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VOLUMEN I: INDICE
MÓDULO TEÓRICO
B) EVOLUCIÓN DE LA PROVINCIA.
D) ENTIDADES LOCALES.
- Clases:
o Enumeración legal.
o Clasificación doctrinal.
2. PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES
(LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN LA CONSTITUCIÓN)……………………….. 21
3. REGULACIÓN JURÍDICA……………………………………………………………. 23
1
3. Normativa estatal y autonómica por materias.
A) INTRODUCCIÓN.
F) COORDINACION.
2.1.1.- ANTECEDENTES.
2.1.5.- CONTENIDO.
2.1.6.- RESUMEN.
2
2.2.- TUTELA.
1.1.- EL MUNICIPIO.
1.1.2.- Competencias:
1.2.- LA PROVINCIA.
1.2.1.- Introducción.
1.2.2.- Concepto.
1.2.3.- Características.
1.2.4.- Elementos.
1.2.6.- Competencias:
1.3.- LA ISLA.
1.3.1.- Introducción.
3
2.1.- COMARCAS.
2.1.3.- Concepto.
2.1.5.- Naturaleza.
2.2.5.- Naturaleza.
2.3.3.- Concepto.
2.3.5.- Naturaleza.
4
2.3.7.- Ámbito territorial, organización, funcionamiento, competencias y
recursos.
2.4.1.- Origen.
2.4.3.- Concepto.
2.4.4.- Características.
2.4.6.- Constitución.
2.4.9.- Competencias.
1.1.- EVOLUCIÓN.
1.2.- CONCEPTO.
1.3.- CARACTERÍSTICAS.
2. ELEMENTOS…………………………………………………………………………… 98
2.1.- INTRODUCCIÓN.
5
2.2.1.- Concepto.
2.2.2.- Características:
2.2.4.- Enclaves:
1. Introducción.
3. Régimen jurídico.
4. Requisitos.
5. Supuestos y motivos.
6. Procedimiento.
7. Efectos.
a. CONCEPTO DE POBLACIÓN.
b. ANTECEDENTES Y EVOLUCIÓN.
6
2) OBLIGACIÓN DE TODA PERSONA QUE VIVA EN ESPAÑA.
3) CONTENIDO DE LA INSCRIPCIÓN.
4) CESIÓN DE DATOS.
6) CONSEJO DE EMPADRONAMIENTO.
2.4.- LA ORGANIZACIÓN.
2.4.1.- Introducción.
- Introducción.
- Órganos necesarios:
El Alcalde:
A) INTRODUCCIÓN.
B) CONCEPTO.
C) ELECCIÓN
D) CESE.
F) ATRIBUCIONES.
3.- CLASIFICACIÓN:
G) DELEGACIÓN.
1.- INTRODUCCIÓN.
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2.- CONCEPTO DE DELEGACIÓN
INTERORGÁNICA.
3.- CARACTERÍSTICAS.
6.- REQUISITOS.
1.- ORIGEN.
3.- ATRIBUCIONES
El Pleno.
A) CONCEPTO y COMPOSICIÓN.
B) ATRIBUCIONES.
C) DELEGACIÓN.
1.- INTRODUCCIÓN.
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3.- RELACIÓN DE ATRIBUCIONES DELEGABLES Y NO
DELEGABLES POR EL PLENO.
D) ELECCIÓN DE CONCEJALES.
4.- PROCEDIMIENTO.
5.- MANDATO.
A) ANTECEDENTES.
- Órganos complementarios:
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A) CONCEPTO.
B) NATURALEZA.
C) CARACTERÍSTICAS.
D) CLASES.
E) CONSTITUCIÓN.
F) COMPOSICIÓN.
G) ADSCRIPCIÓN CONCRETA.
H) FUNCIONES.
A) CONCEPTO.
B) NATURALEZA.
C) CARACTERÍSTICAS.
D) CLASES.
F) FUNCIÓN CONSULTIVA.
Los Concejales-Delegados.
A) INTRODUCCIÓN.
B) CONCEPTO.
E) ATRIBUCIONES.
A) ORIGEN.
B) CONCEPTO.
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C) NOMBRAMIENTO.
A) CONCEPTO.
B) CREACIÓN.
C) FINES.
A) INTRODUCCIÓN.
B) CONCEPTO.
C) CREACIÓN.
D) FINES.
D) FUNCIONES.
A) INTRODUCCIÓN.
B) CONCEPTO.
C) CREACIÓN.
D) FORMACIÓN.
E) FUNCIONAMIENTO.
F) FUNCIONES.
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3.4.1.- ORGANIZACIÓN NECESARIA:
1. EL PLENO:
2. EL ALCALDE.
9. ORGANOS DIRECTIVOS:
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TEMA 5: LAS POTESTADES ADMINISTRATIVAS DE LAS ENTIDADES
LOCALES: RÉGIMEN JURÍDICO. LA POTESTAD NORMATIVA:
ORDENANZAS Y REGLAMENTOS. LOS BANDOS DE LA
ALCALDÍA. EL REGLAMENTO ORGÁNICO MUNICIPAL.
1.1.- Concepto.
A) ORIGEN Y EVOLUCIÓN.
C) DENOMINACIÓN DE LA POTESTAD.
E) CARACTERÍSTICAS.
F) NATURALEZA JURÍDICA.
G) LÍMITES.
K) CLASES.
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M) PROCEDIMIENTO DE ELABORACIÓN Y APROBACIÓN,
MODIFICACIÓN O DEROGACIÓN.
A) INTRODUCCIÓN.
B) CONCEPTO.
C) NATURALEZA.
D) ÁMBITO DE APLICACIÓN.
F) CLASIFICACIÓN.
A) INTRODUCCIÓN.
B) CONCEPTO Y JERARQUÍA.
C) CONTENIDO MÍNIMO.
A) INTRODUCCIÓN.
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B) RÉGIMEN GENERAL DE INFRACCIONES Y SANCIONES.
MÓDULO PRÁCTICO
1. ANÁLISIS JURISPRUDENCIAL.
2. PRÁCTICA ADMINISTRATIVA.
3. FORMULARIOS.
4. SUPUESTOS PRÁCTICOS.
5. TEST.
6. NORMATIVA.
o Romana.- En esta época se puede situar el origen del Municipio, si bien las
ciudades se encuentran sometidas a Roma, en mayor o menor grado, dando
lugar a las siguientes ciudades y comunidades:
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Libres.- Que a su vez se diferenciaban en:
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o Ley de Régimen Local de 17 de julio de 1945, articulada por Decreto de 16
de diciembre de 1950.
o La Ley Bases de 3 de diciembre de 1953, que afectó principalmente a las
Haciendas Locales.
o Por fin el Texto Refundido de la Ley de Régimen Local, aprobado por
Decreto de 24 de junio de 1955, de carácter centralizador, tuvo una amplia
vigencia, pues rigió hasta la normativa vigente.
o Sin perjuicio de la vigencia de la Ley de Régimen Local de 24 de junio de
1955, se aprobó la Ley 41/1975, de 19 de noviembre, de Bases del Estatuto
de Régimen Local, que posteriormente fue desarrollado por dos Decretos:
Decreto de 30 de diciembre de 1976, en materia de ingresos.
Y por Decreto de 6 de octubre de 1977, que reguló el régimen de
los municipios de menos de 5.000 habitantes; la función pública
local; y la contratación por las Entidades Locales.
o La Ley 39/1978, de 17 de julio, de Elecciones Locales, que modificó el
régimen de elección y constitución de las Entidades Locales.
o La Ley 47/1978, de 7 de octubre, autorizó al Gobierno para dejar sin efecto
los procedimientos de fiscalización, intervención y tutela por el Ministro de
la Gobernación sobre los Municipios.
o Real Decreto Ley 3/1981, de 16 de enero, convertido posteriormente en
Ley 40/81, de 28 de octubre, sobre Régimen Jurídico de las Corporaciones
Locales.- Que tuvo carácter provisional.
o Y las que en la actualidad se encuentran en vigor, a las que nos referiremos
con mayor detalle en el epígrafe correspondiente al régimen jurídico, en
especial:
La propia Constitución Española de 27 de diciembre de 1978, que
marca los principios y bases para el actual sistema de régimen local.
Ley 7/85, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen
Local.
R.D. Legislativo 187/86, de 18 de abril, por el que se aprobó el
Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de
régimen local.
Carta Europea de Autonomía Local de 15 de octubre de 1985, hecha
en Estrasburgo, y ratificada por el Estado Español, mediante
Instrumento de 20 de enero de 1988.
B) EVOLUCIÓN DE LA PROVINCIA.
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Decreto consideraba a las Provincias como circunscripciones administrativas del
Estado y no como Entidades Locales.
- Entre las Leyes de 8 de enero de 1845 y la Ley de 2 de octubre de 1877, la
evolución fue pareja a la evolución del Municipio.
- La Ley Provincial de 1882, continuó dando sustantividad y autonomía a la
Provincia como Entidad Local, aunque sigue definiéndola como una división
territorial para el cumplimiento de los fines del Estado.
- Estatuto Provincial de 20 de marzo de 1925, cuyo inspirador también fue Calvo
Sotelo. Este Estatuto consideró a la Provincia, por primera vez, como una Entidad
Local con competencias propias y recursos económicos, aunque sin perder su
carácter de división territorial para el cumplimiento de los fines del Estado (órgano
periférico). Para ENTRENA CUESTA, el Estatuto Provincial como el Estatuto
Municipal son los testimonios más avanzados de nuestro régimen local en
descentralización. El reconocimiento de la Provincia como Entidad Local también
se produjo en las sucesivas leyes de régimen local citadas con ocasión del estudio
de la evolución municipal.
Los caracteres que presentan las Entidades integrantes de la Administración Local son:
D) ENTIDADES LOCALES.
Resulta de interés distinguir el de Ente o Entidad Pública del de órgano, pues aquéllas
se caracterizan por gozar de personalidad jurídica, que les permite tener un patrimonio,
emanar declaraciones de voluntad, celebrar contratos, etc., actuaciones que se materializan
por los propios órganos que se integran en aquellas. Incluso entre las Entidades Públicas,
como veremos seguidamente, pueden diferenciarse entre Entidades Territoriales o
Administraciones Públicas (en palabras del art. 2 LRJ-PAC), como pueden ser la
Administración del Estado, la Administración de las Comunidades Autónomas y las Entidades
que forman la Administración Local (Provincias, Islas, Municipios), de las que se puede
predicar una total y absoluta personalidad jurídica “única”, en tanto que otras Entidades, las
de Derecho Público vinculadas o dependientes de cualquiera de las Administraciones
Públicas, son según LUIS MARTIN REBOLLO en “Leyes Administrativas”, Ed. Thomson –
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Aranzadi, edición septiembre de 2003, Entes instrumentales, por tanto, con personalidad
jurídica “instrumental”, lo que les acerca materialmente a la consideración de órganos de las
Administraciones Públicas a las que se vinculan o de las cuales dependen.
- Clases:
o Enumeración legal:
Por su parte, los Entes no territoriales se caracterizan por las siguientes notas:
· El territorio es una mera delimitación espacial para el ejercicio de sus
competencias.
· Son creados por un Ente territorial.
· Tienen fines específicos por los cuales se crean.
· Sólo se les dota de las potestades administrativas y capacidad jurídica
indispensables para el cumplimientos de dichos fines.
· Ejerce su poder sobre un sector de población de su territorio.
· Son numerus apertus, pudiendo crearse tantos Entes como fines a perseguir.
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· Entes Locales territoriales por naturaleza:
Municipios.- Son definidos por el art. 1.1 LRBRL como: “entidades básicas
de la organización territorial del Estado y cauces inmediatos de
participación ciudadana en los asuntos públicos, que institucionalizan y
gestionan con autonomía los intereses propios de las correspondientes
colectividades”. El art. 11.1 LRBRL, añade que tiene personalidad jurídica
y plena capacidad para el cumplimiento de sus fines.
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o Clasificación doctrinal (EZCURRA):
· Entidades tradicionales:
Básicas: Municipios y Provincias.
Infraprovincial: Islas.
Supramunicipal: Áreas Metropolitanas, Mancomunidades,
Agrupaciones de Municipios.
Inframunicipal: Entidades Locales Menores.
· Nuevas estructuras:
Comarcas.- Entidades Locales supramunicipales intermedias entre la
Provincia y el Municipio.
Otros tipos de Entes Locales: por ejemplo parroquias rurales (Estatuto
de Galicia).
En primer lugar hay que mencionar los principios que deben presidir la actuación de
todas las Administraciones, a los cuales se refiere el art. 103.1 C.E.: La Administración
Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de
eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento
pleno a la Ley al Derecho”.
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2. Normas constitucionales específicas de la Administración Local:
Finalmente, el art. 139 en su apartado 1º señala que todos los españoles tienen los
mismos derechos y obligaciones en cualquier parte del territorio del Estado. Y el apartado
2º que ninguna autoridad podrá adoptar medidas que directa o indirectamente
obstaculicen la libertad de circulación y establecimiento de las personas y la libre
circulación de bienes en todo el territorio español.
Mientras que el apartado 3º se refiere a otras Entidades Locales: “3. Se podrán crear
agrupaciones de municipios diferentes de la provincia.”, y el apartado 4º a las islas: “4. En
los archipiélagos, las islas tendrán además su administración propia en forma de Cabildos
o Consejos.”
Por último, el art. 142 regula las Haciendas Locales en el sentido siguiente: “Las
Haciendas Locales deberán disponer de los medios suficientes para el desempeño de las
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funciones que la ley atribuye a las Corporaciones respectivas y se nutrirán
fundamentalmente de tributos propios y de participación en los del Estado y de las
Comunidades Autónomas.”
1.- Autonomía.- Que con carácter general predica el art. 137 C.E. y con carácter
particular para los Municipios, se establece en el art. 140 C.E.. A este principio nos
referiremos con mayor extensión en el epígrafe correspondiente.
3.- Igualdad de derechos y obligaciones.- Tal y como previene el art. 139 C.E.
6.- Suficiencia de las Haciendas Locales.- Según determina el art. 142 C.E. para que
las Entidades Locales puedan desarrollar eficazmente las competencias que tienen
atribuidas. Este precepto debe ponerse en conexión con el art. 133 C.E. que reconoce la
potestad originaria para establecer tributos, exclusivamente al Estado, mediante ley, en
tanto que las Comunidades Autónomas y las Corporaciones Locales podrán establecer y
exigir tributos, de acuerdo con la Constitución y las Leyes.
3. REGULACIÓN JURÍDICA.
Habiéndose citado ya los antecedentes del régimen jurídico local, corresponde ahora la
cita del régimen jurídico local vigente:
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al estilo del Estatuto de Autonomía para una Comunidad Autónoma. Siendo una
ley básica, no una ley de bases en el sentido propuesto por el art. 82 C.E., sino una
ley aprobada por las Cortes Generales, en virtud del art. 149.1.18ª C.E. que
atribuye al Estado competencia exclusiva para fijar las bases del régimen jurídico
de las Administraciones Públicas. Consecuentemente, las Comunidades
Autónomas ni puede incidir en dichas bases del régimen jurídico, ni por supuesto
pueden modificar la LRBRL., que únicamente podrán desarrollarla.
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CAPÍTULO V. ESTATUTO DE LOS MIEMBROS DE LAS
CORPORACIONES LOCALES
TÍTULO VI. BIENES, ACTIVIDADES Y SERVICIOS, Y CONTRATACIÓN
CAPÍTULO I. BIENES
CAPÍTULO II. ACTIVIDADES Y SERVICIOS
CAPÍTULO III. CONTRATACIÓN
TÍTULO VII. PERSONAL AL SERVICIO DE LAS ENTIDADES LOCALES
CAPÍTULO I. DISPOSICIONES GENERALES
CAPÍTULO II. DISPOSICIONES COMUNES A LOS
FUNCIONARIOS DE CARRERA
CAPÍTULO III. SELECCIÓN Y FORMACIÓN DE LOS
FUNCIONARIOS CON HABILITACIÓN DE CARÁCTER NACIONAL Y
SISTEMA DE PROVISIÓN DE PLAZAS.
CAPÍTULO IV. SELECCIÓN DE LOS RESTANTES
FUNCIONARIOS Y REGLAS SOBRE PROVISIÓN DE PUESTOS DE
TRABAJO
CAPÍTULO V. DEL PERSONAL LABORAL Y EVENTUAL
TÍTULO VIII. HACIENDAS LOCALES
TÍTULO IX. ORGANIZACIONES PARA LA COOPERACIÓN DE LA
ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO CON LA LOCAL
TÍTULO X. RÉGIMEN DE ORGANIZACIÓN DE LOS MUNICIPIOS DE
GRAN POBLACIÓN
CAPÍTULO I. ÁMBITO DE APLICACIÓN
CAPÍTULO II. ORGANIZACIÓN Y FUNCIONAMIENTO DE LOS
ÓRGANOS MUNICIPALES NECESARIOS
CAPÍTULO III. GESTIÓN ECONÓMICO-FINANCIERA
CAPÍTULO IV. CONFERENCIA DE CIUDADES
TÍTULO XI. TIPIFICACIÓN DE LAS INFRACCIONES Y SANCIONES
POR LAS ENTIDADES LOCALES EN DETERMINADAS MATERIAS
DISPOSICIONES ADICIONALES
DISPOSICIÓN DEROGATORIA
DISPOSICIONES TRANSITORIAS
DISPOSICIONES FINALES
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* TÍTULO VIII. HACIENDAS LOCALES.
Esto da lugar, como señala GÓMEZ-FERRER MORANT, a plantear cuáles son las
concretas relaciones de esta Ley con las restantes leyes estatales y autonómicas.
En el caso de las estas últimas, la solución es bastante clara: nos encontramos ante
una ley estatal básica, y eso significa que las normas autonómicas deben respetarla.
No debe olvidarse que la STC 214/1989 (RTC 1989, 214) confirma casi en su
totalidad (con alguna rara excepción, como lo relativo al régimen organizativo de las
entidades locales menores) el carácter básico de esa Ley. De este modo, diversas
sentencias del TC, como la 213/1988 (RTC 1988, 213) , 259/1988 (RTC 1988, 259) ,
46/1992 (RTC 1992, 46) , 27/1987 (RTC 1987, 27) y 11/1999 (RTC 1999, 11) , han
declarado inconstitucionales normas autonómicas que preveían mecanismos de
control de legalidad (básicamente, suspensión por la Administración autonómica de
determinados acuerdos locales) no previstos en la Ley 7/1985. Es decir, estas
sentencias entienden que el modelo de control de legalidad previsto en esa ley sobre
los acuerdos locales es un modelo cerrado, por cuanto ello es más congruente con la
vocación de la Ley de Bases de establecer unos mínimos denominadores de autonomía
en todo el territorio nacional. Por el contrario, las SSTC 148/1991 (RTC 1991, 148) y
36/1994 (RTC 1994, 36) consideran conformes a la Constitución dos leyes
autonómicas que preveían la suspensión cautelar de acuerdos locales por estar en
proceso de elaboración una nueva normativa autonómica de protección ambiental, al
entender que esta cuestión queda más allá del control de legalidad que de modo
tasado regula la Ley 7/1985.
Por lo que respecta a su posición respecto de otras leyes del Estado, la cuestión no
está tan clara, ya que, aunque dictada en el ejercicio de la competencia sobre las
bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas, esta ley no deja de ser
una ley ordinaria del Estado. Es verdad que en alguna ocasión el TC ha declarado
inconstitucional alguna ley del Estado, dotada de la forma jurídica necesaria, por
estar la cuestión reservada a otra ley estatal; en concreto, la STC 72/1984 (RTC
1984, 72) declara inconstitucional una ley orgánica que regulaba las
incompatibilidades de senadores y diputados por existir una expresa reserva a la ley
electoral en el art. 70 CE . Pero aquí la reserva es expresa; lo que no ocurre en el
caso de la ley 7/1985.
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Desde este punto de vista, parece razonable entender, con GÓMEZ-FERRER
MORANT, lo siguiente: cuando la ley básica de régimen local se relacione con leyes
estatales que también deban aplicarse directamente en todo el territorio nacional,
como las leyes básicas o las dictadas en el ejercicio de una exclusiva competencia del
Estado, entonces se aplicarán los criterios generales de especialidad y posterioridad.
En cambio, cuando la ley estatal no sea de aplicación directa en todo el territorio
nacional, sino supletoria, entonces esa ley estatal debe ceder siempre ante la Ley
7/1985, ya que en otro caso la misma no podría garantizar un mínimo común de
autonomía en todo el territorio nacional. Hay que decir, en todo caso, que con la
concepción de la supletoriedad del Derecho del Estado que subyace a las SSTC
61/1997 (RTC 1997, 61) y 118/1996 (RTC 1996, 118) , será difícil encontrar leyes de
este tipo, salvo las ya muy antiguas. Pero pensemos por ejemplo en los mecanismos
subrogatorios previstos en el TRLS/1976, aplicable por ejemplo en Ceuta y Melilla:
esos mecanismos sólo serán viables en la medida en que se acomoden a lo previsto en
el art. 60 de la Ley 7/1985; de lo contrario, en las Comunidades autónomas sin
legislación sobre esa materia, las normas sectoriales estatales de aplicación
supletoria estarían cercenando los mínimos de autonomía local previstos en esa Ley
de bases.
En segundo lugar, hay que hacer referencia asimismo a la posición de la Ley 7/1985
en cuanto a la organización local. La STC 214/1989 (RTC 1989, 214) declaró
inconstitucionales la primera redacción de los artículos 20 y 32 de la ley 7/1985, que
determinaban cuáles serían las normas aplicables en materia organizativa. De
acuerdo con la redacción de esos preceptos después declarada nula, en esa materia se
aplicaría en primer lugar la ley 7/1985 y en su caso demás normas básicas estatales;
en segundo lugar, se aplicaría el reglamento orgánico; en tercer lugar, la legislación
autonómica; por último, el Derecho estatal supletorio. Ello se declaró
inconstitucional, al entenderse que la legislación autonómica debe entenderse en todo
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caso prevalente sobre el reglamento orgánico, en la medida en que el régimen local,
de acuerdo con la STC 84/1982 (RTC 1982, 84) , tiene carácter bifronte, y a la vista
de las competencias autonómicas sobre desarrollo legislativo en materia de régimen
local; régimen local que también comprende ( STC 32/1981 [RTC 1981, 32] ) los
aspectos organizativos. Lo cierto es que, en primer lugar, a esa sentencia se formuló
un voto particular por DÍAZ EIMIL, que manifestó que, si bien esta doctrina podía ser
adecuada en el caso de las provincias, como entes de segundo grado, la misma
cercena excesivamente la autonomía organizativa de los municipios. En segundo
lugar, el problema radica en que, siendo aplicable esta doctrina incluso a la
organización complementaria, realmente la autonomía organizativa de las entidades
locales quedaba en cierto modo en tela de juicio (BARRERO RODRÍGUEZ). Aunque,
en todo caso, a este respecto no debe olvidarse que la actual regulación de los
llamados grandes municipios en el Título X deja realmente muy poco espacio tanto
para las normas autonómicas como para los reglamentos orgánicos, por frecuentes
que sean las remisiones a éstos.
El resultado final, como es bien sabido, fue la modificación de esos preceptos por Ley
11/1999 (RCL 1999, 1011) , en el sentido exigido por la sentencia 214/1989 (RTC
1989, 214) .
Ésta es la razón por la que la Ley 7/1985, en cuanto a las competencias propias de los
municipios, en principio se limita a señalar una lista de materias en que la legislación
sectorial debe necesariamente conferirles competencias. ¿Qué competencias? En
principio, las que diga esa normativa sectorial (que debe tener rango de ley, art. 4 de
la Carta europea de la autonomía local), siempre que se garantice el derecho de
participación de los entes locales en los asuntos de su interés ( STC 32/1981 [RTC
1981, 32] y art. 2 de la Ley 7/1985); lo que significa que no siempre la competencia
local será decisoria en sentido estricto ( art. 62 de la Ley 7/1985). ¿Y qué normativa
sectorial será ésa? Cuando la competencia sectorial sea exclusiva del Estado, la
normativa estatal; cuando la competencia exclusiva sea autonómica, la normativa
autonómica. Y, cuando al Estado corresponda sólo dictar las bases de esa regulación
sectorial, la STC 214/1989 (RTC 1989, 214) ha interpretado el art. 2.2 de la Ley
7/1985 en el sentido de que, en tal caso, las normas básicas estatales sólo podrán
establecer los mínimos imprescindibles para que el núcleo de la autonomía local no
quede desnaturalizado.
Lo anterior, sin embargo, debe matizarse al menos en dos sentidos. En primer lugar,
la STC 214/1989 (RTC 1989, 214) parece también decir, sin embargo, que los
servicios mínimos municipales recogidos en el art. 26 de la ley de Bases constituyen el
referente competencial por el que el municipio deviene recognoscible como tal
municipio, recognoscibilidad que constituye el referente de la garantía institucional (
STC 32/1981 [RTC 1981, 32] ). En segundo lugar, que la STC 40/1998 (RTC 1998,
40) matiza la simple alusión al derecho de participación en los asuntos de interés del
ente local, en la medida en que viene a decir que, salvo que nos encontremos ante
obras públicas de interés general, no estará justificado sustituir la competencia
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municipal decisoria de verificación de la legalidad urbanística de una obra (que
actualmente se lleva a cabo mediante la licencia de obras) por un simple informe no
vinculante. Y parecida matización introduce también la STC 109/1998 (RTC 1998,
109) , esta vez en cuanto a los aspectos competenciales de la autonomía provincial.
Otro sector al que también podemos hacer alusión es el de los entes locales a que
alude el art. 3.2 de la Ley 7/1985. En efecto, la STC 214/1989 (RTC 1989, 214) matiza
considerablemente el carácter bifronte del régimen local en relación con esos entes
locales, al considerar que en relación con los mismos existe un importante grado de
interiorización autonómica; y de ahí que la regulación básica se limite a trazar unos
mínimos tendentes a salvaguardar un mínimo de autonomía municipal, como pasa por
ejemplo con la posibilidad de oposición municipal en el procedimiento de constitución
de las comarcas (con la excepción, dice la sentencia, ex Disposición adicional cuarta,
del caso catalán, a la vista de que su Estatuto configura a la comarca como un nuevo
nivel territorial de obligatoria existencia).
Pues bien, a mi juicio, la idea de la sentencia 214/1989 (RTC 1989, 214) puede
sostenerse en relación con las comarcas y áreas metropolitanas, y seguramente
también en relación con las entidades locales menores; pero difícilmente se puede
decir lo mismo de las mancomunidades, que en sí son expresión de la autonomía
local, en su manifestación del derecho al asociacionismo municipal ( art. 10 de la
Carta europea de la autonomía local). Precisamente, en este punto la ley 57/2003 ha
avanzado en la dirección correcta; y así como el art. 4.2 dispone que las potestades
de esos otros entes locales serán las que determine la legislación autonómica, en el
caso de las mancomunidades el art. 4.3 se remite, por el contrario, a lo que
determinen los estatutos de aquéllas.
Para concluir, debemos hacer somera referencia a las relaciones que la Ley 7/1985
mantiene con las leyes estatales «de carácter reflexivo»; es decir, las reguladoras de
régimen jurídico de las Administraciones Públicas, el procedimiento administrativo
común y otras cuestiones conexas, como el régimen jurídico de los bienes públicos o
de la contratación pública.
Así, en primer lugar, hay que hacer referencia a las relaciones de la Ley 7/1985 con la
LRJ-PAC (RCL 1992, 2512) . Ésta, en su artículo segundo, se declara aplicable a las
Corporaciones locales. Pero, ¿significa esto que la LRJ-PAC prevalece en todo caso
sobre la legislación específica de los entes locales; es decir, sobre la Ley 7/1985?
Indudablemente, no. Debemos partir de la base de que esta última constituye el
Derecho estatutario propio de los entes locales.
De hecho, la propia LRJ-PAC se declara en parte inaplicable a los entes locales. Esto
pasa por ejemplo con el régimen de los órganos colegiados, de acuerdo con la
Disposición Adicional primera. En este punto, por tanto, deben aplicarse las
previsiones de los arts. 46 y siguientes de la Ley 7/1985. O pensemos también en el
art. 9 , relativo a las relaciones interadministrativas, que remite a los arts. 55 y
siguientes de la Ley 7/1985; en todo caso, en este punto habrá cuestiones, como por
ejemplo gran parte de la regulación de los convenios interadministrativos ( arts. 6 y 8
LRJ-PAC) donde se aplicará esta norma, debido a las lagunas que presenta el art. 57
de la Ley 7/1985.
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Pero en otras cuestiones el asunto es más dudoso. Realmente, hay que tener en cuenta
que, si bien es muy difícil diferenciar lo que es régimen jurídico de las
Administraciones Públicas de lo que es procedimiento administrativo común, como se
desprende de la propia literalidad del art. 149.1.18 CE, esto último parece aludir a
cuestiones que tienen más que ver con las relaciones entre la Administración y los
ciudadanos. Al respecto, la propia Ley 7/1985 remite en muchas cuestiones a la
legislación del procedimiento administrativo común, precisamente en aquellas
atinentes a las relaciones con los ciudadanos y donde por tanto debe prevalecer la
igualdad de trato de estos últimos sobre las peculiaridades estatutarias. Tal ocurre,
por ejemplo, con el art. 53 , que remite a la legislación de procedimiento común la
revisión de oficio y declaración de lesividad de los acuerdos locales; o con el art. 54 ,
que efectúa la misma remisión en cuanto al régimen de responsabilidad patrimonial.
En cuanto a los recursos administrativos, pensemos que el art. 52 se limita a recoger
qué actos se entiende que ponen fin a la vía administrativa en los entes locales;
cuestión ésta muy ligada a las peculiaridades de su organización.
Por lo que respecta a la contratación, la disposición final séptima del LCSP nos
señala cuáles de sus preceptos tienen carácter básico. La Ley 7/1985 regulaba la
contratación de las Corporaciones locales en el art. 88 ; y contenía previsiones en los
arts. 21 , 22 , 33 y 34 , y concordantes del Título X para los grandes municipios, en
relación con el órgano competente para contratar en las entidades locales, así como
en el art. 47 sobre régimen de mayorías para la adopción de acuerdos. El TRRL, arts.
111 y siguientes, también regulaba algunos aspectos de la contratación local; pero en
buena medida esos preceptos se entendieron modificados por el TRLCAP (por
ejemplo, las referencias a la contratación directa). La Ley 53/1999, modificó la Ley
13/1995, dando una nueva redacción a la disposición adicional novena de esa ley
(posterior disposición adicional novena TRLCAP), donde se contenían diversas
especialidades sobre contratación local, y que supuso, por ejemplo, la modificación
del art. 113 TRRL, en relación con la composición de la Mesa de contratación. La
LCSP deroga las previsiones indicadas de la LBRL - arts. 21.1 ñ) y p) , 22.1 n) y o) ,
33. 2, l) y n) , 34.1 k) y m) , 88 y 127.1.f) - y del TRLRL - arts. 23, letras a) y c) , 24
c) , 28 c) y d) , 29 b) , 89 , 95.2 , 112 , 113 , 115 , 116 y 118 a 125 - y establece en su
Disposición Adicional segunda las Normas específicas de contratación en las
Entidades Locales.
30
En cuanto al régimen de los bienes de las Corporaciones locales, hay que resaltar la
incidencia de la Ley 33/2003 (RCL 2003, 2594) , de Patrimonio de las
Administraciones Públicas, muchos de cuyos preceptos se autoproclaman como
básicos. En la medida en que esa ley comprende además dentro de su ámbito de
aplicación a las entidades locales, sus preceptos básicos serán de aplicación
prevalente sobre la normativa preexistente en la materia. Así, su art.2.2 señala que
serán de aplicación a las Administraciones locales los preceptos de la Ley 33/2003
enumerados en la disposición final segunda . Esto significa, por ejemplo, que
permanece vigente el peculiar régimen de afectaciones implícitas regulado en el art.
81 de la Ley 7/1985, ya que el art. 66.2 de la Ley 33/2003 sólo se aplica directamente
a la Administración del Estado; si bien obviamente hay que entender (pero ya había
que hacerlo así antes de la LPAP) que también la expropiación forzosa constituye un
caso de afectación implícita. En cambio, el elenco de potestades administrativas en
relación con los bienes públicos recogido en el art. 82 de la Ley 7/1985 debe
entenderse complementado con lo que dispone el art. 41 LPAP.”
31
- Decreto 3588/1964, de 5 de noviembre, Reglamento para la aplicación de la Ley
de Patrimonio.
- Ley 33/03, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas.
- Decreto de 8 de febrero de 1946, Ley Hipotecaria.
- Decreto de 14 de febrero de 1947, por el que se aprueba el Reglamento
Hipotecario.
- Ley de 8 de junio de 1957, de Montes.
- Decreto 485/1962, de 22 de febrero, por el que se aprueba el Reglamento de
Montes.
- Ley 55/1980, de 11 de noviembre, de Montes vecinales en mano común.
- Ley de Cantabria 7/1986, de 22 de diciembre, de Patrimonio de la Diputación
Regional.
- Decreto de Cantabria 72/1987, de 26 de octubre,, por el que se aprueba el
Reglamento sobre el Patrimonio de la Diputación Regional.
3.3.- Contratos:
3.4.- Elecciones:
3.5.- Espectáculos:
3.6.- Expropiación:
32
- R.D. Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el Texto Refundido
de la Ley de Haciendas Locales.
- R.D. 500/1990, de 20 de abril, por el que se desarrolla el Capítulo primero del
Título sexto de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, Reguladora de las Haciendas
Locales, en materia de presupuestos (hoy entendido Título VI del R.D. Legislativo
2/2004, de 5 de marzo).
- Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria.
- R.D. 939/2005, de 29 de julio, Reglamento General de Recaudación.
- Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria.
- Ley 18/2001, de 12 de diciembre, General de Estabilidad Presupuestaria.
- Orden de 20 de septiembre de 1989, por la que se establece la estructura, normas y
códigos a que deberán adaptarse los presupuestos de las Entidades Locales.
- Instrucción de Contabilidad para la Administración Local.
- Instrucción de Contabilidad del tratamiento simplificado para las Entidades
Locales de menos de 5.000 habitantes.
- R.D. 939/1986, de 25 de abril, por el que se aprueba el Reglamento General de la
Inspección de los Tributos.
- Ley 1/1998, de 26 de febrero, de Derechos y Garantías de los Contribuyentes.
3.9.- Personal:
33
- Decreto 315/1964, de 7 de febrero, por el que se aprueba el Texto Refundido de la
Ley de Funcionarios Civiles del Estado.
- R.D. 33/1986, de 10 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de Régimen
Disciplinario de los Funcionarios de la Administración del Estado.
- Ley 7/2007, de 12 de abril, por el que se aprueba el Estatuto Básico de la Función
Pública.
- Ley de Cantabria 4/1993, de 10 de marzo, de la Función Pública.
- Ley de Cantabria 5/2000.de 15 de diciembre, de Coordinación de las Policías
Locales.
- Decreto de Cantabria 1/2003, de 9 de enero, por el que se aprueban las Normas-
Marco de los Cuerpos de Policía Local.
Régimen procesal:
o L.O. 6/85, de 1 de julio, del Poder Judicial.
o Ley 29/1998, de 13 de julio, de la Jurisdicción Contencioso-
Administrativa.
o Ley 1/2000, de 7 de julio, de Enjuiciamiento Civil.
o R.D. de 14 de septiembre de 1882, por el que se aprobó la Ley de
Enjuiciamiento Criminal.
34
- Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los transportes terrestres.
- R.D. 1211/1990, de 28 de septiembre, por el que se aprueba el Reglamento de
Ordenación de los Transportes Terrestres.
- R.D. 763/1979, de 16 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento Nacional de
los servicios urbanos e interurbanos de transportes en automóviles ligeros.
- Ley de Cantabria 5/1996, de 17 de diciembre, de carreteras.
3.14.- Urbanismo:
3.15.- Subvenciones:
1.- Animales:
35
- Decreto 12/2000, de 8 de marzo, de Ordenación del Comercio Minorista de la
Comunidad Autónoma.
- Decreto 3/1999, de 20 de enero, de Atribución de Competencias de Ejecución en
Materia de Comercio.
6.- Turismo:
A) INTRODUCCIÓN.
1ª.- La regulación citada sólo es referida a las relaciones entre las EE.LL. y el Estado o
las CC.AA., no así, por tanto, a las relaciones entre las EE.LL.
36
3ª.- Dicha regulación desarrolla lo dispuesto en el art. 10 LRBRL, que establece lo
siguiente:
“1. La Administración Local y las demás Administraciones Públicas ajustarán sus relaciones recíprocas a los
deberes de información mutua, colaboración, coordinación y respeto a los ámbitos competenciales respectivos.
2. Procederá la coordinación de las competencias de las entidades locales entre sí y, especialmente, con las de
las restantes Administraciones Públicas, cuando las actividades o los servicios locales trasciendan el interés
propio de las correspondientes Entidades, incidan o condicionen relevantemente los de dichas Administraciones
o sean concurrentes o complementarios de los de éstas.
3. Las funciones de coordinación no afectarán en ningún caso a la autonomía de las entidades locales.”
1.- Respetar el ejercicio legítimo por las otras Administraciones de sus competencias
y las consecuencias que del mismo se deriven para las propias.- Se trata de un deber
recíproco, de manera que tanto las EE.LL. deberán mantener una “actitud pasiva”, respetando
el ejercicio legítimo por el Estado y por las CC.AA. de sus competencias y las consecuencias
que deriven para las propias competencias de las EE.LL., como el Estado y las CC.AA.
deberán hacer lo propio.
37
precedente, sino que la conducta activa de las distintas Administraciones en el ejercicio de las
competencias propias, debe valorar todos los intereses en juego, no atentando contra los
intereses legítimos de las otras Administraciones; sirva el siguiente ejemplo expuesto en la
obra “Nuevo Régimen Local”, Tomo I, Ed. EL CONSULTOR, 2001: puede ocurrir que una
CCAA tenga atribuida estatutariamente la competencia para la instalación de los centros
penitenciarios, y puede también que al Ministerio de Defensa le corresponda seleccionar el
lugar donde deban efectuarse las prácticas de tiro del Ejército de Tierra; pero, en uno y otro
caso, a nadie escapa que, la decisión que por una y otra Administración se adopte afectará
directamente a los intereses del Municipio en que se instale el Centro Penitenciario o se
realicen las prácticas de tiro, por lo que aquéllas deberán tener en cuenta dichos intereses con
carácter previo a adoptar la solución definitiva. Y, ciertamente, “ponderar” no significa
“prevalecer”, por lo que, si en el ejemplo tratado, tras el análisis de los distintos intereses
públicos implicados, existen unos intereses de superior categoría, los restantes deberán ser
sacrificados, lo que, en el ejemplo propuesto, podría determinar la decisión de construir el
Centro Penitenciario en el Municipio en cuestión o elegir el lugar propuesto para la práctica
de tiro, y ello por suponer unos intereses de superior entidad.
3.- Deber general de facilitarse información.- Partiendo de la base que el art. 9.3 C.E.
consagra el principio de publicidad, y que el art. 105 b) de la norma suprema, permite el
acceso de los ciudadanos a los archivos y registros administrativos y, por tanto, a la
información contenida en los mismos, no tendría razón de ser negar ese derecho entre las
distintas Administraciones. En algunas materias, este deber ha sido concretamente regulado,
como por ejemplo, en materia tributaria, donde en virtud del deber de colaboración, las
distintas Administraciones están obligadas a suministras a la Hacienda Pública cuantos datos
y antecedentes tributarios sean recabados, así como a prestar a sus agentes, el apoyo auxilio y
protección necesaria en el ejercicio de sus funciones. El principio de eficiencia hace que este
deber se antoje básico si se tiene en cuenta que la recopilación y tratamiento de datos supone
unos costes que solo pueden permitirse y ser afrontados, si acaso por la Administración del
Estado y la de las CCAA, pero no así por la mayor parte de las EE.LL. En cualquier caso, la
cesión de datos deberá ajustarse a lo dispuesto en el art. 21 de la Ley 15/1999, de 13 de
diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal –LPDCP-: 1. Los datos de carácter personal
recogidos o elaborados por las Administraciones públicas para el desempeño de sus atribuciones no serán comunicados
a otras Administraciones públicas para el ejercicio de competencias diferentes o de competencias que versen sobre
materias distintas, salvo cuando la comunicación hubiere sido prevista por las disposiciones de creación del fichero o por
disposición de superior rango que regule su uso, o cuando la comunicación tenga por objeto el tratamiento posterior de
los datos con fines históricos, estadísticos o científicos. 2. Podrán, en todo caso, ser objeto de comunicación los datos de
carácter personal que una Administración pública obtenga o elabore con destino a otra. 3. No obstante lo establecido en
el artículo 11.2 b), la comunicación de datos recogidos de fuentes accesibles al público no podrá efectuarse a ficheros de
titularidad privada, sino con el consentimiento del interesado o cuando una ley prevea otra cosa. 4. En los supuestos
previstos en los apartados 1 y 2 del presente artículo no será necesario el consentimiento del afectado a que se refiere el
artículo 11 de la presente Ley”. Por lo demás, como tuvo ocasión de pronunciarse el TS en Sentencia
de 21/09/1993, la petición de información por parte de una Administración para el adecuado
desarrollo de sus cometidos, como es en el caso de autos, la petición de una Ordenanza o
Reglamento aprobado y vigente, debe motivarse y acreditarse la relevancia para dichos fines,
amén de que el Estado tengan acceso a la norma por sus propios medios.
38
tiene encomendada o al cumplimiento de sus propias funciones. La negativa a prestar la asistencia se comunicará
motivadamente a la Administración solicitante”.
“1. Las Entidades locales tienen el deber de remitir a las Administraciones del Estado y de las Comunidades
Autónomas, en los plazos y forma que reglamentariamente se determinen, copia o, en su caso, extracto
comprensivo de los actos y acuerdos de las mismas. Los Presidentes y, de forma inmediata, los Secretarios de las
Corporaciones serán responsables del cumplimiento de este deber.
2. En todo caso, las Administraciones del Estado y de las Comunidades Autónomas estarán facultadas, con el
fin de comprobar la efectividad, en su aplicación y, respectivamente, de la legislación estatal y la autonómica,
para recabar y obtener información concreta sobre la actividad municipal, pudiendo solicitar incluso la
exhibición de expedientes y la emisión de informes.
3. La Administración del Estado y la de las Comunidades Autónomas deberán facilitar el acceso de los
representantes legales de las Entidades locales a los instrumentos de planificación, programación y gestión de
obras y servicios que les afecten directamente”.
1.- Deber de las EELL de remitir al Estado y a la CCAA respectiva, los actos y
acuerdos adoptados.- A primera vista parece un deber injustificado y gravoso, contrario a la
autonomía local, pero es que, como se ha dicho más arriba, los intereses inferiores deben
ceder frente a los intereses de superior categoría, y en este caso, el Estado está instituido como
el máximo garante del orden jurídico, incluso frente a las propias CC.AA. (véase art. 155
C.E.). Por su parte, éstas, aunque en menor grado también son garantes de dicho orden
jurídico. Pues bien, en orden a dicha garantía, el Estado y las CC.AA. ejercen un control
“concreto” (por motivos tasados y compatibles con la autonomía local), por tanto, no un
control genérico, como se ha encargado de aseverar el TC en Sentencia de 2 de febrero de
1981, de los actos dictados por las EE.LL. que, de resultar contrarios al ordenamiento
jurídico, facultarían a las Administraciones superiores (Estado y CCAA) a ejercer las
potestades atribuidas por los arts. 60 a 67 a/i, a que más adelante me referiré. El control
concreto ahora estudiado tiene su plasmación reglamentaria en el art. 196 R.D. 2568/86, de 28
de noviembre, Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las
Entidades Locales –ROF-. Se pueden aducir como conclusiones a este deber, las siguientes:
a) Objeto.- Frente a los precedentes que hablaban solo de “acuerdos”, el vigente art. 56
LRBRL habla de “actos y acuerdos”, lo que llevaría a la remisión no sólo de los dictados por
los órganos colegiados (ej. Pleno o Junta de Gobierno Local), como es la práctica habitual,
sino también los provenientes de los órganos unipersonales (ej. Alcaldía o Concejalía
Delegada), entendidas las Resoluciones, que en la práctica mayoritaria parece haber sido
obviado por las EE.LL., quizás también por el mayor número de los de este tipo, aunque este
inconveniente tiene su solución en el envío de extractos tal y como habilita la ley.
b) Forma.- “Copia o extracto”, por tanto, dos alternativas, la primera de ellas (copia de
los actos y acuerdos, no se exige “certificación” –STS 28/4/1997-) más cómodo para CC.LL.
con una menor actividad, la segunda solución (extracto) más apropiado para EE.LL. con una
gran actividad administrativa, a fin de evitar el exceso de papel, pero que, por el contrario,
implica invertir un mayor espacio de tiempo para la realización de los resúmenes o extractos.
Como se pone de manifiesto en la obra anteriormente mencionada de EL CONSULTOR, el
envío de extracto ha sido utilizado a veces, para que quedaran enmascarados aspectos
conflictivos de ciertos acuerdos de dudosa legalidad, inconveniente que puede ser resuelto por
la Administración receptora (Estado o CC.AA.) haciendo uso de la facultad que confiere a
39
dichas Administraciones el art. 64 LRBRL, de solicitar ampliación de la información remitida
por las CC.LL., tal y como tendremos ocasión de ver más adelante.
2.- Las Administraciones del Estado y de las CC.AA. podrán recabar y obtener
información concreta sobre la actividad municipal, incluso solicitar la exhibición de
expedientes y la emisión de informes, para comprobar la efectividad, en su aplicación de la
legislación estatal y la autonómica.- Ya no se trata de un deber general de facilitar
información, ni tampoco de la general y permanente remisión de los actos y acuerdos que
adopten las EE.LL., sino la concreta remisión de la información que fuera solicitada, con la
finalidad de comprobar si la respectiva legislación es o no aplicada; en cuyo último caso,
puede dar lugar a medidas de coacción para obligar a su cumplimiento (véase arts. 60, 61 y 67
LRBRL).
“La cooperación económica, técnica y administrativa entre la Administración local y las Administraciones del
Estado y de las Comunidades Autónomas, tanto en servicios locales como en asuntos de interés común, se
40
desarrollará con carácter voluntario, bajo las formas y en los términos previstos en las Leyes, pudiendo tener
lugar, en todo caso, mediante los consorcios o convenios administrativos que suscriban.
De cada acuerdo de cooperación formalizado por alguna de estas Administraciones se dará comunicación a
aquellas otras que, resultando interesadas, no hayan intervenido en el mismo, a los efectos de mantener una
recíproca y constante información”.
Sin perjuicio de lo dicho, lo cierto es que LRBRL y TRRL utilizan los términos
cooperación y colaboración de forma indistinta.
1.- Económica.- El art. 63 TRRL se refiere a “ayuda financiera”, que se llevará a cabo
mediante subvenciones incluidas en los PGE en los de otros Organismos estatales, sujetas a
las siguientes condiciones indispensables:
a. Que tengan por objeto la realización de obras o prestación de servicios cuyos
efectos sociales o administrativos se contraigan al territorio de la EE.LL.
subvencionada.
b. Que tales obras o servicios sean gestionados por las CC.LL., según las formas
determinadas en el art. 85 LRBRL (de forma directa o indirecta).
2.- Asistencia Técnica.- Consistirá en cualquier ayuda prevista por las leyes, y, en
especial, la elaboración de estudios y proyectos relativos a la ejecución de obras, prestación
de servicios o cualquier otra actividad propia de las EE.LL. o de interés común (art. 62
TRRL).
Las fórmulas cooperativas pueden ser cualesquiera previstas en las leyes, si bien se
alude a dos formas tradicionales: los consorcios y los convenios administrativos:
A) Convenios interadministrativos.
41
1º.- Convenios civiles.- Los convenios interadministrativos tienen por finalidad la
prestación de servicios públicos o desarrollar competencias atribuidas, en tanto que los
convenios civiles extienden su ámbito a aspectos de orden privado.
En tanto que el art. 8 LRJ-PAC, respecto a los efectos de los convenios, lo hace como
sigue:
“1. Los convenios de Conferencia sectorial y los convenios de colaboración en ningún caso suponen la renuncia
a las competencias propias de las Administraciones intervinientes.
2. Los convenios de Conferencia sectorial y los convenios de colaboración celebrados obligarán a las
Administraciones intervinientes desde el momento de su firma, salvo que en ellos se establezca otra cosa.
Tanto los convenios de Conferencia sectorial como los convenios de colaboración serán comunicados al Senado.
Ambos tipos de convenios deberán publicarse en el «Boletín Oficial del Estado» y en el «Diario Oficial» de la
Comunidad Autónoma respectiva.
3. Las cuestiones litigiosas que puedan surgir en su interpretación y cumplimiento, sin perjuicio de lo previsto
en el artículo 6.3, serán de conocimiento y competencia del Orden Jurisdiccional de lo Contencioso-
Administrativo y, en su caso, de la competencia del Tribunal Constitucional”.
B) Consorcios.
42
Dado que a los entes instrumentales, referidos bajo la denominación genérica del art.
64 TRRL, como Entes de gestión pública o privada, me referiré en el tema 7, al hablar de los
servicios públicos locales, me limitaré ahora a indicar en relación con los consorcios, que son
Entes con personalidad jurídica y Estatutos propios cuya regulación general se encuentra
contenida en el art. 7 LRJ-PAC y dentro del régimen local, en el art. 110 TRRL y arts. 37 a 40
Decreto de 17 de junio de 1955, Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales –
RSCL-.
Por lo demás, de todos los acuerdos de cooperación formalizados por alguna de las
Administraciones se dará comunicación a las otras interesadas que no hayan intervenido,
dentro del deber de recíproca y constante información.
“1. Las Leyes del Estado o de las Comunidades Autónomas podrán crear, para la coordinación administrativa,
órganos de colaboración de las Administraciones correspondientes con las Entidades locales. Estos órganos,
que serán únicamente deliberantes o consultivos, podrán tener ámbito autonómico o provincial y carácter
general o sectorial.
