11-2-2016

NOTA TCNICA 5 DESCRIPCIN DE

LOS PRODUCTOS A ENTREGAR POR
PARTE DE LOS ESTRUCTURADORES EN
DNP
LA ETAPA DE FACTIBILIDAD DEL
PROYECTO PARA LA REALIZACIN DE
LAS JUSTIFICACIONES DEL PROYECTO.

Participacin Privada en Infraestructura | Versin Preliminar

Contenido
1. Dentro de la Estructuracin Tcnica ............................................................ 3
2. Dentro de la Estructuracin Financiera ...................................................... 12
3. Dentro de la Estructuracin Legal.14
4. Dentro de las Labores Comerciales ........................................................ 16

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 Nota Tcnica 6 Descripcin de los Productos a entregar por parte de los
estructuradores en la Etapa de factibilidad del Proyecto para la realizacin de las
justificaciones del proyecto.

Esta gua busca que la estructuracin de los proyectos sea integral, es decir, que a
travs de la metodologa de las cinco justificaciones el proyecto pueda ser claramente
presentado y justificado en un solo documento con una clara lnea argumentativa. Sin
embargo, la calidad de estas justificaciones depende en gran medida de la calidad de
los productos tcnicos especficos que realiza el equipo de estructuracin.

La siguiente recopilacin de estos productos no es exhaustiva, no obstante, los

productos mencionados son suficientes para la elaboracin del documento de
justificacin bajo la metodologa de los cinco casos. Vale la pena resaltar que no hay
necesariamente una relacin directa entre los productos de soporte y cada
justificacin, en vista que un solo producto especfico puede ayudar a la
argumentacin de la justificacin estratgica, econmica y financiera, tal como los
estudios de demanda.

El eje de los productos de factibilidad se encuentra en tres productos principales que

resumen en gran parte el resto de labores realizadas: 1 El modelo financiero, 2- La
minuta de contrato del proyecto y los pliegos de licitacin y 3- La valoracin de riesgos
del proyecto. En caso que la entidad pblica vaya a absorber el riesgo de diseo y/o
construccin, tambin es muy importante la calidad tcnica del diseo que deber
seguir el sector privado y que deber alcanzar una madurez de fase III antes de
terminar la estructuracin.

El modelo financiero monetiza gran parte de los resultados de la

estructuracin tcnica. Para su construccin se utiliza como insumos la lnea
base del proyecto construida por los asesores tcnicos, e incorpora los anlisis
de costos realizados y estimaciones de demanda, fuentes de ingreso, estudios
de mercado, fuentes de financiamiento, etc. Sus resultados permitirn
determinar un costo aproximado del valor del contrato, el cual ser utilizado
como base para la licitacin. As mismo, servir para determinar y tramitar los
aportes pblicos necesarios, las tarifas aproximadas que pagarn los usuarios
por el servicio, los aportes al fondo de contingencias para cubrir los posibles
riesgos del proyecto y para realizar los ejercicios para justificar la modalidad de
contratacin.
La minuta de contrato y los pliegos de licitacin presentan claramente las
obligaciones y responsabilidades del socio pblico y privado, proponen una
asignacin de los riesgos presentes en el proyecto, determinan los
mecanismos de soluciones de conflictos entre las partes, establecen
herramientas para la terminacin anticipada del contrato en caso de que sea
necesario, establecen los mecanismos de pago al socio privado, y determinan
las relaciones de los socios con el patrimonio autnomo que administra los
recursos de la APP, entre otros.
La valoracin de riesgos del proyecto permite determinar cules son los
riesgos con una mayor probabilidad de presentarse en un proyecto o los
riesgos que podran generar un mayor impacto en el proyecto en caso de

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 materializarse. Esta identificacin y valoracin permite desarrollar estrategias
de mitigacin de los mismos, determinar un spread de precio aceptable para
que alguna de las partes decida absorber un riesgo, realizar una propuesta de
asignacin de riesgos que ser reflejada en la minuta, determinar los aportes al
fondo de contingencias y realizar los ejercicios para justificar la modalidad de
contratacin.

1. Dentro de la Estructuracin Tcnica

Definicin del proyecto

El principal producto de la estructuracin tcnica es definir el proyecto. Esto significa

determinar el alcance, la ubicacin geogrfica del mismo, la poblacin afectada, la
demanda estimada y los servicios que esperan sean prestados por la infraestructura.

Las actividades normales en una Asociacin Pblico Privada son el diseo, la

construccin, la financiacin, la operacin, el mantenimiento y la reversin. As, el
estructurador debe definir claramente en el alcance del proyecto las actividades que
espera sean realizadas. Vale la pena resaltar que la Ley Colombiana obliga a que,
como mnimo, una Asociacin Pblico Privada debe contemplar las labores de
operacin, mantenimiento y reversin. La estructuracin tcnica del proyecto debe
especificar los requerimientos y estndares tcnicos en cada una de estas
actividades.

