FACULTAD DE FILOSOFIA Y LETRAS FICHA DE CATEDRA PARA

CATEDRA DE POLÍTICA Y LEGISLACIÓN ESCOLAR LA LECTURA Y DISCUSION

POLITICA
BOBBIO, N., MATTEUCCI y PASQUINO, G. (1991)
México, Siglo XXI.
Diccionario de Política SXXI Editores (selección de fragmentos a cargo de la cátedra)

I. El significado clásico y moderno de Política: Derivado del adjetivo de polis (politikós) que significa
todo lo que se refiere a la ciudad, y en consecuencia ciudadano, civil, público, y también sociable y social, el
término política ha sido transmitido por influjo de la gran obra de Aristóteles intitulada Política, que debe ser
considerada como el primer tratado sobre la naturaleza, las funciones y las divisiones del Estado y sobre las
varias formas de gobierno, predominantemente en el significado de arte o ciencia del gobierno, es decir de
reflexión, sin importar si con intenciones meramente descriptivas o incluso prescriptivas (pero los dos
aspectos son de difícil distinción) sobre las cosas de la ciudad. De esa forma se ha producido desde el
comienzo una trasposición de significado desde el conjunto de las cosas calificadas en cierto modo
(justamente con un adjetivo calificativo como “político”) a la forma de saber más o menos organizado sobre
este mismo conjunto de cosas: una trasposición no diferente de aquella que ha originado términos como
física, estética, economía, ética, y últimamente cibernética. Por siglos se ha empleado el término política
predominantemente para indicar obras dedicadas al estudio de aquella esfera de actividad humana que de
alguna manera hace referencia a las cosas del Estado: Política methodice digesta, lo mencionamos para dar
un famoso ejemplo, es el título de la obra con la cual Johanes Althusius (1603) expuso una teoría de la
consociatio publica (el Estado en el sentido moderno de la palabra) que comprendía en su interior varias
formas de consociationes menores.
En la edad moderna el término perdió su significado original, poco a poco sustituido por otras
expresiones como “ciencia del Estado”, “doctrina del Estado”, “ciencia política”, “filosofía política”, etc., y se
emplea comúnmente para indicar la actividad o el conjunto de actividades que de alguna manera tienen
como término de referencia la polis, es decir el Estado. De esta actividad la polis a veces es el sujeto, por lo
cual pertenecen a la esfera de la política los actos como el ordenar (o prohibir) algo con efectos vinculantes
para todos los miembros de un determinado grupo social, el ejercicio de un dominio exclusivo sobre un
determinado territorio, el legislar con normas válidas erga omnes, la extracción y la distribución de recursos
de un sector al otro de la sociedad, etc.; a veces es objeto, por lo cual pertenecen a la esfera de la política,
acciones como conquistar, mantener, defender, ampliar, reforzar, abatir, trastornar el poder estatal, etc. Es
una prueba el hecho de que obras que continúan la tradición del tratado aristotélico en el siglo XIX se
llaman Filosofía del Derecho (Hegel, 1821), Sistema de la ciencia del Estado (Lorenz von Stein, 1852-1856),
Elementos de ciencia política (Mosca, 1896), Doctrina General del Estado (George Jellinek, 1900).
Conserva parcialmente el significado tradicional la obra de Croce, Elementos de política (1925), en la cual
política conserva el significado de reflexión sobre la actividad política y por lo tanto está en lugar de
“elementos de filosofía política”.

II. La tipología clásica de las formas de poder: El concepto de política entendida como forma de actividad
o de praxis humana está estrechamente vinculado con el de poder. El poder ha sido definido
tradicionalmente como “consistente en los medios para obtener alguna ventaja” (Hobbes) o análogamente
como “el conjunto de los medios que permiten conseguir los efectos deseados” (Russell). Siendo uno de
estos medios el dominio sobre otros hombres (además del dominio sobre la naturaleza), el poder se define a
veces como una relación entre dos sujetos de los cuales uno impone al otro su voluntad y le determina a su
pesar el comportamiento, pero como el dominio sobre los hombres generalmente no tiene un fin en sí
mismo sino que es un medio para obtener “alguna ventaja” o más exactamente “los efectos deseados”, al
igual que el dominio sobre la naturaleza, la definición del poder como tipo de relación entre sujetos debe
integrarse con la definición del poder como la posesión de los medios (de los cuales los dos principales son
el dominio sobre los otros hombres y el dominio sobre la naturaleza) que permiten conseguir, justamente,
“alguna ventaja” o “los efectos deseados”. El poder político pertenece a la categoría del poder de un hombre
sobre otro hombre (no del poder del hombre sobre la naturaleza). Esta relación de poder se expresa en
muchas formas, en las que se reconocen fórmulas típicas del lenguaje político: como relación entre
gobernantes y gobernados entre soberano y súbditos, entre el estado y los ciudadanos, entre orden y
obediencia, etc..
Hay varias formas del poder del hombre sobre el hombre: el poder político es solo una de éstas. En
la tradición clásica, que se remonta específicamente a Aristóteles, se consideraban sobre todo tres formas
de poder: el poder paterno, el poder despótico y el poder político. Los criterios de distinción han sido
diferentes en los distintos tiempos. En Aristóteles se bosqueja una distinción basada en el interés en favor
del cual es ejercido el poder: el paterno se ejerce a favor del hijo, el despótico en el interés del patrón, el
político en el interés de quién gobierna y de quien es gobernado (solamente en las formas correctas de
gobierno, desde el momento que las formas corruptas se distinguen justamente por el ejercicio del poder en
el interés del gobernante). Pero el criterio que terminó por prevalecer en los tratados de los iusnaturalistas

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fue el del fundamento o del principio de legitimación (que se formula claramente en el cap. XV del Segundo
Tratado sobre el gobierno de Locke), El fundamento del poder paterno es la naturaleza, el del poder
despótico el castigo por un delito cometido (la única hipótesis en este caso es la del prisionero de guerra,
que ha perdido una guerra injusta), el del poder civil el consenso. A estos tres motivos de justificación del
poder corresponden las tres fórmulas clásicas del fundamento de la obligación: ex natura, ex delicto y ex
contractu. Ninguno de los dos criterios, por otra parte, permite distinguir el carácter específico del poder
político. Efectivamente, el hecho de que el poder político se caracterice respecto del paterno y del despótico
por estar basado en el consenso o por estar dirigido en el interés de los gobernados es un carácter distintivo
no de cualquier gobierno sino solo del buen gobierno: no es una connotación del poder político en cuanto tal
sino más bien de la relación política correspondiente al gobierno tal como debería ser. En la realidad los
escritores políticos han reconocido siempre tanto los gobiernos paternalistas como los gobiernos despóticos,
vale decir gobiernos en los cuales la relación entre soberano y súbditos se asimila a la relación entre padres
e hijos o a la relación entre patrón y esclavos, los que de hecho no son menos gobierno que aquellos que
actúan por el bien público basados en el consenso.

