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LECTURA N 1

BANCO MUNDIAL: PER, LA OPORTUNIDAD DE UN PAS DIFERENTE


LA IMPORTANCIA DEL CRECIMIENTO PARA UNA SOCIEDAD PRSPERA

Vicente Fretes- Cibils, Christopher Humphrey y Rossana Polastr

Resumen

Este captulo se concentra en el crecimiento econmico. Toma como base las condiciones
principales de los otros captulos e informes econmicos, as como las evidencias empricas
referidas al crecimiento econmico, sus motores y el impacto de este sobre la reduccin de la
pobreza. El captulo parte de la observacin de que la economa peruana ha tenido un
subdesempeo en dcadas recientes en comparacin con el de otros pases de la regin y del
mundo. La conclusin ms importantes es que para que el Per construya una sociedad ms
prospera deber concentrarse en acelerar el crecimiento actual de 5-6 por ciento a 7-8 por ciento
al ao, y mantenerlo durante diez aos o ms. El pas cuenta con los instrumentos para lograrlo;
la pregunta es si los responsables implementarn el marco de polticas necesario para convertir
esto en una realidad.

I. Introduccin

El desarrollo econmico y social del Per se encuentra en un punto crtico de inflexin, Luego
de quince aos de recuperacin del colapso econmico de la dcada de 1980, el pas cuenta con
una oportunidad singular para realizar un salto cualitativo, dejar atrs los aos de volatilidad y
emprender una senda de crecimiento alto y sostenido para alcanzar ganancias sociales y
econmicas como las que han logrado pases como Espaa, Portugal, Corea, Costa Rica, o Chile
en dcadas recientas. El nuevo Gobierno est asumiendo el cargo en un contexto no visto antes:
un dficit fiscal y una deuda del sector pblico moderado y decreciente, baja inflacin y un
crecimiento estable promedio de 5 por ciento en los ltimos cinco aos. Sin embargo, estos
logros no han sido suficientes, y los avances en materia de pobreza y generacin de empleo
fueron modestos. Un crecimiento alto y sostenido es sin duda la herramienta ms poderosa para
mejorar las condiciones de vida y reducir la pobreza. Si se logra impulsar la tasa de crecimiento
del PBI a 7-8 por ciento en promedio a lo largo de diez aos, se podr reducir a la mitad el
nmero de personas que viven en pobreza ---- actualmente 52 por ciento de la poblacin (vase
el cuadro 1) -. No hay ninguna razn para que el Perun pas con inmensos recursos naturales
y con una poblacin vibrante, diversa y talentosa no pueda alcanzar ms altos niveles de
crecimiento y prosperidad.

Cuadro 1. Como el crecimiento sostenido per cpita puede elevar los ingresos y reducir la
pobreza.

_____________________________________________________________________________

Ingreso real Tasa de pobreza


1
Promedio (US$) (%)
_____________________________________________________________________________

Per hoy 2.478 52


.. En 10 aos, manteniendo la tendencia
actual de crecimiento del ingreso per cpita
a 2,3% (crecimiento del PBI de 5%) 3.182 37

.. En 10 aos, con un crecimiento del ingreso


Per cpita de 5% (crecimiento del PBI de 7%) 4.238 24
_____________________________________________________________________________

Lograr este objetivo no solo requerir mantener una poltica macroeconmica slida, sino
tambin impulsar reformas adicionales que permitirn a los peruanos aprovechar el comercio
global y un mercado domstico cada vez ms dinmico. Este captulo presenta una visin global
de lo que se requiere para afianzar al Per en una senda de crecimiento de largo plazo que
permita sacar a un gran nmero de personas de la pobreza. El Per se encuentra a punto de
cruzar el umbral hacia un nuevo patrn de estabilidad y crecimiento. Que el pas logre o no dar
este paso, es algo que est en manos del nuevo Gobierno.

II. Crecimiento reduccin de la pobreza:


a travs del tiempo y entre pases

Le pobreza en el Per se explica por una baja tasa de crecimiento econmico promedio durante
un tiempo considerable. Entre 1960 y 2004 el PBI per cpita del Per se increment
marginalmente en 0.7 por ciento al ao, muy por debajo del crecimiento promedio de 2,7 por
ciento alcanzado por los pases en vas de desarrollo en ese periodo, y la mitad del crecimiento
promedio de los pases latinoamericanos. Si la economa peruana hubiese crecido a la tasa
promedio de Amrica Latina, el ingreso per cpita sera hoy de 3.310 dlares en lugar del actual
2,378 dlares, y si hubiese crecido a la tasa promedio de los pases en vas de desarrollo del
mundo hoy tendra un ingreso de 6.055 dlares, esto es, ms del doble del actual. Muchos de los
pases en vas de desarrollo en Amrica Latina y otros lugares, que en 1960 tenan niveles de
ingreso similares o incluso inferiores al del Per, son hoy ms ricos. Para tomar un ejemplo, en
1960 Corea del Sur tuvo un PBI per cpita de apenas 1.325 dlares, en comparacin con los
1.875 dlares del Per. Para 2004, el ingreso per cpita coreano promedio era de ms de 13 mil
dlares, mientras que el del Per apenas si haba crecido.

No debe subestimarse el poder del crecimiento econmico para mejorar los estndares de vida.
La experiencia internacional ha mostrado que cuanto ms alto sea el crecimiento, tanto mayor
ser su impacto sobre la pobreza: los pases que han alcanzado el mayor xito en reducirla
registraron tasas de crecimiento per cpita mucho ms altas que el tmido 0.7 por ciento
conseguido por el Per, Un ejemplo de pas exitoso en reducir la pobreza es la China, donde los
ingresos per cpita crecieron en alrededor de 8.5 por ciento al ao en promedio entre 1981 y
2000, y en el que, en el mismo lapso, la tasa de pobreza disminuy de 63 por ciento a 16 por
ciento. De manera similar, Vietnam logr reducir la tasa de pobreza de 58 por ciento a 29 por
ciento entre 1993 y 2002, periodo durante el cual creci alrededor de 6 por ciento por ao.
Incluso en el caso de reducciones mucho ms modestas de la pobreza, como la de Costa Rica,
donde esta cay de 32 por ciento a 24 por ciento en la dcada de 1990, el ingreso per cpita
creci 3 por ciento al ao.