Los estudios tcnicos deben desarrollarse al menos hasta la Fase II, lo cual no excluye
que el originador de la propuesta presente estudios tcnicos en Fase III cuando desee
mantener el control sobre alguna de las etapas de la concesin tales como el diseo o
la construccin. Sin embargo, la entidad debe ser consciente de que mantener el
control sobre estas actividades significa absorber los posibles riesgos que se deriven
de ellas.

En caso que el diseo del proyecto quede a cargo del contratista, es responsabilidad
del originador de la propuesta una descripcin extremadamente detallada de los
servicios que espera recibir una vez la infraestructura se encuentre en operacin. La
definicin del proyecto se construir sobre el trabajo llevado a cabo a nivel de
prefactibilidad.

Tambin, parte de las tareas de definicin del proyecto es establecer las fuentes de
ingreso del proyecto y sus fuentes de financiacin. As deber establecer quines y
cmo servirn como fuente de ingreso del proyecto. Proyectos bien estructurados
deben analizar todas las posibles fuentes de ingreso tanto privadas (ingreso por
tarifas, arriendos, cobro por publicidad, alquiler de la infraestructura en horas
adicionales, etc.) cmo pblicas (vigencias futuras, regalas, presupuesto general de la
Nacin, Presupuesto de la entidad territorial). De igual forma, deber optimizar sus
fuentes de recursos para garantizar un menor costo/riesgo al proyecto.

Al terminar la estructuracin, esta definicin del proyecto se convierte en un resumen

de fcil comprensin de todo el resto de productos que comprenden la estructuracin.

3
 Especificacin de requerimientos y estndares tcnicos, de ingeniera,
diseo, operacin y mantenimiento del proyecto seleccionado

Como en la mayora de Asociaciones Pblico Privadas las responsabilidades frente a

la construccin y el diseo se transfieren al socio privado, las entidades pblicas no
pueden realizar un seguimiento directo del desarrollo de las obras y de los estndares
tcnicos que el privado utiliza en su realizacin. Sin embargo, incluso en una APP la
infraestructura a realizar debe cumplir con una serie de requerimientos y estndares
tcnicos que toda infraestructura pblica por ordenamiento jurdico debe cumplir.

La estructuracin debe realizar una completa recopilacin de todos los requerimientos

y estndares tcnicos que el proyecto deber contemplar sin importar las elecciones
que realice el privado en las actividades que son de su competencia y de las cuales
asume los posibles riesgos a que haya lugar. Adicionalmente, si el socio pblico tiene
requerimientos especficos en la construccin, el diseo, operacin y mantenimiento,
tales como especificidades en el diseo arquitectnico, restricciones sobre aspectos
mnimos de funcionalidad del proyecto (obras mnimas esperadas, volmenes
mnimos, actividades de explotacin comercial permitidas, preservacin de
infraestructura conexa, entre otros) deber detallar tcnicamente en qu consisten y
cules son las responsabilidades del contratista.

A manera de ejemplo, a continuacin se presenta un resumen de los principales

requerimientos y estndares tcnicos a tener en cuenta en diversos tipos de APP. Este
inventario no es exhaustivo, ya que cada proyecto puede contener requisitos y
estndares tcnicos especficos al proyecto, pero sirve de base para mostrar cmo
interactan con las labores que desempear el privado en la ejecucin del contrato.

Principales especificaciones Tcnicas por tipo de Proyecto

Edificaciones Proyectos viales Edificios Aeropuert

Pblicas Educativos os
Planes de Normas Tcnicas Requisitos Diseo del
ordenamiento sobre construccin de mnimos de aeropuerto
Territorial carreteras infraestructura -Capitulo
administrativa 14 del
(art. 138 y 141 Reglament
de la Ley 115 o
de 1994) Aeronutic
o de
Colombia
RAC
Especificacione Normas tcnicas Planes de Medidas de
s de sismo sobre diseo de Ordenamiento control
resistencia carreteras territorial ambiental -
Capitulo 11
del RAC
Diseo y Proteccin Normas de seguridad Especificacion Requisitos
construcci contra vial es de sismo de
n incendios resistencia seguridad -
Capitulo 17
del RAC

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 Zonas Especificaciones de la Parmetros de
comunes de Red nacional de accesibilidad
evacuacin Carreteras (Ley 105
de 1993)
Parmetros de Especificaciones para Norma
accesibilidad el diseo de puentes y Tcnica NTC
viaductos 4595 y NTC
4596
Manual para Ley 115 de Programa
espacios 1994 Nacional de
fsicos de Control de
atencin al calidad
ciudadano PNCC
Servicios Sistema de Sistema
gestin de Nacional de
calidad Evaluacin de
la educacin
Seguridad e Vigilancia
higiene
industrial
Servicios Servicios
Pblicos Pblicos
Estacionamient
os
Vigilancia
Requerimientos
explotacin
comercial

Definicin de niveles de servicio esperado, indicadores de desempeo y

disponibilidad

Como se describi anteriormente, en una APP la prestacin de los servicios que

ofrece la infraestructura pblica es el objetivo final del proyecto. Etapas como la
construccin de la infraestructura o el diseo de la misma dejan de ser objetivo por lo
cual es labor del socio pblico describir de la mejor manera posible cules son los
niveles de servicio que espera como producto de la ejecucin del proyecto.

