Este artículo es copia fiel del publicado en la revista Nueva Sociedad No 221,

mayo-junio de 2009, ISSN: 0251-3552, <www.nuso.org>.

El mercado En las últimas décadas, las relaciones

en el Estado de poder dentro del sector público han

experimentado cambios de magnitud,
sobre todo a partir de la introducción
de mecanismos de mercado dentro del
Estado. El artículo sostiene que no existe
información acerca de los resultados
de estos enfoques y que incluso en
aquellas áreas en las que se han logrado
mejoras pueden haberse generado
efectos negativos en términos de
equidad y democracia. Se propone,
sin pretender volver al viejo Estado
desarrollista, construir un enfoque
sociocéntrico de la reforma del sector
público e impulsar su ampliación hacia
fuera del Estado para incorporar el
segmento de lo público que actualmente
Nuria Cunill Grau se encuentra en manos privadas.

D esde hace ya mucho tiempo, sobre todo desde la construcción del Estado
de Bienestar, se ha considerado que la legitimidad del poder público
depende fundamentalmente de la prestación de los servicios públicos.

En América Latina, la percepción de los ciudadanos acerca del poder del Es-
tado para resolver problemas es que es muy limitado, e incluso que ha ido
disminuyendo: en 2003, 57% de los latinoamericanos opinaba que el Estado
era la institución que tenía más poder, porcentaje que se redujo a 49% en 2005.

Nuria Cunill Grau: trabajó durante los últimos 20 años en el Consejo Latinoamericano de Admi-
nistración para el Desarrollo (clad). Actualmente es asesora especial de ese organismo y dirige
la revista Reforma y Democracia. Es, además, investigadora en universidades chilenas y consultora
internacional.
Palabras claves: Estado, mercado, administración pública, reforma, América Latina.
35 Nueva Sociedad 221
El mercado en el Estado

En contraste, se ha fortalecido la percepción del poder de las grandes empre-

sas: de 40% en 2003 a 44% en 20051.

Además, el funcionamiento de las instituciones públicas es evaluado como

mediocre: 52% lo califica como «regular»2. El resultado es aún más desalenta-
dor en lo que respecta a la confianza en la administración pública: esta apare-
ce como la cuarta institución que genera menos confianza, solo superada por
el Congreso, los sindicatos y los partidos políticos3.

La conclusión es evidente: los servicios públicos no presentan un desempe-

ño satisfactorio desde el punto de vista de la ciudadanía. ¿Significa esto que
la sociedad prefiere los servicios prestados por el mercado? Si nos atenemos
a las encuestas del Latinobarómetro, la respuesta es negativa: en 1998, 45%
de los habitantes de la región consideraba que las privatizaciones habían
sido beneficiosas para su país; en 2005, solo 31% manifestaba esta opinión4
y en 2008, 32%5. Del mismo modo, cuando se indaga qué actividades debe-
rían permanecer en manos del Estado, 86% opina que la educación básica
y primaria, seguida por la salud (85%), la provisión de agua potable (83%),
las universidades y pensiones/jubilaciones (82%), los servicios eléctricos y
el petróleo (80%), los teléfonos (71%) y, finalmente, el financiamiento de los
partidos políticos (59%)6. Lo sorprendente es que los ciudadanos prefieren
un mayor control por parte del Estado en ámbitos que fueron cedidos a
manos privadas7.

En suma, la percepción mayoritaria es que el Estado es fundamental para re-

solver los problemas de la ciudadanía. Por otra parte, desde hace ya algunos
años ha comenzado a recuperarse la idea de la centralidad del Estado para
el desarrollo y la democracia. Junto con ello, se ha comenzado a revalorizar
su papel redistribuidor y la idea de la inversión social como clave para la re-
ducción de las desigualdades. La crisis económica mundial marca un nuevo
hito en la validación del Estado, el péndulo está moviéndose nuevamente a su

1. Corporación Latinobarómetro: Informe Latinobarómetro 2005: diez años de opinión pública 1995-2005,
176.554 entrevistas, 10 mediciones en 18 países, Latinobarómetro, Santiago de Chile, 2005, p. 18.
2. Ibíd., p. 20.
3. Ibíd., p. 55.
4. Ibíd., p. 68.
5. Corporación Latinobarómetro: Informe Latinobarómetro 2008, Latinobarómetro, Santiago de
Chile, noviembre de 2008, p. 34. Según el Latinobarómetro, la satisfacción con los servicios pú-
blicos privatizados está creciendo desde 2004, considerando que en ese año solo 15% de la gente
de la región estaba muy satisfecha con estos servicios.
6. Ibíd., p. 37.
7. Ibíd.
 Nueva Sociedad 221 36
Nuria Cunill Grau

favor. La pregunta es si el Estado que se ha configurado en los últimos años

tiene la capacidad para enfrentar los nuevos desafíos.

En este artículo sostendremos que en las últimas décadas se han producido

cambios de inusitada magnitud. Estos cambios no solo definen un nuevo uni-
verso de servicios que, pese a ser públicos, permanecen en manos privadas,
sino que además han arraigado la lógica de mercado dentro del Estado. Todo
esto, si no se realizan las debidas prevenciones en cuanto a los límites y las
condiciones, podría limitar esta revalorización del Estado como instrumento
para el desarrollo y la implementación de políticas públicas sobre la base de
un enfoque de derechos.

En este marco, en primer lugar enfocaremos la atención en las transformacio-

nes de las relaciones de poder dentro del sector público. En segundo lugar,
expondremos algunas de las consecuencias de las transformaciones mencio-
nadas y sus efectos sobre la equidad y la solidaridad social. Finalmente, suge-
riremos que, bajo las nuevas relaciones Estado-sociedad, es preciso construir
un enfoque sociocéntrico de la reforma del sector público, así como impulsar
su ampliación hacia fuera del Estado, para incorporar el segmento de lo pú-
blico que se encuentra en manos privadas.

■■ Las nuevas relaciones de poder dentro del sector público

Habitualmente se afirma que la introducción de la variable institucional para

abordar las transformaciones del sector público constituye un hito en la his-
toria de la reforma administrativa en América Latina. La connotación positiva
es en parte justificada en la medida en
Sin cambios en las instituciones, que, sin cambios en las instituciones,
las transformaciones las transformaciones tecnológicas u
tecnológicas u organizativas organizativas son insuficientes para
mejorar el desempeño de la adminis-
son insuficientes para mejorar
tración pública8. Sin embargo, la con-
el desempeño de la notación positiva implica también una
administración pública n ilusión: las instituciones son neutras.

