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PROBLEMAS PUBLICOS Y AGENDA DE GOBIERNO. Aguilar Villanueva PDF
PROBLEMAS PUBLICOS Y AGENDA DE GOBIERNO. Aguilar Villanueva PDF
Y
agenda de gobierno
liili!iIU"IO'iiJfJa,..1
MXICO MCMxcm
Primera edicin, enero de 1993
LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA
Estudio introductorio y edicin
GRUPO EDITORIAL
n, o;
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C.1. 01 . \..
Los EDITORES
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LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA
Presentacin
[7 ]
8 LUIS F. AGUILAR VILLANLJEVA
Estudio introductorio
l. El proceso de la poltica
[ 15]
16 LUIS F. AGLJILAR VILLANUEVA
polticas. Los "sistemas de polticas" (policy systems son, por un lado, realicades dadas,
objetivas, con caractersticas, lmites y dinmica propia; por otro lado, son productos ele
decisiones de los sujetos, reelaborables en sus componentes. Las diferentes "etapas" son
slo manifestaciones diversas de la interaccin entre los diversos elementos activos del
sistema (Dunn, 1981: cap. 3). Por su pane, Lindblom (1980) advierte crticamente que
las diversas etapas del llamado proceso de la poltica manifiestan y plantean reiterada-
mente las mismas cuestiones y que stas (conflicto, cooperacin o ajuste, anlisis racional
o transaccin poltica, burocracia o pluralismo) son el objeto propio y principalde estudio.
Ms an, la idea de policy process suele incorporar el supuesto o sugerir la imagen de
que la hechura de la poltica sea un "proceso ordenado, racional, a la manera de un
escrito, con su prlogo, desarrollo y final, lgicamente articulados"; la poltica es, en carn-
bio, un proceso desaliado, desordenado (untidy processy; en el que se mezclan y sobre-
ponen sin cuidado y claridad varios problemas y respuestas, varios actores, la decisin y
la imposicin, la actividad intencional y la inercia. Por eso, muy cercano en las palabras
pero muy lejano en el concepto, prefiere hablar de policy-making process, en el sentido
politizado de describir y explicar el proceso mediante el cual las fuerzas polticas se arre-
glan y, al hacerlo, confeccionan de hecho la poltica (Lindblom, 1980: cap. 1).
18 LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA
TABLA 1.
FASES Y CARACTERSTICAS DEL PROCESO DE LA pOLTICA
Fase Caractersticas/Uso
Iniciacin Planteamiento creativo del problema.
Definicin de los objetivos.
Diseo innovador de opciones.
Explicacin preliminar y aproximativa de los con-
ceptos, aspiraciones y posibilidades.
Estimacin Investigacin cabal de conceptos.
Examen cientfico de los impactos correspon-
dientes a cada opcin de intervencin o al no
hacer nada.
Examen normativo de las consecuencias probables.
Bosquejo del programa.
Establecimiento de los criterios e indicadores de
rendimiento.
Seleccin Debate de las opciones posibles.
Compromisos, negociaciones y ajustes .
.Reduccin de la incertidumbre de las opciones.
Integracin de los elementos ideolgicos y no ra-
cionales en la decisin.
Decisin entre las opciones.
Asignacin de la responsabilidad ejecutiva.
TABLA 1 (Continuacin)
Fase Caractoisticostllso
Implementacin Desarrollo de normas, procedimientos y linea-
mientos para la puesta en prctica de las deci-
siones.
Modificacin de la decisin conforme a las res-
tricciones operativas, incluyendo incentivos y re-
cursos.
Traduccin de la decisin en trminos operativos.
Establecimiento de los objetivos y estndares
del programa, ineluyendo el calendario de ope-
raciones.
Evaluacin Comparacin entre los niveles esperados de ren-
dimiento y los ocurridos, conforme a los criterios
establecidos.
Fijacin de responsabilidades para los incumpli-
mientos notorios.
Terminacin Determinacin de los costos, consecuencia y be-
neficios por elausura o reduccin de actividades.
Mejoramiento, si an necesario y requerido.
Especificacin de los nuevos problemas en oca-
sin de la terminacin.
Fuente: Brewer y Del.eon, The Foundations o[ Polic Ana~'sis, The Dorsey Press, 1983, p. 20.
