Il MODELO II: PROCESO ORGANIZACIONAL Desde la perspectiva de ciertos propdsitos, es util resofiar 1a conducta gubernamental como una accién elegida por un sujeto unitario y racional, que toma las decisiones. Tal toma de deci- siones estaria controlada desde un centro, poseeria informacion exhaustiva y se orientaria a la maximizacién de ciertos valores. ro esta simplifieacién no debe hacernos perder de vista que Jpn gobierno consiste en un conglomerado semifeudal de orga- nizaciones articuladas de manera fae poseyendo cada una de ellas una vida propia y sustantiva Los conductores gubernamen- tales estén formalmente, y en parte de hecho, en la ciispide de este conglomerado. \Pera log gobiernos perciben los problemas # través de sensorcs Organizasionsiesdefinen aliemativas 7 2 timan consecuencias a través de los procesos de informacion'de las OFganizaciones qué 105 componen. Los gobiernos actuian en la medida que estas organizactones practican ciertas rutinas. Por ende|\la conducta gubernamentall puede entenderse, de acuer- do con un fo modelo conceptual, no tanto como un con- junto de elecciones deliberadas, sino mas bien como los outputs de grandes organizaciones que funcionan de acuerdo a patrones estandarizados de conducta. Para poder responder a un amplio espectro de problemas, los gobiernos deben consistir en grandes organizaciones, entre las cuales se divide la responsabilidad primaria con respecto a tareas particulares. Cada organizacién atiende a un conjunto especial de problemas y acttia sobre ellos dotada de una cuasi- Independencia. Pero son pocos los asuntos importantes que caen exclusivamente dentro del dominio de una sola organizacién. En consecuencia, la conducta gubernamental relativa a esos asuntos refleja el output de varias organizaciones, parcialmente coordinadas por los conductores gubernamentales. Estos pue- den alterar la conducta de esas organizaciones, pero no llegan controlarla sustantivamente. Para desempefiar rutinas complejas, Ia conducta de grandes 18— LA ESENCIA DE LA DECISION cantidades de individuos debe resultar coordinada. La coordina. cin requiere procedimientos operativos estandarizados: reglas segtin las cuales se hagan las cosas. Las acciones cuyo desplie. gue depende de cientos de personas reclaman “programas” es. tablecidos. Mas atin, si los 11 hombres de un equipo de fuitbol americano van a desplegar una accién de manera adecuada, ninguno de ellos debe hacer ‘lo que segtin él debe hacerse" ¢ “Ilo que el zaguero le dice que haga”. Cada jugador debe desem. pefiar las maniobras planificadas con anterioridad, que el zague- ro simplemente se encarga de recordar, En todo momento, un gobierno consiste en organizaciones ezistentes, cada una de las cuales posee un conjunto /ijo de pro- gramas y procedimientos operativos estandarizados. (La conduc. 4a de tales_organizaciones_—y_en_consecuencia_ daY_gobierns misiiO— referida a un asunto dado en una Instancia particular Sf ens daterminad pimarlamente por ran Tutinas sstable. cidaS “en esas“organtz iwactones antes de esa instancia,-Ea explica- cin de una accién gubernamentai-parte entonces-de esa base, aceptando luego la aparicién de desviaciones crecientes. Pero las organizaciones cambian. El aprendizaje se obtiene gradual- mente, a través del tiempo. Un cambio organizacional dramati. co surge como respuesta a desastres significativos, Pero tanto el aprendizaje como el cambio estan influidos por las capacida- des y procedimientos organizativos existentes. Estas proposiciones, extraidas de estudios organizacionales y formuladas de manera imprecisa, se refieren simplemente a tendencias. Cada una de ellas debe precisarse con el uso de modificadores del tipo de “todo Io demés constante” 0 “bajo ciertas condiciones". En instancias particulares, las tendencias se mantienen —mds o menos—. Pero en situaciones especificas la pregunta justamente es: {cuanto mas o cusnto menos? Acaso no resulte muy convincente, pero asi es. Las “organizaciones” no son una clase mis homogénea de lo que puede serlo la clase de los “sdlidos”. ¥ cuando los cientificos tratan de hacer gene- ralizaciones sobre estos ultimos, llegan a resultados similares. Los s6lidos tienden a expandirse con el calor, pero algunos no lo hacen. Por ende, necesitamos una categorizacién mas adecua- da de los diversos elementos incluidos bajo Ia riibrica “organi- zaciones”. Se comprenderd que esto es imperioso, si aceptamos que la conducta de ciertas organizaciones particulares es consi- derablemente més compleja que la de los solidos. Para espec ficar més las afirmaciones acerca de ciertas tendencias se re- us MODELO II: PROCESO ORGANIZACIONAL .e informacién adicional sobre Ja organizacién en cuestin, de estas prevenciones, la caracterizacion de la accion ;mamental como output organizacional difiere considerable. te de la caracterizacién propuesta por el Modelo I. Los inten. para comprender los asuntos internacionales desde este mar- ‘de referencia deberin producir explicaciones muy distintas. Los estudios organizacionales tienen muy poca influencia gobre Ja literatura referida a los asuntos internacionales.’ Son jocos 10s especialistas en politica internacional que han estu- teoria organizacional, y sdlo recientemente los tedricos de organizaciones han comenzado a estudiarlas desde la pers- iva de la toma de decisiones. Todavia no han aparecido es- tudios sobre la conducta de las organizaciones vinculadas a 1a politica exterior elaborados desde esa perspectiva. Sin embargo, todo hace prever que estos cortes sean suturados. Ya se han realizado considerables progresos en el estudio de las firmas comerciales entendidas como organizaciones de toma de deci- siones. Y hay estudiosos que han comenzado a aplicar los mis- mos enfoques al andlisis de situaciones en las que la que toma las decisiones es una organizacién gubernamental, en lugar de ina firma comercial. Por fin, el inferée en una perspective orga. nizacional se ha difundido répidamente entre Ips instituciones e individuos comprometidos con operaciones gubernamentales concretas. ‘Teoria organizacional y economia En las ciencias sociales hay una venerable tradicién que permite Ja expresiOn de los descubrimientos personales utilizando un vocabulario individualista. Desgraciadamente, esto estimula 1a reformulacién de las teorias existentes a partir de dicho vocabu- | lario, ocasionando considerables confusiones. Para evitar esa trampa, el presente capitulo usa al maximo términos y concep- tos desarrollados por tedricos de las organizaciones y por eco- nomistas. Se reconocen asi tanto las deudas intelectuales con- traidas por este modelo, como las relaciones explicitas existen- tes entre el paradigma del Proceso Organizacional para la politica 1 El enfoque de ta “toma de decisiones” representado por Richard Sadler, H.'W. Bruck y Burton Sapin, en. Foreign Policy Declotonmauing (Glencoe, il,’ 1962), incorporn tuna serie de ferspectivas. desarvelenige por fs teorla Srganizacional, utLA ESENCIA DE LA DECISION internacional y los modelos provenientes de otros tipos organizaciones, Seria razonable que alguien adujera que Ia teoria organi cional es una ciencia joven.’ James March suministra infor cign acerca de la fecha de aparicion de los estudios cont eos sobre organizaciones: “La aparicin de este campo, tituido por un grupo de investigaciones guiadas por interess especificos y mas o menos identificables, puede relacionarse ogg tun grupo de libros escritos entre 1937 y 1947 —producidos po Barnard, Roethlisberger y Dickson, y Simon”? En consecuene las obras La Funcién del Ejecutivo, de Chester Barnard, y Conducta Administrativa, de Herbert Simon, sefialan el cx z0 y el final de esa década que hace la definicién de la teo organizacional como una semidisciplina. La segunda décad testimonia un enorme incremento en el esfuerzo dirigido al tudio sistematico de las organizaciones, Muchos de los “desc brimientos” de esa década (y de los periodos anteriores) estén resefiados de manera l6gica y proposicional en Organizaciones, obra escrita por March y Simon, y publicada en 1958‘ Tal obra marcé un verdadero hito en estos estudios. Dichos autores for- mularon tres problemas gentrales, relativos al “octado de este arte”, tal como existia a fines de la segunda década: 1) “La lite ratura nos deja con la impresién de que no es mucho lo que 2 Si bien la teoria organizacional es una suerte de recién Il escenario intelectual, se trata de un descendiente directo de dos discipl- nas mas antiguas. Como es obvio, el estudio clisico acerea de In butocrs: ia es The Theory of Social and Economic Organizations, de Max Weber, 4, M. Henderson (trad.), Talcott Parsons (ed.}, Glencoe, Ill, 1987. En al Weber explora la burocracia como un “tipo idéal”, enfatizando los aspee tos de impersonalidad, racionalidad y especializacién de las burocracias, ‘Sus continuadores, persiguiendo las implicaciones de ese tipo ideal hasta su forma légica uitima, ‘presentaron el otto lado de dicho tipo. Merton enfatizd las ineficiencias (disfuncionalidades) de la "impersonalidad” bue Tocratica cuando va mas alld de la delicada frontera que la separa de la rigidez, Slenick, observando grandes burocracias descentralizadas, subra: y6 el problema creado por la existencla de submetas divergentes, Gould fer sevialé el efecto de las reglas impersonales internas —el hecho de que, al dar 2 conocer Ja. condueta minima aceptable, podrian produtrse dismini- El taylorismo, o “conduccién gerencial cientifica", es el otro pariente, En efecto, tanto la teoria organizacional como la escuela de "relaciones humanas” de la conduecién gerencial industrial pueden considerarse como cuestionamientos.surgidos en reaccién a la formalidad y el racionalis. mo excesivos de la flosofia de Taylor. “James March, Handbook of Organizations, Chicago, 1965, p. xii «James March'y Herbert Simon, Orzanizations, Nueva York, 1958 118 MODELO 11: PROCESO ORGANIZAGIONAL sobre las organizaciones”; 2) “pero se lo ha dicho una ‘yee, con distintos lenguajes. En consecuencia, reclama- ofmue se haga un esfuerzo serio hacia 1a construccidn de un sje comin”; 3) “Existe en la literatura una gran dispari- ‘entre las hipotesis y 1a evidencia”’ [a tercera década en la corta vida de la teoria organizacio- al—signada por un nuevo aumento en los recursos destinados EPexamen de la conducta de las organizaciones— esta marcada Bt la publicacion del monumental Manual de Organizaciones, f 1965.* En su introduccién se afirma, de manera modesta, que ‘Manual intenta “‘sintetizar e informar el presente estado del “gonocimiento acerca de las organizaciones"’ Las contribuciones ‘volumen provienen de cuatro politicdlogos, cinco economistas, Ginco psicdlogos, seis estudiosos de las organizaciones comer- fiales e industriales y diez socidlogos. El editor, por su parte, “ho consider6 necesario publicar un glosario o identificar a las ‘contribuciones por disciplina. Algunos progresos se habian obtenido en el problema de un vocabulario comtin. Las 1.247 péginas a doble columna del Manual son indicacién suficiente Ge todo lo que habia para decir sobre las organizaciones. La sofisticacién de algunos articulos muestra que se estaba avan- zando incluso en ef tratamiento del tercer problema: el estudio de las organizaciones ha adquirido considerable relevancia como consecuencia de los aportes de tantas disciplinas distintas. Como dice James March, en la introduccién: La vitalidad que muestran las contribuciones al Manual y las propias organizaciones contemporéneas, sugieren que el estudio de las organizaciones tiene algin futuro. Hay un compromiso contraido por estudiosos de primer nivel. Hay un interesante conjunto de ideas. Hay investigaciones em- piricas. Hay un gran ntimero de organizaciones, apenas in- vestigadas, que muestran la voluntad de cooperar con estos estudios. ¥ esté también el amplio reconocimiento de la importancia de la conducta organizacional como factor en andlisis de los sistemas sociales complejos, y como un caso importante de actividad humana! * Ibid. p. 5. El subrayado es nuestro, «March, op. cit. 1 Ibid. p. te. "Thi pl xiv, ng[A ESENCIA DE LA DECISION Los titulos de los articulos indican el rango de temas estu. diados por los tedricos de las organizaciones: teoria gerencial, teorias econdmicas de la organizacién; desarrollo y crecimiente organizacional; comunicacién en las organizaciones; toma de decisiones organizacionales; relaciones interpersonales en orga. nizaciones; estructuras de control organizacional; andlisis com. Parativo de las organizaciones’ Como es obvio, el intento de Tesumir toda esta literatura esta més alld de los objetivos de nuestro estudio. En realidad, el Manual es en si mismo un resu. men al que el lector interesado puede recurrir, si asi lo desea, Pero, de todas maneras, acaso sea titil indicar las bases de In teoria organizacional que sustenta al Modelo IT. La rama de la teoria organizacional que centra su atencién en el proceso de toma de decisiones en las organizaciones cons- tituye Ia fuente mas importante de las perspectivas desarrolla. das en el paradigma expuesto en este capitulo.” Durante dos décadas, la figura seminal en este drea ha sido Herbert Simon. Su trabajo esta incentivado por el intento de entender las carac: teristicas bdsicas de la estructura y funcidn organizacionales, tal como derivan de las caracteristicas que ostentan la resolu: cién de problemas y la eleccidn racional humanas:' La umyoria de las teerias sobre eleccion individual y orga- niacional emplea el convopto do Pseconglignd ‘compieherat | va", segin el cual los individuos y las or; eligén la mejor alternativa, tomando en cuenta las consecuencias, sus 1 no es tan relevante para nuestro paradigma, otras ramas pueden teclamar la atencién de los especialistas. En particular, la aplica- cién realizada por Homans de la teorta de los roles al pequefio grupo, y el intento, mas considerable, de Parsons, Towards a General Theory of Action, han sucitado interés’ y, al mismo tiempo, contraversias, Parsons, {ue considera la organizacion como un subsistema social operante dentro de un sistema social mas amplio, y Homans, que toma la organizacion ‘como un caso especial de un grupo de interactuantes en base @ normas externas (sociales) e internas, han adoptado como unidad critica de ani lisis al actor individual, i Como claramente afirma Herbert Simon en el prefacio a su fasci nante coleccién de ensayos, Models of Man (Nueva York, 1957), “Al reunir ‘estos 16 ensayos en un solo volumen, unidos a un analisis de sus mutuas relaciones, confieso no merecer las lisonjas recibidas (por el amplio es. pectro de temas abarcados en ellos); lo que aparece como tun amplio arco, fs en realidad monomania” (p. vii). “EI principio de la racionalidad limi: tada reside en el corazén mismo de la tebria organizacional y también en cl corazén de toda teoria de la accidn que pretenda analizat la conducta humana en situaciones complejas” (p. 200). 