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En los ltimos cinco aos (2001 05) el ingreso per cpita peruano se elev en un promedio de
2,3 por ciento al ao, una mejora considerable respecto de la tendencia de crecimiento del pas.
Los resultados en la reduccin de la pobreza todava no han respondido significativamente a
este crecimiento, en buena cuenta porque este periodo de crecimiento sucedi a una fuerte
recesin, lo que significa que la economa necesit tiempo para reducir la capacidad sobrante y
comenzar a contratar nuevos trabajadores. Un ejercicio simple de simulacin del impacto del
crecimiento sobre la reduccin de la pobreza indica que si la tasa de crecimiento actual persiste
durante los prximos diez aos, la pobreza caera de 52 por ciento a 37 por ciento. Si el
crecimiento superase el 5 por ciento anual (lo que equivale aproximadamente a un crecimiento
de 7 por ciento del PBI). La pobreza caera a 24 por ciento de la poblacin en diez aos.

Qu hay detrs del registro peruano de un pobre crecimiento?

Los datos sugieren que durante las primeras tres cuartas partes del siglo XX el desempeo del
crecimiento peruano estuvo en general a la par con el de otros pases en desarrollo. Sin
embargo, despus de 1970 el Per perdi la oportunidad de unirse a una expansin econmica
mundial. La peruana y otras economas latinoamericanas sufrieron una cada durante las
dcadas de 1970 y 1980, pero la del Per se destac por ser la economa que experiment mayor
volatilidad y profundos descensos de los ingresos per cpita. Pases de la regin que en 1970
eran ms pobres que el Per son hoy ms ricos; es el caso de Mxico, Chile, Costa Rica y
Panam. Por qu le fue tan mal al Per entre 1970 y 2000, y en particular en la dcada de
1980? . Una exhaustiva mirada a los eventos ocurridos en ese decenio sugiere que los factores
ms importantes fueron la serie de polticas econmicas tomadas por sucesivas
administraciones, que incapacitaron a la economa peruana. Estas opciones de poltica tuvieron
como resultado el descenso econmico ms grave en la historia moderna del Per.

El crecimiento peruano fue razonablemente robusto (en promedio, incrementos anuales de 4 por
ciento del PBI per cpita) entre el final de la Segunda Guerra Mundial y la dcada de 1960,
alimentado por una estrategia de exportacin de materias primas, una tasa de cambio flotante,
cuentas fiscales equilibradas, inversin pblica financiada por los ingresos fiscales y una
mnima participacin estatal en la economa. El primer Gobierno de Belaunde (1962-68)
recurri a programas sociales para revertir la desigualdad en el Per, pero en un contexto global
continuo de un crecimiento liderado por las exportaciones y la estabilidad macroeconmica.
Entre 1960 y 1970, esta combinacin de crecimiento y programas sociales progresistas condujo
a una cada significativa de la desigualdad del ingreso, medida con el coeficiente de Gini, de
0,61 a 0,49 (Banco Mundial 2005b: 54).

El curso de la poltica econmica cambi con el Gobierno Militar dirigido por el general Juan
Velasco Alvarado (1968 75). Este Gobierno emprendi un programa de industrializacin
liderado por el Estado. Adems de nacionalizar las industrias, se aplicaron altos aranceles a las
importaciones de consumo, se implementaron controles de precios en toda la economa, se fij
una tasa de cambio nominal y se lanz una reforma agraria con redistribucin de tierras. El
gasto pblico se dispar para financiar estos ambiciosos proyectos, y con l la deuda pblica
comenz a subir.

A pesar de su intencin de mejorar la suerte de los pobres del Per estas polticas tuvieron el
efecto inverso. La produccin agrcola cay fuertemente, a causa tanto de las ineficiencias en el
sistema agrcola dirigido por el Estado como de los controles de precios que buscaban
suministrar a los trabajadores urbanos alimentos baratos. Las exportaciones se desaceleraron,
afectadas por una tasa de cambio real sobrevaluada. Las dficits fiscales subieron
constantemente cada ao, a medida que el Gobierno asuma una deuda externa cada vez mayor,
que subi de 13 por ciento del PBI, en 1970 a 42 por ciento del PBI en 1978. Para 1975, el
dficit de cuenta corriente externa era de alrededor de 10 por ciento del PBI, la fuga de capitales
campeaba y la confianza de los inversionistas locales y extranjeros se evaporaba.
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Si los sucesivos gobiernos de finales de la dcada de 1970 y del siguiente decenio hubiesen
corregido estos desequilibrios, la economa podra haberse adaptado rpidamente y reiniciado el
crecimiento. En lugar de ello, las autoridades solo dieron pasos dubitativos en las reformas, sin
entender que la intervencin del sector pblico estaba limitando la economa y que el Per
simplemente no poda sostener los elevados dficits fiscales y la deuda pblica. En
consecuencia, la economa se movi de una crisis a otra. Las polticas de finales de la dcada de
1980 la hicieron colapsar: la inflacin se dispar a miles por ciento al ao, la deuda pblica
llego a 70 por ciento del PBI, los ingresos per cpita entraron en cada libre y (tras el
incumplimiento de la deuda) se perdi toda fuente externa de financiamiento para ayudar al
Per.

Los efectos de las polticas de finales de la dcada de 1970 y 1980 pueden tambin mostrarse
con un examen de los impulsores del crecimiento: la mano de obra, el capital y la productividad
total de los factores (Banco Mundial 2006a). El crecimiento econmico del decenio de 1970 se
bas simplemente en aadir ms factores de produccin - Mano de obra y capital - y no en
mejora alguna en el uso eficiente de estos factores, como sucediera en la dcada de 1960 y,
posteriormente, entre 1990 y 2005. Debido a los elevados gastos pblicos y a la intervencin
estatal, la economa se hizo mucho menos eficiente que en la dcada de 1970, y en el siguiente
decenio la situacin empeor considerablemente. Usar el gasto pblico como una estrategia de
crecimiento de largo plazo puede reportar un xito efmero, pero tales ganancias no son
sostenibles. Un pas crea mayor ingreso y riqueza con las mejoras en la productividad de los
factores y no con una simple acumulacin de los factores de produccin. El mismo grafico deja
en claro que no fue sino hasta los ltimos cinco aos que el factor de productividad volvi a ser
el principal impulsor del crecimiento.

