\ ae kn > NC * a) y x 4 \g » FEDERALISMO 3 FISCAL TEORIA Y PRACTICA ANToNIo GiMéNEZ MONTERO Catedrdtico de Economia Aplicada / Hacienda Publica Facultad de Economia Universitat de Valencia tirant lo bllanch Valencia, 2002Prélogo. Indice | _.__ Partel ANALISIS ECONOMICO Y FEDERALISMO FISCAL . Capituio 1 DISTRIBUCION, IDENTIFICACION Y¥ MEDIDA DEL PODER FISCAL 11, EL SISTEMA FEDERAL: PERSPECTIVA POLITICA ¥Y ECONOMI- 1.3. PRINCIPIOS DE REPARTO DEL PODER TRIBUTARIO x 1.4, IDENTIFICACION Y CUANTIFICACION DEL PODER FISCAL... 14.1. Problemas especificos de la cuantificacién del poder de gasto 1.4.2. Problemas especificos de la cuantificacion del poder tributario 1.5. INDICES DE MEDIDA RELACIONADOS OON EL PODER FISCAL 1.5.1. Indices de descentralizacién .. 1.5.1.1. Descentralizacion de gastos . 1.5.1.2. Indices de descentralizacién de ingresos 1.5.1.3. Limitaciones y utilidad de los indices de descentraliza- cién ...... 1.8.2, indices de autonomia y dependencia financiera 5.3, Indices de suficiencia financiera .. EJEMPLO PRACTICO 1.1. EJERCICIO PRACTICO 1.2. Capitulo 2 EQUILIBRIOS Y DESEQUILIBRIOS FINANCIEROS 2.1, CONCEPTO Y MEDIDA DEL EQUILIBRIO FINANCIERO 2.2. EQUILIBRIO FINANCIERO VERTICAL Y TRANSFERENCIAS DE SUFICIENCIA ... eecesneseee 2.2.1. Transferencias de suficiencia 2.3. EQUILIBRIO FINANCIERO HORIZONTAL Y TRANSFERENCIAS DE NIVELACION .. 2.3.1, La nivelacién horizontal . 23.1.1. La eleccién dei estdndar de referencia 2.3.1.2. La medida del nivel de provision 44 bienes y sel publicos 13 61 63 66 68 71 72 73INDICE 2.2.1.3. Célculo de las necesidades de gasto 5 2.3.1.4, Céleulo de la presion fiscal ... 16 2.3.2. Transferencias de nivelacién .. 18 2.4. UNA SOLUICION SIMULTANEA PARA LOS DOS DESEQU BRIOS . 2 85 2.5. DESEQUILIBRIOS MICOS Y SOCIALES INTERREGIO- NALES ...... 94 EJERCICIO PRACTICO 2.1. 96 Capitulo 3 ‘TRANSFERENCIAS INTERGUBERNAMENTALES 3.1. TIPOS DE TRANSFERENCLS... 103 3.2, TRANSFERENCIAS £ INTERIORIZACION DE EFECTOS EX- TERNOS ... . 103 33. TRANSFERENCIAS Y PROVISION DE BIENES Y $ PUBLICOS. 112 3.3.1. ‘Transferencias ineondicionadas . 14 3.8.2. Transferencia condicional graduada sin limit 116 3.3.3. 'Transferencias incondicionadas frente a condicionadas 118 3.3.4. Transferencias condicionadas graduiadas con limite .. 120 3.3.5. Transferencias condicionadas graduadas incrementales 122 3.4. JUSTIFICACION DE LAS TRANSFERENCIAS.. 125 Parte II - EL FEDERALISMO FISCAL EN LA PRACTICA Capitulo 4 EXPERIENCIAS FEDERALES (D 41. PANORAMA GENERAL 41.1. Grado de descentralizacion . 4.1.2. Fi gasto pubblico en los paises federales 4.1.3. Distribucién de los ingresos publicos 42, ESTADOS UNIDOS DE AMERICA... 42.1. Estructura institucional. 4.2.1.1. Nivel federal 42.1.2. Nivel estatal 42.1.3, Nivel local .. 2, Distribucién de competencias y funciones de gusto . Reparto del poder tributario ... ‘3.4. Desequilibrios financieros y transferencia 43, SUIZA.. 43.1. Estructura institucional 43.1.1. Nivel federal 43.1.2. Nivel cantonal 4.3.1.3. Nivel local. .. 43.1.4. Relaciones entre niveles de gobiernoParte I Analisis econémico y federalismo fiscalCapitulo 1 DISTRIBUCION, IDENTIFICACION, Y MEDIDA DEL PODER FISCALFEDERALISMO FISCAL: TEORIA Y PRACTICA 21 1.1. El sistema federal: perspectiva politica y econémica Casi todos los paises del mundo tienen actualmente algtin tipo de divisién territorial interna. Con independencia de su poblacién, dimensi6n, caracteristicas geograficas y sistema politico, siempre existe una distribucién espacial sobre la que se asienta el funcionamiento de sus instituciones politicas y administrativas. {Cémo se puede, en estas condiciones, distinguir entre paises federales y no federales? 0, lo que es igual, {qué condiciones debe cumplir un pais concreto para entrar a formar parte del grupo de los “federales”? Los criterios de clasificacién pueden ser tan rigidos como los que condujeron a Wheare en 1946 a identificar sdlo cuatro paises genuinamente federales!, 0 tan amplios como para que Oates afirmase, en 1972, que”prdcticamente cualquier sistema fiscal es federal”. Hoy dia, la moderna doctrina del federalismo politico’ defiende con claridad el principio de que no existe un unico criterio mediante el que podamos calificar a un pais como federal, y acude, en consecuencia, a considerar un conjunto mds o menos amplio de elementos: que exista una forma institucionalizada, real y efectiva, de distribucién vertical de poder; que haya garantias para su ejercicio; que se asignen de forma efectiva competencias y responsabilidades a cada nivel de gobierno; que los conflictos que surjan entre los diferentes niveles se diriman por instancias neutrales de ambito superior; y que los ambitos y procedimientos para la elaboraci6n independiente de las respectivas normas estén claramente establecidos y garantizados. Por otra parte, la aparicién de formas intermedias, complejas en su organizacién y poseedoras de alguno de los elementos citados, que se sittin entre los dos extremos convencionales de Estado Federal y Estado Unitario, ha conducido a la doctrina constitucionalista mas actual a defender criterios pragmaticos y generosos a la hora de 1 Incluso uno de ellos, Canada, lo consideraba “casi federal”. Vid. Wheare, Kenneth Clinton (1946), Federal Government, Oxford University Press, Oxford. (1963), 4th edition, pag. 126. 2 Vid. Oates, Wallace E. (1972), Fiscal Federalism, Harcourt Brace Jovanovich, New York. (1972), pag. 13. ® Vid. Aja, Eliseo (1999), El Estado autondmico. Federalismo y hechos diferenciales, Alianza Editorial, Madrid, pag. 31.22 DISTRIBUCION, IDENTIFICACION Y MEDIDA... otorgar el-calificativo “federal”. De esta forma, se rechaza el mero nominalismo de aquellos paises que se auto proclaman federales, y se centra el andlisis en las caracteristicas que presentan, en su funcionamiento real, los elementos antes aludidos. Segtin esto, son *perfectamente equiparables los paises federales de tipo tradicional, y los paises “unitarios descentralizados”, siempre que esa descen- tralizacién haya conducido a una real y efectiva distribucién vertical del poder politico, y existan las instituciones, normas y garantias tipicas del federalismo tradicional. Para nuestros propositos, la caracteristica mds relevante, y la que utilizamos, por tanto, para clasificar a un pais como “federal”, es precisamente esa: que exista auténtica capacidad politica para tomar decisiones auténomas por parte de aquellos gobiernos cuyo poder se circunscribe a un territorio determinado. Desde esa perspectiva, no nos interesan tanto los sutiles matices que permitirfan distinguir con mayor precisién entre un pais federal y un Estado unitario descentralizado, puesto que aceptamos que ambos sistemas son similares, como establecer con claridad la diferencia, que entendemos fundamental, entre descentralizacién y desconcentracién. La desconcentracién no es en definitiva, pese a que admite muchas formas posibles, mds que una mera delegacién administrativa para la ejecucién de determinadas tareas, sin que exista auténtica capacidad de decisién en manos de los 6rganos desconcentrados. En consecuencia, por mucho que se amplie, profundice o extienda el proceso desconcentrador de un Estado, nunca puede llegar a equipararse con la descentralizacién, puesto que le falta el elemento esencial, la divisién vertical del poder, que es el que otorga la capacidad para tomar decisiones independientes. Puesto que la divisién territorial es la consecuencia inmediata, cuando no el origen, de la distribucién de poder tipica de los sistemas federales, es obvio que el numero y denominacién de los niveles de gobierno existentes en un pais federal diferira sustancialmente de uno a otro. Para simplificar el panorama, y al mismo tiempo hacer posible un enfoque aplicable con caracter general a cualquier pais federal, es habitual identificar tres niveles principales de gobierno: A. El Federal, que comprende todo el territorio nacional, y que, segtin paises, puede llamarse también nivel Central o Estatal.FEDERALISMO FISCAL: TEORIA Y PRACTICA 23 B. El Regional, o territorios en los que esta dividido un pais. Dependiendo de cada caso concreto, este nivel puede denominarse Auton6émico, Estatal, 0 Provincial. C. El Local, que se refiere a los territorios en que se divide cada regién. Las denominaciones son diversas segtin paises, aunque el mas extendido y frecuente es sin duda el de nivel Municipal. Conviene insistir en que las especificas denominaciones de cada uno de estos tres niveles son distintas segun el pais a que se refieren, y que tales diferencias implican A4mbitos territoriales distintos, no equiparables, por lo que habra que tener un especial cuidado cuando coincidan los sustantivos que las identifican: el nivel “Estatal” en los Estados Unidos de América no tiene nada que ver con el nivel “Estatal” en Bélgica o Espafia, de la misma manera que las “Provincias” canadienses son un nivel de gobierno muy diferente al de las “Provincias” espafiolas. Insistimos también en que el némero de niveles depende de lo que se disponga en cada pais: el nivel regional puede dividirse en unidades mas amplias que los municipios por ejemplo comarcas 0 condados), y es posible que los municipios se subdividan a su vez en territorios de dmbito mas reducido (por ejemplo parroquias o localidades). Para la Econom{a, y sobre todo para la Economia Piublica, el estudio de los sistemas federales da lugar a lo que se conoce en todo el mundo como “Federalismo Fiscal*”. En linea con lo que acabamos de exponer, esta disciplina considera “federal” a cualquier sistema politico que suponga una real distribucién vertical de la capacidad para tomar decisiones econédmicas publicas. Dado que existen apreciables diferencias entre unos y otros tipos de decisiones econdmicas publicas®, cuanto mejor se quiera conocer la distribucién real de dicho poder, mds habré que profundizar en la identificacién de la naturaleza, contenido, e importancia relativa de las decisiones que puede tomar cada uno de los niveles de gobierno. Puesto que el objeto principal de estudio del federalismo fiscal es el funcionamiento del sector ptiblico en paises con varios niveles de El término “fiscal” se utiliza en su acepcién més amplia, para referirse al conjunto de actividades desarrolladas por las Administraciones Publicas. ‘A modo de ejemplo, existen decisiones presupuestarias y no presupuestarias, de regulacién, de gestién administrativa, de control de la actividad financiera, ete. Cada una supone una forma diferente de poder y una via distinta para su ejercicio.24 DISTRIBUCION, IDENTIFICACION Y MEDIDA... gobierno, es légico que la disciplina adopte los planteamientos metodolégicos de la Economia Publica, utilizando para su andlisis tanto la distincién entre las actividades publicas (Produccién, Provision, Financiacién y Regulacién®), como la util separacién de Musgrave’ entre ramas u objetivos de la Hacienda Publica (Estabilizaci6n, Distribucién y Asignacién). Ademas de su contenido descriptivo o positivo, el federalismo fiscal ha aportado tradicionalmente proposiciones normativas, elaborando criterios mediante los que se podria llegar a definir una distribucién “Optima”, desde la perspectiva econémica, de las competencias o responsabilidades que habria que atribuir a los: distintos niveles de gobierno. Adicionalmente, el federalismo fiscal también se ocupa de como utilizar los conceptos propios del andlisis econémico (eficacia, eficiencia, equidad, bienestar, etc.), para valorar las soluciones adoptadas en los diferentes paises federales. 1.2. Principios para la_ distribucién de _ las competencias de gasto El punto de partida habitual para la exposicién y discusién de estos principios es la mencionada separacién entre objetivos estabilizadores, distributivos y asignativos propuesta por Musgrave en 1957, y sus consideraciones posteriores acerca de qué nivel gubernamental deberfia ocuparse de cada uno de ellos®. Un anéalisis mas detallado por parte de Oates®, consolida lo que la literatura hacendistica denomina “el modelo TMO (Tiebout-Musgrave-Oates)”. En él se defiende la superioridad del gobierno central para desarrollar, con mayores posibilidades de éxito, tanto las politicas anticiclicas como las redistributivas, al tiempo que recomienda la 6 Vid. Olmeda Diaz, Miguel (1990), “Sector piblico y presupuesto del Estado: la diferenciacién entre actuaciones publicas”, Palaw 14, n.° 12, pags. 17-42. 7 Musgrave, Richard A. (1957), “A Multiple Theory of Budget Determination’, Finanzarchiv, Band 17, pag. 333. 8 Vid. Musgrave, Richard A. (1959), The Theory of Public Finance, McGraw-Hill. New York, cap: 1, y también Musgrave, Richard A. (1961), “Approaches to = Fiscal Theory of Political Federalism”, en National Bureau of Economic Research (ed.) (1962), Public Finances: Needs, Sources, and Utilization, Princeton University Press, Princeton, pags. 97-135. 