8. La perspectiva institucional de la reforma administrativa llama la atención sobre una realidad

compleja en la que los arreglos políticos y administrativos involucran valores, comportamientos
y estructuras de poder, y el reconocimiento expreso de que las reglas formales e informales crean
incentivos y constricciones a la conducta.
37 Nueva Sociedad 221
El mercado en el Estado

Uno de los principales hilos conductores de las reformas de los últimos 30 años
es la Nueva Economía Institucional (nei). Entender sus fundamentos puede
ayudar a explicar el sentido de las instituciones prescritas. El supuesto general
de la nei es que la conducta de los individuos es resultado de sus intereses
oportunistas y de las estructuras institucionales en que se insertan. Al conside-
rar las preferencias individuales como estables y constantes, la nei asume que
la conducta puede ser pronosticada con algún grado de probabilidad a partir
de los incentivos institucionales (positivos o negativos) que se establecen.

Bajo tales influencias, el análisis de las estructuras institucionales se constitu-

ye en un referente básico para entender cómo el entorno institucional incide
en el desarrollo económico. Pero, al mismo tiempo, comienza a consolidarse
como un dogma la idea de que la ineficiencia gubernamental es resultado
de un alineamiento erróneo entre los intereses oportunistas de los políticos
y burócratas y las estructuras de incentivos institucionales, por lo que estos
últimos deberían ser transformados.

En el sector público, se recomienda crear una estructura de incentivos a los

proveedores de servicios públicos que implique un incremento del poder di-
recto de los clientes sobre ellos. El cambio prescrito es de envergadura. Con-
siste concretamente en desarrollar un nuevo marco de relaciones entre los
responsables de la formulación de políticas, los proveedores de los servicios
y los clientes, dentro del cual los primeros (los políticos) pierden influencia
directa sobre los servicios, y son sustituidos por los clientes. En suma, recrear
el poder del cliente pero reteniendo el financiamiento público (ojalá parcial),
de manera de preservar la equidad9. «El poder del cliente es la principal rela-
ción de responsabilidad», afirma el Banco Mundial (bm)10.

Para lograrlo, se reconocen al menos tres tipos de incentivos, en los que coin-
ciden tanto los enfoques de la nei como aquellos tributarios de la Nueva
Gerencia Pública11. El primero consiste en fomentar la competencia entre los

9. El Banco Interamericano de Desarrollo (bid) afirma: «la equidad puede mejorarse cuando el
acceso de los particulares a los servicios está garantizado por el financiamiento público que
traen consigo a la escuela u hospital, en vez de por su proximidad a una institución planificada
centralizadamente». bid: Cómo organizar con éxito los servicios sociales. Progreso económico y social en
América Latina: Informe 1996, bid, Washington, dc, 1996, p. 248.
10. bm: Informe sobre el desarrollo mundial 2004, bm, Washington, dc, 2004, p. 58.
11. Hemos optado por no hacer referencias bibliográficas al respecto debido a su cantidad. Una
buena síntesis puede encontrarse en Michael Barzelay: «La Nueva Gerencia Pública: un ensayo
bibliográfico para estudiosos latinoamericanos (y otros)» en Revista del clad Reforma y Democracia
No 19, 2/2001. Es importante tener en cuenta que en la noción de Nueva Gerencia Pública se in-
cluyen diferentes modelos. En este trabajo nos referimos al modelo dominante, que está guiado
por valores económicos y, específicamente, por su orientación a la eficiencia. Este modelo origi-
nalmente fue llamado «consumerista».
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Nuria Cunill Grau

servicios públicos mediante el estímulo a la producción privada o, en su defecto,

al desarrollo de cuasi-mercados. La lógica consiste en separar el financiamiento
de la producción de los servicios. El financiamiento se vincula a resultados (por
ejemplo, a la cantidad de alumnos matriculados o al número de pacientes atendi-
dos) o bien al pago de los clientes (sea directo o indirecto por medio de vouchers).
La idea es que, así, los clientes dispondrán de poder directo sobre los servicios
públicos. Los resultados serían dobles. Por una parte, en lo que concierne a los
clientes, se habilita la posibilidad de «elección» de los servicios y la oportunidad
de «salida» de aquellos que no les resulten satisfactorios. Por otra parte, en lo
que respecta a los servicios, se crean mayores incentivos para mejorar el desem-
peño, de modo de atraer más clientes y, por lo tanto, más recursos12.

Los otros dos tipos de incentivos orientados a reforzar el poder de los clientes
sobre los proveedores consisten en crear «mecanismos de voz» y fomentar su
involucramiento en la coproducción y el control de los servicios. Los meca-
nismos de voz posibilitan que los clientes expresen sus preferencias indivi-
duales y sus reclamos. La coproducción debe traducirse en un estímulo a la
creación de servicios de propiedad de la comunidad manejados por ella, o en
la contratación de proveedores intrínsecamente motivados (como organiza-
ciones sin fines de lucro). Ambos deben tener el poder de contratar y despedir
al personal a cargo de los servicios.

No se pretende que tales incentivos, que implican un cambio en el sistema de

responsabilidad dentro de la administración pública13, sean aplicados en for-
ma uniforme. Dos variables se consideran para decidir sobre las combinacio-
nes institucionales más apropiadas. Una es la homogeneidad o heterogeneidad
de la clientela; la otra, la facilidad o no del seguimiento de los resultados.

12. La autonomía administrativa de los proveedores resulta clave. Esta es, por su parte, una de
las prescripciones angulares de la «nueva» gestión pública (que la diferencia de la «vieja»). Co-
rresponde a la prescripción referente a la «devolución de autoridad», tanto interorganizacional
como organizacional. Este último aspecto alude específicamente a la promoción de flexibilidad
en lo que respecta al manejo de los insumos (presupuesto y gestión del personal), de manera tal
de permitir a los directivos públicos responsabilizarse por sus resultados. Otras prescripciones
claves son la contractualización de los resultados (o sea, la formulación –vía contratos, cartas o
convenios– de los compromisos con los clientes) y la medición y gestión por desempeño.
13. A estos incentivos institucionales, la agenda de la reforma del Estado agrega otros, relacionados es-
pecíficamente con la democratización del sistema político, aunque, como se ha reconocido, el análisis
está estructurado en torno de un discurso normativo de la figura de un Estado liberal-democrático que
no existe, en esta forma típica ideal, en ninguna democracia del mundo. V. bm: Informe sobre el desarrollo
mundial 2002, bm, Washington, dc, 2002; Edmundo Jarquín y Koldo Echebarria: «El papel del Estado
y la política en el desarrollo de América latina (1950-2005)» en Mark Payne, Daniel Zovatto Garetto y
María Mercedes Mateo-Berganza Díaz (coords.): La política importa: democracia y desarrollo en América
Latina, bid / Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral, Washington, dc,
2006; y Franck Petiteville: «Tres rostros míticos del Estado en la teoría del desarrollo», s/f, mimeo.
39 Nueva Sociedad 221
El mercado en el Estado