120 MODELO II: PROCESO ORGANIZACIONAL jpabilidades y utilidades. Con todo, como ya hemos obser- en el primer capftulo, tales elecciones requieren: 1) la eracion de todas las alternativas posibles; 2) la especitica- “Gon de las probabilidades acarreadas por cada una de esas flternativas; y 3) la evaluacién de cada conjunto de alterna- tivas de acuerdo a todos los fines relevantes. Estos requisitos son, en palabras de Simon, “poderes de previsidn y edlculo que tuno solo atribuiria a Dios”. Atendiendo a los limites de la ca- pacidad humana en comparacién con las complejidades de 105 problemas enfrentados por individuos y organizaciones, Simon desarrolia el concepto de| “racional Los limites fisicos y psiquicos de la calacidad humana como generadora de alternativas, como procesadora de informacién y como instancia de resolucién de problemas, restringen los procesos de toma de decisiones de los individuos y las organizaciones. Como con- secuencia de esas restricciones, la accién intencionalmente ra- ional requiere modelos simplificados, que seleccionen los prin- cipales rasgos de un problema, sin capturarlo en toda su com- plejidad. Simon sefiala cinco desviaciones caracteristicas que la. in: troduccién de las simplificaciones antes mencionadas producen, en la racionslidad comprehensiva. 1. Segmentacién de problemas Los problemas son tan complejos que sdlo puede atenderse un mimero limitado de aspectos por vez. Por ende, los individuos ‘segmentan los problemas en partes cuastindependientes y tra tan con ellas una a una. Las organizaciones segmentan los pro- blemas complejos en un ntimero de partes independientes, re- partidas entre diversas unidades organizacionales. Idealmente, los problemas se segmentan de acuerdo a un andlisis de medios y fines, que asignarfa las partes separables de un problema a las distintas subunidades organizacionales, poseedoras de sub- fines especificos. En consecuencia, Ia estructura de una orga- nizacién refleja los problemas que cada una de sus subunidades se encarga de segmentar. (Los roles consisten en especificos subconjuntos de premisas que guian las acciones en una sub- unidad dada). 8 Ibid, p. 3 '» Este aspecto deriva de C. Barnard, The Function of the Executive. Cambridge, Mass. 1938. Véase March y Simon, op. cit, pp. 190 y se, 121LA ESENCIA DE LA DECISION 2. Cardeter satisfactorio Se reemplazan las nociones de maximizacién u optimizacién, por la de cardcter satisfactorio, Al elegir, los seres humanos no consideran todas las alternativas y seleccionan la accion que posea las mejores consecuencias. En lugar de eso encuentran un curso de accién lo “bastante bueno” como para satisfacerlos, Las organizaciones se conforman al encontrar una aguja cual. quiera en el pajar y, ciertamente, no buscan la mas pequefia." 3. Bisqueda La racionalidad comprehensiva reclama la consideracién de to- das las alternativas; en consecuencia, el problema de la biis- queda queda trivializado. Cuando el cardcter satisfactorio es la vegla —detenerse ante la primera alternativa que se presente como bastante buena— el orden de exposicion de las alternati- vas se convierte en algo critico. Las organizaciones generan al- ternativas a través de procesos de busqueda relativamente esta. bles y’ secuenciales. Como resultado de ello, el men! sutre una 4. Boitar ta incertidumbre ‘Tal como aparecen dentro del marco de la racionalidad com- prehensiva, los agentes operan con las consecuencias alternati- vas estimando las probabilidades de los distintos resultados. Pero en las organizaciones 1a gente se resiste a sustentar sus estimaciones en un futuro incierto. Por ende, se desarrollan los procesos de eleccién que enfatizan las retroalimentaciones @ corto plazo. Las organizaciones, como los termostatos utilizados en las casas de familia, confian en acciones rapidas y correctivas para eliminar las desviaciones que aparecen entre las tempera- turas existentes y las deseadas, y desconfian de los prondsticos que anticipan la temperatura que habrd el mes préximo. & Véase Simon, Models of Man, pp. 208 y ss March y Simon, op. cit. Pe? dino 265 y a5: March Simon, op. cit. pp. 263 y ss: March y Simon, op. cit. pp. 48 y ss \ Simon, op. cit., pp. 204, 219 y’ss, re 122 Repertorios gndividuos y organizaciones desarrolian repertorios de progra iss de accién. Estos repertorios constituyen el rango de elec- Zion efectiva en situaciones recurrentes.” {Dentro del campo de la economia hay desarrollos recientes, relatives alla 's firmas comerciales) que recapitulan a1 crecimiento de la teoria organizacional. La teoria tradicional gcerca de la firma comercial analiza ésta como si fuera un agente unitario —una instancia més de la desprestigiada nocién @e homo economicus. Tal tepria asume que:(1))las firmas bus- ean maximizar sus ganancias{ 2) las firmas operan dentro de un marco de conocimiento acabudo. Al no incursionar en los su- puestos referidos a las caracteristicas psicolégicas del hombre fecondmico, Ia teoria explica la conducta de Ia firma en base a las fuerzas externas a ella. El empresario, contando con un cro- nograma de produccién, con un precio para su producto y con una funcién productiva tecnolégicamente determinada, es un animal predecible: las ganancias se maximizan cuando el costo marginal es igual al precio que equipara los beneficios margina- les; el indice marginal de sustitucién entre productos y entre factores productivos iguala sus precios relativos; el equilibrio se logra en el punto de uso Sptimo de inputs y outputs. Esta teorfa da lugar @ clertas proposiciones que se pueden formular como sigue: 1. Tomando como base las cantidades dptimas de las 7 mercancias de una firma dada (en inputs y outputs), se pueden derivar y resolver una serie n de ecuaciones. 2. En el estado de equilibrio, el indice marginal de sustitu. cién entre dos productos, o entre dos factores, es igual a sus precios relativos. 3. La productividad fisica marginal de un factor con res- pecto a un producto (el indice de cambio de la cantidad del factor usado, con respecto al output del producto) es igual a sus precios relativos, 4. La cantidad de un bien producido se selecciona de ma- nera que su costo marginal (con respecto a su producto) sea igual a su precio (dado), ® March y Simon, op. cit.. pp. 177 y ss. ® R. Cyert y J. March, A Behavioral Theory of the Firm, Englewood Cliffs, N., 1963, p. 6. 123,LA ESENCIA DE LA DECISION 5. El incremento de precio en un producto aumenta su ministro; el ineremento de precio en un factor reduce demanda, 6. Los efectos de “cruce” en los precios son simétricos. decir, el indice de cambio en una mereaneia con respecto al pre. cio de otra mercancia es igual al indice de cambio de la segunda con respecto a la primera, 7. El incremento en el precio de un bien tiende a afectar @ las otras mercancias, haciendo decrecer los outputs de los productos e incrementar los inputs de los factores. Un rasgo prominente de esta teoria es el supuesto acerca de ta existencia de un medio perfectamente competitivo. Con todo, los mercados de factores y de productos que se presentan como imperfectos, son tratados como extensiones de este caso," Las teorias de la competencia imperfecta mantienen la teoria basica de la firma comercial, al tiempo que cambian los su- uestos acerca del mercado. Este procedimiento se ha conver- tido en blanco de numerosas criticas. Primero, se ha cuestionado el supuesto referido a la maximizacién de las ganancias. Se- gundo, se han puesto en tela de juicio los supuestos acerca de la certeza o del conocimiento referidos a la probabilidad de futu- ros acontecimtentos. ‘ercere, se han sefialado las divergencias existentes entre las firmas tedricas y Ias firmas del mundo real. Los criticos del supuesto segin el cual las firmas maximi- zan sus ganancias cuestionan dos aspectos de dicho supuesto. Algurios aceptan la nocién de “maximizacin” pero cuestionan que las “ganancias” sean el objeto de la misma, Rothschild sus- tituye las ganancias por la supervivencia; Baumol sostiene que el objetivo esta en las ventas, sujetas a una necesidad