9 Oates, Wallace E. (1972), op. cit., capitulo.2.FEDERALISMO FISCAL: TEORIA Y PRACTICA 25 provision descentralizada de gran parte de los bienes publicos, al existir en este caso importantes ganancias de bienestar agregadas. Respecto a la Rama de Estabilizacion", la mayoria de los autores coincide en sefalar dos grandes inconvenientes para atribuir la politica anticiclica a los gobiernos regionales. En primer lugar, porque la economia de dichos gobiernos tiene un elevado grado de apertura. En esas condiciones, los instrumentos tipicos de la politica fiscal se muestran muy poco eficaces"!, debido a que sus efectos se diluyen entre la propia jurisdiccién y las colindantes. Por otra parte, ese elevado grado de apertura hace que la deuda publica de los gobiernos regionales posea todas las earacteristicas de la deuda “exterior”, lo que limita adicionalmente las posibilidades de utilizacién de los saldos presupuestarios como instrumento de la politica fiscal. En segundo lugar, porque el control de la masa monetaria en circulacién, esencial para las posibilidades de éxito de la politica monetaria nacional, es incompatible con la existencia de autoridades monetarias subcentrales (de 4mbito menor al federal) que puedan actuar independientemente en este Ambito, emitiendo y retirando dinero. No obstante, y pese a las limitaciones sefaladas, tanto la experiencia de los ultimos afios como las consideraciones analiticas de algunos autores, ofrecen argumentos para que se otorgue cierto papel complementario a los gobiernos subcentrales en las politicas de estabilizaci6n. Se justifican asi actuaciones regionales y locales en el Ambito de la creacion de empleo y en el fomento de las exportaciones y otras actividades econémicas, al tiempo que se reclama insis- 1 Su principal tarea es lograr un nivel de demanda agregada que genere un crecimiento estable, y reducir al minimo las oscilaciones ciclicas de la economia. En realidad, es probable que los gobiernos subcentrales tengan una accién pro ciclica, como defendia la “hipétesis de perversidad” Vid. Perloff, Harvey S. (1943), “Fiscal Policy at State and Local Levels”, en Harris, Seymour E. (ed) Postwar Economic Problems, McGraw-Hill, New York, pags. 221-238. Los estudios acerca del ciclo politico y su incidencia en las decisiones de ingresos y gastos puiblicos abrieron otra interesante via de andlisis de estas cuestiones. Vid Nordhaus, W. D. (1989), “Alternative approaches to the political business cycle”, Brookings Papers on Economic Activity, n. 2, pags. 1-49, y Diaz de Sarralde, Santiago (1999), El ciclo politico econdmico en las comunidades auténomas espaiolas, ‘Tesis Doctoral, Universidad Complutense, Madrid. 126 DISTRIBUCION, IDENTIFICACION Y MEDIDA... tentemente la necesidad de coordinar las respectivas politicas de endeudamiento y déficit publicos!”. En cuanto a los objetivos redistributivos, existe inicialmente una gran coincidencia en que la libre circulacién de individuos y mercancias dentro de las fronteras nacionales implica una eficacia casi nula de las politicas redistributivas impulsadas por los gobiernos subcentrales. Si un gobierno regional establece, en el ambito de su territorio, impuestos fuertemente progresivos y programas sociales econémicamente relevantes, los resultados mas probables serian un éxodo de los ricos hacia otras regiones y una afluencia de pobres hacia esa region. El resultado final seria una distribucién persona mas igualitaria dentro de ese territorio, pero con un claro descenso de su renta media por habitante. Es obvio que, en esta argumentacién la movilidad interregional y los elementos que pueden favorecerla © restringirla, es la clave de la discusién acerca de las mayores menores posibilidades de éxito que pueden tener las_politicas redistributivas regionales. Por otra parte, mejorar la distribucién personal de la renta puede considerarse un “bien ptblico nacional’, por lo que su provision deberia estar encomendada al gobierno central, y se pued encontrar argumentos que avalen esta proposicion. Por ultimo, otras opiniones a favor de la centralizacién de la redistribucion hacer hincapié en la posibilidad de que las medidas redistributivas sub- centrales tengan efectos negativos sobre la asignacién de recursos, @ poder influir ineficientemente en las decisiones de localizacién industrial. Pese a la amplia y generalizada aceptacién de la conveniencia de asignar las principales responsabilidades redistributivas al nive central, lo cierto es que en este campo han aparecido varias lineas de discrepancia que han abierto brechas relevantes, tanto desde e punto de vista de la discusién académica como desde la perspectivs de la implantaci6n real de politicas redistributivas regionales. La primera, iniciada con el conocido trabajo de Pauly1’, plantea esencialmente las razones por las que podria considerarse |: redistribucién personal como un “bien publico local”, a partir de uz 2 Vid, Barberén, Ramon (1989), La estabilizacion en un contexto institucion descentralizado, Tesis Doctoral, Universidad de Zaragoza. 1 Vid. Pauly, Mark V. (1973): “Income Redistribution as a Local Public Good” Journal of Public Economics, n2 2, pp. 85-58.FEDERALISMO FISCAL: TEORIA Y PRACTICA 2 detallado andlisis de las complejas interdependencias que se dan entre las utilidades de los individuos. Lo que defiende este autor es que los residentes de una localidad tienen importantes razones para acometer acciones de redistribucién voluntaria, o bien para exigir a sus gobiernos locales una mayor redistribuci6n institucional. La segunda, abierta por Boadway y Wildasin'‘, incide en la insoslayable beligerancia distributiva de las actuaciones guber- namentales subcentrales. Queramos 0 no, las politicas de ingresos y gastos publicos ejecutadas por los gobiernos regionales tienen efectos sobre la distribuci6n personal de la renta. El problema, por tanto, radica en si el “residuo fiscal”, tal como lo definié Buchanan", es coherente o no con los patrones distributivos aceptados por esa sociedad. Después vendra la busqueda de mecanismos de cooperacién o compensacién entre los gobiernos central y regionales (que tendrian asi algin papel a jugar en la redistribucién) para acercar dicho “residuo” a los patrones deseados. La tercera linea de discrepancia aparece cuando se toman en consideracién los posibles instrumentos a emplear en la politica redistributiva. En términos generales, tales instrumentos se reducen a dos: programas de transferencias monetarias (dentro de los que se incluirian las propuestas de establecer pensiones asistenciales de Ambito regional) y programas dirigidos a favorecer el crecimiento del capital humano de determinados grupos de poblacién. Es en este segundo grupo de instrumentos donde se encuentran los principales argumentos a favor de las competencias regionales en este campo, tanto desde los aspectos educativos del capital humano, como desde el punto de vista del desarrollo regional. Por lo que se refiere a los argumentos a favor y en contra de la descentralizacién de la rama de asignacién", conviene distinguir entre las actividades encaminadas a proveer bienes y servicios \4 Vid, Boadway, Robin W. y David E. Wildasin (1986), Economéa del sector puiblico, Instituto de Estudios Fiscales, Madrid, pags. 669 y ss. 38 Vid. Buchanan, James. M. (1950) “Federalism and Fiscal Equity”, American Economic Review, vol. XL, n.° 4, pags. 583-590. 16] objetivo ultimo de esta rama es que los recursos reales de un pais se usen de manera que se maximice el bienestar social. Eso implica tanto a los empleados como bienes intermedios en la produccién de otros bienes, como a los finales. En definitiva, no sélo determina si es socialmente preferible, por ejemplo, producir més cemento y menos carbén, sino también si el cemento debe utilizarse en construir escuelas 0 discotecas.28 DISTRIBUCION, IDENTIFICACION Y MEDIDA... publicos, las que corrigen efectos externos, y las que se dirigen 2 regular el uso de ciertos bienes privados. En cuanto a la provision de bienes publicos, la diseusion se centr: en las mejores condiciones que existen en las areas subcentrales pare lograr un ajuste mas eficiente entre oferta y demanda de biene= publicos. La cuestién es especialmente compleja, debido a la cantidad de factores involucrados en el logro de una provision “6ptima” d bienes y servicios publicos, entre los que cabe sefalar los siguientes el funcionamiento de los procesos de decision colectiva; la movilidaé interterritorial de los consumidores-votantes de bienes y servicios publicos; el uso de la imposicién basada en el principio del beneficio que existan o no diferencias significativas entre las ofertas de los distintos gobiernos de un mismo nivel; y la busqueda de mecanismos de interiorizacién de los efectos externos intergubernamentales. La desbordante literatura que ha desarrollado, matizado criticado éstos y otros aspectos de la provisién descentralizada de bienes y servicios ptiblicos, coincide de forma casi undnime en que son mas significativas sus ventajas que sus inconvenientes dificultades. El resultado final de todas estas consideraciones sefial= la conveniencia de que cada nivel de gobierno se encargue de proveer aquellos bienes y servicios ptblicos cuyo ambito de beneficios generados coincida, con la mayor aproximacién posible, con el Ambit geografico sobre el que dicho nivel gubernamental es competente. Desde la perspectiva de la teoria de los bienes publicos, ests propuesta requiere la identificacién de tres grandes tipos de bienes } servicios: los de ambito “nacional” (bastante cercanos a los biene= publicos puros de Samuelson”), los de ambito “regional”, y los de caracter “local”. Ahora bien, la delimitacién de las areas de benefici de cada bien o servicio publico, tanto en dimensién fisica 0 geografica como en poblacion beneficiaria, no es una cuesti6n matematicamente exacta. Ademds, es muy probable que tal ambito de beneficios ne coincida con la delimitacién administrativa del territorio encargado de la provisién del bien. En consecuencia, el reparto de las competencias para la provisién de los bienes y servicios “n: nacionales” continta siendo un tema sometido a la discrecionalidad J negociacién entre los diferentes niveles de gobierno. Samuelson, Paul A. (1954), “The Pure Theory of Public Expenditure”, Review of Economics and Statistics, vol. 36, n. 4, pags. 387-389.FEDERALISMO FISCAL: TEORIA Y PRACTICA 29 El reparto competencial es especialmente conflictivo en tres casos: cuando los bienes o servicios tienen relevantes efectos externos positivos asociados; en aquellos bienes y servicios que se consideran fundamentales y para los que, en consecuencia, debe garantizarse una provision minima en cualquier parte del territorio nacional; y en los bienes y servicios de caracter “preferente” desde el punto de vista nacional. En todos estos casos, y pese a que una correcta delimitacion del area de beneficios pudiera identificarlos como “regionales” 0 “locales”, existen suficientes razones para que su provisién quede en manos del gobierno central 0, al menos, exista una provisién, compartida, pero coordinada por él. Un problema distinto es el que plantean los efectos externos intergubernamentales, tanto positivos como negativos. La Economia Publica propone cuatro métodos de interiorizacion: la provisién conjunta, la compensacién monetaria, el reajuste territorial, y pasar la provision a gobiernos de ambito superior. Estas dos ultimas, y especialmente el ajuste territorial (segregaciones 0 agrupaciones), plantean serios problemas politicos y rechazo ciudadano, y sélo se utilizan en casos extremos. Las otras dos soluciones, que exigen 0 bien acuerdos de cooperacién para lograr una provision 6ptima agregada, o bien el establecimiento de cobros y pagos entre las localidades jinvolucradas, suelen reclamar habitualmente la intervencion final del gobierno central, que encuentra asi argumentos para reclamar una cierta centralizacién en la provisién de estos bienes. Por su parte, la descentralizaci6n de la regulacién publica del uso de bienes privados encuentra su principal argumento en su mejor adaptacién a las preferencias regionales 0 locales, siendo el ejemplo recurrente las disposiciones respecto a posibles usos del suelo. Si bien es cierto que una regulacién descentralizada puede favorecer una mayor coincidencia con las preferencias de los residentes locales, no lo es menos que las probabilidades de que aparezcan decisiones viciadas o fraudulentas aumentan conforme crece el numero de gobiernos que toman decisiones al respecto. Los frecuentes escan- dalos a propésito de recalificaciones urbanisticas, empla-zamientos de equipamientos (industriales, de servicios 0 de ocio), 0 el trazado de vias de comunicaci6n, son ejemplos claros de ello. Puesto que el 4mbito en que se manifiestan con mas fuerza las tensiones entre centralizacién y descentralizacién es el de la pro- vision de bienes publicos, no es de extrafiar que el federalismo fiscal30 DISTRIBUCION, IDENTIFICACION Y MEDIDA... haya ahondando en el estudio de sus ventajas e inconvenientes. Asi, por ejemplo, Oates llega a establecer las condiciones que deberian cumplirse para que, al menos idealmente, se diera siempre una clara superioridad en la provisién descentralizada, y llama “corres- pondencia perfecta” a la situacién en ques: 1. Existe un poder (gobierno que decide) para cada subconjunto de poblacién sobre el que se puede definir un Area de beneficio de un bien publico. 