Para asegurar la colaboración entre la Administración del Estado y la Administración local en materia de
inversiones y de prestación de servicios, el Gobierno podrá crear en cada Comunidad Autónoma una Comisión
Territorial de Administración Local. Reglamentariamente, se establecerá la composición, organización y
funcionamiento de la Comisión.
2. Tanto la Administración del Estado como las de las Comunidades Autónomas podrán participar en los
respectivos órganos de colaboración establecidos por cada una de ellas.
En todo caso, las Administraciones que tengan atribuidas la formulación y aprobación de instrumentos de
planificación deberán otorgar a las restantes una participación que permita armonizar los intereses públicos
afectados. (Téngase en cuenta las precisiones realizadas en el fundamento jurídico 20 de la Sentencia del
Tribunal Constitucional núm. 214/1989, de 21 de diciembre).
La participación de los municipios en la formación de los planes generales de obras públicas que les afecten se
realizará en todo caso de conformidad con lo que disponga la correspondiente legislación sectorial. Asimismo,
en la determinación de usos y en la adopción de resoluciones por parte de otras Administraciones públicas en
materia de concesiones o autorizaciones relativa al dominio público de su competencia, será requisito
indispensable para su aprobación el informe previo de los municipios en cuyo territorio se encuentre dicho
dominio público, de acuerdo con lo establecido en los artículos 82 y 83 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre,
de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. (Esté párrafo
final ha sido adicionado por la Ley 11/1999)”.
La autonomía local no supone que el Estado y las CC.AA. deban desentenderse por
completo de las EE.LL., sino que habiendo, por un lado, competencias concurrentes, y
teniendo en cuenta, por otro lado, que las EE.LL se financian no solo con tributos propios sino
con la participación en los del Estado y en los de las CCAA. De ahí que las relaciones
interadministrativas no se limiten al respeto competencial y a la cooperación vistas, sino que
deberá extenderse a la coordinación y la colaboración, que por parte de las CC.LL. podrá ser
prestada al Estado y a la CC.AA. mediante al prestación delegada de competencias estatales o
autonómicas, en tanto Estado y CC.AA. colaborarán en las obras y servicios locales mediante
la asistencia técnica y ayuda financiera. Debe advertirse que la normativa sobre régimen local
no prevé “transferencias” de titularidad de competencias estatales o autonómicas a favor de
las EE.LL., lo cual resulta coherente con lo dispuesto en el art. 2 LRBRL si se tiene en cuenta
que las transferencias tienen carácter optativo para las Entidades cedentes, en tanto que el art.
3 LRBRL obliga tanto a Estado como a las CCAA a atribuir por ley a los Municipios, las
competencias que procedan. Tampoco se contempla la figura de la “desconcentración”, más
propia para la traslación de competencias entre órganos de una misma Entidad Pública. Así las
cosas, el instrumento jurídico por el que una Entidad Local puede ejercer competencias
propias y exclusivas del Estado o de las CCAA, es la delegación, que se encuentra regulada
en el art. 27 LRBRL y en los arts. 66 – 68 TRRL.
43
Respecto al primero de dichos artículos, el 27 de la LRBRL dice lo siguiente:
“1. La Administración del Estado, de las Comunidades Autónomas y otras entidades locales podrán delegar en
los Municipios el ejercicio de competencias en materias que afecten a sus intereses propios, siempre que con ello
se mejore la eficacia de la gestión pública y se alcance una mayor participación ciudadana. La disposición o el
acuerdo de delegación debe determinar el alcance, contenido, condiciones y duración de ésta, así como el
control que se reserve la Administración delegante y los medios personales, materiales y económicos que esta
transfiera.
2. En todo caso, la Administración delegante podrá, para dirigir y controlar el ejercicio de los servicios
delegados, emanar instrucciones técnicas de carácter general y recabar, en cualquier momento, información
sobre la gestión municipal, así como enviar comisionados y formular los requerimientos pertinentes para la
subsanación de las deficiencias observadas. En caso de incumplimiento de las directrices, denegación de las
informaciones solicitadas o inobservancia de los requerimientos formulados, la Administración delegante podrá
revocar la delegación o ejecutar por sí misma la competencia delegada en sustitución del Municipio. Los actos
de éste podrán ser recurridos ante los órganos competentes de la Administración delegante.
3. La efectividad de la delegación requerirá su aceptación por el Municipio interesado, y, en su caso, la previa
consulta e informe de la Comunidad Autónoma, salvo que por Ley se imponga obligatoriamente, en cuyo caso
habrá de ir acompañada necesariamente de la dotación o el incremento de medios económicos para
desempeñarlos.
4. Las competencias delegadas se ejercen con arreglo a la legislación del Estado o de las Comunidades
Autónomas correspondientes o, en su caso, la reglamentación aprobada por la entidad local delegante”.
El art. 66 TRRL, añade a la posible delegación por parte del Estado y por parte de las
CCAA, la delegación a favor de los municipios por otras EE.LL.
Finalmente, añadir que si bien escuetamente, el apartado 2 del art. 58, en su párrafo
segundo alude a la participación de la Administración Local en la elaboración de instrumentos
de planificación y, aunque la medida es loable, su práctica presenta numerosas dificultades
técnicas, ya que, llevada a sus últimas consecuencias, provocaría la parálisis administrativa.
Por ello, cabe decir que estamos ante un simple recordatorio del principio de participación que
deberá ser concretado por la legislación sectorial, que así hace ya en algunas materias (ej. Ley
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25/1988, de Carreteras; incluso la propia LRBRL establece el deber de solicitar informe
previo de los municipios afectados, en la resolución de concesiones u autorizaciones de
dominio público).
El art. 65 TRRL añade hasta cinco circunstancias en las cuales la Administración del
Estado (no habla así respecto a la Administración de las CC.AA.), deberá prestar una especial
colaboración a los Municipios; esas circunstancias objetivas son las siguientes:
a. Los de reconocido valor histórico - artístico.
b. Los de marcado interés turístico.
c. Los que, por el emplazamiento o forma de asentamiento de su población,
experimenten un mayor costo en los servicios considerados esenciales.
d. Los que presenten un índice de expansión extraordinario en el aspecto industrial o
urbano, y
e. Los que hayan sufrido las consecuencias de fenómenos catastróficos que, por la
magnitud de los daños, volumen de la población afectada y carencia de recursos locales,
exijan asistencia especial temporal.
F) COORDINACION.
“1. A fin de asegurar la coherencia de la actuación de las Administraciones Públicas, en los supuestos previstos
en el número 2 del artículo 10 y para el caso de que dicho fin no pueda alcanzarse por los procedimientos
contemplados en los artículos anteriores o éstos resultaran manifiestamente inadecuados por razón de las
características de la tarea pública de que se trate, las Leyes del Estado y las de las Comunidades Autónomas,
reguladoras de los distintos sectores de la acción pública, podrán atribuir al Gobierno de la Nación, o al
Consejo de Gobierno, la facultad de coordinar la actividad de la Administración Local y, en especial, de las
Diputaciones Provinciales en el ejercicio de sus competencias.
La coordinación se realizará mediante la definición concreta y en relación con una materia, servicio o
competencia determinados de los intereses generales o comunitarios, a través de planes sectoriales para la
fijación de los objetivos y la determinación de las prioridades de la acción pública en la materia
correspondiente. En la tramitación de los mismos se observará lo dispuesto en el número 2 del artículo anterior.
Las Entidades locales ejercerán sus facultades de programación, planificación u ordenación de los servicios o
actividades de su competencia en el marco de las previsiones de los planes a que se refiere el párrafo anterior.
(Véase el fundamento jurídico 21 de la Sentencia del Tribunal Constitucional nº 214/1989, de 21 de diciembre).
2. En todo caso, la Ley deberá precisar, con el suficiente grado de detalle, las condiciones y los límites de la
coordinación, así como las modalidades de control que se reserven las Cortes Generales o las correspondientes
Asambleas Legislativas”.
45
G) SUSTITUCIÓN DE LA ACTIVIDAD LOCAL EN CASO DE
INCUMPLIMIENTO.
“Cuando una Entidad local incumpliera las obligaciones impuestas directamente por la Ley de forma que tal
incumplimiento afectará al ejercicio de competencias de la Administración del Estado o de la Comunidad
Autónoma, y cuya cobertura económica estuviere legalmente o presupuestariamente garantizada, una u otra,
según su respectivo ámbito competencial, deberá recordarle su cumplimiento concediendo al efecto el plazo que
fuere necesario. Si, transcurrido dicho plazo, nunca inferior a un mes, el incumplimiento persistiera, se
procederá a adoptar las medidas necesarias para el cumplimiento de la obligación a costa y en sustitución de la
Entidad local.”
De lo preceptuado es preciso hablar de las características que tienen que reunir las
obligaciones incumplidas, esto es:
Tratándose esta medida sancionadora de tal gravedad, es por lo que, parece necesario
tipificar estrictamente los términos del supuesto de hecho que llevaría a la imposición de
aquélla:
46
Nacional de Administración Local, en los términos que establece el art. 118.1 A), c) LRBRL,
así como el Senado, que deberá dictar acuerdo favorable para que la medida prospere. Por lo
demás, la resolución es obra del Consejo de Ministros mediante Real Decreto, que será
recurrible en vía contencioso-Administrativa.
“1. En los supuestos de disolución de corporaciones locales por acuerdo del Consejo de Ministros, previstos en
la legislación básica de régimen local por gestión gravemente dañosa para los intereses generales que suponga
incumplimiento de sus obligaciones constitucionales, deberá procederse a la convocatoria de elecciones
parciales para la constitución de una nueva corporación dentro del plazo de tres meses, salvo que por la fecha
en que ésta debiera constituirse el mandato de la misma hubiese de resultar inferior a un año.
Mientras se constituye la nueva corporación o expira el mandato de la disuelta, la administración ordinaria de
sus asuntos corresponderá a una comisión gestora designada por la diputación provincial o, en su caso, por el
órgano competente de la Comunidad Autónoma correspondiente, cuyo número de miembros no excederá del
número legal de miembros de la corporación. Ejercerá las funciones de Alcalde o Presidente aquel vocal que
resulte elegido por mayoría de votos entre todos los miembros de la comisión.
2. Cuando la disolución se produzca porque los órganos de gobierno de la corporación local lleven a cabo
alguna de las actuaciones previstas en el artículo 61.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases
del Régimen Local, la diputación provincial o, en su caso, el órgano competente de la Comunidad Autónoma
asumirá directamente tras la disolución la gestión ordinaria de la corporación hasta la finalización del
correspondiente mandato, no pudiendo adoptar acuerdos para los que se requiera una mayoría cualificada.”
Esta última cuestión cierra el Capítulo II del Título V de la LRBRL, dedicado a las
relaciones interadministrativas. Y lo hace con el art. 62:
“En aquellos casos en que la naturaleza de la actividad de que se trate haga muy difícil o inconveniente una
asignación diferenciada y distinta de facultades decisorias en la materia, las Leyes reguladoras de la acción
pública en relación con la misma asegurarán, en todo caso, a las entidades locales su participación o
integración en actuaciones o procedimientos conjuntamente con la Administración del Estado y/o con la de la
Comunidad Autónoma correspondiente, atribuyéndole a una de éstas la decisión final.
En ningún caso estas técnicas podrán afectar a la potestad de autoorganización de los servicios que corresponde
a la Entidad local.”
47
aquí, el mayor énfasis recae sobre la condición modal señalada en el precitado art. 7.2
LRBRL, de que “atendiendo siempre a la debida coordinación en su programación y
ejecución con las demás Administraciones públicas” y, a medida que el grado de concurrencia
va aumentando, la sombra de la superioridad del Estado o de la CC.AA se proyecto de forma
creciente: a veces se limita a crear órganos deliberantes o consultivos de colaboración; otras
veces se atribuye la facultad de coordinar la actividad de las Entidades Locales; y, en fin,
puede llegar al caso ahora estudiado, en que se establece la gestión integrada, con
participación local, pero reservándose el Estado o la CC.AA. la decisión final. El TC, por lo
demás, ya tuvo ocasión de pronunciarse sobre este precepto, declarándose constitucional por
la repetida STC 214/1989, de 21 de diciembre.
Obsérvese que el inciso final establece un límite a esta facultad, como es:
1.- El respecto a la potestad de autoorganización.
2.1.1.- ANTECEDENTES.
48
Para salir de la transitoriedad fue aprobada la vigente Ley 7/85, de 2 de abril,
Reguladora de las Bases de Régimen Local, la cual en su Disposición Final Primera
autorizó al Gobierno para refundir las disposiciones legales vigentes en materia de
régimen local, que se efectuó por Real Decreto Legislativo 781/86, de 18 de abril, así
como por varios Reglamentos de desarrollo.
Pues bien, el art. 1 de la LRBRL en consonancia con los nuevos principios
constitucionales establece la autonomía municipal, así como provincial y de las islas.
Como ya se ha adelantado, la Carta Europea de Autonomía Local fue aprobada por los
Estados miembros del Consejo de Europa, con fecha 15 de octubre de 1985, y
ratificada por España, mediante Instrumento de fecha 20 de enero de 1988, no quedado
vinculado solamente por art. 3.2 de la Carta en la medida en que el sistema de elección
directa en ella previsto haya de ser puesto en práctica en la totalidad de las
colectividades locales incluidas en el ámbito de aplicación de la misma.
La Carta Europea consta de un Preámbulo y tres Partes que comprenden un total de 18
artículos:
- Primera Parte.- Arts. 1 a 11, que constituyen en núcleo esencial de la Carta.
- Parte Segunda.- Arts. 12 a 14, en los que se establecen disposiciones varias
relativas fundamentalmente a la obligatoriedad o no de vincularse por los
apartados comprendidos en la Primera Parte
- Parte Tercera.- Arts. 15 a 18, relativos a la firma, ratificación y entrada en vigor de
la Carta; la denominada cláusula territorial; denuncia de la Carta; y la notificación
de la misma.
49
- Fundamento constitucional y legal (art. 2).- La autonomía local debe estar
reconocido en la legislación interna y, en lo posible, en la Constitución.
- Concepto de la autonomía local.- A este se refiere el art. 3, y será descrito en el
epígrafe siguiente.
- Alcance (art. 4).- Comienza diciendo el apartado 1 que: “Las competencias básicas
de las Entidades locales vienen fijadas por la Constitución o por la Ley”.
Recuérdese que en nuestro Ordenamiento interno tal fijación se efectúa por Ley,
fundamentalmente por la LRBRL, y no por la Constitución Española que, como ha
señalado la jurisprudencia se limita a reconocer la doctrina germana de la garantía
institucional.
Además, el apartado 3 establece un régimen preferencial, con carácter general, a
favor de las Entidades Locales en el ejercicio de las competencias públicas, por
estar integradas por las autoridades más cercanas a los ciudadanos. A más, la
atribución de una competencia a otra autoridad debe tener en cuenta la amplitud o
la naturaleza de la tarea o las necesidades de eficacia o economía.
De cualquier manera, las competencias que les sean encomendadas, deben ser
normalmente plenas y completas (apartado 4). Y en los poderes que se ejerzan por
delegación, las Entidades locales deben disfrutar en lo posible de la libertad de
adaptar su ejercicio a las condiciones locales (apartado 5). Finalmente, las
Entidades locales deben ser consultadas, en la medida de lo posible, en los
procesos de planificación y de decisión de todas las cuestiones que les afectan
directamente (apartado 6).
- Protección de los límites territoriales (art. 5).- Para modificar los límites
territoriales locales, las colectividades locales afectadas deberán ser consultadas
previamente vía de referéndum allá donde la legislación lo permita.
- Potestad de autoorganización (art. 6).- Las Entidades locales deben poder definir
por sí las estructuras administrativas internas con las que pretenden dotarse,
adaptándolas a sus necesidades específicas y que permitan una gestión eficaz. La
selección de personal debe fundamentarse en los principios de mérito y capacidad.
- Estatuto de los representantes locales (art. 7).- Debe asegurar el libre ejercicio de
su mandato y compensar los gastos causados así como, en su caso los beneficios
perdidos o una remuneración por su trabajo y cobertura social. Las funciones y
actividades incompatibles serán fijadas por Ley o por principios jurídicos
fundamentales.
- Control administrativo de los actos (art. 8).- Será ejercido según las formas y en
los casos previstos por la Constitución o por Ley. Dicho control puede ser de dos
tipos:
· Control de legalidad y de los principios constitucionales.- Ejercido por los
Tribunales.
· Control de oportunidad.- Ejercido por autoridades de nivel superior, respecto
de las competencias delegadas.
- Recursos financieros (Art. 9).- Las Entidades locales tienen derecho a tener
recursos propios suficientes y proporcionales a las competencias atribuidas, de los
cuales pueden disponer libremente en el ejercicio de sus competencias. Una parte
deben provenir de ingresos patrimoniales y de tributos locales con potestad para
fijar la cuota o el tipo dentro de los límites legales. En lo posible, las subvenciones
no deben ser destinadas a la financiación de proyectos específicos. Finalmente,
para financiar sus gastos de inversión, las Entidades locales deben tener acceso al
mercado nacional de capitales.
- Derecho de cooperación y de asociación.- Con otras Entidades Locales del mismo
o de otros Estados, para realizar tareas de interés común (art. 10).- El ejercicio de
dicho derecho debe ser reconocido por cada Estado.
50
- Protección legal de la autonomía local (art. 11).- Las Entidades locales deben
disponer de una vía de recurso jurisdiccional a fin de asegurar el libre ejercicio de
sus competencias y el respeto a los principios de autonomía local.
- Vinculación (arts. 1 y 12).- Los Estados se comprometen a vincularse por al menos
20 de los apartados.
- Ámbito de aplicación (art. 13).- A todas las categorías de Entidades Locales
existentes en el territorio de la parte contratante, si bien podrá limitarse por los
Estados firmantes el campo de aplicación o declarar exclusiones, incluso incluir
otras categorías de Entidades.
2.1.5.- CONTENIDO.
2.1.6.- RESUMEN.
2.2.- TUTELA.
Hoy, sin embargo, con la Constitución de 1978, creemos que el término «tutela» que
aparece como epígrafe del Programa resulta inapropiado.
51
Bien es cierto que, como recordó el Tribunal Constitucional es sentencia de 2 de
febrero de 1981, las Corporaciones locales son «entes asimilados a los menores de edad».
Pero, aún siendo esto verdad, a nuestro juicio debería rechazarse en la actualidad el término
«tutela». En primer lugar, por sus connotaciones con la institución jurídica privada, ya que la
tutela se otorga en el ámbito privado en favor de quienes carecen de capacidad de obrar, se
trata de suplir tal carencia, como sucede con el menor de edad no emancipado; pero los
Municipios, como sabemos, tienen personalidad jurídica plena. En segundo lugar, porque el
vocablo tutela se contrapone a toda idea amplia del concepto de autonomía, aunque ésta sea
administrativa y no política.
Pero dichas potestades de control no sólo las ostenta el Estado, sino que también están
atribuidas a las Comunidades Autónomas, en cuanto que son entes territoriales superiores a
los integrantes de la Administración Local. En virtud de tal superioridad, las Comunidades
Autónomas ostentan sobre los entes locales facultades de dirección, coordinación y control,
ya que, por una parte, no pueden permanecer ajenas a los avatares de las entidades locales de
su territorio y, por otra, deberán hacer prevalecer los intereses de la propia Comunidad sobre
aquellos otros de índole estrictamente local.
Como facultades de control más sobresalientes sobre las entidades locales caben
destacar las siguientes:
2. Las entidades locales tienen el deber de remitir a las Administraciones del Estado y
de las Comunidades Autónomas, en los plazos y forma que reglamentariamente se
determinen, copia o, en su caso, extracto comprensivo de los actos y acuerdos de las mismas
(art. 56.1 LRBRL, antes citado).
52
órganos de las Corporaciones locales en el caso de que su gestión resulte gravemente dañosa
para los intereses generales que suponga el incumplimiento de sus obligaciones
constitucionales. No basta, por tanto, con cualquier infracción del ordenamiento jurídico,
como tampoco que la gestión de los órganos resulte gravemente dañosa para los intereses de
la propia entidad local, sino que se precisa que del incumplimiento de sus obligaciones
constitucionales –las que por mandato constitucional vinculan a todo poder político– se derive
un daño grave para los intereses generales.
En concordancia con este último precepto, la Ley Orgánica del Régimen Electoral
General dispone, en su art. 183: En los supuestos de disolución de Corporaciones Locales por
acuerdo del Consejo de Ministros, previstos en la legislación básica de régimen local, deberá
procederse a la convocatoria de elecciones parciales para la constitución de una nueva
Corporación dentro del plazo de tres meses, salvo que por la fecha en que ésta debiera
constituirse, el mandato de la misma hubiese de resultar inferior a un año.
1.1.- EL MUNICIPIO.
1.1.2.- Competencias:
A) CONSIDERACIONES GENERALES.
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autonomía le reconoce específicamente el art. 140 CE, lo que exige dotar a cada ente
autónomo de las competencias tanto propias como exclusivas necesarias para satisfacer
precisamente ese interés respectivo, dotación de competencias que para los municipios
no efectúa nuestra carta magna como ocurre con las Comunidades Autónomas (art. 148 CE)
y con el Estado (art. 149 CE). Así se argumenta por la STC 25/85, una doble autonomía: la
autonómica, de carácter “política”, para el Estado y las Comunidades Autónomas, y de
carácter “administrativo”, para las Entidades Locales. Por todo lo expuesto las SSTC 32/81;
214/89 y 40/98 (esta última resumiendo las anteriores), han venido a recoger la doctrina
germana de la “garantía institucional” (sobre su recepción en España, resulta de especial
interés la obra de PAREJO ALFONSO: Garantía institucional y autonomías locales, Madrid
1981), que viene a significar la C.E. garantiza la institución pero que, la determinación del
marco competencial no lo decide la Constitución, que únicamente precisa una universalidad
de fines o intereses para las Entidades Locales, sino que resulta de su concreción por ley.
B) CONCEPTO DE “COMPETENCIA”.
C) CLASES DE COMPETENCIAS.
D) SISTEMA DE DETERMINACIÓN.
El art. 25.1 LRBRL dispone que el Municipio, para la gestión de sus intereses y dentro
de sus competencias, puede promover toda clase de actividades y prestar cuantos servicios
públicos contribuyan a satisfacer las necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal.
55
El art. 26 LRBRL dispone los servicios mínimos que los Municipios deberán prestar
de acuerdo con su población.
El art. 28 se refiere a otras competencias complementarias sobre las que podrán actuar
los Ayuntamientos.
Y, finalmente, el art. 86.3 en desarrollo del art. 128 CE reserva a los Ayuntamientos
determinados servicios denominados “esenciales”.
- Seguridad en lugares públicos.- En este punto debe ser referida la L.O. 2/1986, de 13
de marzo, de Cuerpos y Fuerzas de Seguridad, que atribuye a las Corporaciones Locales la
participación en el mantenimiento de la seguridad pública (art. 1.3), a través de las Fuerzas y
Cuerpos de Seguridad (art. 1.4), entre los que sitúa a los cuerpos de Policía dependientes de
las Corporaciones Locales (art. 2 c), los cuales pueden ser creados por éstas (art. 51), con el
carácter de institutos armados, pero de naturaleza civil, y estructura organización jerarquizada
(art. 52). Las funciones de los Cuerpos de Policía Local son (art. 53):
“a) Proteger a las autoridades de las Corporaciones Locales, y vigilancia o custodia de sus edificios e
instalaciones.
b) Ordenar, señalizar y dirigir el tráfico en el casco urbano, de acuerdo con lo establecido en las normas de
circulación.
c) Instruir atestados por accidentes de circulación dentro del casco urbano.
d) Policía Administrativa, en lo relativo a las Ordenanzas, Bandos y demás disposiciones municipales dentro del
ámbito de su competencia.
e) Participar en las funciones de Policía Judicial, en la forma establecida en el artículo 29.2 de esta Ley.
f) La prestación de auxilio, en los casos de accidente, catástrofe o calamidad pública, participando, en la forma
prevista en las Leyes, en la ejecución de los planes de Protección Civil.
g) Efectuar diligencias de prevención y cuantas actuaciones tiendan a evitar la comisión de actos delictivos en el
marco de colaboración establecido en las Juntas de Seguridad.
h) Vigilar los espacios públicos y colaborar con las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado y con la Policía de
las Comunidades Autónomas en la protección de las manifestaciones y el mantenimiento del orden en grandes
concentraciones humanas, cuando sean requeridos para ello.
i) Cooperar en la resolución de los conflictos privados cuando sean requeridos para ello.
2. Las actuaciones que practiquen los Cuerpos de Policía Local en el ejercicio de las funciones previstas en los
apartados c) y g) precedentes deberán ser comunicadas a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado
competentes.”
- Ordenación del tráfico de vehículos y personas en las vías urbanas.- En sentido más
amplio podríamos referirnos a la competencia en “circulación”, respecto a la cual, el Real
Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a
Motor y Seguridad Vial, cuyo art. 7 atribuye a los Municipios las siguientes competencias:
“a) La ordenación y el control del tráfico en las vías urbanas de su titularidad, así como su vigilancia por medio
de agentes propios, la denuncia de las infracciones que se cometan en dichas vías y la sanción de las mismas
cuando no esté expresamente atribuida a otra Administración.
b) La regulación mediante Ordenanza Municipal de Circulación, de los usos de las vías urbanas, haciendo
compatible la equitativa distribución de los aparcamientos entre todos los usuarios con la necesaria fluidez del
tráfico rodado y con el uso peatonal de las calles, así como el establecimiento de medidas de estacionamiento
limitado, con el fin de garantizar la rotación de los aparcamientos, prestando especial atención a las necesidades
56
de las personas con discapacidad que tienen reducida su movilidad y que utilizan vehículos, todo ello con el fin de
favorecer su integración social.
c) La inmovilización de los vehículos en vías urbanas cuando no se hallen provistos de título que habilite el
estacionamiento en zonas limitadas en tiempo o excedan de la autorización concedida hasta que se logre la
identificación de su conductor.
La retirada de los vehículos de las vías urbanas y el posterior depósito de aquéllos cuando obstaculicen o
dificulten la circulación o supongan un peligro para ésta o se encuentren incorrectamente aparcados en las zonas
de estacionamiento restringido, en las condiciones previstas para la inmovilización en este mismo artículo.
Igualmente, la retirada de vehículos en las vías interurbana y el posterior depósito de éstos, en los casos y
condiciones que reglamentariamente se determinen.
d) La autorización de pruebas deportivas cuando discurran íntegra y exclusivamente por el casco urbano,
exceptuadas las travesías.
e) La realización de las pruebas a que alude el apartado o) del artículo 5, de acuerdo con lo que
reglamentariamente se establezca.
f) El cierre de vías urbanas cuando sea necesario.
Letra c) modificada por art. único.letra A) de Ley 5/1997, de 24 marzo (RCL 1997, 702).
Letra b) modificada por art. único.4 de Ley 19/2001, de 19 diciembre (RCL 2001, 3131).”
58
- Ordenación, gestión, ejecución y disciplina urbanística; promoción y gestión de
viviendas; parques y jardines, promoción de a vivienda, pavimentación de vías públicas
urbanas y conservación de caminos y vías rurales.- En cuanto a la primera parte, esto es, la
ordenación, gestión, ejecución y disciplina urbanística; la promoción y gestión de viviendas, e
incluso los parques y jardines; habrá que estar fundamentalmente a la legislación autonómica,
en quien radica la competencia esencial atribuida por el art. 148 C.E., y ello sin perjuicio de la
normativa estatal en la materia, entre ellas, la más reciente Ley 8/2007, de 28 de mayo, del
Suelo, y de las Ordenanzas y Reglamentos locales.
- Protección del medio ambiente.- Sin ánimo exhaustivo creo conveniente referir la
siguiente normativa en la materia:
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No obstante lo cual, a lo largo de su articulado se refiere en numerosas ocasiones de
forma genérica a las Administraciones Públicas.
En tanto que el art. 29.2, establece que las mismas ordenanzas locales “podrán
establecer como sanciones por la comisión de infracciones previstas por aquéllas las
siguientes:
“a. Multas.
b. Suspensión de la vigencia de las autorizaciones o licencias municipales en las que se hayan establecido
condiciones relativas a la contaminación acústica, por un período de tiempo inferior a un mes.”
60
habitantes de implantar sistemas de recogida selectiva. Por su parte, el art. 20 establece la
forma en que habrá de realizarse por las Entidades Locales la prestación de este servicio:
61
“Carácter integrador del Servicio de Salud de las Comunidades Autónomas: 1. En cada Comunidad Autónoma se
constituirá un Servicio de Salud integrado por todos los centros, servicios y establecimientos de la propia
Comunidad, Diputaciones, Ayuntamientos y cualesquiera otras Administraciones territoriales intracomunitarias,
que estará gestionado, como se establece en los artículos siguientes, bajo la responsabilidad de la respectiva
Comunidad Autónoma.
2. No obstante el carácter integrado del Servicio, cada Administración Territorial podrá mantener la titularidad de
los centros y establecimientos dependientes de la misma, a la entrada en vigor de la presente Ley, aunque, en todo
caso, con adscripción funcional al Servicio de Salud de cada Comunidad Autónoma.”
Por su parte, el art. 19 de la misma, referido a los Consejos Locales de Acción Social,
establece:
“1. Los Ayuntamientos y, en su caso, las agrupaciones de municipios podrán crear su propio Consejo de Acción
Social, cuya composición y funciones serán semejantes a las del Consejo Regional de Acción Social de la
Diputación Regional de Cantabria, adaptado al ámbito territorial y a las competencias correspondientes de los
Ayuntamientos respectivos.
2. En los municipios de más de 20.000 habitantes, será obligatoria la constitución del Consejo Local de Acción
Social.”
62
3. Todos los municipios destinarán en sus presupuestos, para servicios sociales, los créditos necesarios para su
financiación, no contabilizándose, a tal efecto, las aportaciones económicas que realice el Consejo de gobierno
para la gestión de los servicios que se les encomienda.
Tampoco podrán computarse, a tal fin, las cantidades destinadas a otras atenciones sociales, como las sanitarias,
culturales, educativas y similares, contabilizándose
exclusivamente las relativas a los servicios sociales regulados en esta Ley. 4. En todo caso, la Comunidad
Autónoma garantizará, mediante la acción supletoria e inspirándose en los principios de igualdad y solidaridad, la
prestación de los Servicios sociales.”
63
“1. Los Ayuntamientos, Mancomunidades y otras Entidades Locales tienen la obligación de proteger, defender,
realzar y dar a conocer el valor de los bienes integrantes del Patrimonio Cultural de Cantabria que estén situados
en su término municipal. Reglamentariamente se establecerán, previa consulta con la Federación de Municipios de
Cantabria, las relaciones de colaboración y coordinación de las Corporaciones Locales con cuantos órganos
ejecutivos, de gestión y asesores se desarrollen en aplicación de esta Ley.
2. Les corresponde, asimismo, adoptar en caso de urgencia las medidas cautelares necesarias para salvaguardar
los bienes del Patrimonio Cultural de Cantabria que viesen su integridad gravemente amenazada.
3. En todo caso, los Ayuntamientos y demás organismos públicos de ámbito local, deberán notificar a los órganos
competentes de la Comunidad Autónoma, con la mayor rapidez posible, cualquier amenaza o daño que sufran los
bienes culturales comprendidos en su área territorial de actuación.
4. Igualmente deberán formular y tramitar los Planes Especiales de Protección de los Conjuntos Históricos,
estableciendo las medidas de fomento necesarias al objeto de conseguir su conservación y revitalización. Si la
entidad del Conjunto Histórico así lo hiciere preciso, los entes locales promoverán la creación de sociedades,
gerencias o cualquier otra técnica adecuada para su gestión.
5. Tramitarán la aprobación, o inclusión en la normativa urbanística vigente, del Catálogo Arquitectónico
Municipal con objeto de tutelar y conservar los edificios y elementos de valor situados en el término de la entidad
municipal.
6. Los Ayuntamientos y otras Entidades Locales velarán especialmente, a través de sus servicios de disciplina
urbanística, para que se cumplan estricta-mente las disposiciones vigentes respecto a los Conjuntos Históricos y
demás bienes protegidos.
7. También podrán elevar a la Consejería de Cultura y Deporte las iniciativas en materia de obras de protección y
conservación de los bienes históricos situados en su municipio, a fin de que éstos las incluyan en el Plan de
Patrimonio Cultural de Cantabria.
8. Asimismo, podrán colaborar con la Consejería de Cultura y Deporte en la creación y gestión de los Parques
Arqueológicos, u otros relacionados según lo establecido en el apartado 2 del artículo 3 de la presente Ley en el
marco de los convenios de colaboración que al efecto se suscriban.
9. Entre sus atribuciones estará también la de gestionar la creación de Museos de ámbito municipal o, en
colaboración con otros Ayuntamientos, de ámbito comarcal.”
“De acuerdo con los objetivos establecidos en el artículo 2 de esta Ley y con lo dispuesto en la legislación sobre
Régimen Local, son competencias de las Entidades Locales de Cantabria en materia deportiva las siguientes:
a) Organizar una estructura local administrativa en materia deportiva.
b) Promover la práctica del deporte y, especialmente, el deporte de base y el deporte para todos.
c) Colaborar con la Administración Autonómica y otros entes públicos y privados para el cumplimiento de los fines
previstos en esta Ley.
d) Conservar, fomentar y difundir los deportes tradicionales propios de su ámbito territorial.
e) Construir, ampliar y mejorar las instalaciones y equipamientos deportivos de uso público y prever, con los
correspondientes instrumentos de planeamiento urbanístico, la reserva de espacios o zonas destinadas a
infraestructura deportiva que en ningún caso serán inferiores a los estándares previstos en la normativa
urbanística.
f) Gestionar los equipamientos e instalaciones municipales permitiendo un uso idóneo de los mismos.
g) Autorizar el desarrollo de actividades físico-deportivas en las instalaciones municipales, de acuerdo con los
requisitos generales establecidos en el ordenamiento jurídico.
h) Colaborar con la Administración autonómica, de acuerdo con lo dispuesto por esta Ley, en la elaboración de
programas y planes generales de infraestructuras y equipamientos deportivos.
i) Promover y fomentar el asociacionismo deportivo en su territorio, especialmente mediante el apoyo técnico y
económico.
j) Elaborar y mantener actualizado, de acuerdo con los criterios fijados en esta Ley y en sus normas de desarrollo,
un inventario de instalaciones y equipamientos deportivos.
k) Cualesquiera otras que les sean atribuidas legal o reglamentariamente.”
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e) Las demás competencias que les sean delegadas.”
Los Municipios por sí o asociados “deberán prestar”, en todo caso, los servicios
siguientes:
- Alumbrado público.
- Cementerio.
- Recogida de residuos.
- Limpieza viaria.
- Abastecimiento de agua potable.
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- Alcantarillado.
- Acceso a núcleos de población.
- Pavimentación.
- Control de alimentos y bebidas.
- Parque público.
- Biblioteca.
- Mercado.
- Tratamiento de residuos.
- Protección Civil.
- Servicios Sociales.
- Prevención y extinción de incendios.
- Instalaciones deportivas.
Como puede ser observado, el precepto no obliga a prestar estos servicios mínimos por
sí solos, sino también de forma asociada; tampoco obliga a su prestación mediante gestión
directa, sino solo para los servicios que impliquen ejercicio de autoridad, por lo que los
mismos podrán ser prestados mediante gestión indirecta o mixta.
RESERVA DE SERVICIOS.
1.2.- LA PROVINCIA.
66
1.2.1.- Introducción.
Si quiera brevemente, por cuanto en Cantabria no nos afecta directamente, por tratarse
de una Comunidad Autónoma Uniprovincial, debemos estudiar esta Entidad Local,
tradicionalmente enjuiciada en cuanto a la necesidad de su existencia, por lo que su carácter
básico, a diferencia del Municipio, ha sido siempre puesto en entredicho, desde su propio
nacimiento con la Constitución de Cádiz de 1812 (“La Pepa”) y posterior división provincial
llevada a cabo en 1822, en la que se basó la realizada por Javier de Burgos mediante Decreto
de 30 de noviembre de 1833, que estructuró el territorio español en 48 Provincias, al frente de
cada una de las cuales se situaba como Jefe Político a un Gobernador civil, figura suprimida y
sustituida por el Subdelegado del Gobierno por la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización
y Funcionamiento de la Administración General del Estado. En 1841, el Reino de Navarra se
transforma en Provincia y poco más tarde las Islas Canarias se dividen en dos Provincias,
constituyendo finalmente las 50 Provincias existentes en la actualidad, como nos viene a
confirmar el art. 25 TRRL que, además dispone que las mismas presentan los límites,
denominación y capitales que tienen actualmente y que sólo mediante ley aprobada por las
Cortes Generales puede modificarse la denominación y capitalidad de las Provincias.
Cualquier alteración de sus límites requerirá ley orgánica como ya prevé el propio art. 141
C.E. Esto último contrasta con el trato que el legislador da al Municipio, para cuya alteración
se precisa la tramitación de expediente administrativo, pero en ningún caso ley, ni mucho
menos ley orgánica, como vemos ocurre para la provincia. Se apuntas como razones de este
distinto tratamiento, las siguientes:
67
Parece claro, en opinión de Santamaría Pastor, que la Constitución sitúa en un plano
inferior a la Provincia que al Municipio. Desde el plano organizativo, entiende dicho autor,
que la Constitución se limita a señalar una serie de posibilidades organizativas territoriales,
unas de carácter necesario y otras no. Con este planteamiento estima procedente, primero,
reconocer tres niveles básicos, encarnados en otras tantas organizaciones primarias –Estado,
Comunidades Autónomas y Municipios–; y, en segundo lugar, atribuir la consideración
instrumental a las demás figuras intermedias entre el Municipio y la Comunidad Autónoma,
llámense Comarcas, Provincias, etc.
1.2.2.- Concepto.
1.2.3.- Características.
Éstas resultan tanto del texto constitucional como del desarrollo provincial que efectúa
la ley básica de régimen local y las normas supletorias:
a) Son Administración Local.
b) Dentro de dicha Administración, son Entidades Locales de carácter territorial.
c) El carácter territorial señalado hace por sí que estén dotadas de personalidad
jurídica propia, lo cual por otra parte, les garantiza el propio art. 141 C.E.
d) Por la propia C.E. se les reconoce garantía institucional, lo que, en palabras del
profesor Guaita, significa que se trata de Entidades necesarias, característica ésta que ya ha
quedado expuesto no comparte Santamaría Pastor.
d) Son, por tanto, división territorial de la Administración del Estado.
c) Fueron el elemento fundamental para la estructuración territorial del Estado en
CC.AA.
d) Sólo por ley orgánica pueden alterarse los límites provinciales.
e) Ceuta y Melilla constituyen excepciones al margen de la organización provincial.
1.2.4.- Elementos.
Como para cualquier ente territorial, los elementos constitutivos de la Provincia son
tres:
68
la integran. No obstante, dicha población no puede ser otra que la comprensiva precisamente
de los Municipios que integran la Provincia.
o Pleno:
Concepto.- Es el órgano de gobierno y administración de la
Provincia.
Composición (art. 33.1 LRBRL).- Presidente y Diputados, entre
éstos, los Vicepresidentes. Los Diputados serán elegidos en
proporción al número de residentes en cada Provincia, con arreglo a
la siguiente escala:
Hasta 500.000 residentes ... ... ... ... ... ... ... ... ... 25 Diputados
De 500.001 a 1.000.000 ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 27 Diputados
De 1.000.001 a 3.500.000 ... ... ... ... ... ... ... ... ... 31 Diputados
De 3.500.001 en adelante ... ... ... ... ... ... ... ... ... 51 Diputados
Elección y duración del mandato.- Los Diputados son elegidos por
un período de 4 años a través de un sistema de elección de segundo
grado, lo cual viene a significar, que la elección no se produce por
sufragio universal de los ciudadanos, sino por los Concejales de los
Ayuntamientos integrantes de la Provincia, conforme al siguiente
procedimiento:
Los puestos de Diputados se distribuyen proporcionalmente
entre los Partidos Judiciales de la Provincia con un límite mínimo –
todos los Partidos Judiciales, cualquiera que sea su población,
tienen como mínimo un Diputado–, y otro máximo –ningún Partido
Judicial podrá contar con más de tres quintos del número total de
Diputados provinciales–.
2.- Efectuado el reparto teórico de los puestos de Diputados, los
Concejales electos de cada Partido Judicial se agrupan en función
de los partidos, coaliciones o federaciones electorales.
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3.- Los Concejales electos de cada partido, coalición o federación
designan ante la Junta Electoral de Zona a quienes hayan de ser
proclamados Diputados.
4.- Efectuada la elección, la Junta de Zona proclama los Diputados
electos, expide las credenciales correspondientes y remite a la Junta
Provincial y a la Diputación certificaciones de los Diputados electos
en el partido judicial.
Atribuciones (art. 33 LRBRL):
a) La organización de la Diputación.
b) La aprobación de las ordenanzas.
c) La aprobación y modificación de los Presupuestos, la disposición
de gastos dentro de los límites de su competencia y la aprobación
provisional de las cuentas; todo ello de acuerdo con lo dispuesto en
la Ley Reguladora de las Haciendas Locales.
d) La aprobación de los planes de carácter provincial.
e) El control y la fiscalización de los órganos de gobierno.
f) La aprobación de la plantilla de personal, la relación de puestos
de trabajo, la fijación de la cuantía de las retribuciones
complementarias fijas y periódicas de los funcionarios, y el número
y régimen del personal eventual.
g) La alteración de la calificación jurídica de los bienes de dominio
público.
h) El planteamiento de conflictos de competencias a otras Entidades
locales y demás Administraciones públicas.
i) El ejercicio de acciones judiciales y administrativas y la defensa
de la Corporación en materias de competencia plenaria.
j) La declaración de lesividad de los actos de la Diputación.
k) La concertación de las operaciones de crédito cuya cuantía
acumulada en el ejercicio económico exceda del 10 por 100 de los
recursos ordinarios, salvo las de tesorería, que le corresponderán
cuando el importe acumulado de las operaciones vivas en cada
momento supere el 15 por 100 de los ingresos corrientes liquidados
en el ejercicio anterior, todo ello de conformidad con lo dispuesto
en la Ley Reguladora de las Haciendas Locales.
l) Las contrataciones y concesiones de todo tipo, cuando su importe
supere el 10 por 100 de los recurso ordinarios del Presupuesto y, en
todo caso, los seis millones de euros, así como los contratos y
concesiones plurianuales cuando su duración sea superior a cuatro
años en todo caso, y los plurianuales de duración inferior cuando su
importe acumulado supere el porcentaje indicado, referido a los
recursos ordinarios de Presupuesto del primer ejercicio, y en todo
caso, cuando sea superior a la cuantía señalada en esta letra.
m) La aprobación de los proyectos de obra y de servicios cuando
sea competente para su contratación o concesión y cuando aún no
estén previstos en los Presupuestos.
n) La adquisición de bienes y derechos cuando su valor supere el 10
por 100 de los recursos ordinarios del Presupuesto y, en todo caso,
cuando sea superior a tres millones de euros, así como las
enajenaciones patrimoniales en los siguientes supuestos:
Cuando se trate de bienes inmuebles o de bienes muebles, que
estén declarados de valor histórico o artístico y no estén previstas en
el Presupuesto.
70
Cuando estando previstas en el Presupuesto, superen el porcentaje
y la cuantía que se indican para las adquisiciones de bienes.
ñ) Aquellas atribuciones que deban corresponder al Pleno por exigir
su aprobación una mayoría especial.
o) Las demás que expresamente la atribuyan las leyes.
Corresponde, igualmente, al Pleno la votación sobre la moción de
censura al Presidente y sobre la cuestión de confianza planteada por
el mismo, que serán públicas y se realizarán mediante llamamiento
nominal en todo caso, y se rigen por lo dispuesto en la legislación
electoral general. Asimismo, el Pleno es competente para resolver la
cuestión de confianza planteada por el Presidente.
El Pleno puede delegar el ejercicio de sus atribuciones en el
Presidente y en la Junta de Gobierno, salvo las enunciadas en los
apartados a), b), c), d), e), f), h) y ñ), y la votación de la moción de
censura y cuestión de confianza respecto del Presidente de la
Corporación.
o Presidente:
Origen.- El Presidente es un órgano unipersonal de aparición
bastante posterior a la Diputación, ya que hasta la Ley Provincial de
1882 la Diputación era presidida por el Gobernador civil. En dicho
año aparece la figura del Presidente de la Diputación, pero su papel
se circunscribe sólo a funciones de dirección de las sesiones y
debates del Pleno, esto es, sin competencias distintas que las del
órgano colegiado que preside, y continuando el Gobernador civil
como Presidente nato de la Diputación Provincial. Este sistema
bicéfalo permaneció prácticamente hasta 1976, momento en que la
Diputación alcanzó su independencia orgánica del Gobernador civil
y se confirieron al Presidente de la Diputación potestades propias de
corte presidencialista de forma similar a la figura del Alcalde en el
Municipio.
Nombramiento.- Es elegido en la sesión constitutiva del Pleno de la
Diputación, de entre sus miembros, exigiéndose que el candidato
obtenga el voto de la mayoría absoluta del número legal de
Diputados en la primera votación o el de la mayoría simple en la
segunda.
Tratamiento (art. 27 TRRL):
Presidente de la Diputación de Barcelona.- Excelencia.
Restantes Presidentes.- Ilustrísima
Sin perjuicio de lo anterior, serán respetados los tratamientos que
correspondan a tradiciones reconocidas por disposiciones legales.
Atribuciones (art. 34 LRBRL):
a) Dirigir el gobierno y la administración de la provincia.
b) Representar a la Diputación.
c) Convocar y presidir las sesiones del Pleno, salvo los supuestos
previstos en la presente Ley y en la legislación electoral general, de
la Junta de Gobierno y cualquier otro órgano de la Diputación, y
decidir los empates con voto de calidad.
d) Dirigir, inspeccionar e impulsar los servicios y obras cuya
titularidad o ejercicio corresponde a la Diputación Provincial.
71
e) Asegurar la gestión de los servicios propios de la Comunidad
Autónoma cuya gestión ordinaria esté encomendada a la
Diputación.
f) El desarrollo de gestión económica de acuerdo con el Presupuesto
aprobado, disponer gastos dentro de los límites de su competencia,
concertar operaciones de crédito, con exclusión de las contempladas
en el artículo 158.5 de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre,
Reguladora de las Haciendas Locales (entendido artículo respectivo
del TRLHL), siempre que aquéllas estén previstas en el Presupuesto
y su importe acumulado dentro de cada ejercicio económico no
supere el 10 por 100 de sus recursos ordinarios, salvo las de
tesorería que le corresponderán cuando el importe acumulado de las
operaciones vivas en cada momento no supere el 15 por 100 de los
ingresos liquidados en el ejercicio anterior; ordenar pagos y rendir
cuentas; todo ello de conformidad con lo dispuesto en la Ley
Reguladora de las Haciendas Locales (entendido TRLHL).
g) Aprobar la oferta de empleo público de acuerdo con el
Presupuesto y la plantilla aprobados por el Pleno, aprobar las bases
de las pruebas para la selección del personal y para los concursos de
provisión de puestos de trabajo y distribuir las retribuciones
complementarias que no sean fijas y periódicas.
h) Desempeñar la jefatura superior de todo el personal, y acordar su
nombramiento y sanciones, incluida la separación del servicio de
los funcionarios de la Corporación y el despido del personal laboral,
dando cuenta el Pleno en la primera sesión que celebre, salvo lo
relativo a la separación del servicio de los funcionarios con
habilitación de carácter nacional, que está reservada, en todo caso, a
la Administración del Estado.
i) El ejercicio de las acciones judiciales y administrativas y la
defensa de la Diputación en las materias de su competencia, incluso
cuando las hubiere delegado en otro órgano, y, en caso de urgencia,
en materias de la competencia del Pleno, en este último supuesto
dando cuenta al mismo en la primera sesión que celebre para su
ratificación.
j) La iniciativa para proponer al Pleno la declaración de lesividad en
materia de la competencia del Presidente.
k) Las contrataciones y concesiones de toda clase, cuando su
importe no supere el 10 por 100 de los recursos ordinarios del
presupuesto ni, en cualquier caso, los seis millones de euros,
incluidas las de carácter plurianual cuando su duración no sea
superior a cuatro años, siempre que el importe acumulado de todas
sus anualidades no supere ni el porcentaje indicado, referido a los
recursos ordinarios de presupuesto del primer ejercicio, ni la cuantía
señalada.
l) La aprobación de los proyectos de obras y de servicios cuando
sea competente para su contratación o concesión y estén previstos
en el Presupuesto.
m) La adquisición de bienes y derechos cuando su valor no supere
el 10 por 100 de los recursos ordinarios del presupuesto ni los tres
millones de euros, así como la enajenación de patrimonio que no
supere el porcentaje y la cuantía indicados en los siguientes
supuestos:
72
- La de bienes inmuebles, siempre que esté prevista en el
Presupuesto.
La de bienes muebles, salvo los declarados de valor histórico o
artístico cuya enajenación no se encuentre prevista en el
Presupuesto.
n) Ordenar la publicación y ejecución y hacer cumplir los acuerdos
de la Diputación.
ñ) Las demás que expresamente les atribuyan las leyes.
o) El ejercicio de aquellas otras atribuciones que la legislación del
Estado o de las Comunidades Autónomas asigne a la Diputación y
no estén expresamente atribuidas a otros órganos.
o Junta de Gobierno:
Concepto.- Es un órgano colegiado de asistencia al Presidente.
Composición.- Presidente y un número de Diputados no superior al
tercio del número legal de los mismos, nombrados y separados
libremente por el Presidente, dando cuenta al Pleno.
Atribuciones:
La asistencia al Presidente en el ejercicio de sus
atribuciones.
Las atribuciones que el Presidente u otro órgano provincial
le delegue, así como las que le atribuyan las Leyes.