El colapso de la economa peruana ocurrido en la dcada de 1970 y plasmado plenamente en el


siguiente decenio, llev a tasas negativas de crecimiento del ingreso que eliminaron toda
posibilidad de reducir el alto nivel de pobreza del pas. Los responsables de las polticas
tomaron una serie de decisiones fatdicas en las dcadas de 1970 y 1980 que inhibieron la
inversin privada, cerraron el pas al comercio internacional y destruyeron las finanzas pblicas.
Solo ahora, despus de aos de austeridad, reformas y de un slido manejo econmico, el Per
ha vuelto a alcanzar el nivel de ingresos que tena en 1970, en tanto que los pases que contaban
con una riqueza comparable en ese entonces ya lo han superado.

Mirando hacia adelante. Cul es la mejor forma de crear prosperidad: el


crecimiento o la redistribucin?

Es posible reducir la pobreza sin crear nueva riqueza y redistribuyendo la que ya existe. En una
regin con una desigualdad del ingreso tan alta como Amrica Latina, esta fue una tentacin
particularmente fuerte en el pasado, y an lo es. Si bien es cierto que las polticas redistributivas
de gran escala son populares entre los segmentos ms pobres de la poblacin. La experiencia
ensea que estas afectan negativamente a los incentivos que impulsan la creacin de riqueza.
Por ende, un pas termina por redistribuir la pobreza y no la riqueza.

No hay ningn sustituto para el crecimiento econmico. Las polticas redistributivas pueden
ser tiles si no acarrean grandes desincentivos al crecimiento continuo, en particular para pases
como Chile y el Brasil, con altos niveles de desigualdad y que ya son relativamente ricos, Sin
embargo, en pases como el Per, que son relativamente ms pobres pero no son tan desiguales,
el crecimiento econmico por si solo rendira el mayor dividendo en cuanto a la reduccin de la
pobreza incluso si la distribucin del ingreso permanece sin cambios. Por ello, en esta etapa de
su desarrollo el Per debiera concentrarse fundamentalmente en promover un crecimiento
econmico acelerado como la mejor estrategia para generar una prosperidad de amplia base.

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El nuevo gobierno tiene la oportunidad de generar la aceleracin del desarrollo econmico y
social vista en dcadas pasadas en partes del Asia y Amrica Latina. La situacin
Macroeconmica y fiscal est siendo bien manejada, la economa crece a partir de la fuerte
demanda global de los productos peruanos, un acuerdo comercial con el mercado de consumo
ms grande del mundo es inminente, y la confianza va incrementndose entre los consumidores
y empresarios. Un salto en el desarrollo como este requiere de una visin clara de donde se
encuentran los intereses peruanos en el medio y el largo plazo, junto con una estrategia para
eliminar los dems obstculos a un crecimiento ms rpido. El resto de este captulo ofrece
una gua cerca del camino que el nuevo gobierno podra seguir para enfrentar estos desafos.

III Alcanzando un crecimiento alto y sostenido

Si bien hay que felicitar al Per por su recuperacin y reciente desempeo, la complacencia no
es una opcin. La economa debe crecer con mayor rapidez para satisfacer la demanda de una
sociedad cada vez ms democrtica y empoderada, y en la cual la mitad de la poblacin se
encuentra en la pobreza y uno de cada cinco peruanos vive en extrema pobreza. Buena parte del
crecimiento actual tiene como base unas circunstancias externas favorables que podran
fcilmente cambiar para peor. Y si las condiciones siguen siendo favorables, generar un
crecimiento del PBI de 7- 8 por ciento anual sostenido a lo largo de varios anos es
perfectamente factible. Para conseguirlo, la poltica gubernamental debiera concentrarse en tres
objetivos claros:

Mantener los equilibrios fiscales y seguir reduciendo el nivel de deuda pblica como
porcentaje del PBI;
Incrementar la inversin pblica y privada, al mismo tiempo que se controla el gasto
pblico corriente; y,
Expandir el comercio internacional.

Hay muchos ms factores involucrados en el sostenimiento y la aceleracin del crecimiento


econmico. Pero alcanzar estos tres objetivos rinde mayor dividendo potencial.

A. Una poltica fiscal sostenible como base del crecimiento

El pobre desempeo econmico de una parte importante de Amrica latina durante la segunda
mitad del siglo XX se debi, en gran medida, a un gasto pblico insostenible e ineficiente, a
desequilibrios fiscales crnicos y a una deuda pblica excesiva. El Per no fue la excepcin: El
dficit fiscal alcanz 8,5 por ciento del PBI y la deuda pblica se increment de 13 por ciento
del PBI en 1,970 a 70 por ciento del PBI en 1,988. Los equilibrios fiscales y los niveles de
deuda pblica han mejorado sustancialmente en el Per en los ltimos aos, a partir de los
esfuerzos de reforma en la dcada de 1,990 y que se mantuvieron durante el siguiente gobierno.
El dficit fiscal global mejor de 3 por ciento del PBI en el ao 2,000 a 0,4 por ciento en 2,005,
el equilibrio fiscal primario paso de un dficit de 1 por ciento del PBI en el ao 2,000 a un
excedente de 1,3 por ciento del PBI en 2,005, y la deuda pblica total cay de 46 por ciento del
PBI en el ao 2,000 a 38 por ciento en 2,005.