2. La revelacién de preferencias, individuales y colectivas, es perfecta. 8. Las decisiones ptiblicas generan una oferta que coincide exactamente con las demandas sociales. 4. Existe perfecta correlacién entre beneficios de los bienes publicos y pagos tributarios de cada individuo. Si existiese tal “correspondencia perfecta”, Oates demuestra la validez del “Teorema de la Descentralizacién”, que podemos refor- mular de forma simplificada asf: Si los costes de provision son iguales para el gobierno central y para los gobiernos regionales y locales, siempre es mds eficiente, o al menos igual de eficiente, (en cuanto al bienestar social), la provision local (ajustada a los niveles demandados por los residentes- contribuyentes-beneficiarios), que la provision uniforme centralizada, cualquiera que sea el nivel de ésta. Ni que decir tiene que este “Teorema” ha dado pie a una abundante literatura econémieca, y que si bien las criticas al mismo han sido muy importantes, también es cierto que ha constituido, durante muchos afios, el pilar fundamental en que se ha apoyado la justificacion te6rica (e incluso practica) de la descentralizacién de la provision publica, junto con el modelo de Tiebout!®. Segtin ese modelo, y aceptando que los ingresos y gastos ptblicos son relevantes para el bienestar individual, la provisién eficiente de bienes publicos locales puede lograrse mediante la heterogeneidad de la oferta (los “diferentes “ments” de bienes y servicios y su finan- ciacién” en la concepcién de Tiebout). A partir de esos “ments” y de una movilidad total de los individuos para fijar su residencia en una 18 Vid. Oates, Wallace B. (1972), op. cit., capitulo 2. 1 Vid Tiebout, Charles M. (1956), “A pure theory of local expenditures”, Journal of Political Economy, vol. 64, n.° 5, pp. 416-424.FEDERALISMO FISCAL: TEORIA Y PRACTICA 31 = otra localidad, proceso que el autor llama “votacién por pies”, Tiebout demuestra que puede lograrse una provisién local “6ptima” de bienes y servicios puiblicos. Pese a que los supuestos que adopta Tiebout para demostrar la validez de su propuesta son tan restrictivos que dificilmente pueden eamplirse en la realidad, la mayoria de los autores coinciden en que su idea contenia elementos atractivos y sugerentes, que abrieron las puertas a numerosas aportaciones y ramificaciones en la teorfa del federalismo fiscal?°. En cualquier caso, tanto los elementos basicos del modelo de Tiebout (heterogeneidad de oferta y movilidad), como las condiciones de Oates para el logro de “correspondencia perfecta” pueden considerarse como el referente paradigmadtico para lograr una provision descentralizada eficiente. A partir de ahi, se han tomado, en los paises federales, decisiones para facilitar las vias por las que el funcionamiento de las haciendas subcentrales pueda aproximarse a esa situacién ideal. En definitiva, la teoria normativa del federalismo fiscal no proporciona ni recetas infalibles ni criterios inamovibles para distribuir con precisién las competencias de gasto entre los niveles de gobierno. Mientras que existen poderosos argumentos a favor de la centralizacion de las Ramas de Estabilizacién y Distribuci6n, aparecen también fuertes razones para descentralizar la Rama de Asignacién, y en especial la provision de bienes y servicios publicos. El criterio general basico sigue siendo el establecido por Musgrave. “La esencia del federalismo fiscal radica por tanto en la afirmacion de que debe permitirse que las politicas de la Rama de Servicios difieran entre territorios, segun las preferencias de sus ciudadanos. Los objetivos de las Ramas de Distribucién y Estabilizacion, sin embargo, exigen una responsabilidad primordial al nivel central}. 1.3. Principios de reparto del poder tributario Un principio undnimemente aceptado por la literatura del federalismo fiscal es que la distribuci6n del poder tributario sea nece- 2 Vid. la revision hecha por Zodrow, G. (ed.) (1983), Local Provision of Public Services: The Tiebout Model after Twenty-Five Years, Academic Press, London. 21 Vid. Musgrave, Richard A. (1959), op. cit., capitulo 8.— a ae 32 DISTRIBUCION, IDENTIFICACION Y MEDIDA... sariamente posterior al reparto de competencias en materia de gasto, puesto que es légico que la atribucién de las potestades tributarias esté proporcionada a la capacidad competencial que, en materia de gasto, tenga asignada cada nivel de gobierno. Se defiende asi la bondad de un cierto equilibrio entre el poder de ingresar y el de gastar, que ha dado pie al que se conoce como “principio de equi- valencia“. Sin embargo, la existencia de consideraciones adicionales respecto a la gestion impositiva, asi como la utilizacién de los tributos para fines que van més alla de los meramente recaudatorios, ha generado otros criterios, que se usan también a la hora de discutir el reparto de las fuentes de ingresos. Naturalmente, ningun reparto puede ignorar los principios elementales que debe cumplir todo sistema tributario moderno Gusticia, equidad, economicidad, flexibilidad, etc.), ni su necesario sometimiento a los dictados constitucionales (p. e., no confiscato- riedad). Con todo ese conjunto de reglas, la teorfa del federalismo fiscal ha ido elaborando recomendaciones normativas y disefiando las bases para una distribucién “6ptima” de los ingresos tributarios. Como en otros campos de la hacienda publica, la primera piedra de este edificio la colocé Musgrave, indicando seis criterios basicos2*: 1. Los gobiernos regionales, y especialmente los locales, deberian gravar las bases tributarias que tengan una reducida movilidad interterritorial. 2. Los impuestos personales con tipos progresivos deberfan utilizarse por aquellos gobiernos capaces de implantar con mayor eficiencia un impuesto de base global. 3. La imposicién progresiva, que esta ideada para asegurar objetivos redistributivos, deberia ser, primordialmente, del gobierno central. 4. Los impuestos utilizables para fines de politica estabilizadora deberian ser centrales, mientras que los impuestos de los niveles subcentrales deberian ser estables frente a los ciclos. 22 Vid. Olson, Marcus (1969), “The principle of ‘fiscal equivalence’: the division of responsabilities among different levels of government”, American Economic Review, vol. 49, may, pags. 479-87. 23 Vid. Musgrave, Richard A. (1983), “Who should tax, where, and what?”, en McLure, Charles E. (ed.), Tax assignment in federal countries. Centre for Research on Federal Finance Relations, The Australian National University Press, Canberra, pags. 2-19.FEDERALISMO FISCAL: TEORIA Y PRACTICA. 33 a . Las bases impositivas que estan muy desigualmente distri- buidas entre los territorios deberian ser utilizadas sdlo por el gobierno central. 6. Los tributos basados en el principio del beneficio, asi como las tasas y los precios publicos, son apropiados para cualquier nivel de gobierno. A partir de estos principios, Musgrave propone la siguiente distribucién de tributos entre niveles de gobierno: Nivel Central: Imposicién sintética sobre la renta; Imposicion sobre el gasto; Imposicién sobre los recursos naturales; Tasas. Nivel Regional: Imposicion sobre la renta de _ residentes; Imposicién sobre la renta de no residentes; Imposicioén sobre productos, recaudada en destino; Imposicién sobre los recursos naturales; Tasas. Nivel Local: Imposicion sobre la propiedad; Imposicién sobre las néminas; Tasas. Aunque desde su formulacién hubo un consenso generalizado sobre la idoneidad de este reparto, que se mantiene en lineas generales hoy en dia, se han formulado algunas matizaciones interesantes, como por ejemplo la de King, cuyo andlisis se basa en trece elementos: 1) El volumen de la recaudacién; 2) Su asignacion entre niveles; 3) Su distribucién geografica; 4) Su elasticidad; 5) Los costes de administracién y cumplimiento; 6) El exceso de gravamen generado por tipos impositivos uniformes; 7) El exceso de gravamen. generado con tipos variables; 8) Exportacion de impuestos; 9) La perceptibilidad fiscal; 10) Competencia impositiva; 11) El patron distributivo; 12) Las implicaciones macroeconémicas; 13) La equidad; concluye afirmando que “ningtin impuesto parece ser perfecto para utilizacién subcentral”4. Al analizar este autor las posibilidades que ofrecen los actuales sistemas tributarios, dice que, pese a sus limitaciones, los impuestos subcentrales mas idéneos serian el impuesto personal sobre la renta y, sobre todo, el “poll tax” britanico. Pero la separacién de fuentes tributarias hacia la que apuntan estos criterios, no parece el camino adecuado para el moderno federalismo, debido entre otras razones a la centralizacién que casi 24 Vid King, David, N. (1984), Fiscal Tiers: The Economics of Multi-Level Government, George Allen & Unwin, London, pag. 200.34 DISTRIBUCION, IDENTIFICACION Y MEDIDA... inevitablemente supone. Las ideas actuales, defensoras del federalismo cooperativo, defienden un marco tributario que combine la separacién y asignacién exclusiva de fuentes tributarias con variados mecanismos de concurrencia, participacién, corresponsa- bilidad fiscal y distribucién de la recaudacion y, adicionalmente, una buena coordinacién y cooperacién de la gestion tributaria entre los diferentes niveles de gobierno”. En realidad, ese cambio de enfoque ya estaba apuntado en 1960 cuando, de forma muy grdfica, Grodzins sefalé que analizar los paises federales como si se tratara de una estructura gubernamental con tres niveles, donde cada uno posee limites perfectamente definidos, que pueden estudiarse casi independientemente de los otros (el llamado modelo “layer cake”), no era una opcidn realista, y propuso cambiar hacia enfoques basados en la perspectiva de un unico sector publico, que se compone de multiples centros de decisién, cuyos campos de actuacién se cruzan con diferentes intensidades en todas direcciones, formando un entramado semejante al de un “marble cake”, A decir verdad, en el federalismo actual, cuyas tareas se han multiplicado con la consolidacién del Estado del Bienestar, las competencias compartidas, tanto de gastos como de ingresos, son la norma y no la excepcién. El resultado es un buen numero de instituciones y érganos mixtos de decision, y una mayor complejidad en las relaciones fiscales intergubernamentales. En este contexto de federalismo cooperativo, aparecen “nuevos principios” de organi- zacion, como los recogidos por Biehl2’: 1. De asignacién 6ptima de competencias. Cada competencia debe ser asignada al nivel de gobierno que pueda proveer el corres- pondiente bien 0 servicio al coste mas bajo (supuesta igual calidad). % Vid. Mathews, Russell (1986): “Sistemas comparados de federalismo fiscal”, en Ruiz-Huerta, Jestis y Rafael Mufioz del Bustillo (eds.), Estado Federal / Hstado Regional: La financiacion de las Comunidades Autonomas. Diputacién Provincial de Salamanca, Salamanca, pag. 62. Vid. Grodzins, Morton (1960), “The Federal System”, en United States President's Commission on National Goals (ed.), Goals for Americans: programs for action in the sixties, Prentice-Hall, New Jersey. Vid. Biehl, Dieter (1989), “Optimal decentralization: a conceptual approach to the reform of German Federalism”, Environment and Planning C: Government and Policy, volume 7, pags. 375-383. 2FEDERALISMO FISCAL: TEORIA Y PRACTICA 35 2. De delimitacién 6ptima de competencias. Para empezar, hay que distinguir entre competencias exclusivas 0 compartidas. Normal- mente, cada competencia genérica puede ser dividida en un nimero variable de competencias parciales, las cuales pueden ser atribuidas a diversos niveles de gobierno, siendo en tal caso necesario establecer sistemas de cooperacién, que pueden dar lugar a comportamientos estratégicos por parte de los agentes implicados. En todo caso, es importante determinar claramente el campo de cada cual. Si se desean gobiernos con un alto grado de autonomia deci-soria, lo adecuado es asignar competencias en exclusiva, pero alli donde la cooperacién puede lograr mejores resultados, lo idéneo es repartir las diversas competencias parciales, delimitando claramente las funcio- nes, aunque ello suponga una menor autonomia. Hay que hacer notar que, en el caso de competencias compartidas, el gobierno central necesariamente ha de reservarse un cierto poder superior, para garantizar un minimo grado de homogeneidad interregional. 