de ganan: cia.” Otros aducen que las firmas maximizan diversos fines y no s6lo uno: ganancias, ventas, supervivencia, mantenimiento de un mercado dado, liquidez, confort gerencial, entre otros." Pa- Pandreu intenta exponer un sumario de los'diversos fines en base a una “funcidn general de preferencias”, que es precisa Wease J. Robinson, Economics of Imperfect Competition, Londres, oR, ™ K. Rothschild, “Teoria de los Precios y Oligopolio", Economic Journal, 1947; W. J. Baumol, Business Behavior. Value and Growth, Nucvs York, 1959. En nucstras criticas seguimos ta orientaciin de Cyert y March, op. cit, pp. 8 y' ss. 4G. Katona, Psychological Analysis of Economic Behavior, Nueva York, 1951 124 PROCESO ORGANTZACIONAL rente 1o maximizado por la firma Pero hay otro grupo de criti- ‘que cuestiona la nocién de “maximizacién”. Ya hemos alu- aido a la critica de Simon a dicha nocién y a su introduccién de la nocion de “cardcter satisfactorio”. Gordon, Margolis y otros argumentan que debe reemplazarse la maximizacion por tn concepto de fines, entendidos como necesidades que exigen satisfaccin.” Los criticos del supuesto de 1a “informacion perfecta”” tam- bién se dividen en dos grupos. Como ya hemos dicho, Simon y el grupo del Carnegie Schcol centran su atencidn en el cardcter limitado de las capacidades humanas. Las firmas son fisicamente incapaces de poseer toda la informacién, de generar todas las alternativas y de calcular todas las consecuencias en base a todos los valores. Por ende, organizan un medio negocia- do y adoptan reglas que orientan la eleccion y la busqueda. Precisamente, March y Simon desarrolian el principio de la biis- queda secuencial y exponen sus implicaciones para la teoria de la eleceion.* El segundo grupo se concentra en el costo de la informacién y et célculo en un mundo de incertidumbres. Siem- pre es accesible cierta informacién adicional —pero tiene un costo. Siempre se pueden agrezar ciertos célculos a los va exis- tentes —pero hay que pagar por ellos. En consecuencia, las simplificaciones que determinan las elecciones utilizan montos de informacién y calculo considerablemente menores del que los. seres humanos involucrados son capaces de asimilar. El debate acerca del corte existente entre la firma de la teoria econdmica y 1o que los observadores de los negocios reales laman firmas ha producido considerable confusion metodol6- gica. Invocando la observacién empirica, los criticos sefialan que la firma de la teoria econémica es de hecho una organizacién. Los fines surgen a partir de la interaccion entre diversos parti antes de la misma.® Los precios se determinan a través del mé- 2 A, Papandreu, “Algunos Problemas Basicos en la Teoria de la Fir ma’, en ‘A Survey of Contemporary Economies, B. F. Haley (ed,), Home wood, 1M, 1952 % R Gordon, “Determinacion de Precios a Corto Plazo”, American Economie Review, Vol. 38, 1948, J. Margolis, "El Andlisis de la Firma: Ra: cionalismo, Convencionalismo, Conductismo", Journal of Business, Vol. 3 1958; H Simon, "Un Modelo Conduetista de'la Eleccién Racional”, en Si mon, Models of Man. 3 March y Simon, op. cit, pp. 48 ss. % Cyert y March, op. cit, pp. 26 y ss. 125,UA ESENCIA DE LA DECISION Ne roger, Ty todo de costo total (o sobreestimado)." El inventario del volu. men de venias de determinado ejercicio se utiliza como un sustituto para la estimacidn de las demandas; " los céleulos de costo se basan en petrones en lugar de hacerlo en funcién de Jos valores marginales; * todas las acciones estén gobernadas or procedimientos y abreviaciones comerciales estandarizadas™ ‘Todo esto pareceria bastar para dar por concluido el debate, Pero la teoria tradicional de las firmas comerciales todavia per. siste, y no sin defensores. Para defender el consenso clésico, Milton Friedman acepta todas las proposiciones anteriores acer. ca del modo en que las firmas operan en realidad, pero rechaza sus implicaciones.” La teoria de la firma cumpliria con el test de “inezactitud predictiva” que, segtin él, es la clave de toda teoria poderosa. El poder predictivo es el criterio a partir de! cual hay 4que juzgar una teorfa. Friedman argumenta que en base a él la teoria en cuestiGn es aceptable —con todo, suministra muy po- cas evidencias que respalden esa argumentacién. Pero el enfoque de Friedman es titil para caer en 1a cuenta del propésito a partir del cual se ha construido la teoria de Ia firma comercial. Cyert y March estén sin duda en lo cierto cuando afirman que “gran parte de Ia controversia se basa en tun malentendido que pesa sobre las cuestionee quo la teoria con vencional de la firma pretendia resolver”. Si tal teoria se res-" tringe exclusivamente a suministrar explicaciones sobre la dis- tribucién de los recursos a través de un sistema de precios, las, predicciones que propone son un criterio clave para evaluar su éxito. Pero dicha teorfa también ha sido empleada para respon- der a cuestiones referidas a la distribucion interna de recursos y al proceso de formacién de precios y decisiones, En este uso la teoria no manifiesta gran poder predictivo. Una manera pru- ™ RL. Hall y C. J. Hitch, “Teoria de tos Precios y Conducta Comer. clal", Oxford Economic’ Papers, mayo 1939. 2 W. J. Bitman, Price Determination, Ann Arbor, Mich., 1949 % W. W. Cooper, “Una Propuesta de Extension dé la Teoria de la ma", Quarterly Journal of Economies, Vol. 65, 1931 '®'R. Gordan, op. cit » M, Friedman, Metodologia de Ia Economia Positiva”, Essays 5. Chicago, 1953. Véase capitulo 1, nota "La evidencia es extremadamente dificil de docu- mentar; esté reunida a partir de infinidad de memorandums, articulos y monografias dedicados principalmente a problemas concretos, y no a fe ciltar la verificacion de hipotesis” (ibid.). Cyert y March, op. cit, p. 15 126 MODELO 11: PROCESO ORGANTZACIONAL ite de desarrollar una teoria de la micro-conducta parece re- ; micro-supuestos mas prdximos a las caracteristicas SGpservables en una firma real.” efe"La base fundamental de este edificio se encuentra en una ‘bra no muy conocida, Una Teoria de la Conducta en ta Firma, Ge Richard Cyert y James March, publicada en 1963." A través Ge una cuidadosa reconstruccion de los desafios planteados a 1a gersién cldsica de la teoria de la firma y de una resefia de la teoria de la organizacion, los autores se concentran —como una . teoria organizacional parece requerir—en el efecto de la estruc- ‘a organizacional y de la préctica convencional sobre el de: rrollo de fines, la formulacién de expectativas y la ejecucién de elecciones.