Revisin de gobernabilidad multinivel en Chile: Modernizacin del Sistema

Municipal - OCDE
SUBDERE solicita colaboracin a la OCDE para ejecutar anlisis del gobierno subnacional en Chile para apoyar la
implementacin del programa de descentralizacin municipal que es parte de la Agenda de Gobierno de
Descentralizacin.

El modelo neoliberal y centralista de Chile, ha reforzado disparidades interregionales, provocando que la

hipercentralizacin del poder provoque problemas como la hiperconcentracin de la poblacin, recursos y poder.

A modo de ejemplo, se seala que el rea metropolitana de Santiago, ocupa slo el 2,1% del territorio nacional, sin
embargo, concentra el 41% de la poblacin nacional, 49% del PIB y un 41% del empleo nacional.

De acuerdo al texto, existe evidencia emprica que seala que los pases ricos que inician procesos para aumentar sus
niveles de descentralizacin, tienen un nivel de crecimiento ms acelerado que los pases que no avanzan en esta materia.

CAP I.

El captulo comienza relatando la alta centralizacin de Chile como pas unitario. Relata que la reforma realizada en 1980,
es realmente una poltica de desconcentracin de responsabilidades del Estado, y no se asume como una verdadera
poltica de descentralizacin, pues asigna el rol de "agentes de servicios" a las municipalidades del pas.

Municipios son altamente dependientes de las transferencias del gobierno central, y su gestin est limitada por la
prohibicin para contraer prstamos que permitan dar solvencia a su gestin en los territorios.

Descentralizacin como prioridad

La descentralizacin est inserta como una prioridad de gobierno en el programa 2014-2018 de la Presidenta Michelle
Bachelet, a travs de la creacin de una Comisin Asesora Presidencial de Descentralizacin y Desarrollo Regional. La
agenda establecida define dos campos de accin, a nivel regin y municipal.

Regin
Equilibrar el desarrollo y competitividad regional a travs del desarrollo de polticas territoriales adaptadas a
caractersticas, medios y oportunidades de cada regin. Adems, refuerza a los actores regionales a travs de un
proceso de descentralizacin poltica y administrativa, a travs de un proceso que comenz en 1992 con la
creacin del Gobierno Regional (GORE), luego en el 2009 con la eleccin de los Consejeros Regionales (CORES) y
posteriormente en 2017, con la eleccin de Intendentes, que est a la espera de la transferencia de competencias
para su implementacin.

Municipalidades
Plantea reforma para mejorar autonoma y rendimiento, adems de reducir disparidades en trminos financieros.
SUBDERE, Asociacin Chilena de Municipalidades y Asociacin de funcionarios de municipalidades, acuerdan la
creacin del Comit Asesor Tcnico Municipal, el que ms tarde da paso a la reforma de 2016 que permite mayor
flexibilidad en el manejo del personal en las municipalidades por parte de la autoridad edilicia. Sin embargo, la
reforma inicial planteaba avanzar en modernizacin, equidad, autonoma y responsabilidad, lo que queda
postergada a raz del enfoque regional en esta primera etapa de descentralizacin.

OCDE sugiere que al ser los municipios al igual que las regiones, parte del mismo sistema multinivel, debieran ejecutarse
reformas en paralelo que permitan fortalecer el sistema de gobernanza. Menciona que existe un desafo pendiente por
transformar verdaderamente a los municipios en gobiernos locales, a travs de procesos de modernizacin municipal,
pues se encuentra debilitado su rol de conexin con la ciudadana a partir de su posicin en el sistema de gobernanza
multinivel.
OCDE seala que el proceso de descentralizacin hacia los municipios debe reconocer la diversidad de las comunas que
administran, reconsiderando el principio de la unidad que opera en la actualidad. El panorama actual de las
municipalidades chilenas considera administraciones diversas en cuanto a tamao de comunas, caractersticas
socioeconmicas, crecientes desigualdades internas, y niveles de pobreza disparejos.

A raz de estudios realizados por la SUBDERE, en 2012 se crea el FIGEM (Fondo de Incentivo al Mejoramiento de la Gestin
Municipal), que divide a los 345 municipios en 5 categoras, de acuerdo a criterios socioeconmicos y espaciales. Para la
reforma al nivel municipal, la OCDE recomienda utilizar la informacin del SINIM y ejecutar una descentralizacin
asimtrica, utilizando como base la categorizacin de las comunas planteadas por la SUBDERE.

CAP 2.

A raz del diagnstico de un pas altamente centralizado, gasto pblico municipal muy bajo, y un pas con los menores
niveles de inversin pblica en los gobiernos subnacionales, se analizan las caractersticas del sistema financiero municipal.