38. De combinacién 6ptima de competencias. Los gobiernos subcentrales han de tener una cantidad suficiente de competencias como para permitir un uso adecuado de sus capacidades decisorias (egislativas, ejecutivas y judiciales), y para hacer que el coste unitario por competencia sea minimizado. 4. De subsidiariedad. Mientras que los principios anteriores se basan sobre todo en razones de eficiencia, éste se apoya en criterios de distribucién del poder, y reclama que sea el nivel inferior de gobierno el que tenga preferencia a la hora de ser asignadas las eompetencias. Si un gobierno subcentral tiene capacidad para proveer o gestionar un servicio, es posiblemente mas ttil dotarle con mayor capacidad decisoria, para que pueda explotar mejor sus eonocimientos de las preferencias locales, que asignar esa compe- tencia a un nivel superior. 5. De representacién 6ptima de contribuyentes y beneficiarios. Basado en la idea de “correspondencia perfecta” de Oates, intenta evitar tanto la sobre como la sub-provisién de bienes y servicios publicos. Reclama que cada nivel de gobierno ha de poseer suficientes eompetencias tanto de gastos como de ingresos, para asegurar que la toma de decisiones publicas se realiza simultaneamente sobre ambos lados del presupuesto, lo que es condicién necesaria para una provisién eficiente. 6. De reparto equitativo de la carga. Aboga por una adecuada combinacién de tributos basados en el principio de beneficio y en el de36 DISTRIBUCION, IDENTIFICACION Y MEDIDA... capacidad de pago, asi como por usar los impuestos como instrumento de compensacién a los gobiernos de menor capacidad fiscal. En resumen, para lograr una estructura federal “éptima”, el acento no ha de ponerse tanto en los criterios para distribuir rigidamente las competencias tributarias y de gastos entre niveles de gobierno como en: potenciar la flexibilidad de las relaciones fiscales intergubernamentales; conseguir un buen funcionamiento de las instituciones politicas que son relevantes para el logro de una mayor participacién, negociacién y acuerdos; establecer un buen sistema de compensacién de efectos externos intergubernamentales; y dar la maxima informacién y transparencia a las responsabilidades de cada nivel de gobierno. Por otra parte, cualquier valoracién del sistema federal adoptado por un pais concreto, exige considerar muchos mas factores, como por ejemplo: su capacidad para administrar y gestionar eficientemente los impuestos; los costes de cumplimiento que soportan los ciudadanos en cada Ambito territorial; el grado de informacién que proporciona el sistema fiscal; cémo se coordinan o armonizan tribu- tariamente las distintas fuentes; si hay trabas a la libertad de circulacién y residencia; si se dificulta la evasion fiscal; cémo se persigue el fraude; si existe una efectiva solidaridad entre regiones; 0 si el sistema genera tensiones y enfrentamientos entre sus terri- torios, A la vista de todo ello, no es extrano que la conclusién mas frecuente sea negar la existencia de un modelo “optimo” y tnico de distribucidn del poder tributario y de gasto. Un sistema federal es un compromiso continuo entre poderes, que nunca acaba de “cerrarse” definitivamente, y cuyas caracteristicas mas valiosas son su flexibilidad para adaptarse a los cambios sociales, y “sw capacidad de integrar pacificamente la unidad y la diversidad dentro de un sistema democratico de gobierno”. 1.4. Identificacién y cuantificacién del poder fiscal Los intentos de medir el poder relativo de cada nivel de gobierno tienen una larga tradicién en la teorfa del federalismo fiscal. Tales 28 Vid. Watts, Ronald L. (2001), “The Relevance Today of the Federal Idea”, Paper for the International Conference on Federalism 2002, Berna.FEDERALISMO FISCAL: TEORIA Y PRACTICA 37 cuantificaciones sirven para elaborar, entre otros, indices de descentralizacién, o de autonomia regional, que son la base para las comparaciones internacionales 0 para el estudio de la evolucién histérica del federalismo de un pais concreto. Pero los problemas de esas mediciones son numerosos. Para empezar, el predominio del federalismo cooperativo, que en la practica es la unica forma posible de pais federal hoy dia, dificulta cualquier célculo del poder que verdaderamente tiene un gobierno concreto, dada la abundancia de tareas y responsabilidades compartidas entre todos los niveles. Incluso antes de repasar los principales problemas, cabe plantear un par de reflexiones: En primer lugar, resulta discutible el interés intrinseco del asunto: como sucede con tantas otras cosas’, su relevancia social o politica es independiente de que se puedan o no medir. En segundo lugar, el federalismo fiscal es una realidad compleja, que gira alrededor de los numerosos factores que inciden y condicionan las relaciones entre niveles de gobierno. No es facil aceptar que esa enmarafada red pueda traducirse a simples numeros. Es mas, cuantificar el poder de cada gobierno puede ser un empefio totalmente vano, como advertia Bird#°: “La esencia de las relaciones intergubernamentales... nunca podrd ser adecuadamente capturada por las cifras”. Pero la Teoria del Federalismo Fiscal, comulgando con la afirmacién de que mas vale una medida aproximada o imperfecta que ninguna medida, ha utilizado desde sus origenes indicadores relacionados con el reparto del poder, por lo que no seria conveniente ignorar esas cuantificaciones, sus dificultades y posibilidades. El primer problema es elegir la manifestacion del poder que mejor indique la distribuci6n real de la capacidad de decisién. La dificultad surge de las diferencias existentes entre el poder asignado a cada nivel de gobierno*!; el poder ejercido por esos gobiernos*?; y las consecuencias 0 resultados del poder**, 2° Como, por ejemplo, la amistad, el amor, el odio, 0 la ambicién, de indudable importancia para nuestras vidas. % Vid. Bird, Richard M. (1986 b), Federal Finance in Comparative Perspective, Canadian Tax Foundation, Toronto, pag. 9. 5! Que tiene que ver con la distribucién institucional: lo que establece la Constitucién, las normas legales, sus interpretaciones, y los acuerdos politicos.38 DISTRIBUCION, IDENTIFICACION Y MEDIDA... Desde el punto de vista cuantitativo, es obvio que la informacién disponible se concentra en el dinero que finalmente tiene y gasta cada gobierno. En consecuencia, es simple, y muy tentador, iden- tificar poder con resultados monetarios. Es cierto que esto facilita mucho la elaboracién de indicadores, pero también es casi seguro que el gasto gestionado y los ingresos disponibles proporcionan una imagen falsa de la verdadera capacidad para tomar decisiones que tiene ese gobierno. Esa distorsién entre imagen y realidad es fruto de varios factores, cuya incidencia e importancia relativa se expone a continuaci6n. 1.4.1. Problemas especificos de la cuantificacién del poder de gasto 1, En general, y en consonancia con el comentado predominio del federalismo cooperativo, lo normal es que existan competencias y gastos compartidos entre diferentes niveles. Es obvio que eso dificulta la medicién del poder decisor que corresponde estrictamente a cada uno, que no suele coincidir con las cifras de gasto que aparecen en los respectivos presupuestos. 2. Existen competencias (poder) que no se traducen en gasto publico. El caso mas importante son las decisiones de regulacién publica, que apenas tienen reflejo en cifras presupuestarias, pese a que son uno de los mecanismos esenciales de intervencién publica. Un ejemplo especialmente relevante es el caso de la Unién Europea, cuya capacidad de regulacién (de notoria trascendencia para la actividad econémica de los paises miembros), no guarda casi ninguna correspondencia con el volumen de su presupuesto. Si aceptamos que hoy en dia la regulacién es un elemento fundamental de la capacidad real de actuacién publica de cualquier gobierno, necesariamente hemos de concluir que el gasto gestionado no es una medida correcta de su verdadero poder. 3. Importancia de las transferencias en el conjunto del gasto publico. Cuanto mayores sean las transferencias, menos importantes son las decisiones que quedan en manos del gobierno que las paga. % Que es una cuestién de voluntad politica y sus particulares restricciones: composicién de los érganos legislativos, presiones sociales, ete. 33 Que depende esencialmente de la eficacia de la administracion y de las condiciones econémicas y sociales de cada territorio.FEDERALISMO FISCAL: TEORIA Y PRACTICA 39 Cuando buena parte del presupuesto son transferencias, no parece muy correcto considerar el gasto presupuestado como una medida de la capacidad de ese gobierno para decidir sobre la asignacién final de recursos. De nuevo el ejemplo de la Union Europea es adecuado, dado el volumen de transferencias que incorpora su presupuesto. Las decisiones relevantes de gasto publico, {son “propiedad” de la Unién o del Estado que recibe, y posteriormente gasta, esos fondos? Una solucién convencional es considerar que el poder radica en el que recibe la transferencia, cuando son entre gobiernos, y que pertenece al que la concede 0 paga cuando son de los gobiernos a las familias o entidades privadas. 4. Los gobiernos subcentrales pueden ser meros ejecutores de gastos ptblicos decididos por otro nivel, aunque aparezcan como propios en sus presupuestos, sin que tengan verdadera capacidad de decisién. El ejemplo mas claro son las transferencias condicionadas, cuyo destino viene predeterminado por el gobierno que las concede. 5. Existencia de restricciones legales de 4mbito superior. Pese a que determinadas competencias pertenezcan a un gobierno, su ejercicio puede venir restringido por normas que lo limitan. Asi sucede en Espana, por ejemplo, con las asignaciones presupuestarias para gastos de personal de una Comunidad Auténoma, que se ven sometidas a lo establecido en el Estatuto de los Trabajadores, a la Ley de la Funcién Publica, y a los incrementos salariales regulados en la correspondiente Ley de Presupuestos Generales del Estado. De manera similar, podrian sefialarse limitaciones en las decisiones reguladoras de determinados sectores, sometidas a Directivas o Reglamentos de la Unién Europea o a tratados y acuerdos internacionales (por ejemplo en materia de doble imposicién). 6. En una direccién parecida, la existencia de gastos compro- metidos (pensiones, sueldos, inversiones), reduce la capacidad real de decisién gubernamental, cualquiera que sea el nivel en que las correspondientes competencias se sitien. Cuanto mayores sean tales gastos, mas amplia sera la brecha entre poder real de decision y cifras presupuestarias. 7. Por ultimo, y aunque no es problema especifico de este tipo de cuantificaciones, hay que senalar las usuales diferencias entre gastos presupuestados y gastos finalmente realizados. Pese a que la solucién obvia y sencilla, utilizar sélo las cifras de liquidaciones definitivas, ‘ss retrasos con que algunos paises las elaboran conducen a usar las de presupuestacién, tanto mds engafosas para cualquier medida40 DISTRIBUCION, IDENTIFICACION Y MEDIDA... cuanto mayores sean las desviaciones presupuestarias en que incurren los respectivos gobiernos. En conclusion, existen serias dudas de que el gasto ejecutado (y mucho mas atin el presupuestado), sea una cuantificacién correcta del poder o competencias de gasto que posee un gobierno, aunque pueda ser un aceptable indicador de sus responsabilidades respecto a la gestién del gasto publico. Ahora bien, desde planteamientos practicos, utilizar el gasto gestionado como indicador del poder facilita la elaboracion de indices. Asi pues, hablamos de gastos “propios” de un gobierno para referirnos a los que son gestionados por él. Puesto que tal gestién puede ser exclusiva 0 compartida, Ilamamos gastos propios “estrictos” a los primeros, y gastos propios “amplios” a todos aquellos en cuya gestion interviene, por poco que sea, dicho gobierno. Naturalmente, cualquier medida basada en estas definiciones excluye las transferencias que, pagadas por ese gobierno, vaya a gestionar otra Administraci6n. Gastos propios “estrictos” = Gastos de gestién exclusiva Gastos propios “amplios” = = Gastos de gestién exclusiva + Gastos de gestién compartida 1.4.2. Problemas especificos de la cuantificacién del poder tributario Para cuantificar el poder tributario de un gobierno, es preciso identificar previamente los Ambitos en que puede albergarse tal poder, y el tipo de responsabilidades que existe en cada uno. Por lo que respecta a los dmbitos, los cuatro fundamentales son: la capacidad de elaborar la legislacién basica; el poder de establecer 0 alterar los elementos tributarios (basicamente tipos de gravamen y deducciones); la capacidad de gestionar el tributo; y la potestad de su inspeccién. En cuanto al tipo de responsabilidades, basta recordar que pueden ser exclusivas 0 compartidas, y que en este ultimo caso la participacién de ese gobierno puede ser alta, media o