III. La tipología moderna de las formas de poder: Con el objeto de encontrar el elemento específico del
poder político parece ser más conveniente el criterio de clasificación de las varias formas de poder que se
basa en los medios de los cuales se sirve el sujeto activo de la relación para condicionar el comportamiento
del sujeto pasivo. Basándose en este criterio pueden distinguirse tres grandes clases en el ámbito del
concepto muy lato de poder. Estas clases son: el poder económico, el poder ideológico y el poder político. El
primero es el que utiliza la posesión de ciertos bienes, necesarios o supuestos tales, en una situación de
escasez para inducir a aquellos que no lo poseen a tener una cierta conducta, que consiste principalmente
en la ejecución de un cierto tipo de trabajo. En la posesión de los medios de producción reside una enorme
fuente de poder por parte de aquellos que los poseen: el poder del dueño de una empresa deriva de la
posibilidad que la posesión o la disponibilidad de los medios de producción le da de obtener la venta de la
fuerza de trabajo a cambio de un salario. En general, todo posesor de bienes abundantes es capaz de
condicionar el comportamiento de quien se encuentra en condiciones de debilidad y de penurias a través de
la promesa y la atribución de compensaciones. El poder ideológico se basa en la influencia que las ideas
formuladas de cierta manera, emitidas en ciertas circunstancias, por una persona investida con una cierta
autoridad, difundidas con ciertos procedimientos, tienen sobre la conducta de los asociados: de este tipo de
condicionamiento nace la importancia social en todo grupo organizado de aquellos que saben, de los
conocedores, sean los sacerdotes de las sociedades arcaicas o los intelectuales o los científicos de las
sociedades evolucionadas, porque a través de éstos, y de los valores que ellos difunden y los
conocimientos que imparten, se cumple el proceso de socialización necesario para la cohesión y la
integración del grupo. En fin, el poder político se basa en la posesión de los instrumentos a través de los
cuales se ejerce la fuerza física (las armas de todo tipo y grado): es el poder coactivo en el sentido más
estricto de la palabra. Las tres formas de poder instituyen y mantienen una sociedad de desiguales, es decir
dividida entre ricos y pobres según el primero, entre conocedores e ignorantes según el segundo , entre
fuertes y débiles según el tercero, y genéricamente entre superiores e inferiores.
En cuanto poder cuyo medio específico es la fuerza –se entiende, como se demostrará a
continuación, el uso exclusivo de la fuerza, que es el medio más eficaz para condicionar los
comportamientos-, el poder político es en toda sociedad de desiguales el poder supremo, es decir el poder
al cual todos los demás están de alguna manera subordinados; el poder coactivo es en efecto aquel al que
recurre todo grupo social la clase dominante de todo grupo social), en última instancia, o como extrema
ratio, para defenderse de los ataques externos o para impedir con la disgregación del grupo la propia
eliminación. En las relaciones entre los miembros de un mismo grupo social, a pesar del estado de
subordinación que la expropiación de los medios de producción crea en los expropiados hacia los
expropiadores, a pesar de la adhesión pasiva a los valores de grupo por parte del mayor número de los
destinatarios de los mensajes ideológicos emitidos por la clase dominante, solo el empleo de la fuerza física
sirve, si bien solo en los casos extremos, para impedir la insubordinación y la desobediencia de los
subordinados, como lo prueba abundantemente la experiencia histórica. En las relaciones entre grupos
sociales diferentes, a pesar de las importancia que pueden tener la amenaza o la ejecución de sanciones
económicas para inducir al grupo adversario a desistir de un cierto comportamiento (en las relaciones
intergrupales tiene menos importancia el condicionamiento de naturaleza ideológica), el instrumento
decisivo para imponer la propia voluntad es el uso de la fuerza, la guerra.
Esta distinción entre tres tipos principales de poder social se encuentra, auque expresada de
diferentes maneras, en la mayor parte de las teorías sociales contemporáneas, en las cuales el sistema
social en su conjunto aparece directa o indirectamente articulado en tres subsistemas principales, que son la
organización de las fuerzas productivas, la organización del consenso y la organización de la coacción.
Incluso la teoría marxista puede interpretarse de esta manera: la base real o estructura comprende el
sistema económico; la superestructura, separándose en dos momentos diferentes, comprende el sistema
ideológico y el más propiamente jurídico-político. Gramsci distingue claramente en la esfera superestructural
el momento del consenso (que llama sociedad civil) y el momento del dominio (que llama sociedad política o

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Estado). Durante siglos los escritores políticos han distinguido el poder espiritual (lo que hoy llamaríamos
ideológico) del poder temporal, e interpretaron siempre el poder temporal como constituido por la unión del
dominium (que hoy llamaríamos el poder económico) y del imperium (que hoy llamaríamos el poder
propiamente político). Tanto en la dicotomía tradicional (poder espiritual y poder temporal como en la
marxista estructura y superestructura) se encuentran las tres formas de poder, siempre que se interprete
correctamente el segundo término en uno u otro caso como compuesto de dos momentos. La diferencia
está en el hecho de que en la teoría tradicional el momento principal es el ideológico en el sentido de que el
poder económico-político se concibe como directa o indirectamente dependiente del espiritual, mientras que
en la teoría marxista el momento principal es el económico en el sentido de que tanto el poder ideológico
como el político reflejan más o menos inmediatamente la estructura de las relaciones de producción.