2. La formacin de la agenda
Formacin de
Iproduce I Agenda
la agenda de Gobierno
Iconduce a I
~
Formulacin [ioduce
y legitimacin
1 Las proposiciones de la
de la poltica poltica (fines, metas y
(programas) medios de efectuacin)
Iconduce a I
Implementacin
Iproduce I Acciones de
de la poltica la poltica
Iconduce a J
1. Efectos de la poltica
2. Evaluacin de los efectos
3. Decisiones sobre
el futuro de la poltica
(programas)
Fuente: Patterson, Davidson y Ripley, A More Pcrfect Union: lruroduction lo American Govemment, 3a. ed.,
Dorsey Press, Chicago. 1985. p. 465.
ESTUDIO INTRODUCTORIO 23
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ESTUDIO INTRODUCTORIO 29
4 Kingdon (1984: cap. 8) introdujo el trmino "ventana de las polticas", pO/iLY win-
dow, para describir el funcionamiento de estas oportunidades de eleccin. Se trata de
oportunidades favorables que permiten colocar determinados problemas y recomendar
ciertas propuestas de solucin. Sociedad y gobierno tienen que estar preparados con diag-
nsticos y proyectos para cuando la dinmica poltica, de manera predecible o imprede-
cible, configura una situacin favorable para algn asunto en particular o para una familia
de asuntos, anteriormente menospreciados. Esto ocurre particularmente cuando en oca-
sin de un evento peridico predecible (cambio de gobierno) o de uno impredecible (un
sismo, una hambruna) hay mayor receptividad. Pero la oportunidad favorable supone o
exige que las organizaciones sociales o el gobierno cuenten con una definicin del pro-
blema gubernamentalmente tratable en trminos de legalidad, eficiencia, consensualidad.
Las ventanas no permanecen abiertas por mucho tiempo. Se cierran apenas los partici-
pantes perciben que el gobierno se ha hecho cargo de la cuestin, porque los participantes
fallan al entrar en accin, tal vez por no contar con alternativas disponibles, o porque los
acontecimientos que "abrieron la ventana" salen de la escena por ser temporalmente
limitados; por ejemplo, se acab el periodo de gobierno de un partido poltico que dio
prioridad ,1 ciertas cuestiones.
44 LUIS F. AGUILAR VILLANLJEVA
(o Edward S. Quade muy realisrarnenre afirma que los problemas pblicos a cuya
solucin puede contribuir bien el anlisis ele polticas son los relativos a: "eficiencia ope-
rativa, asignacin ele recursos, evaluacin ele programas, planificacin y presupuestacin,
eleccin estratgica" (Quade, J 975: 14). U na lista de criterios formales, pero aplicables a
los muchos problemas que se presentan como pblicos.
ESTUDIO INTRODUCTORIO 57
madas y no programadas". Las primeras tienen que ver con situaciones o problemas que
se repiten, son de rutina, y para cuyo abordaje las organizaciones cuentan con procedi-
mientos probados. En contraste, las "no programadas" enfrentan situaciones "inditas y
no estructuradas", para las cuales las organizaciones no tienen procedimientos probados,
por lo que deben buscar "un tratamiento singular" y "apoyarse en cualquiera de sus
habilidades genricas para emprender una accin orientada al problema, inteligente y
adaptativa".
64 LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA
10 Para profundizar en este tema desde el punto de vista organizacional, vese Donald
Chisholm: "Ill-Structured Problmes, informal mechanisms, and the design of public orga-
nizarions", en Bureaucracy and Pub/ic Choice, J.E. Lane, ed. (1989), Sage, Londres. Si-
guiendo la propuesta de descomposicin de Simon (1973) Y reconociendo la dificultad de
abordar los problemas pblicos complejos por medio de organizaciones de estructura
burocrtica, Chisholm analiza y sugiere que los problemas pblicos "mal estructurados"
sigan esquemas organizacionales flexibles, adaptativos, no rgidamente conectados. En
contraste, los problemas "bien estructurados en lo particular", aunque no en su totalidad,
al ser desagregados y manejables, pueden ser tratados por las diversas divisiones y depar-
tamentos de la burocracia pblica; sin embargo, la coordinacin de sus actividades es vital
para que el tratamiento segmentado colabore a la solucin del problema mayor. Para ello
sugiere introducir "mecanismos informales: canales de comunicacin, normas o conven-
ciones de comportamiento y contratos", que crearan intencionalmente un sistema des-
centralizado (formal e informal) de accin pblica y permitiran un mejor abordaje del
problema en sus aspectos particulares y en sus interdependencias.
11 El "error de tercer tipo" consiste en resolver el problema equivocado, debido a
que se formul la hiptesis causal correcta pero para atacar el hecho-efecto conceptuali-
zado incorrectamente. El "error etc primer tipo" consiste en rechazar la hiptesis nula
correcta. El "error de segundo tipo" en aceptar la hiptesis nula falsa, incorrecta. Situa-
ciones todas que ocurren en las polticas pblicas.