baja. Teniendo esto en cuenta, el cuadro 1.1 refleja los posibles contenidos del poder tributario:FEDERALISMO FISCAL: TEORIA Y PRACTICA 41 Cuadro 1.1. Poder Poder Compartido Exclusive | Alto Medio | Bajo | “Legislacion Bé: ah ster | a eee hs Se BS aN Gestion : ? ‘ t J Inspeecién | En el caso de un tributo concreto, el cuadro reflejaria qué gobierno tiene asignado qué elemento del poder, y con qué grado de responsabilidad. Para un determinado gobierno, el cuadro nos diria qué elementos tributarios son de su competencia, y qué tipo de poder tiene al respecto. Al margen de otras posibles ventajas, identificar asi el poder tributario permite separar con claridad los tributos “exclusivos” de cada gobierno (todo el poder en todos los elementos), de los tributos “compartidos”, en los que tiene algun poder, pero no el cien por cien en todos ellos. Sin duda, las principales ventajas de esta forma de identificar el poder fiscal son su sencillez y claridad, aunque suponga complicaciones adicionales a la hora de cuantificar el poder tributario. Asi sucede si comparamos los casos 1 y 2 del cuadro 1.2. Cuadro 1.2. Poder Exclusivo Alto ‘Poder Compartido Medio _ Legislacion Basica poe gerd | ‘Tipos y Deducciones = ioe enes ae i Gestion Ba : jeceee: ee. nspeccién 2 fe sgedl {Tiene mas poder el gobierno que esta en la situacion numero 1, 0 el que se halla en la 2? En caso de que podamos justificar la respuesta a esta pregunta*!, gcudnto mds poder tiene?, gen qué hemos basado tal medida? Como en el caso del poder de gasto, la opcién mas facil es volver nuestros ojos a los ingresos que proporciona cada tributo, atin a 4 Téngase en cuenta que ello exige establecer algiin tipo de ponderacién (siempre arbitraria), respecto a la importancia relativa de cada émbito de poder tributario.AQ DISTRIBUCION, IDENTIFICACION Y MEDIDA... sabiendas de que identificar recaudacién con poder es tan poco fiable como, por ejemplo, deducir el estado nutricional a partir de las calorias ingeridas*. Es evidente que si todos los tributos fueran “exclusivos”, su recaudacion seria un buen indicador (nunca una medida exacta) del poder ejercido. Pero seria discutible que esa recaudacién fuera un buen indicador del poder asignado, porque una cosa es tener capacidad para tomar decisiones fiscales, otra muy distinta es ejercer ese poder, y otra diferente es la cantidad de dinero recaudada. De nuevo, las propias raices del federalismo cooperativo, que generan diversas formulas de impuestos compartidos, debilitan seria- mente el uso de la recaudacién como indicador del poder tributario y su distribucién entre gobiernos. Por otra parte, las diferencias entre distribucién real del poder tributario e imagen obtenida a través de mediciones de la recau- dacién, son muy relevantes en dos casos concretos: Tomemos por ejemplo una Comunidad Autonoma que no tiene ninguna competencia normativa (ni en la elaboracién, ni en la modificacién de los elementos), ni participa en la gestion, aunque si en la inspeccion del tributo, recibiendo parte de la recaudacion. El criterio “de recaudacién”, contabilizaria esos ingresos como parte de sus recursos propios (tiene “algo” de poder), aunque es innegable que su poder tributario real es muy reducido. Supongamos ahora que esa Comunidad recibe competencias normativas respecto a los tipos de gravamen, pasa a gestionar en exclusiva el impuesto, y mantiene su participacién en la inspecci6n, sin que todos estos cambios modifi- quen la recaudacién obtenida. Es obvio que ha habido un claro incremento de su poder fiscal, aunque una consideracién estric- tamente cuantitativa (“criterio de recaudacién”), nos diria que no hay modificaciones. Veamos ahora el caso en que todas las Comunidades Auténomas tienen competencias para establecer un recargo en el Impuesto sobre la Renta. Supongamos que algunas no establecen el recargo; una si, con un tipo del 2%; otras tres ponen un tipo del 6%, y otra lo fija en el 10%. Es obvio que todas tienen el mismo poder tributario, si bien 85 La ingesta diaria de “x” calorias no dice absolutamente nada sobre la bondad 0 maldad de la nutricién, puesto que eso depende tanto de la composicién de lo ingerido (vitaminas, carbohidratos, lipidos, ete.), como de otra serie de factores (hereditarios, actividad fisica, problemas metabélicos, alergias, etc.).FEDERALISMO FISCAL: TEORIA Y PRACTICA 43 unas no lo han utilizado y otras lo han ejercido con diferente intensidad. Es probable, ademas, que las desigualdades en la distribucién de la base imponible entre regiones, y la mayor 0 menor eficacia de los respectivos servicios tributarios autondmicos, se traduzcan en recaudaciones distintas, incluso para aquellas Comuni- dades que adoptaron iguales tipos impositivos. Seria absolutamente falso afirmar, a partir de la recaudacién obtenida, que existen diferencias de poder tributario entre ellas. Si lo que de verdad nos interesa en el andlisis del federalismo es el poder fiscal que tienen los diferentes gobiernos (capacidad tributaria, responsabilidad, corresponsabilidad, autonomia, etc.), ~no deberia- mos atender mas a las potestades que les otorga a cada uno el ordenamiento legal y la fuerza con que las han ejercido, y menos a la recaudacién que consiguen? Aunque es evidente que si, la recau- dacién es muy facil de medir y, pese a todos los inconvenientes sefialados, sigue siendo util como indice sencillo para aproximarnos a la estructura del poder tributario, y continia siendo la gran protagonista de este tipo de cuantificaciones. Los problemas sefialados exigen manejar con cautela las afirmaciones basadas en Jas cifras de recaudacién, y complementar esta informacién con indices y explicaciones adicionales. Como en el caso de los gastos, se pueden llamar “propios” a los ingresos que provienen del poder tributario de un gobierno. Dado que tal poder puede ser exclusivo 0 compartido, serdn ingresos propios “estrictos” los primeros, y “amplios” todos aquellos en los que existe algun tipo de poder, por escaso que sea. Ingresos propios “estrictos” = Ingresos de poder exclusivo Ingresos propios “amplios” = = Ingresos de poder exclusivo + Ingresos de poder compartido En conclusion, las palabras antes citadas de Bird “La esencia de las relaciones —_intergubernamentales... nunca podrd __ ser adecuadamente capturada por las cifras”, toman ahora su pleno significado. Dadas las usuales simplificaciones a que nos hemos referido, parece que hay que conformarse con obtener cuanti- ficaciones que reflejen débilmente la verdadera distribucién de poder que existe en cada pais.44 DISTRIBUCION, IDENTIFICACION Y MEDIDA... El extendido uso del gasto gestionado por un gobierno, y de la recaudacién obtenida con sus ingresos propios, como medidas aceptables de sus poderes fiscales, ha conducido finalmente a su generalizada aceptacion como base para elaborar los diversos indices que se exponen a continuacién. 1.5. Indices de medida relacionados con el poder fiscal Antes de entrar en su andlisis, es preciso aclarar que los ingresos y gastos que a partir de ahora se van a considerar, son los que los sistemas contables llaman no financieros, que excluyen los ligados a activos y pasivos financieros (en Espafia, capitulos 8 y 9 de los presupuestos ptblicos). 1.5.1. Indices de descentralizacién El propésito inmediato de este indice es medir el porcentaje de poder que poseen los gobiernos subcentrales 0, por contra, el porcentaje de poder que mantiene el gobierno central (indice de centralizaci6n). Puesto que el reparto de poder no es simétrico en las dos facetas de ingresos y gastos, hay que elaborar indices de ambas. 1.5.1.1. Descentralizacioén de gastos El indice se define inicialmente como el porcentaje que existe entre los gastos ptblicos propios de los gobiernos subcentrales y el gasto publico total. De inmediato surgen preguntas del tipo: jhan de incluirse todos los gastos?; {s6lo los de las administraciones publicas, o también los de las empresas publicas?; puesto que las competencias en materia de defensa y representacién exterior son “indes- centralizables”, ,deben excluirse esos gastos de los calculos? Estas cuestiones dan pie a numerosas reflexiones, matices, y propuestas que, para alivio del lector, no vamos a resenar. No obstante, es necesario advertir que la cifra obtenida varia sustancialmente segun lo que se incluya y excluya, lo que hace que a menudo aparezcan indices diferentes, referidos al mismo pais. Como no hay una norma de obligado cumplimiento para elaborar esteFEDERALISMO FISCAL: TEORIA Y PRACTICA 45 ‘edice, queda a criterio de cada autor su contenido?®. Una de las erias més controvertidas es la inclusién 0 no de los gastos de fensa, y, en menor medida, las pensiones de jubilacién. El indice mas utilizado, y el que se acepta con menor discusi6n, es que se refiere al gasto de las Administraciones Publicas, dejando era las operaciones de las empresas putblicas y, como ya vertimos, prescindiendo de los gastos de activos y pasivos ancieros. Expresado en tanto por ciento, es igual a: Indice de descentralizaci6n del gasto: Gastos propios de las Administraciones Subcentrales x 100 Gastos consolidados del conjunto de Administraciones Publicas Si, en vez de todas las Administraciones subcentrales (regionales y locales), en el numerador slo se recogen las Administraciones Regionales, obtendriamos el indice de descentralizacién del gasto regional. De la misma forma, podriamos obtener indices de descentralizacién del gasto local, provincial, comarcal y municipal, reflejando en el numerador los respectivos gastos propios. Cualquiera que sea el numerador, es imprescindible que el denominador recoja las cifras consolidadas del conjunto, evitando asi los errores debidos a la doble contabilizacién de las transferencias entre gobiernos del mismo pais. Puesto que, como vimos en el apartado anterior, puede hablarse de gastos propios en sentido “estricto” 0 “amplio”, existen en realidad dos indices de descentralizacién del gasto, uno estricto y otro amplio, segtin como se definan los gastos “propios”. 1.5.1.2. Indices de descentralizacion de ingresos Con similares problemas iniciales de definicién del contenido del numerador y del denominador, y con iguales consideraciones acerca © Por ejemplo, el primer {indice de centralizacién, elaborado por Pryor, sélo consideraba el gasto publico de consumo. Vid Pryor, Frederic L. (1968), Public Expenditures in Communist and Capaitalist Nations, George Allen & Unwin Ltd., pag. 70. Seria deseable que cada autor explicase, con la mayor transparencia y claridad, qué ha incluido y excluido de sus indices.46 DISTRIBUCION, IDENTIFICACION Y MEDIDA... de las divergencias que suelen aparecer entre indices elaborados por diferentes autores, puede definirse este indice como el cociente: Indice de descentralizacién de ingresos: Ingresos propios de las Administraciones Subcentrales x 100 Ingresos consolidados del conjunto de Administraciones Publicas Y a partir de esta fraccién se puede elaborar el indice de descentralizacién de los ingresos regionales, asi como los del nivel local, provincial, comarcal y municipal, siempre que modifiquemos de forma adecuada el numerador, y no nos olvidemos de consolidar correctamente la cifra agregada del denominador. Al igual que dijimos en el caso de los gastos, la existencia de dos tipos de ingresos propios, “estrictos” o “amplios”, conduce a la aparicién de dos indices de descentralizacién de ingresos, uno estricto y otro amplio. 1.5.1.3. Limitaciones y utilidad de los indices de descentralizacion En consonancia con las debilidades comentadas respecto a la cuantificacién del poder fiscal, conviene insistir en que estos indices son incapaces de reflejar cuestiones bdsicas como la capacidad de regulacion, 0 los aspectos asociados con el poder compartido. Tampoco estos indices pueden atrapar cuestiones relacionadas con la “calidad” de las competencias asignadas a un gobierno®’, ni las diferencias de estructura territorial y de organizacién administrativa que pueden existir entre dos paises con el mismo grado de descentralizacion, por lo que siempre es necesario complementar la informacién que ofrecen®®, Cuando los indices se utilizan para comparar la situacién de unos y otros paises, aparecen debilidades adicionales, asociadas en general a la mayor o menor homogeneidad de sus respectivos sistemas 37 Entendiendo por tal su mayor 0 menor consonancia con las preferencias ciudadanas, aspecto crucial para valorar las ganancias de bienestar asociadas a la descentralizacién fiscal. 