Sin embargo los resultados alcanzados durante los ltimos cinco aos, aunque son positivos,
siguen siendo frgiles. La recaudacin tributaria, de apenas 14 por ciento del PBI, es baja si se
la compara con los estndares internacionales, y el crecimiento alcanzado en los ltimos dos
aos se debe en parte al ingreso temporalmente alto de las compaas mineras. Al mismo
tiempo, el gasto gubernamental se est haciendo cada vez ms rgido, al punto que ahora los
salarios, los pagos de intereses y las transferencias dan cuenta de casi 80 por ciento del
presupuesto. El gasto primario subi 7 por ciento en trminos reales en 2,005, muy por encima
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del 3 por ciento requerido por la ley de transparencia y responsabilidad fiscal y una parte
importante de este incremento fue a transferencias y salarios de los empleados del sector
pblico. Por otro lado, el prudente manejo fiscal realizado desde el 2,001 se sustent
fundamentalmente en la contencin de la inversin pblica, que alcanz 2,5 por ciento del PBI
en 2,005, lo que no basta para mantener un alto crecimiento econmico. No solo se perdi la
oportunidad para consolidar una poltica fiscal anticclica, sino que los incrementos no se
dirigieron a inversiones pblicas sumamente necesarias sino al gasto corriente, parte del cual
ser difcil reducir en el futuro, en caso la economa se desacelere. De este modo, la posicin
fiscal del Per en el largo plazo sigue siendo vulnerable a los trminos negativos de los shocks
comerciales.

Los pases con un alto crecimiento sostenido tienen invariablemente un historial de muchos
anos de manejo fiscal prudente. Corea del Sur promedi un dficit fiscal de 0,6 por ciento del
PBI entre 1,990 y 2,004, que incluso contiene el gasto deficitario de 1,998, luego de la crisis
Asitica. Singapur ha generado excedentes que promedian el 6 por ciento del PBI cada ao
desde 1,990; Chile, excedentes de 0,6 por ciento del PBI, y el Brasil, excedentes de 4 por ciento
del PBI. Vemos una historia similar en lo que respecta a la deuda. Desde 1,990 la deuda externa
Peruana ha promediado el 39 por ciento del PBI, mucho ms alto que el de pases en desarrollo
que mostraron un crecimiento sostenido durante ese periodo, como Chile (14 por ciento), el
Brasil (18 por ciento), Malasia (22 por ciento) y Tailandia (16 por ciento).

Estas evidencias son respaldadas por estudios de vnculos existentes entre el manejo fiscal y el
crecimiento. Segn un reciente anlisis de 30 pases en vas de desarrollo (Bose, Haque y
Osborn 2,003), en promedio, un incremento de 1 por ciento en el dficit del gobierno est
asociado con una disminucin de 0,15 por ciento en el PBI per cpita real. Otro estudio de
20 pases (Bleaey, Gemmell y Kneller 1,999) tambin hall una fuerte asociacin positiva entre
los excedentes presupuestales y el crecimiento del PBI, mientras que un tercer estudio (Patillo,
Poirson y Ricce 2,004) encontr que una desuda publica superior a un umbral del 35 por ciento
del PBI tenan fuerte impacto negativo sobre el crecimiento. Otros estudios han arrojado
resultados similares.

El Per ya experimento en la dcada de 1,980 las consecuencias negativas de una poltica


fiscal insostenible. Ahora tiene la oportunidad de construir un circuito virtuoso a partir de un
slido manejo fiscal, que conlleva una mejor plataforma para un rpido crecimiento, tasas de
inters menores, que no haya una competencia desleal con el sector privado en el mercado
crediticio, una mejor calificacin de riesgo - pas, y ms inversiones. La raz de este circuito
virtuoso puede resumirse simplemente como la confianza en la capacidad del gobierno para
implementar polticas econmicas sostenibles. Esta confianza puede quebrarse con mucha
rapidez y toma muchos anos reconstruirlas. Hoy, luego de 15 anos de arduo trabajo, el Per est
a punto de recuperar y sostener esa confianza, lo que sera sumamente beneficioso para el
bienestar de su poblacin. El que esto se d o no depende directamente del nuevo Gobierno: las
polticas fiscales solidas por si solas no pueden asegurar el crecimiento, pero sin ellas el
crecimiento sostenible de largo plazo resulta imposible.

Para fortalecer la base fiscal sobre la cual acelerar el crecimiento, la experiencia peruana y la de
otros pases indica que el nuevo Gobierno debera fijar la meta de un excedente primario de 3
por ciento del PBI, lo que producira una razn deuda pblica - PBI de alrededor de 25 por
ciento del PBI para 2010.

El ajuste fiscal debiera venir el control de gastos rgidos como los salarios y las
transferencias, no a costa de la inversin pblica, y mediante la mejora de la calidad del
gasto existente.

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Es preciso incrementar las rentas ampliando la base de los contribuyentes a partir de la
eliminacin de las exoneraciones tributarias existentes y de la mejora de la recaudacin
de impuestos, y no solo con medidas temporales.

El objetivo de 25 por ciento de deuda pblica - PBI no es un fin en s mismo, sino ms bien un
medio para reducir el riesgo de las crisis financieras y promover un crecimiento mas rpido.
Como lo mostraron los recientes problemas de deuda en la Argentina y la Repblica
Dominicana, el actual nivel de deuda pblica del Per no basta para aislar al pas de las
dificultades financieras, particularmente en la eventualidad de un shock negativo en los temimos
de intercambio. Aun ms: los menores niveles de deuda estimularan una mayor actividad
econmica y la creacin de empleos gracias a tasas de intereses ms bajas y un entorno de
inversin ms seguro.

B. La inversin como el combustible del crecimiento

Establecida una va fiscal ms estable, el combustible que el Per requiere para promover un
crecimiento ms slido es niveles ms altos de inversin (pblica y privada) en la economa.
Entre 1990 y 2004 el Per dedic apenas 4 por ciento del PBI a la inversin publica, y la
tendencia es a la baja. En 2005 el Gobierno invirti solo 2,5 por ciento del PBI en gasto de
capital pblico. Este bajo nivel de inversin pblica amenaza minar la capacidad del pas para
seguir creciendo, pues la economa se topa con obstculos estructurales, en particular la
inadecuada infraestructura de transportes.

