REVISTA CATALANA DE DRET AMBIENTAL Vol. III Nm.

2 (2012): 1 43 - Estudi - MARCO JURDICO

DE LA EXTRACCIN DE HIDROCARBUROS MEDIANTE FRACTURA HIDRULICA (FRACKING)

ELISA MOREU CARBONELL1 Profesora titular de Derecho Administrativo Universidad de Zaragoza

emoreu@unizar.es Recibido: 28 de septiembre de 2012 / Aceptado: 29 de octubre 2012

RESUMEN: La extraccin de hidrocarburos no convencionales mediante fractura hidrulica, tcnica

conocida como fracking, ha experimentado una gran difusin en el mercado energtico,
convirtindose en una fuente de abastecimiento de gran potencial para reducir la dependencia
energtica del exterior no solo en EE. UU., sino tambin en los pases europeos. Este trabajo
asume como objetivo definir el marco jurdico europeo y nacional del fracking, denunciar las
dificultades de inadaptacin de dicho marco jurdico para afrontar los requerimientos ambientales
que implica la utilizacin de esta tcnica y ofrecer propuestas de regulacin. El estudio dedica una
atencin especial al derecho minero francs, que mediante la Ley 2011-835 ha prohibido en todo
el territorio francs la extraccin de hidrocarburos lquidos o gaseosos mediante fractura
hidrulica.

RESUM: Lextracci dhidrocarburs no convencionals per fractura hidrulica, denominat fracking,

ha experimentat una gran difusi en el mercat de lenergia, i sha convertit en una font de gran
potencial per reduir la dependncia energtica de lexterior, no noms en els EUA sin tamb a
Europa. Aquest treball defineix el marc jurdic europeu i nacional del fracking, denuncia les
dificultats dinadequaci del marc jurdic per abordar els requisits ambientals que implica ls
daquesta tcnica i 1 Agradezco a mi colega Alba Nogueira, siempre sensible a los problemas
ambientales, su generosidad al proponerme tratar el tema y animarme a escribir estas pginas
para esta revista. E. Moreu RCDA Vol. III Nm. 2 (2012) 2 ofereix propostes de regulaci. Lestudi
posa especial atenci al Dret miner francs, que mitjanant la Llei 2011-835 ha prohibit al llarg del
territori francs lextracci dhidrocarburs lquids o gasosos utilitzant la tcnica de la fractura
hidrulica. ABSTRACT: The exploration/prospection for unconventional hydrocarbons by hydraulic
fracturing (fracking) has a great diffusion in the energy market. It has become a source of great
potential to reduce energy dependence on abroad in the USA and Europe. As the use of hydraulic
fracturing has grown, so have concerns about its environmental and public health impacts. This
study defines the legal framework (European and national), denounces the inadequacy to deal
with the environmental requirements and offers proposals for regulation. The study pays special
attention to the French Prohibition Act 2011-835. This law has led to the announced abrogation of
authorisations that were granted legally at the first place. PALABRAS CLAVE: Derecho energtico y
minero hidrocarburos no convencionales fractura hidrulica permisos de investigacin
evaluacin de impacto ambiental. PARAULES CLAU: Dret energtic i miner Hidrocarburs no
convencionals Fractura hidrulica Permisos dinvestigaci Avaluaci dimpacte ambiental.
KEYWORDS: Energy and mining law unconventional hydrocarbons hydraulic fracturing
exploration authorisation environmental impact assessment. RCDA Vol. III Nm. 2 (2012) Marco
jurdico de la extraccin de hidrocarburos 3 Sumario: I. Introduccin. La edad de oro de los
hidrocarburos no convencionales. 1. Una nueva burbuja econmica? 2. Riesgos potenciales de
contaminacin del proceso de fractura hidrulica. II. Marco jurdico de la fractura hidrulica en la
Unin Europea. 1. El creciente inters de las instituciones comunitarias. 2. Lagunas del marco
normativo europeo. III. La prohibicin legal de la fractura hidrulica en Francia. 1. Alcance y
justificacin de la prohibicin legal. 2. Insuficiencias del nuevo Code Minier francs. IV. La fractura
hidrulica en Espaa. 1. Los proyectos en marcha. 2. Ambigedades de la legislacin espaola
vigente. V. Conclusiones. VI. Bibliografa.

I. INTRODUCCIN.

LA EDAD DE ORO DE LOS HIDROCARBUROS NO CONVENCIONALES Hasta hace muy poco tiempo
la explotacin de hidrocarburos (lquidos o gaseosos) mediante fractura hidrulica era una
actividad industrial relativamente desconocida entre nosotros, al menos en el espacio europeo, y
no solo desde la perspectiva jurdica que orienta la presente investigacin. Despacio, sin hacer
mucho ruido, los medios de comunicacin recogen noticias relacionadas con la puesta en marcha
de proyectos de exploracin de recursos no convencionales; organismos e instituciones europeos
elaboran informes al respecto; y se publican estudios sobre su repercusin econmica y
ambiental. El impacto meditico del documental Gasland, del realizador norteamericano Josh Fox
2 , unido a un incremento pasmoso de los permisos solicitados y concedidos en el territorio
europeo, estn empezando a focalizar la atencin sobre estos hidrocarburos no convencionales
y sus tcnicas de extraccin. Para ALONSO SUREZ y MINGO GONZLEZ, estamos ante una
revolucin silenciosa, si bien Benavides Salas considera harto sorprendente que las nuevas
tecnologas para la explotacin de yacimientos no convencionales apenas hayan provocado
resistencias ni generado crticas, cuando proyectos energticos o de infraestructuras menos
dainos han dado lugar a dramticas reacciones en el pasado3 . A denunciar estas lagunas o
incongruencias, definir el marco jurdico aplicable y ofrecer propuestas de regulacin se dedican
las pginas que siguen. 2 El documental Gasland, ganador del Premio Especial del Jurado al Mejor
Documental Norteamericano en el festival de Sundance 2010, recoge los testimonios y las
reacciones de ciudadanos afectados por las explotaciones de gas no convencional a travs de un
viaje por 24 estados americanos, desde Pennsylvania hasta Utah, de un extremo al otro de los
Estados Unidos. 3 ALONSO SUREZ y MINGO GONZLEZ, La expansin de la produccin de gas
de yacimientos no convencionales (esquistos, capas de carbn y arenas compactas). Una
revolucin silenciosa, Cuadernos de Energa, nm. 28, 2010, p. 5, y BENAVIDES SALAS, La
energa en su laberinto, Cuadernos de Energa, nm. 35, 2012, p. 14. E. Moreu RCDA Vol. III Nm.
2 (2012) 4 Los recursos no convencionales son hidrocarburos (petrleo y gas) que, por estar
atrapados en rocas madre poco permeables o por tratarse de fluidos de muy alta viscosidad, no se
pueden extraer sin el empleo de una tecnologa especial, distinta de las tcnicas clsicas utilizadas
durante el auge de los hidrocarburos en el siglo XX. Segn la definicin del Instituto Geolgico y
Minero de Espaa (IGME), el hidrocarburo no convencional no puede ser producido con
rentabilidad a menos que el yacimiento sea estimulado por fractura hidrulica masiva o
recurriendo a la perforacin de multilaterales desde un pozo principal4 . En la actual coyuntura
econmica representan una atractiva fuente de recursos en yacimientos que se daban por
agotados y estn generando enormes expectativas de inversin econmica, especialmente en el
sector gasstico. Hasta tal punto que la extraccin de gas no convencional supone ya el 15% de la
produccin mundial de gas, aunque sus reservas constituyen tan solo el 4% del total. El trmino
hidrocarburo no convencional es poco afortunado, ya que no convencional no es un rasgo
intrnseco del recurso (tanto el gas como el petrleo obtenidos son, composicional y
genticamente, exactamente iguales), sino de las caractersticas geolgicas del yacimiento donde
se ubica, de las condiciones en las que estn atrapados en la roca madre y de la tcnica empleada
para su extraccin. Como digo, la explotacin de un yacimiento no convencional exige la
estimulacin de la roca madre donde se encuentra atrapado el recurso, y para eso se utiliza una
tcnica de estimulacin conocida como fractura hidrulica (del ingls hydraulic fracturing o
fracking) que simplificadamente consiste en inyectar a muy alta presin millones de litros de
agua mezclados con productos qumicos y arena en los yacimientos del subsuelo, a unas
profundidades en torno a los dos kilmetros, para conseguir que la roca se rompa y libere el
recurso a travs de una serie de pozos (cientos de ellos) excavados en la superficie. 4 Voz gas
natural del Panorama Minero que elabora el IGME, disponible en . La denominacin de
hidrocarburo no convencional comprende recursos muy distintos tanto en estado lquido como
gaseoso, entre otros: 1) los esquistos petrolferos y gassticos, encerrados en la roca madre,
tambin denominados petrleo o gas de esquisto (shale oil y shale gas, en ingls); 2) las arenas
compactas petrolferas y gassticas (tight sand y tight oil); 3) el gas de carbn, impregnado en
vetas de carbn (coal bed methane o CBM); 4) los hidratos de gas (gas hydrates); y 5) el petrleo
extrapesado que, debido a su alta viscosidad y densidad, no fluye en condiciones normales (heavy
oil). Vase tambin MARZO, Recursos convencionales y no convencionales de petrleo y gas,
Enseanza de las Ciencias de la Tierra, nm. 16.3, 2008, p. 218. La mayora de los trabajos sobre
fractura hidrulica suelen limitarse, con cierta imprecisin, al gas no convencional; pero el
trmino de hidrocarburo o recurso no convencional no se limita al shale gas. RCDA Vol. III Nm.
2 (2012) Marco jurdico de la extraccin de hidrocarburos 5 Desde hace dcadas se sabe que
existen reservas de este tipo en muchas zonas donde se explotaban yacimientos convencionales
de hidrocarburos. Tampoco la fractura hidrulica es una tcnica nueva, pues se utiliza para
mejorar la productividad de los pozos convencionales no solo en EE. UU., sino tambin en Europa.
Pero los ltimos avances tecnolgicos y la superacin de desafos tcnicos que hasta hace poco
parecan insalvables han incrementado notablemente su efectividad y productividad. Eso
explicara, en expresin de la Agencia Internacional de la Energa, esta revolucin o edad de
oro de los recursos no convencionales que se extiende por todo el planeta con inusitada rapidez5
. Con todo, dichos recursos son ms costosos de producir, presentan un mayor impacto ambiental
y, adems, su explotacin implica un balance energtico considerablemente menor que el de los
recursos convencionales6 . 1. Una nueva burbuja econmica? Cualquier anlisis de los recursos
no convencionales debe situarse en un contexto econmico muy particular de crisis energtica y
afn por reducir la dependencia del exterior tanto en Estados Unidos como en Europa. Esta
peculiar coyuntura viene marcada por el precio creciente del petrleo, el irreversible agotamiento
de las reservas tradicionales, la preocupacin por el abastecimiento de materias primas, la
dependencia externa de fuentes de energa y la bsqueda de fuentes alternativas. El gas (y el
petrleo) de esquisto se ha convertido as en una novedosa fuente de abastecimiento de gran
importancia potencial en toda Europa7 , si bien el foco de la produccin se sita en 5 AGENCIA
INTERNACIONAL DE LA ENERGA, Golden Rules for a Golden Age of Gas, World Energy Outlook,
Special Report on Unconventional Gas, 2012, p. 15. Recuperado el 9 de julio de 2012 de . 6
MARZO, Recursos convencionales y no convencionales... cit., p. 222. 7 Segn datos de la
AGENCIA INTERNACIONAL DE LA ENERGA, Golden Rules... cit., p. 120, las reservas europeas se
localizaran en tres grandes reas: (1) este de Dinamarca y sur de Suecia hasta la zona este de
Polonia; (2) noroeste del Reino Unido, pasando por los Pases Bajos y el noroeste de Alemania
hasta el sudoeste de Polonia; y (3) sur de Reino Unido hasta el norte de Francia, Pases Bajos,
Alemania y Suiza. Francia, Polonia y Estonia cuentan con los principales yacimientos no
convencionales de Europa, seguidos de Noruega, Ucrania, Suecia, Dinamarca y Reino Unido.