38 Vid. Giménez, Antonio (1987): “;Podemos medir la descentralizacién?”, Palaw 14, n. 3, pp. 135-148, y Ruiz-Huerta, Jestis, y Antonio Giménez, (1990), “Indices de descentralizacién y distribucién de la capacidad de decision”, Papeles de Trabajo, niimero 10/90, Instituto de Estudios Fiscales, Madrid.FEDERALISMO FISCAL: TEORIA Y PRACTICA 47 tables. De esta forma, la fiabilidad de las comparaciones y la idad de los indices dependera de las diferencias que existan: 1) a ora de elaborar sus cuentas nacionales, regionales y locales; 2) en delimitaci6n y sectorizacién de su Sector Publico y en la forma de par y denominar a sus distintos agentes; y 3) en los ambitos de solidacién contable. No menos importantes son las limitaciones que se presentan al stilizar los indices de descentralizacion como punto de partida para stro tipo de estudios, como por ejemplo: 1) los que han investigado las aciones entre grado de descentralizacién y estructura social y ondémica; 2) los que han estudiado si la descentralizacién es un or relevante para el crecimiento del gasto publico, o si la descen- tralizacion favorece el crecimiento de la recaudacién tributaria; 3) los gue analizan la influencia de la descentralizacién en la estructura impositiva de un pais (mas progresiva?, gmas diversificada?, etc.), 0 en la composicién del gasto ptblico (gmds gasto social?, jmas ersién ptblica?, etc.); y 4) aquellos que han investigado si la scentralizacién incide en la redistribucién de la renta y la riqueza, anto desde un enfoque personal como desde una perspectiva itorial. Todos estos trabajos ofrecen resultados de muy variado contenido » fiabilidad, siendo la nota comin a casi todos ellos la limitada fuerza de sus conclusiones, que en el fondo no es mas que el reflejo de las debilidades que poseen las cuantificaciones en que se apoyan. Sefialemos por ultimo los problemas asociados a los intentos de definir indices “6ptimos” de descentralizacién, misién imposible si recordamos lo comentado al inicio de este capitulo, acerca de los importantes escollos que aparecian al intentar establecer un reparto “6ptimo” de competencias. Cabe preguntarse, a la vista de lo expuesto, qué utilidad tiene la elaboraci6n de indices de descentralizacién. Uno de los mejores expertos en la cuestién, el profesor Bird, se mostraba radicalmente escéptico: “Ningtin indice sencillo puede medir verazmente el grado de descentralizacion efectivo de la capacidad para tomar decisiones, y no tiene sentido empefarse en ello. Ain mds, no hay necesariamente correlacion entre lo que miden los indices que puedan elaborarse y el48 DISTRIBUCION, IDENTIFICACION Y MEDIDA... grado real de descentralizacién del poder existente en un pais concreto”9 Sin caer en ese extremo, los indices pueden servir para una primera aproximacion, introductoria y, si se quiere, superficial, a la distribucién de poder existente en un pais. La sencillez con que se pueden calcular, y la imagen global que presentan, son bazas pedagégicas importantes a las que no hay que renunciar, siempre que se tomen como punto de partida. Porque el andlisis de un pais federal pasa, inexcusablemente, por indagar con detalle en sus caracte- risticas politicas, institucionales y econémicas, que daran finalmente sentido a los datos iniciales. 1.5.2. Indices de autonomia y dependencia financiera En consonancia con la autonomia politica, o libertad para tomar decisiones, la autonom(a financiera esta relacionada con el poder que tiene un gobierno para obtener recursos monetarios. Seguin lo dicho en el apartado dedicado a la cuantificacién del poder tributario, los ingresos no financieros de que dispone un gobierno (INF) son de dos tipos: aquellos derivados del ejercicio de alguna clase de poder, o ingresos propios (IP), y los que no estan relacionados con el poder tributario, o transferencias (T). Si se desglosan un poco mas, y se ordenan en funci6n del poder fiscal que confieren, podemos agrupar todos los ingresos no financieros en cuatro grandes categorias: 1. Ingresos que provienen del poder exclusivo (IPE) 2. Ingresos que se originan en el poder compartido (IPC) 8. Ingresos que corresponden a aquellas transferencias, subvenciones 0 ayudas que pueden utilizarse libremente por el gobierno que las recibe, y que simplificadamente Iamamos “transferencias incondicionadas” (TI) 4, Ingresos por subvenciones, ayudas o transferencias cuya utilizaci6n viene preestablecida por el gobierno que la concede, sin que exista, por tanto, discrecionalidad del gobierno receptor para la aplicacién de esos recursos. Son las “transferencias condicionadas” (TC) De esta forma, los Ingresos No Financieros Totales (INFT) son: 89 Vid. Bird, Richard M. (1986 b), op. cit., pag. 19.FEDERALISMO FISCAL: TEORIA Y PRACTICA 49 INFT = IPE + IPC + TI + TC Y a partir de esta expresién, se define el grado o indice de autonomia financiera, como la relacién porcentual entre los ingresos propios y los ingresos no financieros totales: Indice de autonomia financiera: Ingresos propios no financieros x 100 Ingresos no financieros totales Dado que el concepto “estricto” de ingresos propios sélo incluye a los que se obtienen del poder exclusivo, y el “amplio” abarca también a los que provienen del poder compartido, tendremos dos indices distintos de autonomia financiera, segtin el concepto estricto o amplio con que definamos los ingresos propios. {ndice ESTRICTO de Indice AMPLIO de autonomia financiera: autonomia financiera: IPE x 100 IPE + IPC) x 100 INFT INFT Insistimos una vez mds en que este indice se basa exclusivamente en cifras monetarias, y refleja resultados 0 consecuencias del ejercicio del poder, pero no puede ser una medida de las potestades tributarias regionales. La autonomia financiera tiene que ver con la recaudacion propia y los otros ingresos regionales, y no deberia nunca confundirse con la autonomia tributaria. Supongamos por ejemplo dos regiones, ambas con capacidad normativa plena para establecer sus propios impuestos sobre sociedades. En la primera tienen su sede importantes sociedades financieras, mientras que en la segunda sélo hay empresas familiares no societarias. El poder tributario (autonom{ia tributaria) de ambas regiones es el mismo (igual poder normativo), mientras que es obvio que la autonomia financiera de la primera serdé muy superior. El indice de autonomia financiera puede calcularse tanto para el eonjunto de los gobiernos pertenecientes a un mismo nivel autonomia financiera agregada regional o local, por ejemplo), como para cada uno de los gobiernos concretos que existan en un pais. Naturalmente, el valor que tome el indice agregado regional no50 DISTRIBUCION, IDENTIFICACION Y MEDIDA... indica nada sobre los diferentes grados de autonomia financiera que tiene cada una de sus regiones. Por tltimo, es necesario recordar que, si existen transferencias entre regiones, y estamos calculando el indice de autonomia financiera regional agregado, los ingresos no financieros totales regionales deben reflejar los valores consolidados, descontando la cuantia de dichas transferencias interregionales. Puesto que el reverso de la autonomia es la dependencia, el indice de dependencia financiera no es mas que su complemento: Indice de dependencia financiera: 100 - Indice de autonomia financiera Ahora bien, medir la autonomia financiera de forma estricta, incluyendo sélo los ingresos de poder exclusivo, implica que se consideren como “dependientes” el resto de los ingresos no financieros. El complementario a cien del indice estricto de autonomia financiera es el indice amplio de dependencia financiera, y a un indice amplio de autonomia corresponderé uno estricto de dependencia. Indice AMPLIO de indice ESTRICTO de dependencia financiera: dependencia financiera: (IPC + TL + TC) x 100 (TI + TC) x 100 INFT [ INFT Si se tiene en cuenta el caracter incondicional 0 condicional de las transferencias, resulta util medir por separado la dependencia financiera incondicional y condicional, ya que suponen distinto poder de decision al permitir 0 no usos discrecionales de los fondos recibidos. De esta manera, obtendriamos nuevos indicadores de la dependencia financiera: | indice ESTRICTO de dependencia indice AMPLIO de dependencia financiera INCONDICIONAL: financiera INCONDICIONAL: | TI x 100 (PC + TD x 100 | INFT INFT | indice de dependencia financiera CONDICIONAL: TC x 100 er |FEDERALISMO FISCAL: TEORIA Y PRACTICA 51 Como en los indices de autonomia, los valores que alcanzan los distintos indices de dependencia para el conjunto regional suelen diferir de los correspondientes a cada una de las regiones. 1.5.3. Indices de suficiencia e insuficiencia financiera Cualquier agente o gobierno puede estar interesado en saber si con el conjunto de sus ingresos no financieros tiene dinero suficiente para eubrir sus compromisos de gasto no financiero. El indice de suficiencia financiera mide el grado porcentual de dicha cobertura: Indice de suficiencia financiera: Ingresos no financieros totales x 100 Gastos no financieros totales Al igual que el indice de autonomia financiera, el de suficiencia Gnanciera puede calcularse tanto para el conjunto de los gobiernos eertenecientes a un mismo nivel (suficiencia financiera agregada regional o local, por ejemplo), como para cada uno de los gobiernos sencretos que existan en un pais. Naturalmente, el valor que tome el ‘adice agregado regional no indica nada sobre los diferentes grados @e suficiencia financiera que tenga cada una de sus regiones, siendo ecuente la existencia de insuficiencias financieras particulares dentro de un marco de suficiencia agregada. Como con el indice de eatonomia, si existen transferencias entre regiones, deberan eensolidarse adecuadamente los ingresos y gastos para obtener una medida correcta del grado de suficiencia del conjunto regional. Por otra parte, en el indice de suficiencia no cabe la distincién =atre medidas estrictas o amplias, ya que tanto el numerador como el “enominador se refieren a la totalidad de ingresos y gastos no Snancieros. Cuando el grado de suficiencia es inferior a 100, se puede hablar @ una situacion de insuficiencia financiera. Podemos elaborar en ese aso el indice de insuficiencia financiera, complementario del de saficiencia: Indice de insuficiencia financiera: 100 - Indice de suficiencia financiera52 DISTRIBUCION, IDENTIFICACION Y MEDIDA... En tanto que expresién de una relacién porcentual entre ingresos y gastos, el indice de insuficiencia financiera no ha de confundirse “con la cuantia de la insuficiencia (déficit), que viene dada por la diferencia entre ingresos y gastos no financieros totales. Por tltimo, conviene sefialar que el grado de autonomia (o dependencia) financiera es totalmente independiente del de suficiencia (o insuficiencia) financiera, y que sus valores no guardan relacién con el indice de descentralizacién, como se desprende con claridad si observamos las respectivas definiciones. Del valor de uno de ellos no puede nunca deducirse el de cualquiera de los otros. Pese a la informacién basica que pueden proporcionar todos estos indices, hay que insistir en la necesidad de complementarlos con el andlisis de las instituciones de cada pais. Una vez mas, conviene seguir las recomendaciones de Bird: “No hay atajos cuantitativos que puedan evitar al analista el laborioso trabajo realmente necesario para entender el sistema fiscal de una federacion concreta... El andlisis cuantitativo es sin duda una herramienta importante... pero, como otras, poco puede hacer, excepto en manos de aquellos que ...han hecho la dura investigacion institucional requerida para darle sentido a los datos”, apoyadas poco después por Groenewegen: “Cualquiei comparacién realista de las instituciones fiscales de los paises federales... necesita tener en cuenta la enorme variedad de caracteristicas fisicas, demogrdficas y politicas, ...que no se pueden incluir en los indices”. 40 Vid Bird, Richard M. (1986 a), “On measuring fiscal centralization and fis balance in federal states”, Environment and Planning C: Government and Polics vol. 4, pag. 402. Vid. Groenewegen, Peter D. (1988), “Taxation and Decentralisation”, New Agen in Intergovernmental Decentralisation, Conference at US Advisory Commissi on Intergovernmental Relations, Washington DC, pég. 7. 4FEDERALISMO FISCAL: TEORIA Y PRACTICA 53 Ejemplo Practico 1.1 Conocemos las siguientes cifras de ingresos y gastos de cada =ebierno, correspondientes a un pais federal con dos regiones, A, y B. Gob. Federal | Regién A | RegiénB = ouesto Regional sobre el Lujo ERT 13.000 22.000 eosicién sobre la Renta 90.000 18.000 22.000 T-ensferencias Federales . sie 16.000 18.000 ‘ouesto Regional sobre el Juego 8.000 | 7.000 ™eosicion sobre las Ventas 80.000 feosicion sobre Sociedades ~ 42,000 15.000 | 8.000 Eesi6n de Deuda Publica 80.000 25.000 22.000 ‘ouesto sobre la propiedad inmueble “30.000 17.000 | 28.000 udasdelBancoMundial =—i(aséi|éSt*t*é~ GNFT®°), y que los go- biernos regionales y locales se encuentren en claro desequilibrio fi- nanciero (IP®- < GNFT®1). Para solucionar tales desequilibrios, o reducir su magnitud, se pueden arbitrar diferentes soluciones que pueden agruparse en tres tipos. 