El impacto positivo de la inversin pblica sobre el crecimiento est claramente establecido en


la bibliografa especializada, aunque diversos estudios - que resaltan la importancia de una
poltica fiscal slida- han mostrado que la inversin pblica financiada por la acumulacin de
deuda pblica resulta nociva para el crecimiento econmico. Numerosos ejemplos respaldan
estas conclusiones. La inversin pblica es la piedra angular de la estrategia de crecimiento de
las economas del Este Asitico. El sector pblico de Singapur invirti en promedio 11 por
ciento del PBI cada ao entre 1990 y 2004, Tailandia 7 por ciento y Malasia 5 por ciento, al
mismo tiempo que mantenan las cuentas fiscales bajo control. El sector pblico de la China
invirti un asombroso 18 por ciento del PBI cada ano en el mismo lapso, y sigui en ese periodo
una poltica fiscal solida. En Amrica Latina, las economas ms dinmicas son tambin
aquellas con los niveles ms altos de inversin pblica: Chile y Mxico promediaron, ambos, 5
por ciento del PBI en inversin pblica entre 1990 y 2004, y Colombia alcanzo una cifra tan alta
como 7,5 por ciento del PBI.

La inversin privada es necesaria para complementar la inversin pblica, cuyo nivel esta
siempre restringido por la situacin fiscal. Sin embargo el nivel de inversin privada en el Per
tambin es bajo. Entre 1980 y 2004, esta alcanz en el Per un promedio anual de 16,4 por
ciento del PBI., este nivel ha cado constantemente, y desde 2000 se ha registrado un promedio
de apenas 15.5 por ciento anual (vase el cuadro 2). Este es considerablemente ms bajo que la
media de 17.7 por ciento del PBI en el Brasil entre 2000 y 2004, 16.6 por ciento en Chile, 17.1
por ciento en Costa Rica, 17 por ciento en la India, 20 por ciento en Singapur y 28 por ciento
del PBI en la China a lo largo del mismo periodo.

Cuadro 2. La inversin privada como % del PBI, por dcadas


_____________________________________________________________________________
Pases 1980 1990 2000-04
7
_____________________________________________________________________________

Per 17,2 16,5 15,5


Brasil 18,2 16,7 17,7
Chile 14,7 18,9 16,6
Costa Rica 14,0 17,8 17,1
_____________________________________________________________________________
Fuente: BM, WDI, varios aos.

La inversin en infraestructura es crucial

El Per requiere de un mayor nivel de inversin en infraestructura, para as mejorar el potencial


de crecimiento, en particular en el transporte. Los costos de logstica equivalen hoy en el pas a
34 por ciento del valor del producto, en comparacin con 19 por ciento en Mxico, 12 por
ciento en Colombia y 25 por ciento en Brasil (Guasch 2002). Esto es similar a un arancel auto
impuesto de alrededor de 10-15 por ciento de los productos nacionales antes de que dejen el
Per, en comparacin con otros pases de la regin; no se trata pues, en modo alguno, de una
estrategia exitosa para mejorar la competitividad de las exportaciones. Asimismo, ms de 25 por
ciento de los bienes primarios se pierden entre su lugar de produccin y el mercado debido a la
mala infraestructura de transporte, en comparacin con apenas 2 por ciento en los pases de la
OCDE.

Cada ao el Per dedica alrededor de 2 por ciento del PBI a la infraestructura; de ese porcentaje,
la mitad proviene del sector privado y la otra mitad de inversiones pblicas. Este es uno de los
niveles ms bajos de Amrica Latina, pues representa ms o menos la mitad de lo que invierten
Costa Rica, Colombia o Chile. Si el Per lograra mejorar los niveles de cantidad y calidad de la
infraestructura hasta alcanzar, por ejemplo, los de Costa Rica, podra incrementar el crecimiento
del PBI en 3,5 puntos porcentuales al ao, y si lograra el nivel de Chile agregara unos 1,7
puntos porcentuales extras (Caldern y Serven2004a:20). Si llegase a los niveles promedio del
Este Asitico, la tasa de crecimiento del Per se incrementara anualmente a otros 5 puntos
porcentuales. Mejorar el stock de infraestructura tendra asimismo un fuerte impacto sobre la
reduccin en la desigualdad del ingreso (Caldern y Seven 2004:39).

Alcanzar el nivel de infraestructura de Costa Rica implicara casi duplicar la inversin anual
peruana en infraestructura en los prximos 20 aos, e incluso mantener las actuales tasas de
crecimiento requerir de un incremento en las inversiones de por lo menos 3 por ciento del PBI
al ao. Considerando las restricciones fiscales que el Per enfrenta, la va ms probable para
alcanzar este nivel de inversin es atrayendo al capital privado. Una alternativa son las
concesiones, en las que los auspiciadores privados invierten capital y administran la
infraestructura para sacar sus ganancias. Dado que muchos de los cuellos de botella de mayor
trascendencia de la infraestructura podran no ser comercialmente viables, esto implicar el uso
de algn tipo de garanta gubernamental de ingreso mnimo. La principal prioridad es
modernizar el puerto del Callao, que atiende a la inmensa mayora de las exportaciones
peruanas, as como las autopistas ms importantes y los aeropuertos regionales. Los sectores de
agua y electricidad tambin requieren de mayor inversin. El Per ya consigui contragarantas
de las agencias multilaterales para apoyar concesiones (Calificando automticamente la deuda
del concesionario con las mximas puntuaciones y facilitando as las inversiones) y existe la
legislacin adecuada, lo que significa que el nuevo Gobierno puede avanzar rpidamente.

Con el fin de alcanzar los niveles de inversin para alimentar un crecimiento econmico ms
rpido y eliminar los cuellos de botella de la infraestructura, la experiencia internacional
sugiere a las autoridades:

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Fijarse como meta elevar los niveles de inversin pblica en al menos un punto
porcentual del PBI al ao durante el nuevo Gobierno pasando recursos a la
inversin pblica.
Estipular que alguna parte de los recursos transferidos a los gobiernos
subnacionales se dedique a la inversin pblica, en particular los recursos de los
hidrocarburos y la minera, al mismo tiempo que se asegura la calidad de esas
inversiones.
Estimular una mayor inversin privada en el corto plazo mediante la concesin de
importantes cuellos de botella de la infraestructura en transportes, generacin de
electricidad y suministro de agua.