Vase tambin SCHULZ, HORSFIELD, KAPP, Shale Gas: eine unkonventionelle Gasressource fr
den zuknftigen Energiemix in Europa?, Bergbau. Zeitschrift fr Rohstoffgewinnung, Energie,
Umwelt, nm. 6, 2011, p. 252. En el ao 2009 se cre el consorcio GASH (Gas Shales in Europe, ),
integrado por un conjunto de empresas gassticas (Repsol entre ellas), con el objetivo de estudiar
las reservas europeas y elaborar estudios interdisciplinarios sobre estos recursos. E. Moreu RCDA
Vol. III Nm. 2 (2012) 6 EE. UU.8 . El documento elaborado por la Comisin Europea conocido
como Hoja de Ruta de la Energa para 2050 constata que la explotacin de las reservas nativas
de gas no convencional podra suponer un alivio para las preocupaciones sobre la dependencia
de las importaciones de gas9 . Sin embargo, algunas sombras se ciernen sobre esta euforia
desmedida. La propia Comisin Europea sospecha que debido a la fase temprana de exploracin
no est claro cundo podrn ser importantes los recursos no convencionales, y que se desconoce
hasta qu punto resultar viable el gas de esquisto bituminoso en Europa10. Los especialistas
alertan sobre una exageracin de las expectativas creadas ante estos recursos no convencionales,
la magnitud de sus reservas y su capacidad de reducir la dependencia energtica11. La
experiencia de los EE. UU., que es hasta la fecha el principal y casi nico productor, hace temer
que nos encontremos ante un gigantesco esquema piramidal o una nueva burbuja econmica12.
Las falsas expectativas generadas 8 El ltimo informe de la ADMINISTRACIN DE INFORMACIN
ENERGTICA DE EE. UU., Annual Energy Outlook (AEO2012), DOE/EIA-0383(2012), 2012, pp. 3 y 57
(recuperado el 10 de septiembre de 2012 de ), seala que la produccin de gas no convencional
supone hoy casi la mitad (49%) de la produccin de gas en los EE. UU., en contraste con el 16%
que supona a comienzos de la dcada de 1990. Este incremento ha conseguido que, desde 2009,
EE. UU. haya desplazado a Rusia como principal productor de gas natural del mundo. A pesar de
todo, el informe de 2012 aprecia un ligero decrecimiento de la produccin de shale gas, ya que
estn pendientes de resolver ciertas incertidumbres que rodean a los avances tecnolgicos que
han hecho de la produccin de gas de esquisto una realidad, estimndose el impacto de estas
incertidumbres entre 0,27 y 0,58 billones de m3 anuales hasta el ao 2035. Tambin la
estimacin de las reservas se ha reducido en un solo ao casi a la mitad, de 23,4 billones de m3 en
2011 a 13,6 billones de m3 en 2012. Dichas incertidumbres se explican sobre todo por el
impacto que para el sector supondra la confirmacin de un impacto ambiental negativo de las
explotaciones de gas no convencional, que empieza a tomar fuerza en diversos informes
elaborados por la Agencia de Proteccin Ambiental de EE. UU. (EPA) o por instituciones
independientes. 9 COMISIN EUROPEA, Hoja de Ruta de la Energa para 2050, COM(2011) 885
final, de 15 de diciembre de 2011, p. 14. 10 Ibd., p. 3. 11 Al respecto, MOONEY, Los
inconvenientes de la fractura hidrulica, Investigacin y Ciencia, nm. 424, 2012, p. 82; CENTRO
DE SOLUCIONES DE ENERGA DE DELOITTE Y DELOITTE MARKETPOINT LLC, El impacto econmico
de las exportaciones de GNL desde EEUU, Cuadernos de Energa, nm. 35, 2012, p. 36; ZITTEL,
Shale Gas. European Perspectives, ponencia de la 10. Convencin Anual de la Association for
the Study of Peak Oil & Gas (ASPO), Viena, 2012, p. 24, (recuperado el 23 de julio de 2012 de ); y
MEARNS, Unconventional Oil and Gas, a Game Changer?, ponencia de la 10. Convencin Anual
de la Association for the Study of Peak Oil & Gas (ASPO), Viena, 2012, p. 2 (recuperado el 23 de
julio de 2012 de ), que encabeza su ponencia con una cita del gelogo Colin J. Campbell: Todos
los nmeros se equivocan, eso ya lo sabemos; la pregunta es: hasta qu punto se equivocan?.
12 Una investigacin periodstica del diario The New York Times publicada el 25 junio de 2011
analiza cientos de correos electrnicos y documentos internos desclasificados de la industria del
sector (recuperado el 4 de julio de 2012 de ). El informe llega a la conclusin de que las compaas
que explotan recursos no RCDA Vol. III Nm. 2 (2012) Marco jurdico de la extraccin de
hidrocarburos 7 esconderan una escasa posibilidad de negocio real, que solo resulta rentable en
la medida en que crece la cantidad de nuevos inversores, cegados por las promesas de obtener
pinges beneficios o, en su caso, como va indirecta para introducir determinados productos en el
mercado como los secretsimos fluidos de fractura necesarios para el fracking13. Eso explicara la
optimista tolerancia de los Estados europeos ante los proyectos de gas natural y, desde luego, el
incremento del nmero de permisos solicitados y concedidos. En el contexto de crisis energtica
al que he hecho referencia, los Gobiernos europeos se esfuerzan por conseguir una opinin
pblica favorable lanzando globos sonda mediticos con estimaciones poco fiables sobre la
magnitud de las reservas y su importancia para la economa nacional. 2. Riesgos potenciales de
contaminacin del proceso de fractura hidrulica El punto dbil de la extraccin no convencional
de hidrocarburos es su negativo impacto sobre el medio ambiente y la salud humana. Desde EE.
UU., que es el primer pas productor del mundo, se oyen numerosas voces de alarma y crece la
preocupacin por los efectos nocivos del fracking14. No podemos pasar por alto que la
explotacin de gas (y petrleo) de esquisto se ha visto all extraordinariamente potenciada en los
ltimos aos no solo por la necesidad de retroalimentar la burbuja econmica creada a su
alrededor, sino, principalmente, porque los Gobiernos norteamericanos han aprobado numerosas
excepciones a las leyes ambientales desde el ao 200515. Adems, en el derecho de los EE. UU.
no existe la propiedad pblica del subsuelo, as que los pozos se instalan sin otro requisito que la
autorizacin del propietario de la superficie a cambio de una renta o compensacin. Otra razn
ms para poner en cuarentena las expectativas convencionales estn sobrevalorando
intencionadamente la productividad de los pozos y el tamao de las reservas. Segn el diario
estadounidense, el escepticismo que se desprende al leer estos documentos contrasta con el
optimismo que la industria expresa en pblico y que recuerda al contexto de otras burbujas
anteriores como la de las empresas puntocom o la del sector inmobiliario. 13 HIDALGO GARCA,
Los elementos qumicos crticos para las nuevas tecnologas del sector energtico, Cuadernos de
Energa, nm. 35, 2012, p. 44. 14 Es muy significativo que la AGENCIA DE PROTECCIN
AMBIENTAL DE EE. UU. (EPA), Plan to Study the Potential Impacts of Hydraulic Fracturing on
Drinking Water Resources (EPA/600/R- 11/122), 2011, p. 14 (recuperado el 3 de julio de 2012 de
), no haya concluido todava un estudio a gran escala sobre la seguridad del fracking, previsto para
el ao 2014, y que, sin embargo, haya tolerado que las empresas gassticas realicen sus
perforaciones sin conocer el alcance y el impacto de dichas tcnicas. 15 Son datos de la AGENCIA
INTERNACIONAL DE LA ENERGA, Golden Rules... cit., p. 104. E. Moreu RCDA Vol. III Nm. 2
(2012) 8 generadas por las empresas del sector energtico en Europa, donde las exigencias
jurdicas y ambientales son afortunadamente y esperamos que siga siendo as mucho ms
rigurosas. Cules son estas afectaciones ambientales de la fractura hidrulica? 2.1. Impacto
sobre los recursos hidrulicos El mayor riesgo de la explotacin no convencional es su impacto
sobre el agua tanto por los grandes volmenes de agua consumida durante el proceso de fractura
hidrulica como por el riesgo de contaminacin de aguas subterrneas y acuferos, especialmente
a nivel de la capa fretica16. Por lo que respecta a la cantidad de agua utilizada para la fractura
hidrulica, oscila entre 9.000 y 20.000 metros cbicos por cada pozo, teniendo en cuenta que la
fase de estimulacin dura aproximadamente 40 das y que por cada permiso concedido se
perforan varias decenas de pozos. El volumen de agua utilizada no es proporcional a la
productividad del yacimiento no convencional y podra causar problemas de sostenibilidad de los
recursos hdricos incluso en pases de clima templado17. El proceso de extraccin tiene, adems,
dos momentos crticos. El primero durante la fractura en sentido estricto, ya que por efecto de la
elevada presin del fluido inyectado 16 Diversas investigaciones realizadas por los cientficos
OSBORN, VENGOSH, WARNER, JACKSON, Methane contamination of drinking water
accompanying gas-well drilling and hydraulic fracturing, en PNAS, Proceedings of the National
Academy of Sciences of the United States of America, vol. 108, nm. 20, 2011, pp. 8172-8176
(recuperado el 2 de julio de 2012 de ), y JACKSON, PEARSON, OSBORN, WARNER, VENGOSH,
Research and Policy Recommendations for Hydraulic Fracturing and Shale-Gas Extraction,
Center on Global Change, Duke University, Durham, NC, 2011, de la Duke University de Durham
(EE. UU.), concluyen que el 85% de los pozos de agua analizados en los estados de Pensilvania y
Nueva York contienen metano procedente de la explotacin de gas no convencional. Otro informe
de la AGENCIA DE PROTECCIN AMBIENTAL DE EE. UU. (EPA), Investigation of Ground Water
Contamination near Pavillion, Wyoming (EPA 600/R-00/000), 2011 (recuperado el 4 de julio de
2012 de ), aporta evidencias cientficas de que la contaminacin de las aguas subterrneas est
asociada a la fractura hidrulica, confirmadas en los estudios ms recientes de WARNER,
JACKSON, DARRAH, OSBORN, DOWN, ZHAO, WHITE, VENGOSH, Geochemical evidence for
possible natural migration of Marcellus Formation brine to shallow aquifers in Pennsylvania,
PNAS, Proceedings of the National Academy of Sciences of the United States of America, 2012
(recuperado el 24 de julio de 2012 de ), y MYERS, Potential Contaminant Pathways from
Hydraulically Fractured Shale to Aquifers, Journal of the National Ground Water Association,
2012, p. 9 (recuperado el 9 de julio de 2012 de ). 17 As lo denuncia GREENPEACE, Fractura
hidrulica para extraer gas natural, 2011. Recuperado el 6 de septiembre de 2012 de . RCDA Vol.