1. Las que afectan al poder asignado a cada nivel de gobierno Si el desequilibrio se origina en la forma de repartir ingresos y gastos, lo légico es que su solucién se plantee, en primer lugar, recon- siderando dicho reparto. Por una parte, podrian reasignarse las com- petencias de gasto, traspasando algunas desde las regiones y munici- pios al gobierno central, Ademds de las obvias resistencias politicas que opondrian los gobiernos subcentrales de cualquier pais a ceder competencias al nivel central, esta soluci6én parece inicialmente con- tradictoria con la esencia misma del federalismo, y en especial con el principio de subsidiariedad senalado en el capitulo anterior. Por otra parte, se podria incrementar el poder tributario propio de los gobiernos subcentrales, mediante la cesion, por parte del gobierno central, de algunos de sus elementos tipicos, tales como capacidad normativa en la determinacién de bases, tipos y deducciones, 0 bienFEDERALISMO FISCAL: TEOR{A Y PRACTICA 65 aspasando, 0 compartiendo, los poderes de gestién e inspeccién tri- batarias. Como puede observarse, cualquiera de las dos opciones afecta al der fiscal de los gobiernos implicados, y situa por tanto esta via en ambito de la autonomia, del poder de que dispone cada cual. 2. Las que afectan al poder ejercido por los gobiernos subcentrales Una forma distinta de abordar el desequilibrio vertical es la que parte de considerar que los gobiernos subcentrales tienen suficiente der, pero que no lo ejercen adecuadamente. Desde esta perspectiva, = primera opcién consiste en reducir el gasto regional y local. Es ne- ario sefialar que eso no tiene por qué implicar necesariamente un menor nivel de prestacién de bienes y servicios ptiblicos, puesto que == pueden lograr ganancias de eficiencia mediante las oportunas re- Semas de los procesos de presupuestaci6n, gestién y control de los @=stes publicos, posibilitando asi una reduccién del gasto’. Respecto a opcion, son de sobra conocidas las reticencias de politicos y buré- tas a disminuir el volumen presupuestario que manejan. La segunda opcién es incrementar los ingresos tributarios propios, ‘en mediante incrementos de la presién fiscal (nuevos impuestos, acion de tipos, disminucién de deducciones, etc.), 0 mejorando la idn e inspeccién tributarias. Ni que decir tiene que estas actua- mes tienen pocos adeptos, ya que nadie quiere aparecer como “el subi6 los impuestos”. 3. La que compensa los resultados A diferencia de las dos anteriores, que se sittian en el terreno de la nomia (poder asignado o poder ejercido), ésta se plantea en el mbito estricto de la suficiencia financiera. Puesto que el actual re- em genera un “excedente” financiero en el gobierno central, e insu- Seencias financieras en los niveles regional y local, se argumenta == =o es preciso, dados los costes politicos del asunto, modificar la Seeribucién de poderes fiscales, sino transferir los “excedentes”. Se ‘eta en definitiva de arbitrar algun tipo de ayuda monetaria del go- erno central, de manera que la suma de ingresos propios mas trans- ewencias recibidas sea igual al gasto total. Insistimos en que esta ecién desplaza el remedio desde la esfera de la autonomia (gastos esos propios), en que se sittian las otras dos, al campo de la su- a Iinea de actuacién suele enmarcarse en procesos més amplios de reforma y sedernizacion de la Administracién publica, emprendidos en varios paises.66 EQUILIBRIOS Y DESEQUILIBRIOS FINANCIEROS ficiencia (gastos e ingresos totales). No deja de ser curioso, y sintoma- tico, que intensos debates sobre “como incrementar nuestra autono- mia” escondan en realidad simples deseos de “incrementar nuestra suficiencia”+ Dadas las pocas simpatias politicas que despiertan las otras dos vias, no es extrafio que esta tercera sea la solucién preferida por mu- chos paises, que da pie a las “Transferencias de Suficiencia” (TS), que proporcionan ingresos no financieros adicionales a los propios. 2.2.1. Transferencias de suficiencia Admitida esa soluci6n, el paso siguiente es calcular la cuantia de la transferencia de suficiencia (T'S) que han de recibir los gobiernos subcentrales. Naturalmente, esto depende de c6mo se defina el obje- tivo de suficiencia. Si, por simplificar la exposicién, nos referimos sélo a los gobiernos regionales, caben dos opciones: 1. Que con esta transferencia se quiera cubrir un Pporcentaje (m) de la insuficiencia (déficit) regional®, en cuyo caso: TS" = x (GNFT® - IP") 2. Que con TS se pretenda que el indice de suficiencia aleance un determinado porcentaje (1)5, lo que conduce a: TS" = x GNFT® — IP® Es evidente que cada objetivo de suficiencia da lugar a volumenes distintos de TS, excepto en el caso particular de que el gobierno cen- tral desee garantizar el 100% de suficiencia del nivel regional, que equivale a cubrir la totalidad de su déficit no financiero, y por tanto: * Otra euestién es cémo se pasa, sin problemas conceptuales ni ideolégicos, de une a otro ambito, intentando de paso convencer al ciudadano de que el logro de mas recursos monetarios (suficiencia) ha dado mas autonomfa (poder tributario) a la region, Es decir, el gobierno central ofrece desembolsar una cantidad TS “equivalente al por ciento del déficit no financiero del nivel regional”. ® Ahora, TS “permite al nivel regional alcanzar una suficiencia del x por ciento” o, lo que es igual, con TS “se garantiza la cobertura del x por ciento del gasto”.FEDERALISMO FISCAL: TEORIA Y PRACTICA 67 TS" = GNFT® — |IP® En este tiltimo caso, los ingresos no financieros regionales totales seran iguales a: INFT® = IP® + TS? = GNFT® Si esta particular opcién se generaliza a todos los niveles subcen- trales de gobierno, y suponemos ademas que existe equilibrio presu- puestario global, es decir, los ingresos no financieros totales naciona- tes (INFTY) son iguales a los gastos no financieros totales nacionales GNFT), tendremos: INFT" = GNFT" INFT" = IPS + IP® + IP* GNFT™ = GNFT° + GNFT" + GNFT" y la cuantia global TS que el gobierno central transfiere a los go- Siernos subcentrales es: TS°=IP°-GNFT° donde, TS°=TS*?+TS* siendo las transferencias correspondientes a cada nivel subcentral iguales a: TS® = GNFT® — 1P® TS' = GNFT* - IP“ De esta forma se lograria el equilibrio financiero vertical, al cum- plirse finalmente que: wo-TSo PR +Ts® ip +Tst _ GNFT® — -GNFT® —GNFT* A partir de esta igualdad, puede deducirse facilmente una expre- =on habitual de la cuantia de TS, cuando sélo se consideran dos nive- s de gobierno, central y regional, y se parte de los supuestos ya se-68 EQUILIBRIOS Y DESEQUILIBRIOS FINANCIEROS, nalados (déficit agregado nulo, garantia del 100% de suficiencia re- gional): jpe GNET i -1PP TSR = GNFT GNFT® 1+ a GNFTS Determinada asi la cuantia de TS® que logra el equilibrio vertical entre gobierno central y nivel regional, el siguiente paso seria repar- tirla entre las distintas regiones. Si el criterio es Gnica y exclusiva- mente el de asegurar el 100% de suficiencia de cada region, cada una recibiré una cantidad igual a su déficit no financiero, logrando todas ellas cubrir finalmente la totalidad de sus gastos. Ahora bien, es muy probable que el gobierno central, que es el que aporta los fondos TS, quiera participar en la forma en que se calculan los GNFT de los gobiernos regionales’. Esto conduce habitualmente a arduas negociaciones sobre la cuantia “admisible” del gasto regional, o sobre las variables y ponderaciones “objetivas” que determinan las “necesidades de gasto” de cada nivel de gobierno. Por diferentes mo- tivos, que no abordamos ahora, casi todos los paises federales que arbitran este tipo de ayudas calculan la masa global TS para el con- junto regional, y la distribuyen después en funcién de mas factores que el puro déficit particular de cada regién, siendo por tanto fre- cuentes las situaciones que antes llamamos de “desequilibrio dentro del equilibrio”. 2.3. Equilibrio financiero horizontal y transferencias de nivelacion El equilibrio financiero horizontal se define también a partir del indice de equilibrio, pero a diferencia del vertical, que compara entre gobiernos de diferente nivel, compara ahora la situacién de un terri- torio (regién 0 municipio) respecto a los demas de su mismo nivel. Si, por simplificar, nos referimos sélo al nivel regional, compuesto de 7 Seria ilusorio un gobierno central dispuesto a garantizar la suficiencia regional de cualquier volumen de gasto que ellas por su cuenta decidieran.FEDERALISMO FISCAL: TEORIA Y PRACTICA 69 varias regiones a las que identificamos como 4g, f, 7,....0, el equilibrio se alcanza cuando se cumple: IP& IpP Ip° GNFT®~ GNFT® “"” GNFT® Vr Es importante insistir en que el equilibrio horizontal, estrictamen- te considerado, no exige la igualdad entre ingresos propios y gastos no financieros, tal como lo hace el equilibrio vertical. Al comparar las situaciones de las regiones, lo unico que reclama es que todas ellas estén igualadas, que no existan diferencias interterritoriales. Si el optimum optimorum del equilibrio vertical era la autosuficiencia pa- ra todos los gobiernos del pais, el del equilibrio financiero horizontal es la igualdad absoluta de situaciones relativas entre los gobiernos de un mismo nivel (regional o local). Ahora bien, para analizar con un poco mas de profundidad el equi- librio horizontal y sus implicaciones, es preciso aceptar un supuesto adicional: que todas las regiones tienen el mismo poder fiscal, tanto en materia tributaria como en competencias de gasto, ya que de otro modo la comparacién entre regiones no seria correcta. Por otra parte, es necesario separar los elementos constitutivos de los ingresos propios (IP) y de los gastos no financieros totales (GNFT), para poder indagar en el origen de los desequilibrios. En general, podemos suponer que en cualquier regién ) existen n tributos, de los que cada uno, i, tendra su base imponible BI, y su tipo de gravamen TG. Asi, los ingresos propios seran iguales a: n (Persea BiG vn ist De la misma manera®, suponemos que en cualquier regién 4 se proveen n bienes y servicios, en cada uno de los cuales, j, se utiliza un determinado ntimero de inputs NI, con un coste unitario CU. De esta forma, el gasto monetario que ese gobierno debe realizar para Siguicndo la exposicién de Musgrave, Richard A. y A. Mitchell Polinsky (1970, tr. 1975), “La participacién de los diversos niveles de gobierno en los ingresos publi- cos: un punto de vista critico”, Hacienda Publica Espanola, n.° 35, pp. 424-44970 EQUILIBRIOS Y DESEQUILIBRIOS FINANCIEROS alcanzar determinados niveles de provisién, es decir, su gasto no fi- nanciero total, es igual a: A NI cus; va j=l GNFT* y el equilibrio financiero horizontal puede formularse asi: Ms g ari Ei o -e =1 a > Bifte § 1 < > Ms 2 BP ‘se. en coherencia con el enfoque de la nivelacién horizontal ex- antes, habra de ser igual al tipo medio (“esfuerzo”) elegido estandar, TG*. Ea conclusién, si tenemos en cuenta las precisiones comentadas a necesidades de gasto y tipos de gravamen, puede reformu- el equilibrio financiero horizontal, a partir de la definicion que aba al indice estandar. De esta forma, la expresion: a a a SsBirTer = BIP Ta? DY BIPTG? Peed a eg pe = 1EH* VA SNizcuz — SoNIPcus sNIecUe PaNCUs 2NIf ; cur is s© convierte en: a n on TG* > BI TE” YP BIPE MTG > BI ial eee ist = ow i=t Wa NG* “NG? NG"78 EQUILIBRIOS Y DESEQUILIBRIOS FINANCIEROS De acuerdo con ésta, y con las simplificaciones explicadas, una re- gion esta en desequilibrio, respecto al estandar elegido como referen- cia, cuando su tipo medio agregado de gravamen es diferente al es- tandar, o cuando sus bases imponibles y necesidades de gasto difie- ren de las estandar. 2.3.2. Transferencias de nivelaci6n Al igual que sucedia con el desequilibrio vertical, las actuaciones encaminadas a reequilibrar el sistema, 0 nivelacién horizontal, pue- den actuar sobre sus causas 0 sobre sus consecuencias. Por razones similares a las expuestas entonces, lo mas facil es actuar sobre los resultados, estableciendo transferencias entre regiones, llamadas Transferencias de Nivelacién (IN), cuya cuantia depende de las dife- rencias entre indices de equilibrio regional e indice estandar. Puesto que el equilibrio horizontal compara situaciones entre gobiernos del mismo rango, es l6gico que el propdsito final de tales transferencias sea afiadir o quitar recursos a las regiones, para que finalmente todas queden igualadas al estandar, sin que aparezcan flujos monetarios entre los otros niveles de gobierno. Para ver con mas claridad el funcionamiento de este instrumento de nivelacién, y las implicaciones de las diferentes opciones sobre las que pueden definirse, utilizaremos una serie de ejemplos practicos. Imaginemos en primer lugar un pais con tres regiones, cuyos ingresos y gastos se recogen en el cuadro siguiente: Ejemplo 1 {earn (BES Gana enue | _ Regional Base Imponible BI 45.000 | 40.000 | 38.000 | 123.000 ~ Tipo de GravamenTG hon sles 4500: 5,00 | 6,00 4,943 Ingresos Propios IP = BI x TG 1.800 | 2.000 | 2.280 6.080 Numero de Inputs NI 200 250 200 650 Coste Unitario de los Inputs CU 12 eo 15 | 12,923 Necesidades de Gasto NG=NIxCU | 2.400 | 3.000 | 3.000 8.400 Indice de Equilibrio IE = IP/ NG 0,750 | 0,667 | 0,760 | 0,724 | Y supongamos que el sistema de nivelacién se basa en tres acuer- dos: 1) No hay aportaciones del gobierno central, es decir, las transfe- rencias sélo dan lugar a pagos y cobros entre regiones.FEDERALISMO FISCAL: TEORIA Y PRACTICA 79 2) Las cantidades TN que debera recibir (0 abonar) cada region, estaran determinadas exclusivamente por la relacién entre su indice @ equilibrio financiero y el indice estandar. 