© Nueva Sociedad / Tomás Ives 2009

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Nuria Cunill Grau

En cuanto a la primera, cuanto más difiera la gente en sus gustos y deseos,

mayores serán los beneficios de descentralizar la decisión en los gobiernos
locales o en las comunidades. Respecto de la segunda, cuanto más difícil sea
realizar el seguimiento del servicio, mayores serán los beneficios de ceder la
responsabilidad a los propios beneficia-
El resultado es que son
rios14. El resultado es que son precisamen-
precisamente los servicios te los servicios sociales –en particular, la
sociales –en particular, salud y la educación– los que, de acuerdo
la salud y la educación– con este enfoque, deberían ser objeto de
los nuevos arreglos institucionales.
los que deberían ser
objeto de los nuevos Según reconocen sin ambages sus propios
arreglos institucionales n mentores, estas nuevas instituciones están
orientadas a reproducir la lógica del mer-
cado dentro del sector público15. Pero el enfoque va aún más allá: se trata de
cambiar el papel del Estado en el sector público. Concretamente, disminuir su
poder dentro de él e, incluso, debilitar el papel de la política en la conducción de
los asuntos públicos. Este es el verdadero cambio institucional que se prescribe.

Ahora bien, ¿se ha generado, efectivamente, un aumento del poder del clien-
te? De ser así, ¿la pérdida de poder del Estado y de la política ha producido
un mejor desempeño de los servicios públicos? ¿Se ha fortalecido la ciu-
dadanía? ¿Qué clase de administración pública y de sociedad tendremos
en los próximos decenios? Para aportar elementos que ayuden a responder
estas preguntas, cabe examinar algunas de las consecuencias que ya co-
mienzan a hacerse visibles.

■■ Los nuevos cultos y realidades

La mitificación de las relaciones público-privado. Uno de los efectos más sobresa-

lientes de la introducción de los mecanismos de mercado en el sector público es

14. bm: Informe de Desarrollo Mundial 2004, cit., pp. 13-18.

15. Esto es señalado en forma expresa en uno de los textos pioneros para América Latina, el Infor-
me de Progreso Económico y Social en América Latina de 1996 del bid, denominado «Cómo organizar
con éxito los servicios sociales»: «El pensar en los proveedores de servicios de educación y salud
como empresas puede contribuir a demostrar la necesidad de adoptar medidas para estructurar
ese ‘mercado’ mediante reglas eficientes y roles claramente definidos y estimular el surgimiento
de numerosos proveedores con una mayor diversidad, autonomía y responsabilidad, proporcio-
nando al mismo tiempo a los usuarios mayor voz y libertad de elección» (p. 245). Por su parte, el
bm expresa: «el mercado, como un conjunto idealizado de relaciones de responsabilidad, descan-
sa más o menos exclusivamente sobre el poder del cliente, y únicamente sobre esa parte del poder
del cliente que se basa en la opción de elegir, respaldada por el poder de compra». bm: Informe
sobre el desarrollo mundial 2004, cit., pp. 57-58.
41 Nueva Sociedad 221
El mercado en el Estado

el cambio de su fisonomía. Recientemente, la Organización para la Cooperación

y el Desarrollo (ocde) ha propuesto un nuevo concepto, el de «dominio público»
(public domain16), para definir al nuevo sector público, asumiendo que este ya no
incluye solo a las organizaciones propiedad del gobierno o controladas directa-
mente por él, sino también a los servicios financiados (directa o indirectamente)
por el gobierno, pero provistos por organizaciones privadas17.

Aunque el fenómeno no es nuevo, es evidente que en las últimas tres déca-

das se ha reforzado, sobre todo en la provisión de servicios sociales, en los
que han comenzado a desarrollarse diversas herramientas que parten de
estos enfoques de mercado: competencia por recursos (competitive sourcing),
asociaciones público-privadas (public-private partnerships), bonos (vouchers),
outsourcing, co-sourcing, contratación externa (contracting out)18. La tenden-
cia no es unidireccional19 y tiene diversos móviles, pero en general la mo-
tivación subyacente es la necesidad de mejorar el costo-eficiencia de las
operaciones.

En algunas áreas, parece no haber dudas de que el resultado ha sido una ma-
yor eficiencia. La provisión de servicios de empleo bajo modalidades público-
privadas, por ejemplo, ha dado lugar a soluciones creativas que, además de
disminuir cargas financieras del Estado –fundamentalmente atrayendo re-
cursos privados–, han logrado mejorar la eficacia20. Pero no es seguro que esto
esté ocurriendo en todos los campos. De hecho, comienza a advertirse la falta
de datos que permitan estimar los costos y, sobre todo, los resultados de este
nuevo tipo de diseños21.

Esto resulta particularmente problemático si se tiene en cuenta la magnitud que

han adquirido las asociaciones público-privadas en áreas tan sensibles como

16. Cabe destacar, en todo caso, que la noción aparece mucho antes aunque desde fuentes nor-
mativas distintas. Ver, por ejemplo, Stewart Ranson y John D. Stewart: Management for the Public
Domain: Enabling the Learning Society, St. Martin’s Press, Nueva York, 1994 y Nuria Cunill Grau:
Repensando lo público a través de la sociedad: nuevas formas de gestión pública y representación social,
clad / Nueva Sociedad, Caracas, 1997.
17. Jeffrey James Rinne, Tanya Gupta y Tomas Hirmer: «The Age of Performance: Are Our Concepts
and Data up to the Task?», documento presentado en el xiii Congreso Internacional del clad sobre
la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Buenos Aires, 4 al 7 de noviembre de 2008.
18. La ocde distingue estas herramientas. Ver J.J. Rinne, T. Gupta y T. Hirmer: ob. cit.
19. J.J. Rinne et al. llaman la atención sobre este hecho, habida cuenta de que también el sector pri-
vado ha buscado trabajar más estrechamente con el sector público y, en algunos casos, servicios
que fueron tradicionalmente ofrecidos por el sector privado se han trasladado al público. Ver J.J.
Rinne, T. Gupta y T. Hirmer: ob. cit.
20. Ver J.J. Rinne, T. Gupta y T. Hirmer: ob. cit.
21. Esta es la tesis fundamental del trabajo citado de J.J. Rinne, T. Gupta y T. Hirmer.
 Nueva Sociedad 221 42
Nuria Cunill Grau

la educación y la salud. Chile adoptó los sistemas de voucher en la década de

1980 para toda la educación primaria, mediante una subvención a la deman-
da similar para establecimientos municipales o particulares (privados)22. Co-
lombia, a comienzos de los 90, también estableció un sistema de vouchers23.