III Nm. 2 (2012) Marco jurdico de la extraccin de hidrocarburos 9 las grietas en la roca madre
pueden abrirse sobre zonas ms amplias que las inicialmente proyectadas y filtrarse hacia los
acuferos. El riesgo se incrementa en la medida en que el fluido de fractura contiene aditivos
qumicos, algunos altamente txicos, que se filtran en el agua18. El segundo momento crtico se
produce cuando una parte del fluido de fractura (entre un 30% y un 80% segn las estimaciones)
retorna hacia la superficie, al final del proceso de fractura, debido a las deficiencias en la
cimentacin y el aislamiento de los tubos de revestimiento de los pozos de perforacin. Dicho
fluido residual generado por la fractura hidrulica contiene substancias txicas provenientes del
subsuelo como metales pesados (arsnico, plomo, cromo, mercurio), substancias radiactivas de
origen natural (uranio, radio, radn), bencenos y grandes concentraciones de sales. Una parte del
fluido de retorno se reinyecta en el subsuelo, otra se reutiliza para nuevas operaciones y otra,
finalmente, se almacena en balsas de evaporacin, con el consiguiente peligro de contaminacin
atmosfrica, o se transporta hacia instalaciones de depuracin que no suelen estar
suficientemente preparadas para tratar este tipo de residuos. 2.2. Produccin de residuos txicos
Como digo, la fractura hidrulica genera residuos altamente txicos. No solo el fluido recuperado
tras el proceso de fractura, sino tambin un porcentaje del fluido de fractura que se queda en el
subsuelo y no retorna a la superficie. 2.3. Contaminacin atmosfrica Tambin existe una seria
preocupacin por los diferentes episodios de contaminacin atmosfrica provocados por la
explotacin mediante tcnicas no convencionales, ya que entre un 3,6% y un 8% del recurso
escapa al ambiente a lo largo del proceso, bien cuando emerge el fluido de retorno, bien por fugas
accidentales durante la extraccin, el transporte, el almacenamiento o la distribucin. Se estima
que el gas no convencional produce emisiones de gases de efecto invernadero entre un 30% y un
100% mayores 18 Segn un informe elaborado en abril de 2011 por la Comisin de la Energa y
Comercio de la Cmara de Representantes de EE. UU., las compaas del sector utilizan ms de
2.500 productos de fractura hidrulica que contienen 750 compuestos qumicos, de los cuales 29
se identifican como cancergenos, presentan riesgos graves para la salud humana y son
potenciales contaminantes de la calidad del aire (recuperado el 24 de julio de 2012 de ). E. Moreu
RCDA Vol. III Nm. 2 (2012) 10 que el carbn19. Por esta razn, no debera promocionarse
aunque se hace como energa de transicin hacia un modelo energtico bajo en emisiones,
pues no contribuye a reducir el calentamiento global del planeta y tiene como efecto secundario
pernicioso el desvo o retraso en la inversin en otras tecnologas y fuentes de energa
alternativas no contaminantes20. Adicionalmente, las poblaciones cercanas a las explotaciones no
convencionales sufren el ruido, las vibraciones y los olores propios de las operaciones de
perforacin, y las molestias provocadas por los miles de viajes que realizan los camiones para
transportar los fluidos de fractura, que tambin suponen una degradacin del paisaje. No
obstante, estas operaciones duran apenas unas semanas por cada yacimiento, y
aproximadamente uno o dos meses despus del comienzo de la perforacin la mayora de
equipamientos se retiran. Por ltimo, existe un riesgo nada desdeable de sesmos producidos
por el fracking21. II. MARCO JURDICO DE LA FRACTURA HIDRULICA EN LA UNIN EUROPEA El
objetivo de este epgrafe es presentar una sinopsis del marco normativo de la UE para la
extraccin de hidrocarburos no convencionales mediante fractura hidrulica, y averiguar si existen
disposiciones comunitarias encaminadas a reducir o evitar los riesgos derivados de estas
actividades. 19 El informe elaborado por HOWARTH, SANTORO, INGRAFFEA, Methane and the
greenhouse-gas footprint of natural gas from shale formations, Climatic Change Letters, vol. 106,
nm. 4, 2011, p. 679 (recuperado el 3 de julio de 2012 de ), confirmara que la tcnica del fracking
produce gases de efecto invernadero y tiene un gran impacto sobre el cambio climtico. 20 As
parece confirmarlo el estudio de WOOD, GILBERT, SHARMINA, ANDERSON, FOOTITT, GLYNN,
NICHOLLS, Shale gas: a provisional assessment of climate change and environmental impacts,
informe del Tyndall Centre for Climate Change Research, 2011, p. 5 (recuperado el 2 de julio de
2012 de ). El Tyndall Centre for Climate Change Research (Centro Tyndall para la Investigacin del
Cambio Climtico) es una organizacin pluridisciplinaria a la que pertenecen ocho universidades
del Reino Unido y que desarrolla propuestas relativas al cambio climtico. 21 BAMBERGER,
OSWALD, Impacts of Gas Drilling on Human and Animal Health, New Solutions. A Journal of
Environmental and Occupational Health Policy, vol. 22 nm. 1, 2012, p. 75. RCDA Vol. III Nm. 2
(2012) Marco jurdico de la extraccin de hidrocarburos 11 1. El creciente inters de las
instituciones comunitarias El fracking y, en general, la explotacin de yacimientos no
convencionales han empezado a ser objeto de atencin por las instituciones de la Unin Europea.
La Hoja de Ruta de la Energa para 2050, elaborada por la Comisin Europea, insiste en la
importancia potencial del gas de esquisto y otros recursos no convencionales como nuevas
fuentes de abastecimiento en Europa22. Hasta la fecha se han elaborado cuatro estudios sobre el
impacto ambiental y el marco normativo de la explotacin no convencional de hidrocarburos, tres
a propuesta del Parlamento Europeo y uno por encargo de la Comisin. Lo curioso es que estos
informes llegan a conclusiones muy distintas, incluso contradictorias. 1.1. Primer informe del
Parlamento Europeo Hacindose eco de una creciente inquietud entre la poblacin europea, el
Parlamento Europeo encarg al prestigioso Instituto del Clima, Medio Ambiente y Energa de
Wuppertal (Wuppertal Institut fr Klima, Umwelt und Energie) y al Ludwig-BlkowSystemtechnik
el estudio las Repercusiones de la extraccin de gas petrleo de esquisto en el medio ambiente y
la salud humana, que fue presentado el 15 junio 201123. Este informe defiende la conveniencia
de elaborar una directiva (marco) de la Unin Europea que regule las actividades mineras, y critica
el retraso en realizar un anlisis pblico, amplio y detallado del marco normativo relativo a la
extraccin de hidrocarburos no convencionales. 1.2. Informe de la Comisin Europea Le sigue,
cronolgicamente, el informe encargado por la Comisin Europea al bufete Philippe & Partners
que lleva por ttulo Final report on unconventional gas in Europe, de fecha 27 de enero de
201224. El objetivo principal del estudio es analizar cmo se 22 COMISIN EUROPEA, Hoja de
Ruta de la Energa para 2050... cit., p. 14. 23 PARLAMENTO EUROPEO, Repercusiones de la
extraccin de gas petrleo de esquisto en el medio ambiente y la salud humana
(IP/A/ENVI/ST/2011-07), de 15 junio 2011. Recuperado el 2 de julio de 2012 de . 24 COMISIN
EUROPEA, Final report on unconventional gas in Europe, elaborado por Philippe & Partners,
2012. Recuperado el 2 de julio de 2012 de . E. Moreu RCDA Vol. III Nm. 2 (2012) 12 aplica el
marco legal europeo, incluido el derecho ambiental, a las operaciones de prospeccin y
explotacin de gas de esquisto, tomando como referencia a cuatro Estados miembros de la UE
(Polonia, Francia, Alemania y Suecia). En claro contraste con el primer informe del Parlamento
Europeo, el estudio de la Comisin concluye que el marco legal aplicable a la explotacin de
hidrocarburos no convencionales es suficiente y apropiado y que, por lo tanto, no es necesaria
una legislacin especfica de la Unin Europea sobre la materia. 1.3. Segundo informe del
Parlamento Europeo La Comisin de Industria, Investigacin y Energa del Parlamento Europeo
elabor en marzo de 2012 un Proyecto de informe sobre aspectos industriales, energticos y
otros del gas y el aceite de esquisto, del que ha sido ponente la parlamentaria griega N. TZAVELA.
Se trata de un estudio centrado en los aspectos econmicos de las explotaciones de gas no
convencional y bastante optimista, por cierto, en relacin con el papel fundamental de la
produccin mundial de gas de esquisto para garantizar la seguridad y diversidad energticas a
largo plazo, tambin en Europa25. Aunque es una afirmacin muy controvertida y desmentida
por estudios fiables26, el informe defiende que el desarrollo del gas de esquisto en la UE ayudar
a alcanzar el objetivo de la Unin de reducir las emisiones de gases de efecto invernadero entre
un 80% y un 95% de aqu a 2050. Coincide con la Comisin en que el gas de esquisto resultar
fundamental para la transformacin del sistema energtico, limitando la dependencia de otros
combustibles fsiles ms contaminantes27. Este segundo informe contiene algunas
recomendaciones relativas al marco jurdico de los permisos de hidrocarburos y, aunque insta a
los Estados miembros a mejorar los procedimientos administrativos, considera que el marco
reglamentario de la UE es adecuado para una exploracin temprana de los recursos no
convencionales28. 25 PARLAMENTO EUROPEO, Proyecto de informe sobre aspectos industriales,
energticos y otros del gas y el aceite de esquisto (2011/2309[INI]), 2012. Recuperado el 2 de
julio de 2012 de . 26 El propio Parlamento Europeo haba negado en su primer informe que la
produccin de gas no convencional en Europa contribuyera a reducir la necesidad de importar gas
natural. Vid. PARLAMENTO EUROPEO, Repercusiones de la extraccin de gas... cit., p. 79. 27
PARLAMENTO EUROPEO, Proyecto de informe sobre aspectos industriales... cit., p. 5. 28 Ibd., p.
7. RCDA Vol. III Nm. 2 (2012) Marco jurdico de la extraccin de hidrocarburos 13 1.4. Tercer
informe del Parlamento Europeo Por ltimo, el Parlamento present en abril de 2012 un
Proyecto de informe sobre las repercusiones medioambientales de la extraccin de gas y
petrleo de esquisto, elaborado por el eurodiputado polaco B. SONIK y aprobado por mayora en
septiembre de 2012 en el seno de la Comisin de Medio Ambiente, Salud Pblica y Seguridad
Alimentaria29. El documento ha sido recibido con duras crticas por las asociaciones ecologistas
europeas, que consideran que promueve la expansin del gas de esquisto en Europa e ignora los
riesgos y los impactos negativos del fracking, a la par que defiende los intereses de la industria30.
Quizs haya tenido algo que ver el hecho de que el ponente sea de origen polaco, un pas
entusiasta de las nuevas fuentes de energa no convencionales. Este tercer informe del
Parlamento se limita a ofrecer consideraciones generales sobre la explotacin de hidrocarburos
no convencionales, minimizando sus riesgos ambientales y ensalzando la importancia del gas no
convencional como fuente de abastecimiento para Europa. Afirma, en concreto, que ninguna
fuente oficial o reconocida de ningn tipo ha demostrado la existencia de relaciones sistemticas
entre la extraccin de gas de esquisto y petrleo de esquisto y la salud humana o animal, y que
tampoco se ha mostrado en ningn caso que la fractura hidrulica haya causado la contaminacin
de agua potable31. 2. Lagunas del marco normativo europeo Ya he avanzado que no existe una
normativa especial que regule la explotacin de recursos no convencionales mediante fracking en
el mbito de la Unin Europea. La legislacin minera es competencia de los Estados miembros
(artculo 194.2 del Tratado de Funcionamiento de la Unin Europea, en adelante, TFUE); aunque
existe un 29 PARLAMENTO EUROPEO, Proyecto de informe sobre las repercusiones
medioambientales de la extraccin de gas y petrleo de esquisto (2011/2308[INI]), de 11 de abril
de 2012. Recuperado el 2 de julio de 2012 de . 30 Una coalicin de organizaciones no
gubernamentales en los mbitos del medio ambiente y la salud, integrada, entre otras, por
Greenpeace y Ecologistas en Accin, ha aprobado la Declaracin sobre el petrleo y el gas de
esquisto, el metano procedente de yacimientos de carbn y la fractura hidrulica, que critica la
falta de transparencia y participacin ciudadana en las decisiones relativas a la explotacin de los
hidrocarburos de esquisto, y exhorta a los Estados europeos a suspender todas las actividades en
curso, derogar los permisos y prohibir todos los proyectos nuevos de prospeccin y explotacin.
31 PARLAMENTO EUROPEO, Proyecto de informe sobre las repercusiones medioambientales...
cit., p. 10. E. Moreu RCDA Vol. III Nm. 2 (2012) 14 reducido marco comn de la UE aplicable a las
actividades extractivas32, ni tiene en cuenta las peculiaridades de la fractura hidrulica, ni refleja,
en muchos casos, las necesidades actuales del sector minero33. El marco normativo comunitario
para la explotacin de recursos no convencionales est integrado por las directivas y los
reglamentos sobre medio ambiente y proteccin de la salud. En mbitos tales como la proteccin
del agua, la evaluacin de impacto ambiental, las emisiones contaminantes, la evaluacin
estratgica, la responsabilidad ambiental, la conservacin de los hbitats naturales y de la fauna y
flora silvestres, los residuos, el ruido, la seguridad en el trabajo y los accidentes producidos por
sustancias peligrosas, el primer informe del Parlamento Europeo identifica al menos 40 actos
legislativos comunitarios que seran aplicables a la extraccin de recursos no convencionales34.
