TEMA 2: FUNCIONES ESTATALES Y ADMINISTRATIVAS Circulo Estudiantil del Derecho Administrativo

FUNCIONES ESTATALES:
1. Función Legislativa:
Es la función por cuyo intermedio el Estado constituye su orden jurídico, creando, modificando y dejando sin
efecto, preceptos de conducta obligatorios y generales para la comunidad (derecho objetivo).
Notas: Generalidad y Obligatoriedad

2. Función Jurisdiccional:
Función de declarar con imparcialidad el derecho aplicable para resolver controversias ínter subjetivas e
incertidumbres jurídicas. Asegura la observancia y conservación del orden jurídico.
Notas: cosa juzgada e imparcialidad

3. Función Administrativa:
Conjunto de decisiones y operaciones mediante las cuales se procura dentro de las orientaciones generales
trazadas por las políticas y el gobierno a través de las normas legales, el estímulo, coordinación, u orientación
de actividades privadas (incidencia en la libertad y en la propiedad) para asegurar la satisfacción regular de
las necesidades colectivas de seguridad y bienestar de los individuos.
Notas: i) concreción, 2) inmediatez, 3) espontaneidad-continuidad y 4) subordinación.

4. Función Gubernativa:
Función de iniciativa y dirección política decisiva para el Estado. Tiene carácter residual de contenido
político e incontrolable jurídicamente. (ej. Veto de proyectos de leyes, relaciones internacionales,
fijación de políticas, etc.)
El gobierno es la instancia de dirección política de la administración El gobierno es la cabeza y la
administración el brazo.

5. Interrelaciones:
Las funciones estatales están distribuidas en los tres poderes tradicionales.
Cada Poder tiene una función estatal predominante, y las otras funciones remanentes.

FUNCIÓN ADMINISTRATIVA POR ACTIVIDADES

FUNCION
ADMINISTRATIVA

SOLUCION DE
PRESTACION
ORDENACION FOMENTO INSPECCION SANCION CONTROVERSI
DE SERVICIOS
AS

I. ORDENACIÓN:
Formas de acción administrativa que ejecutando las normas limitan, bajo acción coactiva, el ejercicio
de actividades privadas en beneficio del interés público (incluso otros derechos subjetivos).

 Presupone actividades privadas libres valiosas pero regulables.

 La actividad sigue siendo privada, sino que regimentada.

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 Admite distintas intensidades de limitación.

 Palabra clave: Coacción.

1.1. Momentos de la Ordenación

a. Ordenación de acceso a la actividad
b. Ordenación sobre la organización de la empresa:
c. Ordenación sobre la localización de la actividad (zonificación y urbanismo)
d. Ordenación sobre proceso de producción
e. Ordenación sobre proceso de distribución (defensa de la competencia, deberes de información a
consumidores)

1.2. Elementos:

O Elemento subjetivo: Organismo Administrativo habilitado para hacer cumplir las limitaciones legales
impuestas a los particulares: Ministerio, Municipalidad, Organismo público descentralizado.

O Elemento: teleológico: Coordinar de modo concreto un derecho individual o colectivo con otros
derechos o con valores relevante de interés público respaldados por la norma (seguridad pública, salud
pública, bienestar general, etc.) para asegurar que se produzca sin lesionarlos ilegítimamente.

O Elemento material: Instrumentos elegidos para delimitar el ejercicio del derecho. (obligación de
comunicar actividades, licencias, permisos, registros, aprobaciones, etc.)

1.3. Efecto

La ordenación tiene una incidencia negativa en el estatuto jurídico de las personas justificada por la necesidad
de articularlos o coordinarlos entre sí. Por lo que requiere base normativa formal. Las limitaciones o
restricciones no son indemnizables.

1.4. Características necesarias:

O Cumplir con el principio de legalidad.

O Satisfacer el derecho constitucional a la igualdad y no discriminación.

O Deber de adoptar decisiones racionales entre la actividad administrativa y el fin público

O Principio general de la buena fe.