IV. El Poder Político: El hecho de que la posibilidad de recurrir a la fuerza sea el elemento distintivo del
poder político respecto de las otras formas de poder no quiere decir que el poder político se resuelva en el
uso de la fuerza: el uso de la fuerza es una condición necesaria pero no suficiente para la existencia del
poder político. No cualquier grupo social capaz de usar, incluso con una cierta continuidad, la fuerza (una
asociación para delinquir, una tripulación pirata, un grupo subversivo, etc.) ejerce un poder político. Lo que
caracteriza al poder político es la exclusividad del uso de la fuerza respecto de todos los grupos que actúan
en un determinado contexto social, exclusividad que es el resultado de un proceso que se desarrolló en toda
sociedad organizada hacia la monopolización de la posesión y del uso de los medios con los cuales es
posible ejercer la coacción física. Este proceso de monopolización es paralelo al proceso de criminalización
y de penalización de los actos de violencia que no se realicen por personas autorizadas por los
detentadores y beneficiarios de este monopolio.
En la hipótesis hobbesiana, que está en la base de la teoría moderna del Estado, el paso del estado
de naturaleza al estado civil, es decir de la anarquía a la arquía, del estado apolítico al estado político, se
produce cuando los individuos renuncian al derecho de usar cada uno su propia fuerza que los iguala en el
estado de naturaleza para colocarlo en manos de una sola persona o de un solo cuerpo que de ahí en
adelante será el único autorizado a usar la fuerza respecto de los mismos. Esta hipótesis abstracta adquiere
profundidad histórica en la teoría del Estado de Marx y de Engels, según la cual las instituciones políticas en
una ciudad dividida en clases antagónicas tienen la función principal de permitir a la clase dominante
mantener su dominio, fin que no puede ser alcanzado, dado el antagonismo de clases, sino mediante la
organización sistemática y eficaz de la fuerza monopolizada (y esta es la razón por la cual todo el Estado
es, y no puede no ser, una dictadura). En esta dirección es ya clásica la definición de Max Weber: “Por
Estado debe entenderse una empresa institucional de carácter político en la cual –y en la medida en que- el
aparato administrativo tiene con éxito una pretensión de monopolio de la coerción física legítima, en vista de
actuación de los ordenamientos” (I. 53).Esta definición se ha convertido en un lugar común de la ciencia
política contemporánea. G. A. Almond y G. B. Powell escriben en uno de los manuales de ciencia política
más autorizados: “Estamos de acuerdo con Max Weber en el hecho de que la fuerza física legítima es el
hilo conductor de la acción del sistema político, lo que le confiere su particular calidad e importancia y su
coherencia como sistema. Las autoridades políticas, y solo ellas, tienen el derecho predominantemente
aceptado de usar la coerción y de ordenar obediencia en base a la misma.
(...)Cuando hablamos de sistema político incluimos todas las interacciones que afectan el uso o la
amenaza del uso de la coerción física legítima” (p.55). La supremacía de la fuerza física como instrumento
de poder sobre todas las otras formas de poder (de las cuales además de la fuerza física, las dos
principales son el dominio sobre los bienes que da lugar al poder económico y el dominio sobre las ideas
que da lugar al poder ideológico) se puede demostrar por la consideración de que, aunque en la mayor
parte de los Estados históricos el monopolio del poder coactivo haya tratado y logrado el apoyo en la
imposición de las ideas (“las ideas dominantes –según la famosa frase de Marx- son las ideas de la clase
dominante”), de los dioses padres a la religión civil, del Estado confesional a la religión del Estado, y en la
concentración y dirección de las actividades económicas principales, hay siempre sin embargo grupos
políticos organizados que han permitido la desmonopolización del poder ideológico y del poder económico
(es un ejemplo el Estado liberal democrático caracterizado por la libertad del disenso, si bien dentro de
ciertos límites, y por la pluralidad de los centros de poder económico). No hay ningún grupo social
organizado que haya hasta ahora podido permitir la desmonopolización del poder coactivo, acontecimiento
que significaría ni más ni menos que el fin del Estado y que en cuanto tal constituiría un verdadero salto
cualitativo fuera de la historia en el reino sin tiempo de la utopía.
Consecuencia directa de la monopolización de la fuerza en el ámbito de un determinado territorio y
con referencia a un determinado grupo social, son algunas características que habitualmente se atribuyen al
poder político y que lo diferencian de toda otra forma de poder: la exclusividad, la universalidad y la
inclusividad. Por exclusividad se entiende la tendencia, que los detentadores del poder político manifiestan,
a no permitir en su ámbito de dominio la formación de grupos armados independientes y a subyugar y
destruir aquellos en formación, además de tener bajo control la infiltración, la injerencia o agresiones de
grupos políticos externos. Este carácter distingue un grupo político organizado respecto de la societas de
latrones (el latrocinium del que hablaba San Agustín). Por universalidad se entiende la capacidad que tienen

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los detentadores del poder político, y solo ellos, de tomar decisiones legítimas y efectivamente operantes
para toda la colectividad respecto de la distribución y del destino de los recursos (no solo económicos). Por
inclusividad se entiende la posibilidad de intervenir imperativamente en toda esfera de posible actividad de
los miembros del grupo dirigiéndoles hacia un fin deseado o distrayéndolos hacia un fin no deseado a través
del instrumento del ordenamiento jurídico, es decir de un conjunto de normas primarias dirigidas a los
miembros del grupo y de normas secundarias dirigidas a funcionarios especializados, autorizados a
intervenir en el caso de violación de las primeras. Esto no quiere decir que todo poder político no se coloque
límites. Pero hay límites que varían de una formación política a otra: un estado teocrático extiende su poder
a la esfera religiosa, mientras que un estado laico se detiene frente a la misma; así, un Estado colectivista
extiende su poder a la esfera económica mientras que el Estado liberal clásico se retrae frente a la misma.
El estado omniinclusivo, es decir el Estado en el cual ninguna esfera de actividad humana es ajena, es el
estado totalitario y es, en su naturaleza de caso límite, la sublimación de la política, la politización integral de
las relaciones sociales.