C. El comercio internacional como la rampa de entrada a la autopista del crecimiento.

Para el Per, el comercio internacional constituye la ruta ms directa a un crecimiento


rpido y sostenido (Banco Mundial 2006). Las evidencias empricas mundiales demuestran lo
efectivo que resulta usar las exportaciones como una herramienta para fomentar el crecimiento
econmico. No es una coincidencia que los pases de crecimiento ms rpido del mundo
cuenten tambin con una de las tasas ms altas del comercio internacional, en particular las
economas del Este Asitico. El mercado domestico puede desempear un papel importante,
pero el mercado interno peruano es demasiado pequeo como para sustentar niveles altos de
crecimiento. El rpido crecimiento de diversos pases con poblaciones y mercados internos
muchos ms grandes que los del Per, como la China, la India y Corea, depende todava del
comercio internacional.

El Per se dirige a una mayor integracin comercial. Desde 2001 las exportaciones han crecido
a tasas de 20 por ciento al ao, y las exportaciones no tradicionales intensivas en mano de obra
se han incrementado ms aun. Sin embargo, el pas aparece todava detrs de muchos otros en
desarrollo de la regin y el mundo debido a su bajo punto de partida. Las exportaciones per
cpita alcanzaron apenas 580 dlares en 2005, aproximadamente la mitad del promedio
latinoamericano. El valor total de las exportaciones equivale a solo 21 por ciento del PBI, muy
por debajo del de otros pases de Amrica Latina como Chile (34 por ciento), Mxico (28 por
ciento) e incluso Bolivia (24 por ciento). El comercio total (importaciones y exportaciones) casi
no se han alterado desde 1970, y ha permanecido en alrededor de 35 por ciento del PBI, En
cambio, otros pases que en 1970 estaban ms cerrados al comercio mundial han dejado atrs al
Per. Pases de mejor desempeo del Este Asitico, como Corea (su comercio paso de 37 por
ciento del PBI en 1970 a 84 por ciento en 2004) o Tailandia (cuyo comercio subi de 34 por
ciento a 136 por ciento del PBI en el mismo periodo). Las polticas seguidas por el Per en las
dcadas de los 1970 y 1980 le negaron al pas la oportunidad tomada por otras naciones ms
exitosas de utilizar el comercio como una herramienta de desarrollo social y econmico.

La escasa diversificacin de las exportaciones peruanas, y en particular la concentracin en


productos primarios intensivos en capital, es igual de importante que el bajo nivel comercial del
Per. Juntas, la minera, los hidrocarburos y otras exportaciones tradicionales explican ms de
dos terceras partes de las exportaciones realizadas en 2005. El Per ha sido mucho menos
exitoso que otros pases de ALC en diversificar su base exportadora. Las exportaciones de
bienes manufacturados crecieron en toda Latinoamrica de 15 por ciento en 1980 a 55 por
ciento en 2003, pero en el Per nicamente subieron de 12 por ciento a 17 por ciento en el
mismo lapso.

Sustentar el crecimiento en un pequeo nmero de exportaciones primarias es una


estrategia riesgosa, sumamente dependiente de los voltiles precios internacionales, de lo
que dan fe, por ejemplo, los repetidos ciclos de auge y cada en los pases exportadores de
minerales. Y dado que la extraccin de estos ltimos es una actividad intensiva en capital, la

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demanda de trabajo es baja, su impacto sobre el empleo resulta limitado. Los mecanismos
redistributivos que ya existen, como el canon minero y el canon petrolero, son herramientas
tiles para asegurar un beneficio social ms amplio con la extraccin de minerales (si son bien
implementados), pero no bastan.

Para que el crecimiento tenga un mayor impacto sobre el empleo, el objetivo es intensificar
tanto como diversificar la base de exportaciones, complementando el fuerte sector de minerales
e hidrocarburos con ms exportaciones no tradicionales. Esto ampliara la distribucin de los
frutos del crecimiento, ya que las exportaciones no tradicionales a menudo provienen de
compaas ms pequeas de propiedad local, muchas de ellas ubicadas fuera de los polos
econmicos tradicionales y con una demanda ms alta de mano de obra. Las exportaciones con
una alta participacin del trabajo por ejemplo, esprragos cortados o flores, artesanas
especializadas o textiles hechos con fibras locales como la de alpaca se traducirn en mayores
ganancias para los trabajadores.

El crecimiento de las exportaciones agrcolas, en particular, tendra un gran impacto sobre la


reduccin de la pobreza. Casi las tres cuartas partes de la poblacin rural son pobres. El xito de
la agricultura costea evidencia un gran potencial no explorado. Actualmente esta moderna
agricultura costea-que cuenta con contratos de exportacin con las principales cadenas de
supermercados de los Estados Unidos- solo utiliza alrededor de 50 mil hectreas, apenas algo
ms de uno por ciento de las tierras agrcolas del pas, en comparacin con 1,7 millones de
hectreas sembradas con cultivos tradicionales como el caf, el arroz, el azcar, el maz y el
tomate, y otros 2 millones de hectreas utilizadas para la agricultura de subsistencia. Convertir
apenas otro uno por ciento de la agricultura tradicional en agricultura moderna tendra un gran
impacto sobre el crecimiento, la creacin de empleos y el desarrollo regional.

Si una solida base de exportaciones de bienes primarios pudiera ser complementada con el
crecimiento continuo de exportaciones de la agricultura moderna y manufacturas con valor
agregado, como textiles y artesanas, el Per podra igualar el reciente desempeo
econmico y social de otros pases en desarrollo como Tailandia, Malasia, Chile o Costa
Rica. El Per no solo tiene enormes riquezas minerales, sino que adems es tambin un pas
con una gran diversidad de recursos naturales y humanos, lo que significa que podra desarrollar
una base exportadora variada y un mercado interno ms dinmico. Ello reducira el riesgo y el
impacto de los shocks en materia de comercio y los voltiles precios internacionales de las
mercancas, y creara ms empleo.

El Per ha hecho grandes avances para mejorar su desempeo comercial en los ltimos aos. La
mayora de las numerosas barreras proteccionistas formales que aislaban la economa de las
dcadas de 1970 y 1980 han sido desmanteladas. El entorno macroeconmico estable y la
continuidad de las polticas en los ltimos aos han animado a los empresarios a invertir en una
produccin orientada a las exportaciones, en especial en bienes primarios pero tambin en
la agricultura y la manufactura ligera, ambas con valor agregado. Mantener una poltica
fiscal sostenible y dar pasos para incrementar las inversiones (sobre todo en infraestructura) ser
esencial, como ya se sealo.