ESTUDIO INTRODUCTORIO 67
blicas muestran con toda claridad que son slo conjeturas causales
sujetas a prueba, hiptesis de actuacin susceptibles de error."
Intervenciones gubernamentales que deben ocurrir pero pueden
fallar. La obligacin y la eficacia no son siempre coincidentes. Las
polticas pblicas son "hiptesis de trabajo, no programas a seguir
y ejecutar rgidamente. Las polticas sern experimentales en el sen-
tido en que debern ser objeto de observacin constante y experta
para conocer las consecuencias que ocasionan cuando se ponen en
accin" (Dewey, 1987: 202-3).
Sociedad y gobierno deben reconocer la situacin de incerti-
dumbre o de riesgo que acompaa a muchas decisiones pblicas.
En muchos campos de accin es ms probable el error que el
acierto, el fracaso que el xito. Esta probabilidad es explicable y
justificable por la naturaleza rebelde de los problemas pblicos.
Me gusta decir que los problemas pblicos estn hechos de los
problemas que los privados no han podido resolver. Aado em-
pero que el gobierno no tiene una ciencia superior, una capacidad
lgica y cientfica trascendente a la informacin y talento de la
sociedad. Tal vez por su superior capacidad de reglamentacin y
coaccin, por la magnitud de los recursos que es capaz de movi-
lizar, los gobiernos puedan resolver problemas que los ciudadanos
en lo individual o mediante sus organizaciones son incapaces de
resolver. En el fondo, la coaccin y la generosidad en la asignacin
de recursos funcionan si se ha podido probar que son las condi-
ciones causales que posibilitan la efectuacin de los sucesos de-
seados por gobierno y sociedad. Pero, tarde o temprano los
gobiernos encaran problemas complejos y severos que requieren
12 Para la concepcin de las polticas como hiptesis, vese M. Landau (1973): "On
the Concept 01' a Self-correcting Organization", en.PlIblic Adf~!nistration ~eview, vol. 33;
M. Landau (1977): "The Proper Domain of Polcy Analysis , en Amencan Journal 01
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Polticas Pblicas). A. Wildavsky (197 9: cap. 16) G. Majone (1980): "Policies as Theo-
ries", en Omega, nm. 2. Muchos otros autores interesados en el aprendizaje organiza-
cional y que estudian las organizaciones como estrategias de solucin de problemas.
70 LUIS F. AGLJILAR VILLANlIEVA
Bibliografa
Tercera antologa
1. FORMACIN DE LA AGENDA.
EL CASO DE LA POLTICA DE LOS ANCIANOS
CHARLES D. ELDER y ROGER W. COBB
.Advertencia
1. Formacin de la agenda.
El caso de la poltica de los ancianos *
[77 ]
78 CHARLES D. ELDER Y ROGER W. COBa
1. La formacin de la agenda
como proceso decisional
5. El flujo de las
oportunidades de eleccin
I
100 CHARLES D. ELDER Y ROGER W. COBB
Conclusiones
Bibliografa
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[ 105 J
106 BARBARA J. NELSON
Conceptualizar y estudiar
la fonnacin de una agenda
Interno Internacional
Social Cientfico / Social Cientfico /
Tcnico Tcnico
----
Abuso y -T 1
[Valencia Maltrato de I
los nios
I
-t----
I
[Posicin]
L
114 BARBARA J. NELSON
El reconocimiento gubernamental
del maltrato y abandono de los nios
La formacin de la agenda
en la Oficina Infantil de gobierno
l
LA FORMACIN DE UNA AGENDA 121
La formacin de la agenda
en las legislaturas estatales
1
LA FORMACIN DE UNA AGENDA 127
Conclusin
[ 137]
138 BARBARA J. NELSON
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LA FORMACIN DE UNA A(iENDA 139
[141 J
142 ANTHONY DOWNS
desde los primeros cristianos hasta las Panteras Negras de los aos
sesenta se benefician con sus mrtires. Sin embargo, hasta los
smbolos ms poderosos pierden atractivo, cuando se les repite
reiteradamente. La vista conmovedora de un soldado muerto o
de una gaviota empapada ele petrleo crudo pierde fuerza des-
pus de repetirse una docena de veces. Algunas de las amenazas
ms peligrosas al ambiente son empero completamente invisi-
bles. En consecuencia, nuestra propensin por corregir lo visible
puede conducir a que nos preocupemos de problemas relativa-
mente menores, dejando sin solucin los que son mucho ms
peligrosos.