GOBIERNO
BOBBIO, N., MATTEUCCI y PASQUINO, G. (1991)
México, Siglo XXI.
Diccionario de Política SXXI Editores (selección de fragmentos a cargo de la cátedra)

I. Definición: En una primera aproximación, y de acuerdo con uno de los significados que tiene el término
en el lenguaje político corriente, se puede definir el gobierno como el conjunto de las personas que ejercen
el poder político, o sea que determinan la orientación política de una cierta sociedad. Es necesario añadir,
sin embargo, que el poder de gobierno, estando ordinariamente institucionalizado, sobre todo en la sociedad
moderna, está asociado normalmente a la noción de Estado. En consecuencia, con la expresión
“gobernantes” se entiende el conjunto de personas que gobiernan el Estado y con la de “gobernados” el
grupo de personas que están sujetas al poder de gobierno en un área estatal. Solo en casos excepcionales,
o sea cuando las instituciones están en crisis, el gobierno tiene carácter carismático y su eficacia depende
del prestigio, del ascendiente y de las cualidades personales del jefe de gobierno.
Existe, por lo tanto, una segunda acepción del término gobierno que se apega más a la realidad del
Estado moderno, y que ya no indica solamente el conjunto de las personas que detentan el poder de
gobierno sino el conjunto de los órganos a los que institucionalmente les está conferido el ejercicio del
poder.
En este sentido el gobierno constituye un aspecto del Estado. En efecto, entre las instituciones
estatales que llevan a cabo la organización política de la sociedad y que, en su conjunto, constituyen lo que
de ordinario se define como régimen político, las que tienen la tarea de manifestar la orientación política del
Estado son los órganos de gobierno.
El significado que la palabra gobierno tiene en los idiomas latinos difiere del que la palabra
government tiene en los países anglosajones. Esta última significa en efecto, grosso modo, lo que en el
continente europeo se designa con la expresión régimen político (v.) y que tiene, por lo tanto, una acepción
mucho más amplia que el término gobierno; en cambio, para indicar lo que entendemos con la palabra
gobierno, en el idioma inglés se usan otros términos como cabinet, en Inglaterra, y administration, en EEUU.
II. Origen Histórico: El Estado es solo una de las formas que ha adoptado la organización política de la
sociedad en el transcurso de la historia (la más evolucionada y la más compleja), en la que se ha puesto de
manifiesto el poder de gobierno. Si el Estado es un tipo de organización política relativamente reciente (se
sitúa su origen a principios del siglo XVI), la formación de un poder de gobierno se remonta a una fase
histórica muy anterior. Por ejemplo, la ciudad-estado y el imperio feudal son formas preestatales de
organización política, en las que se puede encontrar un poder de gobierno.
Desde el momento en que la evolución de la división del trabajo determinó, por un lado, la formación
de relaciones sociales más complejas que las relaciones de parentesco y, por el otro lado la consolidación
de profundas desigualdades sociales entre los individuos y entre los grupos, se crearon conflictos tan
fuertes que surgió la necesidad de organizar la población bajo el mando de un jefe, al que se le debía
confiar la tarea de imponer las reglas necesarias para la producción y de limitar los efectos disgregatorios de
esos conflictos. De esta manera se produjo, en sus términos más generales, la transición de la sociedad
primitiva a la organización política de la sociedad, en la que aparece por primera vez una forma rudimentaria
de gobierno.
No obstante, el poder del gobierno no es solo el resultado de elementos determinantes propios de la
comunidad sino también de una necesidad externa. Ya que el mundo siempre ha estado (y todavía lo está)
políticamente dividido y dominado por la anarquía internacional, cada gobierno debe proveer a la defensa
de los ataques de otras comunidades políticas. La concentración de poder en los órganos de gobierno

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constituye, pues, el instrumento más eficaz para hacer frente a las exigencias de seguridad y de poder de la
comunidad política.
III. Función y Estructura del Gobierno: Debido a que en ninguna sociedad se produce nunca una
adaptación espontánea y automática a las normas en que se funda el desenvolvimiento regular y ordenado
de las relaciones sociales, en toda comunidad política existe un órgano que tiene como tarea las de imponer
las reglas de conducta y de tomar las decisiones necesarias para mantener la cohesión del grupo. Este
órgano es el gobierno. Por este motivo, en todo el transcurso de la evolución histórica de la humanidad, a
partir de una determinada fase de su desarrollo, en toda sociedad se puede encontrar alguna forma de
gobierno, entendido como poder relativamente autónomo respecto de los distintos grupos sociales, con la
función específica de llevar a cabo la integración de la sociedad y defenderla de los grupos externos.
La supremacía del gobierno sobre los demás centros que operan en el seno de la sociedad está
garantizada por la tendencia a monopolizar el uso de la fuerza. Ahora bien, si la existencia de un gobierno
central que detenta el monopolio de la fuerza es, indudablemente, un aspecto típico del Estado moderno, y
representa, por lo tanto, el punto de llegada de una larga y compleja evolución histórica, el uso de la fuerza
(o la amenaza de recurrir a ella) ha sido siempre el medio específico que han tenido las autoridades del
gobierno a su disposición para garantizar la supremacía de su poder.
Sin embargo, puede decirse que un gobierno será fuerte si se funda en el consenso, mientras que
ningún gobierno podrá subsistir a la larga si está constreñido a imponerse siempre por la fuerza. Aunque el
liberalismo, la democracia y el socialismo hayan contribuido a ampliar la base social del poder y, en
consecuencia, hayan dado inicio a un proceso de humanización de la vida política, el ejército, la policía, las
cárceles, etc., constituyen aún el fundamento último sobre el que descansa el poder del gobierno.
La fuerza y el consenso son pues los dos momentos dialécticos que definen al gobierno. Se trata de
términos contradictorios, que no obstante pueden conciliarse en una situación, que nunca se ha realizado
en la historia más que como una aspiración, en la que la fuerza se califique de autoconstricción de la
sociedad sobre sí misma, en la que, en definitiva, fuerza y consenso tiendan a confundirse.
Si nos proponemos ahora especificar más el concepto de gobierno en relación con las funciones del
estado, tal como se han ido distinguiendo lentamente en el transcurso de la historia, y tal como se han
formulado en la doctrina de la división de los poderes, debemos afirmar que el gobierno coincide con el
poder ejecutivo, o mejor dicho con los órganos de la cúspide de ese poder, o sea con exclusión de todo el
aparato de funcionarios que tiene la tarea de colaborar en el funcionamiento de los servicios públicos,
dando cumplimiento a las decisiones del gobierno, o sea la administración pública.
De la definición propuesta se deduce también que los órganos legislativos y los judiciales no forman
parte directamente de los órganos de gobierno, a pesar de que estos últimos ejercen su poder dentro de
una competencia, más o menos amplia y más o menos directa, según los casos con los primeros.
Naturalmente, el hecho de que esos órganos concurran al ejercicio del poder implica también que pueden
delimitar y controlar en cierto modo la acción del gobierno.
En el Estado moderno, el gobierno se compone normalmente del jefe de estado monarca o
presidente de la república) y del consejo de ministros, dirigidos por el jefe del gobierno. En las repúblicas
presidenciales, el jefe del Estado es la figura prominente del gobierno y en las repúblicas parlamentarias la
figura prominente es, en cambio la del primer ministro. En algunos tipos de federación , como en EEUU, el
presidente reúne los poderes del jefe del estado y jefe del gobierno. Del mismo modo, en las monarquías
absolutas todo el poder le pertenece al monarca.
A pesar de que desde el punto de vista constitucional el gobierno se define como el órgano en que
se manifiesta el poder estatal en toda su plenitud, desde el punto de vista sociológico se comprueba que en
los Estados modernos, en que se cumplen las condiciones de alguna forma, más o menos libre, de
participación electoral del pueblo, los centros de poder a los que de ordinario está subordinado el gobierno,
en última instancia (subordinado naturalmente de una manera no absoluta ni mecánica, porque siempre
cuenta con una autonomía relativa propia) son el partido o la coalición de partidos de gobierno. En los
regímenes de partido único, el poder de gobierno es detentado por el jefe o por los jefes del partido, y en los
regímenes bipartidistas el jefe del gobierno es ordinariamente el jefe de los partidos de la mayoría; en los
regímenes pluripartidistas, la designación del jefe del gobierno surge de un compromiso entre los partidos
de la coalición de gobierno.
Por otra parte, puede suceder que el poder de gobierno esté concentrado parcial o totalmente en un
grupo de tecnócratas de la administración pública, de jefes militares, de jefes religiosos, etc., a los que, de
acuerdo con el esquema constitucional de la división de poderes, se les debería negar el poder de decisión
política, y al menos en lo que concierne a la administración pública y al ejército debería haber
institucionalmente funciones de ejecución, y cuyo papel, en todo caso, no debería exceder el de la presión o
influencia sobre los hombres que están en el poder. Sin embargo, en toda comunidad política, es posible
encontrar un conjunto de funciones estables y coordinadas, ligadas al uso del monopolio de la fuerza, en los
que descansa el poder de decidir de manera determinante la orientación política.