1.5. Instrumentos de la actividad ordenadora

a. Exigencia de informar previamente a la Administración del comportamiento o actividad privada a
iniciarse.
b. Exigencia de obtener una conformidad de la autoridad previamente a ejercer la actividad.
b. Prohibición absoluta del ejercicio del derecho o de modos concretos de su ejercicio.
c. Imposición de prestaciones obligatorias (cargas públicas).

1.6. La licencia administrativa:

a. Concepto:
Constituye la figura por la cual se exige la verificación administrativa del cumplimiento de ciertas
exigencias legales para ejercer una determinada libertad o derecho, y la consiguiente obtención de
un acto administrativo previo de conformidad.
De cierto modo hablita el ejercicio legal de derechos subjetivos ya incorporados a la esfera de
autonomía de la persona.

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La autorización para ejercer una facultad, si bien beneficia al autorizado, implica un interés público.

1.7. El permiso administrativo:

 Técnica por la que se exime al particular temporal y especialmente aplicando los supuestos previstos en la
ley- de una prohibición general, y se tolera un administrado se beneficie de la ventaja que le produce la
actividad habilitada.
 Crea situación jurídica individual condicionada al cumplimiento de las reglas establecidas para la actividad,
bajo sanción de revocación del permiso.
 Es otorgada intuito personae en consideración a los motivos y la persona del beneficiario.

II. PRESTACIÓN DE SERVICIOS:

Es aquella actividad por la que la Administración Pública ingresa a la actividad económica como
prestador de un servicio o de bienes públicos, para satisfacer una necesidad colectiva del publico en
general.

2.1. Servicios:

O Servicios administrativos (justicia, infraestructura, seguridad),

O Servicios sociales (educación, salud, seguridad, asistencial y beneficencia) y
O Servicios económicos (luz, agua, teléfonos, limpieza, etc.)
O Bienes (alimentos, infraestructura pública)

2.2. Modos de prestación:

1. GESTION DIRECTA
o Gestión a través de la propia organización de la Administración con personería de derecho publico
(Vaso de Leche, educación, salud)
o Gestión bajo forma empresarial (ej. SEDAPAL, ELECTROPERU).
2. GESTION INDIRECTA:
A través de concesionarios (Telefónica, Luz del Sur), tercerización de servicios, o asociaciones público-
privada)

2.3. Principio de Subsidariedad: Ver artículo 60 de la Constitución

Por el rol subsidiario del Estado se entiende, que sus acciones “deben estar vinculadas al fomento,
estimulación, coordinación, complementación, integración o sustitución, en vía supletoria, complementaria
o de reemplazo, de la libre iniciativa privada” y que “la subsidiaridad se manifiesta como el acto accesorio
o de perfeccionamiento en materia económica, que se justifica por la inacción o defección de la iniciativa
privada” (F. 23, STC 0008-2003-AI)

III. FOMENTO:
Forma de acción dirigidas a conseguir mediante instrumentos indirectos y no imperativos que sujetos
privados se auto ordenen sus conductas en función de fines y necesidades públicas insuficientes.

3.1. Finalidad:

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Propiciar la autordenación de la colectividad y la adecuación al interés público de la actividad privada, a través

de mecanismos de persuasión o incentivación, (medios indirectos) de manera positiva o negativa sin afectar
imperativamente la libertad, derechos ni patrimonios privados.

3.2. Elementos de la actividad:

 La Actividad Privada protegida (mantener lo actual) o promovida (incrementar lo existente)
 La Técnica de protección o promoción.
 Objetivo de la aplicación del fomento