Otra razn para que el inters por la contaminacin perdure
es que se trata de un problema que afecta a casi todo el mundo.
No tiene ningn efecto discriminador desde el punto de vista po-
ltico, y esto hace que los polticos persigan las soluciones sin te-
mer repercusiones adversas. Se puede decir que el ataque a los
problemas ambientales es menos riesgoso que la lucha contra el
racismo o la pobreza; en efecto, enfrentar estos ltimos problemas
provocara nada menos que la hostilidad de bloques muy signifi-
cativos de votantes quienes se benefician de los sufrimientos de
los dems o que, por lo menos, no se sienten lo suficientemente
amenazados por el problema, como para estar en favor de un gasto
pblico importante, con el fin de reducirlos.
Un tercer punto en favor del problema del ambiente es que
gran parte de la "culpa" de la contaminacin puede atribuirse a
un pequeo grupo de "villanos" cuyo poder y riqueza los convierte
en excelentes chivos expiatorios. Los defensores del ambiente, por
lo tanto, pueden atacar valientemente a estos chivos expiatorios
sin echarse encima a la mayora de los ciudadanos. Adems, este
pequeo grupo tiene efectivamente el poder para reducir la con-
taminacin en un grado muy importante, en caso de que lo de-
seara. Si los responsables de las empresas ms importantes de la
industria automotriz, de la generacin de la energa elctrica y del
EL CICLO DE ATENCIN A LOS PROBLEMAS SOCIALES 155
El financiamiento de la lucha
contra la contaminacin
I lhl I
162 HORST W. J. RITTEL Y MELVIN M. WEBBER
identificar las acciones que pudieran ser efectivas para acortar las
distancias entre lo que es y lo que debe ser. Conforme buscamos
mejorar la efectividad de las acciones para poder obtener los re-
sultados preferidos, las fronteras de los sistemas se estrechan. Y
conforme nos volvemos ms conocedores de las complejidades de
los sistemas sociales abiertos, es ms complicado volver funcional
la idea de planeacin.
Son muchos actualmente los que tienen una imagen de cmo
sera el funcionamiento de un sistema de planeacin idealizado.
Se le ve como un continuo proceso ciberntico de gobierno que
incorpora de manera sistemtica y simultneamente procesos para
averiguar las metas, para identificar los problemas, para pronos-
ticar los cambios incontrolables del contexto, para inventar estra-
tegias alternativas, tcticas y acciones escalonadas, para descubrir
otras opciones de accin alternativas y plausibles y otras conse-
cuencias, para evaluar alternativamente las estimaciones de resul-
tados, para supervisar estadsticamente las condiciones de los
pblicos y de Ios sistemas que se consideren afines, para retroali-
mentar con informacin los canales donde se simulan y toman las
decisiones, todo con el fin de poder corregir los eventuales erro-
res. Este conjunto de pasos nos resulta familiar, dado que com-
prende los modelos clsicos y modernos de planeacin. Sabemos
tambin que tal sistema de planeacin es inalcanzable, aun cuando
pareciera que nos acercamos a l. Incluso es cuestionable si tal
sistema de planeacin sea deseable.
mente refutadas -en tanto que el autor se someta a las reglas del
juego. En contraste, en el mundo de la planeacin y de los pro-
blemas enredados no se tolera esta inmunidad. Aqu la meta no
es encontrar la verdad, sino mejorar las condiciones de vida del
mundo en el que la gente vive. Los planificadores son responsables
de las consecuencias que sus actos generan; sus efectos pueden
ser de gran importancia para aquellas personas que los sufren.
Entonces nos vemos obligados a concluir que los problemas
que los planificadores manejan son enredados e incorregibles,
ya que desafan todo intento por delimitar sus fronteras e iden-
tificar sus causas y, as, exponer su naturaleza problemtica. El
planificador que trabaja con sistemas abiertos se ve atrapado en
la ambigedad de sus tejidos causales. Ms an, sus supuestas
soluciones suelen ser mal entendidas y cuestionadas, debido a los
dilemas que implica el pluralismo del pblico contemporneo, el
cual examina las propuestas y los propsitos a la luz de diferentes
y contradictorias jerarquas valorativas. Examinemos estos dilemas.
que hay una oportunidad razonable de que la prescripcin legal tuviera muy buenos efec-
tos o muy malos efectos. As, mientras el valor esperado de la poltica pueda ser grande,
la experimientacin adicional y la confianza continuada en las polticas podran tener va-
lores ms bajos de los esperados, aunque tambin variaciones ms pequeas. Al respecto,
vase, mi trabajo "Policy towards heroin use in New York City".