3) Los estandares de referencia (incluido el indice de equilibrio de- seado) son los valores agregados medios del conjunto de gobiernos del nivel regional!®. En definitiva, lo que se quiere conseguir con TN es que, para cual- guier region IP§+ TN? _ IPR NG? NGF = IE" A eee at aizhood Typ bias eG Raye AnGp Calculando las TN de cada region, obtendriamos: Alfa | Beta | Gamma] C.R. Transferencia de Nivelacion TN -63 | 172 | - 109 0} Ingresos No Financieros Totales: IP+TN _|_1.737 | 2.172 | 2.171 | 6.080 Nuevo Indice: (IP + TN)/NG | 0,724 | 0,724 | 0,724 | 0,724 Ala vista de estos resultados podemos ver que: a) Los pagos de aquellas regiones (alfa y gamma) que tienen un ‘Sedice inicial de equilibrio financiero superior al estandar, equivalen = los cobros de la que esta inicialmente por debajo del estandar (be- b) Se produce una redistribucién de los ingresos no financieros to- sales, cuyo monto global no ha variado puesto que no existen aporta- siones del gobierno central c) La igualdad final es absoluta. Los nuevos indices de equilibrio =n idénticos para todas las regiones, e iguales al estandar elegido en este caso es el regional medio). * Obsérvese que los valores agregados del nivel regional son una mera suma en el caso de BI, IP, NI y NG, y que en el caso de TG, CU, e IE, los valores medios seregados no son la media aritmética de los regionales, sino el cociente entre los correspondientes totales regionales: TG = IP / BI; CU = NG/ NI; IE = IP / NG.80 EQUILIBRIOS Y DESEQUILIBRIOS FINANCIEROS Naturalmente, estos resultados son consecuencia directa de | acuerdos en que se basa esta opcién de nivelacién, que en realid: establece un juego de transferencias de suma cero en el Ambito di nivel regional. Una caracteristica muy notable de esta opcién de nivelacién es qi ignora las diferencias en los tipos de gravamen (“esfuerzo”) que apli cada region. Puesto que eso es una clara violacion de la idea fund mental de la equidad horizontal, el interés de esta forma de nivel. cién es exclusivamente didactico. Con este sistema de nivelaci6n, ti nen que pagar tanto la regién alfa, que aplica un tipo inferior al e: tandar, como la gamma, cuyo tipo es superior al estandar, y que veri: asi como parte de su mayor “esfuerzo” va a parar a otras regione: Por otra parte, alfa, que con tipos inferiores al estandar consigue indice inicial de equilibrio superior al estandar, tendria finalmente el mismo que las otras. En definitiva, es dificil que un sistema de este tipo se implante en’ algun pais real, excepto en el caso particular en que las diferencias relativas en los indices de equilibrio inicial entre las regiones sean poco significativas; que exista intensa solidaridad interregional; yi que se produzca una aceptacién voluntaria de sus peculiares resulta dos. Puesto que la equidad horizontal exige igualdad de “esfuerzo™ cualquier método de nivelacién necesariamente ha de considerar las diferencias en los tipos de gravamen que aplica cada regién!9, Esto da pie a dos grandes grupos de transferencias de nivelacion (TN): A) Las que toman como referencia el “esfuerzo” real. En este caso. todas las regiones que aplican iguales tipos de gravamen consiguen finalmente, mediante las TN, iguales indices de equilibrio financiero. De momento no nos vamos a ocupar de esta forma de nivelacién. B) Las que establecen un “esfuerzo” estandar como referencia. En este caso, el sistema de transferencias de nivelacién asegura que to- das las regiones que apliquen tipos de gravamen iguales al estandar, conseguiran indices finales de equilibrio iguales al estandar. Puesto que esta opcién, también conocida como “iguala- cién de capacidad fiscal”, es la mas estudiada y aplicada, es obligado 19 Vid. Advisory Commission on Intergovernmental Relations [ACIR] (1962), Meas- ures of State and Local Fiscal Capacity and Tax Effort, Government Printing Of fice, Washington D.C.FEDERALISMO FISCAL: TEORIA Y PRACTICA 81 que analicemos con mas detalle su funcionamiento, partiendo de las mismas cifras que en el anterior ejemplo 1: Ejemplo 2 ‘AlfpsleRetast-Ganasoo ten | Regional Base Imponible BI 45.000 | 40.000 | 38.000 | 123.000 Tipo de Gravamen TG } 4,00 | 5,00} 600] 4,943 | Ingresos Propios IP = BLx TG 1.800 | 2.000 | 2.280 | 6.080 Niimero de Inputs NI | 200] 250 | 200 650 ‘Coste Unitario de los Inputs CU ey 12 15 12,923 Necesidades de GastoNG=NIxCU 2.400 | 3.000 3.000| 8.400 indice de Equilibrio IE =IP/NG | 0,750 | 0,667 | 0,760 | 0,724 Si seguimos manteniendo que no hay aportaciones del gobierno eentral, y que los esténdares de referencia son los valores medios del evel regional, las TN que recibe o paga cada regién vendran deter- simadas por las diferencias de tipos aplicados, y por su indice relati- ~e de equilibrio respecto al estandar. Ademas, es preciso aclarar que cuando este sistema nivelador se wefiere a la “capacidad fiscal”, alude en realidad a los ingresos propios see hipotéticamente puede conseguir una regién aplicando tipos de @evamen estdndar. Se puede por tanto distinguir entre: Ingresos Propios (IP) = TG x BI, y Capacidad Fiscal (CF) = TG* x BI. En resumen, lo que se quiere conseguir con TN es que, para cual- eeier region i TG* BIM+TN* _ CFR _ E oNG ese inane por tanto, TN’ = 1EH" NG\- BIA TG* Calculando las TN de cada region, obtendriamos:82 EQUILIBRIOS Y DESEQUILIBRIOS FINANCIEROS Alfa Beta | Gamma CR | Transferencia de Nivelacion TN - 487 [194 293 Ingresos No Financieros Totales (IP +TN) | 1.318 | 2.194 2.573 6.0 Nuevo indice de Equilibrio (IP + TN)/NG | 0,547 0,731 | 0,858 | 0,7 Las diferencias entre los resultados que arroja este sistema y obtenidos con el anterior (ejemplo 1) son evidentes: cambia la TN cada regién (aumentan los pagos de alfa, y gamma pasa de contri yente a receptora) y, en consecuencia, se modifican los respecti indices de equilibrio, sin que haya variado el volumen total de in; sos no financieros, operandose una nueva redistribucién entre re; nes. Si calculamos la situacién hipotética que podria alcanzar cada gién si aplicase el tipo estandar de gravamen, y lo comparamos con indice de equilibrio realmente alcanzado: [ Alfa | Beta |Gamma| C.R. Capacidad Fiscal: CF = 0,04943 x BI 2.224 | 1.977 | 1.879 | 6.080 Ingresos Totales Hipotéticos: CF + TN 17ST pore Equilibrio Hipotético: (CF + TN)/ NG 0,724 | 0,724 "Nuevo Indice de Equilibrio (P + TN)/NG | 0,547 | 0,731 comprobamos en primer lugar que el sistema cumple lo que prome’ ya que si todas establecieran tipos iguales al estandar, su indice fi de equilibrio se igualaria al indice estandar. En segundo lugar, ve! que alfa, que realmente aplica tipos inferiores al estandar, queda final con un indice inferior al promedio. En realidad, la caracteristica mas importante de este sistema nivelacién es que establece un mecanismo de “premios y castigi pasado exclusivamente en las diferencias entre el tipo de gravam aplicado por cada regién y el que se ha elegido como estandar, que articulan mediante la cuantia de la transferencia niveladora. Gaile aby * En efecto, de Te" BI +TN® _ CF nes ne*FEDERALISMO FISCAL: TEORIA Y PRACTICA 83 = obtenemos TN’ = nG* SF _ t¢* Bit NG* Los ingresos no financieros totales seran, finalmente, iguales a: InFTA = 1pPA TNA=TGA BIA + TNA y, sustituyendo: InFT! = TGA Bry + NGA om ~ TG* Br que, simplificando: NG % inFt* =no* SF, py (te. - Te") NG Puesto que NG, CF y BI son, por definicién, siempre positivas, se ‘teduce que: INFT* _. CF Nang Te ste" Asi pues, el indice de equilibrio final de ) sera mayor igual o me- wr al indice estandar, solamente en funcién de si su tipo impositivo = superior, igual o inferior al tipo estandar, como queriamos demos- mar. Esa relacién, que constituye la base de los “premios y castigos” ti- wees de los sistemas de igualacién de la capacidad fiscal, sirve tam- 2 para ilustrar la conexién entre nivelacién horizontal y autono- = tributaria. En efecto, a veces se afirma que nivelacién y autono- 2 son incompatibles”, dadas las restricciones que la nivelacién “=pone sobre los tipos de gravamen. A nuestro entender, es facil ver ‘= tal incompatibilidad es inexistente, a la luz de las dos expresio- s de equilibrio horizontal antes elaboradas. © Mas a menudo atin, que “la solidaridad interterritorial reduce la autonomia”,84 EQUILIBRIOS Y DESEQUILIBRIOS FINANCIEROS 0 n fTG? DvBI BIPTG? i = et et =lEH* va fi] DNIecut Suifous LNIPCUP = jst is n n ,o@an TMG * > BI* T™MG° > BIP = TMG* >> BI, a EI a Pa IE ag hl NG* NG° NG* En efecto, la autonomia tributaria aparece con total claridad en expresién [1], que incluye todas las figuras impositivas, bases y ti de gravamen de que dispone cada regién. Pero la [2], que se ded directamente de la [1], sélo exige que el tipo agregado (TMG) de region (su “esfuerzo medio”) sea igual al estandar, y no implica ni en absoluto respecto a qué bases imponibles utilizar, cé6mo dete nar su cuantia, qué tipos aplicar en cada uno de los impuestos, o deducciones cabe establecer. No hay nada tampoco en la [2] que o| gue a utillizar o descartar unas u otras figuras tributarias. EI sisi ma de nivelacién horizontal no modifica los aspectos esenciales poder tributario de las regiones, tales como decidir qué impuestos establecen, o como se distribuye la carga tributaria regional entre ciudadanos. Tan solo fija una referencia global de “esfuerzo”, y vierte de los “premios y castigos” (mas 0 menos TN) que conll acercarse 0 alejarse voluntariamente a tal estandar. Para finalizar, y puesto que estamos hablando de la relacién eni autonomia y nivelacién, conviene sefialar que la nivelacion, ri; samente hablando, s6lo cabe si las regiones disponen de poder tri tario que ejercer. En sistemas donde las regiones no tienen posibi dades de modificar los tipos de gravamen, no tiene ningtin sentido exigencia de que apliquen un “esfuerzo” estandar y, en consecuencs al faltar un elemento esencial de la nivelacién horizontal, ésta puede aplicarse mediante el instrumento nivelador que estamos lizando.FEDERALISMO FISCAL: TEORIA Y PRACTICA 85 Una soluci6n simultanea para los dos desequilibrios Aunque sélo sea por razones de economia administrativa ?!, parece le que las transferencias de suficiencia (TS) y nivelacién (TN) ‘e2reguen, formando una tnica Transferencia (TSN). Frente a sus bles ventajas, esta fusién tiene el inconveniente de difuminar “mportancia relativa de cada uno de sus componentes, lo que re- en una menor transparencia del sistema, especialmente inde- en el Ambito de la solidaridad interregional (nivelacién hori- ). emo el objetivo perseguido con las TSN es doble, su formulacién de recoger elementos de nivelacién y de suficiencia: con ellas se ‘a un indice esténdar de suficiencia para todo territorio que un “esfuerzo” estandar. ‘2 primera consecuencia de este cambio de enfoque es la obvia ne- de tener que definir dos estandares: uno para el “esfuerzo”, y para la suficiencia, porque aunque lo normal sea garantizarla al por cien, ni es asi en algunos casos, ni podemos obviar otras op- . Habra que decidir qué suficiencia estandar (IS*), 0 qué por- je m de las NG totales asegura el sistema??. 1s segunda implicacién atafe al calculo de los ingresos. Desde la iva niveladora, es obvio que se ha de considerar tan s6lo la dad fiscal (CF) de las regiones”*, mientras que desde el punto sta de la suficiencia, ha de tenerse en cuenta el conjunto de in- no financieros que, por todos los conceptos, obtienen aque- _ Esto ultimo implica, siguiendo la agrupacién y notacién utili- = a a - 7 € So 2 “® desglose en dos subfondos es interesante a efectos analiticos, aun cuando en la “selidad suele utilizarse un solo fondo... No tendria sentido obrar de otra forma... > proceso en dos fases...tal vez resultarta clarificador, pero seria administrati- eeente complejo e innecesario técnicamente”. Vid. Castells, Antoni (1988), “Seeenda Autondmica, Ariel, Barcelona, pag. 102. ‘“Yeenerdese también lo dicho en el primer apartado de este capftulo, acerca de ‘eee definir el objetivo de suficiencia: si respecto a la cuantia del déficit, 0 res- ee» al grado de suficiencia (indice) deseado. “See ya se definié como los ingresos propios que hipotéticamente puede conseguir ‘= region, aplicando tipos de gravamen estandar. CF = TG* x BL. » © =» se incluyeran los ingresos distintos de la CF, la TSN acabaria siempre -eercionando unos INFT finales superiores a los gastos. yy