En otros casos se crearon sistemas que involucran en forma directa a las co-
munidades o a las organizaciones no gubernamentales (ong) en la provisión
de los servicios. Hacia 2004, según el bm, cerca de un tercio de la población de
Guatemala era atendida por diferentes ong encargadas de proveer servicios
de salud24. En El Salvador se descentralizó la educación parvularia (jardines
de infantes) y básica y se transfirió su manejo a los Consejos Directivos Esco-
lares, integrados por representantes de los alumnos, maestros y padres25. En
Perú, las clínicas médicas dirigidas por las comunidades han adquirido un
enorme peso en el primer nivel de atención, aunque las evidencias acerca de
su impacto no son concluyentes26.

La premisa, en todos los casos, es que el sector privado –mercantil o no mer-

cantil– tiene ventajas comparativas respecto del sector público. Sin embargo,

22. Ya en la década de 1990, 40% de los estudiantes de educación básica y cerca de 50% de la
educación media estaban matriculados en establecimientos privados subvencionados. Ver Julio
Ruiz Fernández: «Política social de la educación básica en Chile», documento presentado en el I
Congreso Interamericano del clad sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública,
Río de Janeiro, 7 al 9 de noviembre de 1996, p. 4.
23. El programa comenzó en 1991 con 18.000 estudiantes y en 1996 ya alcanzaba a 100.000. Solo
cubre a estudiantes pobres que han terminado su educación primaria en una escuela pública y
que desean continuar en una privada. El pago del voucher es hecho a la escuela a través del sector
bancario. Alberto Calderón Z.: «Voucher Program for Secondary Schools: The Colombian Expe-
rience» en sela, Secretaría Permanente (comp.): Red latinoamericana y caribeña para la privatización,
sela / aeci, Caracas, 1997.
24. bm: Informe sobre el desarrollo mundial 2004, cit., p. 154.
25. Fernando Fuentes Mohr: «La modernización institucional de los sectores sociales en el marco
de la reforma del Estado en Centroamérica», documento presentado en el I Congreso Interame-
ricano del clad sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Río de Janeiro, 7 al
9 de noviembre de 1996.
26. Desde el año 1994, el Estado, a través del Ministerio de Salud, los gobiernos regionales y los
gobiernos locales, promueve la conformación, la extensión y el fortalecimiento de la cogestión y
participación ciudadana mediante asociaciones civiles sin fines de lucro denominadas clas, con
el objeto de contribuir a mejorar la cobertura, calidad y equidad para el primer nivel de atención
en los establecimientos de salud del Ministerio de Salud. Sobre resultados, v. por ejemplo Ariel
David Frisancho Arroyo: «Participación ciudadana en la cogestión local de salud: el Programa de
Administración Compartida de los Servicios de Salud (Perú, 1994-1999)», Cooperativa America-
na de Remesas a Europa, Proyecto Mejorando la Salud de los Pobres: un Enfoque de Derechos,
Lima, documento presentado en el x Congreso Internacional del clad sobre la Reforma del Esta-
do y de la Administración Pública, Santiago, 18 al 21 de octubre de 2005; y Liliana del Carmen La
Rosa Huertas, Henry Armas Alvarado y Abelardo Carlos Alza Barco: «Participación ciudadana
en salud: representaciones, prácticas, lecciones aprendidas y retos para la acción», informe de
consultoría, Consorcio de Investigación Económica y Social / care-Perú / Agencia Internacio-
nal de Desarrollo, Lima, 2006.
43 Nueva Sociedad 221
El mercado en el Estado

no existen indicadores que permiten avalar o no tal supuesto. De hecho, tal

como sostienen Rinne et al., cada modalidad o instrumento de prestación de
un servicio debería al menos ser evaluado por su eficiencia y costo, su calidad
y efectividad y su cobertura y equidad27. La tendencia a la mitificación de
las relaciones público-privado lo ha impedido. Posiblemente también como
resultado de este fenómeno, no hay indicadores disponibles sobre los impac-
tos de los fondos públicos destinados a financiar iniciativas de la sociedad
civil mediante «subsidios estatales». Finalmente, existen importantes lagunas
normativas sobre las formas de financiamiento, los procedimientos para las
postulaciones y el seguimiento de los proyectos28.

A la falta de datos para evaluar la eficiencia de este tipo de modalidades se

suma la escasez de información acerca del porcentaje exacto de servicios
sociales prestados por organizaciones públicas, entidades mercantiles, or-
ganizaciones sin fines de lucro y organizaciones sociales de interés público.
Los datos fragmentados de los que disponemos sugieren que la prestación
de servicios sociales por parte de entidades mercantiles ha aumentado.
O sea, los países de América Latina, con algunas pocas excepciones, han
adoptado la lógica de mercado para la provisión de los servicios públicos,
de manera incluso más profunda que aquellos países en los que se originó
este enfoque. Al respecto, basta recordar que en Reino Unido, tras un pe-
riodo de profundas transformaciones en esta dirección, se reconocía que
el sector público pudo haber perdido
Otro efecto de la introducción
parte de su rol económico, pero con-
tinúa financiando y suministrando de la lógica de mercado
bienes y servicios claves como salud, en el sector público es
educación, investigación y desarrollo,
la tendencia a modelizar las
justicia y seguridad social 29.
relaciones Estado-sociedad
El culto a los proyectos, los concursos a través de la figura de los
y las mediciones. Otro efecto de la in-
«fondos concursables» n
troducción de la lógica de mercado en
el sector público es la tendencia a modelizar las relaciones Estado-sociedad
a través de la figura de los «fondos concursables». En Chile, según destaca

27. J.J. Rinne, T. Gupta y T. Hirmer: ob. cit.

28. Un interesante trabajo al respecto es el realizado por la Corporación Participa de Chile, que
analiza los subsidios gestionados por cuatro servicios públicos chilenos. Corporación Participa:
Fontra, «Transparencia en los subsidios estatales destinados a financiar iniciativas privadas en Chi-
le: análisis de la normativa general», Indap / Fosis / cnca/ Chiledeportes, 2007, <www.lasociedad
civil.org/uploads/ciberteca/Analisis_Normativa_General.pdf>.
29. Ewan Ferlie et al.: The New Public Management in Action, Oxford University Press, Oxford, 1996, p. 3.
 Nueva Sociedad 221 44
Nuria Cunill Grau

Vicente Espinoza30, el origen de esta tendencia se remonta a comienzos de los

90, cuando la focalización del gasto social se combinó con microintervencio-
nes a partir de proyectos autogestionados. Estos modelos fueron extendién-
dose a diferentes áreas, como la prevención del consumo de drogas, la gestión
artística y cultural y los problemas de criminalidad, lo cual ha generado una
serie de fondos locales manejados por programas nacionales en convenio con
las municipalidades. Actualmente, la mayor parte de los fondos a los que las
organizaciones pueden aspirar son de carácter social y buscan generar un
impacto en grupos o personas vulnerables31.

