comerciables internacionalmente. ( contra las exportaciones)
V. Privatizaciones: el Consenso de Washington quiso eliminar todo tipo de Monopolio u Oligopolio
existente. El grado de concentración de la propiedad se incrementó como resultado de las reformas.
a) En contra de la transparencia entre sector privado y público propugnada por el modelo teórico
se crean áreas grises de interrelación entre el sector privado y el Sector público, importantes
fuentes de corrupción a partir de las privatizaciones.
b) La presencia de reglas proteccionistas y rasgos rentísticos insinúan que las reformas no nos
han conducido tanto al mercado como a una nueva forma de capitalismo político y asistido.
c) Borrosidad de límites entre lo público y lo privado, originada en la debilidad institucional, la
fragilidad institucional del poder judicial y la amplia discrecionalidad del gobierno.
d) La corrupción es parte de los resultados, tanto como la labilidad de las políticas activas.
b) VULNERABILIDADES
VULNERABILIDAD EXTERNA: Proceso de reforma y ajuste desarrollado entre 1991 y 1994 no tuvo bases
suficientemente sólidas. Esto se hizo patente a partir de la crisis mexicana de 1995.( efecto tequila)
Desde 1992, economía argentina registraba una brecha comercial que se financiaba externamente. El país
aprovechaba una coyuntura internacional excepcionalmente favorable en flujos disponibles y tasas.
Tras la crisis mexicana, el alza en las tasas de interés internacionales mostraron en qué medida el equilibrio de
entonces dependía del comportamiento de capitales volátiles. De esta forma, la vulnerabilidad externa, que era
un rasgo fuerte del viejo “modelo” persiste en el nuevo.
VULNERABILIDAD FISCAL: La vulnerabilidad fiscal presenta otro rasgo fuerte del viejo y del nuevo modelo.
Previo a la década del 80 el cuadro fiscal argentino estaba profundamente desarticulado. A grandes rasgos,
agotadas otras fuentes de financiamiento, desde fines de los 70s el impuesto inflacionario es el mecanismo de
equilibrio. Cuando al cabo de unos años de aprendizaje de los ahorristas ello dejó de ser posible. Se dio paso a
un endeudamiento creciente del sector público. Este esquema es posible gracias a la casi completa
subordinación del Banco Central al gobierno nacional primero a través del financiamiento vía emisión
monetaria y luego el déficit cuasi fiscal.
Desde mediados de los 90s, en cambio, el cuadro fiscal es en apariencia equilibrado. Las reformas fiscales
dieron superávit en 1993. Sin embargo detrás de este equilibrio se ocultaba un déficit potencial importante.
Por un lado, la inversión pública es muy baja y por el otro la brecha fiscal se cerró pero con fondos
provenientes de las privatizaciones que dejarían de fluir a corto plazo.
Aun así el problema fue en realidad mayor: En 1992 se intenta estimular la productividad industrial reduciendo
impuestos selectivos, con lo cual a menos ingresos al fisco se redujo el gasto público.
Reducir el gasto público trajo conflictos en la “coalición gubernamental” ya que traería la reducción en las
contrataciones para el empleo público. De esta forma se disminuyó la calidad de políticas sociales y el
desfinanciamiento del sistema de seguridad social. Esto se hizo descentralizando las prestaciones de servicios
básicos (salud y educación) hacia las provincias.
El diseño de impuestos regresivos (el IVA que es un impuesto pro cíclico, es decir que depende del nivel de
actividad económica interna) y el cambio en el rol del banco central que está a partir de la década del 90
legalmente imposibilitado de financiar al sector público a partir de la lógica rígida del plan de convertibilidad;
trae un fuerte déficit o desequilibrio potencial.
VULNERABILIDAD DEL EMPLEO.
El fuerte excedente de mano de obra en el mercado laboral es otro resultado de las reformas. Los tramos de
reactivación económica dejan de tener el efecto sobre el empleo que tenían en el pasado. Antes paralelo al
crecimiento de la actividad económica mejoraba el empleo. A partir de los 90s la evolución del mercado de
trabajo cambia su relación con el nivel de actividad económica. Las dificultades para sostener niveles de
cantidad y calidad adecuadas del gasto público conspiran contra las políticas sociales que podrían tener como
destinatarios empleados, subempleados y desempleados.

3. LA VIABILIDAD DE LAS REFORMAS.

a) Transformación de los rasgos básicos del contexto en recursos de gobierno.
La crisis de la hiperinflación de 1989 proporcionó al nuevo presidente electo de un espacio de maniobra
extraordinario para la acción política. Ante la emergencia en la que se encontraba el país, el presidente electo
contó con una suerte de “cheque en blanco” por parte de la población. Así la estrategia del menemismo de un
programa de reformas resulto uno de sus componentes básicos de su estrategia de gobierno.
Las amplias atribuciones del poder ejecutivo argentino fueron potenciadas por la adquisición de facultades
discrecionales y por la puesta en práctica de instrumentos extra constitucionales dado por su mayoría
parlamentaria. La oposición se encontraba desarticulada.
Así se imponen las Leyes de reforma del estado, las leyes de emergencia económica y tributarias; la apertura
comercial

b) La relación entre Crisis Galopantes y Reformas Estructurales.