Con todo, que exista un nmero elevado de normas comunitarias aplicables a la minera no
significa que el marco normativo vigente se adapte a las necesidades de la industria extractiva ni,
en particular, a la explotacin de los hidrocarburos no convencionales, que plantean nuevos retos
a los que la legislacin europea no ofrece adecuada respuesta. Los informes de las instituciones
de la UE ponen de relieve ciertas lagunas de la normativa ambiental cuando se aplican a la
explotacin no convencional de recursos. Por ejemplo, la Directiva 2011/92/UE (texto codificado)
limita la evaluacin de impacto ambiental a los pozos que extraigan ms de 500.000 m3 de gas
natural por da (ANEXO I, punto 14). Pero como los yacimientos no convencionales, debido a las
dificultades de la tcnica de extraccin, no alcanzan este lmite diario, quedan fuera de la
evaluacin de impacto ambiental (EIA). El primer informe del Parlamento Europeo cree que
deberan reconsiderarse estos umbrales para incluir la fractura hidrulica, puesto que la
explotacin no convencional requiere la instalacin de un gran nmero de pozos que, pese a su
baja tasa de extraccin, tienen graves repercusiones sobre el paisaje, el consumo de agua y los
recursos naturales. Asimismo, el informe sugiere revisar el mbito de aplicacin de la Directiva
Marco del Agua (Directiva 2000/60/CE) y prestar 32 Me refiero a la Directiva sobre residuos
mineros (DUE 2006/21/CE, de 15 de marzo) y a la Directiva de Hidrocarburos (DUE 1994/22/CE,
de 30 de mayo), adems de otras disposiciones relativas a la seguridad y salud de los trabajadores
de las minas. Existe tambin una propuesta de Reglamento sobre la seguridad de las actividades
de prospeccin, exploracin y produccin de petrleo y de gas mar adentro (COM(2011) 688 final,
de 27 octubre 2011). 33 Vase PARLAMENTO EUROPEO, Repercusiones de la extraccin de
gas... cit., p. 49. 34 Ibd. p. 51. RCDA Vol. III Nm. 2 (2012) Marco jurdico de la extraccin de
hidrocarburos 15 especial atencin a las actividades de fractura y sus posibles consecuencias para
las aguas de superficie35. Se propone tambin valorar la prohibicin de usar productos txicos en
los lquidos de inyeccin o, al menos, dar a conocer las sustancias qumicas que se utilizan en el
proceso, restringiendo y controlando el nmero de productos qumicos permitidos36. En este
sentido, aconseja recopilar y analizar estadsticas sobre accidentes vinculados a la fractura
hidrulica, encomendando esta tarea a una autoridad independiente37. La nueva Directiva
comunitaria sobre accidentes graves (Directiva 2012/18/UE) excluye de su mbito de aplicacin
igual que la Directiva Seveso II, ahora derogada a la mayor parte de actividades mineras y de
explotacin de hidrocarburos y gas natural (art. 2.2 letras e), f), g) y h), as que habra sido
conveniente revisar su aplicacin a la vista de los riesgos potenciales derivados de la fractura
hidrulica. La constatacin de estas lagunas conduce a plantear si es conveniente o no elaborar
una normativa comunitaria sobre la fractura hidrulica. Los informes elaborados recientemente
por las instituciones comunitarias proponen soluciones divergentes al respecto. El primer informe
del Parlamento Europeo se muestra favorable a que la UE tome la iniciativa en esta tarea,
concluyendo que debido al complejo carcter de las posibles repercusiones y riesgos para el
medio ambiente y la salud humana de la fractura hidrulica, habra que examinar la posibilidad de
adoptar una nueva Directiva a nivel europeo para regular exhaustivamente todas las cuestiones
relacionadas con este mbito38. Personalmente, opino que no es necesario que la UE disponga
de una normativa sectorial sobre la fractura hidrulica. Si la disyuntiva es adaptacin (de la
normativa minera y ambiental) frente a reconstruccin (nueva normativa sectorial), me inclino
por la simple adaptacin. Dicho esto, considero que s resulta inaplazable seguir profundizando en
el conocimiento de las tcnicas, en la situacin de los yacimientos no convencionales y en la
evaluacin de sus riesgos (conocidos, potenciales o hipotticos), promoviendo estudios rigurosos
que permitan adaptar, en su caso, la normativa 35 Ibd., p. 61. 36 Ibd., p. 62. 37 Ibd., p. 83. 38
Ibd., p. 83. E. Moreu RCDA Vol. III Nm. 2 (2012) 16 ambiental aplicable a las explotaciones que
utilizan fractura hidrulica. Y creo tambin que los Estados miembros deberan paralizar, de
acuerdo con el principio de precaucin, los permisos de investigacin que utilicen tcnicas de
estimulacin por fractura, como han hecho Francia y Bulgaria. En especial, habra que hacer un
esfuerzo por homogeneizar los trminos jurdicos a nivel comunitario. Si bien la expresin recurso
no convencional tiene un significado relativamente homogneo en el mbito extrajurdico
(basado, como he dicho, en la tcnica de extraccin mediante estimulacin de la roca madre y
fractura hidrulica), ninguna normativa europea define este trmino a efectos jurdicos. La
distincin entre recursos convencionales y no convencionales carece de relevancia jurdica, ya que
no existen requisitos diferenciados para ambas categoras ni ttulos mineros diferentes en funcin
de la tcnica de extraccin, convencional o no. Todo ello dificulta la identificacin de las
operaciones mineras que implican el uso de la fractura hidrulica, como veremos a continuacin
en los casos concretos de Francia o de Espaa. III. LA PROHIBICIN LEGAL DE LA FRACTURA
HIDRULICA EN FRANCIA Francia es el primer pas europeo que ha prohibido por ley la extraccin
de hidrocarburos mediante fractura hidrulica39. El presidente francs, F. Hollande, anunciaba
durante la apertura de una conferencia sobre el medio ambiente celebrada en Pars el 14 de
septiembre de 2012, que no hay nadie que pueda afirmar que la explotacin de gas y petrleo de
pizarra por fractura hidrulica, nica tcnica conocida hasta el momento para su extraccin, est
exenta de riesgos para la salud y el medio ambiente40. Probablemente el inters suscitado en el
pas vecino tenga que ver con el hecho de que, junto con Polonia y Estonia41, es uno de los
Estados con mayores reservas 39 Siguiendo la estela de Francia, Bulgaria ha prohibido tambin la
extraccin no convencional mediante fractura hidrulica. En enero de 2012 el Parlamento blgaro
adopt esta decisin ante los riesgos ambientales del fracking (nota de prensa de la agencia
Reuters, en ). 40 El diario Le Monde, en su edicin de 17 de septiembre de 2011 (), califica estas
declaraciones como el compromiso verde del presidente francs. 41 Segn el PARLAMENTO
EUROPEO, Proyecto de informe sobre aspectos industriales... cit., p. 4 y la AGENCIA
INTERNACIONAL DE LA ENERGA, Golden Rules cit., p. 120, Estonia y Polonia son los pases
europeos con mayores reservas de hidrocarburos no convencionales y donde se localizan la mitad
de las perforaciones exploratorias que se hacen en Europa. En Polonia, al contrario que en
Francia, el Gobierno impulsa activamente la extraccin de yacimientos no convencionales como
una solucin a la RCDA Vol. III Nm. 2 (2012) Marco jurdico de la extraccin de hidrocarburos 17
de gas no convencional de Europa. Tampoco debemos olvidar que la preocupacin por la
dependencia energtica en Francia es menor que en otros pases de Europa debido a la relevancia
de la energa nuclear (el 75% del consumo energtico en Francia procede de las centrales
nucleares, siendo el segundo productor mundial de este tipo de energa). La sensibilidad
ambiental que ha llevado al legislador francs a prohibir la tcnica del fracking para los
hidrocarburos no convencionales se diluye y desaparece cuando nos situamos en el mbito de la
energa nuclear. 1. Alcance y justificacin de la prohibicin legal La Ley 2011-835, de 13 de julio de
2011, publicada en el Diario Oficial de 14 de julio de 2011 (correccin de errores en el Diario
Oficial de 11 agosto) y tramitada por el procedimiento de urgencia, es el fruto consensuado de
cinco proposiciones de ley presentadas ante la Asamblea Nacional y el Senado entre los meses de
marzo y abril de 2011. Se trata de una ley muy breve de tan solo cuatro artculos. Su artculo 1
prohbe en todo el territorio francs la exploracin y explotacin de minas de hidrocarburos
lquidos o gaseosos mediante la tcnica de fractura hidrulica. El informe elaborado por los
promotores de la Ley ante la Asamblea Nacional subraya que la prohibicin afecta a la tcnica
empleada (la fractura hidrulica) y no al tipo de recurso extrado42. Pero, si bien es cierto que la
fractura hidrulica se emplea tambin para mejorar la productividad de los pozos llamados
convencionales, su prohibicin hace imposible en Francia la exploracin y explotacin de los
yacimientos no convencionales a partir del momento de entrada en vigor de la Ley. La prohibicin
absoluta se justifica formalmente en la aplicacin de la Carta del Medio Ambiente de 2004 y del
principio de accin preventiva y de correccin previsto en el dependencia energtica de Rusia, de
la que actualmente importa alrededor del 70% del gas y ms del 80% del petrleo. Sin embargo,
las expectativas iniciales parecen haberse desinflado, ya que el Instituto Geolgico Polaco ha
revelado que el yacimiento de gas de esquisto que alberga el subsuelo del pas es diez veces
menor de lo que sealaban las primeras estimaciones (noticia publicada en el diario POLSKA VIVA
el 21 de marzo 2012, disponible en ). 42 Para descubrir el iter parlamentario y la voluntad del
legislador francs, resulta sumamente til la lectura del Rapport n 3392 sur la Proposition de Loi
[...], de 4 de mayo de 2011, elaborado por M. HAVARD y J.P. CHANTEGUET, de la Comisin de
Desarrollo Sostenible y Ordenacin del Territorio de la Asamblea Nacional, especialmente las
pginas 23 a 36 (disponible en ). El esquema completo de los trabajos parlamentarios en . E.
Moreu RCDA Vol. III Nm. 2 (2012) 18 art. L.110-1 del Cdigo del Medio Ambiente. Aunque la Ley
2011-835 no hace una alusin directa al principio de precaucin del artculo 5 de la Carta
constitucional del Medio Ambiente, ya que dicha mencin expresa se retir en su tramitacin
parlamentaria, parece ser el verdadero fundamento de las medidas adoptadas. En virtud del
principio de precaucin, que no requiere ningn desarrollo legislativo para hacerlo efectivo,
cuando un dao incierto, segn el estado de los conocimientos cientficos, pueda afectar de
manera grave e irreversible al medio ambiente, las autoridades pblicas, en el mbito de sus
competencias, velarn por la puesta en marcha de procedimientos de evaluacin de riesgos y la
adopcin de medidas provisionales y proporcionadas para evitar el dao. La jurisprudencia
comunitaria coincide en afirmar que ante un riesgo incierto resulta ineludible realizar una
correcta evaluacin de este, quedando su gestin sometida a la discrecionalidad de la autoridad
pblica competente43. Pero cmo se ha realizado la evaluacin de los riesgos (inciertos o
conocidos) de la fractura hidrulica en Francia? El legislador tom la iniciativa en esta tarea
evaluadora encomendando a una misin informativa de la Comisin de Economa, Desarrollo
Sostenible y Ordenacin del Territorio de la Asamblea Nacional la elaboracin de un estudio
informativo sobre los hidrocarburos de esquisto, que se present el 8 de junio de 2011, cuando ya
la Ley estaba a punto de terminar su tramitacin parlamentaria44. Paralelamente, en febrero de
2011 el Gobierno francs encargaba a representantes del Consejo General de Economa,
Industria, Energa y Tecnologas (CGIET) y del Consejo General de Medio Ambiente y Desarrollo
Sostenible (CGEDD) la elaboracin de otro informe, que fue presentado en febrero de 201245.
Tambin el Ministerio de Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible encomend a un conjunto de
expertos del Bureau de Recherches Gologiques et Minires (BRGM) y otros organismos pblicos
de referencia en el mbito de las ciencias de la tierra y el medio ambiente la elaboracin de 43 Al
respecto, EMBID TELLO, Precaucin y Derecho. El caso de los campos electromagnticos, Iustel,
Madrid, 2010, p. 561. 44 Rapport dInformation, nm. 3517, de la Asamblea Nacional, elaborado
por F-M. GONNOT y P. MARTIN, 2011. Recuperado el 3 de julio de 2012 de . 45 Les
hydrocarbures de roche-mre en France. Rapport initial et rapport complementarie, elaborado
por J.P. LETEURTROIS, D. PILLET, J.L. DURVILLE, J.C. GAZEAU, G. BELLEC, S. CATOIRE, 2012.
