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TEMA 12
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Derecho Administrativo II Tema 12
Frente a esta interpretación de PARADA, señalar que con posterioridad se vuelve por la
norma a tratar el concepto de policía ampliamente, y ello dentro de la normativa local, tras la
aprobación a principios de los años 70 del Reglamento de Policía Sanitaria y Mortuoria.
Para PARADA, no son medidas de limitación la coacción y la sanción, pues de
conformidad con el concepto antes expuesto, con tales medidas no se limita la
actividad de los particulares ya que parten de una situación antijurídica del particular,
y por tanto de ella no se deriva una limitación de derechos, sino una acción o
actividad de restablecimiento del orden jurídico perturbado.
Finaliza en cuanto al concepto de actividad administrativa de limitación, indicando que
la incidencia negativa de la actividad sobre la libertad de los particulares, supone la
consecuencia del ejercicio concreto de una potestad administrativa con una acto de por medio,
y sin el efecto directo de una Ley; lo que lo diferencia de aquellos deberes impuestos a los
ciudadanos por medio de éstas; lo que será común a ambos casos es que en caso de
incumplimiento la Administración ejercerá posteriormente una actividad represiva o
sancionadora, pero esta ya no entrará dentro de la actividad de limitación.
Esta actividad de limitación tiene diversos grados en cuanto a los efectos en los
particulares, según la intensidad de su ejercicio, son los siguientes, de menor a mayor:
1. La comunicación de determinados comportamientos o actividades, a través de la
remisión de la información, de la inscripción en un registro público, además ciertas
actividades llevan aparejada la obligación de soportar constantes inspecciones
administrativas. Por ejemplo, un bar con música o una central nuclear son
continuamente inspeccionados.
2. El sometimiento del ejercicio de un derecho a una autorización previa, como es el
caso de las licencias administrativas.
3. La imposición de una prohibición formal de hacer o de una determinada
conducta positiva. Este sería el caso de las órdenes de cierre por motivo de
calamidades públicas, o las prestaciones personales previstas en la Legislación de
Régimen Local.
4. La privación de un derecho mediante una indemnización. Por ejemplo, la
expropiación.
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1.2.Técnicas
Las técnicas de la actividad de limitación, son la reglamentación, la autorización y las
ordenes, mandatos y prohibiciones.
1.2.1La reglamentación
Es la primera forma de intervención administrativa, las Administraciones Públicas
territoriales, en desarrollo de mandatos legales imponen determinadas limitaciones a la
actividad de los ciudadanos a través de los reglamentos.
Esta forma de intervención irá desde la sujeción a autorización de determinadas
actividades, la limitación de derechos con sanción en caso de no cumplimiento, y por último
siguiendo a GARCIA DE ENTERRIA, la configuración por la Administración del contenido normal
de los derechos privados, como es en el caso de la normativa administrativa de tipo
urbanístico, pensemos en que según la legislación urbanística, “la ordenación del uso de los
terrenos y construcciones definen el contenido normal de la propiedad, según su calificación
urbanística”. Por ejemplo, un propietario de suelo no puede hacer lo que el quiera, sólo lo que
la Administración le permita en función de la calificación del suelo.
1.2.2La autorización
Se trata de la técnica más importante de la actividad de limitación, ya que es el
condicionar el ejercicio de un derecho a una previa actividad administrativa. Por ejemplo, una
licencia de taxi para el transporte de viajeros.
La autorización permite el ejercicio de un derecho que ya previamente pertenece al
ciudadano, así en el ejemplo del derecho urbanístico, el correspondiente Plan definirá el
contenido del derecho a edificar de un particular, la licencia no reconoce ningún derecho, solo
autoriza a su ejercicio. Así la autorización no crea derechos, ni tiene carácter de privilegio o
exoneración del cumplimiento de deberes legales. Todos tenemos derecho (con 18 años) a
conducir un automóvil. Cuando la Administración se cerciora de que conocemos las normas y
técnicas de conducción nos autoriza el ejercicio de ese derecho.