* Este producto surgido de 1a Carnegie School representa una extensién de las preocupaciones de Simon con respecto a la s0- lucién de problemas bajo condiciones de racionalidad limitada, Cyert y March intentan comprender ta decisin organizacional ‘como iina eleccidn referida a fines, sobre la base de expectativas. Es asi que el marco de andlisis queda delineado con el uso de tres categorias: 1). fines organizacionales;.2) expectativas orga- nizacionales; y 3) éleccién organizacional. Siguiendo a Barnard, Jos autores ven a la organizacién como una coalisién de partici- parttes (algunos de los cuales no estén necesariamente en su sede, como los proveedores y los consumidores) con demandas dispares, con focos de atencién cambiantes y con tna capacidad limitada para considerar todos los problemas simultdneamente, Los pactos entre los miembros potenciales de la coalisién pro- ducen una serie de acuerdos de facto que imponen restricciones a la organizacién. La lista de esas restricciones mas 0 menos independientes e imperfectamente racionalizadas —desde la pers- Pectiva de los propésitos més generales—, constituyen los fines de una organizacién dada Por su parte, las expectativas organi- zacionales surgen a partir de las inferencias obtenidas de Ia in- formaci6n disponible. A su vez, Ia eleccién organizacional emer- » Segiin Samuelson: "Todas las regularidades econémicas que no tienen una substancia explicable al sentido comtin de la esposa de vo, pronto fracasan”. (Problemas de Metodologia, discusién, “American Eco Aemic Review", mayo 1963). El sentido det dictum pronunciado por Sa- muelson no es ‘del todo claro. ¢Se aplica acaso al sentido comin de su esposa, vale para todas? W Gyert y March, op. cit. Ibid, be 1 » Ibid." pp. 26 y ss. 127LA ESENCIA DE LA DECISION ge como una seleccién de la primera alternativa que las expecta. tivas identifican como aceptable desde el punto de vista de los fines. En el centro de esta teoria hay cuatro conceptos que rela. cionan las variables que afectan a las tres categorias ya expuestas (fines, expectativas y eleccidn) Cuasi-resolucién del conflicto En una firma, a nivel de los fines operacionales, no hay con- senso. Pero, precisamente, las organizaciones trabajan en medio de un. considerable conflicto latente, referido a fines. La coali. sin dominante impone sobre la organizacion una serie de res. tricciones independientes, a nivel de las aspiraciones. En su modelo de firma comercial referido a precios y outputs, Cyert y March postulan una serie de fines relativos a las ganancias, las ventas, el mantenimiento del mercado, el inventario y la Produccién. Las subunidades individuales de la organizacién ‘operan con relativa independencia sobre las distintas partes del problema enfrentado por Ia firma. El departamento de ven. tas es responsable de los fines y estrategias de venta; el depar. tamento de produccién es responsable de la produccién. Lae inconsistencias que sobrevienen como consecuencia de esta “ra- cionalidad local” son absorbidas por la “elasticidad organizacio- nal”. Los conflictos entre distintos fines se resuelven prestén- doles atencién de manera secuencial. Las presiones conflictivas entre las exigencias de una “produccién aceitada” y la “‘satistac- cidn de los consumidores” se resuelven, generalmente, aten- diendo primero a to uno y después a lo otro.” 2. Evitar la incertidumbre En el medio donde viven las organizaciones, la incertidumbre es un factor critico. Las organizaciones buscan evitarla, La pri- mera regia es: resolver los problemas acuciantes en lugar de desarrollar estrategias de largo plazo. Se evita la exigencia de anticipar los acontecimientos futuros y distantes utilizando re- glas de decision que enfatizan la retroaiimentacién a corto plazo. La segunda regia es: negociar con el medio. La exigencia de anticipar las futuras reacciones de las otras partes del medio se evita imponiendo planes, procedimientos operativos estanda- Ibid, pp. 117 y ss. 128 ‘MODELO IT: PROCESO ORGANIZACIONAL ,, tradiciones industriales y contratos de absorcién de srtidumbre.* Busqueda problematica [a busqueda organizacional es una busqueda critica. Cyert y ‘March afirman que las organizaciones operan en un nivel de “fines aceptables y seleccionan la primera alternativa que los a, La busqueda organizacional es una busqueda proble- ates Hstd estimulada por un problema eopecifico y motvada por la posibilidad de encontrarle una solucién. La busqueda ocede segtin reglas simples que dirigen al que esta indagando primero a los sintomas que circundan al problema, y luego al Ambito de 1a alternativa corriente. La busqueda en cuestién estd distorsionada por el entrenamiento y Ia experiencia particulares existentes en las distintas partes de la organizaciOn, por las esperanzas y expectativas, y por los disturbios en la comunica- ‘eign gue reflejan éonflictos irresueltos.” 4, Aprendizaje organizacional 1a conducta organisnoional (caracterizada por los tres concep tas ya expuestos) es relativamente estable. Sin embargo, las organizaciones son instituciones dindmicas. Cambian adaptati vamente como resultado de la experiencia. A través del tiempo Jos aprendizajes organizacionales cambian sus fines, sus reglas y sus procedimientos de bisqueda® Este modelo de proceso orientado ha sido aplicado con cierto éxito a la conducta comercial real. Los cuatro conceptos relacionales conducen al lenguaje de la programacion computa. rizada. Cyert y March producen un modelo simulado bastante Util, pero lo aplican a un ejemplo poco atractivo (un departa- mento perteneciente a un gran establecimiento minorista), por Su parte, Geoffrey Clarkson aplica tun modelo similar para esti ‘ular ai funcionario de una corporacion para que seleccions una agenda de proyectos —algo que, clertamente, es mas intere- sante.* Yair Aharoni emplea, con considerable éxito, una version ¥ Ibid., pp. 118:20, 2 Wid, pp. 12325. # Ibid pp. 12325, 41 Ibid., cap. 10. Véase G. P. Clarkson, Portfolio Selection: A Simula- tion of Trust Invesiments, Englewood Clits, Nd. 1962. 129LA ESENCIA DE LA DECISION EEE ee modificada de la teoria en el andlisis del proceso de decision de una inversion comercial en el extranjero (con todo, considera que el proceso es demasiado complicado para utilizar una sim. ple simulacion computarizada)." En diversos estudios referidos a organizaciones guberna. mentales pueden encontrarse interesantes puntos de contacto con la teoria conductista de Ia firma. Patrick Crecine aplica el modelo bisico para simular la conducta de las unidades guber- namentales con relacion al presupuesto municipal. El trabajo realizado por Wildavsky sobre el presupuesto nacional exhibe un modelo bastante similar. Las obras El Servicio de Salud Britd- nico, de Eckstein; El Gobierno de la Ciudad de Nueva York. de Sayer y Kaufman; y El Proceso Regulatorio en la Racionaliza. cidn Organizacionai, de Thompson reflejan orientaciones andlo- gas. Desgraciadamente, nadie ha estudiado atin la conducta de las organizaciones comprometidas con la politica exterior a par. tir del modelo elaborado por March y Simon. Paradigma del proceso organizacional Esta apretada sintesis sobre la economia y la teoria organizacio nal suministra un contexto dentro del cual esbozar un paradig: ma del proceso organizacional que sea relevante para la politica exterior y las politicas internacionales. Aunque no se lo utiliza en la literatura actual, este paradigma puede sugerir algunas pers ectivas que sean valiosas en el futuro. La presente formulacién, “Yair Aharoni, The Foreign Investment Decision Process, Boston, 1966, 4 Patrick Crecine, Governmental Problem Solving: A Computer. $i: inuulation’ of Municipal ‘Budgeting. Nueva York, 1969: Aaron Wildvsky, The Politics of the Budgetary Process, Boston, 1964. Las similaridades entre el trabajo de Wildavsky y el modelo de Cyert y March son mas asombrosas cuando se compara la formalizacién del trabajo del primero, O. Davis, M. Demster y A. Wildavsky, "El Proceso Presupuestario", American Polit. cal Science Review, setiembre 1966, con Crecine. Para inieresantes, puntos de contacto, véase W. Saver y H. Kaufman, Governing New York Citt, Nuc- xa York, 1960; y V. A. Thomson, The Regulatory Process in OPA Pationing. Nueva York, i950. Véase tambien H. Simon y C. E. Ridley: Measuring Me nicipat Budgests, Chicago, 1943; H. Simon, "Nacimiento de una Organiza sion: La Administracion Cooperativa Econémica", Public Administration Review. 1953; H. Kaufman, The Forest Ranger, Baitimore, 1960; R. Chap. ‘man et al., “El Sistema de Investigacin del Laboratorio Experimental de la Defensa’ Aérea", Management Seience, 1959 “Al respecto, hay una serie de memorandums inéditos de A. W. Mar- shall que son muy instructivos. 