Recuperado el 3 de julio de 2012 de . RCDA Vol. III Nm. 2 (2012) Marco jurdico de la extraccin
de hidrocarburos 19 un rapport sobre los riesgos de la explotacin de hidrocarburos no
convencionales46. Los sucesivos informes elaborados a iniciativa del legislador o del Gobierno
francs ofrecen datos relativos a las reservas de yacimientos no convencionales, al impacto
econmico y ambiental de su explotacin y al marco legal aplicable, con referencias cruzadas
entre ellos y tambin con alusiones a otros estudios elaborados por organismos de EE. UU., pas
pionero en el empleo de la fractura hidrulica. El problema radica en que todos ellos se han
presentado en un momento posterior a la promulgacin de la Ley 2011-835, o sin haber
terminado los trabajos parlamentarios. Por eso, se ha criticado que la urgencia en la tramitacin
de la ley ha hecho difcil, cuando no imposible, incorporar las recomendaciones de dichos
informes47. En cualquier caso, con la promulgacin de la Ley 2011-835 el legislador francs ha
optado por una prohibicin total de la fractura hidrulica, valorando que las incertidumbres
relativas a los riesgos del fracking y las deficiencias de su marco legal hacen que aquella sea la
mejor solucin segn el principio de precaucin48. Los debates parlamentarios ilustran que las
medidas legales se justificaran por su carcter provisional y de urgencia. No ha sido una decisin
pacfica ni bien recibida por una parte de la comunidad cientfica. Ya a lo largo de la tramitacin
parlamentaria de la Ley se oyeron voces contrarias a su prohibicin con el argumento de que no
existen evidencias cientficas claras sobre los riesgos ambientales y sanitarios de la fractura
hidrulica. Los ponentes que han intervenido en los trabajos legislativos insisten en la necesidad
de profundizar en estudios que ayuden a comprender mejor dichos riesgos49. Especialmente
crtico con la forma en que se ha aplicado el principio de precaucin en el mbito de la fractura
hidrulica se muestra el estudio informativo realizado por la Comisin parlamentaria de
Evaluacin y Control de las Polticas Pblicas de la Asamblea Nacional, que considera que se ha
legislado con precipitacin, bajo el impulso de la emocin y con 46 Maitrise des impacts et des
risques lis lexploitation des hydrocarbures de roche-mre: enjeux, verrous et pistes de
recherche. Rapport final (BRGM/RP-60312-FR), elaborado por L. DE LARY, H. FABRIOL, I.
MORETTI, F. KALAYDJIAN, C. DIDIER, 2011. Recuperado el 3 de julio de 2012 de . 47 Rapport n
556, fait au nom de la commission de lconomie, du dveloppement durable et de
lamnagement du territoire, elaborado por el senador M. HOUEL, de 25 de mayo de 2011, p. 15.
Recuperado el 3 de julio de 2012 de . 48 Rapport n 3392... cit., p. 31. 49 Ibd., p. 13. E. Moreu
RCDA Vol. III Nm. 2 (2012) 20 fundamentos de dudosa racionalidad 50. Porque una cosa son los
riesgos inciertos que legitiman la aplicacin del principio de precaucin y otra los riesgos
probados que conducen a aplicar medidas preventivas. El informe critica especialmente que la
Ley se haya aprobado sin tener en cuenta las conclusiones de la misin informativa nombrada al
efecto. La precipitacin mostrada por el legislador ofrece una imagen distorsionada del principio
de precaucin, que no es un principio de urgencia. Por otro lado, la doble justificacin de la
prohibicin del fracking en el principio de precaucin y en el de prevencin (art. 1 de la Ley 2011-
385) resulta confusa desde un punto de vista jurdico, pues ambos principios, si bien recogidos en
el mismo precepto del Cdigo del Medio Ambiente (art. L.110-1), no obedecen a los mismos
presupuestos ni permiten adoptar las mismas medidas ante riesgos emergentes51. Volviendo al
anlisis de la Ley 2011-835, hay que decir que la prohibicin no tiene efecto inmediato, pues el
artculo 3 prev un plazo de dos meses desde su promulgacin (que expir el 13 de septiembre
2011) para que los titulares de permisos exclusivos de investigacin de hidrocarburos remitan a la
autoridad competente un informe donde se detallen las tcnicas empleadas o proyectadas en el
mbito de sus actividades de investigacin. No deja de resultar curioso, siguiendo a GOSSEMENT,
que la prohibicin legal vaya seguida de un acto administrativo de revocacin diferido en dos
meses y condicionado a la intervencin del propio titular del permiso, como si la revocacin de los
permisos dependiera de la decisin de sus titulares52. La Administracin competente en materia
energtica recibi 64 informes, correspondientes a otros tantos permisos vigentes, y mediante
rret de 12 de octubre de 2011 se revocaron tres de ellos, los relativos a explotaciones de gas de
esquisto que utilizaban la tcnica de la fractura hidrulica. Los titulares de los otros 61 permisos
de hidrocarburos que siguen vigentes, por su parte, se han comprometido formalmente a no
utilizar la fractura hidrulica y limitarse a los yacimientos convencionales. 50 Rapport
dInformation n 3970 sur lvaluation de la mise en oeuvre de larticle 5 de la Charte de
lenvironnement relatif lapplication du principe de prcaution, 2011, realizado por los
diputados GEST y TOURTELIER, especialmente pp. 11 a 21, 64 y 69. Recuperado el 2 de julio de
2012 de . 51 Sobre esta distincin, por todos, EMBID TELLO, Precaucin cit., p. 179. 52
GOSSEMENT, Droit minier et droit de lenvironnement. Elments de rflexion pour une rforme
relative lvaluation environnementale, linformation et la participation du public. Rapport
remis Madame Nathalie Kosciusko-Morizet, Ministre de lEcologie, du Dveloppement durable,
des Transports et du Logement, Pars, 2011, p. 182. Recuperado el 4 de julio de 2012 de . RCDA
Vol. III Nm. 2 (2012) Marco jurdico de la extraccin de hidrocarburos 21 A lo largo de los
trabajos parlamentarios se debati la posibilidad de que los titulares de permisos revocados
pudieran solicitar una indemnizacin por daos en aplicacin del rgimen de responsabilidad
patrimonial derivada de actos legislativos. Si bien los parlamentarios consideraron que la
cuantificacin del dao no era sencilla, pues los titulares de un permiso de investigacin no tienen
derecho a explotar el yacimiento, s resulta efectivo el perjuicio derivado por la prdida de la
inversin realizada y, sobre todo, el dao causado a los titulares de concesiones de hidrocarburos
convencionales que no podrn utilizar la fractura hidrulica para mejorar la productividad de sus
explotaciones53. Tambin la doctrina considera problemtica, desde un punto de vista jurdico, la
revocacin de los ttulos ya concedidos54. La Ley 2011-835 crea la Comisin Nacional de
Orientacin, Seguimiento y Evaluacin de las Tcnicas de Exploracin y Explotacin de
Hidrocarburos, a la que se atribuye la funcin de evaluar los riesgos ambientales asociados a las
tcnicas de fractura hidrulica o tcnicas alternativas (art. 2). Una nueva comisin que, a juicio
de GOSSEMENT, no contribuye a la mejora del marco jurdico, sino solo a la multiplicacin de
rganos administrativos55. Adems, sus competencias no son exclusivamente consultivas, ya que
la Ley 2011-835 prev la intervencin de la Comisin Nacional para autorizar aquellas operaciones
de fractura hidrulica realizadas con fines cientficos bajo control pblico, previstas en el artculo
4. La composicin y el funcionamiento interno de dicha Comisin se regulan por el Decreto 2012-
385, de 21 de marzo. Como digo, la prohibicin legal tiene una importante excepcin: la
posibilidad de que, bajo las condiciones que fije el Gobierno, se pongan en marcha proyectos de
exploracin o explotacin de yacimientos no convencionales a los solos efectos de investigacin
cientfica y bajo control pblico. Ya el informe de la comisin de expertos que se present en
febrero de 2012 por encargo del Gobierno francs recomendaba a los poderes pblicos la puesta
en marcha de un programa de investigacin cientfica, nacional o europeo, sobre la tcnica de la
fractura hidrulica y su impacto ambiental, con el objetivo de ampliar el conocimiento geolgico e
53 Rapport n 556 cit., pp. 17-18. 54 Por todos, BILLET, Le nouveau Code Minier et
lexploitation du gaz de schiste, La Semaine Juridique- Administration et Collectivits
Territoriales, nm. 17, 2011, p. 34. 55 GOSSEMENT, Droit minier et droit de lenvironnement...
cit., p. 182. E. Moreu RCDA Vol. III Nm. 2 (2012) 22 hidrogeolgico de los yacimientos no
convencionales, profundizar en las mejores tcnicas disponibles, mejorar su marco jurdico y
extremar los controles de la polica de minas56. Pues bien, el artculo 4 de la Ley 2011-835
dispone que el Gobierno remitir anualmente al Parlamento un informe sobre la evolucin de las
tcnicas de exploracin y explotacin y el conocimiento del subsuelo francs, europeo e
internacional en materia de hidrocarburos lquidos o gaseosos, sobre las condiciones para la
puesta en marcha de experimentaciones realizadas a los solos efectos de investigacin cientfica
bajo control pblico, sobre los trabajos de la Comisin Nacional creada en el artculo 2, sobre la
adecuacin del ordenamiento jurdico minero a la Carta del Medio Ambiente y sobre las
adaptaciones legislativas o reglamentarias realizadas. Adems de la obligacin de elaborar este
informe anual, el precepto destaca por abrir la puerta a operaciones de exploracin o
investigacin de hidrocarburos realizadas a los solos efectos de investigacin cientfica, que se
someten al control de la Comisin Nacional. Para GOSSEMENT, esta confusa derogacin de la
prohibicin inicial de la Ley plantea numerosas dudas, como la definicin misma de
experimentacin cientfica que permitira desarrollar en Francia la tcnica de la fractura
hidrulica57. 2. Insuficiencias del nuevo Code Minier francs La investigacin y explotacin de los
hidrocarburos se regula en la parte legislativa del nuevo Code Minier francs (art. L-111.1.1), que
parte de una distincin entre dos clases de ttulos mineros58: a) Los permisos exclusivos de
investigacin (permis exclusifs de recherches) se otorgan por acuerdo ministerial y por un perodo
mximo de cinco aos, renovable (arts. L- 56 Les hydrocarbures de roche-mre en France... cit.,
pp. 73 y 74. El informe aconsejaba crear un comit cientfico nacional integrado por tcnicos de
las instituciones pblicas de referencia en el mbito de la energa y las ciencias de la tierra
(Bureau de Recherches Gologiques et Minires, BRGM; IFP Energies nouvelles; e Institut National
de lEnvironnement Industriel et des Risques, INERIS), junto con expertos universitarios,
encargado de velar por la calidad y la transparencia de las investigaciones relacionadas con los
hidrocarburos no convencionales. 57 GOSSEMENT, Droit minier et droit de lenvironnement...
cit., p. 180. 58 He consultado la versin consolidada del nuevo Cdigo Minero (recuperado el 7 de
septiembre de 2012 de ). La primera versin del Code Minier fue aprobada por Decreto 56- 838,
de 16 de agosto de 1956, y desde entonces ha sufrido numerosas modificaciones. La ltima
codificacin de la parte legislativa del Code Minier fue aprobada mediante Ordenanza 2011-91, de
20 de enero de 2011, poco antes de la prohibicin legal de la fractura hidrulica (Diario Oficial de
25 enero 2011). RCDA Vol. III Nm. 2 (2012) Marco jurdico de la extraccin de hidrocarburos 23
122.1 a L-122.3). El procedimiento administrativo no contempla el trmite de informacin pblica,
hecho que constituye uno de los puntos negros de la crtica doctrinal. b) La concesin confiere a
sus titulares el derecho de extraer y explotar el recurso situado en el subsuelo. Se otorga
mediante Decreto del Gobierno, previo informe del Consejo de Estado, por un plazo mximo de
50 aos (arts. L-131-1 a L-132-7). El procedimiento concesional s contempla un perodo de
informacin pblica, que en el caso de los hidrocarburos se hace mediante la simple publicacin
de un aviso en el Diario Oficial de la Repblica Francesa y en el de la Unin Europea, salvo que sus
titulares lo sean ya de un permiso exclusivo de investigacin (art. L. 132-6). El estudio informativo
elaborado por los diputados Gonnot y Martin por encargo de la Asamblea Nacional critica el
otorgamiento casi automtico de la concesin minera al titular del permiso de investigacin y
propone una reforma del cdigo minero que permita a las autoridades competentes rechazar los
ttulos mineros por razones de oportunidad59. En derecho francs el otorgamiento de un ttulo
minero tiene, digamos, simples efectos patrimoniales: la privacin al propietario del suelo de
sus derechos sobre los recursos del subsuelo, pero no autoriza a sus titulares a iniciar los trabajos
mineros. Los trabajos de investigacin y/o de explotacin quedan subordinados a un rgimen de
autorizacin o a una simple declaracin administrativa en el marco de la denominada polica de
minas (arts. L-171-1 y -2). Mientras que el procedimiento de autorizacin exige estudios de
impacto, informacin pblica y consultas a las distintas administraciones implicadas (comunas,
departamentos y Administracin hidrulica), la declaracin sigue un procedimiento simplificado
sin apenas requisitos de participacin y publicidad. Pues bien, el inicio de trabajos de investigacin
de hidrocarburos, convencionales o no, queda sujeto a simple declaracin, escapando as a la
informacin pblica. Tras la promulgacin de la nueva Ley 2011-835 relativa a la prohibicin del
fracking, la doctrina francesa considera inaplazable una nueva reforma del Cdigo Minero francs,
que habra quedado obsoleto y desfasado60. Las crticas se centran, sobre todo, en que el Code
Minier no permite la participacin pblica en la toma de decisiones relativas a los 59 Rapport
dInformation n 3517... cit., p. 84. 60 GOSSEMENT, Droit minier et droit de lenvironnement...