Este concepto de autorización que ha sido el mantenido por la doctrina italiana,
(RANELLETI, que habla de la preexistencia en el sujeto autorizado de un derecho subjetivo,
cuyo libre ejercicio permite la autorización, removiendo los límites establecidos a dicho
ejercicio); ha cedido en los últimos años paso a un concepto mucho más restrictivo, ya que
como indica GARCIA DE ENTERRIA, “la intensidad de los poderes discrecionales de la
Administración y la limitación de iure o de facto del número de autorizaciones hacen cada vez
mas ilusoria la imagen de un derecho preexistente”. Por ejemplo, el caso de las licencias de
taxi cuando su número es limitado.
PARADA, sin embargo, es partidario del viejo concepto introduciendo la nota de
considerarlo como un acto reglado, que libera la prohibición del ejercicio de un derecho o
libertad preexistente, de forma que la autorización trata simplemente de determinar si la
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2.1.Principios
Esta aplicación no es total, pero si lo es en cuanto a los principios de legalidad, tipicidad
e irretroactividad, por cuanto lo impone el propio art. 25.1 de la CE, (además de estar
establecidos en el art. 9.3 CE1, entre otros, los principios de seguridad jurídica e
irretroactividad). Examinaremos cada uno de estos principios:
2.1.1Legalidad
Viene determinado por el principio de reserva de Ley ordinaria, lo que supone la no
posibilidad de su regulación reglamentaria, por lo que no cabrá la remisión específica por la ley
al reglamento para su regulación, o la existencia de reglamentos independientes sin cobertura
legal en los cuales se establezcan o se tipifiquen las faltas y sanciones. Excepto en el caso de
las relaciones especiales de asociación.
Lo que si cabrá según el TC es la “colaboración reglamentaria en materia sancionadora”.
Lo que prohíbe el art. 25.1 de la CE es “la remisión al reglamento que haga posible una
regulación independiente y no claramente subordinada a la Ley, pero no la colaboración
reglamentaria en materia sancionadora” (STC 29 de marzo de 1.990); el reglamento no puede
definir ilícitos o conductas sancionables ni las sanciones aplicables, pues “la CE obliga al
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legislador a regular por si mismo los tipos de infracción administrativa y las sanciones
correspondientes” (STC 7 de abril de 1.987).
La colaboración reglamentaria, viene definida en el art. 129.3 de la Ley 30/1992, que
establece: “las disposiciones reglamentarias de desarrollo podrán introducir especificaciones o
graduaciones al cuadro de las infracciones o sanciones establecidas legalmente, que sin
constituir nuevas infracciones o sanciones, ni alterar la naturaleza o límites de las que la Ley
contempla, contribuyan a la más correcta tipificación de las conductas o a la más precisa
determinación de las sanciones correspondientes”.
2.1.2Tipicidad
Derivado del principio de Seguridad Jurídica. Señala el art. 129.4 de la Ley 30/1992:
“las normas definidoras de infracciones y sanciones no serán susceptibles de aplicación
analógica”. Para que una conducta sea objeto de una sanción administrativa, ésta (la
conducta) tiene que estar perfectamente tipificada.
Se trata de una manifestación del principio de seguridad jurídica, el cual precisa que los
ciudadanos puedan prever de manera cierta las consecuencias de sus actos. Por todo ello
tampoco caben las cláusulas generales o indeterminadas de infracción, ni tampoco los
llamados “Tribunales de Honor” (expresamente prohibidos en el art. 26 CE2), que juzgaban "en
conciencia", sin sujeción a ningún tipo de conducta previamente determinada.
2.1.3Irretroactividad
Está contenido en el art. 128 de la Ley 30/1992: “1. Serán de aplicación las
disposiciones sancionadoras vigentes en el momento de producirse los hechos que constituyan
infracción administrativa. 2 Las disposiciones sancionadoras producirán efecto retroactivo en
cuanto favorezcan al presunto infractor”.
La norma está consagrando el principio penal de “lege previa”, y el arraigado principio
penal de aplicación retroactiva de las normas sancionadoras en cuanto resulten más
beneficiosas para el reo.
Otros principios del derecho penal aplicados al derecho administrativo sancionador son:
• Culpabilidad
• Proporcionalidad
• Derecho a la presunción de inocencia
• Prescripción
• “No bis in idem”
2.1.4Culpabilidad
Supone la imputación de dolo o culpa a la acción sancionable, así el art. 130.1 de la ley
30/1992: “Solo podrán ser sancionadas por los hechos constitutivos de infracción
administrativa las personas físicas y jurídicas que resulten responsables de los mismos, aun a
título de simple inobservancia”.