Para la definicin de estos niveles, es importante establecer claramente la necesidad

pblica, establecer cul es la base sobre la cual el proyecto se ejecuta y determinar de
manera realista las mejoras que la ejecucin del proyecto puede tener sobre la
poblacin beneficiada.

Sobre los indicadores de desempeo y disponibilidad, esta gua recomienda la

elaboracin de tres tipos de indicadores: Indicadores de gestin, Indicadores de
servicio e indicadores de mejora continua. Como se menciono anteriormente, el DNP
ha elaborado una batera de indicadores de desempeo y disponibilidad para que las
entidades pblicas y sus estructuradores tengan una base conceptual para construir la
batera de indicadores de sus proyectos especficos.

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Los indicadores de gestin estn diseados para evaluar el desempeo de la
estructura organizacional o el modelo de gestin que el contratista desarrolla para
implementar el proyecto. Estos indicadores deben orientarse a todas las etapas de
gestin del proyecto, ya sea la verificacin de la implementacin del manual de
organizacin, del manual operativo, del manual de control interno y sus procedimientos
y polticas (recursos humanos, calidad, clientes, entre otros) y la medicin de las
labores desarrolladas por el contratista para establecer una Mesa de Atencin
Operativa (MAO), la cual permita generar informes sobre el desempeo del contratista
frente a las rdenes de servicio recibidas, genere los reportes peridicos que el
interventor del proyecto solicite y permita a la entidad publica un constante
seguimiento en tiempo real del desempeo del contratista.

Los siguientes indicadores son ejemplo de indicadores de gestin comunes:

Indicador Categora de falla Tiempo de rectificacin Mtodo de supervisin

El contratista cuenta con manual
revisin trimestral
de la organizacin no objetado mayor 7 dias
aleatoria
durante la vigencia del contrato
El contratista cuenta con manual
revisin trimestral
operacional no objetado durante mayor 7 dias
aleatoria
la vigencia del contrato
El contratista provee personal
Revisin aleatoria
especialmente capacitado para la
mayor 24 horas mensual de los
atencion de la mesa de atencion
funcionarios del MAO
operativa - MAO

Los indicadores de servicio son el eje fundamental de cmo el sector publico evala
al contratista y estn ampliamente ligados con los mecanismos de pago de contrato. A
diferencia de los otros indicadores, los de servicio variarn considerablemente
dependiendo del objeto del proyecto de infraestructura. Mientras que en un proyecto
de edificacin publica servicios como el aseo, la vigilancia y el mantenimiento son
fundamentales, en una carretera o aeropuerto los indicadores se centran ms en la
efectividad de la prestacin del servicio pblico (eliminacin de embotellamientos, o el
cierre de la infraestructura).

As, es muy importante determinar qu servicios prestar el inversionista y cules no.

Por ejemplo, los hospitales o colegios pblicos pueden fracasar debido a ineficiencias
en la prestacin del servicio pblico que no est a cargo del contratista (falta de
profesores o mdicos) o las crceles pueden fallar debido a la ineficiencia en los
servicios de vigilancia del estado. As, los indicadores deben referirse exclusivamente
a actividades en donde el contratista tiene la responsabilidad y su medicin debe
limitarse al desempeo del servicio y no de la totalidad del proyecto.

Los siguientes indicadores son ejemplo de indicadores de gestin comunes:

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Indicador Categora de falla Tiempo de rectificacin Mtodo de supervisin
El personal de servicio realiza la
revisin mensual
pintura integral de muros y Media 7 dias
aleatoria
carpinterias al menos cada 3 aos
Tiempo de Respuesta en la
ejecucin de las reparaciones/ registro en el sistema
Mayor 1 hora
subsanaciones de deterioros que de control de la via
afecten a la seguridad de la va
El contratista garantiza un Control
de terminales de alta calidad,
oportuno y proactivo, asegurando
la plena operatividad y Revisin mensual
Variable segn el tipo aleatoria de la
confiabilidad de los componentes Mayor
de falla operacin por parte de
involucrados, teniendo como
la Entidad Contratante
premisa la seguridad operativa
del aeropuerto y la no afectacin
de las operaciones areas.

Los indicadores de mejora continua buscan generar incentivos para que el

contratista mejore la calidad en la prestacin de los servicios que opera. Estos
indicadores se alimentan de los resultados de los indicadores de servicio y su objetivo
principal es dar informacin suficiente al contratista para analizar las fallas
presentadas anteriormente y evaluar los posibles correctivos para que estas fallas no
se presenten a futuro.

Normalmente, estos indicadores no afectan los mecanismos de pagos del contrato, sin
embargo, su utilizacin reduce las deducciones que el contratista sufre como
consecuencia de incumplimiento en los indicadores de servicio.