4 Debe notarse que si se piensa que el consumo ilcito de herona es el problema,
uno no estara satisfecho nicamente con las polticas que hicieran legal todo uso de
herona, sino tambin con las que (a) redujeran totalmente el uso de herona o (b) redu-
jeran el uso ilcito de herona al sustituir el consumo legal de alguna otra cosa por el
consumo de herona. Presumiblemente, los tres tipos de poltica evitaran el problema de
los altos precios, el acceso irregular y le impredecible calidad presente en el uso ilegal
de la herona. Sin embargo, uno debera recomendar la prescripcin legal de herona como
la nica poltica slo si se cree que es ms fcil legatizarla que reducir todo su consumo
o que remplazara con algn otro bien, y si uno cree que la legalizacin no cambiar otros
objetivos de la sociedad. Y aun as, si estos puntos de vista sobre la puesta en prctica y
los otros objetivos de la sociedad parecen razonables, no se deben aceptar como verdad
a priori. y deben sujetarse a evidencia y argum:ntacin.
CUADRO 1
ATRIBUTOS DEL PROl3LEMA DE LA HERONA
Efectos
IIntoxicacin Slo 2 de cada 12 horas se usan para estar "sobno ,
muchos consumidores abusan del alcoho1. 4
. ,,3
en
usuarios El ingreso promedio de los consumdores por trabajos
Independencia legtimos se estima en $ 8,300;" de 20 a 30% de los con-
econmica sumidores en Nueva York estn en buenas condiciones
econmicas; alrededor de 50-60% de los consumidol'S
Dignidad
manifiestatJ pedir prestado a sus familias como fuente
y Responsabilidades
de ingreso.
autonoma convencionales
Ms del 50% de los casos de abuso de menores en Nueva
York tiene que ver con familias de conswnidores,2 1/3
Satisfaccin de los consumidores nunca auxilian a sus ex esposas o
en la vida familias en tiempo de necesidad?
! Alan Tbalinger, "A Study oC Deaths oCNarcotic Users in New York City, 1969". New York: Heallb Service Administratio n,
New York Ciry Departament oC Heallh, Heallb Researcb Training Program, 1970.
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los programas de tratamiento de la Addiction Services Agency, multiplicada por la media de ingreso de Estados Unidos y luego
ajustada por el sesgo incorporado en la muestra.
/)Richard D. Brotman y Alfred M. Freedman, Continuiti..s and Discontinuities in 1""
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8 Mark H. Moore, EC0I10l1';....$ of Heroin Distribution, Materiales de Investigacin y Docencia, Cambridge, Mass.: Programa
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Vitality oC Mytbical Numbers", 171ft PI/bue Inte,....<I, nm. 2.1, primavera 1971.
9 Paula Kleinman '! Deborah S. David, "Protection against Crime in a Ghetto Community", New York: Columbia University,
julio 1972, tabla D-1.
10 Wilam H. McGlotbin et al.,AIt"1'IIativ~ Approache:< lo Opiate Addiction COIIII'o/: Cost, B<"Ilejits and Potential. Wasb.ngton,
D. C.: Bureau oC NarcotraCics and Dangerous Drugs, U.S. Departament of Justice, 1972, apndice B, p. 10.
11New York Cily Addiction Services Ageney, COIIlp"..IIe.nsive Plan[01' COIIIl'o/ ofDrug Abuse and A,IJietion. New York, 1973,
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12New York Cily Human Resources Administration, Narcoti<' Acldi.,tiOll PublicAssistonce. New York, octubre 1973, p. 22
13 New York Cily Criminal Justice Co-ordinating Council, /972 Cnminal Justice Plan New York, 1973, PI). 6-9.
14 Vase, entre otros, Dennis Aronowitz, "Civil Commitment oCNarcotic Addicts", Columbia Law RCl'i(!W 67, nm. 3, marzo
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CUADRO 1 (Continuacin)
Preferencias mora-
les y estticas
~---._------
---------------------------------
15 New York Slale Comrnission <>0 Investigatioo. Narcotics la", En[oralllelll in New York City, New York, 1972, pp. 13839.
161sidor Chein et al., Thc road /0 Il. Nl'W York: Basic Ilooks. 1964. pp. 12627.