La crisis jugo un papel importante en el caso argentino: creó razones políticas para que un gobernante sin
ninguna preferencia por las reformas de mercado las adoptara para salir del paso, y creo condiciones que
contribuyeron a generar capacidades de gobierno para sostenerlas. Tras una hiperinflación el miedo a que esta
vuelva es real. Así, las hiperinflaciones pueden ser contribuyentes para la adopción y sostenibilidad de
reformas.

c) La Relación entre el Gobierno y Sus fuerzas propias.

La compleja relación entre el gobierno y “las fuerzas propias” es un elemento crucial en la viabilidad de las
reformas. EN el caso argentino, contribuyo a neutralizar resistencias y asegurar un sostenido respaldo político y
social al cambio.
En nuestro caso, la clave del respaldo de las fuerzas propias no fue el partido. El mérito principal se lo lleva el
liderazgo de Carlos Menem.
Menem se aseguró la obediencia del partido al asumir el Gobierno, y lo excluyó del proceso de toma de
decisiones, porque necesitaba achicar la brecha de credibilidad con relación a los sectores empresariales. La
cooperación entre gobierno y partido es indispensable aunque haya tensiones. Como en el caso argentino.
A su vez, incorporo a fuerzas peronistas a través de la cooptación, clientelismo, corrupción, asignación de
posiciones de poder.
A los Sindicatos los frena con un nuevo sistema de incentivos: privatiza, pero a los popes les paga el favor de no
alentar la resistencia social.

d) La Relación Gobierno y Agentes Económicos.

La dinámica política de la reforma tiene un apoyo difuso , en un principio, del otro componente de la coalición
ensayada por el gobierno, los empresarios.
Para lograr el apoyo del sector empresarial el gobierno menemista tuvo que reducir su escepticismo e imprimir
rasgos de irreversibilidad, de ruptura con el pasado y proceso de cambio. Para ello apelo a la reconstrucción
del sistema impositivo (reforma tributaria), a la apertura comercial y a las privatizaciones. Las privatizaciones
que fueron empleadas para cubrir necesidades fiscales de corto plazo, cubrieron también metas políticas y
coalicionales: la incorporación de agentes económicos a negocios privatizados.

e) El papel del liderazgo.

El estilo populista fue el elegido para mantener la gestión de las reformas. Fue protagonizado principalmente
por el jefe de gobierno- líder del partido: Carlos Menem. Su liderazgo fue fundamental para mantener la
cohesión dentro de la coalición heterogénea. Menem eligió con criterio político y se comportó de forma
maquiavélica: quien quiere el fin quiere los medios.

f) La interacción entre la política macroeconómica y las reformas estructurales

Con la marcha de las reformas implementadas hasta mediados de 1991 (la sanción de la ley de convertibilidad
la más importante) el Estado recupera capacidad institucional (simbólica y de autoridad pública) y burocrático-
técnicas ( principalmente extractivas) esto es, recupera gobernabilidad (relacionar con Gobernancia de Bresser
Pereira).
Se establece un núcleo de gobernabilidad firme por primera vez desde 1989. La estabilidad y la reactivación
generan respaldo social. La constitución de este núcleo será el principal factor de viabilidad política a favor de
la prosecución de las reformas. Se logra un shock estabilizador. La reducción de la incertidumbre de la paridad
cambiaria en el corto plazo produjo la remonetización de la economía, la caída de la inflación, caída de las tasas
de interés, el poder adquisitivo de los salarios aumento y se observó la reaparición del crédito comercial. El
crecimiento de la demanda agregada y los niveles de actividad impulsaron una mayor recaudación tributaria.
La mayor disponibilidad de recursos fiscales le permitió al Gobierno recomponer los niveles del Gasto Público,
reprimido durante la gestión precedente. A su vez se mantuvo la razón base monetaria/reservas requerida por
ley. (la convertibilidad significó una reserva autorregulada ya que el Banco Central no podía emitir sin reservas
para financiar el gasto público.)
Mas solvencia fiscal y más credibilidad permiten al gobierno ganar margen de acción. Así la conjunción de
política macroeconómica expansiva y el programa de reformas estructurales interactuaron de modo armónico
y contradictorio a la vez.
Ya para 1993 se hacían cada vez más visibles los costos inherentes a las políticas de reforma. Pero todavía la
política macroeconómica (de expansión de la demanda, la convertibilidad) hacia tolerables los costos
distributivos de la reforma.
Menem en 1993 empieza a buscar la reforma constitucional para su reelección. Desde los círculos económicos
neoliberales se recomendaba un retrenchment: es decir, restringir la entrada de capitales, aumentando las
tasas de interés para enfriar la actividad económica. Pero estas medicinas recesivas carecía de todo atractivo
para el gobierno ya que buscaba la reelección. Así el gobierno opto por seguir con la política expansiva y
profundizar las políticas orientadas al crecimiento. La política macroeconómica expansiva permitía amortiguar
los costos transicionales de las reformas para los sectores populares.