Tambin es importante continuar con la reciente poltica de establecer vnculos comerciales con
socios estratgicos que complementen el perfil importador y exportador del Per. La
implementacin de un tratado de libre comercio (TLC) con los Estados Unidos resulta crucial.
Esto brindar un acceso competitivo al mercado estadounidense, no solo con productos
primarios y productos agrcolas especializados, sino incluso con textiles que, de no firmarse el
TLC, perderan con los de pases rivales que los producen con menores costos, como la China o
la Repblica Dominicana. Tan importante como esto es que el TLC dara adems una fuerte
seal a los inversionistas domsticos y extranjeros de que el Per tiene una estrategia clara de
crecimiento y buenas perspectivas para el futuro.
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Pero los acuerdos comerciales por si mismos no bastan para estimular el comercio. El
anlisis de otros acuerdos comerciales bilaterales y multilaterales muestran que estos tienen un
impacto ms fuerte sobre el crecimiento y la generacin de empleo si se los complementa con
una agenda de reformas que permitan mejorar la competitividad. Y en este aspecto al Per le
queda mucho camino por recorrer. El Pas ocupa el 67 lugar de 117 pases en el ndice de
Competitividad Global 2005 del Foro Econmico Mundial, detrs de otros pases de la regin
como el Brasil (65), Mxico (55) y Chile (23), y muy por detrs de economas del Este
Asitico como Corea (17), Malasia (24) y Tailandia (36). Las areas particularmente
problemticas para el Per son un sistema judicial inadecuado, en el que la proteccin de la
propiedad privada es dbil y el cumplimiento de los contratos desigual y lento. La Legislacin
empresarial es tambin engorrosa. Por ejemplo, el tiempo promedio necesario para abrir un
negocio en el Per es de 102 das, en comparacin con 20 en Corea, 30 en Malasia y 33 en
Tailandia (Banco Mundial 2006b). Esto es un fuerte desincentivo para empresarios que de otro
modo podran estar dispuestos a arriesgar su capital abriendo nuevas empresas exportadoras.

Para ampliar la integracin del Per al comercio mundial, y en particular para fomentar ms
exportaciones no tradicionales que tengan un impacto mayor sobre el empleo, las autoridades
debieran:

Implementar el tratado de libre comercio con los Estados Unidos, y continuar el


trabajo del Gobierno anterior en la bsqueda de acuerdos comerciales bilaterales en el
Este Asitico, Europa y en otras partes de Amrica Latina que convengan a las
necesidades estratgicas del Per.
Estimular la inversin en infraestructura (ya examinada), para reducir los costos de
logstica y lograr que los productos peruanos sean ms competitivos en los mercados
internacionales.
Mejorar la eficiencia de los procedimientos reguladores y judiciales para los
negocios reduciendo as los costos de transaccin y facilitando a los empresarios el
aprovechamiento de las oportunidades de exportacin a medida que estas surjan. Entre
las medidas concretas estn las siguientes:

- Expandir el funcionamiento de los nuevos juzgados comerciales al resto del pas;


y,
- Avanzar en programas para simplificar los procedimientos empresariales en los
mbitos nacional y municipal.

D. Impulsar la productiva para que el crecimiento pase a un nivel ms alto.

Los ya examinados cuellos de botella que impiden un crecimiento ms rpido pueden ser
resueltos por el nuevo Gobierno con polticas que tengan un impacto en el corto y el mediano
plazo. Pero para que el Per mantenga un alto crecimiento en el largo plazo tiene que impulsar
la productividad. Esto exige que el nuevo Gobierno y los subsiguientes tomen decisiones de
poltica que no darn resultados rpidamente y revelarn su vala solo aos despus. Estas
polticas requieren de una nueva visin de donde desea estar el Per, no en 5 aos sino en la
siguiente generacin. Para tener xito en el rpidamente cambiante mundo globalizado ser
esencial mejorar la productividad, lo que supone incrementar las capacidades del capital
humano, la investigacin y la adopcin de tecnologas.

El incremento de la productividad de Per ha sido mnimo en las dcadas pasadas. El anlisis


realizado en el caso peruano en los ltimos 45 aos revela que el trabajo y la mano de obra
fueron los factores ms importantes para explicar el crecimiento del PBI , mientras que la
productividad total de los factores contribuy casi nada: fue del orden de 0,1 puntos

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porcentuales del PBI al ao desde 1960. El crecimiento de la productividad fue tambin dbil en
el resto Amrica Latina, aunque no tanto como en el Per. En cambio, en las economas de alto
crecimiento ella da cuenta entre 1 y 3 puntos porcentuales del PBI al ao, como sucede en Corea
del Sur (2,1 puntos porcentuales al ao), Taiwn (3,3 puntos porcentuales), Chile (1,9 puntos
porcentuales ) y Espaa (1,9 puntos porcentuales ). Estas diferencias, que permanecieron a lo
largo de la dcada, explican buena parte del subdesempeo de la economa peruana.

Capital Humano

En aos recientes el Per ha avanzado en la mejora de su capital humano a travs del sistema
educativo. Las tasas de matrcula en educacin primaria, secundaria y superior estn por
encima del promedio de Amrica Latina, sin duda un logro significativo. Adems, las tasas
de culminacin de los estudios escolares son altas: casi 100% en la escuela primaria y alrededor
de 65% en la secundaria. Sin embargo, la calidad de la educacin sigue siendo baja, en
especial en la secundaria. El Per ocup el ltimo lugar de los 41 pases participantes del
examen tomado en el ao 2000 por el Programa de Evaluacin Internacional de Estudiantes
(Program for Internacional Student Assessment). El 5% superior de los adolecentes peruanos
tenan capacidades de lectura a nivel del promedio de los pases de la OCDE, y la mitad de los
adolecentes del Per no se encontraban ni siquiera en el primer nivel de competencia en lectura.
Este psimo desempeo se debe en gran medida a la falta de estndares bsicos en la educacin
incluso en algo tan fcil de medir como el saber leer y escribir-y a la ausencia de mecanismos
que hagan que los docentes tengan que rendir cuentas por el desempeo de sus alumnos.