Los siguientes indicadores son ejemplo de indicadores de gestin comunes:

Indicador Categora de falla Tiempo de rectificacin Mtodo de supervisin

La Contratista mantiene su desempeo dentro de
Revisin trimestral
los rangos de desempeo de Mejora Continua No aleatoria de
Mayor 48 hs documentacin
Objetados, durante la totalidad de cada ao operativa por parte de
la Entidad Contratante.
contractual.
Tiempo promedio de atencin a Solicitudes de
registro en el sistema
Mayor 1 hora
de control de la via
Servicio de emergencia
En el caso de que las Encuestas de Satisfaccin
arrojan un porcentaje por debajo de los
establecidos para cada Servicio en los Indicadores
Documentacin
de Servicio, la Contratista presenta a la Entidad
na 24 h recibida en tiempo y
Contratante, en un plazo mximo de siete (7) das,
forma
despus de registrados los resultados de las
Encuestas, un Plan de Accin para la correccin o re
ingeniera de los procesos involucrados

Desarrollo de un modelo de costos detallado del proyecto seleccionado

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Es labor del estructurador elaborar un presupuesto detallado de todos los costos
implcitos en el desarrollo del proyecto. Sin embargo, como en muchas APP el diseo
y la construccin son responsabilidad del socio privado, el estructurador desarrolla un
presupuesto sobre un proyecto de referencia, el cual debe servir como base para
estimar los requerimientos de recursos pblicos, el desarrollo del modelo financiero y
la valoracin de riesgos.

Los costos de referencia del proyecto deben ser realizados con base en la solucin de
ingeniera que el estructurador considera es la ptima para proveer, bajo un criterio de
beneficio-costo, la infraestructura que la necesidad pblica requiere. Para determinar
los mismos, el estructurador puede utilizar los costos de proyectos similares que se
hayan realizado anteriormente, estudios de precios de mercado que realice el
estructurador con posibles contratistas, el concepto experto del equipo de ingenieros
del estructurador del proyecto, entre otras fuentes, que permitan determinar un costo
base sobre una posible solucin a la necesidad publica que haya que atender.

Para determinar la solucin ptima del proyecto de referencia, se sugiere utilizar la

herramienta de Anlisis de costos durante la vida del proyecto (life cycle costs
Analysis- LCCA), la cual permite determinar la opcin ms efectiva (en trminos de
costos) entre diversas soluciones que tcnicamente son igualmente vlidas.

Este proyecto de referencia podr ser modificado sustancialmente a la baja por el

contratista una vez inicie la ejecucin del contrato, no obstante, los costos de
referencia del proyecto deben ser similares ya que sin importar el cambio en los
diseos, stos deben estar basados en los precios que establece el mercado para el
desarrollo de este tipo de infraestructura y se deben enmarcar dentro del alcance del
contrato. Si la entidad pblica desea la realizacin de unas obras mnimas o desea
obligar al contratista a utilizar una tecnologa de construccin especfica, estos costos
deben quedar detallados en el presupuesto de referencia y adicionalmente debern
quedar consignados como una obligacin contractual en los anexos tcnicos del
contrato.

Se sugiere limitar el nmero de obras obligatorias de los contratos a lo estrictamente

necesario pues su presencia limita la capacidad del contratista privado para desarrollar
soluciones ptimas y generar ahorros producto de la innovacin que el sector privado
est en capacidad de ofrecer. Adicionalmente, los sobrecostos que se produzcan
producto de errores en el diseo de estas obras obligatorias recaern en su totalidad
sobre el socio pblico.

Desarrollo de estudios de subsuelo, geotcnicos, topogrficos, de redes,

etc. relevantes

En la etapa de factibilidad, el estructurador deber desarrollar los estudios de carcter

tcnico que fueron determinados en la etapa de prefactibilidad como mnimos para
lograr la ejecucin del proyecto. Estos estudios normalmente son subcontratados por
estructuradores con firmas especializadas en este tipo de estudios tcnicos.

Es importante determinar en detalle el cronograma de realizacin de los mismos, en

vista de que sus resultados son fundamentales para determinar la solucin de

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ingeniera que determinar el diseo de referencia que a su vez establecer los costos
del proyecto y el modelo financiero.

Desarrollo de estudios de demanda

Si una de las fuentes de ingreso del proyecto est dada por el cobro de una tarifa a los
usuarios de la misma, es imprescindible la realizacin de un estudio de demanda en la
etapa de factibilidad. Los estudios de demanda son tambin importantes en el caso de
infraestructura social para calcular la capacidad requerida, tanto presente como futura,
por ejemplo, de una escuela u hospital.

El estructurador deber realizar los estudios tcnicos que permitan determinar una
lnea base sobre la cual se pueda pronosticar con un nivel aceptable de confianza el
comportamiento futuro de la demanda del proyecto. Para realizarlos debe como
mnimo tener total claridad sobre los siguientes elementos:

- El nivel actual de demanda (satisfecha e insatisfecha).

- El nivel de demanda inducida que el proyecto genera.
- Los determinantes del nivel de crecimiento de la demanda anual.
- Los supuestos macroeconmicos que afectan la demanda futura.
- La competencia de otra infraestructura que exista o se vaya a realizar en la
vida del proyecto.
- La elasticidad de los precios.
- Los incrementos generados por otras infraestructuras complementarias que se
realicen en el rea de influencia del proyecto.