130 MODELO I: PROCESO ORGANIZACIONAL a TENT carecer de estudios referidos a las conduetas de los compo- ypentes organizacionales de los gobiernos, apareceré mas como tuna expresion de proyectos futuros que como una resefia de 108 resultados logrados en este area. Con todo, lo que ya sabemos acerca de la conducta de las organizaciones basta para sugerir algunos limites en el uso del Modelo T, al explicar y predecir la conducts gubernamental.* Unidad basica de andlisis: ta acctén gubernamental como output organtzacional Los acontecimientos en el marco de las politicas internacionales son, en tres sentidos criticos, outputs de procesos organizacio. nales. Primero} los eventos reales son outputs organizacionales. Por ejemplo, la entrada de China en la Guerra de Corea —es decir, el hecho de que soldados chinos dispararan sobre soldados de la ONU al sur de Yalu, en 1950— es una accién organizacio- nal: 1a accién de soldados formados en pelotones, que a su vez constitufan compafifas, incluidas a su vez en ejércitos que res- pondian a tenfentes que obedecian a capitanes y asi sucesiva- mente hasta llegar al comandante: saldados que disparaban de acuerdo a rutinas fijas del ejército chino. Las decisiones de los conductores gubernamentales se sustentan en rutinas organiza. cionales. Ellos pueden forzar los limites de output y ejercer alguna accién al combinar distintos outputs, pero ia mayor parte de la conducta estd determinada por procedimientos esta- blecidos previamente. Segundo, las rutinas organizacionales existentes, refericias al empleo de las capacidades fisicas presentes, constituyen el Tango de eleccidn efectiva abierta a los conductores guberna. mentales que enfrentan un problema especifico- Sélo gracias a la existencia de hombres equipados y entrenados como un ejér- ito, y a la capacidad de transportar a los mismos al norte de Corea hizo que el ingreso en ta Guerra de Corea fuera tna opelén posible para los conductores chinos. El hecho de que los progra: mas fijos (equipos, rutinas y hombres existentes en un momento tag isla fermulacion tiene una deuda considerable con Ia orientacion },das instituciones de Herbert, Simon por un lado. 3 con el modelo com ductista de la firma formulado por ichard Cyert y James March, ‘Sin Embargo, en nuestro caso, estamos obligadas a atender a actividades me fos Zullnarias y cuantificables, de los elementos menos diferenciados tc |as organizaciones gubernamentales 131LA ESENCIA DE LA DECISION dado) agotaran Ios botones que los conductores podian apre no siempre es algo claro para ellos. Pero en todo caso es, algq critico para entender lo que en realidad se hace. Tercero; los outputs organizacionales estructuran la situa. cién dentro de los limites de la cual los conductores toman sus “decisiones”. Dichos outputs plantean el problema, suministran la informacion y adoptan los pasos iniciales que otorgan un determinado matiz al asunto puesto a consideracién de los con- ductores. Como observa Theodore Sorensen: “Raramente tos presidentes toman decisiones —especialmente en el campo de los asuntos internacionales—, en el sentido de escribir sus con- clusiones en un pizarrdn... Gon frecuencia, las decisiones basi. ‘eas, que confinan sus elecciones, se toman antes que ellos inter vengan”.® Para el que entiende Ia estructura de Ia situacién y el caracter del problema —ambos determinados por outputs ‘organizacionales— la eleccién de los conductores tiene con fre- ‘cueneia Ia forma de un anti-climax. El aniilisis de la eleccién gubernamental formal se centra en Ia informacién provista y en las opciones definidas por las organizaciones, en las capacidades organizacionales existentes, que agotan las elecciones efectivas ablertas a los conductores, ¥ en los outputs de las organizaciones significativas, que fijan Ia locacién de las piezas en el tablero y dan forma a ia cuestion considerada. A su vez, el andlisis de la conducta gubernamental real se centra en los outputs ejecutivos de las organizaciones individuales por un lado, y en las capacidades y posicin organi- zacionales de las piezas distribuidas en el tablero por el otro. II. Conceptos organizadores A. Atores organizacionales. El actor no es una “nacién” 0 “gobierno” monolitico, sino una-constelaciGn de organizaciones aliadas de manera difusa, en la cima de las cuales se instalan los conductores gubernamentales. Esta constelacién acttia solo cuando las organizaciones que la componen despliegan ciertas rutinas. En el caso del gobierno estadounidense, los departa- mentos 0 agencias —por ejemplo, la Armada, el Departamento de Estado, la CIA— son habitualmente los principales agentes.* Theodore Sorensen, “Hay que ir Caminando al Trabajo", New York Times Magazine, 19 de marzo del ato 1961. * Las organizaciones no son entidades monoliticas, El nivel de des agregacién adecuado esta dado por los objetives del analisis. El presente 132 MODELO 11: PROCESO ORGANIZACIONAL .Segmentacisn de problemas y fraccionamiento del po- Fi control de los multiples aspectos de low asunosinternac nales reclama que los problemas se dividan y repartan entre "yerias organizaciones. Dentro del gobierno estadounidense, el Departamento de Estado tiene bajo su primaria responsabilidad Ja diplomacia, el Departamento de Defensa la seguridad militar, el Tesoro los asuntos econémicos y la CTA la inteligencia. Para evitar la paralizacién, la responsabilidad primaria debe estar acompafiada por el podér primario. El Departamento de Defensa compra las armas requeridas por la seguridad nacional; a CIA reiine la inteligencia relevante. Cuando las organizacio- nes pueden hacer cualquier cosa, gran parte de lo que hacen estaré determinado dentro de los limites de la organizacién misma. Por ende, cada: organizacién percibe 2 problemas,:pracesa acién y realiza un rango de acciones dentro de. hei ary do las amplias guide suministra Politiea nacional). hy" El hecho mas significativo de las grandes organizaciones es que su envergadura impide que una autoridad tinica y central tome todas las decisiones importantes o dirlja todas las acti: vidades relevantes. La segmentacién de problemas y el fraccio- namiento de! poder constituyen los dos filos de Ia misma espada. 12 segmentacién permite una concentracién, en las facetas par. ites de los problemas, mayor de la que’ seria posible si los conductores trataran do entrentar Ios problemas por st mists, Pero, como contrapartida, esa atencién adicional debe estar balanceada por una claridad acerca de aquello que una organi- zacién persigue y por un respeto acerca del modo en que las Tespuestas organizacionales han sido programadas. C. Prioridades y percepciones parroquiales. ia. responsa- waa ies 2 Poem peragei, i enone mula el parroquialismo organizacional, que se ve reforzado por fectores tales como: 1) informacidn selectiva accesible a la orga- nizacién; 2) reclutamiento del personal para la organizacidn; 3) contratacién de los individuos dentro de la organizacién; 4) paradigma atiende a las principales organizaciones que constituyen el gobierno estadounidense. La''reformulacion de os. principales corape: nentes erganisacionales para cada uno de los dapertamenige agen Bor elemplo, desagregando la Armada en la "hrmada de los Sarstas fuaoneg, (pas seroliansportadae) Ia “Armada de los capatos ngrow arcos de superficie tradicionales), los submarinos ¥ el grupo de petal sion nuclear (Polaris) seria un procedimiento aconcelable eo ProPUt 133LA ESENCIA DE LA DECISION pe EA RCE ee presiones de pequefios grupos dentro de la organizacién; y 5) distribuci6n de las recompensas por la organizacién. Los clientes (por ejemplo, los grupos de interés), los aliados gubernamen, tales (por ejemplo, las Comisiones del Congreso), las con. trapartes