73
constituidas por el Pleno para un asunto concreto, extinguiéndose
automáticamente una vez que hayan dictaminado o informado el mismo,
salvo que el propio acuerdo del Pleno disponga otra cosa.
o Comisión Especial de Cuentas.- A ésta le corresponde el examen, estudio e
informe de todas las cuentas, presupuestarias y extrapresupuestarias que
deba aprobar el Pleno de la Corporación. Su existencia es preceptiva (art.
116 LRBRL).
o Consejos Sectoriales.- Son órganos encargados de canalizar la participación
de los ciudadanos y de sus asociaciones en los asuntos –en este caso-
provinciales. Desarrollan únicamente funciones de informe y, en su caso,
propuesta, en relación con las iniciativas relativas al sector de actividad al
que corresponda cada Consejo. Su presidencia corresponde a un miembro
de la Corporación, nombrado y separado libremente por el Presidente, que
actuará como enlace entre aquélla y el Consejo.
1.2.6.- Competencias:
- Delegadas y o encomendadas:
o Por las CC.AA.
o Por el Estado.- En este caso previa consulta e informe de la CCAA
interesada, referidas a la mera ejecución cuando el ámbito provincial sea el
más idóneo para la prestación de los correspondientes servicios.
1.3.- LA ISLA.
1.3.1.- Introducción.
La Constitución Española dedica tan solo un apartado, el 4 dentro del art. 141 a las
Islas, lo cual contrasta con el tratamiento que recibe la Provincia, al cual nuestra norma
suprema dedica la parte restante del artículo, a salvo del apartado 3 que posibilita la creación
de otras agrupaciones de municipios diferentes de la provincia, y difiere también del
tratamiento que recibe el Municipio, con un artículo exclusivamente dedicado a él. Así, el
precitado art. 141.4 C.E. señala que “En los archipiélagos, las islas tendrán además su
administración propia en forma de Cabildos o Consejos”.
74
Pero si esto es así a nivel constitucional, qué decir a nivel de legislación ordinaria,
donde la LRBRL sigue los pasos descritos y, con mayor intensidad, a diferencia de lo que
hace con la Provincia y con el Municipio, la Isla recibe un tratamiento parco en la misma,
tratándose al igual que aquéllas de una Entidad Local territorial. La cuestión intentó ser
resuelta en vía parlamentaria a través de varias enmiendas que fueron rechazadas, quedando
configurada esta Entidad en la LRBRL a través del sistema de remisión. En cualquier caso, la
referencia fundamental, y yo diría casi única, junto a la D.A. 14ª, se efectúa en el art. 41
LRBRL. El artículo aludido se ha visto afectado por la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de
Medidas para la Modernización del Gobierno Local –LMMGL en lo sucesivo-, en los
términos que enseguida estudiaremos. De momento quedémonos con la redacción del
precepto aludido:
“1. Los Cabildos Insulares Canarios, como órganos de gobierno, administración y representación de cada isla,
se rigen por las normas contenidas en la disposición adicional decimocuarta de esta Ley y supletoriamente por
las normas que regulan la organización y funcionamiento de las Diputaciones provinciales, asumiendo las
competencias de éstas, sin perjuicio de lo dispuesto en el Estatuto de Autonomía de Canarias.
2. En el Archipiélago Canario subsisten las mancomunidades provinciales interinsulares exclusivamente como
órganos de representación y expresión de los intereses provinciales. Integran dichos órganos los Presidentes de
los Cabildos insulares de las provincias correspondientes, presidiéndolos el del Cabildo de la Isla en que se halle
la capital de la provincia.
3. Los Consejos Insulares de las Islas Baleares, a los que son de aplicación las normas de esta Ley que regulan
la organización y funcionamiento de las Diputaciones provinciales, asumen sus competencias de acuerdo con lo
dispuesto en esta Ley y las que les correspondan, de conformidad con el Estatuto de Autonomía de Baleares”.
«Disposición adicional decimocuarta. Régimen especial de organización de los Cabildos Insulares Canarios.
1. Las normas contenidas en los capítulos II y III del título X de esta Ley, salvo los artículos 128, 132 y 137,
serán de aplicación:
a) A los Cabildos Insulares Canarios de islas cuya población sea superior a 175.000 habitantes.
b) A los restantes Cabildos Insulares de islas cuya población sea superior a 75.000 habitantes, siempre que así lo
decida mediante Ley el Parlamento Canario a iniciativa de los Plenos de los respectivos Cabildos.
2. Serán órganos insulares necesarios de los Cabildos el Pleno, el Presidente y el Consejo de Gobierno Insular.
3. Las referencias contenidas en los artículos 122, 123, 124, 125 y 126 al Alcalde, se entenderán hechas al
Presidente del Cabildo; las contenidas en los artículos 124, 125 y 127 a los Tenientes de Alcalde, a los
Vicepresidentes; las contenidas en los artículos 123, 126, 127, 129 y 130 a la Junta de Gobierno local, al
Consejo de Gobierno Insular y las contenidas en los artículos 122, 124 y 126 a los Concejales, a los Consejeros.
4. Las competencias atribuidas a los órganos mencionados en el apartado anterior serán asumidas por el
respectivo órgano insular del Cabildo, siempre que las mismas no sean materias estrictamente municipales.
5. La Asesoría Jurídica, los Órganos Superiores y Directivos y el Consejo Social Insular, tendrán las
competencias asignadas a los mismos en los artículos 129, 130 y 131. El nombramiento de los titulares de la
Asesoría Jurídica y de los Órganos Directivos se efectuará teniendo en cuenta los requisitos exigidos en los
artículos 129 y 130».
En el propio apartado primero del art. 41 LRBRL, por otro lado, el inciso final,
relativo a las competencias que asumen los Cabildos Insulares Canarios, que serán las
atribuidas a las Diputaciones Provinciales, la modificación operada por la LMMGL ha
consistido en sustituir la expresión: sin perjuicio “de las que les corresponden por su
legislación específica” por una terminología quizás más adecuada, cual es: sin perjuicio “de
lo dispuesto en el Estatuto de Autonomía de Canarias”, pues, por una parte, tal expresión se
acomoda a lo que para los Consejos Insulares de las Islas Baleares dice el apartado 3 del art.
75
41 LRBRL, y por otra parte, al fin y al cabo, el art. 147.1 C.E. define los Estatutos de
Autonomía como la norma institucional básica de cada CC.AA., para que nos entendamos y
salvando las distancias, “miniconstituciones” para las distintas Autonomías, a partir de los
cuales emana toda la respectiva legislación autonómica.
El art. 41, en su apartado 3, dedicado a los Consejos Insulares de las Islas Baleares no
ha tenido modificación alguna, por lo que, se puede ver rápidamente, que su redacción ha
permanecido tal y como inicialmente estaba prevista para los Cabildos, hecho que viene a
diferenciar actualmente la remisión que se efectúa en cuanto a las normas que han de regir en
los Cabildos Insulares Canarios y en los Consejos Insulares de las Islas Baleares.
Canarias se constituye como Comunidad Autónoma, cuyo Estatuto fue aprobado por
L.O. 10/1982, de 10 de agosto y modificado por L.O. 4/1996, de 30 de diciembre. Se
estructura en 7 islas comprendidas en dos Provincias: Santa Cruz de Tenerife, con Tenerife,
La Palma, Gomera y Hierro; y Las Palmas, con Gran Canaria, Lanzarote y Fuerteventura.
Como se ha adelantado, el art. 141.4 C.E. dispone que las islas tendrán su
administración propia en forma de Cabildos o Consejos, siendo que en las islas canarias, se ha
adoptado la primera de dichas denominaciones, esto es, la de Cabildos. Pero el Estatuto de
Autonomía de Canarias, define los Cabildos en su art. 8.2, no sólo como los órganos de
administración de cada isla, sino también como los órganos de gobierno y representación de
las mismas y de las propias instituciones de la CC.AA., lo cual no es sino una traslación de lo
dispuesto en el art. 41.1 LRBRL.
“1. En cada isla se eligen por sufragio universal, directo y secreto, y en urna distinta a la destinada a la votación
para concejales, tantos Consejeros Insulares como a continuación se determinan:
76
Consejeros
Hasta 10.000 residentes 11
De 10.001 a 20.000 13
De 20.001 a 50.000 17
De 50.001 a 100.000 21
un Consejero más cada 100.000 residentes o fracción, añadiéndose
De 100.001 en adelante
uno o más cuando el resultado sea un número par.
2. El mandato de los Consejeros Insulares es de cuatro años, contados a partir de la fecha de su elección, en los
términos previstos en el artículo 42, apartado 3, de esta Ley Orgánica. (Modificado por L. O. 8/1991).
3. La elección de los Consejeros Insulares se realiza mediante el procedimiento previsto para la elección de
Concejales, pero cada Isla constituye una circunscripción electoral.
4. Los Cabildos Insulares se constituyen en sesión pública dentro de los treinta días siguientes a la celebración
de las elecciones, formándose a tal efecto una Mesa de Edad conforme a lo establecido en el artículo 195 para
las Corporaciones Municipales.
5. Será Presidente del Cabildo Insular el candidato primero de la lista más votada en la circunscripción insular.
6. La presentación de candidaturas, sistema de votación y atribución de puestos se efectuará de acuerdo con el
procedimiento previsto para la elección de Concejales .(Modificado por L. O. 8/1991)
7. El Presidente del Cabildo Insular pude ser destituido de su cargo mediante moción de censura, que se
desarrollará conforme a lo previsto en el artículo 197. Puede ser candidato al cargo de Presidente cualquiera de
los consejeros insulares que encabecen las listas de los partidos, federaciones, coaliciones y agrupaciones
electorales en la circunscripción. Asimismo, el Presidente del Cabildo podrá cesar mediante la pérdida de una
cuestión de confianza por él planteada ante el Pleno de la Corporación, que se regulará por lo dispuesto en el
artículo 197 bis de esta Ley, vinculada a la aprobación o modificación de cualquiera de los siguientes asuntos:
a) Los presupuestos anuales.
b) El reglamento orgánico.
c) El plan insular de cooperación a las obras y servicios de competencia municipal. d) La aprobación que
ponga fin a la tramitación insular de los planes de ordenación de ámbito insular previstos en la legislación
urbanística.
En caso de no obtenerse la confianza, el nuevo Presidente se elegirá de acuerdo con el sistema previsto en el
artículo 197 bis para los Alcaldes de municipios de más de 250 habitantes. (Apartado añadido por L. O. 8/1991
y modificado por L. O. 8/1999).
8. Para la elección de Consejeros Insulares regirán los mismos derechos de sufragio pasivo y las
incompatibilidades previstas en los artículos 202 y 203 de esta Ley.
9. El Estado subvencionará los gastos que originen las elecciones a los Cabildos Insulares de acuerdo con las
siguientes reglas:
a) Ciento cincuenta mil pesetas por cada Consejero Insular electo.
b) Sesenta pesetas por cada uno de los votos obtenidos por cada candidatura, uno de cuyos miembros, al menos,
hubiera sido proclamado Consejero Insular. (Apartad añadido por L. O. 8/1991).
10.. Para las elecciones a Cabildos Insulares el límite de los gastos electorales será el que resulte de multiplicar
por 15 pesetas el número de habitantes correspondientes a la población de derecho de cada una de las islas
donde presente sus candidaturas cada partido, federación, coalición o agrupación. (Apartado añadido por L. O.
8/1991)
11. En materia de subvenciones electorales habrán de respetarse las limitaciones establecidas en los apartados 2,
3 y 4 del artículo 127 de la presente Ley. (Añadido por L.O. 1/2003)”.
Por lo que respecta a las competencias correspondientes a los Cabildos Insulares, éstos
ejercerán de las funciones que le son reconocidas como propias y las que se les transfieran o
deleguen por la Comunidad Autónoma. Las transferencias y delegaciones llevarán
incorporados los medios económicos, materiales y personales que correspondan.
77
propios o transferidos (art. 35), a seguidas dispone, como no podía ser de otra manera, por
encontrarnos con un precepto estatal básico (el art. 41.2 LRBRL) que: “sin perjuicio de lo
dispuesto en el número 2 del artículo 41 de la ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las
Bases del Régimen Local”.
Por lo demás, el art. 75 ROF reitera el contenido del apartado 2 del art. 41 LRBRL y
avanza un poco más en sus apartados 2 y 3:
“2. La sesión de constitución de la Mancomunidad provincial interinsular se celebrará el octavo día siguiente al
de la constitución de los Cabildos, a las doce horas, en la sede del Cabildo de la isla donde se halle la capital.
3. El Presidente de la Mancomunidad ostenta las atribuciones propias de los Presidentes de los órganos
colegiados de toda entidad local y, entre ellas, las de convocar y presidir sus sesiones y dirigir sus
deliberaciones”.
Respecto al carácter que deba atribuirse a los Consejos Insulares de las Islas Baleares,
se puede hacer la misma consideración que para los Cabildos, esto es, predicar su carácter
bifronte, en cuanto Entidades Locales, por su puesto, dotados de autonomía, y órganos
integrados en la estructura u organización de la CC.AA.
El apartado 3 del art. 41 LRBRL es el que la ley básica de régimen local dedica a esta
institución, haciéndolo en los siguientes términos:
“ Los Consejos Insulares de las Islas Baleares, a los que son de aplicación las normas de esta Ley que regulan
la organización y funcionamiento de las Diputaciones provinciales, asumen sus competencias de acuerdo con lo
dispuesto en esta Ley y las que les correspondan, de conformidad con el Estatuto de Autonomía de Baleares”.
“1. Los Consejos Insulares del archipiélago balear se integran y constituyen con arreglo a lo dispuesto al
respecto por el Estatuto de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares, sin perjuicio de la aplicación
supletoria de las reglas referentes a la sesión constitutiva de las Diputaciones provinciales.
2. La organización básica de los Consejos Insulares se ajustara a las normas del capítulo anterior referente a las
Diputaciones provinciales”.
Por lo que, como indica el precepto trascrito, a lo dispuesto para la constitución de las
Diputaciones Provinciales y a su organización necesaria me remito, sin perjuicio de lo cual, el
art. 37 del EE.AA. detalla la composición de cada uno de los Consejos Insulares, señalando:
78
Véase el art. 37 del Estatuto de Autonomía de Les Illes Balears.
2.1.- COMARCAS.
El término Comarca procede del griego (com, aldea, y arché, mando) y del germano
(prefijo com antepuesto a marca, señal, límite, frontera), que venía a designar una realidad
geográfica y socio-económica natural, normalmente de territorio inferior a la provincia.
79
de noviembre, de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Corporaciones
Locales.
“1. Las Comunidades Autónomas, de acuerdo con lo dispuesto en sus respectivos Estatutos, podrán crear en su
territorio Comarcas u otras entidades que agrupen varios Municipios, cuyas características determinen intereses
comunes precisados de una gestión propia o demanden la prestación de servicios de dicho ámbito.
2. La iniciativa para la creación de una Comarca podrá partir de los propios Municipios interesados. En
cualquier caso, no podrá crearse la Comarca si a ello se oponen expresamente las dos quintas partes de los
Municipios que debieran agruparse en ella, siempre que, en este caso, tales Municipios representen al menos la
mitad del censo electoral del territorio correspondiente. Cuando la comarca deba agrupar a Municipios de más
de una Provincia, será necesario el informe favorable de las Diputaciones Provinciales a cuyo ámbito territorial
pertenezcan tales Municipios.
3. Las Leyes de las Comunidades Autónomas determinarán el ámbito territorial de las Comarcas, la
composición y el funcionamiento de sus órganos de gobierno, que serán representativos de los Ayuntamientos
que agrupen, así como las competencias y recursos económicos que, en todo caso, se les asignen.
4. La creación de las Comarcas no podrá suponer la pérdida por los Municipios de la competencia para prestar
los servicios enumerados en el artículo 26, ni privar a los mismos de toda intervención en cada una de las
materias enumeradas en el apartado 2 del artículo 25. (En relación con este apartado 4 , téngase en cuenta lo
indicado en el fundamento jurídico 13 de la Sentencia del Tribunal Constitucional número 214/1989, de 21 de
diciembre. -Suplemento al BOE núm. 10, de 11 de enero de 1990-)”
2.1.5.- Naturaleza.
Las Comarcas gozan de una doble naturaleza, como Entidades Locales con
competencias transferidas por los Municipios, y como instrumentos para la ejecución de
competencias de la CC.AA., a través de la delegación o de la gestión ordinaria de servicios.
La Constitución Española, a diferencia de lo que hace con el Municipio, la Provincia y la Isla,
no le garantiza la autonomía, sin perjuicio de lo cual, algunos EEAA sí que reconocen la
autonomía comarcal.
Por lo demás, lo que no parece albergar ninguna duda, es que estamos ante una entidad
“intracomunitaria”, no siendo posible la constitución de una comarca que abarque más de una
CC.AA.
80
A partir del inciso inicial del art. 42.1 LRBRL se desprende que la “decisión” sobre
creación de Comarcas corresponde a las CCAA. Cuestión distinta quién pueda plantear la
iniciativa, pues si se pretende una división integral del territorio de la CC.AA. en Comarcas,
parece que es a la propia CC.AA. a la que formalmente le corresponde la iniciativa como
también la decisión. Pero, sin embargo, si se trata de crear una Comarca que agrupe varios
municipios, tal iniciativa podrá partir, por supuesto, de la CC.AA., pero también de los
propios Municipios interesados, tal y como describe en sus inicios el apartado 2 del art. 42
LRBRL. Es más, ni siquiera es necesaria la favorabilidad de la unanimidad de los Municipios
a agrupar, ni en una división global de la CC.AA. en Comarcas, ni siquiera en una concreta
agrupación de Municipios Comarcal, aunque, en este último caso, sí que parece aconseja y
lógico.
1ª.- Que se opusieran expresamente las 2/5 partes (se entiende, al menos) de los
Municipios a agruparse y,
2ª.- Que las 2/5 partes o más de Municipios que se opusieran a la agrupación
Comarcal, representen al menos (ahora sí lo dice expresamente) la mitad del censo electoral
del territorio correspondiente.
Debe recordarse que, tanto el Parlamento como la Junta de Galicia impugnaron estos
límites en sendos recursos de inconstitucionalidad acumulados y rechazados en este punto por
la STC 214/1989, de 21 de diciembre.
Los anteriores límites encuentran una excepción en el caso de Cataluña, donde la D.A.
4ª de la LRBRL se pronuncia como sigue:
En el supuesto de que, en aplicación de lo previsto en el número 2 del artículo 42 de esta Ley, se impidiera de
forma parcial y minoritaria la organización comarcal del conjunto del territorio de la Comunidad Autónoma, la
Generalidad de Cataluña, por haber tenido aprobada en el pasado una organización comarcal para la totalidad
de su territorio y prever su Estatuto, asimismo, una organización comarcal de carácter general, podrá, mediante
Ley aprobada por mayoría absoluta de su Asamblea Legislativa, acordar la constitución de la comarca o a las
comarcas que resten para extender dicha organización a todo su ámbito territorial.
81
elaboración de las leyes, al dar audiencia a los Municipios y, en su caso, a las Diputaciones
Provinciales.
Este apartado 4º sería otro de los impugnados por el Parlamento y por la Junta de
Galicia, a los que aquí se sumó la Generalidad de Cataluña, siendo la respuesta dada por el TC
igualmente desestimatoria de los razonamientos argüidos por éstas.
82
Y, el art. 141 ROF, que señala:
“La organización y funcionamiento de las Comunidades de tierra … continuarán rigiéndose por sus normas
consuetudinarias o tradicionales, o por lo dispuesto en sus respectivos estatutos”.
Existen algunos EEAA que contienen previsiones al respecto: el EEAA del País Vasco,
alude a los “Territorios”; el EEAA de Cataluña a las “Agrupaciones”; el EEAA de la
Comunidad Valenciana, a las “Agrupaciones de Comarcas”; y el EEAA de la Comunidad de
Madrid, a las “Circunscripciones Territoriales”.
Entre todas las agrupaciones posibles, pocos son los elementos comunes, tan solo:
El término metrópoli proviene del griego, meter, madre, y polis, ciudad, denominación
del Estado imperial o la capital del mismo en relación con sus colonias o territorios. A partir
del I Concilio de Nicea se aplicó el nombre “metropolitano” al Obispo y, por extensión,
metrópoli a la ciudad principal de una provincia, región o Estado.
Al final, lo que subyace en este término, es la idea de relación recíproca entre un
centro dominante (el Estado y el Obispo) y un centro dependiente (las colonias y los
sacerdotes).
Se pueden citar como primeras Entidades cercanas a las áreas metropolitanas, las
Corporaciones Administrativas del Gran Bilbao y de la Gran Valencia, y ya por Ley de 2 de
diciembre de 1963 la Comisión de Planeamiento y Coordinación del Área Metropolitana de
Madrid (COPLACO), y por Decreto-Ley 5/1974, de 24 de agosto, la Corporación
Metropolitana de Barcelona.
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“1. Las Comunidades Autónomas, previa audiencia de la Administración del Estado y de los Ayuntamientos y
Diputaciones afectados, podrán crear, modificar y suprimir, mediante Ley, áreas metropolitanas, de acuerdo con
lo dispuesto en sus respectivos Estatutos.
2. Las áreas metropolitanas son Entidades locales integradas por los Municipios de grandes aglomeraciones
urbanas entre cuyos núcleos de población existan vinculaciones económicas y sociales que hagan necesaria la
planificación conjunta y la coordinación de determinados servicios y obras.
3. La legislación de la Comunidad Autónoma determinará los órganos de gobierno y administración, en los que
estarán representados todos los Municipio integrados en el área; el régimen económico y de funcionamiento,
que garantizará la participación de todos los Municipios en la toma de decisiones y una justa distribución de las
cargas entre ellos; así como los servicios y obras de prestación o realización metropolitana y el procedimiento
para su ejecución”.
2.2.5.- Naturaleza.
El Área Metropolitana goza del doble carácter de Entidad Local (art. 3.2 LRBRL), por
un lado, y de finalidad específica para la que se crea, por otro lado.
Se pueden hacer las mismas reservas que para la Comarca en cuanto a la exigencia de
la creación, modificación y supresión de Áreas Metropolitanas mediante ley, por lo que a
aquellas consideraciones me remito.
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Respecto al régimen económico debe tenerse en cuenta el principio de justa
distribución de las cargas entre los municipios integrantes del Área, siendo aconsejable, según
doctrina mayoritaria, reducir al mínimo las aportaciones directas, pues presentan
inconvenientes de todo tipo, como son que, el Ayuntamiento principal considerará su
aportación como justificación para imponer su voluntad, en tanto que los Municipios que
aporten cantidades menores pueden sentirse manipulados. Por El Consultor se apunta como
solución más idónea, traspasar el rendimiento global y aún la gestión de ciertos tributos
vinculados directamente a la actividad que desarrolle el Área Metropolitana.
“1. Se reconoce a los municipios el derecho a asociarse con otros en mancomunidades para la ejecución en
común de obras y servicios determinados de su competencia.
2. Las mancomunidades tienen personalidad y capacidad jurídicas para el cumplimiento de sus fines específicos
y se rigen por sus Estatutos propios.
Los Estatutos han de regular el ámbito territorial de la entidad, su objeto y competencia, órganos de gobierno y
recursos, plazo de duración y cuantos otros extremos sean necesarios para su funcionamiento.
En todo caso, los órganos de gobierno serán representativos de los ayuntamientos mancomunados.
3. El procedimiento de aprobación de los estatutos de las mancomunidades se determinará por la legislación de
las Comunidades Autónomas y se ajustará, en todo caso, a las siguientes reglas:
a) La elaboración corresponderá a los concejales de la totalidad de los municipios promotores de la
mancomunidad, constituidos en asamblea.
b) La Diputación o Diputaciones provinciales interesadas emitirán informe sobre el proyecto de estatutos.
c) Los Plenos de todos los ayuntamientos aprueban los estatutos.
4. Se seguirá un procedimiento similar para la modificación o supresión de mancomunidades.
5. Podrán integrarse en la misma mancomunidad municipios pertenecientes a distintas Comunidades
Autónomas, siempre que lo permitan las normativas de las Comunidades Autónomas afectadas”.
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por lo que la legislación autonómica, a salvo de los matices que se comentarán más adelante,
podrá introducir otras prescripciones diferentes:
Artículo 35 TRRL: 1. Para que los municipios se mancomunen no será indispensable que pertenezcan a la
misma provincia ni que exista entre ellos continuidad territorial, si ésta no es requerida por la naturaleza de los
fines de la Mancomunidad.
2. Las Mancomunidades no podrán asumir la totalidad de las competencias asignadas a los respectivos
Municipios.
3. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 47.3 b) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, los acuerdos aprobatorios de
la Constitución y Estatutos de la Mancomunidad deberán adoptarse por cada Ayuntamiento con el voto
favorable de la mayoría absoluta del número legal de miembros de la Corporación, previa información pública
por plazo de un mes. Cuando se trate de Municipios que sean de distintas provincias habrá de darse audiencia a
las Diputaciones Provinciales respectivas.
4. El órgano de Gobierno de la Mancomunidad estará integrado por representantes de los municipios
mancomunados en la forma que determinen los correspondientes Estatutos.
Artículo 36 TRRL: Los Estatutos de las Mancomunidades municipales habrán de expresar al menos:
1. Los Municipios que comprenden.
2. El lugar en que radiquen sus órganos de Gobierno y administración.
3. El número y forma de designación de los representantes de los Ayuntamientos que han de integrar los
órganos de Gobierno de la mancomunidad.
4. Los fines de esta.
5. Los recursos económicos.
6. El plazo de vigencia.
7. El procedimiento para modificar los estatutos, y
8. Las causas de disolución.
La ley básica refiere en su art. 41.2 LRBRL otro tipo de Mancomunidades, que el
precepto declara subsistentes y que la normativa autonómica confirma, como son las
Mancomunidades interinsulares en el Archipiélago Canario, que son órganos de
representación y expresión de los intereses provinciales, conviniendo su distinción de las
Mancomunidades ahora estudiadas, en la que se asocian Municipios y cuya finalidad es
precisamente la ejecución en común de obras y servicios determinados de su competencia,
extremo que es negado, como vimos más atrás, para la constitución de Mancomunidades
Interinsulares en Canarias, por la Ley Autonómica 8/1986, de 18 de noviembre, de Régimen
Jurídico de las Administraciones Públicas de Canarias..
2.3.5.- Naturaleza.
Como se ha anotado más arriba, las fórmulas grupales o de agrupación vistas hasta
ahora, se caracterizan por la posibilidad de su imposición forzosa, las Mancomunidades se
caracterizan por la voluntariedad de todos los Municipios integrantes, lo cual se pone de
manifiesto primeramente a la hora de aprobar los Estatutos por los que se rige la
Mancomunidad y en los cuales se cita a cada Municipio como integrante del Ente Público y,
finalmente, ante una eventual decisión de un Municipio de desvincularse de la
Mancomunidad, que podrán llevar a cabo a través del procedimiento y con las condiciones
que estatutariamente se hubieran previsto. Lo anterior no es óbice para que dichos Municipios
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miembros de la Mancomunidad asuman obligaciones en virtud del principio de Derecho
común “pacta sunt servanda” (libertad de pactos).
3.- Aprobación de los Estatutos por los Plenos de los respectivos Ayuntamientos. Debe
entenderse, aún cuando los diversos preceptos no se pronuncian, que se habla de aprobación
definitiva, considerándose innecesaria, incluso improcedente, la aprobación por parte de la
CC.AA., pues, por un lado, la normativa vigente no lo establece, a diferencia de la anterior
normativa contenida en el R.D. 3046/1977, que sí lo establecía, y, por otro lado, por cuanto la
STS de 1 de junio de 1988 ha determinado que ello es contrario al derecho que asiste a los
Municipios a asociarse en Mancomunidad de Municipios.
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la ley básica, a los propios Ayuntamientos interesados. Si podrá tratarse, como ha
dejado dicho la STC 214/1989, de la remisión del proyecto de Estatutos a la CCAA
con carácter previo a dicha aprobación definitiva a fin de que por ésta se puedan
hacer las observaciones de legalidad o sugerencias a que haya lugar. Y, además,
todo ello sin perjuicio de que la CCAA pueda impugnar los acuerdos que los
respectivos Ayuntamientos adopten, de conformidad con las facultades atribuidas
por los arts. 63 a 65 LRBRL. En todo caso, no podrá regularse un control de
oportunidad, el cual ha sido declarado inconstitucional por STC de 2 de febrero de
1981, al contrariar la expresión “tendrán derecho”. Y, en fin, de establecerse algún
tipo de control de legalidad, cuál sea el órgano autonómico competente y
procedimiento para realizarlo.
1º.- Posibles acuerdos iniciales por los Plenos de los distintos Ayuntamientos que
hayan de integrar la Mancomunidad, se entiende que bastando su adopción por mayoría
simple, dado que no se resuelve ni la creación de la Mancomunidad ni de sus Estatutos.
2º.- Redacción del proyecto de Estatutos por la Asamblea, que habrán de tener como
contenido mínimo, el siguiente (arts. 36 TRRL y 34 RPDT):
1. Los Municipios que comprenden. Hay que aseverar que, constituida una
mancomunidad con unos concretos Municipios integrantes, ello no es óbice para
al adhesión posterior de otros Municipios, para lo cual, el art. 36 RPDT (de
carácter supletorio), requiere similar procedimiento al de la constitución de la
Mancomunidad e informe favorable por el órgano de gobierno de la
Mancomunidad (Junta de Mancomunidad o Comisión Gestora, etc.). Además y
teniendo en cuenta que la Mancomunidad puede tener una o varias finalidades, la
adhesión de Municipios, y cabe concluir que también la inicial integración de
Municipios, podrá efectuarse para una, varias o todas las finalidades de la
Mancomunidad (así, por ejemplo, puede constituirse una Mancomunidad de
Municipios para prestar los servicios de actividades e instalaciones culturales,
deportivas, la ocupación del tiempo libre, y el turismo –art. 25.2 m) LRBRL-
pudiendo los Municipios integrantes participar de una de dichas finalidades, de
varias o de todas ellas).
2. El lugar en que radiquen sus órganos de Gobierno y administración.
3. El número y forma de designación de los representantes de los Ayuntamientos
que han de integrar los órganos de Gobierno de la mancomunidad.
4. Los fines de esta y –art. 34 RPDT- sus competencias.
5. Los recursos económicos.
6. El plazo de vigencia (duración –art. 34 RPDT-)
7. El procedimiento para modificar los estatutos, y
8. Las causas de disolución.
Lo anterior no perjudica otros posibles contenidos que puedan ser añadidos por los
propios redactores de los Estatutos. A modo de ejemplo se citan las reglas de funcionamiento,
como parece desprenderse de lo dispuesto en el art. 37.4 RPDT.
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4º.- Audiencia de la Diputación/es interesadas, a cuyo efecto se les remitirá un
ejemplar del proyecto de Estatutos, que será informado por aquella/s.
5º.- Aprobación de la creación de la Mancomunidad y de sus Estatutos por los Plenos
de todos los Ayuntamientos, por mayoría absoluta.
6º.- Remisión de copia del acuerdo adoptado o extracto del mismo, tanto a la
Administración del Estado como a la Administración de la respectiva CC.AA., conforme
determina el art. 56.1 LRBRL, al objeto de que por dichas Administraciones se puedan ejercer
las facultades de control sobre los actos y acuerdos municipales que les atribuye la legislación
vigente. En el caso que nos ocupa ya ha quedado suficientemente dicho que el acuerdo de
creación de la Mancomunidad y la aprobación de sus Estatutos no corresponde a la CCAA,
pero que ésta puede impugnar los acuerdos municipales adoptados, por lo que se considera
prudente antes de celebrar la sesión constitutiva de la Junta de la Mancomunidad, dejar
transcurrir el plazo de 15 días hábiles que previene el art. 65.2 LRBRL, contados desde la
recepción por la CC.AA. del acuerdo de creación de la Mancomunidad y aprobación de los
Estatutos, para que la CC.AA. pueda formular requerimiento de anulación, dirigido a los
Ayuntamientos interesados, si considera que el mismo infringe el ordenamiento jurídico.
6º.- Comunicación por el Presidente del órgano de gobierno de la Mancomunidad al
Registro de EE.LL. en el plazo de un mes, para que se proceda a la inscripción de la
Mancomunidad conforme al R.D. 382/1986, de 10 de febrero. Igualmente habrá de efectuarse
para las modificaciones de datos y para la cancelación registral por extinción de la
Mancomunidad.
Como se viene aludiendo en relación con todo este tipo de Entes Locales, en la
organización de las Mancomunidades de Municipios deberán estar representados por todos los
Ayuntamientos mancomunados. El art. 37.1 y 2 RPDT va más allá, al disponer la siguiente
organización:
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- Un Presidente y un Vicepresidente, uno y otro elegidos por la Junta en sesión
extraordinaria y por mayoría absoluta, salvo que estatutariamente se prevea otro sistema; el
número de vocales que señalen los Estatutos (el art. 140 Primera ROF concreta dos vocales
por cada uno de los Municipios asociados); y un Secretario habilitado estatal.
- Y una Junta de Mancomunidad, Comisión Gestora (art. 140 Primera ROF) u otro
órgano de gobierno, del que formarán parte los anteriores.
2.4.1.- Origen.
Y todas ésas Entidades son las que pasaron a denominarse, primero Entidades Locales
Menores, y ahora, con la LRBRL, Entidades de ámbito territorial inferior al municipio,
denominación esta última, que ha venido a sustituir a la anterior, la cual había adquirido carta
de naturaleza con sentido unívoco en el derecho local, y que nuestra norma básica da una
denominación mucho más larga, como es la de Entidades de ámbito territorial inferior al
Municipio, pero que no obstante, cualquiera de las dos denominaciones podrá ser empleada
para referirse a este tipo de Entidad Local.
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En definitiva, como veremos en el concepto ofrecido más adelante, estamos ante
núcleos de población separados del casco urbano, que por sus peculiares características,
presentan un gobierno y administración propia y diferenciada, aún integrándose dentro de un
Municipio.
En la actualidad son muchos los municipios que tienen constituidas Entidades Locales
Menores; de las capitales españolas, Valencia es la que cuenta con mayor número de pedanías,
16 en total: Forn d’Alcedo, Castellar-Oliveral, Pinedo, El Saler, El Palmar, El Perellonet, La
Torre, Benimàmet, Beniferri, Benifaraig, Poble Nou, Carpesa, Casas de Bárcena, Mauella,
Massarrojos y Borbotó.
“1. Las Leyes de las Comunidades Autónomas sobre régimen local regularán las entidades de ámbito territorial
inferior al Municipio, para la administración descentralizada de núcleos de población separados, bajo su
denominación tradicional de caseríos, parroquias, aldeas, barrios, anteiglesias, concejos, pedanías, lugares anejos
y otros análogos, o aquella que establezcan las Leyes.
2. En todo caso se respetarán las siguientes reglas:
a) La iniciativa corresponderá indistintamente a la población interesada o al Ayuntamiento correspondiente.
Este último debe ser oído en todo caso.
b) La entidad habrá de contar con un órgano unipersonal ejecutivo de elección directa y un órgano colegiado
de control, cuyo número de miembros no podrá ser inferior a dos ni superior al tercio del número de
Concejales que integren el respectivo Ayuntamiento.
La designación de los miembros del órgano colegiado se hará de conformidad con los resultados de las
elecciones para el Ayuntamiento en la Sección o Secciones constitutivas de la circunscripción para la elección
del órgano unipersonal. (El artículo 45.2. b., apartados primero y segundo, "no tiene carácter básico", según
declara la Sentencia núm. 214/1989. Téngase en cuenta, en particular, las matizaciones recogidas en el
fundamento jurídico 15 de la mencionada Sentencia).
No obstante, podrá establecerse el régimen de Concejo Abierto para las Entidades en que concurran las
características previstas en el número 1 del artículo 29.
c) Los acuerdos sobre disposición de bienes, operaciones de crédito y expropiación forzosa deberán ser
ratificados por el Ayuntamiento”.
2.4.3.- Concepto.
La Entidad Local Menor es concebida por el apartado 1 del art. 45 LRBRL, como una
Entidad Local creada para la administración descentralizada de núcleos de población
separados, bajo su denominación tradicional de caseríos, parroquias, aldeas, barrios,
anteiglesias, concejos, pedanías, lugares anejos y otros análogos, o aquella que establezcan las
Leyes.
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Avanzando un poco más en el concepto, si nos retrotraemos al Estatuto Municipal de 8
de marzo de 1924, presenciamos alguna otra nota definidora de este tipo de entidades, como
es que, dentro de un Municipio, constituyen núcleos separados de edificaciones, formados por
un conjunto de personas y bienes, con derechos peculiares y colectivos diferenciados de los
generales de aquél, razones todas ellas que llevan a reconocer a las Entidades Locales
Menores, personalidad jurídica independiente del Municipio del que forman parte.
2.4.4.- Características.
2.4.6.- Constitución.
El precepto básico marca la siguiente regla que, en todo caso, deberá ser respetada por
las respectivas legislaciones autonómicas:
2º.- Petición escrita de la mayoría de los vecinos residentes en el territorio que haya de
ser base de la entidad, o alternativamente acuerdo del Ayuntamiento.
3º.- Información pública vecinal.
4º.- Informe del Ayuntamiento, y
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5º.- Resolución definitiva por el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de
que se trate.
- Y un órgano colegiado “de control”.- Denominado también por el TRRL, como Junta
Vecinal o, como veremos, caso de funcionar en régimen de Concejo Abierto, Asamblea
Vecinal. Este órgano, según se dispone en el art. 45.2 b) LRBRL, no podrá ser inferior a dos
ni superior al tercio del número de Concejales que integren el respectivo Ayuntamiento, y su
designación se efectuará de conformidad con los resultados de las elecciones para el
Ayuntamiento en la Sección/es constitutivas de la circunscripción para la elección del órgano
unipersonal.
Determina el art. 45 LRBRL una tercera regla afectante a esta cuestión, como es la
garantía de ratificación por el respectivo Ayuntamiento, de la disposición de bienes,
operaciones de crédito y expropiación forzosa que haga la Entidad Local Menor.
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La razón de esta prevención se encuentra en la relevancia que para el conjunto del
Municipio tienen dichas actuaciones, debiendo ser tuteladas por el Ayuntamiento del
Municipio del que forman parte.
2.4.9.- Competencias.
Las Entidades Locales Menores tienen asignadas por el art. 38 TRRL, las siguientes
competencias:
b) Otros en los que su localización geográfica, la mejor gestión de sus intereses u otras
circunstancias lo hagan aconsejable. Como hemos anticipado, este tipo de municipios no
funciona como Concejo Abierto por reunir esas solas circunstancias, sino que para adoptar
dicho sistema y organizarse y funcionar como tal deberán constituirse en Concejo Abierto,
para lo cual se establece el siguiente procedimiento (art. 29.2 LRBRL):
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sistema mayoritario, aún cuando en muchos municipios se haga por acuerdo mutuo entre
todos los vecinos, por sistema rotatorio.
A uno y a otro órgano son a los que la ley les encomienda el gobierno y la
administración municipales
Dicho autor considera que es muy poco probable que Municipios con población
superior a 100 habitantes que vinieran funcionando en régimen común, esto es, con
Ayuntamiento –y que, como hemos visto, podrían llegar a constituirse en Concejo Abierto- ,
hayan adoptado en la actualidad el sistema del Concejo Abierto, o al menos no hay motivos
para pensar que sea una tendencia a tener muy en cuenta. Para corroborar tal afirmación, el
citado autor pone un ejemplo acontecido en un pequeño Municipio de Navarra en el que, una
vez promulgada la LRBRL, algunos vecinos quisieron implantar el régimen del Concejo
Abierto y la pretensión fue rápidamente abortada por la mayoría de los vecinos. La razón por
la que no prosperó la moción fue expuesta por uno de los vecinos ante todos ellos, razón que
se cae por su propio peso. Simplemente les dijo en voz alta: si los cinco Concejales que ahora
tenemos en el Ayuntamiento están continuamente discutiendo y a duras penas se ponen de
acuerdo, ya me contaréis qué pasaría si todos nosotros que, como casi siempre ocurre en los
pueblos pequeños, no nos llevamos demasiado bien, nos constituyéramos en Asamblea. En
base a semejante razonamiento, los vecinos decidieron que el Municipio siguiera funcionando
como con anterioridad lo venía haciendo, con Ayuntamiento. Por lo menos estaban seguros de
que, aunque los Concejales siguieran discutiendo, la sangre nunca llegaría al río.
Según los últimos datos que disponemos, en la actualidad son 807 Municipios (casi
todos con población inferior a 100 habitantes) y 675 Entidades Locales Menores los que
funcionan en este régimen.
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TEMA 4: EL MUNICIPIO: ELEMENTOS (TERRITORIO, POBLACIÓN Y
ORGANIZACIÓN). REFERENCIA A LOS MUNICIPIOS DE GRAN
POBLACIÓN).
1.1.- EVOLUCIÓN:
Respecto a la evolución del Municipio dentro del llamado régimen local ya hemos
tenido ocasión de pronunciarnos ampliamente en el tema anterior, al cual nos remitimos ahora
para el estudio de este epígrafe.
1.2.- CONCEPTO:
- Doctrinal:
- Legal:
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Finalmente, el art. 11.1 reitera la condición del Municipio de
“entidad local básica de la organización territorial del Estado”, al
tiempo que le atribuye “personalidad jurídica y plena capacidad
para el cumplimiento de sus fines”.
1.3.- CARACTERÍSTICAS:
De los conceptos dados, cabe deducir las siguientes características del Municipio:
- Goza de autonomía.- Para gestionar las competencias que tienen que serle atribuidas
por el legislador ordinario. Como indica el art. 140 C.E. con carácter genérico para
Municipios, Provincias y Comunidades Autónomas, gozan de autonomía para la gestión de
sus “respectivos intereses”, o como particularmente señala el art. 1.1 LRBRL, los Municipios
institucionalizan y gestionan con autonomía “intereses propios”, expresión que se refiere a los
intereses peculiares de la colectividad, y diferenciados aunque conectados en ocasiones, a
aquellos otros “intereses generales” de los que son portadoras otras Entidades (Estado o
Comunidades Autónomas), ya que la colectividad local forma parte y se integra en esas otras
colectividades territoriales de carácter superior. Por tanto en la esfera jurídica de cada vecino
se hacen presentes unos “intereses propios” de los que son portadores los Municipios, y unos
“intereses generales” de los que son portadores otras Entidades territoriales superiores, pero
en los que el Municipio también puede participar, en la medida que, como dice el Tribunal
Constitucional, sea portador de un interés propio para el desarrollo de aquellas competencias
administrativas, vía delegación u otros medios.
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Como se ha plasmado más arriba, tanto el Estatuto Municipal de 8 de marzo de 1924,
como las posteriores leyes de bases municipal de 10 de julio de 1935 y ley de régimen local
de 1955, configuraron al Municipio como un “Ente natural”, anterior al Estado y superior a la
ley, lo que planteaba un régimen jurídico “uniforme” para todos los Municipios, en el que
todos los Municipios eran iguales ante la ley. A partir de la Constitución Española de 1978, el
Municipio constituye una parte integrante de la organización territorial del Estado; baste
observar la rúbrica del Título VIII de la C.E. “De la organización territorial del Estado”, o el
inciso inicial del propio art. art. 137: “El Estado se organiza territorialmente…”, para
justificar la afirmación apuntada. Consecuentemente no se puede hablar en estos momentos de
dualidad Municipio – Estado, sino de Municipios “diversos” integrantes de la organización
territorial del Estado.
2. ELEMENTOS.
2.1.- INTRODUCCIÓN.
Los elementos del Municipio son tres, recogidos en el art. 11.2 LRBRL: el territorio, la
población y la organización, sin alguno/s de los cuales no podrá existir el Municipio, como
tampoco ningún otro Ente Público de carácter territorial (por todas, la STS 9/5/75). En este
sentido se pronuncia también ENTRENA CUESTA, que se refiere al término municipal y a la
población, más que como elementos del Municipio, como auténticos presupuestos para su
constitución. A los mismos nos referiremos más detenidamente a continuación.
2.2.1.- Concepto.
El mismo puede ser obtenido de lo dispuesto en el art. 12.1 LRBRL: “El término
municipal es el territorio en que el ayuntamiento ejerce sus competencias”.
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Y de otra parte, el término municipal no siempre es un todo continuo, sino que, como
ya se ha adelantado, las competencias municipales pueden ejercerse también en los
denominados “enclaves”, que son parte del territorio de un Municipio incrustados en el
término municipal de otro Municipio. A éstos nos referiremos detenidamente más adelante.
El término municipal no coincide con el “casco urbano”, que forma parte del territorio
del municipio, pero la LRBRL no delimita ambos conceptos, sino solo indirectamente el art.
26 al establecer la obligación de los Municipios con población superior a 50.000 habitantes,
de prestar servicio de transporte colectivo “urbano” de viajeros.
2.2.2.- Características:
- Ha de tener existencia real, pues sin base física no se concibe la existencia del
Municipio, Entidad de carácter “territorial”, y como tampoco se concibe la existencia de
cualquier otro Ente de carácter territorial (ej. una Provincia o una Comunidad Autónoma).
- Pertenecerá a una sola Provincia. En este sentido se pronuncia el Art. 12.2 LRBRL:
“Cada municipio pertenecerá a una sola provincia”. Precepto que es reproducido por el art.
2 TRRL. La pertenencia a una sola Provincia conlleva inevitablemente que el Municipio
pertenecerá también a una sola Comunidad Autónoma.
Art. 1.4 RPDT: Es competencia del ayuntamiento la división del término municipal
en distritos y en barrios y las variaciones de los mismos.
Debe llamarse la atención en este punto, la regulación dada a los distritos por el art.
128 LRBRL, dentro del nuevo Título X, que regula el régimen de organización y
funcionamiento de los municipios denominados de Gran Población. Citado precepto dispone
lo siguiente:
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2. Corresponde al Pleno de la Corporación la creación de los distritos y su
regulación, en los términos y con el alcance previsto en el artículo 123, así como
determinar, en una norma de carácter orgánico, el porcentaje mínimo de los recursos
presupuestarios de la corporación que deberán gestionarse por los distritos, en su conjunto.
3. La presidencia del distrito corresponderá en todo caso a un concejal.”
La competencia para crear y regular los distritos reside en el Pleno, cuyo art. 123
LRBRL establece:
2.2.4.- Enclaves:
El art. 1.3 RPDT parte de la idea de que el término municipal está formado por
territorios continuos, no obstante declara que podrán mantenerse las situaciones de
discontinuidad que estén reconocidas actualmente.
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- Condado de Treviño.- Término municipal enclavado en su totalidad en la Comunidad
Autónoma del País Vasco, Provincia de Álava, fue objeto de recurso de inconstitucionalidad
por parte del Gobierno y Parlamento Vascos, contra la L.O. 4/1983, de 25 de febrero, por la
que se aprobó el Estado de Autonomía de Castilla y León, que, a juicio de los recurrentes,
innovaba el procedimiento establecido en el Estatuto Vasco para la incorporación a la
Comunidad Autónoma Vasca de los territorios y Municipios enclavados en su totalidad dentro
de esta Comunidad y pertenecientes a otras Comunidades o Provincias. El Tribunal
Constitucional se manifestó en Sentencia 99/1986, entendiendo que un Estatuto de Autonomía
no se puede ver condicionado por lo que se regule en otro, y por ello no se puede regular
estatutariamente de un modo completo y acabado la segregación y correspondiente agregación
de los enclaves ubicados en su territorio, cuando éstos pertenecen a otra Comunidad
Autónoma. De esta manera, el art. 8º del EAPV no puede menguar el ámbito de autonomía, en
este caso del Estatuto de la Comunidad Autónoma de Castilla y León, que ha establecido los
requisitos para la segregación de enclaves, debiendo ser éstos los requisitos que deben
cumplirse para que la segregación sea posible. En la mencionada sentencia se produjo un voto
particular, por JESUS LEGUINA VILLA, que entendió que el art. 8º EAPV y la disposición
impugnada son contradictorios, y debería aceptarse que cuando las Cortes Generales aprueban
un Estatuto de Autonomía, además de respetar la Constitución, también tienen que respetar los
Estatutos ya aprobados que integran el bloque de constitucionalidad. Es así que la disposición
impugnada establece un procedimiento distinto del previsto en el art. 8º EAPV, luego este
precepto ha sido modificado o derogado por la imposibilidad de su aplicación. Debe tenerse
en cuenta que los Estatutos de Autonomía no pertenecen al ámbito normativo de las
Comunidades Autónomas, sino a la potestad legislativa del Estado que los aprueba por Ley
Orgánica. Por eso, las Cortes carecen de potestad para decir en una Ley Orgánica que aprueba
un Estatuto lo contrario de lo dicho en otra anterior, por mandato constitucional que ya marca
el procedimiento para modificar los Estatutos.
101
El problema de la planta municipal se encuentra en su heterogeneidad territorial,
histórica, económica y demográfica, que determina necesarias diferencias en cuanto a
planteamientos político-administrativos, a capacidad gestora y al grado de madurez
organizacional. Lo que se acentúa con las últimas reformas de la Ley de Bases de Régimen
Local.
En estas circunstancias, es imposible lograr que todos los Ayuntamientos estén dotados
de suficiente capacidad de gestión para garantizar, de manera autónoma y racional, la
prestación del conjunto de los servicios de competencia municipal.
102
La estructura de las Administraciones Locales de reducido tamaño hace difícil que
puedan asumir competencias más allá de las estrictamente regladas y aún para el ejercicio de
estas se requiere el soporte financiero y técnico de otras instancias. El desarrollo pleno de la
función local requiere, para la mayoría de los Ayuntamientos, contar con el apoyo en recursos,
asistencia técnica y cooperación de Administraciones y órganos de gestión intermunicipales y,
en primer lugar, de las Corporaciones Provinciales e Insulares. En este contexto resulta difícil
articular políticas de calidad en la prestación de los servicios públicos locales.
El mandato contenido en el art. 13.1 LRBRL como nos indica ROYO VILLANOVA,
es poco clara, ya que permite entender que la supresión o creación de municipios y la
alteración de términos municipales son cosas diferentes, cuando lo cierto es que toda creación
o extinción de municipios supone una alteración de otro/s, y ello por estas todo el territorio
del Estado dividido en términos municipales.