La principal justificación para financiar este tipo de microproyectos es la po-

sibilidad de entregar los recursos directamente a quien lo necesita sin pasar
por intermediarios. Sin embargo, a la hora de operativizar este enfoque han
surgido dificultades, especialmente en las comunidades más pobres, que no
cuentan con la capacidad para formular y gestionar proyectos. Paralelamente,
ha ido surgiendo una institucionalidad especializada en la preparación de los
proyectos que a veces incluso es considerada condición para las postulacio-
nes. Por ejemplo, la normativa del Fondo de Solidaridad e Inversión Social
(Fosis) de Chile establece que todo convenio o contrato que implique una
transferencia de recursos al sector privado necesariamente deberá efectuar-
se por intermedio de un registro que incluye tres categorías: consultores,
ejecutores y ejecutores-beneficiarios, los dos primeros explícitamente carac-
terizados como profesionales, técnicos o expertos (o personas jurídicas que
cuenten con ellos)32.

Es muy probable que estos beneficiarios hayan podido convertirse en tales

porque contaron con algún agente externo que los apoyó o porque llegaron a
disponer de capacidades técnicas propias. Aun cuando en la experiencia chi-
lena esto parece no constituir un obstáculo para las comunidades33, de todos
modos sugiere un sesgo en las relaciones Estado-sociedad civil. Este sesgo
se torna más evidente cuando los organismos sociales pretenden fortalecer

30. «De la política social a la participación en un nuevo contrato de ciudadanía» en Política No 43,
primavera de 2004, pp. 149-183.
31. Existe mucha variedad. Además de los referidos, existe un Fondo Nacional de la Discapaci-
dad, un Fondo de Iniciativas Juveniles, un Fondo de Protección Ambiental, un Fondo Nacional
del Adulto Mayor, un Fondo Concursable del Servicio Nacional de la Mujer, un Fondo Concursa-
ble del Servicio Nacional del Consumidor, entre otros. V. <www.portalciudadano.cl>.
32. También se establece que los ejecutores beneficiarios deberán ser o contar con profesionales téc-
nicos o expertos (art. 7 de la Ley Orgánica del Ministerio de Planificación y del Fosis, Ley 18.989).
33. Francisca Márquez, aludiendo a un reciente análisis de la relación entre hogares y proyectos
de desarrollo, indica que las comunidades progresivamente se transformaron en hábiles especia-
listas. Citado por V. Espinoza: ob. cit.
45 Nueva Sociedad 221
El mercado en el Estado

la organización social, objetivo que no admite criterios meramente técnicos

(ni en su desarrollo ni en su evaluación) y que no se ajusta a los plazos que
habitualmente tienen los proyectos (entre tres y 12 meses). La experiencia
insinúa que la mecánica de los proyectos tiende a anular esta ventaja com-
parativa de la asociación con la sociedad civil. Las críticas abundan, así
como también las soluciones. Pero hay un asunto que al parecer no puede
ser corregido: los concursos de proyectos ponen a las organizaciones so-
ciales en una situación de competencia entre sí. «Los pequeños proyectos
en comunidades locales tienden a
reforzar su segmentación más que Otro fenómeno que es en
favorecer su integración.»34 buena medida una consecuencia
de la aplicación de los enfoques
Otro fenómeno que es en buena me-
dida una consecuencia de la aplica-
de mercado al sector público
ción de los enfoques de mercado es la sobrevalorización de las
al sector público es la sobrevalori- mediciones, muchas veces
zación de las mediciones, muchas
rayanas en el formalismo, con
veces rayanas en el formalismo,
con un énfasis que genera efectos un énfasis que genera efectos
adversos sobre la equidad. La idea adversos sobre la equidad n
de que lo que no puede ser medi-
do no existe, así como la tendencia a gestionar «para» indicadores en vez
de lo contrario, constituyen muestras de este desvío. Como resultado, la
atención se desplaza de los fines a los medios. De hecho, actualmente exis-
ten múltiples mediciones, pero no disponemos en general de verdaderas
evaluaciones de los cambios en las capacidades gubernamentales ni de su
impacto en la sociedad. Como destaca Allen Schick 35, un proyecto diseña-
do para mejorar el sistema de administración financiera de un gobierno
¿cómo cambia la oportunidad y exactitud de los informes financieros, la
congruencia de la información presupuestaria y contable, etc.? O los distin-
tos programas dirigidos a los adultos mayores ¿cómo se expresan en una
mejor calidad de vida?

Incluso puede ocurrir que, en la práctica, un éxito de eficiencia implique

un debilitamiento de los valores generales que fundamentan la ayuda y la

34. V. Espinoza: ob. cit., p. 162.

35. «La modernización del Estado: reflexiones sobre las reformas de la próxima generación
para fortalecer la capacidad para gobernar», documento presentado en la iv Reunión de la
Red de Gestión y Transparencia de la Política Pública, Washington, dc, 11 y 12 de diciembre
de 2003, p. 45.
 Nueva Sociedad 221 46
Nuria Cunill Grau

cooperación mutua. O que ese éxito genere una selección adversa de aquellos
beneficiarios que «cuestan» tiempo o dinero, como los niños con discapacida-
des en una escuela o los ancianos en un hospital. Todo esto puede ser evitado
(y a veces se evita), pero lo significativo es la conexión entre incentivos, cálculos
privados de beneficios personales y mediciones que deriva de la lógica del mer-
cado asentada en el Estado, y sus consecuencias sobre los valores a maximizar.
Los valores y las instituciones, como resalta Amartya Sen, no son independien-
tes unos de otros, y tampoco las consideraciones sobre la eficiencia y la equidad.
Sin embargo, el enfoque dominante suele asumir que la búsqueda de equidad
puede entorpecer la eficiencia, sobre todo debido a la erosión de los incentivos.
Ello consolida una dicotomía entre eficiencia y equidad que no toma en consi-
deración el hecho de que atender la equidad puede, en muchas circunstancias,
ayudar a promover la eficiencia, ya que puede ocurrir que la conducta de las
personas dependa de su sentido de lo que es justo y de su lectura acerca de si el
comportamiento de los demás lo es36. La presunción de conducta oportunista de
los enfoques de mercado no contempla este tipo de consideraciones.

El mito del poder del cliente. El bid, en 1996, realizó una buena síntesis acerca
de cómo se expresan los diseños institucionales que supuestamente generan
un poder directo de los clientes sobre los servicios públicos: «El poder de
decisión de los usuarios puede fortalecerse mediante una mayor información
acerca de la calidad de los diversos proveedores, con una mayor voz en el
funcionamiento de tales proveedores y agencias de compras, y con mayores
opciones para elegir entre diferentes proveedores»37. ¿Son esos los resultados
logrados? Tampoco acá el panorama resultante es claro, y menos aún la nueva
economía política que ha emergido en el sector público38.