196 MARX H. MOORE
6l Ina forma de justificar la intervencin en las decisiones de los nios es que, por
ejemplo, uno de quince mos de edad no sera la misma persona cuando tenga 35; sin
embargo, las decisiones y acciones del nio de quince aos, sigue el argumento, afectan
el conjunto de oportunidades, y as la utilidad de la persona dc 35. De esta forma, la
conducta ele una persona (a los quince aos) tiene importantes efectos externos en una
persona diferente (la de 35); as, 1<1 intervencin del gobierno se racionaliza coma
una forma ele controlar la produccin de externalidadcs negativas. Estoy en deuda con
Richard Zeckhauser por sealarme este punto.
7 James Q. Wilson, Mark H. Moore y David Wheat. "The problern 01" heroin", The
Public Interest, nm. 29 (otoo 1972).
198 MARK H. MOORE
DIFERENCIAS DE MBITO
Una de las ms importantes diferencias de los instrumentos
de polticas es la relativa amplitud o estrechez de su mbito de
accin. Algunas polticas se disean para influir en un amplio
mbito de conducta; otras no. Algunas se disean para influir
solamente a la gente que consume actualmente herona; otras se
centran en un segmento mucho mayor de la poblacin total. Po-
199
ANATOMA DEL PROBLEMA DE LA HERONA
CUADRO 2.
MBITO DE LOS INSTRUMENTOS DE POLTICAS ALTERNATIVAS
Polticas que influyen en la conducta Polticas que influyen solamente en la
de la sociedad en general conducta de quienes ya usan la herona
Polticas que influyen Polticas que influyen Polticas que influyen Polticas que influyen
en un amplio rango solamente en el en un amplio rango solamente en el
de conducta consumo de herona de conducta consumo de herona
1 2 3 4
Macropolticas Prohibicin de todas Comunidades Desintoxicacin
de empleo las ventas y uso de teraputicas ambulatoria
herona
Programas Programas de Psicoterapia Tratamiento "sin
de bienestar educacin individual esqueleto", o
sobre drogas desarticulado a
base de metadn
Programas de Deteccin temprana Tratamiento con
salud pblica y programas metadn y
de cuarentena servicios auxiliares
Programas Programas de Libertad bajo
antipobreza inmunizacin palabra y
antagonista condicional
temprana
Programas de
capacitacin
Prohibicin de tratos Consumidores inter-
discriminatorios en nados en hospitales
las contrataciones psiquitricos
Programas de Programas de
delincuencia juvenil empleo asegurado
Crceles y prisiones
* La durabilidad se refiere al periodo en el que los cambios de conducta se mantienen despus de que
cesa la supervisin directa
208 MARK H. MOORE
Voluntaria p
Crceles f---
Re afdas r
o
g
r
-f-- a
Consumidores
m
Consumidores internados
Esca- a "--
no supervisados en hospitales
pes s
Poblacin psiquitricos
susceptible d
e
s
Tratamientos
u
p
con "--
mctadn
e
Tipos de consumidores r
v
Broche Farrnacodc-
i
alegre pendiente s
Comunidades
Aficionado Conformista i
teraputicas -"--
Adicto Maduro o
n
Trafagn Consumido
Muertes
Conclusiones
Apndice
Los "conformistas" (conformists; pocas drogas y pocos delitos, son con-
sumidores de herona casi por accidente. Experimentan con herona y
se vuelven levemente adictos, psicolgica y fisiolgicamente. No poseen
largos historiales de consumo y rara vez usan otras drogas. Su uso mo-
derado de herona Y. sus actitudes convencionales suponen que son ca-
paces de retener empleos legales. Pueden tener antecedentes penales
por uso de drogas pero raras veces se los arresta por delitos contra per-
sonas o propiedades. Aqu se incluyen muchos de los consumidores de
fines de semana que nunca desarrollan un fuerte deseo de drogarse sis-
ANATOMA DEL PROBLEMA DE LA HERONA 217
6. Problemas de la definicin
de problemas en
el anlisis de politicas:
[219]
220 EUGENE BARDACH
2. Evaluacin de los
sentimientos ciudadanos
2 Por supuesto, este no es, de acuerdo a sus practicantes, un principio explcito del
anlisis de costo-beneficio. Sin embargo, debe destacarse que el procedimiento de tomar
en cuenta la equitativa "disposicin a pagar" de todo el mundo, sin considerar las severas
crticas en contra de la agregacin de utilidad interpersonal, es muy igualitaria. El bien
conocido problema de los pesos desiguales, que los clculos costo-beneficio relacionan
con la gente de ingresos relativamente altos, y su consecuencia de una, generalmente,
mayor "disposicin a pagar", no disminuyen significativamente la igualdad de los procesos
de agregacin simples excepto en los casos en que las preferencias por algn bien o ser-
vicio, susceptible de cambio, constituyan relativamente un ingreso elstico De todas for-
mas, este tinte de parcialidad frecuentemente se neutraliza por la simple masa de
preferencias ordenadas, pertenecientes a la numricamente en ascenso "clase media", en
contra de las preferencias de la lite econmica. El grupo que peor se adapta a los pro-
cedimientos de costo-beneficio es el de las gentes pobres, que por las mnimas preferencias
que comparten con las clases media y alta, no logran que se los pondere, ni por dinero
ni por nmero.
