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Revisión de gobernabilidad multinivel en Chile: Modernización del Sistema

Municipal - OCDE

SUBDERE solicita colaboración a la OCDE para ejecutar análisis del gobierno subnacional en Chile para apoyar la implementación del programa de descentralización municipal que es parte de la Agenda de Gobierno de Descentralización.

El modelo neoliberal y centralista de Chile, ha reforzado disparidades interregionales, provocando que la hipercentralización del poder provoque problemas como la hiperconcentración de la población, recursos y poder.

A modo de ejemplo, se señala que el área metropolitana de Santiago, ocupa sólo el 2,1% del territorio nacional, sin

embargo, concentra el 41% de la población nacional, 49% del PIB y un 41% del empleo nacional.

De acuerdo al texto, existe evidencia empírica que señala que los países ricos que inician procesos para aumentar sus niveles de descentralización, tienen un nivel de crecimiento más acelerado que los países que no avanzan en esta materia.

CAP I.

El capítulo comienza relatando la alta centralización de Chile como país unitario. Relata que la reforma realizada en 1980,

es realmente una política de desconcentración de responsabilidades del Estado, y no se asume como una verdadera

política de descentralización, pues asigna el rol de "agentes de servicios" a las municipalidades del país.

Municipios son altamente dependientes de las transferencias del gobierno central, y su gestión está limitada por la prohibición para contraer préstamos que permitan dar solvencia a su gestión en los territorios.

Descentralización como prioridad La descentralización está inserta como una prioridad de gobierno en el programa 2014-2018 de la Presidenta Michelle Bachelet, a través de la creación de una Comisión Asesora Presidencial de Descentralización y Desarrollo Regional. La agenda establecida define dos campos de acción, a nivel región y municipal.

Región Equilibrar el desarrollo y competitividad regional a través del desarrollo de políticas territoriales adaptadas a características, medios y oportunidades de cada región. Además, refuerza a los actores regionales a través de un proceso de descentralización política y administrativa, a través de un proceso que comenzó en 1992 con la creación del Gobierno Regional (GORE), luego en el 2009 con la elección de los Consejeros Regionales (CORES) y posteriormente en 2017, con la elección de Intendentes, que está a la espera de la transferencia de competencias para su implementación.

Municipalidades Plantea reforma para mejorar autonomía y rendimiento, además de reducir disparidades en términos financieros. SUBDERE, Asociación Chilena de Municipalidades y Asociación de funcionarios de municipalidades, acuerdan la creación del Comité Asesor Técnico Municipal, el que más tarde da paso a la reforma de 2016 que permite mayor flexibilidad en el manejo del personal en las municipalidades por parte de la autoridad edilicia. Sin embargo, la reforma inicial planteaba avanzar en modernización, equidad, autonomía y responsabilidad, lo que queda postergada a raíz del enfoque regional en esta primera etapa de descentralización.

OCDE sugiere que al ser los municipios al igual que las regiones, parte del mismo sistema multinivel, debieran ejecutarse reformas en paralelo que permitan fortalecer el sistema de gobernanza. Menciona que existe un desafío pendiente por transformar verdaderamente a los municipios en gobiernos locales, a través de procesos de modernización municipal, pues se encuentra debilitado su rol de conexión con la ciudadanía a partir de su posición en el sistema de gobernanza multinivel.

OCDE señala que el proceso de descentralización hacia los municipios debe reconocer la diversidad de las comunas que administran, reconsiderando el principio de la unidad que opera en la actualidad. El panorama actual de las municipalidades chilenas considera administraciones diversas en cuanto a tamaño de comunas, características socioeconómicas, crecientes desigualdades internas, y niveles de pobreza disparejos.

A raíz de estudios realizados por la SUBDERE, en 2012 se crea el FIGEM (Fondo de Incentivo al Mejoramiento de la Gestión

Municipal), que divide a los 345 municipios en 5 categorías, de acuerdo a criterios socioeconómicos y espaciales. Para la reforma al nivel municipal, la OCDE recomienda utilizar la información del SINIM y ejecutar una descentralización asimétrica, utilizando como base la categorización de las comunas planteadas por la SUBDERE.

CAP 2.

A raíz del diagnóstico de un país altamente centralizado, gasto público municipal muy bajo, y un país con los menores

niveles de inversión pública en los gobiernos subnacionales, se analizan las características del sistema financiero municipal.

Se identifica que las transferencias en educación y salud no cubren realmente todos los gastos asociados a su administración. Además, el aumento de las tareas asignadas a municipios no viene siempre acompañada de una inyección de nuevos recursos para su ejecución.