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2.1.5Proporcionalidad
Supone la correspondencia entre la infracción y la sanción, está recogido en el 131.3 de
la Ley 30/1992: “En la determinación normativa del régimen sancionador, así como en la
imposición de sanciones por las Administraciones Públicas se deberá guardar la debida
adecuación entre al gravedad del hecho constitutivo de la infracción y la sanción aplicada,
considerando especialmente los siguientes criterios para la graduación de la sanción a aplicar:
a) la existencia de intencionalidad o reiteración,
b) la naturaleza de los perjuicios causados,
c) la reincidencia, por comisión en el término de un año de más de una infracción de la
misma naturaleza cuando así haya sido declarado por resolución firme”.
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2.1.7Prescripción
Se trata de una manifestación más del principio de seguridad jurídica, establecida para
el derecho administrativo sancionador en el art. 132 de la Ley 30/19923, fijando a salvo de lo
que disponga la legislación específica los plazos de 3 años para las muy graves, dos años para
las graves y seis meses para las leves, siendo el “dies a quo” la fecha de comisión de la
infracción.
Los plazos de prescripción de las sanciones, son iguales excepto en las leves en que se
incrementa a un año.
La interrupción de la prescripción está regulada en el apartado 2 del citado artículo, que
señala: “El plazo de prescripción de las infracciones comenzará a contarse desde el día en que
la infracción se hubiera cometido. Interrumpirá la prescripción la iniciación, con conocimiento
del interesado, del procedimiento sancionador, reanudándose el plazo de prescripción si el
expediente sancionador estuviera paralizado más de un mes por causa no imputable al
presunto responsable”.
2.2.Procedimiento sancionador
El procedimiento sancionador está contenido en el capítulo II del Título IX de la Ley
30/1992, y desarrollado por RD de 4 de agosto de 1.993, procedimiento que solo es aplicable
en defecto total o parcial de otros procedimientos específicos.
Principio fundamental es la exigencia absoluta de haber seguido el procedimiento para
imponer la sanción, si la exigencia del procedimiento administrativo es común a todo el actuar
de la Administración, dentro del derecho sancionador administrativo esta exigencia está
especialmente cualificada.
La iniciación del procedimiento es siempre de oficio, por propia iniciativa, orden de
órgano superior, petición de otros órganos o denuncia de particulares.
GARCIA DE ENTERRIA, señala que el denunciante tiene la condición de interesado
dentro del procedimiento sancionador, en base a la acción popular contenida dentro del art.
125 CE4 y el art. 270 LECRIM5, y del reparto del campo sancionatorio entre la Administración y
los particulares, frente a tal interpretación está la regulación estricta del procedimiento que
sólo contempla la notificación de la resolución al denunciante, cuando la denuncia haya sido
acompañada de una solicitud de iniciación, base que creo muy débil para inferir, a salvo de
regulaciones especiales, la acción popular en materia sancionadora, que de seguir con el
paralelismo establecido por el citado tratadista, en todo caso carece de la detallada regulación
y de los condicionantes que obran en la LECRIM.
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CE, art. 9
1. Los ciudadanos y los poderes públicos están sujetos a la Constitución y al resto del ordenamiento
jurídico.
2. Corresponde a los poderes públicos promover las condiciones para que la libertad y la igualdad
del individuo y de los grupos en que se integra sean reales y efectivas; remover los obstáculos
que impidan o dificulten su plenitud y facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida
política, económica, cultural y social.
3. La Constitución garantiza el principio de legalidad, la jerarquía normativa, la publicidad de las
normas, la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de
derechos individuales, la seguridad jurídica, la responsabilidad y la interdicción de la arbitrariedad
de los poderes públicos.
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CE, art. 26
Se prohíben los Tribunales de Honor en el ámbito de la Administración civil y de las
organizaciones profesionales.
3
LRJPAC, art. 132. De la potestad sancionadora. Principios de la potestad
sancionadora. Prescripción.