3.3. Modalidades de Fomento:

1. Por la forma de actuación sobre la voluntad de los fomentados
a. Fomento positivo. Aquellos que otorgan prestaciones, bienes o ventajas favor del titular de la
actividad promovida. (ej. Exoneración tributaria)
b. Fomento negativo. Aquellos que significan obstáculos o cargas creadas para dificultar por medios
indirectos aquellas actividades contrarias a los que la Administración desea fomentar.
2. Por el contenido de la prestación:
a. Medios honorificos
b. Medios jurídicos:
c. Medios económicos:
3. Por la forma que afecta el egreso patrimonial al Estado
a. Estímulos que implican desembolso de recursos. (Auxilio directo): Anticipos, premios o primas,
seguros de beneficios económicos.
b. Estímulos que implican una pérdida de ingresos. El estímulo es la exoneración de una carga u
obligación de carácter patrimonial, cuyo coste implica lucro cesante.
4. Por la finalidad del fomento:
a. Subvenciones eminentemente económicas: Dirigidas a influir la coyuntura económica.
b. Subvenciones públicas: Dirigidas a personas que realizan un fin de interés general.
Subvenciones administrativas: Dirigidas de una entidad pública de nivel superior (Gobierno
Central) a otra entidad administrativa de menor nivel.
5. Por su perspectiva temporal:
a. Fomento previo (Ayudas): Si se entregan antes del cumplimiento de la actividad que se trata de
incentivar (becas, préstamos o anticipos).
b. Fomento a posteriori (Recompensas): Si el fomento se entrega a modo de premio por la actividad
desarrollada.

3.4. Subsidio:
 Transferencia dineraria del Estado a particulares sin contraprestación directa de los beneficiarios.
 La entrega esta sujeta al cumplimiento de determinados objetivos obligatorios por parte del beneficiario.
(ejecución de proyecto, realización de una actividad, la adopción de un comportamiento determinado).
 El actividad del beneficiario además de procurarle provecho también reviste interés general.
 Ej. Subsidios de Programa Juntos, Bono del Chatarreo, Bono del buen pagador de Mivivienda, etc

IV. INSPECCION:
Formas de intervención sobre los administrados con el objeto de comprobar si el ejercicio de una
facultad o una obligación cumple con los deberes legales impuestos por el ordenamiento
administrativo.

4.1. Clases:

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a. INSPECCIONES SOBRE OBJETOS (vehículos, laboratorios, de medicamentos, instalaciones

fabriles, etc.)
b. INSPECCIONES SOBRE PERSONAS JURIDICAS (ej. Actividad financiera, actividades
pesqueras, mineras, laborales, etc.)
c. INSPECCIONES SOBRE PERSONAS NATURALES (ej. Deportistas, contribuyentes, pasajeros,
actividades constructivas, etc.

4.2. Finalidades:
 Garantizar preventiva (antes) y correctivamente (ex post) la eficacia del ordenamiento
administrativo.
 Inducir a mejorar el grado de cumplimiento de tales deberes por medio de la disuasión que su
propia existencia produce en los potenciales infractores y por medio de la información y educación
que se ofrece a los interesados.

4.3. Elementos de la actividad:

a. Autoridad Inspectora: Organismo Público o particular autorizado.
b. Actividad inspeccionada
c. Conjunto de estándares previos vinculantes, cuyo cumplimiento es objeto de verificación.
d. Procedimiento de inspección. Ej. Recopilación de datos, la observancia de la actividad (policía
ambiental o de servicios públicos), las pesquisas a productos (salud) o bienes inmuebles o
construcciones (INDECI o municipalidades), auditorias (SUNAT), certificaciones (revisiones técnicas
vehículares)

4.4. Relación Inspección – Inspeccionado:

INSPECTOR:
o Facultad de acceso a objeto de inspección.
o Facultad de obtener información.
o Facultad de documentar acciones y situaciones.
o Facultad de seleccionar oportunidad y estrategia de inspección.
o Facultad de dictar medidas correctivas. (mandatos de cumplimiento obligatorios)
INSPECCIONADO:
o Deber correlativo de someterse, soportar la actividad inspectiva y colaborar con su desarrollo, bajo
sanción de responsabilidad administrativa.
o Derecho al debido proceso.