La educacin universitaria tiene problemas de calidad similares, que se explican principalmente


por dos factores: la mala asignacin de recursos en la educacin pblica y el bajo nivel general
de tales recursos. Para comenzar, la educacin gratuita proporcionada por las universidades
pblicas es captada desproporcionadamente por alumnos que vienen de familias pudientes,
mientras la mayora de la demanda proviene de estudiantes de bajos recursos. Solo un estudiante
de cada 10 que asisten a universidades pblicas proviene del 20% ms pobre de la poblacin: lo
opuesto de lo que debiera ser la focalizacin de la educacin universitaria subsidiada. La
asistencia financiera en forma de becas para las universidades privadas es tambin muy baja
pues representa apenas 2% del gasto pblico en la educacin superior en comparacin con 31%
en Chile. La distribucin de los recursos pblicos en el sistema universitario no se hace con
criterios claros. Por ejemplo, el financiamiento pblico de la Universidad de Ingeniera es 2.600
dlares por alumno por ao, pero de apenas 580 dlares por alumno por ao en la de
Huancavelica, ubicada en una de las regiones ms pobres del pas.

Adems, los fondos pblicos gastados en educacin no son bien utilizados. Casi 20% de los
subsidios de las universidades pblicas va al pago de pensionistas (en 1995 fue de 9 porciento).
Debido en parte a ello, el gasto de inversin en las universidades cay de 28 por ciento de su
presupuesto en 1995 a 12 por ciento en 2002. Ello ha provocado el deterioro de las instalaciones
y equipos de infraestructura, particularmente importantes parta los curriculum ms exigentes y
complejos de las universidades. La calidad de educacin tambin esta impactada por la falta de
capacitacin para maestros de nivel universitario: solo 7 por ciento de los profesores
universitarios tienen un doctorado y apenas un 40 por ciento cuenta con una maestra.

Si se considera todo el sistema educativo pblico (primaria, secundaria, universidad), el Per


gasta un monto comparativamente bajo en educacin. Entre 1999 y 2004 gast, en promedio,
alrededor de 9 por ciento del PBI per cpita por estudiante en todos los niveles educativos.

Este gasto se encuentra bastante detrs de los realizados por competidores regionales como
Mxico, Costa Rica o Chile, y muy por debajo del de economas del Este Asitico como las de
Malasia y Hong Kong.

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Investigacin y tecnologa

En 2003 el Per invirti apenas 0,1 por ciento del PBI en investigacin y desarrollo de
tecnologa, lo q ue lo deja muy mal parado en comparacin con otros pases de la regin como
el Brasil (1,1 por ciento del PBI), Costa Rica (0,35 por ciento), o Chile (0,5 por ciento), y
mucho ms abajo que pases como Malasia (0,7 por ciento del PBI), Corea 2,6 por ciento) o
Singapur (2,2 por ciento). En el Per y la inversin privada se debe estorbada por una dbil
proteccin de la propiedad intelectual, lo que acta como un desincentivo para el desarrollo de
nuevas tecnologas. Las universidades, que llevan a cabo alrededor de una tercera parte de las
investigaciones, seven severamente limitadas por el bajo nmero de catedrticos con educacin
avanzada y por la falta de equipos de investigacin y de laboratorios. En consecuencia la
innovacin cientfica es baja. El 2001 el Per publico solo cuatro artculos cientficos
internacionales por milln de habitantes, muy por detrs de Chile (77), el Brasil (41), la China
(16), Malasia (21), Turqua (60), Corea (233).

Los eslabonamientos entre la industria y los programas universitarios de tecnologa son


asimismo dbiles. Apenas 36 por ciento de los graduados de los institutos tecnolgicos
encuentran trabajo en sus lneas de especializacin, y 44 por ciento est desempleado. Las
investigaciones en colaboracin estn asimismo limitadas en gran medida debido a la gran
concentracin en investigaciones bsicas en las universidades y a los limitados incentivos
existentes para que los investigadores universitarios trabajen con el sector privado. Los sistemas
de premios e incentivos en las universidades usualmente no consideran trabajar con el sector
privado en tanto que las rigideces burocrticas (en particular en las universidades pblicas)
hacen que esas asociaciones sean difciles de establecer.

Para mejorar el capital humano y la innovacin tecnolgica en el Per, con miras a subir en la
cadena del valor agregado y sustentar el crecimiento econmico hacia el futuro, el Gobierno
debera concentrarse en reformas de poltica en las siguientes areas clave:

En educacin primaria y secundaria:

- Desarrollar estndares mas concretos de los logros educativos, e implementar


procesos que permitan a los padres y a los funcionarios del sector educativo
hacer que los docentes rindan cuentas por los resultados obtenidos por sus
alumnos, que incluyan incentivos (financieros y de otro tipo) al buen
desempeo.

- Brindar una mejor capacitacin de los docentes. Junto con los estndares y la
rendicin de cuentas, una buena capacitacin les proporcionarn las
herramientas necesarias para alcanzar los resultados deseados.

En la educacin secundaria:

- Incrementar la disponibilidad del financiamiento de las pensiones para los


estudiantes calificados pero necesitados por intermedio de planes de prstamos
dependientes del ingreso, al mismo tiempo que se promueve una mayor
recuperacin de costos en las universidades pblicas.

- Ligar los subsidios pblicos en la educacin superior a metas de desempeo,


comenzando con programas pilotos en universidades con estadsticas de
desempeo confiables.

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- Desarrollar asociaciones ms fuertes con la industria y las empresas, que
ayuden de focalizar los currculos en areas que sern de utilidad para los
graduados y harn ms fluida su transicin a la fuerza laboral.

En investigacin y desarrollo de tecnologas:

- Simplificar las polticas universitarias para la colaboracin con y la


transferencia de tecnologa de- el sector privado.

- Incrementar la efectividad del financiamiento de la investigacin y desarrollo


pblicos, mejorando los incentivos para la transferencia de tecnologa al sector
privado.

- Fortalecer los derechos de la propiedad intelectual para asegurar altos retornos a


la innovacin, brindando as un mayor incentivo a las inversiones privadas en
investigacin y desarrollo.

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