PROBLEMAS EN EL ANLISIS DE POLTICA'i 223
alguna razn para que el punto de vista del analista sobre el "pro-
blema", en este caso "no problema", pueda sustituir el del traba-
jador-ciudadano. Yo creo que s. Hay muchas y diferentes formas
de razonar para llegar a esta conclusin, cosa que tal vez podra
alejarnos demasiado, pero la siguiente debera ser suficiente: si la
posicin de los trabajadores de cero accidentes fuera realmente
la que va a orientar la poltica, los resultados seran francamente
desalentadores para todos, hasta para los tfabajadores, debido a
la enorme cantidad de recursos econmicos que se tendran que
reasignar para evitar totalmente los accidentes. La posicin eco-
nmica del analista, en contraste, conducira a resultados mucho
ms aceptables. Por consiguiente, la nica razn del analista para
sustituir la opinin de los trabajadores con su propia teora y sus
corolarios sobre el carcter de "no problema" de ciertos acciden-
tes de trabajo, es que l est (o debera estar) preparado para
argumentar que su teora podra tambin ser la de los trabajado-
res, si stos fueran capaces de entender las consecuencias de un
punto de vista competitivo acerca del mundo.
Considrese, ahora, la preocupacin de unos rancheros cuya
forma de vida se ve amenazada por la explotacin de yacimientos
carbonferos en algunas partes de las Grandes Planicies del Norte;
deberan constituir sus sentimientos de angustia y amargura un
legtimo problema de polticas? Los rancheros no dudaran en in-
sistir que s, pero el analista de polticas ser un poco ms escp-
tico. Despus de todo, no nos absorbe a todos por igual el ritmo
del cambio social?, por qu, entonces, deberan estos rancheros
estar exentos de tales riesgos? Seguramente no se habran quejado
si se hubieran beneficiado con una ganancia inesperada en lugar
de prdidas, cosa que ciertamente podra ocurrir a los propieta-
rios afortunados con una tierra rica en depsitos de carbn (o
tambin con quien pasara a ser dueo del yacimiento).
De nuevo, el analista tiene razn en sustituir su posicin de
"no problema" por la de los rancheros. La justificacin comienza
PROBLEMAS EN EL ANLISIS DE POLTICAS 231
[235 J
236 PETER J. MAY
16 El ejemplo del trnsito vehicular se extrajo de Walter Y. Di, "The Federal Subsidy
of Conventional Mass Transit", en Poticy Analysis, 1 (otoo 1975): 613-58.
248 PETER J. MAY
Rango de Manipulacin
Variable Poltica
Limitada Moderada Amplia
Rango de Actividades Actividades institucionales Actividades institucionales
actividades institucionales y de apoyo; educacin y de apoyo; educacin
de los presos y de apoyo vocacional limitada vocacional y acadmica;
programas estructurados
de recreacin
17 Este ejemplo est basado en un litigioen curso sobre las malas condiciones de vida
que imperan en la crcel de mxima seguridad en Walla Walla, estado de Washington.
Uno de los elementos que ms tena que ver con las psimas condiciones de vida en la
prisin eran las diferencias de oportunidades que tenan los prisioneros para participar en
actividades formales. Es ma la caracterizacin de las polticas actuales y de las polticas
alternativas, desarrollada en este artculo.
CLAVES PARA DISEAR OPCIONES DE POLTICAS 249
Participacin
Status qua Incentivos Desincentivas
forzosa
Rango de actividades Moderado Amplio Moderado Limitado
de los presos
21 Las limitaciones en las habilidades de los analistas estn tratadas en Meltsner, Po-
licy Analysts, ch. 4.