V. SANCIONADORA:
Actividad administrativa dirigida a identificar la comisión de contravenciones
administrativas y hacer efectiva las responsabilidades de los particulares con el objeto de
desalentar tales conductas.
Sistema de respaldo del ordenamiento administrativo

5.1. Elementos:
 Infracción o ilícito administrativo.
 Procedimiento sancionador.
 Sanción administrativa.
 Aplicación de principios constitucionales (tipicidad, legalidad, presunción de inocencia, razonabilidad,
retroactividad benigna, non bis in ídem, etc.)

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5.2. Sanción administrativa:

Acto de gravamen previsto por el ordenamiento y aplicado por la Administración incidiendo
negativamente en el estatuto jurídico del administrado en caso de haber incurrido en una infracción o
ilícito administrativo.
O Sanciones personales y reales.
O Sanciones privativas de derechos y constitutivas de deberes.

VI. SOLUCIÓN DE CONTROVERSIAS:

Actividad administrativa dirigida a mediar entre los intereses y derechos de dos o más particulares, y
resolver controversias entre particulares o entre éstos y una entidad pública.

La Administración conoce de asuntos contenciosos o controversias de derecho público entre administrados y

procede a tramitarles en procedimientos trilaterales y a resolverlos, mediante actos administrativos o técnicas
alternativas de solución de conflictos (arbitraje y conciliación).

6.1. Elementos de la actividad:

 La materia de la controversia relevante para el interés público.
 Controversia intersubjetiva (entre dos administrados o entre administrado y administración)
 Competencia resolutiva radica en la administración.
 Procesamiento de la controversia en PROCEDIMIENTO TRILATERAL.
 Carácter de cosa decidida de la resolución (no cosa juzgada)

6.2. Ventajas:
 Posibilitar una solución pronta a la que podría darse en el Poder Judicial.
 Propiciar la negociación o conciliación de intereses entre los administrados.
 Permitir análisis técnico de la controversia (no exclusivamente jurídico).
 Mantener relaciones de largo plazo entre los actores de los mercados.

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ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA
I. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA:

Conjunto de organismos a cargo de la función administrativa. (No se restringe al ejecutivo, ni es sinónimo de

Estado)

a. ¿Por qué es necesario una organización administrativa?

La organización es un fenómeno instrumental de los fines públicos.
1. Comprender todo el territorio nacional dentro de las decisiones de la autoridad.
2. Atender aquellas funciones o servicios que son inherentes a la Administración.
3. Imputar una carga de deberes, responsabilidades y competencias determinadas.

b. Personificación de la Administración:
1. Administración como un cuerpo o sistema
2. Entidades como organismos
3. Dependencias al interior de las entidades como órganos
4. Formas de vinculación entre ellas (Relaciones interadministrativas)

II. ORGANIZACIÒN ADMINISTRATIVA:

2.1. Categorías básicas:

ÓRGANO

ORGANISMOS

SISTEMAS

SECTORES
NIVELES DE
GOBIERNO

1. Niveles de Gobierno:
Nacional, Regional y Local. / Poder Ejecutivo, Legislativo y Judicial
a. Gobierno Nacional:
Competencias Exclusivas:
 Diseño de políticas NACIONALES y SECTORIALES así como de normas de sistema de
administración y deservicio y bienes públicos
 Defensa y seguridad / Orden interno / Prevención de desastres

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 Justicia
 Moneda. Banca y Seguros
 Tributación y endeudamiento nacional
 Regulación
 Regulación de infraestructura y servicios públicos de alcance general
 Clausula de residualidad.

b. Gobierno Regional: Nivel de Gobierno que conduce la gestión pública de alcance regional con
la finalidad de fomentar el desarrollo regional, promover la inversión y garantizar derechos de sus
habitantes.
Estructura:
 Consejo Regional (órgano colegiado normativo y fiscalizador)
 Presidencia Regional
 Gerencia General
 Gerencias Regionales