cit., p. 359, y BILLET, Le nouveau Code Minier... cit., p. 32. E. Moreu RCDA Vol. III Nm. 2 (2012)
24 permisos de hidrocarburos, en la poca transparencia del procedimiento administrativo y en la
falta de adaptacin a los requerimientos ambientales. Los ponentes del informe encargado por el
Gobierno critican que el Code Minier no haya incorporado la evolucin fundamental de la
organizacin territorial francesa despus de treinta aos de descentralizacin, que ha confiado a
las colectividades territoriales importantes competencias sobre el medio ambiente. Por eso, no
tiene sentido que estas colectividades territoriales no puedan participar en el procedimiento para
la puesta en marcha de los trabajos de exploracin de hidrocarburos, especialmente cuando se
emplea la tcnica de la fractura hidrulica, ahora prohibida por Ley 2011-83561. A pesar de la
ltima reforma de 2011, los rapports informativos elaborados por la Asamblea Nacional y por el
Gobierno francs consideran que hay que avanzar ms, que es necesario mejorar la transparencia
de los procedimientos relativos a los permisos y los trabajos mineros e incorporar las exigencias
ambientales, que actualmente no solo incumplen la Directiva 2003/4/CE, sobre informacin
ambiental, sino tambin la Convencin de Aarhus, ratificada por la UE, y, por supuesto, la propia
Carta constitucional del Medio Ambiente (art. 7)62. Los permisos de investigacin se otorgan sin
ofrecer informacin apropiada sobre las tcnicas empleadas y las consecuencias potenciales sobre
el medio ambiente y el paisaje. Los ciudadanos y las colectividades afectados tienen la sensacin
de haber quedado al margen de los impactos reales de la exploracin de gas y petrleo de
esquisto. El problema es que el Code Minier francs no contempla la informacin pblica para el
otorgamiento de permisos de exploracin, ni siquiera para iniciar los trabajos mineros de
perforacin. Durante la tramitacin parlamentaria de la Ley 2011- 835 se puso de manifiesto que
el carcter indito de la tcnica de la fractura hidrulica en territorio francs habra justificado ir
ms all de procedimientos rgidos concebidos en una poca en la que las tcnicas convencionales
de extraccin eran las nicas que se desarrollaban. 61 Les hydrocarbures de roche-mre en
France... cit., p. 62. 62 Durante la legislatura anterior el Gobierno present ante la Asamblea
Nacional el proyecto de Ley nm. 3338, de 13 de abril de 2011, para mejorar la participacin
pblica en los procedimientos mineros, pero fue retirado en mayo de 2012 (). As que las
insuficiencias denunciadas del Code Minier, relativas a su falta de transparencia y participacin,
siguen plenamente vigentes. RCDA Vol. III Nm. 2 (2012) Marco jurdico de la extraccin de
hidrocarburos 25 En este sentido, el extenso informe de GOSSEMENT realizado por encargo del
Ministerio de Medio Ambiente francs, con cuarenta propuestas concretas de reforma del
derecho minero, defiende que sera conveniente integrar completamente el derecho minero en el
derecho ambiental; ello comporta no solo negar la autonoma del derecho minero, sino tambin
transferir las competencias mineras que hasta ahora tienen las autoridades en materia energtica
a las administraciones ambientales63. Este autor, por cierto, propone calificar todos los recursos
mineros como patrimonio comn, en el sentido que recoge la Carta constitucional del Medio
Ambiente, nuevo concepto jurdico de vocacin transnacional y no limitado por concepciones
patrimonialistas64. Adems, el estudio informativo de GONNOT y MARTIN reclama una mayor
precisin tcnica a la hora de conceder los permisos relativos a los hidrocarburos que incluya una
definicin de los hidrocarburos no convencionales a efectos legislativos, pues el Cdigo vigente
trata los hidrocarburos como un recurso nico, sin consideracin de las tcnicas empleadas65. IV.
LA FRACTURA HIDRULICA EN ESPAA En el derecho espaol de minas, como ocurre en Francia,
no existe un marco jurdico propio para los hidrocarburos no convencionales, cuya explotacin se
somete al mismo rgimen que los convencionales (Ley 34/1998, de 7 de octubre, del Sector de
Hidrocarburos, LSHi; RD 2362/1976, de 30 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley
sobre Investigacin y Explotacin de Hidrocarburos, RHi; y dems normativa de desarrollo). En
este epgrafe analizar los presupuestos del debate jurdico sobre la fractura hidrulica en Espaa,
centrndome en los permisos solicitados y concedidos en territorio nacional que afectan a los
yacimientos no convencionales, para plantear si en nuestro pas sera jurdicamente admisible una
moratoria o prohibicin como en otros Estados miembros de la UE. Lo cierto es que las reservas
espaolas de yacimientos de hidrocarburos no convencionales son irrisorias en comparacin con
Polonia, Francia, Estonia o Alemania, aunque no existen estudios fiables que permitan un
conocimiento exacto de tales 63 GOSSEMENT, Droit minier et droit de lenvironnement... cit., p.
217. 64 Ibd. p. 234. 65 Rapport dInformation n 3517... cit., p. 91. E. Moreu RCDA Vol. III Nm.
2 (2012) 26 recursos. Aunque el panorama minero del IGME menciona indirectamente el gas no
convencional, el Sistema de Informacin de Hidrocarburos (SIH), la Base de Recursos Minerales
del IGME o el Archivo Tcnico de Hidrocarburos, dependiente del Ministerio de Industria, no
permiten identificar las reservas de hidrocarburos no convencionales presentes en el territorio
nacional ni los ttulos mineros que tienen por objeto dichos recursos o emplean la tcnica de la
fractura hidrulica. Esta falta de datos estadsticos y estudios fiables condiciona cualquier
aproximacin jurdica a los recursos no convencionales. 1. Los proyectos en marcha En este
epgrafe me centrar en los proyectos de investigacin y/o explotacin de yacimientos de
hidrocarburos desarrollados en Espaa en los que hay evidencias de utilizacin de la tcnica del
fracking. Y digo bien: se trata, salvo excepciones, de simples evidencias o hiptesis deducibles de
indicios o datos secundarios. No es fcil identificar las operaciones que emplean fractura
hidrulica porque, con la LSHi y el RHi en la mano, la distincin entre yacimientos convencionales
y no convencionales carece de relevancia jurdica. Ni todos los permisos de investigacin de
hidrocarburos son para recursos no convencionales, ni en los ttulos se suele especificar el uso de
tcnicas de estimulacin mediante fractura hidrulica. Para facilitar este recorrido por los
permisos de investigacin de hidrocarburos en el mapa espaol, partir de la distincin entre
aquellos que afectan al territorio de varias comunidades autnomas, cuyo otorgamiento
corresponde al Consejo de Ministros mediante Real Decreto (art. 18.2 LSHi); los que afectan al
subsuelo marino, que tambin son competencia del Gobierno mediante Real Decreto; y aquellos
otros que se limitan al territorio de una sola comunidad autnoma, en cuyo caso la decisin
corresponde al Gobierno autonmico (arts. 3.3 c) y 18.2 LSHi). Las comunidades autnomas con
mayor territorio afectado por permisos de investigacin de hidrocarburos supuestamente no
convencionales son Pas Vasco, Castilla y Len (en especial, la provincia de Burgos), Cantabria,
Andaluca, Comunidad Valenciana, La Rioja y Navarra. Aqu voy a analizar algunos de los permisos
ya concedidos, advirtiendo que el ltimo mapa del Ministerio de Industria correspondiente a 2012
RCDA Vol. III Nm. 2 (2012) Marco jurdico de la extraccin de hidrocarburos 27 anuncia una
autntica avalancha de solicitudes de permisos de investigacin de hidrocarburos pendientes de
tramitacin66. 1.1 Permisos que afectan a varias comunidades autnomas Por su enorme impacto
meditico, comenzar por el proyecto denominado Gran Enara, que se extiende sobre una
superficie de prospeccin de 1.400 kilmetros cuadrados en los territorios del Pas Vasco, Castilla
y Len, Cantabria y Navarra, aunque ha sido el Gobierno Vasco su principal valedor y cabeza
visible. Una bolsa de gas hallada en lava podra abastecer a Euskadi durante 60 aos, publicaba
el Diario Vasco el 15 de octubre de 2011. Segn el entonces lehendakari Patxi Lpez, este
proyecto nos va a permitir ser prcticamente autosuficientes energticamente y puede ser una
actividad tractora de nuestra economa, generando trabajo, empleo y riqueza para el resto de
empresas del pas. La Consejera de Industria del Gobierno Vasco calcula que el proyecto de
extraccin de gas no convencional en lava generara 30.000 millones de euros67. El proyecto
Gran Enara est integrado por cinco permisos de investigacin de hidrocarburos (denominados
Enara, Angosto-1, Usoa, Mirua y Usapal), cuya titularidad corresponde a la sociedad pblica
Sociedad de Hidrocarburos de Euskadi, S. A. (SHESA), participada al 100% por el Ente Vasco de la
Energa (EVE), que es un organismo pblico adscrito al Departamento de Industria de la
Comunidad Autnoma del Pas Vasco. Nombre del permiso Fecha de concesin y publicacin
Comunidades autnomas afectadas Plazo de vigencia Extensin (ha) ENARA RD 1399/2006, de 24
de noviembre (BOE nm. 302, de 19 diciembre) Orden ITC/2242/2011, de 14 de julio, ampla su
vigencia hasta el 19/06/2014 Pas Vasco y Castilla y Len 6 aos 75.852 66 Los mapas de los aos
2004 a 2012 pueden consultarse en . Segn publica el diario La Vanguardia (26/03/2012), entre
el 2009 y el 2012, los permisos de investigacin concedidos por la Administracin para hallar
petrleo y gas se han incrementado un 60%. En el 2009, haba 47 permisos vigentes y al iniciarse
este ao ya son 76. 67 Son datos del portal electrnico de informacin institucional del Gobierno
Vasco, en (recuperado el 11 de julio de 2012). E. Moreu RCDA Vol. III Nm. 2 (2012) 28 ANGOSTO-
1 RD 1400/2006, de 24 noviembre (BOE nm. 302, de 19 de diciembre) Pas Vasco, Castilla y Len
y Cantabria 6 aos 26.119 USOA RD 56/2008, de 18 de enero (BOE nm. 42, de 18 febrero) Pas
Vasco, Castilla y Len y Navarra 6 aos 72.691 MIRUA RD 57/2008, de 18 de enero (BOE nm. 42,
de 18 febrero) Pas Vasco y Castilla y Len 4 aos 75.240 USAPAL RD 58/2008, de 18 de enero
(BOE num. 42, de 18 febrero) Pas Vasco, Castilla y Len y Cantabria 6 aos 74.934 Tabla 1.