Se identifica que las transferencias en educacin y salud no cubren realmente todos los gastos asociados a su
administracin. Adems, el aumento de las tareas asignadas a municipios no viene siempre acompaada de una inyeccin
de nuevos recursos para su ejecucin.

La falta de vas de financiamiento impide inversin en infraestructura pblica, impide desarrollo sostenible, proteccin al
medioambiente, crecimiento econmico y productividad.

Se diagnostica que las transferencias de capital, en especial las del FNDR, no son suficientes para cubrir necesidades de
inversin municipal en cantidad y calidad. Adems, a nivel tributario hay capacidades limitadas, y gran parte de esta
recaudacin es transferida al Fondo Comn Municipal (FCM). Menciona que el impuesto territorial posee ms
caractersticas de un impuesto nacional que local, pues tiene inserto un mecanismo de distribucin que no permite
totalmente su administracin directa. Respecto a las patentes comerciales, tambin se seala un escaso espacio de
maniobra, siendo la tasa limitada entre el 2,5% y 5% y el monto cancelado va el SII. Adems, menciona que la
concentracin del pago de patentes comerciales est remitido a las zonas metropolitanas. En razn del impuesto a los
vehculos, es fijado a nivel nacional son variacin local, y 2/3 son redistribuidos va el FCM. Por ltimo, se destaca el cobro
por aseo, dnde los municipios si fijan la tasa, y constituye esencialmente la nica fuente de recursos propia del municipio,
sin embargo, presenta la gran falla de que los ciudadanos no pagan el impuesto, probablemente por desconocimiento,
provocando acumulaciones de esta deuda.

Con respecto a los prstamos, se identifica que los municipios no pueden contraer este tipo de obligaciones, pero en la
informalidad si se procede de 3 formas distintas:

- Operaciones de arriendo y subarriendo retroactivo (Leasing y Leaseback)

- Deuda comercial y pagos atrasados
- Deuda previsional: Contribuciones a seguridad social de trabajadores

Para mejorar el funcionamiento del Sistema financiero municipal, la OCDE propone:

- Evaluar el complejo sistema de transferencia entre niveles de gobierno

- FNDR: Aumentar transferencias no condicionadas
- Reforzar autonoma municipal en materia fiscal: Fijacin de tributos diferenciados
- Mayor cobro por servicios municipales regulados por ley, y que no implique una carga poco equitativa para familias ms
vulnerables.
- Incidencia en los procesos de concesiones, permitiendo el contrato con los territorios y no slo desde el nivel central.
- Extender capacidad de endeudamiento para municipalidades ms competentes. Uso de crditos para financiar
infraestructura con pago intergeneracional. Evaluacin de mecanismos interno o externo para evaluacin crediticia.
- Idea de "pacto fiscal" involucrando a los ciudadanos para que conozcan el impacto en el desarrollo local de una mayor
carga tributaria.
- Estado debe ejercer control presupuestario y financiero del Gob. Subnacional y debe haber coordinacin en temas
fiscales entre los diferentes niveles de gobierno.

CAP 3.

Fondo comn Municipal

En 1979 se crea el Fondo Comn Municipal como mtodo de compensacin para reducir disparidades fiscales para realizar
una redistribucin solidaria de los ingresos. De acuerdo a los fines para los que fue creado, segn la OCDE ha cumplido su
funcin, pues municipios ms pequeos reciben ms recursos per cpita. Sin embargo, se identifica que cumple en cuanto
a solidaridad, pero no as en equidad territorial

Cuestionamientos

- Complejidad y falta de transparencia del algoritmo de entrega de recursos

- Mecanismo anticuado e incompatible con equidad territorial
- Efectos contraproducentes y disuasivos (Pereza fiscal y mayor interdependencia)
- Escaso impacto en la reduccin de desigualdades entre territorios.
- Ineficientes medidas de retorno redistributivo.

OCDE aconseja que el fondo se mantenga, pero que sea reforzado y renovado, combinando los criterios de solidaridad y
equidad, con criterios de eficiencia econmica. La OCDE plantea los siguientes cambios:

- Ampliar base de contribuciones municipales y hacerlo menos selectivo.

- Evaluar de mejor modo la riqueza municipal, para as re determinar contribucin y beneficio.
- Evaluacin de la medicin de las desigualdades.
- Cambiar algoritmo para incorporar objetivos de equidad.
- Dar mayor verticalidad al enfoque horizontal a travs de subvenciones del gobierno central.
- El enfoque uniforme entre municipios podra evolucionar hacia un enfoque regional para reflejar realidades territoriales
y sociales.

OCDE propone un nuevo sistema que recaude recursos a nivel nacional con distribucin diferenciado regional y localmente
para fomentar la cohesin poltica, estrategias de desarrollo territorial econmicamente slidas, y una asignacin ms
eficiente de los recursos pblicos.