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ESTADO CONTEMPORANEO
BOBBIO, N., MATTEUCCI y PASQUINO, G. (1991)
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Diccionario de Política SXXI Editores (selección de fragmentos a cargo de la cátedra)

I. ESTADO DE DERECHO Y ESTADO SOCIAL. Una definición de "e. contemporáneo" comporta

numerosos problemas que derivan principalmente de la dificultad de analizar completamente
las múltiples relaciones que se han ido instaurando entre el estado y el conjunto social para
detectar después los efectos en la racionalidad interna del sistema político. Una aproximación
que resulta ser especialmente útil en la investigación de las problemáticas implícitas en el
desarrollo del e. contemporáneo está constituida por el análisis de la difícil coexistencia de las
formas del estado de derecho con los contenidos del estado social.
Los derechos fundamentales representan la tutela tradicional de las libertades civiles: libertad
personal, política, económica, y constituyen una defensa contra la intervención del estado. Por
el contrario, los derechos sociales representan derechos de participación (en el poder político y
en la distribución de la riqueza social producida). Así, la forma del estado oscila entre libertad y
participación (E. Forsthoff, 1973).
Además, mientras que los derechos fundamentales representan una garantía del statu quo, los
derechos sociales, al contrario, no se pueden prever a priori sino que han de satisfacerse caso
por caso donde surjan a partir del contexto social. Como consecuencia, la integración entre
estado de derecho y estado social no puede producirse en el nivel constitucional sino sólo en el
nivel legislativo y administrativo. Si los derechos fundamentales son la garantía de una
sociedad burguesa separada del estado, por el contrario los derechos sociales representan un
camino a través del cual la sociedad entra en el estado alterando su estructura formal.
El cambio fundamental lo ha representado, a partir de la segunda mitad del siglo XIX, la gradual
integración del estado político con la sociedad civil, que ha terminado por alterar la forma
jurídica del estado, los procedimientos de legitimación y la estructura de la administración.
La estructura del estado de derecho puede sistematizarse de la siguiente manera:

1] estructura formal del sistema jurídico, o sea garantía de las libertades fundamentales a
través de la ley general abstracta aplicada por jueces independientes;
2] estructura material del sistema jurídico: libertad de competencia en el mercado, reco-
nocida en el intercambio entre sujetos propietarios;
3] estructura social del sistema jurídico: la cuestión social y las políticas reformistas de
integración de la clase trabajadora;
4] estructura política del sistema jurídico: separación y distribución del poder (F. Neumann,
1973).

Los cambios acaecidos en la estructura material y en la estructura social del sistema jurídico
ocasionan las transformaciones en el nivel formal y en el nivel político.

II. EL CAPITALISMO ORGANIZADO. Entre fines del siglo XIX y principios del siglo xx se producen
transformaciones profundas en la estructura material del estado de derecho por cuanto viene
radicalmente alterada la forma de la libre competencia de mercado. "Organisierter
Kapitalísmus" es la categoría que expresa este importante cambio. En Alemania, por ejemplo,
el cambio de rumbo tuvo lugar después de los años setenta, favorecido por algunas
tendencias: a] la introducción de tecnología avanzada; el trato preferencial a las grandes
empresas; la formación planificada de "capital humano" y la consolidación de un nacionalismo
económico como ideología del desarrollo; b] la legislación liberal de los años setenta -nuevo
derecho industrial, bancario, comercial, de acciones y de bolsa- que creó un marco institucional
para este desarrollo, el cual fue considerado ventajoso por parte de los representantes de los
bancos y de las empresas (H.U. Wehler, 1974). La forma de la propiedad cambió en cuanto pasó
a ser disponible a través de acciones de bolsa. Al mismo tiempo la anarquía en la producción
encontró un primer remedio en una forma de planificación económica privada. Se asistía a la
formación de grandes concentraciones que encontraron un apoyo en los bancos, aunque no
llegaran a fundirse con ellos. La tendencia quedaba ya delineada y las antiguas formas sepa-
radas de capital industrial, comercial y bancario se unieron bajo la forma de capital financiero,
realidad histórica en la que se manifestó el "capitalismo organizado".
Desde un punto de vista marxista, este cambio de rumbo es el que ha llevado a la
formación del capital social global (Gesamtkapital) que consiste en la concentración del capital