Permisos de investigacin integrados en Gran Enara (elaboracin propia) Los indicios de
yacimientos de gas no convencional, fruto de las primeras prospecciones, mejoraron las
expectativas iniciales del Gobierno Vasco, que se comprometa a una nueva inversin para realizar
sondeos que determinaran con exactitud los puntos de extraccin. SHESA suscribi en 2010 un
convenio de colaboracin con dos empresas norteamericanas del sector gasstico: Petrichor
Euskadi Coperatief UA, Sucursal en Espaa, y Cambria Europe Inc, Sucursal en Espaa, que
adquirieron parte de los activos de la sociedad pblica. Y as, mediante Orden IET/564/2012, de
27 de febrero (BOE nm. 68, de 20 marzo), se autorizaba la cesin de la titularidad de los cinco
permisos de investigacin de hidrocarburos, que qued de la siguiente manera: el 44% en manos
de SHESA, el 36% de Petrichor Euskadi y el 20% de Cambria Europe. No obstante, SHESA mantiene
su condicin de operador de los permisos. Por otro lado, se autorizaba la acumulacin de los cinco
permisos Enara, Angosto-1, Usoa, Mirua y Usapal por la coincidencia de sus titulares, por su
situacin geogrfica, al ser colindantes, y por tener los mismos objetivos de exploracin. Lo cierto
es que los programas de investigacin de los cinco permisos que integran GRAN ENARA no
mencionan claramente que se vayan a utilizar tcnicas de fractura hidrulica. Pero en los BOE de
concesin de los distintos permisos s se puede leer que se realizarn trabajos de perforacin de
un sondeo de exploracin, posiblemente multilateral, con una profundidad no inferior a 2.000
metros. Los permisos Enara, Mirua, Usapal y Usoa aluden incluso al desarrollo de tcnicas de
estimulacin. Puesto que el propio Gobierno Vasco ha confirmado la existencia de yacimientos
de gas no convencional, se intuye que se emplearn tcnicas de fractura hidrulica. De hecho, el
Gobierno Vasco, junto con representantes de la Diputacin Foral de lava y del Ayuntamiento de
Vitoria, constituy en enero de 2012 la Comisin Interinstitucional sobre el Gas no Convencional
en lava, con el objetivo de garantizar que los trabajos exploratorios previstos supongan una
mnima afeccin para el medio natural, as como RCDA Vol. III Nm. 2 (2012) Marco jurdico de la
extraccin de hidrocarburos 29 identificar los potenciales riesgos que se derivaran de posibles
trabajos de explotacin68. Una caracterstica comn de los permisos de investigacin concedidos
es que exigen un esfuerzo hermenutico para concluir que tienen por objeto recursos no
convencionales y que, por ende, emplearn tcnicas de fractura hidrulica. Los programas de
investigacin, como se ha visto, recurren a expresiones vagas (sondeos exploratorios, tcnicas
de estimulacin) que parecen querer desviar la atencin del objetivo principal, que es la
explotacin no convencional de hidrocarburos. Solo algunos planes de trabajo contemplan
expresamente el uso de tcnicas de estimulacin por fractura, como el del permiso Urraca, de
titularidad de la empresa Trofags Hidrocarburos, S. L., en las comunidades del Pas Vasco y
Castilla y Len (RD 1299/2011, de 16 de septiembre). Otro indicio que permite concluir que la
investigacin recae sobre recursos no convencionales es el anlisis de la empresa titular del
permiso, a menudo filial de otras empresas (muchas de ellas norteamericanas) que se dedican a
explotar yacimientos no convencionales. Es el caso de los permisos Bezana y Bigenzo, cuya
titularidad comparten Petroleum Oil & Gas Espaa (50%), Repsol Investigaciones Petrolferas, S. A.
(40%) y Pyrenees Energy Spain, S. A. (10%), en los territorios de Cantabria y Castilla y Len (RD
1781/2009, de 13 de noviembre). No sabemos exactamente qu tipo de investigacin llevarn a
cabo, pero dado que la empresa Petroleum Oil & Gas es una filial de Gas Natural, es probable que
se dedique a investigar yacimientos de gas de esquisto y que, por eso, recurra a tcnicas de
estimulacin. En las comunidades autnomas de La Rioja y Castilla y Len se han concedido los
permisos Ebro-B, EbroC, Ebro-D y Ebro-E a las sociedades SHESA, Unin Fenosa y Oil & Gas Skills
(RD 1302/2011, de 16 de septiembre), que contemplan la perforacin de un pozo exploratorio
que supuestamente exigir tcnicas de estimulacin69. 68 Para contrarrestar una creciente
opinin pblica contraria al fracking y defender las bondades del proyecto, la Consejera de
Industria del Pas Vasco, en el marco de la recin creada Comisin Interinstitucional, organiz las
Jornadas Tcnicas sobre Gas no Convencional. lava en el Contexto Internacional (abril de 2012).
69 El documento divulgativo titulado La extraccin de gas no convencional y la fractura
hidrulica, de noviembre de 2011, que elabor la Asamblea contra la Fractura Hidrulica
(disponible en ), enumera estos y otros permisos de investigacin de hidrocarburos que resultan
sospechosos de utilizar el mtodo de extraccin por fractura hidrulica, denunciando el
silencio y secretismo que rodean a su concesin. E. Moreu RCDA Vol. III Nm. 2 (2012) 30
Rastrear las preguntas e interpelaciones que, en ejercicio de su funcin de control, realizan los
grupos parlamentarios y diputados de las Cortes permite obtener ms datos indiciarios. La
preocupacin por el impacto ambiental de la fractura hidrulica ha llevado a que, entre febrero y
julio de 2012, se hayan formulado siete preguntas escritas dirigidas al Gobierno relativas a la
fractura hidrulica. L. Tudanca Fernndez, diputado del Grupo Parlamentario Socialista en el
Congreso, se interesaba, en concreto, por las solicitudes de declaracin de impacto ambiental
para algn proyecto de extraccin de gas no convencional mediante fractura hidrulica en las
provincias de Burgos y lava. Las dos preguntas se respondieron lacnicamente afirmando que en
la actualidad no existe ninguna concesin de explotacin de gas no convencional que es el nico
ttulo habilitante para la extraccin comercial de hidrocarburos. La respuesta se sale por la
tangente ya que, si bien es cierto que solo la concesin habilita para la extraccin de gas no
convencional, no lo es menos que los actuales permisos de investigacin de hidrocarburos ocultan
operaciones de fractura hidrulica que implican riesgos para el medio ambiente y la salud
humana70. Por su parte, C. Yuste Cabello, diputado del Grupo Parlamentario Izquierda Plural,
solicitaba al Gobierno informacin sobre si alguna empresa ha presentado alguna peticin en
Aragn para el uso de la tcnica extractiva de la fractura hidrulica (o tcnica del fracking) para
poder extraer gas, siendo la respuesta escrita idntica a las relativas a lava y Burgos e
igualmente equvoca71. El Grupo Parlamentario Unin, Progreso y Democracia, a instancia de su
diputado C. Martnez Gorriarn, preguntaba acerca de las medidas que tiene previsto adoptar el
Gobierno para garantizar la proteccin medioambiental en las exploraciones de gas no 70
Preguntas 184/001823 y 184/001824, en BOCG-Congreso, nm. 40-D, de 22 de febrero de 2012, y
respuestas en BOCG-Congreso, nm. 117-D, de 27 de junio de 2012. El mismo diputado
preguntaba tambin si se haba solicitado al Colegio de Gelogos algn informe sobre la fractura
hidrulica para extraer gas no convencional (184/001837), siendo la respuesta que el Ministerio
de Industria, Energa y Turismo (MINETUR) no dispone de informacin alguna para identificar el
ofrecimiento concreto y formal del Colegio de Gelogos al que se refiere la pregunta de Su
Seora. Por otra parte el MINETUR tampoco ha solicitado un informe al Colegio de Gelogos
sobre la fracturacin hidrulica para extraer gas no convencional. 71 Pregunta 184/003489, en
BOCG-Congreso, nm. 69-D, de 4 de abril de 2012, y respuesta en BOCGCongreso, nm. 128-D, de
16 de julio de 2012. El mismo diputado se haba interesado por las peticiones de prospeccin para
la obtencin de recursos de hidrocarburos registradas en el Ministerio de Industria, y
especialmente sobre si van a variar los criterios para la obtencin de esos permisos reducindose
las exigencias medioambientales (pregunta 184/001759, BOCG-Congreso, nm. 40-D, de 22 de
febrero de 2012). Pero tampoco la escueta respuesta del Gobierno aclaraba nada al respecto
(respuesta en BOCGCongreso, nm. 117-D, de 27 de junio de 2012). RCDA Vol. III Nm. 2 (2012)
Marco jurdico de la extraccin de hidrocarburos 31 convencional ya concedidas o que se
concedan en el futuro, recordando que la exploracin y explotacin de los recursos no
convencionales se encuentra en un limbo legal por inseguridad jurdica. El Gobierno, en su
respuesta, se limitaba a recordar que los proyectos de perforacin para la obtencin de gas por
fractura hidrulica se someten a EIA, y afirmaba que cada proyecto se evala individualmente,
teniendo en consideracin sus potenciales impactos especficos sobre el medio ambiente, y el
Ministerio de Agricultura, Alimentacin y Medio Ambiente, en colaboracin con organismos
pblicos de investigacin, est realizando una serie de estudios que permitirn la elaboracin de
criterios comunes de valoracin de los impactos de estas tecnologas de extraccin y, en su caso,
la adopcin de unas adecuadas medidas correctoras72. Al estimar que dicha respuesta era
insuficiente, el grupo Unin, Progreso y Democracia formulaba una nueva pregunta relativa a las
medidas que adoptar el Gobierno para la proteccin ambiental de las explotaciones de gas no
convencional y, especialmente, si tena previsto aprobar una moratoria en la extraccin de gas
no convencional, a la espera de la unificacin de criterios desde la Unin Europea, que an no
tiene respuesta escrita73. 1.2. Permisos de investigacin en el subsuelo marino Los permisos
denominados Ruedalabola y Tesorillo, ambos en la provincia de Cdiz frente a las costas de Tarifa,
fueron otorgados a las empresas norteamericanas Schuepbach Energy Espaa (85%) y Vancast
Exploracin, S. L. (15%) (RD 1771/2010, de 23 de diciembre). Como en otros permisos, existen
sospechas de que se extraer gas de pizarra con tcnicas de estimulacin porque la empresa se
dedica a estas explotaciones en pases como EE. UU., Uruguay, Francia, Suiza o Dinamarca. As
que hay bastantes probabilidades de que las investigaciones de Cdiz sean para buscar gas de
pizarra o gas en yacimientos de carbn. Por su parte, el permiso de investigacin Gminis (RD
1300/2011, de 16 de septiembre), frente a las costas de Vizcaya, cuyo titular es la empresa
Frontera Energy 72 Pregunta 184/005524, en BOCG-Congreso, nm. 98-D, de 28 de mayo de
2012, y respuesta en BOCGCongreso, nm. 134-D, de 25 de julio de 2012. No me consta que estos
informes que el Gobierno dice haber impulsado se hayan elaborado ya. 73 Pregunta
184/0088672, en BOCG-Congreso nm. 137-D, de 30 de julio de 2012. E. Moreu RCDA Vol. III
Nm. 2 (2012) 32 Corporation, S. L., contempla durante el quinto y sexto ao de vigencia la
perforacin de un sondeo exploratorio, probablemente multilateral, con una profundidad
mnima de 2.000 m, en lo que parece un indicio de que se utilizarn tcnicas de fractura
hidrulica. Tambin en la costa vasca resulta especialmente conflictivo el permiso denominado
Fulmar, otorgado mediante RD 2120/2008, de 19 de diciembre, a las empresas Repsol (70%) y
SHESA (30%) y dirigido previsiblemente a sondear las posibilidades de extraccin de gas de
esquisto en la costa de Vizcaya. Igual que en el permiso Enara, el Gobierno no ha considerado
necesario someter a EIA los primeros pozos exploratorios (Fulmar-1 y Pelcano-1) integrados en
este permiso. Aunque todava se encuentra pendiente de concesin, ha tenido bastante
repercusin meditica en la Comunidad Valenciana la solicitud del permiso Polifemo a instancias
de la empresa Oil & Gas Capital (BOE nm. 8, de 10 enero de 2011), que supuestamente explotar
gas no convencional en la costa mediterrnea, cerca de Ganda. El diario Levante (edicin de
18/01/2011) acusa al proyecto de secretismo y dice que la empresa no quiere desvelar sus
intenciones exploratorias. El Grupo Parlamentario Comproms en las Cortes Valencianas, a travs
de una pregunta con solicitud de respuesta escrita, insta al Gobierno de la Generalitat a
pronunciarse sobre la oportunidad del proyecto y a ofrecer toda la informacin disponible74. La
empresa insiste en que el objetivo del permiso Polifemo es el almacenamiento geolgico de
hidrocarburos y no la extraccin de ningn tipo de gas. Un buen ejemplo de la dificultad que
entraa conocer exactamente el objeto de los permisos de investigacin de hidrocarburos
solicitados y/o concedidos en nuestro pas. 1.3. Permisos de investigacin de mbito autonmico
La Junta de Andaluca ha concedido tres permisos de investigacin de hidrocarburos a la empresa
Oil & Gas Capital denominados Ulises 2 y Ulises 3, en la provincia de Jan (Decreto 86/2012, de 10
de abril) y Penlope en la provincia de Sevilla (Decreto 87/2012, de 10 de abril). Adems, el