Algunas evidencias empíricas muestran, en todo caso, que no hay respuestas

homogéneas. Esto es así básicamente porque las características de los distin-
tos sectores en los que se han producido las reformas producen diferentes
efectos sobre el equilibrio de poder entre clientes, decisores y proveedores.
Hay un cierto acuerdo en que la capacidad de los consumidores de ejercer

36. A. Sen: «¿Qué impacto puede tener la ética?», Biblioteca Digital de la Iniciativa Interamericana
de Capital Social, Ética y Desarrollo, <www.iadb.org/ética>, s/f.
37. bid: ob. cit., p. 248.
38. Hay algunos estudios al respecto referidos a Reino Unido (E. Ferlie et al.: ob. cit.; Sue Ri-
chards: «El paradigma del cliente en la gestión pública» en Gestión y Análisis de Políticas Públicas
No 1, 9-12/1994), Estados Unidos (Ronald C. Moe: «The ‘Reinventing Government’ Exercise: Mis-
interpreting the Problem, Misjudging the Consequences» en Public Administration Review vol. 54
No 2, 1994) y en general a los países de la ocde (ocde: Governance in Transition: Public Management
Reforms in oecd Countries, ocde, París, 1995), entre otros.
47 Nueva Sociedad 221
El mercado en el Estado

influencia sobre los servicios es mayor cuando disponen de información

sobre la calidad del servicio, cuando tienen capacidad de escoger entre usar
o no usar el servicio y cuando cuentan con posibilidades de organizarse. El
problema es que existen servicios públicos que, por sus características, ofre-
cen menores posibilidades de influencia –incluso a los formuladores de po-
líticas–, aun cuando se adopten medidas en este sentido. Los servicios de
salud curativa, por ejemplo, son muy diferentes de los servicios de apoyo al
desarrollo industrial o a la comercialización de productos agrícolas39. En los
primeros, la capacidad de organización de los clientes es débil porque están
dispersos y recurren al servicio solo cuando se encuentran en crisis, mientras
que en los segundos las posibilidades de organización son mayores (más en
el área industrial que agrícola) porque los servicios se destinan a grupos es-
pecíficos de usuarios. La capacidad
de influencia de los clientes también
El análisis de unas pocas
es diferente: en los servicios de sa- variables revela que la
lud curativa es débil (la información diferencia entre los servicios
asimétrica limita las posibilidades
puede afectar de distintas
de elección entre distintos servicios)
incluso si existen otros proveedores. maneras el «poder del cliente».
En los servicios de desarrollo indus- El punto a destacar es que
trial o agrícola, en cambio, es más los servicios públicos en los
fuerte, porque los usuarios pueden
que hay menos posibilidades de
escoger si usar o no el servicio.
influencia son, precisamente, los
En definitiva, el análisis de unas po- servicios sociales, en especial
cas variables revela que la diferencia los de educación y salud n
entre los servicios puede afectar de
distintas maneras el «poder del cliente». El punto a destacar es que los servicios
públicos en los que hay menos posibilidades de influencia son, precisamente,
los servicios sociales, en especial los de educación y salud.

Ahora bien, cuando correlacionamos esos servicios con sus usuarios más fre-
cuentes, la idea del poder del cliente se vuelve aún más discutible. En primer
lugar, porque la capacidad de influencia política se distribuye desigualmente
dependiendo de la inserción en la estructura socioeconómica. Los pobres,
objetivamente, disponen de menores recursos de influencia (incluso de re-
cursos de organización, dado que su mantenimiento implica altos costos de

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. Richard Batley: «A Política da Reforma na Provisão de Serviços Públicos» en Caderno CRH
No 39, 2003.
 Nueva Sociedad 221 48
Nuria Cunill Grau

oportunidad); recordemos que, en general, «pobre es aquel que no decide».

En segundo término, porque existen tipos de usuarios para los cuales el in-
cremento de su influencia sobre los servicios es relativamente inocuo. Sobre
todo aquellos en condiciones de alta fragilidad, tienen más dificultades para
asumir un rol representativo en los servicios40; por lo tanto, tales usuarios
difícilmente pueden comportarse como «consumidores activos».

■■ Las nuevas tareas

¿Cabe volver a las viejas fórmulas para fortalecer los servicios públicos, los
valores públicos y, en definitiva, recuperar el papel (y el poder) del Estado en
la construcción de ciudadanía? En términos más específicos, ¿podemos crear
instituciones públicas que combinen la «voz» y la «salida» de la ciudadanía
en el sector público y que, a su vez, atiendan a los distintos tipos de públicos
y de servicios? ¿Son válidas las actuales nociones que informan la promoción
de relaciones público-privado para fortalecer los valores públicos?

Al menos dos tareas son pertinentes para esbozar respuestas. La primera se

refiere a la revisión de las teorías que informan los cambios; la segunda con-
siste en la evaluación de las aproximaciones alternativas al enfoque de mer-
cado. A continuación nos referiremos a ambas.

La revisión de las teorías. Si la visión sobre la conducta humana de las teorías

sobre las que se fundamentan las transformaciones del sector público está
guiada por la premisa del oportunismo –la búsqueda del interés propio
con dolo–, es evidente que los incentivos que se diseñen tienen que ser con-
gruentes con esta visión. La clave es qué motiva a la gente. Si se asume que
la conducta está guiada por la aspiración individual de utilidad, entonces
la idea de que el egoísmo y el cálculo dominan las motivaciones humanas
adquiere sentido.

El problema es que estas premisas desafían la ética pública y, en especial,

uno de los pilares básicos sobre los que se asienta la lógica del sector público:
la creencia en el valor del servicio público. Ello implica descartar la idea de