La falta de vías de financiamiento impide inversión en infraestructura pública, impide desarrollo sostenible, protección al medioambiente, crecimiento económico y productividad.

Se diagnostica que las transferencias de capital, en especial las del FNDR, no son suficientes para cubrir necesidades de inversión municipal en cantidad y calidad. Además, a nivel tributario hay capacidades limitadas, y gran parte de esta recaudación es transferida al Fondo Común Municipal (FCM). Menciona que el impuesto territorial posee más características de un impuesto nacional que local, pues tiene inserto un mecanismo de distribución que no permite totalmente su administración directa. Respecto a las patentes comerciales, también se señala un escaso espacio de maniobra, siendo la tasa limitada entre el 2,5% y 5% y el monto cancelado vía el SII. Además, menciona que la concentración del pago de patentes comerciales está remitido a las zonas metropolitanas. En razón del impuesto a los vehículos, es fijado a nivel nacional son variación local, y 2/3 son redistribuidos vía el FCM. Por último, se destaca el cobro por aseo, dónde los municipios si fijan la tasa, y constituye esencialmente la única fuente de recursos propia del municipio, sin embargo, presenta la gran falla de que los ciudadanos no pagan el impuesto, probablemente por desconocimiento, provocando acumulaciones de esta deuda.

Con respecto a los préstamos, se identifica que los municipios no pueden contraer este tipo de obligaciones, pero en la informalidad si se procede de 3 formas distintas:

- Operaciones de arriendo y subarriendo retroactivo (Leasing y Leaseback)

- Deuda comercial y pagos atrasados

- Deuda previsional: Contribuciones a seguridad social de trabajadores

Para mejorar el funcionamiento del Sistema financiero municipal, la OCDE propone:

- Evaluar el complejo sistema de transferencia entre niveles de gobierno

- FNDR: Aumentar transferencias no condicionadas

- Reforzar autonomía municipal en materia fiscal: Fijación de tributos diferenciados

- Mayor cobro por servicios municipales regulados por ley, y que no implique una carga poco equitativa para familias más vulnerables.

- Incidencia en los procesos de concesiones, permitiendo el contrato con los territorios y no sólo desde el nivel central.

- Extender capacidad de endeudamiento para municipalidades más competentes. Uso de créditos para financiar infraestructura con pago intergeneracional. Evaluación de mecanismos interno o externo para evaluación crediticia.

- Idea de "pacto fiscal" involucrando a los ciudadanos para que conozcan el impacto en el desarrollo local de una mayor carga tributaria.

Estado debe ejercer control presupuestario y financiero del Gob. Subnacional y debe haber coordinación en temas fiscales entre los diferentes niveles de gobierno.

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CAP 3.

Fondo común Municipal

En 1979 se crea el Fondo Común Municipal como método de compensación para reducir disparidades fiscales para realizar

una redistribución solidaria de los ingresos. De acuerdo a los fines para los que fue creado, según la OCDE ha cumplido su función, pues municipios más pequeños reciben más recursos per cápita. Sin embargo, se identifica que cumple en cuanto

a solidaridad, pero no así en equidad territorial

Cuestionamientos

- Complejidad y falta de transparencia del algoritmo de entrega de recursos

- Mecanismo anticuado e incompatible con equidad territorial

- Efectos contraproducentes y disuasivos (Pereza fiscal y mayor interdependencia)

- Escaso impacto en la reducción de desigualdades entre territorios.

- Ineficientes medidas de retorno redistributivo.

OCDE aconseja que el fondo se mantenga, pero que sea reforzado y renovado, combinando los criterios de solidaridad y equidad, con criterios de eficiencia económica. La OCDE plantea los siguientes cambios:

- Ampliar base de contribuciones municipales y hacerlo menos selectivo.

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Evaluar de mejor modo la riqueza municipal, para así re determinar contribución y beneficio.

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Evaluación de la medición de las desigualdades.

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Cambiar algoritmo para incorporar objetivos de equidad.

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Dar mayor verticalidad al enfoque horizontal a través de subvenciones del gobierno central.

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El enfoque uniforme entre municipios podría evolucionar hacia un enfoque regional para reflejar realidades territoriales

y

sociales.

OCDE propone un nuevo sistema que recaude recursos a nivel nacional con distribución diferenciado regional y localmente para fomentar la cohesión política, estrategias de desarrollo territorial económicamente sólidas, y una asignación más eficiente de los recursos públicos.