Por su parte, los apartados 2 y 3 del precepto fueron impugnados por el Parlamento y
la Xunta de Galicia, que los tachó de inconstitucionales, por entender que, el apartado 2,
excedía de lo básico al exigir “núcleos de población territorialmente diferenciados”, y la
impugnación se fundó en que al distribuirse la población de Galicia de forma diseminada, la
exigencia disminuía la competencia de la Comunidad Autónoma para alterar sus términos
municipales. El problema ya había sido planteado en las Cortes de Cádiz, llegándose a una
solución particular a través del arreglo provisional de los Ayuntamientos del Reino de 23 de
julio de 1835, por lo que en 1985, la redacción dada a este apartado no dejó de sorprender. El
apartado 3, por su parte, fue impugnado por entender los recurrentes que al disponer que el
Estado puede “establecer medidas que tiendas a fomentar la fusión de municipios…”, confía
al Estado una función ejecutiva que correspondería a la Xunta según el Estatuto de
Autonomía. El recurso fue resuelto por el Tribunal Constitucional en Sentencia 214/1989, de
21 de diciembre, manteniendo la redacción originaria.
103
Al margen de las precisiones apuntadas, la primera cuestión que suscita el precepto es
de carácter competencial, y es que, de la lectura del mismo se deduce la plena disponibilidad
del legislador autonómico a la hora de crear o suprimir municipios, con los límites o
requisitos impuestos por la propia norma en análisis; límites que afectarían a la totalidad de
las Comunidades Autónomas, dado el carácter básico que tiene este artículo 13, y no sólo a las
diez Comunidades Autónomas que accedieron a la autonomía por la vía común prevista en el
art. 143 C.E. Y es que debe recordarse lo dispuesto en la Disposición Adicional Primera
LRBRL: “1. Las competencias legislativas o de desarrollo de la legislación del Estado sobre
régimen local asumidas, según lo dispuesto en sus respectivos Estatutos, por las
Comunidades Autónomas del Principado de Asturias, Cantabria, La Rioja, Murcia,
Aragón, Castilla-La Mancha, Castilla y León, Islas Baleares, Extremadura y Madrid, se
ejercerán, según los casos, en el marco de lo establecido en el artículo 13 y en el Título IV
de esta Ley, así como, si procediere, en los términos y con el alcance previstos en los
artículos 20.2, 32.2, 29 y 30 de la misma”. Pese a lo cual, insistimos, el art. 13 LRBRL, por
su carácter básico, es de aplicación a todas las Comunidades Autónomas, con independencia
de la vía de acceso elegida para acceder a la autonomía.
Por su parte, la actual LRBRL fija en su art. 13.2 como requisitos que posibilitan la
creación de nuevos Municipios:
104
objetivo –dictámenes del Consejo de Estado de 31 de mayo y de 13 de diciembre de 1990-;
concretas y determinadas –STS de 12 de marzo de 1974- (no siendo suficiente su mera
alegación, sino que deberá justificarse documentalmente la mejora); y permanentes –dictamen
del Consejo de Estado de 17 de marzo de 1970-.
Hoy día, la redacción del art. 142 C.E., que proclama la suficiencia financiera de los
municipios, recordemos: “Las Haciendas Locales deberán disponer de los medios
suficientes para el desempeño de las funciones que la ley atribuye a las Corporaciones
respectivas y se nutrirán fundamentalmente de tributos propios y de participación en los
del Estado y de las Comunidades Autónomas”, permite entender, en una primera
aproximación, que la Constitución, posibilita la creación de nuevos municipios o el
mantenimiento de los existentes sin atender a criterios económicos, ya que “cualquier
entidad local tiene garantizada la suficiencia económica”, a través de los recursos que la
normativa estatal y autonómica les asignan, pues las entidades locales carecen de potestad
tributaria originaria. Pero esta interpretación no es exacta y cede ante otros principios
tributarios constitucionalizados, como son el de igualdad, capacidad económica,
progresividad y solidaridad, que, a la postre condicionan la creación de nuevos municipios y
también el mantenimiento de los existentes, cuando necesiten imponer una presión
tributaria tan alta que discrimine a su población o contribuya a crear desequilibrios
económicos, como señala ORTIZ DÍAZ, en “Consideraciones sobre el régimen jurídico-
administrativo de las haciendas locales”.
105
organización comarcal del conjunto del territorio de la Comunidad Autónoma, la
Generalidad de Cataluña, por haber tenido aprobada en el pasado una organización
comarcal para la totalidad de su territorio y prever su Estatuto, asimismo, una
organización comarcal de carácter general, podrá, mediante Ley aprobada por mayoría
absoluta de su Asamblea Legislativa, acordar la constitución de la comarca o a las
comarcas que resten para extender dicha organización a todo su ámbito territorial”. En
definitiva, Cataluña podría superar el obstáculo procedimental previsto en el art. 42.2
LRBRL, que señala que: “… no podrá crearse la Comarca si a ello se oponen expresamente
las dos quintas partes de los Municipios que debieran agruparse en ella, siempre que, en
este caso, tales Municipios representen al menos la mitad del censo electoral del territorio
correspondiente”, y ello mediante la aprobación por su Asamblea Legislativa, por mayoría
absoluta, de una Ley que salvara dicho obstáculo. Tal es el caso de la Ley de 4 de abril de
1987, por la que se establece la organización comarcal para el conjunto del territorio de la
Comunidad Autónoma de Cataluña.
1. Introducción.
-Teoría del territorio como límite de la competencia.- Entre sus partidarios KELSEN,
consideran el territorio como el espacio al que se extiende la validez de un ordenamiento
jurídico o como el ámbito de ejercicio de la competencia del ente territorial. La alteración del
territorio produce la extinción de un ordenamiento y la sucesiva vigencia de otro
ordenamiento en dicho territorio, o lo que es lo mismo, la sustitución en el ejercicio de la
106
competencia. El Régimen Jurídico Local patrio define el término municipal como territorio en
el que el Ayuntamiento ejerce sus competencias (art. 12.1 LRBRL), si bien como ya ha
quedado expuesto más arriba, dicha afirmación debe ser interpretada de forma flexible, pues
la actividad municipal puede producir efectos jurídicos en otros términos municipales (ej.
enajenación de un bien patrimonial ubicado en otro término municipal).
Por lo demás, indicar que la diferenciación de las dos últimas teorías del territorio
citadas no es clara, y más bien, analizando la doctrina del Consejo de Estado, pueden
detectarse diversas identificaciones entre ambas teorías (véanse los dictámenes del Consejo de
Estado nº 2.522/1994 y nº 1.876/1996).
Con ello se trata de superar las disfunciones del régimen local precedente,
caracterizado por los privilegios de algunos municipios.
Más tarde surgió la concepción iusnaturalista del municipio que ya hemos analizado
en líneas precedentes, y que concebía a la institución municipal como un ente político anterior
al Estado, dotado de un ámbito natural de competencias, y definido por la satisfacción de las
necesidades derivadas de la convivencia local. Dicha concepción resulta compatible con la
alteración del término municipal, siempre que ésta sea concreta, no así con una variación del
número de municipios que hayan de subsistir, que resulta ser inmovilista.
107
2. Distribución de competencias normativas entre el Estado y las Comunidades
Autónomas:
3. Régimen jurídico:
108
Lo expresado en el epígrafe anterior se traduce en la regulación vigente en materia
de alteración de términos municipales, que se encuentra, primeramente, en el art. 13 de la
Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local –LRBRL-, que
tiene carácter básica y de cuyo contenido ya hemos hablado con anterioridad.
4. Requisitos:
109
A.- Introducción:
Ya se adelantó que, entre las características del término municipal, figura la de ser fijo,
si bien ésta debe ser entendida como una cierta permanencia o estabilidad de la población en
su territorio, y no como la inalterabilidad del término municipal, pues éste está abierto a
evolución y alteración.
a) Antecedentes:
· Ley de Régimen Local de 1955 (art. 12).- Recogió los mismos cuatro
supuestos de alteración de términos municipales que reconoce hoy la LRBRL.
No obstante, hasta el constitucionalismo, la alteración dependía de la decisión
del Rey y los Señores.
110
Debe recordarse de nuevo en este punto la competencia referida en el art. 13.3
LRBRL y reiterada en el art. 5.2 RPDT, que tiene el Estado para establecer
medidas que, atendiendo a criterios geográficos, sociales, económicos y
culturales, tiendan a “fomentar la fusión” de municipios con el fin de mejorar
la capacidad de gestión de los asuntos públicos locales.
2ª.- Junto con la división del territorio se hará la de los bienes, derechos
y acciones, así como la de las deudas y cargas, en función del número
de habitantes y de la riqueza del núcleo a segregar.
111
No obstante, parece que previa justificación de una alteración de términos municipales
basada en la necesidad o conveniencia económica, deben ser agotados por el Ayuntamiento,
todos los medios legales para aumentar los ingresos (dictamen del Consejo de Estado de 28 de
noviembre de 1968). Tampoco la disminución de los gastos de personal o de administración
que la fusión o la incorporación de municipios supondría, parece que justificaría la alteración
de términos municipales, ya que como señalan los dictámenes del Consejo de Estado de 7 de
junio de 1966 y de 29 de enero de 1970, existen otros medios para alcanzar dicho fin. Por lo
demás, también es improcedente la alteración cuando se prive al municipio originario de su
viabilidad económica, aunque beneficie al municipio incorporante (dictámenes del Consejo de
Estado de 12 de noviembre de 1954 y de 9 de mayo de 1959); y cuando se disminuyen los
recursos económicos de alguno de los municipios afectados, impidiendo el mantenimiento o
la calidad de los servicios que se venían prestando (dictámenes del Consejo de Estado de 19
de noviembre de 1959 y de 20 de febrero de 1969).
Por su parte, ROYO VILLANOVA, al expresar las distintas causas de alteración, las
clasifica en supuestos de ampliación, de reducción, e incluso de desaparición, en,
respectivamente:
- Materiales:
- Jurídicas:
112
· Agregación de la totalidad de parte de otro término municipal (ampliación).
· Segregación de parte del término municipal para constituir un nuevo
Municipio o agregarlo a otro ya existente (reducción).
· Escisión total de su territorio para constituir con las partes escindidas nuevos
Municipios o para agregarlo a otros ya existentes; por la incorporación a otro
Municipio, desapareciendo aquél; por la fusión con otro Municipio, dando
origen a otro nuevo (desaparición).
- Iniciación:
· Forzoso.- En cuyo caso la iniciación del procedimiento será “de oficio” por el
órgano competente de la Comunidad Autónoma, hoy ya sin restricción alguna
como sucedía en la antigua Ley de Régimen Local. La vigente legislación
estatal permite iniciar de oficio cualquier modalidad de alteración de términos
municipales de las reconocidas.
113
sino “sólo los supuestos de segregación”, por tanto, no podrán instar la
iniciación del procedimiento de fusión ni el de incorporación (total) de
municipios. Éstos deberán instar la iniciación cumpliendo los siguientes
requisitos:
1º.- Solicitud por escrito.
2º.- Suscrita por mayoría de los vecinos.
3º.- Mayores de edad
4º.- Inscritos en el Padrón Municipal.
5º.- Acreditación mediante certificación del Secretario del
Ayuntamiento, extendida al final de las firmas que suscriban la
solicitud, que los firmantes figuran como vecinos en el Padrón
(art. 14 RPDT).
114
- Instrucción:
115
A continuación, remisión para dictamen del órgano consultivo superior de la
Comunidad Autónoma o, en su defecto, del Consejo de Estado. Trámite que,
como expone SANTIAGO MUÑOZ MACHADO, no tiene su apoyo en el art.
23 de la Ley Orgánica del Consejo de Estado de 2 de abril de 1980, al carecer
el Estado de competencia ejecutiva para alterar los términos municipales, sino
que encuentra su basamento exclusivo en la Ley 7/1985, de 2 de abril.
Reguladora de las Bases del Régimen Local.
Simultáneamente al trámite anterior, se dará conocimiento a la Administración
del Estado de las características y datos principales del expediente (art. 12
RPDT). Manifestación de la relación de colaboración entre el Estado y las
Comunidades que permitirá a aquél, adecuar la organización de los servicios
públicos estatales a la nueva división municipal, y también detectar
irregularidades.
116
Adopción de los acuerdos municipales correspondientes “en el plazo de
2 meses”, transcurrido el plazo anterior, e incorporación de la
certificación de los mismos al expediente. Sin exigirse, por no
expresarlo, el quórum requerido en los anteriores procedimientos.
Elevación del expediente por el Ayuntamiento (o por la Comisión
Promotora si aquél no adoptó acuerdo en el plazo de 2 meses), al
órgano competente de la Comunidad Autónoma, para su informe, “tanto
si el acuerdo municipal fue favorable o no a la alteración proyectada”.
Remisión por la Comunidad Autónoma, junto con su informe, para
dictamen del órgano consultivo superior de la Comunidad Autónoma o,
en su defecto, del Consejo de Estado.
Simultáneamente al trámite anterior, se dará conocimiento a la
Administración del Estado de las características y datos principales del
expediente (art. 12 RPDT).
- Resolución:
· Órgano competente:
117
C Legislación española vigente.- La alteración de los términos municipales se
decidirá finalmente por el Consejo de Gobierno de la Comunidad
Autónoma respectiva.
· Contenido:
7. Efectos.
118
La resolución definitiva de una alteración de términos municipales trae consigo una
serie de efectos que serán expuestos a continuación siguiendo el análisis realizado por la
profesora CATALINA ESCUÍN PALOP:
- Modificación de municipios:
119
B) Efectos sobre los bienes, derechos y acciones:
120
· Extinción del municipio de pertenencia del funcionario.- Recordemos que la
extinción del municipio se puede producir por las siguientes clases de
alteración de términos municipales, que producirán efectos diversos sobre los
funcionarios:
121
diciembre estableció al efecto, que la delimitación del término municipal no se identifica con
la delimitación de los términos municipales (deslinde), en la que pueden y de hecho
intervienen los Ayuntamientos interesados. Ello no prejuzga la competencia de la Comunidad
Autónoma para ratificar la delimitación alcanzada o para resolver sobre la misma si no se
logrease acuerdo por los Ayuntamientos afectados.
Deslindados los conceptos anteriores, se debe resaltar que, cada Ayuntamiento, para
fijar nuevos límites o precisar los existentes, nombrará una Comisión integrada:
Respecto a los anteriores (Secretario y perito), debe tenerse en cuenta que, según
entendemos, dada la literalidad del precepto, no forman parte de la Comisión nombrada,
obsérvese la expresión: “…una Comisión compuesta por el Alcalde y tres Concejales, los
cuales, con el Secretario de la Corporación y el Perito…”, cuando si formaran parte de la
Comisión, la expresión sería del siguiente tenor: “…una Comisión compuesta por el Alcalde,
tres Concejales, el Secretario de la Corporación y el Perito…”. Por tanto, debe entenderse que
la Comisión strictu sensu está integrada por personal político exclusivamente.
122
- Divergencia entre los ayuntamientos en cuanto a:
· Sitio por donde debe pasar la línea divisoria.
· O sitio en el que hayan de colocarse los hitos o mojones.
Cada Comisión levantará Acta por separado, por tanto, tantas actas como
ayuntamientos interesados, dándose por terminado el acto, tras lo cual las Alcaldías remitirán
el acta con los antecedentes, a la Comunidad Autónoma “correspondiente”. Ésta enviará el
expediente al Instituto Geográfico Nacional para que designe a los ingenieros que deban
personarse sobre el terreno junto con las respectivas Comisiones, para llevar a cabo el
deslinde, cuya incomparecencia lleva al decaimiento en la impugnación de los límites fijados.
Consecuentemente, en caso de divergencia el precepto prevé una actuación arbitral.
La decisión final sobre todas las cuestiones que se susciten sobre deslindes,
corresponderá a la Comunidad Autónoma, previo informe del Instituto Geográfico Nacional y
dictamen del órgano consultivo superior de Consejo de Gobierno de la Comunidad, si
existiera o, en su defecto del Consejo de Estado. La Comunidad Autónoma también
determinará los límites de las llamadas entidades locales menores.
· Límites:
Nombres no autorizables:
Por ser idénticos a otros existentes
Por producir confusiones en la organización de los servicios públicos
Nombres no autorizados;
Por otros motivos.
123
2. Capitalidad de los municipios:
· Acuerdo del Ayuntamiento adoptado por el Pleno (art. 50.4 ROF), adoptado por
“mayoría absoluta” (tras la modificación causada en el art. 47 de la LRBRL por Ley
57/2003, de 16 de diciembre, de Medidas para la Modernización del Gobierno Local).
· Exposición pública por plazo no inferior a treinta días para la presentación de
reclamaciones.
· Resolución de las reclamaciones.
· Informe de la Diputación Provincial respectiva.
· Informe de la Real Sociedad Geográfica o de la Real Academia de la Historia, según
proceda, o de las instituciones especializadas de la Comunidad Autónoma, si
existieren, y de otros organismos que se consideren oportunos.
· Aprobación por el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma. En este punto
debe ser destacada la STS de 19 de diciembre de 1990, sobre el alcance de las
competencias de la Comunidad Autónoma respectiva en la materia y el protagonismo
municipal.
· Comunicación al Registro de Entidades Locales en un mes.
· Comunicación por la Dirección General de Administración Local al Registro Central
de Cartografía.
· En los cambios de nombre de municipios o para los de nueva creación, la oficialidad
se producirá tras el cumplimiento sucesivo de los siguientes requisitos:
Inscripción en el Registro de Entidades Locales.
Publicación en el “BOE”.
124
“Artículo 3. La inscripción registral deberá contener los siguientes datos:
A) Municipios.
a) Denominación.
b) Provincia y Comunidad Autónoma a la que pertenece.
c) Extensión superficial y límites del término municipal.
d) Capitalidad.
e) Número de habitantes.
f) Régimen de funcionamiento común, propio (Reglamento orgánico) o especial (Consejo abierto).
B) Provincias.
a) Denominación.
b) Comunidad Autónoma a la que pertenece.
c) Extensión superficial y límites del territorio provincial.
d) Capitalidad.
e) Número de habitantes.
f) Régimen común especial (artículos 39 y 40 de la Ley 7/1985, de 2 de abril).
g) Denominación de la Corporación a la que corresponde la representación, gobierno y administración de la
provincia.
C) Islas.
a) Denominación.
b) Provincia y/o Comunidad Autónoma a la que pertenece.
c) Extensión superficial.
d) Capitalidad.
e) Número de habitantes.
f) Denominación de la Corporación a la que corresponde su representación, gobierno y administración.
D) Entidades de ámbito territorial inferior al municipio.
a) Denominación genérica (artículo 45.1 de la Ley 7/1985, de 2 de abril) y nombre de la Entidad.
b) Municipio, provincia y Comunidad Autónoma a la que pertenece.
c) Extensión superficial y límites.
d) Capitalidad.
e) Número de habitantes.
f) Régimen de organización y funcionamiento común (Ley de la Comunidad Autónoma) o especial (Consejo
abierto).
E) Mancomunidades de Municipios.
a) Denominación.
b) Número y denominación de los Municipios asociados.
c) Comunidad Autónoma a que pertenece.
d) Capitalidad.
e) Órganos de gobierno y gestión.
f) Obras y/o servicios de su competencia.
F) Comarcas, áreas metropolitanas y otras agrupaciones de Municipios distintas de la provincia.
a) Denominación genérica y específica de cada Entidad.
b) Número y denominación de los Municipios agrupados en ella.
c) Comunidad Autónoma a que pertenezca.
d) Capitalidad.
e) Denominación y estructura organizativa y funcionamiento de sus órganos de representación, gobierno y
administración.
f) Competencia que tenga legalmente atribuida.
Añade el art. 4.1 en relación con las Entidades territoriales de nueva creación, que: “ se
hará constar el origen y formación de su territorio (segregación o fusión), con indicación de las Entidades de procedencia.”
Y el apartado 2 del art. 2 dispone: “ En la inscripción de cada Entidad se hará constar, igualmente, según
proceda, la disposición legal, Resolución del órgano de gobierno de la Comunidad Autónoma o Acuerdo Corporativo por el que haya
sido creada, con especificación de su fecha, «Boletín Oficial» en que haya sido publicada y fecha de efectividad.”
Artículo 6 R.D.: En la inscripción registral de cada Entidad Local se anotarán los datos que para cada una de ellas se
han especificado en el artículo 3.º del presente Real Decreto, considerándose como fecha de la inscripción la recepción
de la solicitud debidamente cumplimentada con todos los datos y requisitos exigidos, en el Registro General del
Ministerio de Administración Territorial.
125
Artículo 7 R.D.: Por el Ministerio de Administración Territorial se determinará la forma de acreditar por la Entidad
Local correspondiente la autenticidad de los datos que hayan de aportarse junto con la solicitud de inscripción, así como
la documentación que, a tal efecto, deba acompañarse a la misma, entre la que deberá incluirse, en todo caso, la
certificación del Instituto Geográfico Nacional acreditativa de los límites y extensión de los Municipios y de las
Entidades del ámbito territorial inferior al Municipio, y la del Instituto Nacional de Estadística, respecto a la población
de las Entidades Locales de nueva creación.
Artículo 8 R.D.: La Dirección General de la Administración Local, en el plazo máximo de treinta días, contados a partir
de la recepción de la solicitud, procederá a dictar resolución inscribiendo a la Entidad Local de que se trate, salvo que
apreciare la falta o insuficiencia de alguno de los datos o requisitos a que se hace referencia en los artículos 3.º y 7.º, en
cuyo caso, y siempre dentro del indicado plazo, lo comunicará a la Entidad Local solicitante de la inscripción para su
subsanación en el plazo de treinta días, contados a partir de la recepción de la comunicación indicada.
Transcurrido el plazo de treinta días otorgado a la Dirección General de Administración Local en el párrafo anterior, sin
que ésta haya dictado resolución en uno u otro sentido, la Entidad Local se considerará inscrita a todos los efectos,
conforme a lo solicitado.”
Artículo 10 R.D.: En los supuestos de modificación de la inscripción a instancia de la Entidad Local interesada, será de
aplicación el procedimiento previsto en el artículo 8.º para el supuesto de las inscripciones.
Artículo 11 R.D.: Serán objeto de anotación en el Registro, en relación con cada inscripción registral, aquellas
circunstancias que determine el Ministerio de Administración Territorial y que consistan en la iniciación de
procedimientos administrativos o judiciales que pudieran dar lugar, tras su finalización, a modificaciones en los datos
registrados en la correspondiente inscripción.
126
D) Mancomunidades de Municipios, comarcas, áreas metropolitanas y otras Agrupaciones de Municipios distintas de la
provincia.
La extinción de estas Entidades se comunicará al Registro, a efectos de su cancelación, por los Presidentes de los
órganos de gobierno respectivos.”
Por lo demás, apuntar que numerosas Comunidades Autónomas han creado Registros
de Entidades Locales y han recogido las relaciones con el Registro estatal (ej. Cataluña:
Decreto 140/1988; Galicia: Ley 5/1997; etc).
B) CONCEPTO DE POBLACIÓN.
C) ANTECEDENTES Y EVOLUCIÓN.
a. Residencia habitual.
128
4. Vecindad administrativa.- La condición de vecino atribuye un determinado
estatus jurídico, esto es, unos derechos y unos deberes específicos, que para los
españoles se encuentran relacionados en los arts. 18 LRBRL y 56 RPDT,
constituyendo lo que se ha dado en llamar “El Estatuto del Vecino”, en tanto que
para los extranjeros habrá que estar a la legislación vigente, especialmente en
materia de derechos y libertades de los extranjeros en España. A unos y otros nos
referiremos más adelante.
129
Los derechos y deberes específicos de los vecinos “españoles”, que no de los
vecinos extranjeros, como se concretará más adelante, se establecen en el art. 18
RPDT y art. 56 RPDT, siendo los siguientes:
- Ser elector y elegible en las elecciones municipales, con arreglo a los arts. 176 y
177 de la L.O. 5/85, 19 junio, de Régimen Electoral General, que desarrollan el
art. 13 C.E. Es catalogado por la STS 7/7/81, como un derecho-deber del
ciudadano.
Las iniciativas serán sometidas a debate y votación en el Pleno, sin perjuicio del órgano
resolutorio. En todo caso, se exige previo informe de legalidad del Secretario y del Interventor
cuando afecte a derecho y obligaciones económicas para el Ayuntamiento. Por lo demás, la
iniciativa puede incorporar propuesta de consulta popular.
131
La regulación fue recogida literalmente por el art. 17 TRRL y por el art. 59 RPDT, si
bien desapareció de este último en la redacción dada por el R.D. 2612/1996, de 20 de
diciembre, sin embargo ha permanecido la trascripción en el TRRL.
132
Volantes.- Tienen carácter meramente “informativo”, por que no son
necesarias las formalidades prevista para las certificaciones (expedición por
el Secretario del Ayuntamiento o funcionario en quien delegue).
Según el art. 15 LRBRL y en el mismo sentido el art. 54.1 RPDT, toda persona que
viva en España está obligada a inscribirse en el Padrón del municipio en el que resida
habitualmente. Quien viva en varios municipios ha de inscribirse sólo en el del municipio en
el que habite más tiempo al año. La inscripción deberá efectuarse:
No obstante:
1.- Los padres o, en su caso, representantes legales, podrán autorizar a aquéllos para
residir en otro municipio.
2.- Los mayores de 16 años emancipados podrán vivir independientes con
consentimiento, el cual se presume –art. 323 CC-
3.- Y, finalmente, los mayores de 14 años pueden contraer matrimonio con
autorización judicial y, con ello, emanciparse (art. 48 CC).
3) CONTENIDO DE LA INSCRIPCIÓN.
Datos obligatorios.
- Nombre y apellidos.
133
- Sexo.
- Domicilio habitual.
- Lugar y fecha de nacimiento.
- Número de identificación:
· Españoles.- Número de documento nacional de identidad
· Extranjeros:
Ciudadanos nacionales de estados miembros de la Unión Europea, de otros Estados
parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo o de Estados a los que, en
virtud de un convenio internacional se extienda el régimen jurídico previsto para los
ciudadanos de los Estados mencionados:
Número de la tarjeta de residencia en vigor, expedida por las autoridades
españolas
En su defecto, número del documento acreditativo de la identidad o del
pasaporte en vigor expedido por las autoridades del país de procedencia.
Ciudadanos nacionales de Estados no miembros de la Unión Europea, ni que sean
parte del Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo, ni de Estados a los que, en
virtud de un convenio internacional se extienda el régimen jurídico previsto para los
ciudadanos nacionales de Estados miembros de la Unión Europea o de otros Estados
parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo:
Número de identificación de extranjero que conste en documento, en vigor,
expedido por las autoridades españolas.
En su defecto, por no ser titulares de éstos, el número del pasaporte en vigor
expedido por las autoridades del país de procedencia.
- Título escolar o académico que se posea.
- Cuantos otros pudieran ser necesarios para elaborar el Censo Electoral,
garantizando los derechos fundamentales.
Los datos del Padrón Municipal pueden ser cedidos en las siguientes condiciones:
1.- Con consentimiento del afectado, sin limitación alguna en cuanto al cesionario, que
podrá ser tanto persona física como jurídica y pública como privada, ni en cuanto a la
finalidad de la cesión.
134
Fuera de los supuestos anteriores, los datos padronales son CONFIDENCIALES
(no secretos, ni reservados, ni privados, etc, expresiones sobra las que suelen
versar las preguntas tipo test), y el acceso a los mismos se rige por la LO 15/99, de
13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal –LOPDCP-, que
vino a derogar la precedente L.O. 5/1992, de 29 de octubre, de Regulación del
Tratamiento Automatizado de los Datos de Carácter Personal ,y por la Ley
30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones
Públicas y del Procedimiento Administrativo Común -LRJ-PAC-.
135
10. Serán objeto de publicación regular las instrucciones y respuestas a consultas planteadas por los
particulares u otros órganos administrativos que comporten una interpretación del derecho positivo o
de los procedimientos vigentes a efectos de que puedan ser alegadas por los particulares en sus
relaciones con la Administración.”
Por tanto:
- GESTIÓN:
o INE:
Breve referencia a su historia (fuente: página web del INE).-
- La Comisión de Estadística del Reino.- La creación de este organismo marca el
comienzo de la estadística oficial en España. El 3 de noviembre de 1856, el
general Narváez, presidente del Consejo de Ministros de Isabel II, firma un
Decreto por el que se crea una Comisión, compuesta por personas de reconocida
capacidad, para la formación de la Estadística General del Reino.
- La Junta de Estadística .- Unos meses más tarde, el 21 de abril de 1857, la
Comisión pasa a denominarse Junta de Estadística. Su primer trabajo es el Censo
de Población, con fecha de referencia del 21 de mayo del mismo año.
- La Estadística entra en la Universidad.- La Ley de Instrucción Pública de 9 de
septiembre de 1857 establece que la Estadística será una disciplina académica.
- El Instituto Geográfico y Estadístico.- Un Decreto del 12 de septiembre de 1870,
durante el gobierno provisional del General Serrano, crea el Instituto Geográfico.
Tres años más tarde, 19 de junio de 1873, pasa a denominarse Instituto
Geográfico y Estadístico, asumiendo todas las tareas de recogida de información
numérica para el Estado. En 1877, el Instituto Geográfico y Estadístico aprueba
su Reglamento. Las estadísticas pasan a depender del Ministerio de Fomento en
el año 1890. Un Decreto de 1 de octubre de 1901 establece la formación de las
estadísticas oficiales y la publicación de las mismas. El Instituto Geográfico y
Estadístico se transforma en Dirección General y se crean departamentos en los
Ministerios para completar su labor. En 1924, el Consejo del Servicio
Estadístico, creado en 1921 es reformado, cuatro años antes de que pase a
depender del Ministerio de Trabajo y Previsión. Ya en 1931, la adscripción se
hace al Ministerio de la Presidencia. Durante la Guerra Civil (1936-1939)
comienza a funcionar el Servicio Sindical de Estadística en coordinación con los
Servicios de Estadística del Estado, dentro de la llamada zona nacional.
- El Instituto Nacional de Estadística.- La Ley de 31 de diciembre de 1945 crea el
Instituto Nacional de Estadística, que tiene como misión la elaboración y
perfeccionamiento de las estadísticas demográficas, económicas y sociales ya
existentes, la creación de otras nuevas y la coordinación con los servicios
estadísticos de las áreas provinciales y municipales. La Ley fue publicada en el
BOE del 3 de enero de 1946. Además de regular la coordinación entre otros
servicios estadísticos como el Servicio Sindical de Estadística, la Ley crea el
Consejo Superior de Estadística. El Instituto Nacional de Estadística se organiza
en Servicios Centrales, Delegaciones provinciales y Delegaciones en los
Ministerios.
137
septiembre (hoy entendido Ley 47/2003, de 26 de
noviembre, General Presupuestaria).
- El Decreto 1022/1964, de 15 de abril, por el que se aprueba
la Ley de Patrimonio del Estado (hoy entendido Ley
33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las
Administraciones Públicas).
- Y las demás disposiciones de aplicación de los organismos
autónomos de la Administración General del Estado.
138
nunca inferior a un mes, como señala el art. 60
LRBRL.
o Rechazo por el Ayuntamiento afectado o transcurso
del plazo concedido persistiendo el incumplimiento.
- Realizar estadísticas oficiales, entre ellas estadísticas de
población a nivel nacional, a partir de los datos patronales.
- Remitir trimestralmente a los Institutos estadísticos de las
Comunidades, y en su caso, a otras Administraciones, los
datos relativos a los padrones en los municipios de su
ámbito territorial en los que se produzcan altas o bajas.
- Elaborar la propuesta de cifras oficiales de población de los
municipios a partir de las cifras remitidas por los
Ayuntamientos, elevarlas al Gobierno de la Nación a través
de su Presidente, y comunicarlas al Ayuntamiento
interesado.
- En consonancia con la función anterior, formar el censo de
población, apoyándose en los datos de los padrones, y
prestando los Ayuntamientos la colaboración que el INE le
solicite, sirviendo para controlar la precisión de los datos
padronales y, en su caso, para introducir en ellos las
rectificaciones pertinentes. En el desarrollo de esta
operación se tomarán las medidas necesarias para mantener
separados los datos censales, sometidos al secreto
estadístico, de los datos padronales de carácter nominal y
con efectos esencialmente administrativos.
- Apoyará técnicamente a los Ayuntamientos que lo soliciten
en el diseño y ejecución de las operaciones de
mantenimiento y comprobación del padrón.
- Podrá llevar a cabo operaciones de control de la precisión de
los padrones, informando del resultado a los Ayuntamientos,
y comunicándoles, en su caso, las medidas a tomar para
dotar a su padrón de una mayor precisión. También podrá
proponer a los Ayuntamientos la realización de operaciones
conjuntas, sea de control, sea de actualización de sus
padrones.
Organización:
139
Ministro de Economía. Sus principales funciones en
materia padronal son:
140
Dicha gestión se llevará a cabo con “medios informáticos”, siendo
“apoyados técnica y económicamente”, por las Comunidades Autónomas
uniprovinciales, Diputaciones Provinciales, Calbildos y Consejos Insulares
respectivos (art. 60.2 RPDT), y “asumiendo dicha gestión informatizada”,
cuando los Municipios carezcan de suficiencia económica y de gestión que
les impida mantener los datos del Padrón municipal de forma automatizada.
141
- Baja de oficio por inscripción indebida (art. 72 RPDT).- El
Ayuntamiento dará de baja a quienes figuren empadronados
incumpliendo el requisito de residencia habitual, previa
instrucción de expediente administrativo con audiencia al
interesado, en el que éste podrá manifestar:
o Su conformidad con la baja.- Comunicando el
municipio o país en el que vive habitualmente y
solicitar, por escrito, el alta en el padrón municipal o
en el Registro de Matrícula de la Oficina o Sección
consular, tramitándose ésta por el Ayuntamiento que
acuerde la baja de oficio.
o Su no conformidad con la baja.- En cuyo caso la
baja sólo podrá llevarse a cabo con el informe
favorable del Consejo de Empadronamiento.
- COMPROBACIÓN Y CONTROL.
142
Deberán mantenerse actualizadas por los Ayuntamientos, con el apoyo
técnico de los órganos sectorialmente competentes de la Administración
General del Estado, cuando les sea solicitado. De las actualizaciones, los
Ayuntamientos deberán informar a todas las Administraciones interesadas.
2) Vía urbana.- cada una debe estar designada por un nombre aprobado
por el Ayuntamiento, no pudiendo haber dos vías urbanas con el mismo
nombre salvo que se distingan por el tipo de vía o por pertenecer a
distintos núcleos. El nombre deberá estar en rótulo visible colocado al
principio y al final de la calle y en una, al menos, de las esquinas de
cada cruce. Se recomienda como principio de la vía el extremo más
próximo al centro o lugar más típico de la entidad. En las plazas, se
colocará en su edificio preeminente y en sus principales accesos.
En las barriadas con calles irregulares, con entrantes o plazoletas deben
colocarse los rótulos necesarios, siendo aconsejable que cada edificio
lleve el rótulo.
143
Los Ayuntamientos deberán efectuarlo, al menos una vez al año, de acuerdo
con las definiciones e instrucciones que establezcan las leyes que regulen
estas materias y las remitirán al INE para su comprobación.
a) Clases:
b) Categoría de la entidad.
1. Altas:
.- Incorporación de unidades existentes en otros municipios, por
alteración de términos.
.- Creación de unidades por alteraciones en el municipio o por nueva
construcción, urbanización, …
144
.- Omisiones de unidades.
2. Bajas:
.- Incorporación de unidades existentes a otro municipio debido a
alteración de términos.
.- Desaparición de unidades por alteraciones en el municipio o por
despoblamiento.
.- Inclusión indebida de unidades.
3. Modificaciones:
.- Cambio de nombre de las entidades o núcleos.
145
· Si una sección se divide en dos o más, a una se le dará el
número antiguo y al resto números correlativos a partir del
último de sección del distrito.
· Si se fusionan dos o más secciones, se dará a la nueva el
número de una, desapareciendo el de las restantes, pudiendo
aparecer, por tanto, saltos de numeración.
· No se renumerarán secciones, pudiendo quedar, por tanto,
secciones geográficamente contiguas con numeración no
correlativa.
.- Se podrá cambiar la denominación de las secciones por variaciones en
los distritos y por fusiones y segregaciones de municipios.
.- Las Delegaciones Provinciales del INE asesorarán a los
Ayuntamientos en estos trabajos y resolverá las dificultades.
.- Las modificaciones anteriores deben ser comprobadas por el INE,
para lo cual los Ayuntamientos enviarán una propuesta a la Delegación
Provincial, adjuntando un plano o croquis de cada nueva sección, en
que figuren sus límites, así como el tramo de callejero de sección.
Recibida la propuesta de variación, el INE en un mes hará las
comprobaciones antes de incluir el nuevo seccionado en el fichero del
padrón.
.- El Ayuntamiento revisará el seccionado, al menos, una vez al año,
salvo que alguna sección supere los 2.000 electores o no llegue a los
500, en que se partirá o fusionará inmediatamente.
.- A efectos de censo electoral, las secciones se dividirán en
Subsecciones. Para asignar electores a las mesas, las secciones pueden
ser:
1) Por subsecciones.- Criterio territorial de asignación de los
electores a las mesas.
2) Alfabéticas.- Criterio por apellidos de asignación de los
electores, si es necesario.
146
subsección), unidades y vías (o pseudovía), por su pertenencia a una
manzana y a una zona postal. Por tanto, la unidad básica de
referenciación territorial es el tramo.
147
su caso, para introducir en ellos las rectificaciones pertinentes. En el
desarrollo de esta operación se tomarán las medidas necesarias para
mantener separados los datos censales, sometidos al secreto estadístico, de
los datos padronales de carácter nominal y con efectos esencialmente
administrativos. Los gastos en que incurran los Ayuntamientos por esta
colaboración serán sufragados con cargo a los Presupuestos Generales del
Estado.
- REVISIÓN.
A diferencia de lo que sucedía con anterioridad a la Ley 4/96, el Padrón Municipal hoy
ya no se forma o renueva cada cinco años, sino que es un Registro permanente que se
actualiza de forma constante. Sin embargo, es necesario constatar periódicamente los datos
obrantes en el mismo, fijando un momento al que referir las cifras de población de cada
municipio. A tal efecto hay que remitirse a los arts. 81 a 83 RP.
148
también las bajas por variación por error en el sexo con las altas por ese
concepto (es decir, la columna 13 de un impreso con la 14 del otro).
Formular reparos (art. 82 RPDT).- Cuando no esté de acuerdo con las cifras
remitidas por los Ayuntamientos, pudiendo éstos:
- Atender los reparos.
- No atender los reparos.- En cuyo caso el INE someterá las
discrepancias al Consejo de Empadronamiento para su informe, que
podrá ser:
o Desfavorable a los reparos formulados por el INE (favorable
a la propuesta de cifras oficiales de población realizada por
el Ayuntamiento).
o Favorable a los reparos formulados por el INE, a partir de
los cual, su Presidente, junto con el informe favorable del
Consejo de Empadronamiento, elevará al Gobierno de la
Nación la propuesta de cifras oficiales de población de los
municipios españoles, para su aprobación mediante Real
Decreto, que será publicado en el "BOE". Serán remitidas,
asimismo, al Registro de Entidades Locales y a los
Ayuntamientos que lo soliciten.
149
Remitir a las CCAA y a otras Administraciones que lo soliciten los datos de
los padrones sin consentimiento previo del afectado (art. 83 RPDT).-
Cuando concurran los siguientes requisitos:
- Que los datos sean necesarios para el ejercicio de sus respectivas
competencias
- Y exclusivamente para asuntos en los que la residencia o el
domicilio sean datos relevantes.
Los Ayuntamientos podrán consultar por vía telemática los datos de sus
padrones que obren en poder del INE. Dichos datos obrantes en el INE
no podrán servir de base para la expedición de certificaciones o volantes
de empadronamiento.
6) CONSEJO DE EMPADRONAMIENTO.
- CONCEPTO:
- CREACIÓN Y NATURALEZA.
- COMPOSICIÓN.
150
· Vocales y suplentes:
Dos representantes del INE, designados y separados por su Presidente
Uno de la Oficina del Censo Electoral, designado y separado por el
Director de la OCE.
Dos del Ministerio de Administraciones Públicas, designados y
separados por el Ministro.
Uno del Ministerio de Asuntos Exteriores, designado y separado por el
titular del Departamento.
Siete representantes de las Entidades Locales, después de que por R.D.
3425/00, 15 diciembre añadiera uno más a los seis representantes
previstos en el art. 86.4 RPDT, con el objeto de conseguir la paridad
entre representantes de la AGE y de las Entidades Locales. Éstos serán
designados y separados por la Asociación de Municipios de ámbito
estatal con mayor implantación.
· Pleno:
Composición.- Se integra por todos los vocales y es presidido por el
Presidente. Se reunirá una vez al semestre en sesión ordinaria, y en
extraordinaria por decisión del Presidente o cuando lo solicite la mitad
más uno de sus miembros.
· Comisión Permanente:
151
El Presidente o persona que lo sustituya cuyo voto tendrá
carácter dirimente.
El Vocal del Pleno representante de la OCE.
Un Vocal del Pleno representante del MAP
Y tres Vocales del Pleno representantes de las Entidades
Locales.
Actuando como Secretario el del Consejo, con voz y sin
voto.
Atribuciones:
Informar las discrepancias, salvo que, por su especial trascendencia
sean elevadas al Pleno.
Informar los asuntos a tratar por el Pleno.
Preparar al Pleno la propuesta de instrucciones técnicas en materia de
gestión padronal y sobre intercambios de información entre AAPP.
Las que le delegue Pleno o le asigne el Reglamento de funcionamiento
del Consejo.
También los conflictos de ámbito provincial que no hayan podido ser
resueltos por la Sección salvo que se sometan al Pleno.
· Secciones Provinciales:
- CREACIÓN Y FINALIDAD.
Fue una novedad de la LRBRL, que en su redacción inicial, el art. 17.3 encomendaba
su confección a los Ayuntamientos, en coordinación con las Administraciones del Estado y de
las Comunidades Autónomas. La Ley 4/96, de 10 de enero, también operó una modificación
en este punto, ya que, como señala su Exposición de Motivos, la falta de medios en gran parte
de los Ayuntamientos y Oficinales Consulares, ha imposibilitado la puesta en funcionamiento
de este Padrón y, por ello, se ha considerado más viable atribuir su realización a la
Administración del Estado, en vez de a los Ayuntamientos, como hasta ese año 1996 ocurría.
152
Así las cosas, su regulación actual se efectúa en el apdo. 5º del art. 17 LRBRL, en los
siguientes términos: La AGE, en colaboración con los Ayuntamientos y las Comunidades
Autónomas confeccionará un Padrón de españoles residentes en el extranjero, al que será de
aplicación las normas que regulan el Padrón municipal.
Igualmente se asemeja a su homólogo art. 57 RPDT, previsto para datos que deben
contener los Padrones Municipales:
· Voluntarios:
a) Designación de las personas que pueden representar a cada inscrito ante la Oficina Consular.
b) Número de teléfono del domicilio en el país de residencia.
c) Domicilio y número de teléfono del municipio de referencia en España.
Este padrón se constituirá con los datos existentes en el Registro de Matrícula de cada
Oficina Consular de Carrera o Sección Consular de las Misiones Diplomáticas.
Las personas inscritas en este Padrón se considerarán vecinos del municipio español
que figura en los datos de su inscripción “únicamente” a efectos del ejercicio del derecho de
153
sufragio, “no constituyendo, en ningún caso, población del municipio”. La determinación del
municipio de inscripción en España a efectos electorales se realizará de acuerdo con los
criterios contenidos en la normativa vigente para la actualización mensual del censo electoral
(añadido por el art. 96 RPDT).
154
Consulares, a través del MAEx y por medios informáticos o telemáticos, las
discrepancias en los datos del fichero central de españoles residentes en el
extranjero, como consecuencia de los procesos de confrontación de los datos de
los distintos Registros de Matrícula y de éstos con los padrones municipales,
para que realicen las rectificaciones pertinentes. Análogamente, la OCE
comunicará, a las Oficinas o Secciones Consulares, a través del MAEx y por
iguales medios, las variaciones en el censo electoral, para que introduzcan en
sus Registros de Matrícula las modificaciones pertinentes, a fin de que
concuerden los datos del fichero central españoles residentes en el extranjero y
el censo electoral (art 102 RPDT). Ambas comunicaciones podrán integrarse,
respectivamente, en el mismo envío (art. 103 RPDT).
3.- Bajas de oficio (art. 104 RPDT): Las Oficinas o Secciones Consulares darán
de baja las inscripciones en el Registro de Matrícula que estén duplicadas,
conservando una sola de ellas. Asimismo, procederán a dar de baja las
inscripciones duplicadas que se deduzcan de la confrontación de datos
efectuada por el INE en el fichero central de españoles residentes en el
extranjero.
4.- Notificación a los interesados (art. 105 RPDT): Siempre que se produzcan
actualizaciones en el Registro de Matrícula no comunicadas directamente por
los interesados, la Oficina o Sección Consular deberá ponerlo en conocimiento
de los afectados para su información y para que puedan comunicar a dicha
Oficina o Sección las rectificaciones o variaciones que procedan.
2.4.- LA ORGANIZACIÓN.
2.4.1.- Introducción.
155
El art. 11 de la LRBRL considera la organización como uno de los elementos del
municipio, manteniéndose en el resto del articulado los dos sistemas de organización
municipal tradicionales, a saber:
156
designa a las unidades orgánicas aptas para producir actos jurídicos, concluyendo que cuando
nos refiramos a un órgano lo estaremos haciendo también a una unidad orgánica, pero ésta no
coincidirá con el concepto de órgano cuando no produzca actos jurídicos.
157
Esta distinción aparecía ya regulada en la Ley de Procedimiento Administrativo de 17
de julio de 1958 -LPA-, cuyo art. 7 decía: “Los órganos superiores podrán dirigir con
carácter general la actividad de los inferiores mediante instrucciones o circulares”. El
art. 21.1 LRJ-PAC reproduce el art. 7 LPA, incluyendo un matiz, cual es haber
sustituido la expresión “superiores”, por el termino “administrativos”, de la siguiente
manera: “Los órganos administrativos podrán dirigir con carácter general la actividad
de los inferiores mediante instrucciones o circulares”, lo que a su vez parece tener
como consecuencia la de que serían órganos superiores, no solo los expresamente
relacionados normativamente, sino todos aquellos órganos jerárquicamente superiores
a otros en la organización. No obstante, como han apreciado los propios JESÚS
GONZÁLEZ PÉREZ y FRANCISCO GONZÁLEZ NAVARRO, en el art. 14 LJR-
PAC, al regular la avocación, se vuelve a hablar de “órganos superiores”, sin precisar
su significado, surgiéndoles a citados autores la siguiente pregunta, ¿debe tenerse por
tales, a estos efectos, solo a los que así aparecen calificados en la LOFAGE?
A) Órganos superiores:
a) Los Ministros.
b) Los Secretarios de Estado
B) Órganos directivos:
a) Los Subsecretarios y Secretarios generales.
b) Los Secretarios generales técnicos y Directores generales.
c) Los Subdirectores generales.
158
B) Órganos directivos:
a) Los coordinadores generales de cada área o concejalía.
b) Los directores generales u órganos similares que culminen la organización
administrativa dentro de cada una de las grandes áreas o concejalías.
c) El titular del órgano de apoyo a la Junta de Gobierno Local y al concejal-
secretario de la misma.
d) El titular de la asesoría jurídica.
e) El Secretario general del Pleno.
f) El interventor general municipal.
g) En su caso, el titular del órgano de gestión tributaria.
159
· Staff de la organización, que normalmente asisten a las jefaturas de
línea, y staff del dirigente o personal, cuya asistencia va dirigida
exclusivamente a un único dirigente.
8. Por su obligatoriedad:
- Órganos necesarios, los que obligatoriamente deben existir en todos los
Municipios, cuales serían en los Municipios, en sentido estricto:
· El Alcalde
· Los Tenientes de Alcalde
· Y el Pleno.
- Introducción.
El art. 20.1 LRBRL impone un modelo organizativo común y uniforme para todos los
Municipios, que garantiza el principio de igualdad entre éstos. Dicho modelo organizativo
común y uniforme se basa en:
1º.- Alcalde, Tenientes de Alcalde y Pleno, que “deben existir” en todos los
Ayuntamientos.
2º.- La Comisión Especial de Cuentas, también existirá en todos los municipios.
3º.- La Junta de Gobierno Local, que “existirá”:
· En municipios con más de 5.000 habitantes.
· En municipios con 5.000 habitantes o menos:
Cuando así lo disponga su Reglamento Orgánico
O cuando así lo acuerde el Pleno.
4º.- Los órganos que tengan por objeto el estudio, informe o consulta de los asuntos
que han de ser sometidos a la decisión del Pleno, así como el seguimiento de la gestión del
Alcalde (en clara referencia a las Comisiones Informativas), si su legislación autonómica no
prevé otra forma organizativa, que “existirán” en las mismas condiciones que la Junta de
Gobierno Local
5º.- La Comisión Especial de Sugerencias y Reclamaciones “existe”:
· En municipios de gran población
· En municipios en que así lo disponga su Reglamento Orgánico.
· Y en municipios en que así lo acuerde el Pleno por “mayoría absoluta.
160
6º.- Los Grupos Políticos Municipales (LUIS CHACÓN ORTEGA Y CONCHA
CORTÉS SÁNCHEZ, en la obra “Manual de Procedimiento y Formularios de Organización
Municipal, Potestad Reglamentaria y Régimen Jurídico para Ayuntamientos”, Ed. Bayer
Hnos, S.A.), que si bien no son órganos de gobierno stricto sensu sino órganos de articulación
de la participación de los Concejales en la actividad municipal, a partir de la modificación
operada en el art. 73.3 de la LRBRL por la Ley 11/1999, de 21 de abril –Pacto Local, deviene
obligada su constitución.