40. Marian Barners y Alan Walker, a partir de tal constatación, desarrollan un enfoque de «em-
poderamiento» para involucrar a los ancianos frágiles en los servicios que usan. Asimilan el
empoderamiento al poder incrementado para ejercer control sobre sus propias vidas. En este en-
foque se relativiza la importancia de la representación así como del incremento de la influencia
sobre los servicios. M. Barners y A. Walker: «Consumerism Versus Empowerment: A Principled
Approach to the Involvement of Older Service Users» en Policy and Politics vol. 24 No 4, 1996.
49 Nueva Sociedad 221
El mercado en el Estado

que el servicio a los intereses públicos constituye una motivación clave del
personal público. Una de sus consecuencias prácticas es el abandono de la
importancia de las recompensas intrínsecas como motor del desempeño,
y su sustitución por incentivos extrínsecos, en particular los monetarios.
Otra consecuencia, tal vez más relevante en el largo plazo, es la desvalori-
zación de la noción de lo público.
Como recuerda Schick41, los Estados Reconstruir la ética del
que tuvieron éxito en la construcción servicio público es una tarea
nacional crearon sus servicios públi- clave. Pero avanzar en esa
cos teniendo en consideración que
dirección significa algo
una ética de servicio público era la
plataforma básica en la que descansa más que simplemente reclutar
el rendimiento estatal. y formar funcionarios
calificados y comprometidos:
Reconstruir la ética del servicio pú-
«el servicio público no será
blico es, pues, una tarea clave. Pero
avanzar en esa dirección significa, valorado en el interior de la
como acota Schick, algo más que administración hasta que no
simplemente reclutar y formar fun- se lo valore en el exterior» n
cionarios calificados y comprometi-
dos: «el servicio público no será valorado en el interior de la administración
hasta que no se lo valore en el exterior»42. Para lograr esto último, no solo es
indispensable convencer a la sociedad en el plano simbólico-cultural de que
el Estado puede prestar buenos servicios públicos. También es necesario
revisar las ideas sobre cómo ofrecerlos.

Los desafíos en ese sentido son múltiples. Es necesario elaborar una nue-
va filosofía pública que cree un fundamento normativo sobre el cual basar
la identidad de la administración pública43 y que, además, se encargue de
enfrentar, entre otros, los dilemas de lo individual versus lo colectivo y de
la eficiencia versus la equidad. También debería abocarse a la tarea de com-
batir la visión dual de la naturaleza humana (mala versus buena) y de las
propias instituciones (control de la naturaleza humana versus promoción

41. A. Schick: «El Estado que rinde: reflexiones sobre una idea a la que le ha llegado la hora, pero
cuya implantación aún está pendiente» en Revista del clad Reforma y Democracia N° 30, 10/2004,
p. 9.
42. Ibíd., p. 10.
43. Gary L. Wamsley: «A Public Philosophy and Ontological Disclosure as the basis for Nor-
matively Grounded Theorizing in Public Administration» en G.L. Wamsley y James F. Wolf
(eds.): Refounding Democratic Public Administration: Modern Paradoxes, Postmodern Challenges, Sage,
Thousand Oaks, 1996.
 Nueva Sociedad 221 50
Nuria Cunill Grau

de sus aspectos positivos), que no solo han subyacido a los «viejos» y los
«nuevos» enfoques de la reforma administrativa dominantes en el último
siglo, sino también a algunas de las visiones alternativas a los enfoques de
mercado y estatista44.

Lo cierto, en todo caso, es que el desarrollo de un nuevo Estado comprometido

con la creación tanto de ciudadanía como de mercados requiere una nueva teo-
ría de la administración pública que aporte una concepción normativa (valores
y propósitos) distinta de lo público, una concepción que considere los cambios
que signan los tiempos actuales. Aunque algunas ideas comenzaron a esbozarse
desde la década de 199045 y han proliferado en los últimos años46, aún no dispo-
nemos de una teoría sólida sobre la institucionalidad pública que requiere el
Estado para reinsertarse activamente en el desarrollo y la democracia, sin por
ello pretender imitar al viejo Estado de Bienestar de las democracias avanzadas
ni al presente Estado neoliberal.

La evaluación de las aproximaciones alternativas al enfoque de mercado. La

segunda tarea, más inmediata, consiste en revisar la validez de las respuestas
que se intentan construir como alternativas a los enfoques de mercado en la
administración pública. Repasaremos brevemente algunas de ellas.

1. Contratos «adecuados». Una demarcación de aguas muy clara es la que deri-

va del reconocimiento de que los servicios públicos promueven valores espe-
ciales, como la equidad y la no discriminación. En algunos países, esta premisa
ha servido para justificar la preservación de los servicios públicos en manos
del Estado. La mayoría de las veces, sin embargo, solo ha sido utilizada para
remarcar la importancia de los contratos que sustentan el financiamiento pú-
blico. Se afirma, por ejemplo, que

las externalidades de la educación que justifican el financiamiento público no justifi-

can el control público de la oferta (...) Las características de la educación pública se-
rían la no discriminación en el acceso ni selectividad en la permanencia, y la trans-
misión de un currículum de integración nacional. Es evidente que si estas son las

44. La corriente comunitarista en la administración pública se ubica en uno de los polos de cada
uno de esos supuestos dilemas: el «bueno». V., por ejemplo, Cheryl Simrell King y Camilla Sti-
vers: «Conclusion: Strategies for an Anti-Government Era» en C. Simrell King y C. Stivers (eds.):
Government is Us: Public Administration in an Anti-Government Era, Sage, Thousand Oaks, 1998.
45. Uno de los trabajos pioneros que conocemos es el de Ranson y Stewart, que se basa en la no-
ción de «dominio público» (public domain) (S. Ranson y J. D. Stewart: ob. cit.). V. también N. Cunill
Grau: Repensando lo público a través de la sociedad: nuevas formas de gestión pública y representación
social, cit., donde lo público es abordado expresamente desde una perspectiva social.
46. La bibliografía es bastante extensa, habitualmente recubierta bajo el rótulo de «administra-
ción deliberativa».
51 Nueva Sociedad 221
El mercado en el Estado

características que el Estado debe procurar fortalecer, para conseguirlas no requiere

de la administración ni de la propiedad de los establecimientos educacionales: basta
con un contrato adecuado.47

El problema estriba en determinar qué es un contrato adecuado.

Mark Moore48, refiriéndose a las asociaciones público-privadas, plantea va-

rias alertas. Primero, el lado público de la asociación no tiene exactamente
claro para quién se supone que va a negociar y a quiénes va a proteger en
esta sociedad. Segundo, el lado público está, de alguna manera, comprome-
tido con el exterior, de manera tal que sus propósitos pueden perfectamente
incluir la satisfacción del lado privado tanto como la del público. Por esta
razón, el lado público puede quedar representado con menor efectividad de
lo que debería. Tercero, el lado público no comprende tan bien como el pri-
vado cómo negociar y enfrenta dificultades para reaccionar frente a los mo-
vimientos estratégicos del privado en el
proceso de negociación. Considerando Es necesario desarrollar
todo esto, un contrato adecuado debe- una teoría de los contratos
ría suponer simultáneamente eficien- para el nuevo ámbito público
cia, justicia y legitimidad49, de modo
y avanzar en el diseño de
que aporte valor público que pueda, a
la vez, traducirse en la maximización mecanismos concretos para
de valores públicos en la prestación hacer posible la maximización
misma de los servicios. Aclarar esto
de los valores públicos n
supone avanzar un paso, pero quedan
otros por dar. Es evidente, pues, que es necesario desarrollar una teoría de los
contratos para el nuevo ámbito público y avanzar en el diseño de mecanismos
concretos para hacer posible la maximización de los valores públicos.