Desarrollo de estudios de impacto social y medioambiental requeridos

(Estudio de alternativas ambientales y Estudios de impacto ambiental)

Si el estructurador determin en la etapa de prefactibilidad la necesidad de obtener

una licencia ambiental, ste deber realizar en la etapa de factibilidad el Diagnstico
Ambiental de Alternativas (DAA) y el Estudio de Impacto Ambiental (EIA).

El estudio de Diagnstico Ambiental de Alternativas se debe elaborar con base en

los trminos de referencia que sea compatible con el objeto del contrato que el
Ministerio de Medio Ambiente y desarrollo sostenible haya emitido para tal fin. Un
inventario de estos trminos de referencia se encuentra disponible en la siguiente
pgina web:
(http://www.minambiente.gov.co/contenido/contenido.aspx?catID=144&conID=284#5).
Sin importar las caractersticas del proyecto, el estudio deber contener como mnimo
los siguientes puntos:

- Objetivo y alcance del proyecto, obra o actividad.

- La descripcin del proyecto, obra o actividad.
- La descripcin general de las alternativas de localizacin del proyecto, obra o
actividad, caracterizando ambientalmente el rea de inters e identificando las
reas de manejo especial, as como tambin las caractersticas del entorno
social y econmico para cada alternativa presentada.
- La informacin sobre la compatibilidad del proyecto con los usos del suelo
establecidos en el POT.

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 - La identificacin y anlisis comparativo de los potenciales riesgos y efectos
sobre el medio ambiente y los recursos naturales renovables para las
diferentes alternativas estudiadas.
- Identificacin de las comunidades y de los mecanismos utilizados para
informarles sobre el proyecto, obra o actividad.
- Seleccin y justificacin de la mejor alternativa.
- Un anlisis costo-beneficio ambiental de las alternativas

El Estudio de Impacto Ambiental es el instrumento bsico para la toma de

decisiones sobre los proyectos, obras o actividades que requieren licencia ambiental y
se exigir en todos los casos en que se requiera licencia ambiental de acuerdo con la
ley. Este estudio deber corresponder en su contenido y profundidad a las
caractersticas y entorno del proyecto, obra o actividad, e incluir lo siguiente:

- Objeto y alcance del estudio.

- Un resumen ejecutivo de su contenido.
- La delimitacin del rea de influencia directa e indirecta del proyecto, obra o
actividad.
- La descripcin del proyecto, obra o actividad, la cual incluir: localizacin,
etapas, dimensiones, costos estimados, cronograma de ejecucin, procesos,
identificacin y estimacin bsica de los insumos, productos, residuos,
emisiones, vertimientos y riesgos inherentes a la tecnologa a utilizar, sus
fuentes y sistemas de control.
- La informacin sobre la compatibilidad del proyecto con los usos del suelo
establecidos en el POT.
- La informacin sobre los recursos naturales renovables que se pretende usar,
aprovechar o afectar para el desarrollo del proyecto, obra o actividad.
- Identificacin de las comunidades y de los mecanismos utilizados para
informarles sobre el proyecto, obra o actividad.
- La descripcin, caracterizacin y anlisis del medio bitico, abitico,
socioeconmico en el cual se pretende desarrollar el proyecto, obra o actividad.
- La identificacin y evaluacin de los impactos ambientales que puedan
ocasionar el proyecto, obra o actividad, indicando cules pueden prevenirse,
mitigarse, corregirse o compensarse.
- La propuesta de Plan de Manejo Ambiental del proyecto, obra o actividad que
deber contener lo siguiente:

o Las medidas de prevencin, mitigacin, correccin y compensacin de

los impactos ambientales negativos que pueda ocasionar el proyecto,
obra o actividad en el medio ambiente y/o a las comunidades durante
las fases de construccin, operacin, mantenimiento,
desmantelamiento, abandono y/o terminacin del proyecto obra o
actividad;

o El programa de monitoreo del proyecto, obra o actividad con el fin de

verificar el cumplimiento de los compromisos y obligaciones
ambientales durante la implementacin del Plan de Manejo Ambiental, y

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 verificar el cumplimiento de los estndares de calidad ambiental
establecidos en las normas vigentes. Adicionalmente, evaluar mediante
indicadores el desempeo ambiental previsto del proyecto, obra o
actividad, la eficiencia y eficacia de las medidas de manejo ambiental
adoptadas y la pertinencia de las medidas correctivas necesarias y
aplicables a cada caso en particular;

o El plan de contingencia, el cual contendr las medidas de prevencin y

atencin de la emergencias que se puedan ocasionar durante la vida
del proyecto, obra o actividad;
o Los costos proyectados del Plan de Manejo con relacin al costo total
del proyecto obra o actividad y cronograma de ejecucin del Plan de
Manejo.

En algunos casos, la responsabilidad de adelantar los estudios ambientales y obtener

la licencia ambiental ser responsabilidad del contratista que ejecute el contrato. De
ser as, los tiempos de pre construccin del proyecto debern contemplar los tiempos
estimados para la realizacin de dichos estudios y adicionalmente el contrato deber
incluir frmulas jurdicas que permitan solucionar las controversias que generen entre
las partes l pronunciamiento que las autoridades ambientales realicen sobre los
estudios realizados.