CLAVES PARA DISEAR OPCIONES DE POLTICAS 255
Conclusiones
[257 J
258 HUGH HECLO
relaciones entre los poderes pblicos y las modificaciones en el tipo del administrador
profesional, las vas de ascenso y los patrones organizativos del personal especializado p-
blico y privado. En el curso de este examen identifica que el crecimiento presupuestario
del poder Ejecutivo y la dilatacin del mbito de la accin gubernamental ocurren sin que
aumente la masa burocrtica federal. El conjunto de categoras que utiliza para pensar la
conexin entre poltica y administracin se centra en la categora de "red de asuntos" (issue
network), que proporciona conjeturas significativas de investigacin para mejorar nuestra
comprensin de la manera como se deciden y desarrollan las polticas pblicas, muy espe-
cialmente en aquellos sistemas polticos que conceden un alto peso especfico al poder
Ejecutivo en la formulacin e implementacin de las mismas. [N. del E.l Este trabajo fue
publicado originalmente con el ttulo "Issue Networks and the Executive Establisbment",
en The New American Political System, A King, edit., American Enterprise Institute, Was-
hington, D.C., 1978. Traduccin al espaol de Graciela Belln Prez.
1 Quiz las interpretaciones citadas ms ampliamente sean las de J. Leiper Freeman,
The Political Process (New York, Random House, 1965) y Douglas Cater, Power in Was-
hington (New York, Vintage, 1964).
LAS REDES DE ASUNTOS Y EL PODER EJECUTIVO 259
Desgaste en el centro
Tonos SE UNEN
[...] A medida que el gobierno incorpor ms y ms asuntos
difciles y extraos de polticas, ha habido una movilizacin ines-
perada de grupos. Estos grupos pidieron lgicamente parte de la
ganancia y clamaron por un lugar en el proceso de elaboracin de
las polticas de su inters, con el efecto de dispersar el foco de la
conduccin poltica y administrativa. [...]
En resumen, las nuevas iniciativas de financiamiento y regula-
cin federal han infundido la dimensin de la poltica pblica en
las organizaciones viejas y nuevas, especialmente entre los grupos
de inters que actan como intermediarios y administradores,
Adems, el creciente nmero de intervenciones compensatorias
por parte del gobierno ha ayudado a generar un clima benfico
para que cada vez ms grupos puedan exigir que se interceda en
su favor. Lo verdaderamente importante no es que las organiza-
ciones se estn afianzando en Washington sino el hecho de que
los problemas de polticas hayan venido a ocupar tantos y tan di-
versos aspectos de la vida organizacional de los Estados Unidos.
7 E.E. Schattschneider, Politics, Preassures and The Tarif] (Hamden, Archon, 1963,
p. 288) (publicado originalmente en 1935).
LAS REDES DE ASUNTOS Y EL PODER EJECUTIVO 273
tivas ms que las absolutas, se puede contar con los cruzados para
emprender.
Un tercera razn por la que nuestras polticas y nuestra admi-
nistracin no podrn volver a ser las mismas, radica en el hecho
de que ya hay un gran nmero de polticas acumuladas. Tener que
elaborar polticas en un entorno sobrecargado con compromisos
pblicos y programas aumenta la posibilidad de impactos mlti-
ples e indirectos entre una poltica y otra, de muchas tensiones
entre las diferentes perspectivas, de muchas movilizaciones de va-
rios grupos. Este estado de complejidad y de impredecibilidad
crea un escenario poco favorable a cualquier intento de regresar
a los grupos tradicionales de inters poltico.
Para concluir, imagine que se gobierna en una situacin donde
los recursos polticos de corto plazo giran alrededor de una serie
de asuntos particulares en continuo cambio y en donde las perso-
nas que estn atentas a estos asuntos no pueden evitar que sus
urgentes demandas vayan ms all de los recursos que ellas mis-
mas pueden ofrecer. Imagnese tambin que entre ms gente se
comporte de esta manera menos apoyo y entendimiento se reci-
bir de los pblicos de apoyo que tienen los recursos de largo
plazo que se necesitan. Atrapada entre los cnicos y los verdaderos
creyentes, la elaboracin de la poltica no podr ms que evolu-
cionar hacia niveles de insolubilidad. En efecto, no es fcil para
una sociedad politizarse y al mismo tiempo despolitizar la con-
duccin gubernamental. En los Estados Unidos puede estar suce-
diendo justamente esto.
;'
Indice
Presentacin
Luis F. Aguilar Villanueva ................ 7
Estudio Introductorio
Luis F. Aguilar Villanueva ........... . . . . . 13
,
"
Problemas pblicos y agenda de gobierno termin de imprimirse
en la ciudad de Mxico durante el mes de enero de 1993. La
edicin en papel de 72 g consta de 2,000 ejemplares ms
sobrantes para reposicin y estuvo al cuidado de
la oficina lito-tipogrfica de
GRUPO EDITORIAL
ISBN: 968-842-320-3
MAP: 270032-01