Por último, el art. 119 ROF, establece una organización complementaria supletoria, en
defecto de Reglamento Orgánico Municipal. Por Resolución de la Dirección General de
Administración Local de fecha 27/1/87, calificó dicha organización complementaria como de
carácter supletorio de segundo grado. La organización complementaria aludida se concreta en:
- Órganos necesarios:
El Alcalde:
A) INTRODUCCIÓN.
161
primero de esos caracteres, órgano representativo del Estado, va perdiéndose a
medida que el Ejército y el Poder Judicial se institucionalizan, no obstante se
mantuvo la elección gubernativa hasta el Estatuto Municipal de Calvo Sotelo
de fecha 8 de marzo de 1924. No obstante, durante la Segunda República de
1931 y durante el Régimen anterior, el Alcalde volvió a recuperar el doble
carácter de órgano estatal y municipal, carácter que pierde definitivamente con
el dictado de la vigente Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del
Régimen Local, en consonancia con los postulados constitucionales de 1978,
que configuran los Municipios como Entidades Locales de la organización
territorial del Estado, dejando de ser, por tanto, simples circunscripciones del
Estado.
B) CONCEPTO.
C) ELECCIÓN (art. 40.1 ROF y arts. 196 – 200 L.O. 5/1985, de 19 de junio,
de Régimen Electoral General –LOREG-).
El art. 140 C.E. determina dos posibles sistemas optativos de elección de los
Alcaldes: “por los Concejales o por los vecinos”, habiendo optado la LOREG,
por:
- Elección por los Concejales –primer sistema-, para los Municipios con
“Ayuntamiento”, que serán aquellos que no funcionen en régimen de Concejo
Abierto.
Procedimientos de elección:
162
· Ordinario.- En la misma sesión constitutiva de la Corporación (esto es, el
20º o, en su caso –cuando se interponga recurso contencioso-electoral), el
40º día posterior al día de celebración de las elecciones), de acuerdo con el
siguiente procedimiento:
163
d. En caso de empate en cuanto al número de votos populares obtenido,
se resolverá por sorteo.
Una vez proclamado uno de los candidatos como Alcalde, deberá jurar o
prometer el cargo ante el propio Pleno del Ayuntamiento.
164
Al igual que en la elección por los Concejales, en la elección por los
vecinos se prevén dos procedimientos:
· Ordinario.- Elección directa por los vecinos.
· Excepcional.- Caso de prosperar una moción de censura, con las
especialidades detalladas en el art. 197.4 LOREG, a que aludiré más
adelante.
Art. 182 LOREG (modificado por L.O. 1/2003): 1. En el caso de fallecimiento, incapacidad o
renuncia de un concejal, el escaño se atribuirá al candidato o, en su caso, al suplente de la misma
lista a quien corresponda, atendiendo a su orden de colocación.
2. En el caso de que, de acuerdo con el procedimiento anterior, no quedasen posibles candidatos o
suplentes a nombrar, las vacantes serán cubiertas por cualquier ciudadano mayor de edad que no
esté incurso en causa de inelegibilidad. Estos suplentes serán designados por el partido, coalición,
federación o agrupación de electores cuyos concejales hubiesen de ser sustituidos y se
comunicará a la Junta Electoral correspondiente, a efectos de la expedición de la oportuna
credencial. En este caso, no podrán ser designadas aquellas personas que habiendo sido
candidatos o suplentes en aquella lista, hubieran renunciado al cargo anteriormente.
3. En el caso de que el número de hecho de miembros elegidos en la correspondiente convocatoria
electoral llegase a ser inferior a la mitad del número legal de miembros de la corporación, se
constituirá una comisión gestora integrada por todos los miembros de la corporación que
continúen y los ciudadanos que hubiesen sido designados para cubrir las vacantes, conforme a lo
previsto en el párrafo anterior.
Art. 183 ROF (modificado por L.O. 1/2003): 1. En los supuestos de disolución de corporaciones
locales por acuerdo del Consejo de Ministros, previstos en la legislación básica de régimen local
por gestión gravemente dañosa para los intereses generales que suponga incumplimiento de sus
obligaciones constitucionales, deberá procederse a la convocatoria de elecciones parciales para la
constitución de una nueva corporación dentro del plazo de tres meses, salvo que por la fecha en
que ésta debiera constituirse el mandato de la misma hubiese de resultar inferior a un año.
Mientras se constituye la nueva corporación o expira el mandato de la disuelta, la administración
ordinaria de sus asuntos corresponderá a una comisión gestora designada por la diputación
provincial o, en su caso, por el órgano competente de la Comunidad Autónoma correspondiente,
cuyo número de miembros no excederá del número legal de miembros de la corporación. Ejercerá
las funciones de Alcalde o Presidente aquel vocal que resulte elegido por mayoría de votos entre
todos los miembros de la comisión.
2. Cuando la disolución se produzca porque los órganos de gobierno de la corporación local
lleven a cabo alguna de las actuaciones previstas en el artículo 61.2 de la
Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, la
diputación provincial o, en su caso, el órgano competente de la
Comunidad Autónoma asumirá directamente tras la disolución la gestión
ordinaria de la corporación hasta la finalización del correspondiente
mandato, no pudiendo adoptar acuerdos para los que se requiera una
mayoría cualificada.”
D) CESE.
Recordemos que, como determina el art. 40.1 ROF, no solo la elección, sino
también la destitución del Alcalde se rige por lo dispuesto en la legislación
electoral, sin perjuicio de la aplicación de las normas relativas al régimen de
sesiones plenarias del Ayuntamiento.
El cese del Alcalde podrá venir dado por las siguientes causas:
165
- Vacante por renuncia, fallecimiento o sentencia firme.
La primera de las causas de cese del Alcalde aglutina tres situaciones que son:
1.- La renuncia del Alcalde al cargo.
2.- El fallecimiento del Alcalde.
3.- Sentencia firme.
- De forma expresa, por escrito ante el Pleno, tal y como previene el art. 40
ROF, debiendo este órgano tomar acuerdo de conocimiento (aceptación), se
entiende en sesión extraordinaria, que deberá celebrarse dentro de los diez
días siguientes a la presentación del escrito. Ante la duda sobre en qué
momento debe presentarse la renuncia por escrito al cargo de Alcalde, esto
es, antes o después de convocar la sesión para la elección de nuevo Alcalde
y a quién compete convocar la sesión, a respuesta no puede ser otra, tal y
como se desprende del apartado 4 del art. 40 ROF, que el escrito de
renuncia debe presentarse antes de la convocatoria de dicha sesión, pues en
tanto dicho escrito no conste, en teoría, no hay objeto para convocar la
sesión, siendo al propio Alcalde que hasta tanto en cuanto el Pleno no
adopte acuerdo de conocimiento, sigue “en funciones”, a quien corresponde
convocar la sesión (contestación dada por EL CONSULTOR a consulta
formulada en este sentido). En la misma consulta se planteaba si es posible
en la misma sesión adoptar el acuerdo de conocimiento de la renuncia
presentada y a continuación elegir al nuevo Alcalde. Cuestión sobre la que
EL CONSULTOR venía a responder que, aunque el principio de “economía
procesal” así lo aconseje, el art. 40.5 ROF determina que la sesión
extraordinaria para la elección de nuevo Alcalde se celebrará dentro de los
diez días siguientes, por lo que, la elección del nuevo Alcalde deberá
producirse en sesión distinta a aquella en que el Pleno adopte acuerdo de
conocimiento de la renuncia. Ante la eventualidad de que la elección del
nuevo Alcalde se produjera en la misma sesión en que el Pleno adopte
citado acuerdo de conocimiento de la renuncia del Alcalde anterior, EL
CONSULTOR concluye diciendo ante la impugnación de la sesión, no se
puede aventurar cuál sería la decisión del contencioso-administrativo.
El escrito de renuncia puede fijar la fecha de efectos de la misma, por lo
que la aparente contradicción que puede plantear que el Pleno deba
simplemente “tomar acuerdo de conocimiento” y que la sesión para la
elección de un nuevo Alcalde deba celebrarse dentro de los diez días
siguientes “a la aceptación de la renuncia”, entiendo que debe resolverse a
favor de la adopción de un simple acuerdo de conocimiento y no a favor de
la necesidad de que el Pleno deba aceptar la renuncia para que esta tenga
eficacia.
Una última cuestión que subyace al producirse la vacante en la Alcaldía es
la siguiente: ¿la renuncia del Alcalde obliga a los Tenientes de Alcalde a
renunciar a sus cargos? La respuesta no puede ser otra que negativa; la
renuncia del Alcalde a su cargo no implica por sí la obligada renuncia de
los Tenientes de Alcalde, que siguen en funciones hasta que el nuevo
Alcalde resuelva al respecto. Por ello precisamente la JEC –Acuerdo de
fecha 7 de junio de 1992- se pronuncia en el sentido de que quien convoca
la sesión y preside la Mesa para la elección del nuevo Alcalde corresponde
166
al Alcalde interino, accidental, o en funciones, que es el correspondiente
Teniente de Alcalde por orden de prelación.
- Moción de Censura.
167
Se encuentra regulada en el art. 197 de la LOREG, en redacción dada por la
L.O. 8/1999, de 21 de abril.
1.- CONCEPTOS.
168
1º.- Incorporación al escrito de moción de las siguientes garantías
formales:
Legitimación de las firmas.
Constancia expresa de la aceptación del candidato
alternativo.
Necesidad de que el escrito de moción se presente ante el
Secretario General para que extienda diligencia acreditativa
de los requisitos formales.
2º.- Fijación ex lege la convocatoria de la sesión plenaria para un día y
hora determinada (10º día hábil siguiente a las 12 horas). Esto es se
establece la convocatoria automática del Pleno
3º.- Presidencia por una Mesa de edad la sesión plenaria que ha de
debatir y votar la moción.
3.2.- Por escrito que incorpore las firmas autenticadas por Notario o por el
Secretario General, de los Concejales que suscriben la moción.- La
autenticación de las firmas, que puede ser realizado tanto por un Notario
como por el propio Secretario General de la Corporación, debe distinguirse
de la diligencia acreditativa de los requisitos exigidos que solo puede ser
extendida por el Secretario General.
169
tenga que fundamentar, lo cual sería lógico dando así la posibilidad de
defensa al Alcalde. Alguna STS (por todas, la STS 27/03/1984), exige la
fundamentación de la moción en una causa justa que, sin perjuicio de la
existencia de otras, sería la pérdida de la confianza.
170
38.4 LRJ-PAC (oficinas de correos, registros de cualquier órgano
administrativo que pertenezca a la Administración General del Estado, etc).
171
de censura en ningún caso podría prosperar. En este sentido se
pronuncian LUIS CHACÓN ORTEGA y CONCHA CORTÉS
SÁNCHEZ. Por tanto, bajo esta perspectiva no bastaría la asistencia
del quórum de 1/3 del número legal de miembros de la Corporación
nunca inferior a tres a que se refiere el art. 90 del ROF para la
constitución del Pleno. Según otra interpretación posible, bastaría la
asistencia de citado tercio del número legal de miembros de la
Corporación para que pudiera iniciarse la sesión, ya que, durante su
desarrollo pueden incorporarse otros miembros corporativos o no,
pero, en cualquier caso, debe diferenciarse entre quórum de
asistencia para la celebración de asistencia y quórum de votación,
que es el número de votos necesarios para la adopción de un
determinado acuerdo. Y es que interpretado conforme al primer
criterio expuesto, podríamos llegar a concluir que cualquier sesión
cuyo Orden del Día esté configurado por un asunto cuyo acuerdo
exija mayoría absoluta, no podría celebrarse cuando asistieran a la
sesión un número de miembros inferior a dicha mayoría, o, en el
caso de sesiones en cuyo Orden del Día figuren diversos asuntos
alguno de los cuales exija citada mayoría absoluta, el Alcalde o
Presidente de la Corporación puede alterar el orden de los temas, o
retirar un asunto cuando su aprobación exigiera una mayoría
especial y ésta no pudiera obtenerse en el momento previsto
inicialmente en el orden del día, tal y como determina el art. 91.3
del ROF.
- Debate.- En principio no se produce, aunque durante el uso de la
palabra por parte de los intervinientes, se podrán producir las
incidencias previstas en el art. 94 ROF: solicitar turno por
alusiones, cuestiones de orden, etc.
- Sistema de votación.- El art. 46.2 d) LRBRL establece: “La
adopción de acuerdos “se produce” mediante votación
ordinaria, salvo que el propio Pleno acuerde, para un caso
concreto, la votación nominal. El voto puede emitirse en
sentido afirmativo o negativo, pudiendo los miembros de las
Corporaciones abstenerse de votar”. Del precepto transcrito
solo cabe deducir dos sistemas de votación: ordinaria o nominal,
pero si avanzamos hasta el art. 70.1 de la propia LRBRL se
señala: “Las sesiones del Pleno de las corporaciones locales
son públicas. No obstante, “podrán ser” secretos el debate y
votación de aquellos asuntos que puedan afectar al derecho
fundamental de los ciudadanos a que se refiere el artículo
18.1 de la Constitución, cuando así se acuerde por mayoría
absoluta”. Por tanto, a través de este ya podemos encontrar el
tercero de los sistemas de votación de los asuntos, la votación
secreta. En el mismo sentido se pronuncia el art. 88 del ROF,
donde también el art. 102 concluye clarificando que el “sistema
normal” de votación será la votación ordinaria (apdo. 1); que la
votación nominal requerirá la solicitud de un grupo municipal
aprobada por el Pleno por una mayoría simple en votación
ordinaria (apdo. 2); y que la votación secreta sólo “podrá”
utilizarse para elección o destitución de personas (apdo. 3). Así
las cosas, el sistema de votación a seguirse en una moción de
censura puede ser:
172
Ordinaria, salvo adopción de otro acuerdo.
Nominal, cuando se acuerde por mayoría simple.
Secreta, cuando se acuerde por mayoría absoluta.
- Mayoría.- Para que prospere una moción de censura se necesita
el voto favorable de la mayoría absoluta, que determinará la
destitución del Alcalde censurado y la correlativa proclamación
como Alcalde del candidato incluido en el escrito de moción de
censura. Ambos consecuencias tendrán lugar en un solo acto o
acuerdo, ya que tiene carácter automático –ope legis-, con ello
se evita que el Ayuntamiento quede vacío de poder entre la
sesión en que sea votada y aprobada una moción de censura y la
sesión que eventualmente debiera celebrarse para que el
candidato incluido en el escrito de moción de censura fuera
proclamado, prestara promesa o juramento del cargo y tomara
posesión del mismo. CORELLA MONEDERO se plantea la
posibilidad de que el Alcalde propuesto en el escrito de moción
de censura se negara a jurar o prometer el cargo, requisito
ineludible para tomar posesión e iniciar el ejercicio del mismo, y
como quiera que todas las delegaciones del Alcalde anterior, al
ser personales y haber sido censuradas, habrían quedado sin
efecto al prosperar la moción de censura y, por ende, no habría
Teniente de Alcalde que pudiera hacerse cargo de la dirección
del Ayuntamiento. El propio autor propone dos soluciones: la
primera, entender que la moción de censura queda sin efecto,
deduciendo que los Concejales firmantes no han consumido
turno para poder firmar otra moción de censura; la segunda,
proceder a la elección de Alcalde en la forma ordinaria.
173
rige la limitación establecida en el apartado 2 del artículo anterior (esto
es, el límite de una moción de censura máximo durante el mandato)”.
2º.- El Alcalde censurado, está obligado a impedir cualquier acto que perturbe,
obstaculice o impida el derecho de los miembros corporativos de asistir a la
sesión plenaria en que se vote la moción de censura y a ejercer su derecho al
voto en la misma, ya que debe recordarse en este punto que el Alcalde lo sigue
siendo hasta que, realizada la votación, en su caso se verifique el quórum
174
necesario para que prospere la moción de censura. Todo ello sin perjuicio de la
constitución de la Mesa de Edad que ha de presidir la sesión en que se vote la
moción de censura y, en su caso, proclame al candidato si aquella prospera.
En desarrollo del anterior, el art. 183.1 del ROF dispone: “Los funcionarios en
quienes se dé alguna de las causas señaladas en el artículo anterior deberán abstenerse de actuar, aun
cuando no se les recuse, dando cuenta al Presidente de la Corporación, por escrito, para que provea a
la sustitución reglamentaria.
El artículo anterior, esto es, el art. 182 del ROF se refiere a las causas previstas
en la legislación reguladora del procedimiento administrativo común, o sea, las
señaladas en el art. 28.2 de la LRJ-PAC.
Concluye el art. 185 del ROF, que: “La actuación de los miembros en que concurran los
motivos de abstención a que se refiere el artículo 21 del presente Reglamento implicará, cuando haya
sido determinante, la invalidez de los actos en que hayan intervenido.”
En el régimen local, el art. 182 del ROF establece que: “En cualquier momento
podrán los interesados formular recusación contra el funcionario que tramite el expediente por alguna
de las causas previstas en la legislación reguladora del procedimiento administrativo común.”
4º.- Finalmente destacar que el apartado 4 del art. 197 de la LOREG recoge una
serie de especialidades para la regulación de la moción de censura en los
municipios en los que se aplique el régimen de concejo abierto, a las cuales nos
referiremos cuando estudiemos el régimen de Concejo Abierto.
- Cuestión de confianza.
1.- INTRODUCCIÓN.
176
tendrá en la Administración Local esta novedosa institución de la cuestión de
confianza. Y quizás a unos y otro nos les falte razón.
177
- Que el acuerdo a que el Alcalde vincule la cuestión de confianza haya sido
debatido en el Pleno y que no hubiera obtenido la mayoría necesaria para
su aprobación.
- Forma de presentación.- El art. 197 bis LOREG no se refiere al respecto;
no obstante parece que el Alcalde –único que puede presentar la cuestión de
confianza-, habrá de presentarla por escrito motivado.
- Hacer figurar expresamente la cuestión de confianza en el Orden del Día
del Pleno. A diferencia de lo que ocurre con los restantes asuntos que hayan
de debatirse y votarse en Pleno, que con carácter general han debido ser
dictaminados por la correspondiente Comisión Informativa, la cuestión de
confianza puede ser planteada directamente ante el Pleno sin ser antes
planteada en una Comisión Informativa, ya que se trata de un asunto de
carácter individual que el Alcalde plantea por su propia iniciativa.
178
conforme a una serie de reglas, entre las cuales se encuentra que los
diversos grupos consumirán un primer turno”, parece que, al menos
los portavoces de dichos grupos podrán intervenir, si bien el resto
de Concejales que solicitaran la palabra estarían en cuanto a su
intervención al albur de su autorización por el Alcalde.
Sistema de votación.- A diferencia de la regulación dada a la
moción de censura, donde se silencia el sistema de votación que
habrá de seguirse, el art. 197 bis LOREG, establece la votación
“nominal” para la cuestión de confianza, mediante llamamiento
público, y si bien el art. 197 bis LOREG no se pronuncia, parece
que por orden alfabético de apellidos y siempre en último lugar el
Presidente y en la que cada miembro de la Corporación, al ser
llamado, responde en voz alta sí, no o me abstengo (art. 100 ROF).
No obstante, el Reglamento Orgánico de la Corporación podrá
recoger alguna previsión al respecto.
Aprobación.- Así como para que prospere una moción de censura se
necesita “en todo caso”, el voto favorable de la mayoría absoluta
del número legal de miembros de la Corporación, la aprobación de
una cuestión de confianza por el Alcalde puede alcanzarse de forma
expresa o tácita:
Expresa (supuesto normal).- Con la mayoría o quórum requerido
para la aprobación del acuerdo a que se vincule la cuestión de
confianza. Así:
Cuestión de confianza vinculada a las Ordenanzas Fiscales.-
Mayoría simple. Debemos recordar que hasta el año 2003, la
aprobación o modificación de las Ordenanzas Fiscales
exigía mayoría absoluta, no obstante, la Ley 57/2003, de 16
de diciembre, de Medidas para la Modernización del
Gobierno Local –LMMGL- modificó la LRBRL, y en este
punto, en concreto el art. 47, cuyo apartado 3 requería dicha
mayoría para su aprobación. Desaparecidas las Ordenanzas
Fiscales del listado de materias cuyos acuerdos habían de
adoptarse por mayoría absoluta, de acuerdo con el apartado
1 del mismo precepto, su aprobación hoy exige citada
mayoría simple.
Cuestión de confianza vinculada a la aprobación o
modificación del reglamento orgánico propio de la
Corporación.- Mayoría absoluta (art. 47.2 f) LRBRL).
Cuestión de confianza vinculada a la aprobación o
modificación que ponga fin a la tramitación de los
instrumentos de planeamiento general de ámbito municipal
–PGOU-.- Mayoría absoluta (art. 47.2 ll) LRBRL).
Tácita (supuesto especial).- Previsto para la cuestión de confianza
vinculada a la aprobación o modificación de los presupuestos
anuales. En este solo caso, si la cuestión de confianza no obtuviera
el número necesario de votos favorables para la aprobación del
acuerdo –mayoría simple, salvo si en los presupuestos anuales se
incluyen operaciones financieras o de crédito y concesiones de
quitas o esperas, cuando su importe supere el 10 por 100 de los
recursos ordinarios de su presupuesto, así como las operaciones de
crédito previstas en el artículo 158.5 de la Ley 39/1988, de 28 de
diciembre, Reguladora de las Haciendas Locales (hoy entendido su
179
correlativo del R.D. Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que
se aprobó el Texto Refundido de la Ley de las Haciendas Locales),
que se concretan en operaciones excepcionales de crédito para
financiar nuevos o mayores gastos por operaciones corrientes que
expresamente sean declarados necesarios y urgentes, en cuyo caso
el art. 47.2 l) de la LRBRL-, el Alcalde no cesa automáticamente –
como ocurre en tres casos restantes-, sino que, como nos dice
ARNALDO ALCUBILLA, se abre un “período de espera” de un
mes, contado desde que se votara el rechazo de la cuestión de
confianza, en el cual si la mayoría absoluta del número legal de
miembros de la Corporación no presenta una moción de censura
con candidato alternativo a Alcalde, o si, presentada ésta, no
prospera, se entenderá aprobada “de forma tácita” la cuestión de
confianza y, consecuentemente, el Alcalde no cesará en el cargo. En
definitiva, se trata de un supuesto especial agravado de cese del
Alcalde cuyo modelo se inspira en el Derecho Constitucional
Francés. La razón de ser de este régimen excepcional es que
pretende evitar que se vea afectada la estabilidad del Alcalde por
“mayoría simple”, cuando como hemos podido ver ya, su elección y
destitución en votación debe producirse por “mayoría absoluta”,
que es precisamente la mayoría que se exige para la aprobación de
dos de las otras materias a que el Alcalde puede vincular una
cuestión de confianza (Reglamento Orgánico e instrumentos de
planeamiento general municipal), razón por la que en éstos
supuestos no se establece dicho régimen especial. Ciertamente, hay
que reparar en que hay una materia más a la que el Alcalde puede
vincular una cuestión de confianza, cual es la aprobación o
modificación de las Ordenanzas Fiscales, asunto para el cual hoy se
exige su aprobación por mayoría simple y no por mayoría absoluta
como antaño, por lo que aplicando el razonamiento anterior, el
Alcalde que vinculara una cuestión de confianza a las Ordenanzas
Fiscales podría verse destituido en el cargo si la misma fuera
rechazada por “mayoría simple” cuando, como hemos comentado,
su elección y destitución -mediante la adopción de una moción de
censura- requiere el voto favorable de la mayoría absoluta del
número legal de miembros de la Corporación. Pero sobre este
aspecto, debemos tener en cuenta que tal exigencia de mayoría
simple para la aprobación de las Ordenanzas Fiscales, así como para
una eventual cuestión de confianza vinculada a éstas, deviene de la
LMMGL que modificó en este punto el art. 47.3 de la LRBRL, cuya
consecuencia ha sido el descuelgue sobrevenido de esta materia
respecto al razonamiento expuesto.
Como ya anunciáramos en el estudio de la moción de censura,
la presentación de una moción de censura después de que el
Alcalde vinculara una cuestión de confianza a la aprobación o
modificación de los presupuestos anuales y ésta fuera
rechazada, no es tenida en cuenta a los efectos de la limitación
de una moción de censura que como máximo puede firmar
cualquier Concejal durante su mandato, como determina el art.
197.2 LOREG.
180
Una última eventualidad que se plantea en las cuestiones de
confianza vinculadas a la aprobación o modificación de los
presupuestos anuales, es si el Alcalde puede renunciar a su
cargo durante el mes siguiente al rechazo de la misma. La
respuesta solo puede ser afirmativa, puesto que, por un lado, la
LOREG no prevé nada en contrario, y por otro lado, no es
posible obligar a nadie a mantenerse en un cargo público. La
consecuencia de la renuncia sería:
Si no se hubiera presentado aún la moción de censura y ésta
se presentara a posteriori, la JEC mantiene que se dará
conocimiento en la sesión plenaria fijada para votar la
moción de censura, no habiendo lugar a dicha votación.
Si se hubiera presentado ya la moción de censura, se
entiende que sería de aplicación lo previsto en el art. 197.3
LOREG, esto es, la renuncia no suspenderá la tramitación y
votación de la moción de censura.
181
procedimiento de aprobación de todos las materias a que puede el Alcalde
vincular una cuestión de confianza, tienen dos fases de aprobación plenaria:
aprobación inicial y aprobación definitiva, o provisional en el caso del
PGOU, por lo que, deberá tenerse en cuenta lo siguiente:
Si el asunto hubiera sido sometido previamente a debate y votación
en el pleno para su “aprobación inicial”, sin que hubiera obtenido el
número necesario de votos a favor para su aprobación, a partir de lo
cual el Alcalde vincule la cuestión de confianza al mismo, la
posterior aprobación de la cuestión de confianza “no” supondrá
automáticamente la “aprobación definitiva” del asunto, sino la
“aprobación inicial”, tras lo cual el asunto habrá de seguir para su
aprobación definitiva el procedimiento establecido (sometimiento al
trámite de información pública, resolución de reclamaciones, etc).
Si el asunto hubiera sido sometido previamente a debate y votación
en el pleno para su “aprobación inicial”, hubiera obtenido el número
necesario de votos a favor para su aprobación, y después de su
sometimiento al trámite de información pública en el que se
presentaran reclamaciones o sugerencias, elevado nuevamente al
Pleno para su aprobación definitiva, resultando que no se obtenga el
número necesario de votos a favor para dicha aprobación (supuesto
bastante improbable), a partir de lo cual el Alcalde vincule la
cuestión de confianza al mismo, la posterior aprobación de la
cuestión de confianza “sí” supondrá automáticamente la
“aprobación definitiva” del asunto.
2º.- Siendo dos cuestiones de confianza como máximo las que podría llegar
a plantear el Alcalde en el mejor de los casos, una por año de mandato con
los límites ya expresados, las posibilidades dentro de un mandato son las
siguientes:
- Plantear una cuestión de confianza en el primer año de mandato y otra en el
segundo año de mandato.
182
- Plantear una cuestión de confianza en el primer año de mandato y otra en el
tercer año de mandato.
- Plantear una cuestión de confianza en el segundo año de mandato y otra en
el segundo año de mandato.
El Estatuto del Acalde está integrado por los derechos y deberes asociados al
cargo que desempeña. Su régimen jurídico es el mismo que el establecido para
los restantes miembros de la Corporación Local, a que nos referiremos más
adelante. Dicho estatuto se concreta básicamente en los arts. 73 a 78 de la
LRBRL. Por el momento baste aludir a las especialidades que presenta para el
Alcalde y la cita de los demás derechos y deberes que lo configuran:
- Derechos:
183
· Tratamiento (art. 19 TRRL; art. 33 ROF, y nuevo art. 124.3 LRBRL):
Art. 19 TRRL: Los Alcaldes de Madrid y Barcelona tendrán tratamiento de Excelencia; los de las
demás capitales de provincia, tratamiento de Ilustrísima; y los de los Municipios restantes,
tratamiento de Señoría. Se respetan, no obstante, los tratamientos que respondan a tradiciones
reconocidas por disposiciones legales.
Art. 124.3 LRBRL (introducido por Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de Medidas para la
Modernización del Gobierno Local): El Alcalde tendrá el tratamiento de Excelencia.
- Deberes:
· Jurar o prometer el cargo.
· Formular declaración de intereses y patrimoniales.
· Responsabilidad.
· Incompatibilidades y abstención.
La LRBRL reguló las atribuciones del Alcalde en el art. 21, que reforzó el
presidencialismo en la gestión municipal. Como principal novedad en
relación a la normativa anterior fue la atribución legal expresa de
competencia para contratar obras y servicios, ya que, hasta entonces la
contratación de obras y servicios por el Alcalde se encontraba vinculada
por los límites impuestos a su facultad de ordenar gastos, que sólo
alcanzaban a los gastos fijos y atenciones ordinarias dentro de los límites
fijados por la Corporación, por lo que las contrataciones y conexiones de
obras y servicios no incluibles dentro de esas autorizaciones competía a la
Comisión Permanente o al Pleno. Sin perjuicio de esta novedad, en carácter
presidencialista del gobierno local vino dado por la atribución de la
competencia “atractiva o residual”.
184
urbanística no atribuidas al Pleno, así como la de los Proyectos de
Urbanización.
3.- CLASIFICACIÓN:
185
municipales, establece la atribución del Alcalde sobre dicha estructura y
organización sin perjuicio de esas competencias del Pleno (aprobación de la
plantilla de personal y la RPT, creación de órganos desconcentrados, o acordar las
formas de gestión de los servicios municipales). Y el propio ROF en su art. 41.18
atribuye al Alcalde: “la organización de los servicios de recaudación y tesorería,
sin perjuicio de la facultad del Pleno para aprobar las formas de gestión de estos
servicios”.
- Convocar y presidir las sesiones del Pleno, salvo los supuestos previstos en esta
Ley y en la legislación electoral general, de la Junta de Gobierno Local, y de
cualesquiera otros órganos municipales cuando así se establezca en disposición
legal o reglamentaria, y decidir los empates con voto de calidad, “siempre que no
se trate de asuntos cuya aprobación requiera quórum especial conforme a lo
dispuesto en el art. 47 de la LRBRL.
En los mismos términos, el art. 41.4 del ROF, al que habría de sumarse todas las
atribuciones relacionadas con la propia presidencia de las sesiones, como son,
entre otras, las previstas en el art. 94 (ordenar las intervenciones si se promueve
debate) y art. 95 del FOR (mantener el buen orden y corrección en el desarrollo de
las sesiones).
- Pleno:
“Convocar” las sesiones.
Y “presidirlas”.
Salvedades:
Supuestos previstos en la LRBRL:
1. Sesión constitutiva de la Corporación.
2. Sesión extraordinaria solicitada por ¼ del número legal
de miembros de la Corporación, una vez transcurridos 15
días desde la solicitud, sin que se haya convocado y
celebrado la sesión (art. 46.2 LRBRL).
Supuestos previstos en la LOREG.- Sesión en que deba votarse
una moción de censura.
Decidir los empates con voto de calidad.
No delegables (art. 21.3 LRBRL)
186
Y “presidirlas”.
Decidir los empates con voto de calidad.
Delegables (sensu contrario, art. 21.3 LRBRL).
El art. 41.6 del ROF indica en relación con todas estas atribuciones, que podrá
“recabar los asesoramientos técnicos necesarios”
- Dictar bandos.- El análisis de éstos se efectuará en otro lugar, por lo que, por el
momento digamos que los bandos tienen por objeto recordar, aclarar y
excepcionalmente innovar el Ordenamiento Jurídico Local, en el supuesto previsto
en el art. 21.1 m) LRBRL (adopción personal por el Alcalde, y bajo su
responsabilidad, en caso de catástrofe o de infortunios públicos o grave riesgo de
los mismos, de las medidas necesarias y adecuadas dando cuenta inmediata al
Pleno. Las principales características que definen a los bandos y que les
distinguen de las Ordenanzas y Reglamentos, son:
· El Bando es competencia del Alcalde; las Ordenanzas y Reglamentos del Pleno.
· El Bando no está sometido a procedimiento alguno; las Ordenanzas y
Reglamentos sí.
· El Bando se publica según el uso y costumbre; las Ordenanzas y Reglamentos en
el BOP.
· El Bando no es una norma jurídica en sí, las Ordenanzas y Reglamentos sí.
187
Disponer gastos de conformidad con las Bases de Ejecución del
Presupuesto.
Concertar operaciones de crédito, con exclusión de las
contempladas en el artículo 50 y 177 TRLHL, siempre que aquéllas
estén previstas en el Presupuesto y su importe acumulado dentro de
cada ejercicio económico no supere el 10 por 100 de sus recursos
ordinarios.
Concertar operaciones de tesorería le corresponderán cuando el
importe acumulado de las operaciones vivas en cada momento no
supere el 15 por 100 de los ingresos corrientes liquidados en el
ejercicio anterior, ordenar pagos y rendir cuentas; todo ello de
conformidad con lo dispuesto en el 50 y 199.
Ordenar pagos.- El art. 184 del R.D. Legislativo 2/2004, de 5 de marzo,
por el que se aprobó el Texto Refundido de la Ley de Haciendas Locales,
establece cuales son las fases del procedimiento de gestión de los gastos,
que se concretan en las siguientes:
a) Autorización de gasto.
b) Disposición o compromiso de gasto.
c) Reconocimiento o liquidación de la obligación.
d) Ordenación de pago.
Si bien las entidades locales podrán abarcar en un solo acto administrativo dos
o más fases de ejecución de las señaladas.
El art. 185 del mismo texto legal, reparte las competencias en materia de
gestión de los gastos, como sigue:
- Del lado de los ingresos, el Alcalde autoriza los documentos que impliquen
formalización de los mismos en depositaría (art. 41.16 ROF).
- Aprobar la liquidación del Presupuesto, tal y como previene el art. 191 del
TRLHL, previo informe de la Intervención.- A tal efecto debe indicarse que el
188
cierre y liquidación de dicho presupuesto se efectuará como sigue (art. 191
TRLHL): “1. El presupuesto de cada ejercicio se liquidará en cuanto a la
recaudación de derechos y al pago de obligaciones el 31 de diciembre del año
natural correspondiente, quedando a cargo de la Tesorería local los ingresos
y pagos pendientes, según sus respectivas contracciones. 2. Las obligaciones
reconocidas y liquidadas no satisfechas el último día del ejercicio, los
derechos pendientes de cobro y los fondos líquidos a 31 de diciembre
configurarán el remanente de tesorería de la entidad local. La cuantificación
del remanente de tesorería deberá realizarse teniendo en cuenta los posibles
ingresos afectados y minorando de acuerdo con lo que reglamentariamente se
establezca los derechos pendientes de cobro que se consideren de difícil o
imposible recaudación. 3. Las entidades locales deberán confeccionar la
liquidación de su presupuesto antes del día primero de marzo del ejercicio
siguiente. La aprobación de la liquidación del presupuesto corresponde al
presidente de la entidad local, previo informe de la Intervención.”
189
De las atribuciones relacionadas en los tres guiones anteriores, cabe concluir las
siguientes competencias a favor del Alcalde en materia de personal:
190
Acordar el “nombramiento” de funcionarios de carrera, interinos
y eventuales.
“Contratar” al personal laboral.
Ejercer la potestad sancionadora:
1. Instruir diligencias previas antes de ordenar la incoación
de expediente disciplinario.
2. Ordenar la incoación de expedientes disciplinarios, salvo
en el caso de los funcionarios con habilitación de carácter
“estatal” (denominación dada por la LEBEP), por las
siguientes faltas:
3. Las cometidas en Corporación distinta
4. O, cuando por la gravedad de los hechos pueda dar lugar
a sanción de:
Destitución.
O separación del servicio.
5. Ordenar la suspensión preventiva.
6. Imponer toda clase de sanciones, salvo separación del
servicio de funcionarios con habilitación de carácter
estatal, y dando cuando al Pleno en la primera sesión que
celebre, si la sanción consiste en separación del servicio
de los funcionarios de la Corporación o el despido del
personal laboral.
7. Separación del servicio de los funcionarios de la
Corporación y el despido del personal laboral, dando
cuenta al Pleno, en estos dos últimos casos, en la primera
sesión que celebre.
Las competencias urbanísticas del Alcalde le fueron atribuidas por R.D. Ley
5/1996, de 7 de junio, luego convertido en la Ley 7/1997, de 14 de abril, que
modificó el art. 21 de la LRBRL. En esta materia habrá de estarse en especial,
a:
La Ley 2/2001, de 25 de Ordenación Territorial y Régimen
Urbanístico del Suelo de Cantabria –LSC-.
R.D. Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el
texto refundido de la ley de suelo.
191
- El ejercicio de las acciones judiciales y administrativas y la defensa del
ayuntamiento en las materias de su competencia, incluso cuando las hubiere
delegado en otro órgano, y, en caso de urgencia, en materias de la competencia del
Pleno, en este supuesto dando cuenta al mismo en la primera sesión que celebre
para su ratificación.
Si bien la declaración de lesividad está prevista para los actos administrativos (no
incluye disposiciones de carácter general, como sí la declaración de nulidad de
pleno derecho) “anulables” (para los actos y disposiciones nulos se seguiría el
procedimiento revisorio previsto en el art. 102 LJR-PAC), que fueran “favorables
para los interesados” (si fueran desfavorables se seguiría el procedimiento
revocatorio previsto en el art. 105.1 LRJ-PAC). La regulación del procedimiento
de declaración de lesividad de actos anulables es el siguiente: “1. Las
Administraciones públicas podrán declarar lesivos para el interés público los
actos favorables para los interesados que sean anulables conforme a lo dispuesto
en el artículo 63 de esta Ley, a fin de proceder a su ulterior impugnación ante el
orden jurisdiccional contencioso-administrativo. 2. La declaración de lesividad
no podrá adoptarse una vez transcurridos cuatro años desde que se dictó el acto
administrativo y exigirá la previa audiencia de cuantos aparezcan como
interesados en el mismo, en los términos establecidos por el artículo 84 de esta
Ley. 3. Transcurrido el plazo de tres meses desde la iniciación del procedimiento
sin que se hubiera declarado la lesividad se producirá la caducidad del mismo. 4.
Si el acto proviniera de la Administración General del Estado o de las
Comunidades Autónomas, la declaración de lesividad se adoptará por el órgano
de cada Administración competente en la materia. 5. Si el acto proviniera de las
entidades que integran la Administración Local, la declaración de lesividad se
adoptará por el Pleno de la Corporación o, en defecto de éste, por el órgano
colegiado superior de la entidad (Artículo redactado según Ley 4/1999, de 13 de
enero)”.
Como puede observarse, el apartado 5 que antecede, establece que cuando el acto
provenga de una Entidad Local, la declaración se adoptará por el Pleno, cuestión
que es reiterada por el art. 22.2 k) de la LRBRL.
192
Por tanto, habrá que distinguir las siguientes atribuciones en relación con la
declaración de lesividad de los actos anulables:
1.- “Iniciativa o proposición” en materias de la competencia de la Alcaldía:
corresponde al Alcalde.
2.- “Iniciativa o proposición” en materias de la competencia del Pleno:
corresponde al propio Pleno.
3.- “Declaración de lesividad” de todos los actos anulables del Ayuntamiento:
corresponde al Pleno.
4.- “Declaración de anulabilidad” de los actos: corresponde a los órganos de la
jurisdicción contencioso-administrativa, sin que quepa la declaración de
anulabilidad de los actos administrativos favorables a los interesados por los
órganos administrativos.
El art. 41.5 ROF establece que el Alcalde debe “hacer cumplir las ordenanzas y
reglamentos municipales”. Se puede añadir que, con carácter general, el ejercicio
de la potestad sancionadora corresponde al Alcalde.
193
e) El impedimento del uso de un espacio público por otra u otras personas con derecho a su
utilización.
f) Los actos de deterioro grave y relevante de espacios públicos o de cualquiera de sus instalaciones
y elementos, sean muebles o inmuebles, no derivados de alteraciones de la seguridad ciudadana.
2. Las demás infracciones se clasificarán en graves y leves, de acuerdo con los siguientes criterios:
a) La intensidad de la perturbación ocasionada en la tranquilidad o en el pacífico ejercicio de los
derechos de otras personas o actividades.
b) La intensidad de la perturbación causada a la salubridad u ornato públicos.
c) La intensidad de la perturbación ocasionada en el uso de un servicio o de un espacio público por
parte de las personas con derecho a utilizarlos.
d) La intensidad de la perturbación ocasionada en el normal funcionamiento de un servicio público.
e) La intensidad de los daños ocasionados a los equipamientos, infraestructuras, instalaciones o
elementos de un servicio o de un espacio público.”
Y el art. 141 LRBRL establece los límites de las sanciones económicas, salvo
previsión legal distinta:
“Infracciones muy graves: hasta 3.000 euros.
Infracciones graves: hasta 1.500 euros.
Infracciones leves: hasta 750 euros.”
194
pues si el órgano competente para la contratación o la concesión administrativa
fuera el Pleno, éste también lo será para la aprobación del correspondiente
proyecto.
2ª.- Que la obra o el servicio estuviera prevista en el presupuesto, por cuanto si no
lo estuviera, el órgano competente para la aprobación del proyecto será el Pleno,
aunque por razón del límite cuantitativo y temporal, el Alcalde fuera competente
para la contratación o para la concesión administrativa.
Las anteriores, por ser las licencias municipales por excelencia, pero sin perjuicio
de lo cual, debe entenderse que también le corresponderá otorgar cualquier otra
clase de licencia o autorización municipal, con la salvedad indicada en el
precepto. Y, por obvio, aún cuando el precepto no lo diga expresamente, también
la corresponde, en su caso, la denegación de las licencias municipales.
Añade el propio art. 41.3 del ROF que al Alcalde también le corresponde
nombrar y cesar a los miembros de la Comisión de Gobierno (hoy entendida
Junta de Gobierno Local) si ésta existiese.
195
- Exigir a todos los obligados el exacto y diligente cumplimiento de los servicios o
cargas de carácter público, tales como estadísticas, padrones, censos, bagajes,
alojamientos y prestaciones personales y de transportes (art. 41.7 ROF).
196
Tales iniciativas pueden llevar incorporada una propuesta de consulta popular local, que será
tramitada en tal caso por el procedimiento y con los requisitos previstos en el artículo 71.
3. Asimismo, las entidades locales y, especialmente, los municipios, deberán impulsar la utilización
interactiva de las tecnologías de la información y la comunicación para facilitar la participación y
la comunicación con los vecinos, para la presentación de documentos y para la realización de
trámites administrativos, de encuestas y, en su caso, de consultas ciudadanas.
Las Diputaciones provinciales, Cabildos y Consejos insulares colaborarán con los municipios que,
por su insuficiente capacidad económica y de gestión, no puedan desarrollar en grado suficiente el
deber establecido en este apartado.”
Por tanto, una y otra institución son formas de participación de los vecinos en los
asuntos de la vida pública local, si bien la diferencia sustancial entre dichas
figuras estriba en que la “consulta popular” se llevará a cabo a iniciativa de la
propia Corporación Municipal (Alcalde, a quien corresponde convocarla, o Pleno,
a quien corresponde previamente a su convocatoria, adoptar acuerdo favorable por
mayoría absoluta), en tanto que la “iniciativa popular” corresponde a los vecinos
con derecho de sufragio activo en las elecciones municipales (al menos en el %
que establece el precepto), proponiendo acuerdos o actuaciones o proyectos de
competencia municipal y siendo resueltas por el órgano competente por la
materia. Por ello, cuando la iniciativa popular lleve incorporada una propuesta de
consulta popular local, se plantean dos cuestiones, por un lado la resolución de la
iniciativa popular por parte del órgano competente por razón de la materia y, por
otro lado, la aceptación de la celebración de la consulta popular incorporada a
aquélla, primero por el Pleno, por mayoría absoluta, y, segundo, por el Alcalde
mediante su convocatoria.
Cierto es que, aunque la convocatoria de una consulta popular compete al Alcalde,
quien tiene la llave para que ésta tenga lugar, es el Pleno, que previamente tiene
que adoptar acuerdo favorable por mayoría absoluta, junto con la posterior
autorización por parte del Gobierno de la Nación. Pero no es menos cierto que,
como de todos es sabido, si finalmente el Alcalde no convocase la consulta
popular, en principio ésta no podría realizarse, por más que el Pleno hubiera
adoptado acuerdo favorable al respecto y el Gobierno de la Nación autorizado su
celebración, sin perjuicio de las acciones que los miembros corporativos pudieran
ejercitar para obligar al Alcalde a convocar la consulta popular. Cuestión que ya se
suscitara en relación con la solicitud formulada por los Concejales para que el
Alcalde convocara sesión extraordinaria o para votar una moción de censura
planteada, y que el Alcalde no convocaba. Ello dio lugar a modificar los preceptos
correspondientes fijando las respectivas sesiones ope legis de forma automática
para el 10º día hábil siguiente a las 12 horas de la mañana, sin que a partir de
entonces el Alcalde tenga que convocar dichas sesiones.
- Las demás que expresamente le atribuyan las “leyes” y aquellas que la legislación
del Estado o de las Comunidades Autónomas asignen al municipio y no atribuyan
a otros órganos municipales.
Además, cabe citar como otras competencias atribuidas al Alcalde por la propia
LRBRL u otras disposiciones, las siguientes:
197
· Nombrar al Gerente (miembros de la Corporación), a propuesta del Consejo de
Administración, que debe presidir éste, cuando la Corporación acuerde la gestión
directa de un servicio mediante organización especializada (art. 101 TRRL; arts.
73.2 y 74.1 RSCL).
Todas las decisiones del Alcalde sobre las atribuciones enumeradas adoptan la
forma de Resoluciones o Decretos, cuya naturaleza es la de actos administrativos,
de trámite (Decretos) o definitivos (Resoluciones) y singulares o plurales (su
destinatario es una persona o un grupo o colectivo determinado de personas,
respectivamente). Las Resoluciones y los Decretos del Alcalde deberán motivarse
en los supuestos previstos en el art. 54 de la LRJ-PAC, y en el caso de las
Resoluciones como actos definitivos, ponen fin a la vía administrativa (art. 52
LRBRL) por lo que, contra las mismas cabe interponer potestativamente recurso
administrativo de reposición, en el plazo de un mes desde el día siguiente a la
notificación o publicación de la misma o, alternativamente, recurso judicial
contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses contados también desde el
día siguiente al de la notificación o publicación de la Resolución.
Las Resoluciones y los Decretos han de distinguirse de los Bandos de Alcaldía,
pues éstos tienen carácter de disposición general cuyos destinatarios son una
pluralidad de personas indeterminadas y no son delegables.
De dichas Resoluciones, como previene el art. 42 del ROF, el Alcalde deberá dar
cuenta al Pleno a efectos de conocimiento por éste de la actuación municipal,
posibilitando así el ejercicio de la función legal de control y fiscalización del
gobierno que tiene atribuida el Pleno (art. 22.2 a) LRBRL).
Debiendo formalizarse las Resoluciones dictadas por un órgano unipersonal con
las mismas garantías que los acuerdos de los órganos colegiados, el Secretario de
la Corporación, como fedatario público, deberá firmarlas junto al Alcalde a fin de
ofrecer autenticidad al acto administrativo.
198
Con todas las Resoluciones que se dicten por el Alcalde deberá formarse el Libro
de Resoluciones, ordenadas por su fecha, y confeccionado según las reglas
establecidas en el art. 199 ROF para la formación del Libro de Actas del Pleno. El
Libro de Resoluciones se encontrará bajo la responsabilidad del Secretario de la
Corporación (art. 2 d) del R.D. 1174/1987, de 18 de Septiembre, de Régimen
Jurídico de los Funcionarios de Administración Local con Habilitación de
Carácter Nacional –hoy, Estatal-). Por lo demás, el Libro de Resoluciones, de la
misma manera que los Libros de Actas de las sesiones de los distintos órganos
colegiados locales, tiene naturaleza de instrumentos público solemne,
correspondiendo al Secretario de la Corporación certificar las Resoluciones
que contiene.
1.- INTRODUCCIÓN.
199
2.- CONCEPTO DE DELEGACIÓN INTERORGÁNICA.
3.- CARACTERÍSTICAS.
200
también dotado de personalidad jurídica distinta de la de aquél. Por tanto
no se trata ya de transferir el ejercicio de la competencia, sino de la
titularidad de la misma. Estamos con FRANCISCO GONZÁLEZ
NAVARRO que, al referirse a la delegación de competencias del Estado a
favor de las CC.AA. (delegación intersubjetiva), distingue entre:
201
La avocación se refiere a la “competencia decisoria” solamente; la
delegación incluirá todas las facultades que sean delegadas.
La avocación decisoria no es genérica, sino para “un asunto
concreto y determinado identificable”; la delegación se produce
respecto a una o varias competencias en “abstracto”.
202
expresamente con esa finalidad”. Esta figura jurídica, a su vez, debe
diferenciarse de:
Sustitución en sentido amplio.- Comprensivo de la propia
“suplencia”, de la “delegación” o de las “deliberaciones de
urgencia”, sentido utilizado por ARNALDO DEL VALLÉS, en
Teoría giurídica Della organizzazione dello Statu, I”, Cedam,
Padua, 1931, págs. 227-237.
Suplencia (sustitución transitoria).- Figura en la que el órgano
actuante es el mismo, sólo cambia la persona física que ocupa dicho
órgano; en la sustitución cambia el órgano titular de la competencia
por otro distinto.
Subrogación.- Aparece en ocasiones en materia urbanística para
designar el traspaso del ejercicio de competencias de los Entes
Locales a favor de órganos urbanísticos de la Administración
Autonómica.
203
- Delegación para resolver.
204
Eficacia temporal.- No se establece, por lo que será en tanto
en cuanto no sea revocada la delegación.
Relativas a un distrito o barrio:
Facultades delegables.- “Podrán” incluir todas las que
correspondan al Alcalde
Eficacia temporal.- Tampoco se establece, por lo que será en
tanto en cuanto no sea revocada la delegación.
Eficacia territorial.- Las facultades sólo serán extensibles al
ámbito territorial de la delegación.