Competencias Exclusivas:
 Planificar el desarrollo de la región.
 Promover y ejecutar inversiones en proyector de infraestructura vial, energía,
comunicaciones de nivel regional.
 Diseñar programas regionales de cuencas, corredores económicos y ciudades
intermedias.
 Regular servicios públicos e infraestructura de su nivel.
 Administrar circuitos turísticos.

c. Gobierno Local: Nivel de Gobierno que conduce la gestión pública de alcance local ejerciendo
atribuciones en circunscripciones provinciales y distritales.
Estructura:
 Consejo Municipal (órgano colegiado normativo y fiscalizador)
 Alcaldía
 Órganos de Coordinación
 Gerencia Municipal
Competencias Exclusivas:
 Planificar el desarrollo urbano y rural de su circunscripción.
 Organizar el espacio físico (zonificación, urbanismo y acondicionamiento territorial,
renovación urbana)
 Administrar y regular los servicio públicos locales ( seguridad ciudadana, abastecimiento
y comercialización de bienes y servicios, limpieza pública, transporte público, etc)
 Protección y conservación del ambiente

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 Autorizar actividades de funcionamiento y construcciones en su circunscripción

d. PODER EJECUTIVO: Ley Orgánica 29158, art. 3. Esta conformado:
1. La Presidencia de la República.
2. El Consejo de Ministros.
3. La Presidencia del Consejo de Ministros.
4. Los Ministerios.
5. Entidades Públicas del Poder Ejecutivo.
Artículo 28.- Naturaleza Los Organismos Públicos:
Son entidades desconcentradas del Poder Ejecutivo, con personería jurídica de Derecho
Público. Tienen competencias de alcance nacional. Están adscritos a un Ministerio y son de
dos tipos:
1. Organismos Públicos Ejecutores, cuya creación y disolución se realiza por Ley a
iniciativa del Poder Ejecutivo.
2. Organismos Públicos Especializados, cuya creación y disolución se realiza por Ley a
iniciativa del Poder Ejecutivo.
Requisitos para la creación de Organismos Públicos Para la creación de los Organismos
Públicos, debe cumplirse con los siguientes requisitos: (Artículo 29.-
1. Los establecidos en la Ley Marco de Modernización de la Gestión del Estado.
2. La aprobación del plan inicial de actuación del organismo por el Ministerio de su Sector.
 Los Organismos Públicos Especializados tienen independencia para ejercer sus
funciones con arreglo a su Ley de creación. Están adscritos a un ministerio y son
de dos tipos:
1. Organismos Reguladores.
2. Organismos Técnicos Especializados.
Los Organismos Reguladores:
1. Se crean para actuar en ámbitos especializados de regulación de mercados o para
garantizar el adecuado funcionamiento de mercados no regulados, asegurando
cobertura de atención en todo el territorio nacional.
2. Dentro de sus respectivos ámbitos de competencia, tienen funciones supervisoras,
reguladoras, normativas, fiscalizadoras y sancionadoras; y de solución de controversias
y reclamos, en los términos previstos por la Ley de la materia.
3. Determinan su política de gasto de acuerdo con la política general de Gobierno.
4. Defienden el interés de los usuarios con arreglo a la Constitución Política del Perú y
la ley.
Los Organismos Técnicos Especializados se crean, por excepción, cuando existe la
necesidad de:

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1. Planificar y supervisar, o ejecutar y controlar políticas de Estado de largo plazo, de