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industrial y en el sometimiento a éste del capital comercial, con el fin de reducir los tiempos de
circulación en los que permanece fijo de manera improductiva el valor a realizar.
La presencia de fuertes concentraciones industriales representaba un grupo de presión
en condiciones de incidir en la política interna, como se demostró por ejemplo en Alemania
con el establecimiento de una política de protección aduanera.
La relación estado-economía quedó modificada pues por la constitución del capital
financiero y no podía ya fundarse, como en el siglo XVIII, en una independencia de la política
respecto del intercambio de mercado. El paradigma ha cambiado: la política económica del
estado interviene ahora directamente y no sólo mediante medidas proteccionistas en la
confrontación con el capital monopolista o incluso con maniobras monetarias de la banca
central y progresivamente con la creación de condiciones infraestructurales favorables a la
valorización del capital industrial. (Desde un punto de vista teórico, esto implica el paso de la
economía política al análisis y critica de la política económica del estado)
Al cambiar la estructura material se altera pues la lógica de la política estatal, ya que un estado
que primero ha contribuido, durante todo el siglo XVIII, a crear la forma de mercado, no sólo con
respecto a las mercancías sino también con respecto al trabajo, al dinero y a la tierra (K.
Polany) y, posteriormente se ha limitado a garantizar formalmente desde afuera la estructura
del libre cambio, se convierte ahora en un estado que interviene activamente desde dentro del
proceso de valorización capitalista. Pero el cambio no afecta solamente a la política económica,
sino también a las funciones tradicionales del estado de derecho. F. Neumann ha analizado en
efecto las transformaciones de la función de la ley ante la presencia del "capitalismo
organizado". La ley general abstracta corresponde formalmente a una situación de mercado
constituida por sujetos que intercambian libremente en condición de paridad. La diversificación
del capital en sectores monopólicos y sectores todavía competitivos pide en cambio una
intervención legislativa de tipo selectivo.
Sin embargo, esta posibilidad es casi siempre irrealizable, porque en el Parlamento están
presentes los partidos de la clase trabajadora, que podrían imponer un control “democrático” de
la economía, frente a los partidos que tradicionalmente tutelan los intereses del capital en contra
del trabajo. De ello se sigue un vacío de la función legislativa y una reorganización de la
dirección política, que ha empezado a desplazarse a otros centros del aparato estatal. Las
últimas fases de la república de Weimar, por ejemplo, antes del advenimiento del
nacionalsocialismo, se caracterizaron por una acentuación de las intervenciones presidenciales
en forma de decretos y por un creciente recurso al poder de revisión judicial, con base en la cual
el juez podía interpretar la ley general abstracta recurriendo a "principios generales"
extrajurídicos especialmente en los contenciosos de trabajo y en la reglamentación de la
competencia de mercado: esto representó un resurgimiento del derecho natural, pero ya no en
forma progresista como lo fue para la burguesía de los siglos XVII y XVIII, sino con una función
conservadora. Más allá de los conflictos históricos, se puede afirmar que la tendencia detectada
por Neumann representa un camino irreversible del e. contemporáneo, que lo ha llevado a vaciar
progresivamente el poder legislativo en beneficio de una organización corporativa del poder
fundada en la creciente funcionalización de las agencies de la administración en su relación con los
diversos sectores del capital (J. Hirsch, J. O´Connor)

III. EL PODER LEGAL-RACIONAL. A una sociedad estructurada sobre los automatismos del
mercado corresponde un cierto tipo de poder, que Weber define como legal-racional, y un cierto
modo de transmisión de las órdenes concretas. Poder es la posibilidad que tienen ciertas
órdenes especificas de ser obedecidas por parte de un determinado grupo de personas. Todo
poder requiere de un aparato administrativo para la ejecución de sus ordenamientos generales.
En definitiva lo que legitima el poder no es tanto o sólo la motivación afectiva o racional respecto
del valor, sino sobre todo la creencia en su legitimidad. El poder del estado de derecho es
racional -escribe Weber- cuando "se apoya en la creencia de la legalidad de los ordenamientos
establecidos o del derecho de aquellos que han sido llamados a ejercer el poder". Así pues la fe
en la legitimidad se convierte en una fe en la legalidad, y la legitimación de la administración que
trasmite las órdenes políticas pasa a ser una legitimación legal. La lógica de esta racionalidad
administrativa es propia del estado de derecho; se presenta como ejecución de la ley general
según un esquema del tipo" si…,entonces ... ". N. Luhmann lleva a las últimas consecuencias el
planteamiento weberiano y formula la hipótesis, dentro de un esquema sistémico, de un tipo de
legitimación por procedimiento (electoral, legislativo, judicial, administrativo) [Legitimation durch
Verfahren]. Este tipo de lógica de carácter hipotético-deductivo que va del caso particular a la ley
general será profundamente alterado por las modificaciones que se irán produciendo dentro de
la sociedad civil.
Weber detecta algunas características principales del poder legal racional: impersona-
lidad, jerarquía de las funciones (v. poder) y finalmente competencia, o sea la posesión por parte

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de los funcionarios de un saber especializado. Resulta pues evidente que la creencia en la
legitimidad, convertida en creencia en la legalidad, pasa a ser en última instancia una fe en el
saber especializado del aparato administrativo. Pero todo ello correspondía todavía a una
estructura formal adecuada a una economía de mercado competitivo. Weber no podía prever
las transformaciones del aparato administrativo y la nueva racionalidad, ya no de tipo legal-
racional, impuesta por una sociedad civil que se ha ido haciendo cada vez más complicada.