6.- REQUISITOS.
205
Siguiendo a FRANCISCO GONZÁLEZ NAVARRO, cabe aludir a dos
tipos de prohibiciones:
- Generales:
Por faltar algún requisito de la competencia:
Existencia de la competencia.- Son indelegables las
competencias futuras.
Concreción de la delegación.- No son delegables la totalidad
de las competencias propias de un órgano.
Titularidad de la competencia.- No se pueden delegar por un
órgano las competencias propias de otro órgano.
Por incapacidad del órgano delegado.- No es posible la delegación
de competencias operativas o de línea a favor de órganos de apoyo
o staff.
Por establecerse legalmente:
Se prohíbe la subdelegación, o lo que es lo mismo, la
delegación de las competencias que se ejerzan por
delegación, y ello salvo autorización expresa por una norma
con cargo de ley.
Se prohíbe la delegación de la competencia para resolver un
asunto concreto a partir de que en el procedimiento se haya
emitido dictamen o informe preceptivo (no así –es posible la
delegación- antes de la emisión de dicho dictamen o informe
preceptivo).
206
ello sin perjuicio de la indelegabilidad prevista en el art. 13.2 a) LJR-PAC a
que nos referiremos más adelante.
· Convocar y presidir las sesiones de cualesquiera órganos municipales,
salvo las del Pleno y las de la Junta de Gobierno Local. No podrá delegar
decidir los empates con voto de calidad.
· Dirigir, inspeccionar e impulsar los servicios y obras municipales.
· El desarrollo de la gestión económica de acuerdo con el Presupuesto
aprobado, disponer gastos dentro de los límites de su competencia, ordenar
pagos y rendir cuentas. En relación con el desarrollo de la gestión
económica, también puede delegar la aprobación de las facturas (art. 41.20
ROF) y la autorización de los documentos que formalicen los ingresos (art.
41.16 ROF). No podrá delegar la concertación de operaciones de crédito.
· Conservar en su poder una de las tres llaves del arca de caudales y asistir
a los arqueos ordinarios y extraordinarios (art. 41.19 ROF).
· Aprobar la oferta de empleo público, aprobar las bases de las pruebas para
la selección del personal y para los concursos de provisión de puestos de
trabajo y distribuir las retribuciones complementarias que no sean fijas y
periódicas.
· Acordar el nombramiento del personal y sanciones, salvo la separación
del servicio de los funcionarios y el despido del personal laboral. No podrá
delegar el nombramiento y separación del personal eventual.
· La jefatura “inmediata” de todo el personal, comprensiva de la gestión
ordinaria. No la jefatura “superior”.
· Ejercer la jefatura de la Policía Municipal.
· Sancionar las faltas de desobediencia a su autoridad o por infracción de
las ordenanzas municipales.
207
· Las demás que expresamente le atribuyan las leyes (salvo que las mismas
sean declaradas indelegables), como por ejemplo: aprobar la liquidación
del Presupuesto (art. 191 del TRLHL).
· Aquellas que la legislación del Estado o de las Comunidades Autónomas
asignen al municipio y no atribuyan a otros órganos municipales, también
salvo que las mismas sean declaradas indelegables.
208
10.- PROCEDIMIENTO DE DELEGACIÓN, MODIFICACIÓN Y
REVOCACIÓN (art. 44 ROF)
- Requisitos:
209
alcanzar su fin y no produce indefensión con dicho defecto,
como requiere el art. 63.2 LRJ-PAC para su declaración de
nulidad relativo o anulabilidad.
210
LOS TENIENTES DE ALCALDE.
1.- ORIGEN.
Hoy se configura por el art. 20.1 a) LRBRL como un órgano unipersonal de existencia
necesaria en todos los Ayuntamientos.
- Órgano competente:
Corresponde al Alcalde, que lo efectuará libremente, entre:
1º.- Los miembros de la Junta de Gobierno Local y,
2º.- Donde ésta no exista, entre los Concejales.
- Propias:
211
sentido estricto se trata de suplir al Alcalde, esto es ocupar accidentalmente
la Alcaldía, pudiendo distinguirse tres tipos de suplencias (art. 47 ROF):
Por vacante (Alcalde accidental).- Con plenitud de efectos.
Por ausencia, enfermedad o impedimento.- Sin plenitud de efectos.
Puede presentar dos alternativas:
Por ausencia igual o inferior a 24 horas, enfermedad o
impedimento, sin otorgar delegación.- El Teniente de
Alcalde no podrá asumir las funciones del Alcalde.
Por ausencia superior a 24 horas sin delegación expresa o
sin haberla podido otorgar.- El Teniente de Alcalde asume
las funciones del Alcalde, excepto la facultad de revocar las
delegaciones que aquél hubiera conferido.
Por abstención legal.- El Teniente de Alcalde sustituirá temporal y
puntualmente al Alcalde.
EL PLENO.
A) CONCEPTO y COMPOSICIÓN.
B) ATRIBUCIONES.
212
- El control y la fiscalización de los órganos de gobierno cuyos acuerdos habrán de
adoptarse por mayoría simple o absoluta en función del medio a través del cual se
ejerza.
Fiscalizar supone criticar y examinar las acciones llevadas a cabo por otro.
El art. 104 ROF determina los medios a través de los cuales el Pleno ejercerá el
control y fiscalización de la actuación de los demás órganos de Gobierno, a saber:
· Requerimiento de presencia e información de miembros corporativos que
ostenten delegación.
· Debate sobre la actuación de la Comisión de Gobierno (hoy entendida Junta de
Gobierno Local).
· Moción de censura al Alcalde o Presidente, sobre la cual ya nos hemos referido
ampliamente, y al que en la actualidad podríamos ya incorporar otro medio
tradicionalmente entendido como instrumento de control y fiscalización, aún
cuando su iniciativa corresponde no al Pleno sino al propio órgano controlado y
fiscalizado –el Alcalde-; me estoy refiriendo a la “Cuestión de Confianza”,
incorporada al ámbito local a través de la L.O. 5/1985, de 19 de junio, de Régimen
Electoral General –LOREG-, mediante la modificación operada por la L.O.
8/1999, de 21 de abril, también dentro del marco de medidas conocidas como
Pacto Local.
· Igualmente podría añadirse el planteamiento de ruegos, preguntas y mociones por
los Grupos y los Concejales en los plenos ordinarios.
213
1. “Participación” en organizaciones asociativas supramunicipales.- Lo que incluye
conforme establece el art. 47.2 g) LRBRL:
1.1.- Creación, modificación o disolución de mancomunidades u otras
organizaciones asociativas.
1.2.- Adhesión a dichas organizaciones.
1.3.- Aprobación y modificación de los Estatutos de las organizaciones.
2. Creación y supresión de municipios.
3. Creación de Entidades de ámbito territorial inferior al municipal (Entidades
Locales Menores).
4. Creación de órganos desconcentrados
5. Aprobación de la delimitación del término municipal. Ésta, sin relacionarse de
forma expresa en el art. 22.2 LRBRL se incluye como atribución del Pleno de
acuerdo con la letra p) de citado precepto de la LRBRL, por exigir también su
aprobación una mayoría especial, cual es mayoría absoluta como determina el art.
47.2 c) LRBRL.
6. Alteración del término municipal
7. Creación o supresión de municipios
8. Alteración de la capitalidad del municipio
9. Aprobación y cambio del nombre
10. Aprobación y cambio de símbolos:
6.1.- Escudo “de armas”.- El escudo tiene origen en el medievo. El Diccionario
de la Lengua Española, en su 22ª edición, define éste como: “Campo,
superficie o espacio de distintas formas en que se representan los blasones
(cada figura, señal o pieza de las que se ponen en el escudo.) de un Estado,
población, familia, corporación, etc. A través de él se presentan hechos
históricos, acontecimientos o características, en este caso, de cada municipio.
Por lo demás, el uso del escudo es “privativo”, por lo que su utilización por
particulares está sujeta a autorización municipal.
6.2.- Bandera.- El mismo Diccionario de la Lengua Española (22ª edición) la
define en la primera de sus acepciones como “tela de forma comúnmente
rectangular, que se asegura por uno de sus lados a un asta o a una driza
(cuerda o cabo) y se emplea como enseña o señal de una nación, una ciudad o
una institución”. En cuanto al uso de ésta habrá que estar a lo dispuesto en la
Ley 39/1981, de 28 de octubre, que regula el uso de la bandera nacional y el de
otras banderas o enseñas.
6.3.- Enseña.- Es definida por el mismo como “insigna o estandarte”.
6.4.- Emblema.- Es el: “Jeroglífico, símbolo o empresa en que se representa
alguna figura, al pie de la cual se escribe algún verso o lema que declara el
concepto o moralidad que encierra” o “Cosa que es en representación
simbólica de otra”. Al contrario que el escudo, éste no obedece a normas
tradicionales en cuanto a su dibujo, confección y colorido.
214
puedan formular las sugerencias o alegaciones que estimen oportunas.
- Informe de la Real Academia de la Historia, que será preceptivo y no
vinculante.
- Acuerdo plenario por mayoría absoluta (atribución indelegable).
- Y aprobación por el órgano de gobierno competente de la Comunidad
Autónoma. En enste mismo sentido se pronuncia
el art. 186 ROF al establece que: “La concesión a las entidades locales de
tratamientos, honores o prerrogativas especiales, así
como el otorgamiento a las mismas de títulos, escudos, banderas, blasones,
lemas y dignidades, se efectuará por el órgano de
Gobierno competente de la Comunidad Autónoma, previa la instrucción de
expediente”.
215
(Planes Parciales de iniciativa pública y de iniciativa privada,
respectivamente), corresponde al Alcalde.
Ya anunciábamos con ocasión del estudio de los Bandos como competencia del
Alcalde para su aprobación, que éstos, junto con las Ordenanzas y Reglamentos
configuran la potestad reglamentaria que el art. 4 de la LRBRL atribuye en todo
caso a las Entidades Locales territoriales.
· Ordenanzas.- Se identifican con las normas locales de carácter “ad extra”, que
regulan las relaciones entre la Entidad Local y los ciudadanos (Ordenanzas de
policía y buen gobierno; Ordenanzas fiscales; etc). De ahí que por su contenido, se
predique de ellas que son “jurídicas”.
216
“administrativos”. La LRBRL solo se refiere al Reglamento Orgánico, si bien
puede hacerse referencia a otros, como puede ser el Reglamento de Honores y
Distinciones, los Reglamentos de funcionamiento de los servicios, etc.
Artículo 70.2 (modificado por la Ley 57/2003, de 16 de diciembre): “… Las ordenanzas, incluidos el
articulado de las normas de los planes urbanísticos, así como los acuerdos correspondientes a éstos
cuya aprobación definitiva sea competencia de los entes locales, se publicarán en el "Boletín Oficial"
de la provincia y no entrarán en vigor hasta que se haya publicado completamente su texto y haya
transcurrido el plazo previsto en el artículo 65.2 salvo los presupuestos y las ordenanzas fiscales que se
publican y entran en vigor en los términos establecidos en la Ley 39/1988, de 28 de diciembre,
Reguladora de las Haciendas Locales (hoy entendido TRLHL)…”
217
Fiscales.- Encontrándose su procedimiento de aprobación en el art. 17 del R.D.
Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, Texto Refundido de la Ley de Haciendas
Locales, cuyo apartado 1, establece: “Los acuerdos provisionales adoptados por las
corporaciones locales para el establecimiento, supresión y ordenación de tributos y para la fijación de
los elementos necesarios en orden a la determinación de las respectivas cuotas tributarias, así como las
aprobaciones y modificaciones de las correspondientes ordenanzas fiscales, se expondrán en el tablón de
anuncios de la Entidad durante treinta días, como mínimo, dentro de los cuales los interesados podrán
examinar el expediente y presentar las reclamaciones que estimen oportunas.
218
pública y audiencia a los interesados tras la aprobación “inicial”; por su parte,
el art. 17 TRLHL, para las Ordenanzas Fiscales, dispone que habrán de
publicar los acuerdos “provisionales” (para las Reglamentos y Ordenanzas
Generales se habla de acuerdo “inicial”):
- En el Tablón de Anuncios de la Entidad
- Y las Entidades Locales con población superior a 10.000 habitantes (no las
restantes Entidades Locales), además, en un diario de los de mayor difusión
de la provincia, o de la comunidad autónoma uniprovincial.
3ª.- El art. 70 LRBRL en remisión al art. 65.2 del propio texto legal, establece
una “vacatio legis” para la entrada en vigor de los Reglamentos y Ordenanzas
Generales, de 15 días desde su publicación (plazo durante el cual se podrán
subsanar errores); sin embargo, el art. 17 TRLHL se limita a indicar que las
Ordenanzas Fiscales no entrarán en vigor “hasta que se ha llevado a cabo dicha
publicación”, de donde fácilmente se pueden interpretar que no existe la
vacatio legis antedicha y que, la entrada en vigor se producirá el mismo día de
su publicación si el testo de la Ordenanza Fiscal no establece otra cosa.
219
Reglamento Orgánico Municipal –ROM-.- Se caracteriza por la mayoría
absoluta del número legal de miembros de la Corporación que exige su
aprobación o modificación (art. 47.2 f) LRBRL). Inicialmente, la LRBRL
concedía prevalencia del ROM sobre las leyes autonómicas. ENRIQUE
SÁNCHEZ GOYANES apunta en “La potestad normativa del municipio
español”, Ed. Abellá, 2000, que “el Reglamento Orgánico de las Corporaciones
Locales estaba destinado a ser la más genuina expresión de la autonomía que se
predicaba de aquellas en la constitución, en el ejercicio de la potestad
reglamentaria que explícitamente se les reconocía”, y lo hace en término
pasado, por cuanto, el planteamiento inicial expresado en el art. 5 LRBRL
pronto quedó anulado y sin efecto por la STC 214/1989, al fundamentar el
Tribunal que el legislador ordinario no podía fijar el orden de las fuentes del
derecho, ya que éste es el establecido por el bloque de la constitucionalidad.
Consecuentemente con dicho pronunciamiento, declaró que los ROM se
encuentran subordinados tanto a las leyes estatales como las autonómicas.
En cualquier caso, debe indicarse que a través del ROM, la respectiva Entidad
Local puede regular, sin contradecir aquellas leyes, cuestiones relativas al
régimen de funcionamiento de los órganos básicos; establecer y regular sus
órganos complementarios; concretar los derechos y deberes de los miembros
corporativos y de los grupos políticos municipales; o, en fin, establecer los
cauces de participación ciudadana.
220
c) Anexo de personal de la entidad local.
d) Anexo de las inversiones a realizar en el ejercicio.
e) Un informe económico-financiero, en el que se expongan las bases utilizadas para la evaluación de los
ingresos y de las operaciones de crédito previstas, la suficiencia de los créditos para atender el cumplimiento
de las obligaciones exigibles y los gastos de funcionamiento de los servicios y, en consecuencia, la efectiva
nivelación del presupuesto.
2. El presupuesto de cada uno de los organismos autónomos integrantes del general, propuesto inicialmente
por el órgano competente de aquellos, será remitido a la entidad local de la que dependan antes del 15 de
septiembre de cada año, acompañado de la documentación detallada en el apartado anterior. 3. Las
sociedades mercantiles, incluso de aquéllas en cuyo capital sea mayoritaria la participación de la entidad
local, remitirán a ésta, antes del día 15 de septiembre de cada año, sus previsiones de gastos e ingresos, así
como los programas anuales de actuación, inversiones y financiación para el ejercicio siguiente. 4. Sobre la
base de los presupuestos y estados de previsión a que se refieren los apartados 1 y 2 anteriores, el presidente
de la entidad formará el presupuesto general y lo remitirá, informado por la Intervención y con los anexos y
documentación complementaria detallados en el apartado 1 del artículo 166 y en el presente artículo, al
Pleno de la corporación antes del día 15 de octubre para su aprobación, enmienda o devolución. 5. El
acuerdo de aprobación, que será único, habrá de detallar los presupuestos que integran el presupuesto
general, no pudiendo aprobarse ninguno de ellos separadamente.
Artículo 169. Publicidad, aprobación definitiva y entrada en vigor. 1. Aprobado inicialmente el presupuesto
general, se expondrá al público,
previo anuncio en el boletín oficial de la provincia o, en su caso, de la comunidad cutónoma uniprovincial,
por 15 días, durante los cuales los interesados podrán examinarlos y presentar reclamaciones ante el Pleno.
El presupuesto se considerará definitivamente aprobado si durante el citado plazo no se hubiesen presentado
reclamaciones; en caso contrario, el Pleno dispondrá de un plazo de un mes para resolverlas.
De la misma manera que para las Ordenanzas Fiscales, aquí se debe introducir el
art. 170 TRLHL que considera interesados (legitimación activa) y causas (lo que
difiere de las Ordenanzas Fiscales para las cuales no se regulan causas específicas
y exclusivas de impugnación), a los efectos de presentar reclamación
administrativa contra la aprobación inicial del presupuesto general:
Siguiendo con la exposición del art. 169 TRLHL, la aprobación del presupuesto
general continúa por los siguientes trámites: “2. La aprobación definitiva del presupuesto
general por el Pleno de la corporación habrá de realizarse antes del día 31 de diciembre del año anterior al
del ejercicio en que deba aplicarse. 3. El presupuesto general, definitivamente aprobado, será insertado en el
boletín oficial de la corporación, si lo tuviera, y, resumido por capítulos de cada uno de los presupuestos que
lo integran, en el de la provincia o, en su caso, de la comunidad autónoma uniprovincial. 4. Del presupuesto
general definitivamente aprobado se remitirá copia a la Administración del Estado y a la correspondiente
comunidad autónoma. La remisión se realizará simultáneamente al envío al boletín oficial a que se refiere el
apartado anterior. 5. El presupuesto entrará en vigor, en el ejercicio correspondiente, una vez publicado en la
forma prevista en el apartado 3 de este artículo. 6. Si al iniciarse el ejercicio económico no hubiese entrado
en vigor el presupuesto correspondiente, se considerará automáticamente prorrogado el del anterior, con sus
créditos iniciales, sin perjuicio de las modificaciones que se realicen conforme a lo dispuesto en los artículos
177, 178 y 179 de esta ley y hasta la entrada en vigor del nuevo presupuesto. La prórroga no afectará a los
créditos para servicios o programas que deban concluir en el ejercicio anterior o que estén financiados con
crédito u otros ingresos específicos o afectados. 7. La copia del presupuesto y de sus modificaciones deberá
hallarse a disposición del público, a efectos informativos, desde su aprobación definitiva hasta la finalización
del ejercicio”.
221
encuentra regulado en el art. 171 TRLHL: “Recurso contencioso-administrativo. 1. Contra la
aprobación definitiva del presupuesto podrá interponerse directamente recurso contencioso-administrativo,
en la forma y plazos que establecen las normas de dicha jurisdicción. 2. El Tribunal de Cuentas deberá
informar previamente a la resolución del recurso cuando la impugnación afecte o se refiera a la nivelación
presupuestaria. 3. La interposición de recursos no suspenderá por sí sola la aplicación del presupuesto
definitivamente aprobado por la corporación”.
4. Aprobación de las cuentas, por mayoría simple.- El art. 212 del TRLHL
establece en su apartado 4 “Acompañada de los informes de la Comisión Especial
y de las reclamaciones y reparos formulados, la cuenta general se someterá al
Pleno de la corporación, para que, en su caso, pueda ser aprobada antes del día 1
de octubre”. A razón de lo cual debemos señalar que previamente a la aprobación
el Alcalde o Presidente habrá rendido dichas cuentas (art. 212.1 TRLHL), y tras la
aprobación de la Cuenta General por el Pleno, ésta será rendida por el Alcalde o
Presidente, al Tribunal de Cuentas (apartado 5 del art. 212 TRLHL).
El art. 85.1 de la LRBRL define lo que son servicios públicos locales: “los que
prestan las entidades locales en el ámbito de sus competencias”, esto es, en el
ámbito de lo establecido en los arts. 25 y siguientes LRBRL.
A) Gestión directa:
a) Gestión por la propia entidad local.
b) Organismo autónomo local.
c) Entidad pública empresarial local.
d) Sociedad mercantil local, cuyo capital social pertenezca íntegramente a la
entidad local o a un ente público de la misma. No será apta esta forma de
prestación para servicios públicos que impliquen ejercicio de autoridad.
222
A través de éstas formas de gestión, tampoco podrán prestarse servicios públicos
que impliquen ejercicio de autoridad (art. 85.3 LRBRL).
Finalmente, no debemos olvidar que, una vez determinadas las formas de gestionar
los servicios, “Dirigirlos, inspeccionarlos e impulsarlos” como también las obras
municipales, corresponde al Alcalde (art. 21.1 d) LRBRL).
Administraciones delegantes:
· La Administración del Estado
· Las Comunidades Autónomas
· Y otras Entidades Locales
Requisitos:
· Que se trate de materias que afecten a los intereses propios del Municipio
delegado.
· Que con la delegación se mejore la eficacia de la gestión pública y se alcance una
mayor participación ciudadana.
· Adopción del acuerdo de aceptación por mayoría simple (art. 47 LRBRL).
Efectividad de la delegación:
· Si la Administración delegante es la Comunidad Autónoma respectiva u otra
Entidad Local del ámbito territorial:
- Aceptación por el Municipio delegado (por el Pleno mediante acuerdo
adoptado con el voto favorable de la mayoría absoluta del número legal de
miembros de la Corporación, salvo que se imponga por ley –art. 47.2 h)
LRBRL-).
223
· Si la Administración delegante es el Estado:
- Previa consulta e informe de la CCAA respectiva, salvo que la ley imponga
la delegación
- Y aceptación por el Municipio delegado (por el Pleno mediante acuerdo
adoptado con el voto favorable de la mayoría absoluta del número legal de
miembros de la Corporación, salvo que se imponga por ley –art. 47.2 h)
LRBRL-).
Por su parte, el art. 50.3 LRBRL previene que: “Las cuestiones que se susciten entre
municipios pertenecientes a distintas Comunidades Autónomas sobre deslinde de sus términos municipales se
resolverán por la Administración del Estado, previo informe del Instituto Geográfico Nacional, audiencia de
los municipios afectados y de las respectivas Comunidades Autónomas y dictamen del Consejo de Estado.
(Apartado adicionado por Ley 11/1999, de 21 de abril).”
224
El “Manual del Concejal”, 5ª edición - 2003, Ed. EL CONSULTOR, en su pág.
778 se establece que en ausencia de procedimiento específico, podrá aplicarse por
analogía, el previsto en la D.A. 14 de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de
Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de la Administración General
del Estado –LOFAGE-, para el conflicto de atribuciones entre órganos de un
mismo Ministerio (intraministeriales). Estando de acuerdo con esta postura, habría
que matizar que con las consiguientes adaptaciones en cuanto a los órganos
competentes para la resolución y trámites preceptivos previstos para los conflictos
de atribuciones entre Entidades Locales. Citada D.A. 14 LOFAGE distingue dos
tipos de conflictos posibles: los positivos o negativos, regulando sus
procedimientos de resolución como sigue: “Disposición adicional decimocuarta. Conflictos de
atribuciones intraministeriales. 1. Los conflictos positivos o negativos de atribuciones entre órganos de un
mismo Ministerio serán resueltos por el superior jerárquico común en el plazo de diez días, sin que quepa
recurso alguno. 2. En los conflictos positivos, el órgano que se considere competente requerirá de inhibición
al que conozca del asunto, quien suspenderá el procedimiento por un plazo de diez días. Si dentro de dicho
plazo acepta el requerimiento, remitirá el expediente al órgano requirente. En caso de considerarse
competente, remitirá acto seguido las actuaciones al superior jerárquico común. 3. En los conflictos
negativos, el órgano que se estime incompetente remitirá directamente las actuaciones al órgano que
considere competente, quien decidirá en el plazo de diez días y, en su caso, de considerarse, asimismo,
incompetente, remitirá acto seguido el expediente con su informe al superior jerárquico común. 4. Los
interesados en el procedimiento plantearán estos conflictos de acuerdo a lo establecido en el artículo 20 de la
Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común”.
No debemos pasar por alto que, en todos los litigios entre Administraciones
Públicas vistos (entre EE.LL o entre éstas y el Estado o las CC.AA.), no cabe
interponer recurso en vía administrativa, sino directamente recurso contencioso-
administrativo, tal y como preceptúa el art. 44 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, de
la Jurisdicción Contencioso-Administrativa –LJCA-, si bien, previamente la
Entidad Local interesada podrá “requerir” a la otra Administración, para que
derogue la disposición, anule o revoque el acto, haga cesar o modifique la
actuación material, o inicie la actividad a que esté obligada. Continúan los
apartados 2-4 del mismo precepto, regulando cual haya de ser el procedimiento a
seguir en estos casos: “2. El requerimiento deberá dirigirse al órgano competente
mediante escrito razonado que concretará la disposición, acto, actuación o
inactividad, y deberá producirse en el plazo de dos meses contados desde la
publicación de la norma o desde que la Administración requirente hubiera
conocido o podido conocer el acto, actuación o inactividad. 3. El requerimiento se
entenderá rechazado si, dentro del mes siguiente a su recepción, el requerido no lo
contestara. 3. Queda a salvo lo dispuesto sobre esta materia en la legislación de
régimen local.”. Con este último apartado 3, la LJCA nos remite a los arts. 63 a 68
225
de la LRBRL, algunos de los cuales ya han sido estudiados, en cualquier caso
remitiéndome a los mismos por exceder este tema de la materia tratada.
Debo finalizar este análisis, con una referencia a otros conflictos, en este caso de
atribuciones, planteables, ya “no entre Entes Públicos o Administraciones”, sino
“entre órganos y Entidades de una misma Corporación Local”, cuestión a la que se
refiere el art. 50.1 LRBRL y art. 222.1 ROF en el mismo sentido, en los siguientes
términos: “Los conflictos de atribuciones que surjan entre órganos y Entidades dependientes de una misma
Corporación local se resolverán:
a) Por el Pleno, cuando se trate de conflictos que afecten a órganos colegiados (ej. Junta de Gobierno Local
y una Comisión Informativa), miembros de éstos o Entidades locales de las previstas en el artículo 45 –
Entidades de ámbito territorial inferior al municipal-.
b) Por el Alcalde o Presidente de la Corporación, en el resto de los supuestos”.
Las atribuciones del Pleno en materia de personal, que habrán de adoptarse por
mayoría simple, se reducen en la actualidad a las siguientes, tras la última
modificación operada en la LRBRL por la Ley 11/1999, de 21 de abril, que
desposeyó de algunas de ellas al Pleno a favor del Alcalde:
En relación con los dos documentos anteriormente citados, pensemos de nuevo que
la aprobación de la oferta de empleo público –OEP- es atribución del Alcalde, una
vez el Pleno hubiera aprobado el Presupuesto y la plantilla anexa al mismo, y que
igualmente compete al Alcalde la aprobación de las bases y efectuar las
convocatorias para la selección de personal y para los concursos de provisión de
puestos, así como ejercer la jefatura superior de todo el personal y la de la Policía
Local, con las consecuentes atribuciones que ello implica.
226
funcionarios de carrera, siguen estando conformados por los siguientes:
retribuciones básicas y complementarias (art. 22.1 LEBEP):
227
a cada Grupo o Escala (hoy entendido Grupos y Subgrupos -D.T. 3ª LEBEP-),
de la forma siguiente:
228
4º.- El factor servicios extraordinarios coincide con el concepto actual de las
gratificaciones.
Por lo demás, señalar que en materia retributiva de los empleados públicos locales,
habrá que estar a lo dispuesto en el R.D. 861/1986.
Por su parte, el art. 14 de la Ley 53/1984, dispone que la resolución motivada para
reconocer la compatibilidad o declarar la incompatibilidad en el ejercicio de
“actividades profesionales laborales, mercantiles o industriales fuera de las
Administraciones Públicas”, corresponde, en el ámbito local, al Pleno de la
Corporación, que habrá de adoptarse en el plazo de dos meses.
229
En el mismo sentido (competencia del Pleno) se pronuncian los arts. 7 de citada
ley, para el ejercicio de actividades públicas o el art. 8 para la pertenencia a dos
Consejos de Administración u órganos de gobierno de Entidades o Empresas
públicas o privadas.
7º.- “Sancionar” las faltas graves y muy graves en que incurran los funcionarios
con habilitación de carácter nacional, cuando no impliquen destitución del cargo o
separación del servicio, en cuyos casos corresponde a la Administración del Estado
(Ministerio de Administraciones Públicas) –Art. 99.3 LRBRL-
Atribución dada por el art. 151 b) TRRL. Obsérvese que hablamos de competencia
para “sancionar”, ya que a este punto se llegará después de haber incoado y
tramitado el oportuno expediente disciplinario, incoación que, de conformidad con
el art. 150 TRRL corresponde:
“a) Al Presidente de la Corporación, en todo caso, o el miembro de esta que, por delegación de aquél, ostente
la jefatura directa del personal.
b) A la Dirección General de la Función Pública, cuando se trate de funcionarios con habilitación de carácter
nacional (hoy estatal), por faltas cometidas en Corporación distinta de aquélla en la que se encuentren
prestando servicios, o cuando, por la gravedad de los hechos denunciados, pudiera dar lugar a sanción de
destitución o separación del servicio”.
Debe partirse de la idea de que las Entidades Locales no sólo tienen legitimación,
sino obligación de ejercer todo tipo de acciones en defensa de sus bienes y
derechos. En este sentido se pronuncia el art. 68.1 LRBRL coincidente con el art.
220 ROF, al señalar: “Las Entidades locales tienen la obligación de ejercer las
acciones necesarias para la defensa de sus bienes y derechos”.
230
(el Alcalde en nuestro caso), no puede elegir entre varios soluciones jurídicamente
indiferentes, sino que sólo se admite una única soluciones, sin perjuicio del
margen de apreciación que se reconoce a la Administración. En definitiva, o hay
urgencia o no la hay, pero no caben términos medios. En este sentido, la
jurisprudencia ha limitado el ámbito de dicha facultad a los casos en que la
brevedad del plazo para ejercitar la acción haga razonablemente imposible o
gravemente dificultoso que la decisión de acudir a los Tribunales pueda ser
adoptada por el órgano al que la ley reserva la expresión de la voluntad de la
Entidad Local (ej. el T.S. consideró que hay urgencia cuando las sesiones
ordinarias del Pleno son trimestrales y el plazo para interponer el recurso
contencioso-administrativo es de dos meses,, aunque lo cierto es que se podría
discrepar de esta consideración).
En cualquier caso, como determina el art. 54.3 TRRL (precepto básico), al acuerdo
favorable al ejercicio de la correspondiente acción debe preceder el
correspondiente dictamen (entendido informe) del Secretario de la Corporación, o,
en su caso, de la Asesoría Jurídica y, en defecto de ambos, de un Letrado. Un
dictamen o un informe en general es un acto administrativo de carácter interno, de
juicio, que emite una persona distinta a quien ha de adoptar el acuerdo y cuya
finalidad es ilustrar a éste. Citado dictamen siendo preceptivo no es vinculante, y
como todo informe, deberá contener la enumeración clara y sucinta de los hechos,
la alegación razonada de la doctrina, y los fundamentos jurídicos o de derecho.
La segunda cuestión que plantea el dictamen es cuáles deban ser las consecuencias
de la omisión de este dictamen, pudiendo concluirse que, siendo presupuesto
procesal, la norma no prevé ningún efecto desfavorable, esto es, estamos ante lo
que el T.C. en otras ocasiones ha llamado “lex imperfecta”, ya que establece el
deber de su emisión, pero no sanciona su incumplimiento. Tampoco el art. 45.2 d)
de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-
Administrativa (LJCA) prevé dicha omisión como causa de inadmisibilidad del
recurso, sino que del apartado 3 del precepto se deduce que se trata un defecto
subsanable a requerimiento del Juzgado o Sala.
231
Si la acción fuera judicial, la representación y defensa corresponderán a los
letrados que sirvan en los servicios jurídicos de los mismos (no siendo necesaria la
colegiación de éstos) -o el Secretario de la Corporación-, salvo que designen
abogado colegiado que les represente y defienda (art. 221.2 ROF).
Debemos recordar que el propio art. 68.2 – 4 LRBRL establece la posibilidad que
tienen los vecinos de requerir a la Entidad Local el ejercicio de la correspondiente
acción y, en su caso, ejercitarla directamente en nombre e interés de la Entidad
Local. Dicho precepto se pronuncia como sigue: “2. Cualquier vecino que se
hallare en pleno goce de sus derechos civiles y políticos podrá requerir su
ejercicio a la entidad interesada. Este requerimiento, del que se dará
conocimiento a quienes pudiesen resultar afectados por las correspondientes
acciones, suspenderá el plazo para el ejercicio de las mismas por un término de
treinta días hábiles. 3. Si en el plazo de esos treinta días la entidad no acordara el
ejercicio de las acciones solicitadas, los vecinos podrán ejercitar dicha acción en
nombre e interés de la entidad local. 4. De prosperar la acción, el actor tendrá
derecho a ser reembolsado por la Entidad de las costas procesales y a la
indemnización de cuantos daños y perjuicios se le hubieran seguido”.
Dicho art. 103 LRJ-PAC se pronuncia en los siguientes términos: “1. Las
Administraciones públicas podrán declarar lesivos para el interés público los actos favorables para los
interesados que sean anulables conforme a lo dispuesto en el artículo 63 de esta Ley, a fin de proceder a su
ulterior impugnación ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo. 2. La declaración de lesividad
no podrá adoptarse una vez transcurridos cuatro años desde que se dictó el acto administrativo y exigirá la
previa audiencia de cuantos aparezcan como interesados en el mismo, en los términos establecidos por el
artículo 84 de esta Ley. 3. Transcurrido el plazo de tres meses desde la iniciación del procedimiento sin que se
hubiera declarado la lesividad se producirá la caducidad del mismo. 4. Si el acto proviniera de la
Administración General del Estado o de las Comunidades Autónomas, la declaración de lesividad se
adoptará por el órgano de cada Administración competente en la materia. 5. Si el acto proviniera de las
entidades que integran la Administración Local, la declaración de lesividad se adoptará por el Pleno de la
Corporación o, en defecto de éste, por el órgano colegiado superior de la entidad. (Artículo redactado según
Ley 4/1999, de 13 de enero)”.
En primer lugar habría que citar las clases de bienes de las Entidades Locales, que
son (art. 79.2 LRBRL y art. 2 R.D. 1732/1986, de 13 de junio, Reglamento de
Bienes de las Entidades Locales –RB-):
Hay que destacar que las características que definen a todos estos bienes son:
inalienabilidad, inembargabilidad, imprescriptibilidad y no sujeción a tributo
alguno (arts 80.1 LRBRL y 5 RB).
233
jurídica de los bienes patrimoniales, atribución a la cual no se refiere literalmente
el precepto. Por su parte, la “desafectación” se trata igualmente de un acto
administrativo por el cual un bien de dominio público es liberado de su destino al
uso o servicio público, adquiriendo la condición jurídica de bien patrimonial.
No obstante todo lo anterior, los bienes comunales podrán ser desprovistos de tal
carácter, siendo calificados bien como bienes de dominio público afectados a un
uso o a un servicio público, o patrimoniales, siguiéndose el siguiente
procedimiento previsto en los arts.78 TRRL y 100 RB: “1. Si los bienes comunales, por su
naturaleza o por otras causas, no han sido objeto de disfrute de esta índole durante mas de diez años, aunque
en alguno de ellos se haya producido acto aislado de aprovechamiento, podrán ser desprovistos del carácter
de comunales en virtud de acuerdo de la Corporación respectiva. Este acuerdo requerirá información
pública, voto favorable de la mayoría absoluta del número legal de miembros de la Corporación y posterior
aprobación por la comunidad autónoma. 2. Tales bienes, en el supuesto de resultar calificados como
patrimoniales, deberán ser arrendados a quienes se comprometan a su aprovechamiento agrícola,
otorgándose preferencia a los vecinos del municipio”.
234
- Operaciones de crédito que no sean de tesorería, cuando su cuantía
acumulada en cada ejercicio económica exceda del 10% de los recursos
ordinarios del Presupuesto.
- Operaciones de tesorería o financieras, cuando el importe acumulado de las
operaciones vivas supere el 15% de los ingresos corrientes liquidados en el
ejercicio anterior.
- Y, en todo caso (operaciones de crédito y operaciones de tesorería), cuando
no estén previstas en el Presupuesto.
235
2.1.2.- Particulares.- Contiene las cláusulas administrativas específicas
de un determinado contrato. En principio no podrán ser contrarias a las
contenidas en los pliegos generales, y si así se propusieran, que la Junta
Consultiva de Contratación Administrativa deberá informarlas con
carácter previo. La aprobación de dichos pliegos corresponderá al
órgano de contratación competente, en todo caso previa o
conjuntamente a la autorización del gasto y siempre antes de la
perfección y, en su caso, licitación del contrato,
236
También tanto el Pleno como el Alcalde tienen competencia para aprobar
proyectos de obras y servicios. Por tanto:
Pero, además, del art. 23.1 TRRL y del art. 50 ROF se concluyen las siguientes
atribuciones del Pleno sobre la materia, las cuales serían incluibles en el art. 22.2
apartados p) y/o q) LRBRL:
· Cesión por cualquier título del aprovechamiento de los bienes comunales (art.
23.1 b) TRRL, art. 50.16 ROF, y art. 102
RB), mediante acuerdo adoptado por mayoría absoluta
· Cualquier otro acto de disposición de los bienes (art. 23.1 a) TRRL y art. 50.14
ROF).
237
3º.- La “formación” del inventario compete al Presidente (art. 21.1s)
LRBRL).
4º.- Su “aprobación” corresponde al Pleno (art. 34 RB).
5º.- La “rectificación”, también compete al Pleno, y se verificará
anualmente (art. 33.1 RB).
6º.- Y, finalmente, la “comprobación”, igualmente por el Pleno, se
efectuará siempre que se renueve la Corporación, aspecto éste que debe
diferenciarse de la rectificación anual aludida (art. 33.2 RB).
Por lo demás, en todo lo relativo a los bienes de las Entidades Locales habrá que
estar a lo dispuesto en el mencionado R.D. 1732/1986, de 11 de junio, Reglamento
de Bienes de las Entidades Locales.
- Aquellas otras que deban corresponder al Pleno por exigir su aprobación una
mayoría especial (mayoría absoluta en la actualidad).- Entre éstas:
La expresión “leyes” debe ser entendida en sentido amplio, esto es, como
comprensiva, no solo de leyes en sentido estricto, sino de otras disposiciones
administrativas de carácter general de distinto rango.
Entre las competencias atribuidas por otras normas, cabe referirse a las siguientes:
El art. 119 LRBRL a que se refiere este precepto, señala a la Comisión Nacional
de Administración Local como órgano competente para solicitar de los órganos
constitucionalmente legitimados para ello la impugnación ante el Tribunal
Constitucional de las Leyes del Estado o de las Comunidades Autónomas que
estime lesivas para la autonomía local garantizada constitucionalmente. Esta
misma solicitud podrá realizarla la representación de las Entidades locales en la
Comisión. Citado precepto deben entenderse implícitamente derogado por el
vigente art. 65 ter incluido en la L.O. 2/79, de 3 de octubre, del Tribunal
Constitución por L.O. 7/1999, de 21 de abril –también formando parte del llamado
“Pacto Local”-, que señala en su apartado 1, como Entidades legitimadas para
238
plantear ante el Tribunal Constitucional conflictos en defensa de la autonomía
local, mediante acuerdo adoptado por mayoría absoluta, las siguientes:
“a) El municipio o provincia que sea destinatario único de la ley.
b) Un número de municipios que supongan al menos un séptimo de los existentes
en el ámbito territorial de aplicación de la disposición con rango de ley, y
representen como mínimo un sexto de la población oficial del ámbito territorial
correspondiente.
c) Un número de provincias que supongan al menos la mitad de las existentes en
el ámbito territorial de aplicación de la disposición con rango de ley, y
representen como mínimo la mitad de la población oficial.”
239
6. Reducción de gastos del nuevo Presupuesto por liquidación del Presupuesto
anterior con Remanente de Tesorería negativo y revocación de esta reducción
(art. 193.1 TRLHL; art. 105 RD 500/90), por mayoría simple.
8. Acordar por mayoría simple, a propuesta del presidente y previo informe del
órgano interventor, que la intervención previa se limite a comprobar los
siguientes extremos (art. 219.2 TRLHL):
a) La existencia de crédito presupuestario y que el propuesto es el
adecuado a la naturaleza de gasto u obligación que se proponga
contraer. En los casos en que se trate de contraer compromisos de
gastos de carácter plurianual se comprobará, además, si se cumple lo
preceptuado en el art. 174 TRLHL.
b) Que las obligaciones o gasto se generan por órgano competente.
c) Aquellos otros extremos que, por su trascendencia en el proceso de
gestión, se determinen por el Pleno a propuesta del presidente.
· Elección de Juez de Paz, por mayoría absoluta (art. 101.2 L.O. 6/85, del Poder
Judicial).
· Elección (art. 50.1 ROF; art. 196 LOREG) y destitución del Alcalde -moción de
censura- (art. 22.3 LRBRL; art. 50.1 ROF;
art. 197 LOREG), por mayoría absoluta.
· Votación de una cuestión de confianza (art.22.3 LRBRL; art. 197 bis LOREG),
cuyo acuerdo requiere mayoría simple o
absoluta, según el asunto a que se vincule.
240
· Periodicidad y fechas de las sesiones ordinarias y demás acuerdos para el
funcionamiento.
· Otras.
1.- INTRODUCCIÓN.
- Alcalde
- Junta de Gobierno Local.
De las competencias atribuidas al Pleno a través del art. 22 LRBRL, éste SI puede
delegar las siguientes:
241
el citado en cuanto a la posible delegación de la atribución, el mismo se desprende
de lo dispuesto en el art. 47.2 m) LRBRL, que exige la adopción de los acuerdos
por mayoría absoluta, si se trata de la enajenación de bienes cuya cuantía exceda
del 20% de los recursos ordinarios del presupuesto.
- Las demás que expresamente le confieran las leyes.
También podrá delegar el Pleno, las siguientes atribuciones realizadas por otras
disposiciones:
242
- Aprobación de la delimitación del término municipal (art. 47.2 c) LRBRL).
- Creación, modificación o disolución de mancomunidades u otras
organizaciones asociativas, así como la adhesión a las mismas y la
aprobación y modificación de sus estatutos (art. 47.2 g) LRBRL).
- Transferencia de funciones o actividades a otras Administraciones Públicas
(art. 47.2 h) LRBRL).
- La aceptación de encomiendas de gestión (además de delegaciones ya
citadas) realizadas por otras AA.PP. (art. 47.2 h) LRBRL).
- Cesión por cualquier título del aprovechamiento de los bienes comunales
(art. 47.2 i LRBRL).
- Concesión de bienes o servicios por más de cinco años, siempre que su
cuantía exceda del 20 por 100 de los recursos ordinarios del presupuesto
(art. 47.2 j) LRBRL).
- Aprobaciones de operaciones financieras o de crédito “cuando su importe
supere el 10 por 100 de los recursos ordinarios de su presupuesto” (art. 47.2
l) LRBRL).- Repárese en que esta atribución del Pleno, que de acuerdo con
el art. 22.4 LRBRL sería delegable al encontrarse dentro del propio
precepto en el apartado 2, letra m). No obstante, cuando la operación
financiera o de crédito exceda del 10% de los recursos ordinarios del
presupuesto anotado, al requerir su aprobación mayoría absoluta, se vuelve
indelegable por virtud del art. 22.4, en esta letra p) LRBRL que ahora
analizamos.
- Concesiones de quitas o esperas “cuando su importe supere el 10 por 100
de los recursos ordinarios de su presupuesto” (art. 47.2 l) LRBRL).
- Enajenación de bienes, cuando su cuantía exceda del 20 por 100 de los
recursos ordinarios de su presupuesto (art. 47.2 m) LRBRL).
- Cesión gratuita de bienes a otras Administraciones o instituciones públicas
(art. 47.2 ñ) LRBRL)
- Las restantes determinadas por la Ley (art. 47.2 o) LRBRL).- Entre éstas:
Fijación de una cuota para la utilización de los bienes comunales
(art. 99 RB).
Cesión de terrenos a favor de vecinos jornaleros (art. 116.2 R.B)
Elección de Juez de Paz (art. 101.2 L.O. 6/85, del Poder Judicial).
Elección del Alcalde (art. 50.1 ROF; art. 196 LOREG).
Planteamiento de conflicto en defensa de la autonomía local ante el
Tribunal Constitucional (art. 75 ter. 2 L.O. 2/1979, del Tribunal
Constitucional).
Planteamiento de conflictos de jurisdicción (art. 10.3 L.O. 2/82, de
Conflictos Jurisdiccionales).
- Instrumento:
- En materia de gestión financiera:
243
Acuerdo plenario, que contendrá los mismos extremos que para la
delegación de otro tipo de materias.
A través de las “bases de ejecución del presupuesto”.
- En las restantes materias:
Acuerdo plenario, con el siguiente contenido
Ámbito de los asuntos delegados.
Facultades concretas que se delegan.
Condiciones específicas de ejercicio de las mismas, si son
concretadas o se apartan del régimen general previsto en el
ROF.
- Eficacia:
- En principio parece requerir “aceptación por el órgano delegado” (art.
114.1 ROF ya citado).
- La delegación tendrá efectos desde el día siguiente a la adopción del
acuerdo (en las delegaciones del Alcalde, desde la fecha que disponga el
Decreto o, en su defecto, desde el día siguiente a la fecha de éste –art. 44.2
ROF-).
244
Reúnan los requisitos para ser elector y hayan manifestado su
voluntad de ejercer el derecho de sufragio activo en España (art.
176 LOREG).
“a) Los condenados por sentencia judicial firme a la pena principal o accesoria de privación del derecho de
sufragio durante el tiempo de su cumplimiento.
b) Los declarados incapaces en virtud de sentencia judicial firme, siempre que la misma declare
expresamente la incapacidad para el ejercicio del derecho de sufragio.
c) Los internados en un hospital psiquiátrico con autorización judicial, durante el período que dure su
internamiento siempre que en la autorización el Juez declare expresamente la incapacidad para el ejercicio
del derecho de sufragio.
“a) Los miembros de la Familia Real Española incluidos en el Registro Civil que regula el Real Decreto
2917/1981, de 27 de noviembre, así como sus cónyuges.
b) Los Presidentes del Tribunal Constitucional, del Tribunal Supremo, del Consejo de Estado, del Tribunal de
Cuentas y del Consejo a que hace referencia el artículo 131.2 de la Constitución.
c) Los Magistrados del Tribunal Constitucional, los Vocales del Consejo General del Poder Judicial, los
Consejeros Permanentes del Consejo de Estado y los Consejeros del Tribunal de Cuentas.
d) El Defensor del Pueblo y sus Adjuntos.
e) El Fiscal General del Estado.
f) Los Subsecretarios, Secretarios generales, Directores generales de los Departamentos Ministeriales y los
equiparados a ellos; en particular los Directores de los Departamentos del Gabinete de la Presidencia del
Gobierno y los Directores de los Gabinetes de los Ministros y de los Secretarios de Estado.
g) Los Jefes de Misión acreditados, con carácter de residentes, ante un Estado extranjero u organismo
internacional.
h) Los Magistrados, Jueces y Fiscales que se hallen en situación de activo.
i) Los militares profesionales y de complemento y miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad y
Policía, en activo.
j) Los Presidentes, Vocales y Secretarios de las Juntas Electorales.
k) Los Delegados del Gobierno en las Comunidades Autónomas, los Gobernadores y Subgobernadores
Civiles y las autoridades similares con distinta competencia territorial.
l) El Director general de RTVE y los Directores de las Sociedades de este Ente Público.
m) Los Presidentes, Directores y cargos asimilados de las entidades estatales autónomas con competencia en
todo el territorio nacional, así como los Delegados del Gobierno en las mismas.
n) Los Presidentes y Directores generales de las Entidades Gestoras de la Seguridad Social con competencia
en todo el territorio nacional.
ñ) El Director de la Oficina del Censo Electoral.
o) El Gobernador y Subgobernador del Banco de España y los Presidentes y Directores del Instituto de
Crédito Oficial y de las demás entidades oficiales de crédito.
p) El Presidente, los Consejeros y el Secretario general del Consejo General de Seguridad Nuclear.
245
a) Los condenados por sentencia firme, a pena privativa de libertad, en el período que dure la pena.
b) Los condenados por sentencia, aunque no sea firme, por delitos de rebelión, de terrorismo, o contra las
Instituciones del Estado cuando la misma haya establecido la pena de inhabilitación para el ejercicio del
derecho de sufragio pasivo en los términos previstos en la legislación penal.
3. Durante su mandato no serán elegibles por las circunscripciones electorales comprendidas en todo o en
parte en el ámbito territorial de su jurisdicción:
a) Quien ejerza la función de mayor nivel de cada Ministerio en las distintas demarcaciones territoriales de
ámbito inferior al estatal.
b) Los Presidentes, Directores y cargos asimilados de Entidades Autónomas de competencia territorial
limitada, así como los Delegados del Gobierno en las mismas.
c) Los Delegados territoriales de RTVE y los Directores de las Entidades de Radiotelevisión dependientes de
las Comunidades Autónomas.
d) Los Presidentes y Directores de los órganos periféricos de las Entidades Gestoras de la Seguridad Social.
e) Los Secretarios generales de las Delegaciones del Gobierno y de los Gobiernos Civiles.
f) Los Delegados provinciales de la oficina del Censo Electoral”.
246
- Consejeros Insalubres de los Cabildos Insulares Canarios (art. 201
LOREG).- La Isla.
- Diputados de las Diputaciones Provinciales (arts. 204 a 209 LOREG).- No
existe circunscripción electoral, puesto que los Diputados Provinciales no
son elegidos directamente por los ciudadanos mediante sufragio universal,
sino sólo de forma indirecta, a través de la elección de Concejales en las
elecciones municipales. La LOREG se refiere al término “partido judicial”
para referirse al ámbito que las Juntas Electorales Provinciales deben tener
en cuenta a los efectos de repartir proporcionalmente y atendiendo al
número de residentes los puestos correspondientes.