En diciembre de 1994 con la devaluación mexicana dejan de fluir capitales. El súbito cambio de entorno mostró
la fragilidad de la recuperación económica inducida desde 1991 y la vulnerabilidad creada por el relativo
descontrol de la política expansiva.
El auxilio de los organismos internacionales cubrió parte de la brecha financiera empujando el problema para
más adelante. El PBI cayo, el desempleo aumento. Sin embargo no fue necesario devaluar. De cara a las
elecciones los votantes optaron por la continuidad de una gestión que tenía a su favor el haber llevado
adelante un vertiginoso proceso de transformaciones.
Así después de 6 años de reformas, la situación era mejor que la de tiempos de la hiperinflación pero el 18% de
desocupación mostraba que Argentina aún no había encontrado un modo sustentable de crecimiento e
inserción en la escena económica internacional.

4. LA GESTION POLITICA Y LOS RESULTADOS DE LAS REFORMAS.

A )Los Costos Permanentes De Las Reformas.
Las nuevas reglas de juego surgidas de la reformas generan costos permanentes (aunque no necesariamente
definitivos). Lo importante es que dichas reglas de juego lejos de ser una expresión particular de un modelo
“general” son en esencia un resultado del propio proceso de cambios, de las características específicas de su
dinámica político estatal.
¿Por qué los costos permanentes fueron superiores a los beneficios de las reformas?
1. Porque el conjunto de incentivos creados por la reforma no fue capaz de neutralizar las
vulnerabilidades. (que vienen del modelo anterior a implementación de reformas y hay incentivos
incoherentes porque convivían lo viejo y lo nuevo)
 2. Por la calidad del gasto público: los recursos fiscales disponibles y la estabilidad no se orientaron a
corregir las vulnerabilidades. No fueron centralmente destinados a políticas sociales que mejoraran la
calificación del capital humano (por ejemplo programas y políticas sociales, salud y educación) sino
más bien a la asignación de beneficios efectivos en el corto plazo.( corrupción, clientelismo entre ellos).

b) La Economía de Capacidades Institucionales como Camino hacia el Mercado.

La literatura económica que analiza los efectos estructurales de las reformas tendientes a la liberalización
comercial y a la privatización de empresas del estado, pone de manifiesto las ventajas del gradualismo.
Experiencias como la argentina hacen evidente que no siempre ni necesariamente reformas hechas bajo la
invocación del mercado conducen al mercado.
La paradoja de que reformas cuyos contenidos sean apertura comercial, privatizaciones, desregulación, no
conduzcan necesariamente a un modelo de acumulación más competitivo es porque este proceso no tiene
nada de simple. Su concreción supone un proceso de transición que exige un alto nivel de capacidades
administrativas y tecnocratitas. Al resaltarse estas dimensiones en los procesos de reforma tendiente s a la
expansión del rol de las fuerzas del mercado, se postula que se resulta indispensable un fortalecimiento a su
vez propio del estado.
Esta cuestión se denomina “orthodox paradox”. El éxito de unas reformas orientadas a mercado descansa en
que el Estado disfrute de aceptables capacidades administrativas o esté en condiciones de adquirirlas
previamente al lanzamiento de las reformas. La razón de ello consiste en la naturaleza política de los procesos
de reforma. Si esta capacidad no existe y se hace en un contexto de crisis galopante, las reformas no
conducirán necesariamente al mercado, sino a un mix entre lo viejo y lo nuevo; tal como ocurrió en el caso
argentino.

c) Estado y Agentes sociales.

Los procesos de reforma requieren la autonomía estatal para poder definir el nuevo conjunto de reglas. En
nuestro caso, el problema fue la acción colectiva: coordinar expectativas y comportamientos empresarios,
neutralizar sus presiones. Al lanzarse estas reformas en condiciones de crisis galopante, el estado pierde
autonomía y la capacidad de los agentes económicos para perseguir sus viejas preferencias dentro del proceso
de definición de las nuevas reglas es muy alta.

d) Racionalidad Política y Vulnerabilidad Macroeconómica

El efecto de la crisis galopante derivó en que la racionalidad macropolítica de corto plazo condicionó a la
racionalidad Macroeconómica de largo plazo.
Las variables decisivas en la implementación de políticas de reforma estructural son 2: autonomía y
capacidades estatales. En contexto de crisis estas 2 variables faltaron y a ello se le sumó el problema de la
credibilidad del gobierno producto de sus antecedentes.
Esta conjunción de adversidades provoco 1) que la necesidad de financiamiento y estabilidad se buscó en el
corto plazo. 2) se priorizo los requerimientos políticos de corto plazo a los económicos y fiscales ( ej. se
privatizo rápidamente, sin demasiada evaluación, la apertura comercial fue apresurada y la reforma tributaria
tuvo un perfil más regresivo aunque más simple de administrar)