1. Las infracciones y sanciones prescribirán según lo dispuesto en las leyes que las establezcan. Si
éstas no fijan plazos de prescripción, las infracciones muy graves prescribirán a los tres años, las
graves a los dos años y las leves a los seis meses; las sanciones impuestas por faltas muy graves
prescribirán a los tres años, las impuestas por faltas graves a los dos años y las impuestas por
faltas leves al año.
2. El plazo de prescripción de las infracciones comenzará a contarse desde el día en que la infracción
se hubiera cometido.
Interrumpirá la prescripción la iniciación, con conocimiento del interesado, del procedimiento
sancionador, reanudándose el plazo de prescripción si el expediente sancionador estuviera
paralizado más de un mes por causa no imputable al presunto responsable.
3. El plazo de prescripción de las sanciones comenzará a contarse desde el día siguiente a aquel en
que adquiera firmeza la resolución por la que se impone la sanción.
Interrumpirá la prescripción la iniciación, con conocimiento del interesado, del procedimiento de
ejecución, volviendo a transcurrir el plazo si aquél está paralizado durante más de un mes por causa
no imputable al infractor.
4
CE, art. 125
Los ciudadanos podrán ejercer la acción popular y participar en la Administración de Justicia
mediante la institución del Jurado, en la forma y con respecto a aquellos procesos penales que la
ley determine, así como en los Tribunales consuetudinarios y tradicionales.
5
LECRIM, art. 270. Del sumario. De la querella.
Todos los ciudadanos españoles, hayan sido o no ofendidos por el delito, pueden querellarse,
ejercitando la acción popular establecida en el artículo 101 de esta Ley.
También pueden querellarse los extranjeros por los delitos cometidos contra su persona o bienes,
o las personas o bienes de sus representados, previo cumplimiento de lo dispuesto en el artículo
280, si no estuvieren comprendidos en el último párrafo del 281.
6
LRJPAC, art. 138. De la potestad sancionadora. Principios del procedimiento
sancionador. Resolución.
1. La resolución que ponga fin al procedimiento habrá de ser motivada y resolverá todas las
cuestiones planteadas en el expediente.
2. En la resolución no se podrán aceptar hechos distintos de los determinados en el curso del
procedimiento, con independencia de su diferente valoración jurídica.
3. La resolución será ejecutiva cuando ponga fin a la vía administrativa.
1. En la resolución se adoptarán, en su caso, las disposiciones cautelares precisas para garantizar su
eficacia en tanto no sea ejecutiva
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LRJPAC, art. 89. De las disposiciones generales sobre los procedimientos
administrativos. Finalización del procedimiento. Resolución. Contenido.
1. La resolución que ponga fin al procedimiento decidirá todas las cuestiones planteadas por los
interesados y aquellas otras derivadas del mismo.
Cuando se trate de cuestiones conexas que no hubieran sido planteadas por los interesados, el
órgano competente podrá pronunciarse sobre las mismas, poniéndolo antes de manifiesto en
aquéllos por un plazo no superior a quince días, para que formulen las alegaciones que estimen
pertinentes y aporten, en su caso, los medios de prueba.
2. En los procedimientos tramitados a solicitud del interesado, la resolución será congruente con las
peticiones formuladas por éste, sin que en ningún caso pueda agravar su situación inicial y sin
perjuicio de la potestad de la Administración de incoar de oficio un nuevo procedimiento, si
procede.
3. Las resoluciones contendrán la decisión, que será motivada en los casos a que se refiere el
artículo 54. Expresarán, además, los recursos que contra la misma procedan, órgano
administrativo o judicial ante el que hubieran de presentarse y plazo para interponerlos, sin
perjuicio de que los interesados puedan ejercitar cualquier otro que estimen oportuno.
4. En ningún caso podrá la Administración abstenerse de resolver so pretexto de silencio, oscuridad
o insuficiencia de los preceptos legales aplicables al caso, aunque podrá resolver la inadmisión de
las solicitudes de reconocimiento de derechos no previstos en el Ordenamiento Jurídico o
manifiestamente carentes de fundamento, sin perjuicio del derecho de petición previsto por el
artículo 29 de la Constitución.
5. La aceptación de informes o dictámenes servirá de motivación a la resolución cuando se
incorporen al texto de la misma.