2. Participación ciudadana. Los enfoques autodenominados «neopúblicos»

coinciden en reconocer la importancia de la participación ciudadana para la
democratización de la administración pública. Establecen para ello una clara

47. Pablo González: «El desafío de la eficiencia y la equidad en la reforma educativa chilena» en
Amalia Anaya et al.: Las reformas sociales en acción: educación, Cepal, Santiago de Chile, 1997, p. 44.
48. «Creando valor público a través de asociaciones público-privadas» en Revista del clad Reforma
y Democracia No 34, 2/2006, p. 9.
49. Moore expresa esto de la siguiente manera: «El que los poderes y las propiedades del go-
bierno que son de propiedad colectiva sean involucrados en asociaciones con privados, y que
las instituciones y procesos a través de los cuales ello se realiza sean menos formalizados y trans-
parentes, genera un hecho que no solo tiene que ver con la sustancia del trato –en qué medida es
eficiente para alcanzar los propósitos de las partes y justo en la manera de distribuir los gastos y
los beneficios–, sino también en qué medida es legítimo». M. Moore: ob. cit., p. 19.
 Nueva Sociedad 221 52
Nuria Cunill Grau

demarcación entre la influencia que los clientes individuales pueden ejercer

sobre los servicios públicos y la influencia de la ciudadanía como cuerpo po-
lítico sobre ellos. La literatura al respecto ha proliferado en los últimos años,
especialmente aquella que se funda en la teoría normativa de la democracia
deliberativa y, en parte, en el «neo republicanismo»50 y la gobernanza social.
Puede concluirse entonces que existe un arsenal teórico y práctico disponible
como alternativa a los enfoques de mercado. De él derivan modelos que ya
han sido aplicados, como el modelo de «voz» (un híbrido entre el rol del usua-
rio y el rol de ciudadano), el modelo de elaboración colaborativa de políticas
y muchos otros. Por supuesto, aún es posible encarar otros desarrollos. Sin
embargo, hay pendientes al menos tres tareas urgentes.

La primera es evaluar el impacto de la nueva generación de modelos de par-

ticipación ciudadana en el fortalecimiento de la institucionalidad pública. La
pregunta clave es si efectivamente hay, como presumimos, ganancias en efi-
ciencia y en democracia (en términos de justicia y equidad de las políticas)
dentro de la administración pública, a lo que hay que agregar el análisis de
su impacto en el empoderamiento de la ciudadanía y en la organización so-
cial. La segunda tarea es establecer cómo la participación ciudadana puede
extenderse en aquellos servicios públicos prestados por asociaciones público-
privadas. Para ello habrá que considerar que no genera los mismos efectos
una asociación con entes mercantiles que con entes públicos no estatales51,
por lo que cabe pensar también formas diferentes de participación ciudada-
na. La tercera tarea, teniendo en cuenta las privatizaciones de los servicios
públicos de los últimos tiempos, consiste en profundizar la conexión entre
participación ciudadana y regulación. De no avanzar en este camino, no solo
estaremos constriñendo las posibilidades de incidencia de la ciudadanía so-
bre los servicios públicos; también estaremos limitando las oportunidades
de mejorar los procesos regulatorios. Ya se han intentado algunas solucio-
nes, como el establecimiento del derecho a la participación de los usuarios
en los organismos de control de los servicios públicos de gestión privada. Sin
embargo, queda mucho por explorar para aproximarnos a una verdadera co-
producción de los servicios de regulación, que considere tanto los límites que
imponen las asimetrías de información como la potencial captura del proceso
político por el modelo corporativo de intermediación de intereses.

50. Referencias bibliográficas en ambas direcciones pueden encontrarse en N. Cunill Grau: «La
democratización de la Administración Pública. Los mitos a vencer» en aavv: Política y gestión
pública, Fondo de Cultura Económica / clad, Buenos Aires, 2004.
51. V. al respecto Luiz Carlos Bresser-Pereira y N. Cunill Grau: «Entre el Estado y el mercado: lo
público no estatal» en L.C. Bresser-Pereira y N. Cunill Grau (eds.): Lo público no estatal en la reforma
del Estado, clad / Paidós, Buenos Aires, 1998.
53 Nueva Sociedad 221
El mercado en el Estado

3. Rendición de cuentas y transparencia. Aunque la participación ciudadana

en la gestión pública (en su sentido amplio) puede constituir una vía para me-
jorar la responsabilización (accountability), también en este campo hay impor-
tantes tareas pendientes. Una de ellas alude a una cuestión conceptual que
tiene repercusiones prácticas: ¿es lo mismo la participación ciudadana que el
control social? Si la respuesta es positiva, entonces no cabría preservar la es-
pecificidad de los diseños institucionales a través de los cuales la ciudadanía
expresamente busca desarrollar una relación regulativa con el Estado.

El problema es que esto puede disminuir la propia eficacia de la regulación.

Por esta razón, algunos desarrollos teóricos asumen que el control social es
una modalidad de participación ciudadana y no su sinónimo. Aun así, queda
pendiente la determinación precisa acerca de cómo y bajo qué condiciones
el control social puede generar efectos reales en la administración pública
–estatal y no estatal–. También es necesario avanzar en la contracara de la exi-
gencia de cuentas, la rendición de cuentas, en tres dimensiones: la rendición
de cuentas de la administración pública estatal, la de los entes mercantiles
y la de la sociedad civil cuando ejecutan tareas públicas. Las dos últimas
dimensiones prácticamente no han sido desarrolladas, aunque desde la so-
ciedad civil ya comienza a estudiarse el asunto, destacándose la importancia
de los mecanismos de control negociados y la necesidad de superar el sesgo
financiero, económico-contable, técnico, burocrático o empresarial que domi-
na el concepto de la rendición de cuentas52.

■■ A modo de conclusión

El viejo patrón de configuración del Estado fue ineficaz, fomentó sociedades

rentistas y burocracias irresponsables. El nuevo patrón está definiendo socie-
dades divididas e individualistas. Hoy, cuando el Estado vuelve a recuperar
su importancia, es el momento de superar ambos enfoques. Para que ello sea
posible, tal como recuerda bien Amartya Sen, es necesario reconocer que las
complejas interdependencias entre valores, instituciones y normas de com-
portamiento, así como las relaciones entre la búsqueda de equidad en la dis-
tribución y eficiencia en la producción, requieren de una investigación más
amplia de la que suele realizarse. En este artículo hemos intentado sugerir la
inevitabilidad de esta tarea.

52. V., al respecto, Anabel Cruz e Inés Pousadela (eds.): Poder, rendición de cuentas y sociedad civil,
Instituto de Comunicación y Desarrollo (icd), Montevideo, 2008.