- Diputados del Parlamento Europeo (art. 214 LOREG).- El territorio
nacional.
- Concejales de los Municipios (art. 179 LOREG).- El “término municipal”.
- Convocatoria (arts. 42.3; 181; y 185 LOREG).- Se efectuará por Real Decreto
acordado en Consejo de Ministerios a propuesta de los Ministerios del Interior y de
Administración Territorial (hoy Administraciones Públicas), que será expedido el
247
55º día anterior al cuarto domingo de mayo de cada cuatro años (mandato de los
corporativos), salvo en las circunscripciones que no se presenten candidaturas,
donde en el plazo de seis meses se celebrarán “elecciones parciales” en esa/s
circunscripción/es. Si tampoco se presentara candidatura alguna, en cuyo caso se
constituye una comisión gestora integrada por todos los miembros de la
Corporación que continúen y los ciudadanos mayores de edad no incursos en
inelegibilidad, que hubiesen sido designados por el partido, coalición, federación o
agrupación de electores cuyos concejales hubiesen de ser sustituidos (salvo
personas que habiendo sido candidatos o suplentes en aquella lista, hubieran
renunciado al cargo), siendo comunicado a la Junta Electoral correspondiente, a
efectos de la expedición de las credenciales.
- Representantes (art. 186 LOREG).- Debe tenerse como premisa, que pueden
presentar candidatos o listas de candidatos a las distintas elecciones: Partidos y
federaciones; coaliciones; y agrupaciones de electores. Pues bien:
- Cada partido, federación y coalición que pretenda concurrir a las
elecciones, designará antes del 9º día posterior a la convocatoria, por
escrito que exprese la aceptación por el designado, a quienes actuarán en
nombre de aquéllos:
Un representante general ante la Junta Electoral Provincial –JEP-.
Un representante general ante la Junta Electoral Central –JEC-.
- Los representantes generales designan, por escrito, ante la JEP, antes del
11º día posterior a la convocatoria, entre los candidatos incluidos en las
candidaturas, a los representantes de éstas en cada Municipio, que deberán
aceptar la designación ante la Junta Electoral de Zona –JEZ- antes de la
presentación de la candidatura. Reciben en su domicilio las notificaciones,
escritos y emplazamientos dirigidos por la Administración Electoral a los
candidatos, y reciben apoderamiento general para actuar en procedimientos
judiciales en materia electoral.
- Los promotores de las agrupaciones designan a los representantes de sus
candidaturas al presentarse las mismas ante las JEZ.
Los representantes están habilitados para realizar válidamente todos los actos,
salvo en la medida en que en el escrito en que se otorgue se limiten o se exija
habilitación especial.
La representación no precisará su acreditación mediante poder notarial o
legitimación notarial de la firma, sino que bastará la designación en papel común,
que contenga el nombre y apellidos de los designados, el domicilio, DNI, teléfono
y que reúne las condiciones para ser representante y acepta la designación con su
firma.
La designación de representantes, según tiene reiteradamente acordado la JEC, se
podrá realizar fuera de los plazos fijados en el precepto descrito, si bien no se
retrotraerán las actuaciones del proceso electoral, sino que los efectos de la
representación serán pro futuro; según STC 76/1987, de 25 de mayo, los plazos no
pueden interpretarse como preclusivos.
248
· Legitimación para presentar “una” lista de candidatos por circunscripción y
para la misma elección:
a) Partidos y federaciones “de éstos” (no pactos federativos ni federaciones de
agrupaciones de electores –JEC-)
b) Coaliciones que lo comuniquen a la Junta competente (en las elecciones
municipales JEZ) en los 10 días siguientes a la convocatoria de las elecciones.
c) Agrupaciones de electores que no continúen o sucedan a un partido declarado
judicialmente ilegal y disuelto, o suspendido, y cuyo ámbito temporal comprende
el mandato de los cargos (JEC).
· Forma y documentos:
Candidatura por escrito
Aceptación de la candidatura
Documentos acreditativos de las condiciones de elegibilidad de los candidatos.
Declaración formal de los candidatos en la que conste:
a) Su nacionalidad y su domicilio en España.
b) Que no están privados del derecho de sufragio pasivo en el Estado de
origen.
c) En su caso, último domicilio en el Estado miembro de origen.
Certificado de la autoridad administrativa del Estado miembro de origen, que
acredite que no se halla privado del sufragio pasivo en dicho Estado, cuando la
JEZ lo determine.
Las agrupaciones de electores, además: documentos notariales o administrativos
(expedidos por el Secretario de la Corporación), autenticadores del número de
firmas de los inscritos en el Censo Electoral del municipio, exigido para participar
en las elecciones, que serán las siguientes:
a) En municipios de menos de 5.000 habitantes no menos del 1%, siempre que
el número de firmantes sea más del doble que el de Concejales a elegir.
b) En los comprendidos entre 5.001 y 10.000 habitantes al menos 100 firmas.
c) En los comprendidos entre 10.001 y 50.000 habitantes al menos 500 firmas.
d) En los comprendidos entre 50.001 y 150.000 habitantes al menos 1.500
firmas.
e) En los comprendidos entre 150.001 y 300.000 habitantes al menos 3.000
firmas.
f) En los comprendidos entre 300.001 y 1.000.000 de habitantes al menos
5.000 firmas.
g) En los demás casos al menos 8.000 firmas.
· Contenido:
Denominación, siglas y símbolo:
Que no induzcan a confusión con los de otros partidos.
Y que no reproduzcan la bandera o el escudo de España, ni denominaciones o
símbolos de la Corona.
En las agrupaciones de electores no es imprescindible que figure la palabra
“Agrupación” (JEC).
Nombre y apellidos de los candidatos:
Tantos como cargos a elegir.
249
Pudiendo incluir hasta 10 suplentes (antes de la L.O. 1/03, debían incluirse tres
suplentes).
Expresando su orden de colocación.
Puede hacerse constar la condición de independiente de los candidatos o en caso de
coaliciones o federaciones, la denominación del partido al que cada uno
pertenezca.
· Actuaciones de la JEZ
Extensión de diligencia haciendo constar la fecha y hora de presentación de la
candidatura y expiden recibo de la misma. El Secretario otorgará un número
correlativo por orden de presentación, el cual será respetado en todas las
publicaciones.
Publicación de las candidaturas en el B.O. de la Provincia, el 22º día posterior a
la convocatoria.
El 24º día posterior, comunicación a los representantes de las candidaturas las
irregularidades apreciadas en ellas, para la subsanación en 48 horas.
Proclamación de candidatos el 27º día posterior a la convocatoria.
Publicación de las candidaturas proclamadas, también en el B.O. de la
Provincia, el 28º día posterior a la convocatoria, siguiendo el siguiente orden:
Alfabético de JEZ
Alfabético de Municipios, dentro de las anteriores.
Y de presentación y proclamación, dentro de cada Municipio.
250
La atribución de puestos, establece el art. 180 LOREG, se realiza siguiendo el
procedimiento del art. 163.1 LOREG (Ley D´ Hondt), con la única salvedad de
que no son tenidas en cuenta las candidaturas que no obtengan, por lo menos, el
5% de los votos válidos emitidos en la circunscripción (entendiendo por tales los
votos a favor y en blanco, no los nulos; es lo que la STC 185/99, de 11 de octubre
denomina “barrera electoral”).
En el sistema D´ Hondt el total de votos de cada candidatura se divide por 1, 2, 3,
… hasta un número igual al de Concejales a cubrir, y los puestos se atribuyen a la
candidatura que obtenga los cocientes mayores, adjudicándose a los candidatos por
orden de colocación en su lista. Cuando coincidan dos cocientes se atribuirá a la
candidatura con mayor número de votos y en caso de igualdad, el primer
desempate se resolverá por sorteo y los restantes, alternativamente. Ej. práctico:
Candidatura A = 20000 votos (3 puestos de Concejal)
Candidatura B = 10000 votos (2 puestos)
Candidatura C = 3000 votos (o puestos)
Candidatura D = 1000 votos (no es tenida en cuenta)
División 1 2 3 4
251
Además, otros actos preparatorios a la propia constitución de la nueva Corporación,
los cuales se celebrarán el día de celebración de la sesión constitutiva, son los
siguientes:
c.- Asimismo deberá comprobarse del inventario cada vez que se renueve la
Corporación. En este sentido, art. 86 TRRL y arts. 33 y 34 ROF.
252
terminación del mandato”, ese día de constitución de la Corporación coincidirá en
sábado.
4.- PROCEDIMIENTO.
1º.- Con carácter previo a la sesión constitutiva, se deben hacer efectuado las
siguientes actuaciones:
- La JEZ habrá “proclamado” a los Concejales electos. Por tanto, dicha
proclamación no la efectúa el Pleno de la Corporación ni ningún otro órgano (a
diferencia de la elección y proclamación del Alcalde, que se efectúa por aquél).
- La propia JEZ expedirá a favor de los Concejales electos, las llamadas
“credenciales” de proclamación, que son títulos de carácter personal extendidos a
nombre de personas determinadas que acreditan la condición de electo.
- Los Concejales deberán presentar ante el Secretario de la Corporación dichas
credenciales para que éste las contraste con el Acta de proclamación remitido por
la JEZ y con la acreditación de la personalidad por parte del Concejal.
2º.- Ya en la sesión constitutiva, se constituye una Mesa de Edad, integrada por:
- Concejal electo presente de mayor edad, que presidirá la misma por preeminencia
de edad y por los precedentes (R.D. 1169/1983).
- Concejal electo presente de menor edad. No existe inconveniente en que éste como
el de mayor edad sean candidatos a la Alcaldía.
- El Secretario de la Corporación que actúa como Secretario de la misma.
3º.- El Secretario da lectura a la certificación remitida por la JEZ y seguidamente la
Mesa comprueba las credenciales expedidas o las declaraciones de personalidad, sin
valorar la condiciones de aptitud de los electos.
253
4º.- Los Concejales habrán de prestar juramento o promesa, de acuerdo con la fórmula
contenida en el Decreto 707/1979, de 5 de abril, que establece la siguiente: “Artículo
primero.- En el acto de toma de posesión de cargos o funciones públicas en la
Administración, quien haya de dar posesión formulará al designado la siguiente
pregunta: juráis o prometéis por vuestra conciencia y honor cumplir fielmente las
obligaciones del cargo... Con lealtad al Rey, guardar y hacer guardar la Constitución
como norma fundamental del Estado?
Esta pregunta será contestada por quien haya de tomar posesión con una simple
afirmativa.
La formula anterior podrá ser sustituida por el juramento o promesa prestado
personalmente por quien va a tomar posesión, de cumplir fielmente las obligaciones
del cargo con lealtad al Rey de guardar y hacer guardar la Constitución como norma
fundamental del Estado.”
5º.- A continuación los Concejales tomará posesión del cargo.
6º.- Y declara constituida la Corporación:
- En esta sesión, si concurren “y juran o prometen” la mayoría absoluta de los
Concejales (mitad más uno del número legal que correspondan a la Corporación).
- En sesión que se celebre dos días después, en otro caso, cualquiera que fuese el
número de Concejales presentes.
- Si por cualquier circunstancia no pudiera constituirse la Corporación, se constituirá
una Comisión Gestora según lo previsto en el art. 182 LOREG, por remisión del
art. 37.4 ROF.
7º.- Elección del Alcalde, de acuerdo con el procedimiento previsto en el art. 196
LOREG por remisión del art. 40 ROF.
8º.- Concluida la sesión, las credenciales serán diligenciadas haciendo constar el
juramento o promesa prestado por cada Concejal y la toma de posesión, quedando
fotocopia en el expediente y devolviendo el original al Concejal.
9º.- Por lo demás, en esta sesión constitutiva no podrán adoptarse otros acuerdos ni
llevarse a cabo otras actuaciones, sin perjuicio de las intervenciones que puedan
efectuarse por los miembros corporativos, en especial Alcalde saliente y Alcalde
proclamado. De la sesión se levantará acta, de acuerdo con lo determinado por el art.
50TRRL y art. 109.1 ROF.
5.- MANDATO.
Cuatro años “desde el día de su elección”, entendido éste como el día de celebración
de las elecciones. Este precepto debe ser complementado con lo establecido en el art.
42.3 LOREG en su último inciso, que apuntilla que: “los mandatos, de cuatro años,
terminan en todo caso el día anterior al de la celebración de las siguientes
elecciones”. Por tanto, el mandato de los miembros corporativos no se cuenta desde el
día de constitución de la Corporación, ni a partir de otras posibles fechas. Sin perjuicio
de lo anterior, los miembros corporativos salientes o cesantes continúan en funciones
hasta la toma de posesión de los nuevos Concejales electos, y ello en evitación de
vacíos de poder. No obstante, los miembros de las Corporaciones “en funciones” sólo
pueden adoptar acuerdos “para la administración ordinaria” de la Corporación, no
existiendo precepto que establezca qué ha de entenderse por tal, aunque
razonablemente será todo aquello que pueda aprobarse por mayoría simple y, por
tanto, no exija su adopción por mayoría absoluta, lo cual tienen vetado. Pero, el
Consultor de los Ayuntamientos, en respuesta a una consulta planteada, respondía a
este respecto que: “No significa esto que los demás asuntos que no requieren para su
decisión una mayoría cualificada queden incluidos, sin más, dentro de la
“administración ordinaria”, como puede suceder respecto de algunos atribuidos no
254
sólo al Ayuntamiento pleno, sino igualmente a la Comisión de Gobierno (hoy Junta de
Gobierno Local) o al Alcalde. Pero ante la indeterminación relativa del concepto
legal, no cabe dar una respuesta genérica, sino que habrá que estar, en cada caso, a
las circunstancias y relevancia propia de cada asunto, para deducir la conclusión
procedente…”. La consulta se formulaba en torno a expedientes de adjudicación de
importantes contratos de obras. El Consultor concluía que si las obras estaban
incluidas en el Presupuesto, con consignaciones y Proyectos aprobados, se trata de
ejecutar el presupuesto, entrando dentro de administración ordinaria. Por el contrario,
si las obras no estaban previstas en el Presupuesto de Inversiones la conclusión a que
llegaba la consultora era negativa.
255
- R.D. 2568/86, de 28 de noviembre, Reglamento de Organización, Funcionamiento
y Régimen Jurídico de las Entidades Locales.- Cuyo art. 9 establece las causas de
pérdida de la condición de Concejal, vigentes en la actualidad, algunas de las
cuales son reproducidas por la L.O. 5/1985, de 19 de junio, de Régimen Electoral
General.
- Por incapacitación, declarada ésta por decisión judicial firme.- El art. 100 CC
establece como causas de incapacitación las enfermedades o deficiencias
persistentes de carácter físico o psíquico que impidan a la persona gobernarse por
sí misma.
256
En los tres supuestos anteriores el art. 182 LOREG determina: ”1. En el caso de
fallecimiento, incapacidad o renuncia de un concejal, el escaño se atribuirá al candidato o, en su caso, al
suplente de la misma lista a quien corresponda, atendiendo a su orden de colocación.
2. En el caso de que, de acuerdo con el procedimiento anterior, no quedasen posibles candidatos o suplentes a
nombrar, las vacantes serán cubiertas por cualquier ciudadano mayor de edad que no esté incurso en causa
de inelegibilidad. Estos suplentes serán designados por el partido, coalición, federación o agrupación de
electores cuyos concejales hubiesen de ser sustituidos y se comunicará a la Junta Electoral correspondiente, a
efectos de la expedición de la oportuna credencial. En este caso, no podrán ser designadas aquellas personas
que habiendo sido candidatos o suplentes en aquella lista, hubieran renunciado al cargo anteriormente.
3. En el caso de que el número de hecho de miembros elegidos en la correspondiente convocatoria electoral
llegase a ser inferior a la mitad del número legal de miembros de la corporación, se constituirá una comisión
gestora integrada por todos los miembros de la corporación que continúen y los ciudadanos que hubiesen
sido designados para cubrir las vacantes, conforme a lo previsto en el párrafo anterior.”
Artículo 24
1. Pierden la nacionalidad española los emancipados que, residiendo habitualmente en el extranjero, adquieran
voluntariamente otra nacionalidad o utilicen exclusivamente la nacionalidad extranjera que tuvieran atribuida antes de la
emancipación. La pérdida se producirá una vez que transcurran tres años, a contar, respectivamente, desde la adquisición
de la nacionalidad extranjera o desde la emancipación. No obstante, los interesados podrán evitar la pérdida si dentro del
plazo indicado declaran su voluntad de conservar la nacionalidad española al encargado del Registro Civil.
La adquisición de la nacionalidad de países iberoamericanos, Andorra, Filipinas, Guinea Ecuatorial o Portugal no es
bastante para producir, conforme a este apartado, la pérdida de la nacionalidad española de origen.
2. En todo caso, pierden la nacionalidad española los españoles emancipados que renuncien expresamente a ella, si tienen
otra nacionalidad y residen habitualmente en el extranjero.
3. Los que habiendo nacido y residiendo en el extranjero ostenten la nacionalidad española por ser hijos de padre o madre
españoles, también nacidos en el extranjero, cuando las leyes del país don de residan les atribuyan la nacionalidad del
mismo, perderán, en todo caso, la nacionalidad española si no declaran su voluntad de conservarla ante el encargado del
Registro Civil en el plazo de tres años, a contar desde su mayoría de edad o emancipación.
4. No se pierde la nacionalidad española, en virtud de lo dispuesto en este precepto, si España se hallare en guerra.
[Este artículo está redactado conforme a la Ley 36/2002, de 8 de octubre, de modificación del Código Civil en materia de
nacionalidad (BOE núm. 242, de 9-10-2002, pp. 35538-35540)]”
“Artículo 25
1. Los españoles que no lo sean de origen perderán la nacionalidad:
a) Cuando durante un período de tres años utilicen exclusivamente la nacionalidad a la que hubieran declarado
renunciar al adquirir la nacionalidad española.
b) Cuando entren voluntariamente al servicio de las armas o ejerzan cargo político en un Estado extranjero contra la
prohibición expresa del Gobierno
2. La sentencia firme que declare que el interesado ha incurrido en falsedad, ocultación o fraude en la adquisición de la
nacionalidad española produce la nulidad de tal adquisición, si bien no se derivarán de ella efectos perjudiciales para
terceros de buena fe. La acción de nulidad deberá ejercitarse por el Ministerio Fiscal de oficio o en virtud de denuncia,
dentro del plazo de quince años.
[Este artículo está redactado conforme a la Ley 36/2002, de 8 de octubre, de modificación del Código Civil en materia de
nacionalidad (BOE núm. 242, de 9-10-2002, pp. 35538-35540)]”
“Artículo 26
1. Quien haya perdido la nacionalidad española podrá recuperarla cumpliendo los siguientes requisitos:
a) Ser residente legal en España. Este requisito no será de aplicación a los emigrantes ni a los hijos de emigrantes. En los
demás casos podrá ser dispensado por el Ministro de Justicia cuando con curran circunstancias excepcionales.
b) Declarar ante el encargado del Registro Civil su voluntad de recuperar la nacionalidad española.
c) Inscribir la recuperación en el Registro Civil.
257
2. No podrán recuperar o adquirir, en su caso, la nacionalidad española sin previa habilitación con cedida
discrecionalmente por el Gobierno, los que se encuentren incursos en cualquiera de los supuestos previstos en el artículo
anterior.
[Este artículo está redactado conforme a la Ley 36/2002, de 8 de octubre, de modificación del Código Civil en materia de
nacionalidad (BOE núm. 242, de 9-10-2002, pp. 35538-35540)]”.
1.- Derecho a los honores, prerrogativas y distinciones del cargo (Art. 73.2 LRBRL)
258
en los que tienen creadas sus escudos, banderas, medallas, bandas, bastones de
mando, etc.
Deben diferenciarse, por un lado, los símbolos referentes a la Entidad Locales:
escudo, bandera, enseña, etc, y por otro lado, los símbolos atribuidos y utilizados
por los miembros corporativos, como son las medallas, las insignias, los bastones
de mando, las distinciones, etc.
- Exclusiva.
Los “derechos económicos” que podrán percibir los miembros corporativos son:
“retribuciones”; “asistencias”; e “indemnizaciones”:
259
- No podrán desarrollar otras actividades. Por tanto, se deroga implícitamente la
“dedicación preferente” con posibilidad de desempeñar otras “ocupaciones
marginales privadas”, que establece el art. 13.3 ROF.
- Las distintas situaciones personales de los miembros corporativos tendrán los
siguientes efectos:
- Funcionarios:
Pasarán a la situación administrativa de servicios especiales (art.
74.1 LRBRL).
Las Corporaciones Locales de las que sea miembro abonarán las
cotizaciones correspondientes.
Les será computado el tiempo en tal situación a todos los efectos.
Tendrán derecho a reserva de plaza y destino.
Percibirán las retribuciones del puesto que desempeñen, sin
perjuicio de los trienios reconocidos como funcionarios.
- Personal laboral:
Cuando presten servicios en una Administración Pública, también
pasarán a la situación de servicios especiales, con los efectos
antedichos (art. 74.2 LRBRL).
Cuando presten servicios en el sector privado y el cargo público les
imposibilite la asistencia al trabajo, pasarán a la situación de
excedencia forzosa, con los siguientes efectos (art. 46.1 TRET):
Conservarán el puesto.
Les será computable el tiempo a efectos de antigüedad
- Pensionistas:
Quedará en suspenso la percepción de la pensión de jubilación o
retiro, sin afectar a su actualización, siendo rehabilitada una vez
acabada la situación de incompatibilidad (art. 52.1 Ley 44/1983, de
28 de diciembre).
260
exclusiva o parcial -. Todo ello en los términos establecidos en el R.D. 462/2002,
de 24 de mayo, sobre Indemnizaciones por razón de servicio, la Orden de 31 de
julio de 1985, y la Orden de 8 de noviembre de 1994, sobre justificación y
anticipos de las indemnizaciones por razón de servicio. Debe diferenciarse:
- Dieta por manutención.- Consistente en una cantidad fija, que por tanto no
precisa de justificación con las correspondientes facturas.
- Gastos de viaje, aparcamiento, garaje, etc.- Que sí deberán ser justificados,
liquidándose conforme al precio por kilómetro acordado por el
Ayuntamiento y, en su defecto, el fijado por Resolución de 22 de enero de
2001 (28 ptas./km. en automóvil y 11,5 ptas./km. en motocicleta).
- También podrán percibir dietas de “asistencias” a las sesiones de los órganos
colegiados, sin necesidad de acreditar la efectividad del gasto o perjuicio, pues se
trata de cuantía fija establecido por acuerdo plenario. En alguna ocasión se ha
planteado la legitimación de complementar dicha dieta por asistencia con el abono
de los gastos de locomoción para asistir a las sesiones, y pese a que no es ilegal,
debe entenderse que los mismos están cubiertos con las propias dietas por
asistencia.
- No son dados de alta en el Régimen General de la Seguridad Social.
- Podrán desarrollar otras actividades públicas y privadas.
- Podrán percibir pensión de jubilación.
C) COMPETENCIAS.
261
Corporación, aún miembros de la oposición, y ello por los amplios
términos utilizados por el art. 75 LRBRL.
- Dedicación “efectiva” igual o superior a la mínima fijada por el Pleno, en
el caso de la dedicación parcial.
Por tanto, se establece una dualidad de atribuciones: Pleno (fijación abstracta de los
cargos con las distintas dedicaciones), Alcalde (concreción de los miembros
corporativos que habrán de desempeñar las distintas dedicaciones).
A) INTRODUCCIÓN.
262
concretos que la integre, pero los originales no podrán salir del lugar
en que se encuentren puestos de manifiesto”. Y si bien para otros
órganos colegiados el ROF no señala idéntica regla, lo cierto es que por
ejemplo el art. 138 ROF, para las Comisiones Informativas prevé que:
“..serán de aplicación las disposiciones sobre funcionamiento del
Pleno”, por lo que para los restantes órganos colegiados podría
aplicarse analógicamente igual regla. En definitiva, información y
documentación accesible desde el mismo día de la convocatoria que, en
el caso de las sesiones ordinarias y extraordinarias no urgentes del
Pleno y de las Comisiones Informativas habrá de efectuarse, al menos,
con dos días hábiles de antelación (arts 80.4 y 138.3 ROF,
respectivamente), y en la Junta de Gobierno Local, al menos, con 24
horas de antelación (art. 113.1 a) ROF).
Acuerdos y resoluciones adoptados por cualquier órgano municipal.
Información accesible para cualquier ciudadano (expediente en período
de información pública).
C) CARACTERÍSTICAS.
263
10.- Excepcionalidad de sus límites.- Precisamente por encontrarnos ante un derecho
fundamental especialmente protegido.
D) LUGAR DE CONSULTA.
No cabe duda que, las personas que tienen proyección pública, ya sea ésta social,
económica o, como aquí nos ocupa, política, tienen un derecho al honor disminuido,
sin perjuicio de lo cual, cuando un Concejal sienta lesionado su derecho al honor,
podrá actuar por vía penal, a través de los delitos de injurias y calumnias.
264
Los miembros corporativos tendrán derecho a la defensa penal cuando se trate de
actuaciones llevadas a cabo en el ejercicio del cargo, nunca:
1º.- Por su actividad privada.
2º.- Por su actuación en el ejercicio del cargo, pero con abuso, exceso, desviación
de poder o en convergencia con intereses particulares.
3º.- Si la Sentencia fuera condenatoria, por existencia de responsabilidad criminal,
en que, debe entenderse que el Concejal debería reintegrar los gastos derivados del
proceso judicial.
4º.- Si, aún siendo no condenatoria la Sentencia, ello se deba no a inexistencia de
responsabilidad criminal sino por causas subjetivas de exención o de extinción de
la responsabilidad criminal, supuesto en el que el Concejal también debería abonar
los gastos de representación y defensa.
A este respecto ya hemos aludido con ocasión de los requisitos exigidos para adquirir
plenamente la condición, primero de Concejal, y después, de Alcalde, siendo uno de
ellos prestar promesa o juramento, seguido de la toma de posesión.
B) ORDEN DE LLAMAMIENTO.
El orden en que deban ser llamados los Concejales para prestar juramento no tiene
trascendencia de fondo, por lo que será un aspecto protocolario, pudiendo ser criterio
objetivo, el orden en que figuren en el Acta de Proclamación remitido por la JEZ, pero,
en cualquier caso, deberá ser la Mesa de Edad que preside el acto, la que resuelva esta
cuestión.
No se impone ninguna concreta, por lo que deberá admitirse cualquier forma que no
suponga un fraude de ley ni desnaturalice o vacíe su contenido. Así la STC 74/1991,
de 8 de abril, declaró legal añadir la expresión “por imperativo legal”, y más
recientemente se ha admitido la expresión “sin renunciar al derecho de
autodeterminación de nuestro pueblo”.
Menos importante, si cabe, parece que tendrían aspectos como la postura que adopte el
edil, o que cruce los dedos, o acuda al acto, por ejemplo, en bañador, si bien, en alguno
de estos casos, el Presidente de la Mesa de Edad, debiendo guardar el orden debido en
la sesión podría llegar a expulsar al miembro corporativo que tomara a befa la
ceremonia.
265
En definitiva, debe admitirse cualquier fórmula de juramento o promesa, pudiendo
tenerse como referencia la establecida en el R.D. 707/1979, de 5 de abril, si bien lo
fundamental será “acatar la Constitución”, como señala el art. 108.3 LOREG.
266
11.- Declaración sobre causas de posible incompatibilidad y sobre cualquier actividad
que les proporcione o pueda proporcionar ingresos económicos; así como declaración
de sus bienes patrimoniales (art. 75.7 LRBRL)
El art. 32 ROF a este respecto, establece, sin distinción de registros, que: “Para el
acceso a los datos contenidos en el Registro de intereses será preciso acreditar la
condición legal de interesado legítimo directo, con arreglo a la legislación
autonómica o estatal aplicable.”. Por lo que, cabe concluir que el acceso habrá de
realizarse en los términos previstos en el art. 37.3 LRJ-PAC y, en desarrollo de éste, en
la Ley 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de carácter Personal.
a.- En los modelos aprobados por los Plenos. No obstante, el art. 31 ROF ofrece la
posibilidad de instrumentar la declaración de intereses en cualquier clase de
documento que haga fe de la fecha y la identidad del declarante y de su contenido, en
el que, en todo caso, habrán de constar los siguientes extremos:
a. Identificación de los bienes muebles e inmuebles integrantes del patrimonio
personal, con designación, en su caso, de su inscripción registral, y fecha de
adquisición de cada uno.
b. Relación de actividades y ocupaciones profesionales, mercantiles o
industriales, trabajos por cuenta ajena y otras fuentes de ingresos privados, con
especificación de su ámbito y carácter y de los empleos o cargos que se
ostenten en entidades privadas, así como el nombre o razón social de las
mismas.
c. Otros intereses o actividades privadas que, aun no siendo susceptibles de
proporcionar ingresos, afecten o estén en relación con el ámbito de
competencias de la Corporación.
b.- Antes de la toma de posesión, con ocasión del cese y cuando se modifiquen las
circunstancias de hecho. Las variaciones, como desarrolla el art. 30 ROF, deberán ser
comunicadas en el plazo de un mes contado desde el día en que se hayan producido.
267
amenazada su seguridad personal o la de sus bienes o negocios, la de sus familiares,
socios, empleados o personas con quienes tuvieran relación económica o profesional,
y opten por realizar las declaraciones de intereses ante el Secretario de aquellas
instituciones. En este caso, los miembros corporativos aportarán al secretario de su
corporación certificación simple y sucinta acreditativa de haber cumplimentado sus
declaraciones, y que éstas están inscritas en citado Registro Especial (añadido por
L.O. 1/2003).
A) INTRODUCCIÓN.
B) RESPONSABILIDAD CIVIL.
Los titulares de los órganos administrativos deben responder frente a la propia Entidad
Local y frente a quien se ocasionó el daño. Por tanto cabe referirse a dos supuestos de
responsabilidad:
- La exigible por la propia Corporación, ya por daños a la misma, ya para compensar
indemnizaciones a terceros (acción de regreso).
- La exigible por daños a terceros.
Y es que el art. 54 LRBRL dispone: “Las Entidades locales responderán directamente de los daños y
perjuicios causados a los particulares en sus bienes y derechos como consecuencia del funcionamiento de los
servicios públicos o de la actuación de sus autoridades, funcionarios o agentes, en los términos establecidos en la
legislación general sobre responsabilidad administrativa”.
Por su parte, el art. 60 TRRL establece: “Las autoridades y funcionarios de cualquier orden que, por
dolo o culpa o negligencia, adopten resoluciones o realicen actos con infracción de las disposiciones legales,
268
estarán obligados a indemnizar a la Corporación Local los daños y perjuicios que sean consecuencia de aquellos,
con independencia de la responsabilidad penal o disciplinaria que les pueda corresponder”.
Finalmente, el art. 225 ROF señala: 1. Las entidades locales podrán instruir expediente, con audiencia
del interesado, para declarar la responsabilidad civil de sus autoridades, miembros, funcionarios y dependientes
que, por dolo, culpa o negligencia graves, hubieren causado daños y perjuicios a la Administración o a terceros, si
éstos hubieran sido indemnizados por aquella.
2. El declarado responsable por la Administración podrá interponer el correspondiente recurso contencioso-
administrativo”.
C) RESPONSABILIDAD PENAL.
Los Concejales pueden incurrir en cualquier delito previsto en el C.P. de los que
podríamos llamar comunes, en cuanto que pueden ser cometidos por cualquier
ciudadano. Pero, además, pueden incurrir también en delitos específicos previstos en
el C.P. para los funcionarios, entendido este concepto más amplio que en Derecho
Administrativo, como comprensivo de los miembros de las Corporaciones Locales.
Estos delitos se regulan en el Título XIX bajo la rúbrica “Delitos contra la
Administración Pública” en los arts. 404 a 445 C.P. Deben destacarse igualmente los
delitos comprendidos en el Título XVI “Delitos contra la ordenación del territorio y la
protección del patrimonio histórico y del medio ambiente”, en los arts. 319 a 340 C.P.
D) RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA.
E) RESPONSABILIDAD CONTABLE.
“Artículo 176. Principio general: Las autoridades y demás personal al servicio de las entidades contempladas en
el artículo 2 de esta Ley que por dolo o culpa graves adopten resoluciones o realicen actos con infracción de las
disposiciones de esta Ley, estarán obligados a indemnizar a la Hacienda Pública estatal o, en su caso, a la
respectiva entidad los daños y perjuicios que sean consecuencia de aquellos, con independencia de la
responsabilidad penal o disciplinaria que les pueda corresponder.
Artículo 177. Hechos que pueden generar responsabilidad patrimonial: 1. Constituyen infracciones a los efectos
del artículo anterior:
a) Haber incurrido en alcance o malversación en la administración de los fondos públicos.
b) Administrar los recursos y demás derechos de la Hacienda Pública estatal sin sujetarse a las disposiciones que
regulan su liquidación, recaudación o ingreso en el Tesoro.
c) Comprometer gastos, liquidar obligaciones y ordenar pagos sin crédito suficiente para realizarlos o con
infracción de lo dispuesto en esta Ley o en la de Presupuestos que sea aplicable.
d) Dar lugar a pagos reintegrables, de conformidad con lo establecido en el artículo 77 de esta Ley.
e) No justificar la inversión de los fondos a los que se refieren los artículos 78 y 79 de esta Ley y la Ley General de
Subvenciones.
f) Cualquier otro acto o resolución con infracción de esta Ley, cuando concurran los supuestos establecidos en el
artículo 176 de esta Ley.
2. Las infracciones tipificadas en el número anterior darán lugar, en su caso, a la obligación de indemnizar
establecida en el artículo anterior.
Artículo 178. Tipos de responsabilidad: 1. Cuando el acto o la resolución se dictase mediando dolo, la
responsabilidad alcanzará a todos los daños y perjuicios que conocidamente deriven de la resolución adoptada
con infracción de esta Ley.
2. En el caso de culpa grave, las autoridades y demás personal de los entes del sector público estatal sólo
responderán de los daños y perjuicios que sean consecuencia necesaria del acto o resolución ilegal.
A estos efectos, la Administración tendrá que proceder previamente contra los particulares para el reintegro de las
cantidades indebidamente percibidas.
3. La responsabilidad de quienes hayan participado en la resolución o en el acto será mancomunada, excepto en
los casos de dolo, que será solidaria.
Artículo 179. Responsabilidad de los interventores y ordenadores de los pagos: En las condiciones fijadas en los
artículos anteriores, están sujetos a la obligación de indemnizar a la Hacienda Pública estatal o, en su caso, a la
respectiva entidad, además de los que adopten la resolución o realicen el acto determinante de aquélla, los
interventores en el ejercicio de la función interventora, respecto a los extremos a los que se extiende la misma, y
los ordenadores de pago que no hayan salvado su actuación en el respectivo expediente, mediante observación
escrita acerca de la improcedencia o ilegalidad del acto o resolución.
Artículo 180. Órgano competente y Procedimiento: 1. En el supuesto del párrafo a) del apartado 1 del artículo
177 de esta Ley, la responsabilidad será exigida por el Tribunal de Cuentas mediante el oportuno procedimiento de
reintegro por alcance de conformidad con lo establecido en su legislación específica.
2. En los supuestos que describen los párrafos b) a f) del apartado 1 del artículo 177 de esta Ley, y sin perjuicio de
dar conocimiento de los hechos al Tribunal de Cuentas a los efectos prevenidos en el artículo 41, apartado 1, de la
Ley Orgánica 2/1982, la responsabilidad será exigida en expediente administrativo instruido al interesado.
El acuerdo de incoación, el nombramiento de instructor y la resolución del expediente corresponderán al Gobierno
cuando se trate de personas que, de conformidad con el ordenamiento vigente, tengan la condición de autoridad, y
en los demás casos al Ministro de Hacienda.
Las competencias atribuidas al Ministro de Hacienda, corresponderán al de Trabajo y Asuntos Sociales, en las
responsabilidades relativas a las entidades que integran el sistema de la Seguridad Social.
La resolución que, previo informe del servicio jurídico del Estado, o, en su caso, de la Seguridad Social, ponga fin
al expediente tramitado con audiencia de los interesados, se pronunciará sobre los daños y perjuicios causados a
los bienes y derechos de la Hacienda Pública estatal o, en su caso, de la entidad, imponiendo a los responsables la
obligación de indemnizar en la cuantía y en el plazo que se determine.
270
Dicha resolución será recurrible ante la Sala de Justicia del Tribunal de Cuentas en el plazo de dos meses
contados desde el día siguiente al de su notificación.
Artículo 181. Régimen jurídico del importe de los perjuicios irrogados: 1. Los perjuicios declarados en los
expedientes de responsabilidad, tendrán la consideración de derechos de la Hacienda Pública estatal o del ente
respectivo.
Dichos derechos gozarán del régimen a que se refiere el artículo 10, apartado 1, de esta Ley y se procederá a su
cobro, en su caso, por la vía de apremio.
2. La Hacienda Pública estatal o, en su caso, la entidad correspondiente tienen derecho al interés previsto en el
artículo 17 de esta Ley, sobre el importe de los alcances, malversaciones, daños y perjuicios a sus bienes y
derechos, desde el día que se irroguen los perjuicios. Cuando por insolvencia del deudor directo se derive la
acción a los responsables subsidiarios, el interés se calculará a contar del día en que se les requiera el pago.
Artículo 182. Diligencias previas: Tan pronto como se tenga noticia de que se ha producido un hecho constitutivo
de las infracciones a que se refiere el artículo 177.1 o hayan transcurrido los plazos señalados en los
correspondientes artículos de esta Ley sin haber sido justificadas las órdenes de pago o los fondos a que el mismo
se refiere, los jefes de los presuntos responsables y los ordenadores de pagos, respectivamente, instruirán las
diligencias previas y adoptarán, con igual carácter, las medidas necesarias para asegurar los derechos de la
Hacienda Pública estatal o los de la respectiva entidad, dando inmediato conocimiento al Tribunal de Cuentas o al
Ministro de Hacienda, en cada caso, para que procedan según sus competencias y conforme a los procedimientos
establecidos.”
F) RESPONSABILIDAD POLÍTICA.
A) CONCEPTO.
271
Siguiendo a JESÚS GONZÁLEZ PÉREZ, en “Procedimiento Administrativo Local”,
1993, Ed. EL CONSULTOR, págs. 244 y ss., podemos resumir las causas de
abstención en las siguientes:
1.- Interés personal (art. 28.2 a) LRJ-PAC).- Se producirá este motivo cuando el
Concejal sea titular de intereses legítimos que puedan ser afectados, directa o
indirectamente, por la decisión, entendiendo por interés directo la derivación
inmediata, directa y segura de un provecho, beneficio o utilidad personal de
contenido económico para el propio Concejal o persona a él vinculada.
El interés personal puede tenerse en “el asunto de que se trate” o “en otro en cuya
resolución pudiera influir la de aquél” (otro asunto semejante); en este último caso,
se requiere que entre el objeto de dicho procedimiento y el del que se plantea la
abstención concurra una relación tal que aquél pueda influir en en la resolución de
éste.
3.- Tener cuestión litigiosa pendiente con algún interesado (art. 28.2 a) LRJ-PAC).-
Motivo con el que cierra el apartado a) en análisis. Estaríamos aquí ante una
expresión más amplia de la de “tener pleito pendiente” a la que se refiere el art.
219.7 LOPJ, pues el “litigio” o conflicto puede producirse al margen de un proceso
judicial.
5.- Tener amistad íntima o enemistad manifiesta con alguna de las personas
mencionadas en el apartado anterior (art. 28.2 c) LRJ-PAC).- No concurrirá tal
motivo cuando exista simple amistad, sino que se requiere que ésta sea “íntima”, lo
cual será difícil de determinar. Respecto a la enemistad, ésta deberá ser
“manifiesta” que no es lo contrario de “íntima”, por lo que deberá interpretarse
como enemistad manifiesta aquella que sea considerada como grave.
272
sino también la que se origine por el arrendamiento de servicios (arts. 1583 a 1578
CC) y la derivada de un contrato de mandato (arts. 1709 a 1739 CC).
Si el Concejal que deba abstenerse no abandonara el salón será obligado a ello, en otro
caso, su intervención determinará la invalidez de los actos, “cuando ésta haya sido
determinante”, ya que si no lo fuera, el acuerdo será válido y eficaz como si no se
hubiera producido irregularidad alguna. En este sentido el TS se ha pronunciado a
favor del principio de conservación de los actos administrativos contenido en el art. 66
LRJ-PAC. Por otro lado, el precepto no determina el grado de invalidez, por tanto,
dichos actos podrían ser declarados nulos o anulables.
A) ANTECEDENTES.
La actual Junta de Gobierno Local tuvo su origen en la anterior Ley de Régimen Local
de 1955 y anterior ROF, bajo la denominación de Comisión Permanente, que debía
existir en todos los Municipios con más de 2.000 habitantes. Ésta estaba integrada por
el Alcalde y los Tenientes de Alcalde, éstos en número no superior al de la mitad de los
Concejales, cuyo nombramiento y cese correspondía al Alcalde, de forma discrecional;
además formaba parte de la Comisión Permanente, el Secretario, con voz pero sin voto
Posteriormente el R.D. 3046/1977, dispuso para los Municipios con 5.000 o menos
habitantes, que las atribuciones de la Comisión Permanente fueran ejercidas por el
Pleno, lo cual tuvo como consecuencia la disolución de dicho órgano en la mayor parte
de los Ayuntamientos con población comprendida entre 2.001 y 5.000 habitantes.
No obstante la Ley de Elecciones Locales de 17 de julio de 1978 volvió al sistema
tradicional, si bien con una composición diferenciadas, formando parte de citado
órgano, el Alcalde, que ostentaba la presidencia, y un “exactamente” 1/3 del número
de Concejales, añadiendo uno más si el número resultante fuese par; la atribución de
puestos se efectuaba proporcionalmente, y la designación concreta correspondía a cada
grupo entre ellos y con independencia del orden en que figuraron en su lista.
La condición de miembro de la Comisión Permanente atribuía la del cargo de Teniente
de Alcalde.
Por otro lado, la Comisión Permanente tenía atribuciones propias delimitadas en los
derogados arts. 122 LRL y 123 ROF.
- Introducción.
El tránsito de la Comisión de Gobierno hacia la Junta de Gobierno Local se
produjo con la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de Modernización del Gobierno
Local, que no pasó de ser un cambio de denominación, a diferencia de lo ocurrido
en la sustitución de la Comisión Permanente por la Comisión de Gobierno. El
cambio de denominación quizá obedezca a homogeneizar, en su denominación, los
órganos locales con sus homólogos en el Estado y en las Comunidades Autónomas.
- Composición:
- Alcalde, que la preside.
- “No superior” a 1/3 del número legal de los Concejales. No teniendo en
cuenta los decimales que resulten.
- Atribuciones:
- Asistir permanentemente al Alcalde en el ejercicio de sus atribuciones.
Atribución propia e indelegable (art. 53 ROF). Añade este precepto que, a
274
tal fin: “la Comisión de Gobierno (hoy Junta de Gobierno Local) será
informada de todas las decisiones del Alcalde. Esta información tendrá
carácter previo a la adopción de la decisión siempre que la importancia del
asunto así lo requiera. Por lo demás, indicar que la asistencia no implica
irrogación de las atribuciones del Alcalde.
- Ejercer las atribuciones que le deleguen (Alcalde o Pleno). Atribuciones
eventuales.
- Ejercer las atribuciones que le asignen las leyes (futuras). Atribuciones
eventuales.
- Órganos complementarios:
A) CONCEPTO.
B) NATURALEZA.
Doble:
- Órganos consultivos.- Estudio, informe o consulta de los asuntos.
- Órganos de control y fiscalización.- Seguimiento de la gestión de los órganos de
gobierno.
Debe tenerse presente que las Comisiones Informativas no son órganos de gobierno,
ya que no tienen ni pueden tener en los municipios de régimen común, facultades
decisorias.
C) CARACTERÍSTICAS.
D) CLASES.
275
- Permanentes.- Son las que se constituyen con carácter general para dictaminar los
asuntos que deban someterse a la decisión del Pleno, así como seguir la gestión de los
órganos de gobierno. Su extinción coincidirá con el de la Corporación o por acuerdo
del Pleno.
E) CÓNSTITUCIÓN.
F) COMPOSICIÓN.
Nada dice el ROF en cuanto al número de componentes que deban integrar cada
Comisión, por lo que habrá que estar a lo que disponga el correspondiente acuerdo
del Pleno.
276
funcionarios propios carentes de habilitación, a propuesta del titular de la
Secretaría y que actuarán como delegados de éste.
G) ADSCRIPCIÓN CONCRETA.
Se realizará por escrito del portavoz de cada grupo, dirigido al Alcalde, del que se dará
cuenta al Pleno (no señala en la primera sesión que celebre). Podrá designarse un
suplente por cada titular.
H) FUNCIONES.
1.- Función consultiva.- El estudio, informe o consulta de los asuntos. Esta función
puede tener carácter:
- Obligatoria.- Respecto de los asuntos que deban ser sometidos a la decisión del
Pleno, o a otros órganos que tengan atribuciones delegadas por aquél.
El carácter preceptivo se deduce de lo dispuesto en el art. 82.2 ROF: “En el orden del
día sólo pueden incluirse los asuntos que hayan sido previamente dictaminados,
informados o sometidos a consulta de la Comisión Informativa que corresponda”. de
manera que todos los asuntos que sean competencia de Pleno deberán estar
dictaminados con carácter previo a que se convoque la sesión plenaria en que se vayan
a incluir en el correspondiente Orden del Día. La práctica habitual de solapar unas y
otras sesiones no es correcta.
Adoptado acuerdo por el Pleno sobre un asunto sin dictamen preceptivo, deberá darse
cuenta a la respectiva Comisión en la primera sesión que celebre (art. 126.2 ROF).
277
Finalizar señalando que los dictámenes y propuestas de acuerdo a adoptar por el Pleno
deberán ser firmados por el Secretario de la Comisión y por su Presidente que,
además, normalmente será quien lo defienda ante el Pleno.
A) CONCEPTO.
B) NATURALEZA.
C) CARACTERÍSTICAS.
Presenta las mismas que las citadas para las Comisiones Informativas, a salvo de:
D) CLASES.
No existe clasificación posible para este órgano, puesto que existe una Comisión
Especial en cada municipio, la cual, por su singularidad, puede conceptuarse como
Comisión Informativa Especial, aunque como veremos, podrá constituirse y funcionar
como Comisión Informativa Permanente.
278
Es de aplicación de dicho para las Comisiones Informativas.
F) FUNCIÓN CONSULTIVA.
- Exposición pública:
- Nuevo informe:
Por la Comisión Especial de Cuentas.
Una vez examinadas las reclamaciones, reparos u observaciones, en
su caso presentadas. Si no se hubieren presentado, se entiende que
no habrá lugar a nuevo informe.
- Aprobación, en su caso:
Por el Pleno de la Corporación.
Antes del 1 de octubre.
279
- Estudio, informe o consulta de los demás asuntos relativos a la Economía y
Hacienda de la Entidad.- El Reglamento Orgánico de la Corporación puede tener
previsto, o un acuerdo plenario establecerlo, que la Comisión Especial de Cuentas
actúe como Comisión Informativa Permanente, en cuyo caso examinará, estudiará
e informará todos los asuntos económicos de la Entidad Local que vayan a ser
sometidos a la decisión del Pleno, en las mismas condiciones que las ya vistas para
las restantes Comisiones Informativas.
LOS CONCEJALES-DELEGADOS.
A) INTRODUCCIÓN.
Los Concejales no son órganos municipales, sino miembros del Pleno. No obstante, si
el Concejal adquiere la condición de Teniente de Alcalde o de Concejal-Delegado se
constituirá en un órgano municipal unipersonal.
B) CONCEPTO.
Por exclusiva decisión del Alcalde si decide delegar en un Concejal atribuciones que
corresponden a aquél como propias, siguiéndose las formalidades y eficacia vistos en
el art. 44 ROF.
E) ATRIBUCIONES.
A) ORIGEN.
280
representantes personales y se omite la posibilidad de delegación de facultades por
parte de los Alcaldes en ellos.
B) CONCEPTO.
C) NOMBRAMIENTO.
- Requisitos para ocupar el cargo.- Ser vecino del poblado, barriada o núcleo de
población en que ejerza sus funciones.
- Ámbito:
- Poblado o barriada separado del caso urbano y que no sea Entidad Local.
- O ciudades en el que el desenvolvimiento de los servicios lo aconseje.
- Tratamiento.- Autoridad.
A) CONCEPTO.
B) CREACIÓN:
C) FINES:
A) INTRODUCCIÓN.
Los Consejos Sectoriales presentan notables similitudes con los órganos territoriales
de gestión desconcentrada, por lo que podrá serles de aplicación lo dicho para éstos;
no obstante se diferencian de aquellos:
1º.- Los Consejos Sectoriales ejercen sus funciones en actividades concretas (cultura,
deportiva, medioambiental, etc.).
281
2º.- En los Consejos Sectoriales el territorio no es el elemento definitorio.
B) CONCEPTO.
C) CREACIÓN:
D) FINES.
D) FUNCIONES.
Exclusivamente:
- Informe.
- En su caso, propuesta.
ORGANOS DESCONCENTRADOS Y
DESCENTRALIZADOS PARA LA GESTIÓN DE SERVICIOS.
A) INTRODUCCIÓN.
282
B) CONCEPTO.
Como puede observarse, se trata de una figura municipal análoga al Defensor del
Pueblo estatal o autonómicos, si bien, la Comisión Especial de Sugerencias y
Reclamaciones tiene carácter colegiado.
C) CREACIÓN.
D) FORMACIÓN.
Por representantes de todos los grupos que integren el Pleno, de forma proporcional al
número de miembros en el mismo. Por tanto, la composición de este órgano se asimila
al de las Comisiones Informativas.
E) FUNCIONAMIENTO.
F) FUNCIONES.
283
3.1.- AMBITO DE APLICACIÓN.