IV. EL PROBLEMA SOCIAL DEL ESTADO CONTEMPORÁNEO. La "cuestión social", que irrumpe en
la segunda mitad del siglo XIX, tomó por sorpresa a la burguesía, imponiéndose como el proble-
ma principal que ella debía afrontar y representando hasta el momento el punto clave del e.
contemporáneo.
En 1601 se había promulgado en Inglaterra la Poor Law, ley que instituía un impuesto
para ayuda a los pobres con un sistema de subsidios en dinero, pero fue un intento de eliminar
más bien a los pobres que a la pobreza. Cada comunidad, que debía proveer al mantenimiento de
sus propios pobres, buscaba la manera de expulsarlos o de permitir la entrada al menor
número posible. Hasta principios del siglo XIX las funciones asistenciales eran confiadas a las
corporaciones de artes y oficios. Al desaparecer éstas, cumplieron dicha misión las sociedades
de ayuda mutua, que tenían también una tarea de previsión social. Finalmente la previsión
social se impuso como una necesidad ante los riesgos surgidos de la revolución industrial, que
creaba para los trabajadores unas condiciones con mayores carencias y los relegaba a vivir en
vastos conglomerados urbanos sin los vínculos de solidaridad existentes en la comunidad rural.
La "cuestión social", surgida como efecto de la revolución industrial, representó el fin de una
concepción orgánica de la sociedad y del estado (típica de la filosofía hegeliana), que sostenía
que la unidad de la formación económico-política estaba asegurada por el desarrollo autónomo
de la sociedad, con la simple garantía de unas intervenciones políticas de "policía".
Se impuso en cambio la necesidad de una tecnología social que detectase las causas
de las fracturas sociales y buscase los remedios a través de intervenciones concretas de refor-
ma social. Si Inglaterra, antes de 1900, contaba ya con una avanzada legislación de fábricas,
en la Alemania de Bismarck se llevó a cabo, en cambio, una serie de intervenciones
articuladas dirigidas a crear un sistema de previsión social, concretado entre 1883 y 1889 en
los primeros programas de seguro obligatorio contra la enfermedad, la vejez, la invalidez.
Tanto la legislación de fábrica inglesa como el sistema de previsión social alemán tuvieron una
amplia aplicación en otros países. Dinamarca aplicó los procedimientos de pensión entre 1891
y 1898; Bélgica entre 1894 y 1903; Suiza, con una enmienda constitucional de 1890, permitió al
gobierno federal organizar un sistema de seguridad nacional.
La obra de Bismarck encontró un firme apoyo en la constitución en 1873 del Verein für
Sozialpolitik, fundado por G. v. Schmoller, que agrupaba "bajo una misma bandera a todos
aquellos que, de acuerdo con la urgencia de las reformas sociales y dispuestos a trabajar por
ellas, se habían decidido a entrar a la obra con plena convicción". El Verein fue el principio de una
ideología conocida como socialismo de cátedra, la cual, empleando un método histórico en
economía, fue el primer intento, aun antes del marginalismo, por oponerse a la difusión en
Europa del marxismo por parte del estado legislativo de derecho.
Ciertamente por este camino empezó a abrirse de manera problemática una alternativa al
liberalismo. En efecto, a finales siglo XIX nació un estado intervencionista que se comprometía
cada vez más en la financiación y en la administración de programas de seguridad social. Las
primeras formas del welfare se dirigían a contrastar el avance del socialismo buscando crear
una dependencia del trabajador respecto del estado, pero al mismo tiempo elaboraron algunas
formas de política económica destinadas a modificar irreversiblemente el rostro del e.
contemporáneo. La ley que instituía pensiones por invalidez y vejez, aprobada en Alemania en
1889 representaba una contribución de 50 marcos por parte de la hacienda imperial para cada
pensionado. Más adelante los seguros sociales, extendidos a otras categorías de trabajadores
además de los obreros, constituyeron una forma de redistribución del ingreso entre los núcleos
familiares. Siempre con este fin se fue imponiendo progresivamente una intervención financiera
del estado cada vez más acentuada.

V. EL ESTADO FISCAL. R. Goldscheid ha señalado la tendencia histórica hacia un progresivo

empobrecimiento del estado, ya que la burguesía ha sabido crear un estado dependiente de
sus concesiones en cuanto a disponibilidad financiera. Si en la época del estado absolutista los
que detentaban el poder representaban exactamente al estado y la riqueza del estado era su
propia riqueza, en la época del gobierno constitucional estado y propiedad se separan. Esta
separación origina la dependencia -una dependencia fiscal- del estado respecto de la sociedad.
El problema del estado parece estar pues en su "recapitalización" sobre la base de la
imposición fiscal, o sea en la acumulación y concentración de capital público y de propiedad

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pública para permitir la solución de los problemas sociales más urgentes. E. Forsthoff ve en el
estado fiscal la posibilidad de realizar una síntesis entre estado de derecho y estado social,
dejando inalterada la estructura de la propiedad y realizando al mismo tiempo una redistribución
del ingreso tal que pueda resolver la emergencia de las múltiples instancias sociales.
Por este camino la ciencia de las finanzas debe culminar en una teoría de la propiedad
pública. Las finanzas públicas empiezan así a adquirir un papel central en el análisis del estado,
ya que en ellas se sintetiza la relación de lo "político" con la sociedad civil ("todo problema
social es un problema financiero", escribía Goldscheid a principios de siglo). La sociología de las
finanzas se impone de hecho como el enfoque que puede indagar la dependencia del estado
respecto de las estructuras sociales.
Lo que puede consolidar al estado fiscal es el ahorro, pero es necesario definir los
límites dentro de los cuales puede desarrollarse la intervención fiscal del estado, a fin de no
anular el interés financiero de los empresarios en el proceso productivo.
La discusión sobre el estado fiscal a principios del siglo xx refleja las transformaciones
producidas dentro de la estructura material y social del estado de derecho. Así se puede
reconocer la necesidad de "recapitalización" del estado para proveer a la satisfacción de la
demanda social y discutir la posibilidad de una transformación del libre juego competitivo de las
fuerzas de mercado (J.Schumpeter, 1918).
Se trata pues de definir por un lado los márgenes permitidos a la imposición directa y por
otro de analizar las posibilidades concretas de constitución y desarrollo de un estado
empresarial en condiciones de dirigir empresas públicas; sin embargo se deja entrever en una
crisis de la lógica que dirige la forma de mercado. El estado fiscal se encuentra ante dos
limitaciones: la primera representada por la naturaleza del objeto fiscal (según cual la
imposición directa puede gravar mayormente sobre la renta y sobre el capital monopólico que
sobre la empresa competitiva)y por la tendencia a la conservación de una economía libre; la
segunda constituida por la posibilidad de un incremento no controlable de la demanda de gasto
público hasta el punto de producir el colapso del estado fiscal. Schumpeter había ya detectado
en los primeros decenios de este siglo el principal motivo de crisis del e. contemporáneo, al
escribir que "es el momento de la empresa privada ... y con la empresa privada es también el
momento del Estado fiscal", pero "la sociedad está creciendo más allá de la empresa privada y
del Estado fiscal" (Schumpeter, 1918, p. 371).