extranacionales (por ejemplo, el Ministerio de De. fensa britdnico para la Oficina del Departamento de Defen sa de Asuntos de Seguridad Internacional o la Oficina de Asuntos Exteriores Britanica para la Oficina del Departamen. to de Estado de Asuntos Europeos) galvanizan el parroquia- lismo en cuestién. En consecuencia, las organizaciones desen- vuelven tendencias relativamente estables referidas a las prio- ridades, percepciones y cuestiones operativas. Por ejemplo, los servicios militares estén a cargo de personas que han reali: zado una carrera a lo largo de una escala jerdrquica. La promo- cidn a niveles més altos depende de afios de devocion a una mision especifica. Los trabajos rutinarios, los patrones de aso- ciacién y los canales de informacién se combinary con las pre- siones externas provenientes de grupos organizados y de amigos en el Congreso para hacer predecible la aparicién de una biis- queda orientada a lograr una innovacién compatible con las misiones y roles actualmente asignados —sea, por ejemplo, el desurrullu en la Fuerza Aérea de una nueva bomba operable manualmente. D. La accién como output organizacional.. El rasgo més sobresaliente de la actividad organizacional es su cardcter pro- gramado: Ia medida en la que una conducta particular es la actualizacin de rutinas preestablecidas.* Al producir outputs, la actividad de cada organizacién est caracterizada por: 1. Fines: constricciones que definen el desempefo acepta- ble. Raramente los fines operativos de una organizacién resul- tan definidos por mandatos formales. Més bien, emergen como un conjunto de constrieciones que definen el desempefio acep- * Esta caracterizacién de la actividad organizacional_( restricciones que definen el desempefio aceptable, los procedimientos ope Fativos estandarizados, as reglas de busqueda, etc.) depende de rasgos més especificos relatives a una organizacion y a sus miembros. Tanto las reglas para la promocién y la recompensa, los procedimientos de con trol y transmision de la informacién, y los procedimientos de_recluta miento y_socializacion a las normas de organizacién, como los estilos operatives de los miembros, sus actitudes y su profesionalismo afectan Ta forma y estabilidad de las caracteristicas antes aludidas. Indudablemente, el medio y la cultura circundante tambien las afectan, aunque no esté claro cémo y en qué medida. Para un sugestivo examen de esto ultimo Vease Michel Crozier. El Fendmeno Buracratico, Chicago, 1964 partir de 134 MODELO If: PROCESO ORGANIZACIONAL ai a table. Entre esas constricciones, Ia salud organizacional, defini ‘usualmente en base a los cuerpos asignados y a los dolares spropiados, es central" El conjunto de constricciones emerge ‘como una mezcla de expectativas y demandas de otras organi- gaciones dentro del gobierno, autoridad estatutaria, demandas Ge ciudadanos y grupos de interés especiales, y acuerdos dentro de 1 organizacion. Las mismas representan una cuasi-resolu- ion del conflicto: siendo relativamente estables, las constric- ciones permiten inferir cierto grado de resolucién; pero por no ser compatibles entre si, sélo constituyen una cuasi-resolucién. Generalmente, las constricciones se formulan bajo la forma de imperativos destinados a evitar, de manera simple, desastres especificos. Por ejemplo, la conducta de cada uno de los cuerpos militares estadounidenses (el Ejército, la Armada y la Fuerza ‘Aérea) parece caracterizarse por una serie de imperativos que in- dican 10 que debe evitarse: 1) reduccién del presupuesto; 2) re- duccién de la cantidad de hombres; 3) reduccién del ntimero de especialistas claves (por ejemplo, pilotos en el caso de Ja Fuerza ‘Aérea); 4) reduceién del porcentaje del presupuesto militar des- tinado ‘a tal cuerpo; 5) injerencia de otros cuerpos en los roles y misiones del cuerpo en cuestidn; y 6) inferioridad ante cual- ‘uier clase de armamento del enetigo. La cuarta constriccién apunta al centro de lo que desconcerté a muchos civiles de la Se- oretaria de Defensa: al repentino incremento del 4 % en el dinero total de la Fuerza Aérea, acordado por la administracién Kenne- dy en la elaboracién de su primer presupuesto. Un presupuesto que tambien produjo el porcentaje que recibia la Fuerza Aérea, del total del presupuesto militar. 2. Atencidn secuencial a 1os fines. La existencis de conflic- tos entre las restricelones operativas se resuelve a través de la atencién secuencial. Cuando surge un problema, las subunidades de la organizacién mas comprometidas operan’sobre él en base a las restricciones que se consideren més importantes. Cuando surge un nuevo problema, otro grupo de subunidades opera sobre él, atendiendo a otras restricciones. 3. Procedimientos operativos estandarizados. Las organiza. ciones desempefian sus funciones mds “elevadas”, tales como atender a las dreas problematicas, controlar informacion y pre- parar respuestas para las probables cortingencias, realizando tareas “bajas” —por ejemplo, preparando presupuestos, produ- clendo informes y desarrollando infraestructuras,,El desemperio confiable de tales tareas requiere procedimientos operativos es- tandarizados (SOP). Las reglas de aprobacién permiten acclones 135EA ESENCIA DE LA DECISION 2 ee ranecen, concertadas entre largos ntimeros de individuos, cada uno de cuales responde a ciertos deberes bdsicos. Usualmente, tales reglas son lo bastante simples como para facilitar un aprendizaje sencillo y una aplicacién univoca. En la medida que los proce. dimientos son “estandarizados”, no cambian ni répido ni mucho, Sin tales procedimientos estandarizados no seria posible desem, pefiar tareas concertadas. Pero como consecuencia de ellos, en ciertas instancias particulares la conducta organizacional parece indebidamente formalizada, esquematica e inapropiada. Algunos ‘SOP son simples convenciones que hacen posible actividades regulares 0 coordinadas. Pero la mayorfa de ellos se fundan en la estructura de incentivos de la organizacidn, o en las normas de la misma, o en las actitudes y estilo operativo de sus miem- ros. Cuanto més fuertes son esos fundamentos, mayor es la resistencia que los SOP oponen al cambio. 4. Programas y repertorios. Las organizaciones deben ser capaces de desemperiar acciones donde la conducta de cientos de individuos resulte coordinada con precisién"Para garantizar ese desempefio se requtieren conjuntos encadenados de SOP que produzcan acciones especificas, por ejemplo, luchar con las unt- dades enemigas o responder a la comunicacidn de una embajada. Cada grupo comprende un “programa” (término extrafdo del teatro y de Ia computécién) accesible a la organizacién para operar con una situacién dada. La lista de programas relevan- tes para un tipo de actividad, por ejemplo luchar, constituye un repertorio organizacional. Ei niimero de programas existentes en un repertorio es siempre bastante limitado. Cuando estén debidamente preparadas, las organizaciones ejecutan programas; estos ultimos no pueden sufrir cambios sustanciales en una situacién dada. Cuanto més compleja es la accidn y mayor el nuimero de individuos involucrados, més importantes resultan los programas y repertorios como determinantes de la conduc: ta organizacional. 