Sabemos, igualmente, que dicha Ley fue pensada en un principio para cubrir las
necesidades de los siete u ocho Municipios españoles que superaban los trescientos o
cuatrocientos mil habitantes. No obstante, tanto en el proyecto de Ley enviado por el
Gobierno a las Cortes como en su posterior tramitación parlamentaria, fue rebajándose la
cifra de población, hasta casi llegar a la cómoda fórmula de «café para todos». En efecto,
según lo previsto en el art. 121.1 de dicho cuerpo legal, las normas previstas en el referido
Título serán de aplicación:
a) A los municipios cuya población supere los 250.000 habitantes. En este caso se
encuentran Madrid, Barcelona, Valencia, Sevilla, Zaragoza, Málaga, Murcia, Las Palmas de
Gran Canaria, Palma de Mallorca, Bilbao, Córdoba, Alicante, Granada, Vigo, Gijón y
Hospitalet de Llobregat. No obstante, la Ley será de aplicación en Madrid y Barcelona hasta
tanto no se aprueba el Estatuto de Capitalidad de Madrid y la Carta Municipal de Barcelona.
b) A los municipios capitales de provincia cuya población sea superior a los 175.000
habitantes. Se encuentran en este grupo A Coruña, Granada, Vitoria, Santa Cruz de Tenerife,
Oviedo, Santander, Pamplona, San Sebastián y Almería.
d) Asimismo, a los municipios cuya población supere los 75.000 habitantes, que
presenten circunstancias económicas, sociales, históricas o culturales especiales.
En los supuestos previstos en los párrafos c) y d) se exigirá que así lo decidan las
Asambleas Legislativas correspondientes a iniciativa de los respectivos ayuntamientos.
a) A los Cabildos Insulares Canarios de islas cuya población sea superior a 175.000
habitantes.
b) A los restantes Cabildos Insulares de islas cuya población sea superior a 75.000
habitantes, siempre que así lo decida mediante Ley el Parlamento Canario a iniciativa de los
Plenos de los respectivos Cabildos.
284
El inicio de la vigencia de la nueva organización coincidirá con el inicio del mandato
de la nueva Corporación, la cual dispondrá de un plazo máximo de seis meses, desde su
constitución, para adaptar su anterior organización a la nueva prevista en el Título X de la
LRBRL, y se prolongará indefinidamente aún cuando la cifra oficial de población del
municipio se reduzca posteriormente por debajo del número de habitantes exigido.
En tanto se aprueban tales normas, continuarán en vigor las normas que regulen estas
materias en el momento de entrada en vigor de la Ley 57/2003.
Igual previsión será de aplicación a los Plenos de los Cabildos que queden incluidos en
su ámbito de aplicación.
No obstante lo anterior, para que la Ley sea de inmediata aplicación (sin tener que
esperar hasta 2007, año en el que se iniciará el mandato de las nuevas Corporaciones
Locales), su disposición transitoria primera prevé que el citado plazo de seis meses se
empiece a contar desde su entrada en vigor, esto es, el 1 de enero de 2004. De esta forma, los
Plenos de los Ayuntamientos y de los Cabildos Insulares a los que les sea de aplicación
inmediata este nuevo modelo organizativo, deberán aprobar las normas orgánicas necesarias
para la adaptación de su organización a las normas del nuevo Título X antes del 1 de julio de
2004.
Como características más importantes de este régimen específico podemos destacar las
siguientes:
Por tanto, el Alcalde así configurado pierde muchas de las atribuciones gestoras o
ejecutivas que le corresponderían en régimen común, atribuciones que pasa a ostentar la Junta
de Gobierno Local.
285
3. Existencia de una Junta de Gobierno Local con amplias atribuciones
ejecutivas.
Las dudas sobre la constitucionalidad de esta medida no se han hecho esperar, dado
que en artículo 140 de la Constitución se establece que el gobierno y administración de los
municipios corresponde a sus respectivos Ayuntamientos, integrados por los Alcaldes y
Concejales. Por esta prevención, quizás, la Ley exige que, para la válida constitución de la
Junta de Gobierno Local, el número de miembros presentes que ostenten la condición de
Concejal sea superior al número de aquellos miembros presentes que no ostenten dicha
condición.
Por consiguiente, y como ya hemos dicho, comparando esta estructura con la del poder
ejecutivo estatal, el Alcalde se asemeja al Presidente del Gobierno o a un Presidente
autonómico, y los miembros de la Junta de Gobierno Local a los Ministros o a los Consejeros
de una Comunidad Autónoma.
286
El asesoramiento legal al Pleno y a sus Comisiones corresponderá a un funcionario de
Administración Local con habilitación de carácter nacional, que actuará como Secretario. De
conformidad con lo dispuesto en la disposición transitoria quinta de la Ley 57/2003, el
funcionario de Administración local con habilitación de carácter nacional que a la entrada en
vigor de la Ley estuviera desempeñando el puesto Secretario del Ayuntamiento, pasará a
desempeñar el puesto de Secretario General del Pleno.
Otra de las diferencias con el órgano plenario de los Ayuntamientos de régimen común
es que el Pleno de los Municipios altamente poblados únicamente puede delegar algunas de
sus atribuciones en las Comisiones, y no en el Alcalde o en la Junta de Gobierno Local como
sucede en los Ayuntamientos de régimen común.
1. EL PLENO:
287
a) Composición.- El Pleno, formado por el Alcalde y los Concejales, es el órgano de
máxima representación política de los ciudadanos en el gobierno municipal. Excepto en los
supuestos previstos en la LRBRL y en la legislación electoral, el Pleno será convocado y
presidido por el Alcalde, al que corresponde decidir los empates con voto de calidad.
El Alcalde podrá delegar exclusivamente la convocatoria y la presidencia del Pleno,
cuando lo estime oportuno, en uno de los Concejales.
En todo caso, el Pleno contará con un Secretario General y dispondrá de Comisiones,
que estarán formadas por los miembros que designen los grupos políticos en proporción al
número de Concejales que tengan en el Pleno.
288
- La determinación de los recursos propios de carácter tributario (indelegable).
- La aprobación de los presupuestos, de la plantilla de personal, así como la
autorización de gastos en las materias de su competencia. Asimismo, aprobará la cuenta
general del ejercicio correspondiente (indelegable).
- La aprobación inicial del planeamiento general y la aprobación que ponga fin a la
tramitación municipal de los planes y demás instrumentos de ordenación previstos en la
legislación urbanística (indelegable).
- La transferencia de funciones o actividades a otras Administraciones públicas, así
como la aceptación de las delegaciones o encomiendas de gestión realizadas por otras
Administraciones, salvo que por ley se impongan obligatoriamente (indelegable).
- La determinación de las formas de gestión de los servicios, así como el acuerdo de
creación de organismos autónomos, de entidades públicas empresariales y de sociedades
mercantiles para la gestión de los servicios de competencia municipal, y la aprobación de los
expedientes de municipalización (delegable en las Comisiones).
- Las Facultades de revisión de oficio de sus propios actos y disposiciones de carácter
general (indelegable).
- El ejercicio de acciones judiciales y administrativas y la defensa jurídica del Pleno en
las materias de su competencia (delegable en las Comisiones).
- Establecer el régimen retributivo de los miembros del Pleno, de su secretario general,
del Alcalde, de los miembros de la Junta de Gobierno Local y de los órganos directivos
municipales (indelegable).
- El planteamiento de conflictos de competencia a otras entidades locales y otras
Administraciones públicas (delegable en las Comisiones).
- Acordar la solicitud a la Asamblea Legislativa de la Comunidad Autónoma para que,
en su caso, decida que el Municipio pueda ser incluido en el ámbito de aplicación de los
municipios de gran población (indelegable).
- Las demás que expresamente le confieran las leyes.
Por lo general, los acuerdos del Pleno se adoptan por mayoría simple, si bien se
requerirá el voto favorable de la mayoría absoluta del número legal de miembros del Pleno
para la adopción de los acuerdos referidos en los párrafos c), e), f), j) y o) y para los que
corresponda adoptar al Pleno en la tramitación de los instrumentos de planeamiento general
previstos en la legislación urbanística.
2. EL ALCALDE.
289
g) Dictar bandos, decretos e instrucciones (sólo indelegable la atribución de dictar
bandos).
h) Adoptar las medidas necesarias y adecuadas en casos de extraordinaria y urgente
necesidad, dando cuenta inmediata al Pleno (indelegable).
i) Ejercer la superior dirección del personal al servicio de la Administración
municipal .
j) La Jefatura de la Policía Municipal (indelegable).
k) Establecer la organización y estructura de la Administración municipal ejecutiva,
sin perjuicio de la aprobación y modificación de los reglamentos de naturaleza orgánica, que
corresponden al Pleno (sólo son delegables en la Junta de Gobierno Local).
l) El ejercicio de las acciones judiciales y administrativas en materia de su
competencia y, en caso de urgencia, en materias de la competencia del Pleno, en este supuesto
dando cuenta al mismo en la primera sesión que celebre para su ratificación .
m) Las facultades de revisión de oficio de sus propios actos .
n) La autorización y disposición de gastos en las materias de su competencia .
ñ) Las demás que le atribuyan expresamente las leyes y aquéllas que la legislación del
Estado o de las Comunidades Autónomas asignen al municipio y no se atribuyan a otros
órganos municipales.
290
sobre sus acuerdos. Asimismo, existirá un órgano de apoyo a la Junta de Gobierno Local y a
su Concejal-secretario.
En cuanto a las deliberaciones de la Junta de Gobierno Local, serán secretas, aun
cuando a sus sesiones puedan asistir Concejales no pertenecientes a la misma y los titulares de
los órganos directivos, en ambos supuestos cuando sean convocados expresamente por el
Alcalde.
La Junta de Gobierno Local podrá delegar en los Tenientes de Alcalde, en los demás
miembros de la Junta de Gobierno Local, en su caso, en los demás Concejales, en los
coordinadores generales, directores generales u órganos similares, las funciones enumeradas
en los párrafos e), f), g), h) anteriores, con excepción de la aprobación de la relación de
puestos de trabajo, de las retribuciones del personal, de la oferta de empleo público, de la
291
determinación del número y del régimen del personal eventual y de la separación del servicio
de los funcionarios, y l) del apartado anterior.
Al igual que en todos los Ayuntamientos, los Concejales Delegados ostentan por
delegación alguna de las atribuciones del Alcalde.
Así como en los Municipios de régimen común tienen cabida las Comisiones
Informativas, como órganos encargados del estudio, informe o consulta de los asuntos que
han de ser sometidos a la decisión del Pleno, y del seguimiento de la gestión del Alcalde, de la
Comisión de Gobierno y de los Concejales Delegados, las Comisiones que ahora se regulan
en el nuevo Título X de la LRBRL no cambian en cuanto a su composición, puesto que, al
igual que las reguladas para los municipios de régimen común, estarán formadas por
representantes de los grupos políticos de la Corporación, en proporción a su importancia
numérica, y tienen, igualmente, las mismas funciones que aquéllas. Pero, además, a diferencia
de aquéllas, las que ahora contemplamos sí tienen funciones decisorias, ya que se les permite
asumir, por delegación, atribuciones conferidas al Pleno, por cuya razón el tradicional
calificativo de «Informativas» puede no ser el adecuado. Deberán conocerse como
«Comisiones del Pleno» o simplemente, sin más, como «Comisiones».
292
4. LA COMISIÓN ESPECIAL DE CUENTAS.
Según dispone el art. 132 de la LRBRL, el Pleno de los Municipios sujetos al régimen
de gran población creará una Comisión Especial de Sugerencias y Reclamaciones, cuyo
funcionamiento se regulará en normas de carácter orgánico, y estará formada por
representantes de todos los grupos que integren el Pleno, de forma proporcional al número de
miembros que tengan en el mismo.
Sabido es que las grandes poblaciones –Madrid (Madrid, por ejemplo, está dividida en
21 Distritos), Barcelona, Valencia, Sevilla, Zaragoza, Málaga, etc.- suelen estar divididas en
Distritos y éstos en Barrios. Al frente de cada uno de los Distritos se encuentra un Concejal
Delegado.
Pues bien, a partir de ahora la división del término municipal en Distritos es necesaria
en los municipios acogidos al régimen que contemplamos. Por tanto, donde todavía no
existan, deberán crearse Distritos como divisiones territoriales propias, dotadas de órganos de
gestión desconcentrada, para impulsar y desarrollar la participación ciudadana en la gestión de
los asuntos municipales y su mejora, sin perjuicio de la unidad de gobierno y gestión del
municipio.
Cada uno de los Distritos tiene una Junta presidida por un Concejal, nombrado por el
Alcalde, a quien lógicamente también compete su destitución.
293
Podemos definir el Consejo Social de la Ciudad como el órgano colegiado de
participación de la sociedad, a través de sus diversos sectores, en el gobierno y la
administración municipal.
9. ORGANOS DIRECTIVOS.
Como órganos directivos en los Municipios de gran población caben citarse los
siguientes:
294
Sin perjuicio de las funciones reservadas al Secretario del Pleno por el párrafo e) del
apartado 5 del artículo 122 de la LRBRL, la Asesoría Jurídica es otro un órgano
administrativo necesario en los Municipios de gran población que se configura como
responsable de la asistencia jurídica al Alcalde, a la Junta de Gobierno Local y a los órganos
directivos, comprensiva del asesoramiento jurídico y de la representación y defensa en juicio
del Ayuntamiento, salvo que designen Abogado colegiado que les represente y defienda en
juicio.
Al Secretario General del Pleno, que lo será también de las Comisiones del Pleno, le
corresponden las siguientes funciones:
- La redacción y custodia de las actas, así como la supervisión y autorización de las
mismas, con el visto bueno del Presidente del Pleno.
- La expedición, con el visto bueno del Presidente del Pleno, de las certificaciones de
los actos y acuerdos que se adopten.
- La asistencia al Presidente del Pleno para asegurar la convocatoria de las sesiones, el
orden en los debates y la correcta celebración de las votaciones, así como la colaboración
en el normal desarrollo de los trabajos del Pleno y de las comisiones.
- La comunicación, publicación y ejecución de los acuerdos plenarios.
- El asesoramiento legal al Pleno y a las comisiones, que será preceptivo en los
siguientes supuestos:
1. Cuando así lo ordene el Presidente o cuando lo solicite un tercio de sus miembros
con antelación suficiente a la celebración de la sesión en que el asunto hubiere de
tratarse.
2. Siempre que se trate de asuntos sobre materias para las que se exija una mayoría
especial.
3. Cuando una ley así lo exija en las materias de la competencia plenaria.
4. Cuando, en el ejercicio de la función de control y fiscalización de los órganos de
gobierno, lo solicite el Presidente o la cuarta parte, al menos, de los Concejales.
295
La función pública de control y fiscalización interna de la gestión económico-
financiera y presupuestaria, en su triple acepción de función interventora, función de control
financiero y función de control de eficacia, corresponde al Intervención general municipal.
Con el fin de conseguir una gestión integral del sistema tributario municipal, regido
por los principios de eficiencia, suficiencia, agilidad y unidad en la gestión, se habilita al
Pleno de los Ayuntamientos de los municipios de gran población para crear un órgano de
gestión tributaria, responsable de ejercer como propias las competencias que a la
Administración Tributaria local le atribuye la legislación tributaria.
296
- Los coordinadores generales de cada Area o Concejalía. Dependen directamente de
la Junta de Gobierno Local, ejerciendo, entre otras, funciones de coordinación de las distintas
Direcciones Generales u órganos similares integradas en la misma área de gobierno, y de la
gestión de los servicios comunes de éstas u otras funciones análogas. Asimismo pueden
ejercer cuantas funciones les deleguen el Alcalde o la Junta de Gobierno Local.
Los Directores Generales u órganos similares que culminen la organización
administrativa.
Los titulares de los máximos órganos de dirección de los organismos autónomos y
de las entidades públicas empresariales locales.
1.1.- Concepto.
297
1.- La potestad no se genera en relación jurídica alguna, ni en pactos, negocios
jurídicos o actos o hechos singulares, sino que procede directamente del ordenamiento, esto
es, es siempre una derivación del status legal, por lo cual resulta inexcusable una norma
previa que, además de configurarla, la asigne a un ente concreto. De esta manera, las
potestades pueden ser atribuidas a toda clase de sujetos y en cualquier ámbito del derecho; así
en el marco del derecho civil, por tanto ejercitables por los ciudadanos (ej. patria potestad,
potestad para ocupar bienes abandonados, acción ante los Tribunales, etc.); dicho lo cual, la
caracterización de las potestades “administrativas” se encuentra en los sujetos a los que son
atribuidas las mismas, que no son ni más ni menos que las Administraciones Públicas.
3.- A la potestad no corresponde ningún deber, positivo o negativo, sino una simple
sujeción o sometimiento de otros sujetos a soportar sobre su esfera jurídica los eventuales
efectos derivados del ejercicio de la misma; esa sujeción puede ser para esos sujetos ventajosa
(si del ejercicio de la potestad deriva un beneficio para ellos, cual sería, pro ejemplo, el caso
de un beneficiario de una expropiación forzosa, o del vecino beneficiado en su tranquilidad
por el ejercicio de la potestad de policía sobre el establecimiento situado en los bajos del
domicilio de aquél, con emisiones musicales por encima de los niveles permitidos),
desventajosa (si de la potestad surge para ellos un gravamen, como podrían ser los
perjudicados derivados de las actuaciones administrativas indicadas anteriormente; sería la
sujeción strictu sensu o por excelencia), o indiferente (si no llega a afectar a su esfera jurídica,
como podría tratarse en determinados casos, del ejercicio de la potestad de autoorganización),
pero en ningún caso implicará un deber o una obligación, los cuales podrán surgir
eventualmente de la relación jurídica que el ejercicio de la potestad es capaz de crear, pero no
del simple sometimiento a la potestad misma. No hay, por ello, frente a la potestad un sujeto
obligado, sino (en frase de GIANNINI) una “situación pasiva de inercia”, que implica un
sometimiento a los efectos que la potestad puede crear en su ejercicio, la inexcusabilidad de
soportar que tales efectos se produzcan y que eventualmente afecten a la esfera jurídica del
sometido.
298
limitan a conservar, tutelar o llevar a cabo situaciones preexistentes (potestad de deslinde,
potestad de recuperación de oficio de los bienes, etc.) entrando dentro de la esfera de la
llamada autotutela administrativa, que significa que la Administración Pública tiene potestad
para tutelar sus propias situaciones jurídicas sin necesidad de recabar la tutela judicial.
3.- Por la sujeción a las mismas de todos los ciudadanos o sólo de quienes se
encuentran en una determinada situación de subordinación (grado de disponibilidad para
incidir en los administrados).- De supremacía general y de supremacía especial; en las
primeras, todos los ciudadanos están sujetos a dichas potestades, en las potestades de
supremacía especial sólo algunos ciudadanos se sujetas a las mismas, en razón de una
subordinación especial de éstos respecto a la respectiva Administración derivada de una
relación jurídica especial (potestad disciplinaria sobre los empleados públicos; potestades de
interpretación de los contratos, modificación de los mismos, etc. frente al contratista; posición
de un reo frente a la Administración; etc.)
4.- Según que la potestad sea ejercitable dentro de la esfera del titular de la misma o
respecto a terceros.- Internas y externas; las potestades internas recaen sobre el propio titular
de la misma (potestad de autoorganización que, en ocasiones también constituye potestad
reglamentaria, a través del Reglamento Orgánico Municipal o a través de Reglamentos de
Funcionamiento, etc.); las potestades externas afectan a terceros (potestad reglamentaria a
través de Ordenanzas, tanto generales –ej. Ordenanza de Convivencia Ciudadana- como
especiales –ej. una Ordenanza Fiscal-, en definitiva, ésta se corresponde con la llamada
potestad tributaria; potestad sancionadora; potestad expropiatoria; etc.)
5.- Según que la norma prevea o no los requisitos y supuestos que determinan la
actuación administrativa (forma de atribución).- Regladas y discrecionales. Esta es la
distinción de mayor relieve jurídico; así, serán potestades regladas aquellas en que el acto
administrativo viene predeterminado por la norma, en definitiva, la actuación administrativa
se reduce a la constatación del supuesto de hecho definido por la ley (no hay juicio subjetivo
(ej. el otorgamiento o denegación de una licencia o la jubilación de un empleado público); por
el contrario, serán potestades discrecionales, aquellas en las que la Administración goza de
cierta libertad a la hora de adoptar la correspondiente decisión, definiéndose por la ley
únicamente algunas condiciones del ejercicio de la potestad y remitiéndose en lo demás, a la
estimación subjetiva parcial de la Administración Pública (ej. conceder o denegar una
subvención; determinar la cuantía de una gratificación extraordinaria, etc.). Ahora bien, como
sostiene mayoritariamente la doctrina y también la jurisprudencia, no hay potestades
absolutamente regladas ni absolutamente discrecionales, y en este sentido se entiende que, en
todo caso son elementos reglados en toda actuación administrativa: la potestad; su extensión;
la competencia; y el fin. También pueden ser reglados: tiempo y forma de ejercicio y fondo
parcialmente reglado.
299
es, Municipios, Provincias e Islas, lo cual es debido a una cuestión de base, y es que dichas
entidades, precisamente por su carácter territorial, tienen una personal y capacidad jurídica
genérica. En las demás Entidades Locales, las que el art. 3.2 LRBRL denomina “otras
Entidades Locales” (Comarcas, Áreas Metropolitanas, Mancomunidades de Municipios y
Entidades de ámbito territorial inferior al municipal), por razón de su sometimiento a la
“escala de territorialidad” que determine la respectiva CC.AA., será a ésta a la que
corresponda precisar cuales de las potestades administrativas relacionadas en el art. 4 LRBRL
corresponden a cada una de dichas Entidades Locales.
“1. En su calidad de Administraciones públicas de carácter territorial, y dentro de la esfera de sus competencias,
corresponden en todo caso a los municipios, las provincias y las islas:
a) Las potestades reglamentaria y de autoorganización.
b) Las potestades tributaria y financiera.
c) La potestad de programación o planificación.
d) Las potestades expropiatoria y de investigación, deslinde y recuperación de oficio de sus bienes.
e) La presunción de legitimidad y la ejecutividad de sus actos.
f) Las potestades de ejecución forzosa y sancionadora.
g) La potestad de revisión de oficio de sus actos y acuerdos.
h) Las prelaciones y preferencias y demás prerrogativas reconocidas a la Hacienda Pública para los créditos de
la misma, sin perjuicio de las que correspondan a las Haciendas del Estado y de las Comunidades Autónomas;
así como la inembargabilidad de sus bienes y derechos en los términos previstos en las leyes.
2. Lo dispuesto en el número precedente podrá ser de aplicación a las entidades territoriales de ámbito inferior
al municipal y, asimismo, a las comarcas, áreas metropolitanas y demás entidades locales, debiendo las Leyes de
las Comunidades Autónomas concretar cuáles de aquellas potestades serán de aplicación, excepto en el
supuesto de las mancomunidades, que se rigen por lo dispuesto en el apartado siguiente.
3. Corresponden a las mancomunidades de municipios, para la prestación de los servicios o la ejecución de las
obras de su competencia, las potestades señaladas en el apartado 1 de este artículo que determinen sus
Estatutos. En defecto de previsión estatutaria, les corresponderán todas las potestades enumeradas en dicho
apartado, siempre que sean precisas para el cumplimiento de su finalidad, y de acuerdo con la legislación
aplicable a cada una de dichas potestades, en ambos casos”.
I) ORIGEN Y EVOLUCIÓN.
Mas tarde las Ordenanzas fueron tomando entidad propia, si bien persistiendo el
intervencionismo estatal, y en el siglo XIX, a partir de las Cortes de Cádiz se incorpora al
propio texto de la Constitución de Cádiz de 1812, art. 321.8, como competencia de los
Ayuntamientos, “estar a cargo de formar Ordenanzas municipales del pueblo y presentarlas a
las Cortes para su aprobación por medio de la Diputación provincial que las acompañará con
su informe”.
300
se carece de unos Tribunales administrativos independientes, no pudiendo hablarse en sentido
propio de autonomía en la potestad reglamentaria municipal.
La C.E. garantiza la autonomía municipal en el art. 137, junto a las Provincias y a las
CC.AA., y más específicamente, el art. 140 C.E. Por sí, este solo hecho supone el
reconocimiento a dichas Entidades Públicas, de las potestades administrativas establecidas por
el ordenamiento jurídico en orden al cumplimiento de sus fines.
301
dichas potestades se sitúa las potestades reglamentaria y de autoorganización. Por su parte,
para las demás Entidades Locales, habrá que estar a lo dispuesto por la respectiva legislación
autonómica, como viene a corroborar el apartado 4.2 LRBRL.
K) DENOMINACIÓN DE LA POTESTAD.
Son diversas las denominaciones de esta potestad normativa de las Entidades Locales
en función de los distintos tipos de Ordenanza, que regulan materias diversas; así, las
Ordenanzas fiscales, que son fruto del ejercicio por las Entidades Locales de la potestad
tributaria atribuida por el art. 4 de la LRBRL; Reglamentos orgánicos, cuando las Entidades
Locales ejercen la potestad de autoorganización atribuida por el mismo precepto; o, en fin,
restantes Ordenanzas y Reglamentos, cuando ejercen la potestad reglamentaria.
302
Por su parte, GARCÍA DE ENTERRÍA define el Reglamento como la norma general y
obligatoria que aprueba el Gobierno y la Administración (en nuestro caso, el Ayuntamiento
Pleno), y con valor subordinado a la Constitución Española, a las leyes y a las normas con
fuerza de ley.
M) CARACTERÍSTICAS.
N) NATURALEZA JURÍDICA.
Tanto las Ordenanzas como los Reglamentos tienen igual naturaleza jurídica, nos
encontramos con normas de carácter reglamentario, que son fuentes jurídicas “secundarias”,
por contraposición a las fuentes jurídicas “primarias”, como son las leyes, que precisamente
autorizan la eficacia de aquéllas, estando, por ende, supeditadas a ellas.
O) LÍMITES.
- La reserva de ley.- Determinadas materias sólo podrán ser reguladas por Ley, de
manera que las Ordenanzas y Reglamentos locales sólo podrán complementar o adaptar lo
establecido previamente por ley. El ejemplo más significativo lo hemos tenido en materia de
infracciones y sanciones a las propias Ordenanzas y Reglamentos locales, donde por virtud
del principio de legalidad sólo una ley ha podido establecer dichas infracciones y sanciones,
por tanto, sin margen de maniobra a las propias normas infringidas (las Ordenanzas y los
Reglamentos). Sobre esta cuestión nos pronunciaremos más ampliamente en el epígrafe
correspondiente.
303
- Seguir el procedimiento establecido al efecto para su elaboración y aprobación.- Esto
es, el establecido en el art. 49 LRBRL si de Ordenanzas y Reglamentos Generales hablamos;
al art. 17 TRLHL si se trata de Ordenanzas Fiscales (sustancialmente igual al regulado en el
art. 49 LRBRL); o, en fin, al regulado específicamente según la materia que ocupe la
Ordenanza o Reglamento.
No obstante, con toda firmeza debe saberse la imposibilidad que a través de los
Bandos el Alcalde dicte disposiciones de carácter general, creando Derecho con ello, ya que
ésta en una competencia que el otorgamiento reserva al Pleno, a través de las Ordenanzas y
Reglamentos, para los que el art. 49 LRBRL prevé un procedimiento formal, que no se
establece para los Bandos. De manera que el objeto de los Bandos no puede ser otro que
recordar o aclarar obligaciones periódicas establecidas en las normas jurídicas o aplicar las
propias Ordenanzas y Reglamentos locales y, solo excepcionalmente innovar el Ordenamiento
304
Jurídico Local mediante disposiciones de carácter general, denominadas Ordenanzas y
Reglamentos de necesidad, con la carga de dar cuenta inmediata al Pleno.
Deben hacerse las siguientes distinciones entre las Ordenanzas y Reglamentos y los
actos administrativos:
K) CLASES.
- Por la Entidad Pública que los aprueba.- Más allá del ámbito local, las normas
pueden ser estatales, autonómicos, locales, institucionales.
- Por la forma que adoptan.- Debe advertirse con carácter previo que, el Estado y las
CC.AA. sólo podrán aprobar Reglamentos, no así Ordenanzas, término reservado para las
Entidades Locales, que también podrán aprobar Reglamentos:
· Reglamentos del Estado (estatal):
Real Decreto.- Aprobado por el Consejo de Ministros
Orden.- Aprobada por los Ministros
Instrucciones, Circulares y Resoluciones.- Dictadas por órganos inferiores a los
Ministros.
· Reglamentos de las Comunidades Autónomas (autonómicos).- Suelen adoptar la
misma denominación y ser aprobados por órganos análogos. No obstante habrá que estar a la
respectiva normativa autonómica.
· Reglamentos, Ordenanzas y Bandos de las Entidades Locales: Municipio, Provincia,
Isla, otras Entidades Locales, cuya aprobación corresponde a los respectivos Plenos
(Reglamentos y Ordenanzas) y al Alcalde en los Municipios (Bandos).
· Reglamentos Institucionales.- No existe normativa concreta.
- Por su contenido:
305
· Jurídicos, externos o de relación.- Establecen normas de Derecho objetivo que
regulan las relaciones entre la Administración y los ciudadanos. En el ámbito local los hemos
identificado con las Ordenanzas.
· Administrativos, internos o de organización.- Establecen normas que regulan la
organización, los servicios, el personal al servicio de la Administración, el régimen de las
concesiones, etc. En el ámbito local los hemos identificado con los Reglamentos.
- Por el órgano local del que proceden (véase por la Entidad Pública que los aprueba,
su denominación y órgano en el ámbito estatal y autonómico):
· Ordenanzas y Reglamentos procedentes del Pleno.
· Bandos: dictados por el Alcalde o Presidente de la Corporación.
- Por la materia que regulan.- Existirán tantos tipos como materias a regular, si bien en
el ámbito local se distinguen generalmente:
· Ordenanzas de policía y buen gobierno.
· Reglamentos organizativos (Reglamento Orgánico, de servicios, etc.).
· Bandos de necesidad o urgencia.
- Consideración previa:
- Antecedentes:
306
Quizá por el influjo histórico, lo cierto es que la redacción originaria del art. 5 de la
LRBRL, estableció la relación de las Ordenanzas y Reglamentos locales con otras fuentes del
derecho, tanto estatales como autonómicas, dando preeminencia a la normativa autónoma
local sobre la normativa autonómica. Salió al paso la STC 214/1989, de 21 de diciembre, para
anular el precepto, entendiendo que debe prevalecer la normativa autonómica sobre dichas
Ordenanzas y Reglamentos. Consecuentemente, el art. 5 LRBRL quedó vacío de contenido,
siendo posteriormente llenado por la Ley 11/1999, de 21 de abril –Pacto Local-, si bien con un
nuevo contenido que nada tiene que ver con la cuestión ahora planteada, y que no es otra que
el encaje de las Ordenanzas y Reglamentos en nuestro ordenamiento jurídico y las relaciones
con otras fuentes del derecho estatal y autonómico.
Pero lo dicho no significa que las Ordenanzas y Reglamentos locales precisen siempre
y en todo caso para su aprobación, de una ley del Estado o de la CC.AA., pues entonces solo
podríamos hablar de normas de carácter ejecutivo, lo cual sería contradictorio con el principio
de autonomía local. Baste un ejemplo para comprender lo que estamos apuntando; las
Universidades, para las que el art. 27.10 C.E. predica la autonomía universitaria, pueden
aprobar sus Estatutos, sin que los mismos tengan la consideración de normas ejecutivas, como
ha destacado la STC 55/1989, de 23 de febrero. Pues en esa misma línea, habrá ámbitos en los
que las Entidades Locales puedan aprobar Ordenanzas y Reglamentos independientes y no
ejecutivos, como es en materia organizativa o en otras en que no se declare la reserva de ley.
De manera que podemos hablar de las siguientes relaciones Ordenanza y Reglamento – Ley:
307
norma local para su complemento, pero sin estrictos condicionamientos, sino con un mayor
grado de libertad. Tal sería el caso de la regulación de los impuestos locales potestativos
(ICIO e IIVTNU), también del régimen de parada y estacionamiento en vías urbanas, etc.
Ni una cosa ni la otra, la costumbre tiene una cierta relación con la normativa
reglamentaria, y en cuanto hablemos de las Ordenanzas y Reglamentos Locales, su mayor
manifestación se produce respecto al aprovechamiento de los bienes comunales; así, véase el
art. 75 TRRL:
308
M) PROCEDIMIENTO DE ELABORACIÓN Y APROBACIÓN,
MODIFICACIÓN O DEROGACIÓN.
- Introduccíón.
- Fases:
1ª.- Preparación: La orden emanará del Pleno o del Alcalde o Presidente, que adoptará
al efecto el correspondiente acuerdo o Decreto de iniciación, inimpugnable por tratarse de un
acto de mero trámite. Su elaboración corresponde al Jefe de Servicio, Sección o Negociado,
siendo posteriormente sometido a dictamen de la Comisión Informativa Permanente
respectiva.
2ª.- Aprobación inicial: Elaborado el texto, será aprobado inicialmente (o como resalta
la Redacción de EL CONSULTOR en “Nuevo Régimen Local” Tomo I, 4ª edición, 2001,
“con mejor técnica jurídica aprobación provisional), por el Pleno por mayoría simple, y sin
posibilidad de delegación. A este respecto, debe indicarse que, con independencia de la
materia que regule la Ordenanza o el Reglamento, el art. 22.4 de la LRBRL veta la delegación
(letra c), respecto a las posibles Ordenanzas urbanísticas; letra d), para el Reglamento
Orgánico y las Ordenanzas Generales; letra e)). Por otra parte, al igual que el acuerdo o
Decreto de iniciación del procedimiento, el acuerdo de aprobación inicial no es susceptible de
impugnación, por tratarse de un acto administrativo de trámite no cualificado.
En uno y otro caso, ciudadanos y/o interesados podrán presentar sus reclamaciones y
sugerencias durante 30 días como mínimo (la precedente Ley de Régimen Local de 24 de
junio de 2955, establecía 15 días), entendidos hábiles, de acuerdo con lo previsto en el art. 48
LRJ-PAC.
Dichos trámites no son sustituibles por la formulación de recursos una vez aprobada la
norma definitivamente, por tanto, la ausencia de esta fase, supone la nulidad de la Ordenanza
o Reglamento (SSTS de 10/03/1992; 14/6/1994 y 12/5/1999). Además, muchas leyes
sectoriales exigen informe preceptivo, y a veces vinculante, a órganos del Estado o de la
CCAA (ej. R.D. Legislativo 1/2001, de 20 julio, por el que se aprobó el Texto Refundido de la
Ley de Aguas).
Por lo demás, recordaré que si bien este precepto en el proyecto de ley incluía la
siguiente frase final: “de acuerdo con el artículo 105, letra a) de la Constitución”, fue
suprimido de la redacción definitiva, en base a la improcedencia de tales citas, efectuada por
el T.C.
310
- Y el transcurso de 15 días, vacatio legis mínima prevista para posibles
requerimientos de infracción al Ordenamiento Jurídico por parte de la
Administración del Estado o de la CCAA. El dies a quo del cómputo de citado
plazo no se encuentra determinado, admitiendo interpretaciones diversas en
perjuicio del principio de seguridad jurídica, no obstante siendo la opinión
dominante, que por otra parte acoge alguna normativa autonómica, es contar el
plazo de 15 días a partir del día siguiente al de la publicación del texto íntegro en
el Boletín Oficial de la Provincia. En cualquier caso, ningún problema planteará
que la propia Entidad Local fije un plazo superior para su entrada en vigor, pero en
ningún caso antes de citados 15 días. Por lo demás, y como cualquier acuerdo que
adopte una Corporación Local, de acuerdo con lo dispuesto en el art. 56.1 LRBRL,
el mismo habrá de ser remitido tanto a la Administración del Estado como a la de
la CCAA, en este caso, al objeto de poder llevar a cabo, en su caso, el
requerimiento previsto en el art. 65 de la propia LRBRL, si por alguna de aquellas
Administraciones se entiende que la Ordenanza o Reglamento incurre en
infracción al ordenamiento.
- Recursos:
Las reclamaciones desestimadas, así cualquiera que esté legitimado, aún cuando no
hubiera presentado reclamación en el trámite de información pública. podrá recurrir ante la
jurisdicción Contencioso-Administrativa.
- Origen:
Según nos recuerda ANTONIO EMBID IRUJO, en “Tratado de Derecho Municipal I”,
Editorial Civitas 2003, y ya se adelantó, el concepto de Ordenanza fiscal, apareció por
primera vez a través de un Proyecto de Ley sobre exacciones municipales de 7 de noviembre
de 1910 presentado a las Cortes por José Canalejas y que, por fin, no sería discutido, por lo
que sólo llegarían a alcanzar validez positiva este tipo de Ordenanzas, con el Reglamento de
29 de junio de 1911, dado para la ejecución de la Ley de 12 del mismo mes y año, que
suprime el impuesto de consumos, sal y alcoholes, sustituyéndolo por otros nuevos. A estos
nuevos impuestos se referían los artículos 119 y 120 del Reglamento que ordenaban, además,
que cada uno de ellos fuera objeto de una Ordenanza de la que se dispuso su contenido y la
necesaria publicación tras la aprobación del Ministerio de Hacienda. El proyecto González
Besada de 16 de julio de 1918, intentará generalizar el sistema de Ordenanzas fiscales a cada
exacción municipal, cuestión que sólo se conseguirá con el Estatuto Municipal de Calvo
Sotelo de 8 de marzo de 1924.
311
locales previamente habrán de haber sido establecidos por ley, al menos en cuanto a los
aspectos del tributo que sean reserva de ley (hecho imponible, tipos de impuestos, etc.), para
que las Entidades Locales puedan imponerlos.
- Concepto:
- Clasificación:
Bajo la anterior LRL de 1955, incluso seguida por el vigente R.D. Legislativo 781/86,
de 18 de abril, todo tributo precisaba simultáneamente de acuerdo de imposición y de la
correlativa Ordenanza. Con la LHL de 1988 y el vigente TRLHL de 2004, esto ya no es así en
todo caso, sino que no será necesario acuerdo de imposición en los impuestos obligatorios
(IBI, IAE e IVTM), cuando se pretendan exaccionar de acuerdo con lo previsto por la Ley.
Por tanto, será exigible acuerdo de imposición:
· Para los impuestos obligatorios que pretendan exigirse haciendo uso del margen de
discrecionalidad que permite la ley.
· En todo caso, para los impuestos potestativos (IIVTNU e ICIO).
· Y, además, para exigir tasas y contribuciones especiales.
- Fases:
312
2ª.- Aprobación inicial: Elaborado el texto, será aprobado “provisionalmente”, este es
el término que utiliza el art. 17 TRLHL, en lugar de la expresión “inicial” que usa el art. 49
LRBRL, al menos en esta fase del procedimiento. Sin duda que la mayor peculiaridad que se
presentaba en esta fase, cual era la exigencia de su aprobación por quórum especial de
mayoría absoluta, no es tal a partir de la Ley 57/03, de 16 de diciembre, de Medidas para la
Modernización del Gobierno Local –LMMGL-, que eliminó esta materia entre las que el art.
47.2 determinaba que habían de aprobarse por mayoría absoluta, pasando, por tanto, a
requerirse mayoría simple para su aprobación, de acuerdo con la regla general prevista en el
apartado 1º del propio precepto. El quórum cualificado exigido tenía una exigencia previa
complementaria, hoy inexigible aunque sigue siendo práctica común, cual era que habían de
emitir informe tanto el Secretario como el Interventor, de acuerdo con lo previsto en el art.
54.1 b) TRRL.
El plazo durante el cual los “interesados” podrán presentar reclamaciones contra los
acuerdos provisionales (no utiliza el término “y sugerencias”), será el mismo que para las
Ordenanzas y Reglamentos Generales (30 días como mínimo), siendo éstos (interesados)
solamente los referidos en el art. 18 TRLHL, a saber:
a) Los que tuvieran un interés directo o resulten afectados por tales acuerdos.
b) Los colegios oficiales, cámaras oficiales, asociaciones y demás entidades
legalmente constituidas para velar por los intereses profesionales, económicos o vecinales,
cuando actúen en defensa de los que les son propios.
Respecto a éstos últimos colectivos, debe tenerse en cuenta que la condición de
interesado no la ostentan en cualquier caso y respecto a cualquier Ordenanza Fiscal, sino solo
cuando actúen en defensa de los intereses que le son propios respecto a las Ordenanzas
Fiscales que les afectaran a dichos intereses.
Por lo demás, el art. 17 TRLHL tampoco habla de trámite de audiencia como sí lo hace
el art. 49 LRBRL.
313
de que no hubieran presentado reclamaciones en el período de exposición pública. Por lo
demás, volver a recordar que, en este caso, si se presentaran reclamaciones, su resolución y
aprobación definitiva del texto de la Ordenanza Fiscal, a partir de la entrada en vigor de la
LMMGL (1/1/04), requiere “mayoría simple”, frente a la mayoría absoluta exigida con
anterioridad a dicha fecha.
Sí que se requiere por el art. 17 del TRLHL, en su apartado 5 que, entre otras
Entidades Locales, las que tengan una población superior a 20.000 habitantes, deberán editar
el texto íntegro de estas Ordenanzas Fiscales (que no las Generales), dentro del primer
cuatrimestre del ejercicio económico, expidiendo copias a quienes las demanden.
- Recursos:
- Ordenanzas o normas contenidas en los Planes.- Que serán aprobadas juntos con
dichos Planes, por tanto, siguiéndose el procedimiento previsto para la aprobación de éstos
que, resumidamente sería el siguiente:
314
· Aprobación inicial.- Por el Pleno, con qúorum especial según el instrumento que se
trate.
· Información pública.- Oscila entre 15 días y un mes, según el instrumento de
planeamiento.
· Aprobación provisional.- También por el Pleno, con las modificaciones que
procedan.
· Aprobación definitiva generalmente por la CCAA.
A) INTRODUCCIÓN.
B) CONCEPTO.
C) NATURALEZA.
Para precitados autores, con el concepto dado, es obvio que la naturaleza de los
Bandos es normativa. En el mismo sentido, para ENRIQUE SERRA GUIRADO, en
“Bandos”, Enciclopedia jurídica Seix, Tomo I, es una manifestación del poder de Ordenanza.
La normativa autonómica sobre régimen local también parece caminar en esta línea,
caso de la Ley 8/1987, Municipal y de Régimen Local de Cataluña, que atribuye solamente a
las Ordenanzas la posibilidad de tipificar infracciones y establecer sanciones de conformidad
con lo determinado por las leyes sectoriales, reservando esta facultad a los Bandos
únicamente cuando son dictados por razones de urgencia, pero no a los Bandos ordinarios.
315
La jurisprudencia, por su parte, es variable y así la STS de 9/05/91 que establece que
en el Derecho Administrativo español es sabido que los Alcaldes son titulares de “potestades
reglamentarias” que ejercen mediante Bandos, a continuación señala que ello es así sin
perjuicio de que no todos los Bandos sean auténticos reglamentos, pues en ocasiones bajo esta
denominación pueden encontrarse llamamientos al vecindario para que cumplan sus
obligaciones o incluso actos concretos. Mientras, una STS dictada al día siguiente (10/95/91)
invertía los términos al disponer que los Bandos que si en ocasiones constituyen
manifestación de la potestad reglamentaria de la Administración, la mayoría de las veces se
limitan a publicar o recordar disposiciones e las Leyes y Reglamentos generales y de las
Ordenanzas.
Otras sentencias son más categóricas, y entre éstas reiteradamente la doctrina alude la
STS de 28 de diciembre de 1977, ya lejana, pero de hondo calado en nuestro ordenamiento, al
rechazar la posibilidad de canalizar a través de éstos auténticas normas jurídicas externamente
eficaces, atribuirles carácter temporal y simplemente recordatorio del cumplimiento de la
normativa o la fijación de fechas y lugares de actuación, y solo excepcionalmente innovador
del Ordenamiento Jurídico Local. Por tanto, negando, salvo en el caso de la excepción
apuntada, el carácter normativo de los Bandos.
D) ÁMBITO DE APLICACIÓN.
De manera que, habrá que estar a las competencias que el art. 25.2 LRBRL atribuye a
los Municipios, que habrá de ejercer en los términos que establezca la legislación del Estado y
de las CC.AA., obligados a asegurar la participación de los Municipios en esas materias. Y
dentro de éstas, deberán tenerse en cuenta las atribuciones que, fundamentalmente el art. 21
de la LRBRL, realiza a favor del Alcalde.
F) CLASIFICACIÓN.
316
- DE POLICÍA Y BUEN GOBIERNO: dictados con sujeción a las normas o, en su
defecto, para mejor regir y ordenar la vida de la comunidad.
317
municipales de limpieza, seguridad, sanidad, tráfico y protección civil; la utilización
prioritaria del transporte pública, el mantenimiento limpio del entorno; etc. Sí, se trata de un
Bando, pero de carácter moral, indiferente desde el punto de vista jurídico, pues aconseja
conductas pero no las impone.
Así como para las Ordenanzas y los Reglamentos locales, se prevé un procedimiento
determinado para su aprobación, modificación o derogación, los Bandos no están
procedimentados, sino que los mismos son dictados directamente por el Alcalde, si bien
algunos trámites deberán ser respetados, los siguientes:
1.- Expresión por escrito.
2.- No vulnerar las leyes o disposiciones normativas de rango superior, en este caso,
referido a los Bandos ordinarios, que a los urgentes.
3.- Publicación para la producción de efectos jurídicos.
4.- Posibilitar su recurribilidad -entiendo que cuando se les atribuya carácter
normativo- tanto en vía administrativa (recurso potestativo de reposición), como en vía
contencioso-administrativa.
A) INTRODUCCIÓN.
· Art. 20.1 b): sobre la existencia de Junta de Gobierno Local en Municipios con
población de derecho inferior a 5.000 habitantes.
· Art. 20.1 c): en relación con la existencia de Comisiones Informativas en los
municipios de menos de 5.000 habitantes.
· Art. 22 d): sobre la aprobación del ROM por el Pleno.
· Art. 47.2 f): sobre la exigencia de mayoría absoluta para su aprobación.
318
La propia LRBRL en su planteamiento inicial otorga preeminencia al ROM,
situándole en un plano de jerarquía normativa superior a las leyes autonómicas. Y en este
sentido ENRIQUE SÁNCHEZ GOYANES, en “La potestad normativa del municipio
español”, Publicaciones Abella, 2000, nos recuerda que “el Reglamento Orgánico de las
Corporaciones Locales estaba destinado a ser la más genuina expresión de la autonomía que
se predicaba de aquellas en la Constitución, en el ejercicio de la potestad reglamentaria que
explícitamente se les reconocía”. Pero aquel planteamiento quedó truncado, como sabemos, a
partir de la STC 214/89, que anuló diversos preceptos de la LRBRL, entre ellos, el art. 5, que
determinaba el orden de las fuentes del ordenamiento, argumentando que el legislador
ordinario no puede fijar ese orden de fuentes porque éste es el establecido en el bloque de
constitucionalidad. En definitiva, el TC declaró la prevalencia de las leyes estatal y
autonómica sobre el ROM.
B) CONCEPTO Y JERARQUÍA.
C) CONTENIDO MÍNIMO.
319
· Estatuto (derechos y deberes) de los miembros corporativos y de los grupos políticos
municipales en que se integran:
Derecho de información.
· Procedimiento de reforma
320
5. ORDENANZAS DE APROVECHAMIENTOS COMUNALES.
6. INFRACCIONES Y SANCIONES.
A) INTRODUCCIÓN.
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SANZ RUBIALES; también ha habido voces en contra de la estricta legalidad de la potestad
sancionadora, entre estos A. NIETO; J.M BAÑO LEÓN; PAREJO ALFONSO; o NAVARRO
DEL CACHO.
Las multas por infracción de las Ordenanzas reguladas en el art. 59 TRRL, no podían
exceder, salvo previsión legal distinta, de 25.000 pesetas en Municipios de más de 500.000
habitantes; de 15.000 pesetas en los de 50.001 a 500.000; de 10.000 pesetas en los de 20.001 a
50.000; de 5.000 pesetas en los de 5.001 a 20.000 y de 500 pesetas en los demás Municipios.
Por fin, la LMMGL, a través del nuevo Título XI, dedicado a Tipificar las
infracciones y sanciones por las Entidades Locales en determinadas materias (arts. 139 a 141
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a/i), aplicable en defecto de normativa sectorial específica (art. 139), viene a clasificar las
infracciones a las ordenanzas locales en (art. 140): muy graves, graves y leves.
Las demás infracciones se clasificarán en graves y leves, de acuerdo con los siguientes
criterios:
a) La intensidad de la perturbación ocasionada en la tranquilidad o en el pacífico
ejercicio de los derechos de otras personas o actividades.
b) La intensidad de la perturbación causada a la salubridad u ornato públicos.
c) La intensidad de la perturbación ocasionada en el uso de un servicio o de un espacio
público por parte de las personas con derecho a utilizarlos.
d) La intensidad de la perturbación ocasionada en el normal funcionamiento de un
servicio público.
e) La intensidad de los daños ocasionados a los equipamientos, infraestructuras,
instalaciones o elementos de un servicio o de un espacio público.
Finalmente, el art. 141 establece los límites de las sanciones económicas a imponer
por dichas infracciones a las ordenanzas locales, debiendo hacerse constar que ya no se
relacionan con el número de habitantes del Municipio, como lo hacía el art. 59 TRRL, sino,
precisamente en base a la gravedad de la infracción cometida; así, salvo previsión legal
distinta, las multas deberán respetar las siguientes cuantías:
Infracciones muy graves: hasta 3.000 euros.
Infracciones graves: hasta 1.500 euros.
Infracciones leves: hasta 750 euros.
Por lo demás, será competente para sancionar, el Alcalde, tal y como lo preceptúa el
art. 21 LRBRL.
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C) RÉGIMEN DE INFRACCIONES Y SANCIONES EN MATERIA DE
TRIBUTOS LOCALES.
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