carácter multisectorial o intergubernamental que requieren un alto grado de independencia
funcional.
2. Establecer instancias funcionalmente independientes que otorgan o reconocen derechos
de los particulares, para el ingreso a mercados o el desarrollo de actividades económicas;
que resulten oponibles a otros sujetos de los sectores Público o Privado.
EMPRESAS DEL ESTADO:
Corresponde al Poder Ejecutivo determinar el ámbito de actuación de las Empresas del
Estado.
La realización de actividades empresariales por parte del Gobierno Nacional debe estar
formalizada a través de una forma jurídica empresarial y haber sido expresamente
autorizada mediante ley ordinaria, en el marco de una economía social de mercado,
conforme a lo establecido en la Constitución Política del Perú.
Empresas del Estado de accionado único: Empresas organizadas bajo la forma de
sociedades anónimas en las que el Estado ostenta propiedad total de las acciones y por
tanto ejerce control integro de la junta general de accionistas. Ejemplo: Fondo mi vivienda.
Sepadal, etc.
Empresas del Estado de accionante privado: (SOCIEDAD DE ECONOMIA MIXTA)
Empresas organizadas bajo la forma de sociedades anónimas en las que el Estado
ostentaría la propiedad mayoritaria de las acciones y por tanto ejerce control mayoritario.
Ejemplo COFIDE
Empresas del Estado con potestades públicas: Empresas de propiedad estatal cuya ley
de creación les otorga potestades de derecho público para el ejercicio de sus funciones. Se
organizan bajo la forma que disponga su ley de creación. Ejemplo: Banco de la Nación.
El accionante estatal minoritario en empresas privadas no constituye actividad empresarial
del Estado y se sujeta a las disposiciones de la Ley General de Sociedades y demás
normas aplicable a las empresas.
2. Sectores:
La acción administrativa del Gobierno Nacional segmentado en abstracto en la sociedad y la
administración en unidades temáticas que son denominadas Sectores Administrativos sobre los
cuales ejerce sus actividades (ordenación, fomento, etc)
En la realidad los sectores no existen como tal sino son categorías analíticas que representan un
conjunto de acciones públicas y privadas discrecionalmente ordenadas por el Gobierno para su
mejor conducción de la Acción Pública.
Sectores: Agricultura, Industria, Turismo, Defensa, Relaciones Exteriores, Educación, Pesquería, etc.
3. Sistemas:
Son medios horizontales de regulación interadministrativa del Gobierno a través de los cuales se
trata de orientar coherentemente y homogenizar el desarrollo de las políticas de gestión como
funcionales, comunes a todas las entidades públicas para mejorar su gestión.

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Están compuestas de un sector Nacional (Director normativo y supervisor) y unidades periféricas en

cada organismo del Estado (Ejecutores)
Ejemplos:
 Sistema de Administración Financiera (SIAF)
 Sistema de Abastecimiento
 Sistema de planeamiento Estratégico
 Sistema de Inversión Pública (SNIP)
 Sistema de Control
 Sistema de Recursos Humanos
 Sistema de Estadística, etc.
4. Organismos:
Los organismos unidades organizaciones con personería, finalidades, presupuesto y patrimonio
propio diferenciado de las demás partes de la Administración
Estructura Básica:
 Alta Dirección
 Órgano de Control Institucional
 Órgano de Administración Interna
 Órgano de línea o de funciones sustantivas (proponen y ejecutan las políticas de la entidad
de su sector)
5. Órgano:
Los órganos son las unidades organizacionales dentro de cada organismo, sin personería propia.
Pueden ser clasificados en:
 Órganos unitarios (dirección de una sola persona)
 Órganos colegiados: compuesto por varias personas naturales
 Órganos activos, deliberantes, consultivos y de control
 Órganos de línea, apoyo y asesoría.
2.2. COMPETENCIA:
Luciano Parejo: Circunstancia o presupuesto que permite actuar válidamente a un órgano
administrativo o a una Administración en un campo determinado, en una parcela de la realidad o en
una tarea o cometido administrativos.
La determinación de la competencia, es decir, su atribución o asignación a una organización u
órgano concreto, les legitima o habilita para actuar para el cumplimiento de la tarea o función en
relación ya con su materia u objeto específicos. La determinación de la competencia entre los
diferentes niveles administrativos se realiza primariamente por la constitución y las Leyes, y dentro
de cada nivel administrativo, por las disposiciones generales respectivas.
Es por tanto un proceso de concreción sucesiva, en un doble plano: Constitucional y Administrativo.
Por tanto la atribución de competencia siempre es normativa, emerge por tanto el principio de
legalidad en la atribución de competencia.

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