Identificacin (y si es pertinente obtencin) de permisos y licencias

requeridos

En etapa de factibilidad, el estructurador debe tener total claridad sobre los permisos y
licencias requeridos para desarrollar el proyecto. Aunque varias de dichas licencias
debern ser obtenidas por el contratista, esta gua recomienda que como mnimo el
estructurador del proyecto debe obtener los permisos y licencias requeridos para la
utilizacin de los predios en el caso de proyectos de renovacin urbana y de
instituciones pblicas, las autorizaciones para la realizacin de explotaciones
econmicas en caso de que el proyecto las incorpore, y todos los trmites necesarios
para garantizar la disponibilidad de los recursos pblicos si el proyecto los requiere.

Estudio Socioeconmico

El estudio socioeconmico es la herramienta fundamental para determinar la

importancia estratgica del proyecto, definir su nivel de priorizacin sobre otras
inversiones pblicas y determinar si el impacto de su realizacin justifican los costos
econmicos, sociales y ambientales frente a los beneficios esperados.

Como mnimo, el estudio socioeconmico deber incluir una caracterizacin de la

poblacin afectada por el proyecto, la caracterizacin y el alcance del proyecto, y el
anlisis costo beneficio del proyecto. Para el anlisis costo beneficio, el estructurador
debe utilizar los estudios de demanda que haya realizado y monetizar los beneficios
del proyecto. Los beneficios del proyecto usualmente se resumen en los tres
siguientes grupos:

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 Econmicos: Determinados por todos los ingresos adicionales que el proyecto
genera debido al aumento en la demanda de la infraestructura y por la
reduccin en costos frente al estado actual. Por ejemplo, los generados por
reducciones en tiempos, menor mantenimiento, menor accidentalidad o
menores pagos por demandas, etc.
Ambientales: Determinados por la monetizacin de todos los beneficios
ambientales del proyecto, tales como una menor emisin de CO2, reduccin de
uso de energa, reduccin de desechos, etc.
Sociales: Determinados por la monetizacin de los beneficios sociales como
menores tasas de desempleo, reduccin de los niveles de inseguridad,
aumento de la escolaridad, disminucin de la discriminacin de gnero, entre
otros.

Toda evaluacin socioeconmica debe finalizar con un anlisis integrado de todos los
beneficios del proyecto frente a los costos del mismo. Para obtenerlo, es necesario
descontar los flujos de los beneficios y costos del proyecto a una tasa aceptable de
descuento social. Se recomienda el uso de indicadores de relacin beneficio costo del
proyecto (los proyectos deseables son aquellos donde los beneficios superan
ampliamente los costos), tales como la tasa interna de retorno econmica TIRE y el
valor presente neto econmico del proyecto VPNE.

Estudios de Mercado

Este producto de la estructuracin es muy importante en proyectos donde la

explotacin econmica de la infraestructura es la fuente principal de ingresos
(parqueaderos, carreteras con peajes, tarifas de sistemas de transporte pblico,
arriendos de oficinas comerciales, entre otros). El estudio de mercado permite
determinar las preferencias de los posibles consumidores de los servicios que provee
la infraestructura, determinar el grado de competencia de otras infraestructuras
similares, la elasticidad de la demanda frente a los cambios tarifarios y obtener
informacin que permite optimizar los parmetros del diseo o del trazado del
proyecto.

2. Dentro de la Estructuracin Financiera

Productos para la Justificacin Financiera

Desarrollo del modelo financiero detallado para determinar la estructura

financiera ms eficiente, el pago unitario, las fuentes de fondeo y la
asequibilidad del proyecto a lo largo del contrato

Debido a la importancia que tienen los productos de la estructuracin financiera en el

proyecto en la justificacin financiera del mismo, el numeral 4.3 del captulo 4 de la
gua N 3 de asociaciones pblico privadas contiene una considerable descripcin de
los requisitos de los productos tcnicos que el estructurador debe realizar en etapa de
factibilidad.

Productos para el anlisis de riesgos y la justificacin econmica:

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 Identificacin, definicin y evaluacin (probabilidad e impacto) de
riesgos.

Es labor de los estructuradores realizar ejercicios que les permitan identificar, definir y
valorar los riesgos implcitos en el proyecto. La valoracin inicial puede ser cualitativa
y basada en la experiencia de sus expertos tcnicos o la evidencia de su importancia
en proyectos similares. Sin importar la metodologa que se aplique (mapas de riesgo,
semforos de riesgo, entre otras), el estructurador debe valorar, tanto la probabilidad
de que el riesgo ocurra como el impacto que tendra en el proyecto la realizacin de
dicho riesgo. La justificacin de cada una de dichas valoraciones debe ser clara y
estar disponible para la entidad pblica en todo momento.

Definicin de una estrategia de manejo, monitoreo y mitigacin de

riesgos.