VI. LA TEORÍA MARXISTA DEL ESTADO. En la reciente teoría marxista el estado se concibe
como una derivación (Ableitung) de la lógica de valoración del capital. El enfoque metodológico
que se emplea en estos procesos deductivos es genético y funcional: genético porque se
investiga el origen histórico de las funciones del estado, que se encuentra en los conflictos
entre las clases sociales o en la contradicción entre los diversos sectores del capital; funcional
porque se analiza si las tareas producidas históricamente y presididas por el estado se
convierten o no en una relación de funcionalidad respecto de los procesos de valoración de la
estructura capitalista.
Es posible distinguir cuatro funciones fundamentales que lleva a cabo el e. contempo-
ráneo: a] creación de las condiciones materiales generales de la producción ("infraestructura");
b] determinación y salvaguarda del sistema general de leyes en el que se dan las relaciones
entre sujetos jurídicos dentro de la sociedad capitalista; c] reglamentación de los conflictos
entre trabajo asalariado y capital; d] afirmación y expansión del capital nacional global en el
mercado capitalista mundial (E. Altvater, 1979).
Si Adam Smith y David Ricardo limitaban las funciones del estado al mantenimiento de
instituciones militares, policiales, educativas y jurídicas y dejaban todo lo restante al desarrollo
"natural" de la lógica del mercado, las funciones anteriormente señaladas expresan en cambio
claramente la presencia del estado dentro del proceso de acumulación.
Desde un punto de vista marxista este proceso se explica por un aumento progresivo de
la complejidad del proceso de producción: el desarrollo capitalista se ha hecho cada vez más
dependiente de la ciencia y de la técnica, la división del trabajo se ha ido acentuando más y
más, las prestaciones laborales se han hecho más especializadas. El sector predominante del
desarrollo económico -el del capital monopólico- requiere de crecientes inversiones
infraestructurales (capital social, según O'Connor) en el sector de investigación y desarrollo, en los
transportes y en la calificación de la fuerza de trabajo.
La intervención del estado adquiere así un sentido preciso ya que tiende a socializar, o
sea a imponer a toda la sociedad civil, la carga de la valorización del puro sector económico más
desarrollado. (Por este camino el estado aporta una cuota de capital constante que contribuye a
frenar la caída de la tasa media de ganancia.) Aquí se origina el incremento del gasto público
señalado por A. Wagner a principios de siglo cuando teorizaba una "ley del crecimiento de la
actividad estatal" (Das Gesetz der zunehmenden Staatstiitigkeit, en Handworterbuch der

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Staatswissenchaften, vol. 7, 1911).
Aquí se hace evidente cómo la política económica del estado (compuesta de política
monetaria, fiscal y social) se subordina progresivamente a la lógica de valorización de un sector
del "capital global". Igualmente es posible distinguir la constitución de un "complejo político-
industrial" formado por la articulación de la autoridad política con los intereses de la valorización
del capital. De ello se sigue el fin de la forma de mercado y la creación de un sistema dentro del
cual operan complementariamente dos lógicas distintas: la del capital, de tipo cuantitativo, que
busca la creación y la realización de la ganancia, y la del estado, de tipo cualitativo, por cuanto no
produce mercancías (valores de cambio) para el mercado sino valores de uso (que pueden
comprender prestaciones de diversos tipos, desde creaciones infraestructurales hasta la
"calificación" de la fuerza de trabajo), los cuales representan las condiciones generales de
valorización del capital.
Sin embargo, la intervención del estado, que históricamente asume primero la tarea de
una mera garantía formal del funcionamiento de la competencia mercantil y posteriormente la de
preparar políticas económicas claramente dirigidas a favorecer la valorización del capital, plantea
contradicciones difícilmente superables: la orientación pública en favor de la acumulación trae
consigo el problema de la legitimación de tal intervención. O'Connor distingue en esta acumulación
y legitimación las dos funciones que deben presidir toda acción pública. Pero esta problemática
está también presente en otros autores (Habermas, Offe), los cuales señalan que la ruptura de
los automatismos del intercambio, junto con la crisis de la forma de mercado como medio de
integración ideológica en la sociedad liberal y en cuanto fundamento de los valores de "igualdad"
y "libertad- representa una condición insalvable de crisis de legitimación del e. contemporáneo.
La legitimación no puede ya residir en la creencia en la legalidad, como lo era para Weber; la “ley
universal y abstracta, en efecto, no puede ya referirse a un contexto económico y social
profundamente deshomogéneo, por lo que su aplicación se realiza mediante procedimientos
administrativos en función cada vez más de intereses precisos surgidos de un aparato productivo
ampliamente diferenciado. La legitimación de la autoridad política del estado debe buscar otro
fundamento.
Según O'Connor la crisis de legitimación se presenta como crisis fiscal del estado, o sea
como incapacidad de la autoridad política para afrontar la contradictoria emergencia de los
intereses del gran capital frente a los de la fuerza de trabajo marginal existentes dentro del
cuerpo social. El gasto público no logra proveer, a causa del abismo creciente entre egresos
requeridos e ingresos insuficientes, la erogación de recursos para satisfacer las instancias de un
conjunto cada vez más amplio de sujetos, cuya reproducción social puede ser confiada
solamente a la expansión de los gastos sociales por parte del estado. La crisis fiscal (y con ella la
crisis de legitimación) se revela pues como una crisis social o crisis del estado de seguridad
social.
La creciente integración de estado y sociedad civil -o sea la extensión de las políticas
dirigidas a asegurar el equilibrio de los intereses emergentes- encuentra en el análisis del gasto
público el instrumento privilegiado de investigación para aclarar el alcance y los resultados de la
estrecha articulación existente entre el estado y la sociedad. Pero el análisis de la política no es
todavía el análisis de lo político, o sea de las estructuras institucionales del estado. Sin embargo, a
partir del fundamento establecido por la política es posible investigar las transformaciones his-
tóricas de lo político y su nivel de funcionalidad respecto de la nueva complejidad de la sociedad
civil.

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