5. Evitar la ihcertidumbre. Las organizaciones no inten- tan estimar la probable distribucién de los futuros acontect- mientos, més. bien, evitan Ia incertidumbre. Ordenando un medio negociado, regularizan las reacciones de los otros actores con los que deben tratar. El medio primario (las relaciones con las otras organizaciones que forman parte del gobierno) resulta estabilizado por ordenamientos tales como las distribuciones presupuestarias, las dreas de responsabilidad reconocidas y las practicas establecidas. El medio secundario (relaciones con el mundo internacional) se estabiliza entre los aliados a través de 136 MODELO II: PROCESO ORGANIZACIONA Pe ee ee tratos (alianzas) y “clubes de relaciones” (el Departamento Ge Estado estadounidense y la oficina de Relaciones Exteriores priténica, o el Tesoro estadounidense y el Tesoro briténico). Entre enemigos, los contratos y practieas convencionales desem- fan el mismo papel —por ejemplo, las reglas del “precario Statu quo”, @ las que el presidente Kennedy hiciera. referencia Gurante la crisis de los misiles. ‘Cuando no se puede negociar el medio internacional, las organizaciones operan sobre las incertidumbres remanentes es- tableciendo un conjunto de escenarios estandarizados que plan- tean las contingencias con relacién a las cuales han sido mon- tados. Por ejemplo, el escenario estandarizado para el Comando aéreo Tactico estadounidense supone un combate con Ia avia- cin enemiga. Se asignan planes y entrenan pilotos para dicha contingencia. En la medida que esta capacidad manifesté esca- sa relevancia en las contingencias mas probables, por ejemplo para el abastecimiento de fuerzas terrestres en guerras limita- das como la de Vietnam, el escenario ha experimentado cam- bios progresivos. 6. Bisqueda dirigida al problema. Cuando las situaciones no pueden construirse en base a patrones, las organizaciones se embarean on bicqucdas. Poro el estilo de las mismas y su punto de detencién estan considerablemente determinados por las rutinas existentes. La busqueda organizacional de cursos de accién alternativos es una busqueda dirigida al problema: se focaliza en el desarregio atipico que debe evitarse. Es de factura simple: primero se busca el sintoma prdximo, luego Ia alterna- tiva corriente mds cercana. Los patrones de biisqueda revelan distorsiones que reflejan factores tales como el entrenamiento especializado. la experiencia que tienen las diversas partes de 1a organizacién y sus patrones de comunicacién. 7. Aprendizaje organizacional y cambio. Generalmente, los pardmetros de la conducta organizacional son persistentes. Pero en respuesta 2 problemas no estandarizados la busqueda y la rutina de las organizaciones evolucionan, asimilando las nuevas situaciones. Tal aprendizaje y cambio surgen, en gran parte, de los procedimientos ya existentes, pero a veces acontecen cambios considerables. Las condiciones bajo las cuales es mas probable la aparicién de cambios dramiticos incluyen: a, _Aumentos en el presupuesto. Habitualmente, las organi- zaciones utilizan los aumentos er: el presupuesto dentro de la serie de gastos ya existentes. Con todo, los conductores guber- namentales que controlan el presupuesto y estn comprometidos 137LA ESENCIA DE LA DECISION con procesos de cambio pueden utilizar los fondos adi para introducirlos b. Prolongada restriccién en el presupuesto. Un afio de res. tricciones presupuestarias no acarrea, por lo general, cambiog fundamentales en la estructura y procedimientos organizacio. nales; con todo, puede producir alguna pérdida de efectividag en el desarrollo de los programas. Pero una restriccién prolon- gada acarrea la introduecion de importantes recortes. c. Fracasos dramdticos en el funcionamiento. Usualmente, los cambios dramaticos ocurren como respuesta a desastres im. portantes. Al ver un claro fracaso en los procedimientos y reper. torios, las autoridades externas a la organizacién reclaman cambios, el personal existente es menos resistente a ellos y los miembros claves de la organizacién son reemplazados por indi. viduos comprometidos con el cambio.” E. Coordinacién y' controt centratizados, La accién guber- namental requiere descentralizar la responsabilidad y el poder. Pero los problemas no cuadran bien en dominios separados. El funcionamiento de cada organizacién tiene consecuencias consi- derables para los otros departamentos, y los problemas impor. tantes cubren las jurisdicciones de diversas organizaciones. Por ende, la necesidad de descentralizacién corre paralela con los reclamos de coordinacién. (Los que defienden una de las dos caras de este dilema —Ia accién responsable reclama un poder escentralizado versus Ia accién coordinada requiere un con- trol centralizado— son los principales promotores de demandas reclamando una reorganizacién gubernamental a necesidad de coordinacién y la centralizacién de la po- litica exterior para el bienestar de la nacién garantizan la par- © Charles Wolf, Jr, ha sugerido que un fendmeno fronterizo puede estar operando en el desplazamiento. que sufren los procesos organieacio hales basicos, de tanto en tanto. Si Tos regultasos de dichos proceso. Fieren por mas de cierto valor a de cdleulo que, segin el Modelo 1, se habrle hecho accrea de lox resultados espersbles, se fuerza un cambio en log procesos organizacionates. fn todo caso, 2 Sera un valor grande (pero, gedmo medirlo}) Con todo, el tamatio de este pardmetro depende de fac: {res tales como ta existencia, 0 no, de un equipo activo de analistas de Sistemas; la cxistencia, 0 no, de un presidente gue atienda directamente alo que esta ocurriendo en el Area; o'no, de cierto prado de'pluratismo en la estructura burocritica interna Ia existencia, © 0, de tn medio externa favorable; etc 138 MODELO II: PROCESO ORGANIZACIONAL ticipaciOn de los conductores gubernamentales en los procesos jaternos a las organizaciones que comparten el poder. ‘Dichos eonductores pueden afectar las tendencias y rutinas de una orga- nizacion dada. Sin embargo, la direccidn central y el control persistente no’son posibles. Las relaciones entre organizaciones, ‘entre las organizaciones y los conductores gubernamen- iates, dependen de una serie de variables estructurales, entre las cuales pueden mencionarse: 1) naturaleza de la tarea; 2) formas de funcionamiento e informacién accesibles a los conductores gubernamentales; 3) sistemas de castigos y recompenses para Jos miembros de la organizacidn; y 4) procedimientos a través de los cuales se comprometen los recursos humanos y mate- riales. Por ejemplo, en la medida que los castigos y recom- estén distribuidos por autoridades situadas en los niveles, altos, las mismas pueden ejercer algiin control, especificando ‘qué criterios deben utilizarse para evaluar determinado output organizacional. Tales criterios se convierten a su vez en restric: clones dentro de las cuales opera determinada organizacién. Con todo, Iss restricciones son crudos instrumentos de control y Ia especificacién de los mencionados criterios es, en 1a ma yoria de las organizaciones gubernamentales, increiblemente dificil. Més atin, en el gobierno estadounidense, el control que pueda ejercer el conductor sobre los castigos y recompensas claves se encuentra severamente limitado. ‘A veces, la intervencién de los conductores gubernamen- tales cambia la actividad de una organizacién, orienténdola en una direccién determinada, pero estos casos son inusuales. Como sefialara Franklin Roosevelt, conocido por su capacidad de manejo de las organizaciones gubernamentales: Imposible obtener la accién y los resultados que deseo ... Pero no hay punto de comparacién entre el Tesoro y el Departamento de Estado. Hay que tratar de introducir ciertos cambios en el pensamiento, la politica y Ia accién de los diplomsticos de carrera para ver la magnitud del problema. Pero el Tesoro y el Departamento de Estado Juntos no son nada comparados con la Armada, Cam- iar algo allf es como pelear con una almohada: uno golpea con derecha e izquierda hasta que queda exhausto, pero los cambios no sobrevienen.* © M. S, Eccles, Beckoning Frontiers, Nueva York, 1951, p. 336. 139