Una vez sean definidos y valorados los riesgos, es responsabilidad del estructurador
proponer estrategias para administrar dichos riesgos. Toda estrategia vlida debe
permitir que el socio que absorbe el riesgo pueda disminuir su probabilidad de
ocurrencia o minimizar el impacto que genere su materializacin. La principal
herramienta de mitigacin es el uso de seguros y garantas para limitar las prdidas en
caso de ocurrencia, no obstante, el diseo de estrategias preventivas usualmente
puede disminuir considerablemente la probabilidad de que el riesgo se convierta en
realidad.

Propuesta de distribucin de riesgos.

Los estructuradores, con base en las labores de sondeo realizadas ante los posibles
contratistas y financiadores del proyecto, las condiciones del mercado y las
disposiciones que haya emitido el gobierno en materia de asignacin de riesgos en
proyectos de infraestructura (Documentos CONPES), debern realizar una propuesta
de distribucin de los riesgos del proyecto, siempre bajo el principio de que el riesgo
deber ser absorbido por la parte que tenga mayor capacidad e idoneidad para
gestionarlo y mitigarlo.

Diseo de una matriz de riesgo.

Ya ajustada la probabilidad y el impacto de los riesgos del proyecto por las estrategias
de mitigacin, se debe proceder a realizar la matriz de riesgos del proyecto. La matriz
de riesgo sirve como un resumen del anlisis de riesgos del proyecto que permitir a
las entidades reguladoras comprender claramente la definicin del riesgo, su
asignacin entre el socio pblico y privado, la probabilidad de ocurrencia, la valoracin
de su impacto en caso de ocurrencia, y al finalizar la estructuracin, las clusulas
explicitas en donde se define en la minuta del contrato el riesgo y su distribucin.

Valoracin de los riesgos calificados como de alta probabilidad y alto

impacto y propuesta de aporte al Fondo de Contingencias del MHCP.

Los estructuradores deben intentar valorar cuantitativamente todos los riesgos que en
la matriz de riesgo tengan una alta probabilidad de ocurrencia, o un impacto elevado.
La valoracin de estos riesgos debe realizarse de acuerdo con las metodologas que

13
para tal fin emitan el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico1 y el Departamento
Nacional de Planeacin2.

Una vez realizada la valoracin de los riesgos, se procede a realizar una propuesta de
aportes al fondo de contingencia por parte de la entidad contratante. Se debe tener en
cuenta que la entidad debe estar en la capacidad presupuestal para afrontar las
obligaciones que contraiga con el fondo de contingencias. La carencia de recursos
para fondear estas obligaciones podr poner en problemas la viabilidad del proyecto,
por lo cual se recomienda analizar previamente el valor de estas contingencias y las
posibles fuentes de financiamiento antes de iniciar discusiones con el Ministerio de
Hacienda y Crdito Pblico.

Anlisis de VpD detallado de opciones de ruta de contratacin utilizando

el CPP.

Es labor del estructurador desarrollar el Comparador Publico Privado de acuerdo con

la metodologa que para tal fin haya emitido el Departamento nacional de Planeacin. 3
Los resultados de este ejercicio sern presentados ante el DNP o la entidad de
planeacin respectiva con el fin de obtener un concepto favorable de la utilizacin del
esquema de Asociacin Pblico Privada como modalidad de ejecucin del contrato.

3. Dentro de la Estructuracin Legal

Anlisis del marco regulatorio para asegurarse que el proyecto est en
lnea con lo estipulado en la constitucin, las leyes y los decretos
generales, especficos y sectoriales.

Este producto permite realizar un anlisis jurdico de que el proyecto cumple con toda
la regulacin vigente a todos los niveles. El eje de este anlisis debe ser la Ley 1508
de 2012 y sus decretos reglamentarios. Sin embargo, tambin es necesario analizar la
regulacin vigente en materia de contratacin pblica, valoracin de riesgos, planes de
desarrollo, ordenamiento territorial, marco fiscal y la normatividad especfica del sector
al cual pertenece el proyecto, entre otras disposiciones.

Anlisis para asegurarse de que el proyecto cuenta con todos los

permisos, licencias, aprobaciones y encuestas requeridos.

En esta seccin, se pide que la autoridad detalle los procedimientos administrativos,

licencias, permisos y habilitaciones necesarias para llevar a cabo el proyecto, y d una
indicacin de los costos y tiempos esperados de las distintas habilitaciones y gestin
de los permisos. Ms an, en esta seccin la autoridad debe detallar los aspectos
formales y procedimientos administrativos requeridos por parte de las agencias
gubernamentales competentes, y las diferentes empresas pblicas con competencia
para la ampliacin de las redes y servicios de infraestructura requeridos para
implementar el proyecto.

1
Metodologa de Valoracin y Seguimiento de Riesgos en Contratos Estatales.
2
Gua para la realizacin de paneles de expertos en la valoracin de riesgos transferibles en proyectos
de asociacin pblico privada.
3
Resolucin 3656 de 2012

14
 Confirmacin de la capacidad de la entidad pblica licitante para entrar en
un contrato de APP de largo plazo con el sector privado

El estructurador debe realizar un Due Diligence para determinar la capacidad de la

entidad pblica para actuar como contratante del proyecto. Esta labor implica realizar
un inventario de las leyes y los decretos vigentes para analizar que el objeto del
contrato en cuestin est relacionado con los objetivos y competencias de la entidad
pblica.

Pliegos del Proceso de Contratacin del Inversionista Privado

Al finalizar la estructuracin, los estructuradores deben ofrecer una propuesta de

pliegos para iniciar la contratacin del proyecto. Este documento regula las
condiciones administrativas, tcnicas y econmicas de la licitacin de un proyecto de
inversin. De acuerdo con el Manual de Procesos y Procedimientos para la ejecucin
de Proyectos de Asociacin Pblico-Privada del Ministerio de Hacienda y Crdito
Pblico, la estructura mnima del pliego de condiciones es la siguiente:

Artculo 1: Introduccin
Artculo 2: Definiciones
Artculo 3: Requerimiento de los Licitantes
Artculo 4: Documentos que rigen la Licitacin
Artculo 5: Descripcin de los Estudios Referenciales
Artculo 6: Costos de Participacin
Artculo 7: Idioma de la Licitacin
Artculo 8: Moneda De La Oferta
Artculo 9: Procedimientos De Comunicacin
Artculo 10: Consultas, aclaraciones y modificaciones al Pliego de Licitacin
Artculo 11: La Oferta
Artculo 12: Recepcin y apertura de Ofertas
Artculo 13: Anlisis de las Ofertas Tcnicas
Artculo 14: Apertura de las Ofertas Econmicas
Artculo 15: Evaluacin de las Ofertas Econmicas
Artculo 16: Adjudicacin del Contrato
Artculo 17: Derecho a desestimar todas las Ofertas
Artculo 18: Costos de la Licitacin y adjudicacin del Contrato
Artculo 19: Obligaciones del Adjudicatario y de la Sociedad Contratista

Minuta del contrato de APP y sus anexos.

La Minuta de Contrato es el eje de la estructuracin legal del proyecto. Debido a la

importancia que tiene este producto en la justificacin legal/comercial del mismo, el
numeral 4.3.4 del captulo 4 de la gua de asociaciones pblico privadas contiene una
considerable descripcin de los requisitos que la minuta de contrato debe tener en
etapa de factibilidad.

Pliegos del Contrato de Interventora

La interventora del proyecto es determinante para optimizar la ejecucin del contrato.

As, los estructuradores deben orientar a la entidad pblica acerca de cules deben
ser las actividades que se deben contratar para garantizar el buen desempeo de las

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labores de interventora que el proyecto necesita. A pesar de no ser obligatorio en
todos los proyectos, es una buena prctica que la interventora sea contratada con los
recursos del proyecto para garantizar que su contratacin se ajuste a los tiempos y
necesidades del mismo. En caso contrario, el contrato de APP debe dejar en claro las
responsabilidades de la entidad pblica en caso de que no logre realizar el proceso de
contratacin de la interventora a tiempo.

Contrato de Fiducia

Gran parte del xito operativo de las APP depende del ptimo funcionamiento del
patrimonio autnomo que administra los recursos del proyecto. As, los
estructuradores deben presentar conjuntamente en la estructuracin la minuta para
realizar la contratacin del administrador de los recursos. Este contrato deber, como
mnimo, establecer la composicin del comit fiduciario, la reglamentacin en materia
de acceso y reportes de informacin y los requisitos que se requerirn para autorizar
los desembolsos.

Tambin el estructurador deber recomendar cules son las condiciones idneas que
deber tener la fiducia a cargo del patrimonio autnomo como experiencia, capacidad
operativa, y calidad crediticia, entre otras.

4. Dentro de las Labores Comerciales

Acompaamiento en el proceso de contratacin hasta el logro del cierre
financiero, incluyendo promocin del proyecto
Realizacin de un sondeo de mercado para tener una indicacin del
inters y apetito del mercado (de disear, construir, operar y mantener el
proyecto seleccionado)
Estudios de bancabilidad

Las labores comerciales pueden o no significar estudios formales sobre la capacidad

del mercado para realizar o financiar el proyecto. Sin embargo, los estructuradores
deben acompaar a la entidad pblica en todo momento, garantizando que la entidad
cuenta con todas las herramientas tcnicas necesarias para tomar decisiones
informadas frente a las propuestas que el mercado realice para participar en el
proyecto.

Es una buena prctica que parte de la compensacin de los estructuradores se de

cmo una comisin de xito sobre la contratacin efectiva del proyecto, la cual es
remunerada por el ganador del proceso de seleccin. Este incentivo garantiza que los
estructuradores harn su mejor esfuerzo por encontrar en el mercado suficientes
firmas con la capacidad tcnica y financiera para participar en los procesos de
seleccin, realizarn estudios sobre las posibles fuentes de financiacin, su costo y la
posibilidad de alcanzar el cierre financiero del proyecto, y acompaarn a la entidad
pblica en todos los procesos de aprobaciones que haya lugar.

16