permiso Albero, otorgado a la empresa Storengy 74 Pregunta nm. 7628, en BOCV nm. 67, de 17
de abril de 2012. Segn el diario Levante (edicin de 16/06/2012), el Grupo Parlamentario
Socialista en las Cortes Valencianas ha presentado una proposicin no de ley en la que emplaza a
la cmara a pedir al Gobierno de Espaa que no autorice el permiso POLIFEMO para explorar gas
no convencional en el subsuelo de las costas valencianas, al menos hasta que la UE adopte una
posicin comn respecto a la extraccin de gas mediante fractura hidrulica. Sin embargo, esta
iniciativa no aparece publicada en el BOCV. RCDA Vol. III Nm. 2 (2012) Marco jurdico de la
extraccin de hidrocarburos 33 Espaa, S. L. pretende evaluar la posibilidad de almacenamiento
de gas en cavidades de sal en Cdiz y Sevilla (Decreto 80/2012, de 27 de marzo). Todo parece
indicar que los trabajos exploratorios de estos permisos emplearn tcnicas de estimulacin
mediante fractura. En la Comunidad Autnoma de Cantabria, adems de los permisos de Gran
Enara que afectan parcialmente a su territorio (Angosto-1 y Usapal), el foco de tensin se centra
en el permiso de investigacin denominado Arquetu, concedido por Decreto del Consejo de
Gobierno de Cantabria 26/2011, de 31 de marzo (BOC nm. 70, de 11 de abril), en favor de la
sociedad Trofags Hidrocarburos, S. L., que es filial de la compaa estadounidense BNK
Petroleum Inc., dedicada a la extraccin de gas de pizarra (shale gas). Se trata de uno de los pocos
permisos de investigacin de hidrocarburos concedidos en nuestro pas en el que claramente se
dice que se realizarn trabajos de estimulacin por fractura. El permiso Arquetu tiene un plazo
de vigencia de seis aos, durante los cuales se perforarn cuatro pozos en los que se utilizar la
fractura hidrulica para comprobar la cantidad y la calidad del gas que albergan las capas de
pizarra y decidir si son rentables comercialmente. Se extiende sobre un rea de casi 25.000
hectreas en nueve municipios cntabros, todos pertenecientes a la Mancomunidad de Saja-
Nansa, y engloba varios lugares de inters comunitario (LIC) como el ro Nansa, el ro Saja o la
Sierra del Escudo de Caburniga, contiguos al Parque Natural de Saja-Besaya. 2. Ambigedades de
la legislacin espaola vigente Una vez conocidos o intuidos los principales proyectos de
explotacin de recursos no convencionales que se desarrollan en nuestro pas, me centrar en los
problemas jurdicos que se plantean a la luz de la normativa espaola vigente. En concreto, me
referir a los ttulos habilitantes para la investigacin y explotacin de hidrocarburos mediante
fractura hidrulica (2.1) y a sus exigencias ambientales (2.2). E. Moreu RCDA Vol. III Nm. 2 (2012)
34 2.1. Ttulos habilitantes: las dificultades para identificar los permisos que emplean fractura
hidrulica en Espaa El rgimen para la investigacin y el aprovechamiento de hidrocarburos se
regula en la LSHi75. En nuestro pas, como en la mayora de Estados europeos, la distincin entre
hidrocarburos convencionales y no convencionales no tiene relevancia jurdica. Quiere ello decir
que el ttulo habilitante necesario para investigar o explotar yacimientos de hidrocarburos no
vara en funcin del tipo de yacimiento o de la tcnica empleada, y tampoco se establece ninguna
especialidad procedimental. La competencia para otorgar los permisos de investigacin de
hidrocarburos corresponde al Estado para aquellos proyectos que afecten al territorio de varias
comunidades autnomas o al subsuelo marino, y a las comunidades autnomas para los permisos
que se limiten al mbito territorial de una comunidad autnoma (arts. 3.2.c), 15 y 18.2 LSHi). Ante
el creciente nmero de solicitudes de permisos de investigacin de hidrocarburos de los ltimos
aos, lo cierto es que no tenemos criterios claros para identificar las actividades de fractura
hidrulica y que, como he dicho antes, debemos deducirlas de simples indicios. La maraa de
trmites y licencias exigibles, de mbito minero, energtico y ambiental, hara aconsejable,
siguiendo el segundo informe del Parlamento Europeo, la creacin de una ventanilla nica para
estos proyectos76. La falta de informacin y transparencia en el procedimiento de otorgamiento
es uno de los aspectos ms criticables del marco jurdico de estos permisos, como denuncia
tambin el Parlamento Europeo77. La LSHi regula un trmite de ofertas en competencia que
obliga a publicar la solicitud del permiso en el Boletn Oficial del Estado y en el de la comunidad
autnoma, a fin de que en el plazo de dos meses puedan presentarse ofertas en competencia o
de que puedan formular oposicin quienes se consideren perjudicados en su derecho (art. 17.2
LSHi). Sin embargo, como no se conoce 75 La Ley de Minas de 1973 (LMi), reformada por Ley
54/1980, de 5 de noviembre, clasifica las rocas bituminosas dentro de la seccin D), que integra
los recursos energticos. En la dcada de 1940 el INI impuls, en el marco del plan de autarqua
econmica vigente, un proyecto para extraer petrleo de los yacimientos de pizarra bituminosa,
pero pronto fue cancelado por su elevado coste de produccin. En cualquier caso, la roca
bituminosa, a los efectos de la LMi, es un recurso que se extrae con la tcnica minera habitual y
que posteriormente se somete a un tratamiento para obtener su potencial energtico (quema,
destilacin). Mientras que los hidrocarburos no convencionales objeto del presente estudio se
caracterizan por la tcnica especial de extraccin, basada en la estimulacin artificial de la roca
(fracking). 76 PARLAMENTO EUROPEO, Proyecto de informe sobre aspectos industriales... cit., p.
7. 77 Ibd. p. 7. RCDA Vol. III Nm. 2 (2012) Marco jurdico de la extraccin de hidrocarburos 35
claramente la ndole de los trabajos de investigacin ni si se van a utilizar tcnicas de fractura
hidrulica, la informacin queda algo descafeinada. Creo que en todos los proyectos relativos a la
investigacin y/o explotacin de yacimientos no convencionales que puedan tener consecuencias
graves para el medio ambiente debera ser obligatorio el trmite de audiencia e informacin
pblica como parte del procedimiento de autorizacin. El Parlamento Europeo insta a las
empresas explotadoras de yacimientos no convencionales a que faciliten informacin integral
sobre sus actividades, incluida la relativa a los productos qumicos que van a emplear en las
operaciones de fractura hidrulica. La confidencialidad que protege la LSHi (art. 12 LSHi) no
debera estar reida con la seguridad ni tampoco, desde luego, con los derechos de informacin
ambiental regulados en la normativa europea (Directiva 2003/4/CE) y nacional (Ley 27/2006, de
18 de julio). 2.2. Requerimientos ambientales: en especial, la evaluacin de impacto ambiental La
avalancha de permisos solicitados y/o concedidos para investigar yacimientos no convencionales
en Espaa est generando una creciente opinin pblica desfavorable y un movimiento
ciudadano, liderado por instituciones, partidos polticos y asociaciones ecologistas, que denuncia
las graves afectaciones ambientales y para la salud humana de la tcnica de la fractura
hidrulica78. Aqu, como en tantas otras actividades econmicas, se trata de conseguir ese
anhelado y razonable equilibrio entre los beneficios econmicos de las explotaciones no
convencionales y la proteccin del medio ambiente. En el actual marco jurdico se hace
aconsejable, en mi opinin, una moratoria o prohibicin temporal de dichas actividades, al menos
hasta que las instituciones comunitarias adopten una posicin comn al respecto y, a la vista de
los riesgos potenciales o probados, fijen los requerimientos ambientales exigibles a las
explotaciones de recursos no convencionales. Por lo que respecta a la EIA, el texto refundido de la
Ley de Evaluacin de Impacto Ambiental aprobado por RD Legislativo 1/2008, de 28 de enero
(TRLEIA), en el marco de la Directiva comunitaria, somete a EIA la extraccin de petrleo y gas
natural con 78 La plataforma Fracking ez Araba () y la Asamblea contra la Fractura Hidrulica ()
son especialmente activas en sus reivindicaciones y adems ofrecen informacin actualizada
sobre los proyectos que se desarrollan en Espaa, las empresas que los promueven y los estudios
cientficos que se publican sobre el tema. E. Moreu RCDA Vol. III Nm. 2 (2012) 36 fines
comerciales, cuando la cantidad extrada sea superior a 500 toneladas por da en el caso del
petrleo y de 500.000 metros cbicos por da en el caso del gas, por concesin (aNEXO I, grupo 2,
letra d). Estos umbrales, como se ha dicho, son excesivamente elevados para las operaciones de
fractura hidrulica, y sera conveniente, o bien rebajar dichos umbrales, o bien incluir la fractura
hidrulica en el anexo I independientemente del umbral de produccin, como recomienda el
primer informe del Parlamento Europeo79. En conclusin, los permisos para la investigacin de
hidrocarburos (convencionales o no) que no alcancen dichos umbrales solo quedarn sometidos a
EIA cuando as lo decida el rgano ambiental caso por caso en los supuestos previstos en el
artculo 3.2 TRLEIA. Las operaciones que utilizan fractura hidrulica estn incluidas en el epgrafe 3
(letras a, b y c) del anexo II del TRLEIA, as que debern valorarse en atencin a las circunstancias
del caso concreto. Desde un punto de vista jurdico, se plantea un problema adicional, y es la
fragmentacin de los sondeos para eludir el trmite de EIA, como ha sucedido en los permisos
Enara, del proyecto Gran Enara, y Fulmar. En relacin con el permiso Enara, inicialmente la
empresa titular SHESA remiti al Ministerio de Medio Ambiente la documentacin ambiental
relativa a diecisis pozos para explorar hidrocarburos, sondeos Enara-1 a -16, para determinar su
sometimiento a EIA. Posteriormente, estos sondeos quedaron reducidos a uno, el denominado
Enara-16. Pues bien, el rgano ambiental del Ministerio de Medio Ambiente consider que los
impactos de la perforacin de los pozos Enara-16 son de poca magnitud y complejidad, y de
reducida extensin en relacin con el rea geogrfica y la poblacin afectada, por lo que pueden
considerarse como no significativos, y resolvi no someter dicho proyecto al procedimiento de
EIA80. Llama la atencin, por cierto, que en el trmite de consultas ninguna de las asociaciones
ecologistas y de defensa de la naturaleza (Ecologistas en Accin, Greenpeace y otras) emitiera
informe al respecto. En cuanto a organismos como la Agencia Vasca del Agua, informaron
favorablemente por no prever afectaciones al dominio hidrulico que hicieran desaconsejable el
sondeo. Poco despus, la empresa titular volvi a remitir el proyecto de perforacin de un nuevo
pozo, 79 PARLAMENTO EUROPEO, Repercusiones de la extraccin de gas... cit., p. 61. 80
Resolucin de 1 de marzo de 2010, de la Secretara de Estado de Cambio Climtico, sobre la
evaluacin de impacto ambiental del proyecto Dos pozos para exploracin de hidrocarburos,
sondeo Enara-16 (BOE nm. 65, de 16 marzo 2010). RCDA Vol. III Nm. 2 (2012) Marco jurdico de
la extraccin de hidrocarburos 37 denominado Enara-4, para su valoracin ambiental. Como en el
pozo anterior, tampoco se consider necesario someter el proyecto a evaluacin de impacto
ambiental81. La pregunta que inevitablemente hay que plantearse es: por qu no se ha
sometido la totalidad del permiso Enara a EIA, tal y como fue otorgado mediante RD 1399/2006?
La respuesta es que se ha producido una fragmentacin irregular del permiso Enara con el
objetivo de evitar el trmite de EIA, presentando de manera individualizada los sondeos como
proyectos separados para secuenciar su tramitacin y minimizar los impactos. Dicha
fragmentacin tiene como efecto pernicioso que no permite evaluar el efecto acumulado de
todos los sondeos previstos en el programa de investigacin del permiso Enara y, por lo tanto,
siguiendo a LA CALLE MARCOS, resulta incompatible tanto con el derecho comunitario como con
el derecho espaol, que establece que la evaluacin de impacto ambiental comprender la
totalidad del proyecto y no slo las evaluaciones de impacto ambiental parciales de cada fase o
parte del proyecto (art. 5.3 TRLEIA)82. Podemos recordar tambin la doctrina fijada por la Sala
de lo ContenciosoAdministrativo del STSJ de Castilla y Len nm. 805/2012, de 27 de abril (rec.
nm. 2892/2008), estimatoria del recurso interpuesto por una asociacin ecologista contra la
fragmentacin del parque elico Villabandn II y Ampliacin a Villabandn II, en Len, que se
autorizaron sin tener en cuenta los impactos ambientales del conjunto de los generadores.
Adaptando el argumento de la Sala al caso que nos ocupa, podemos concluir tambin que no es
posible descomponer, a efectos jurdicos, un parque elico proyectado con estas caractersticas
para diseccionar de l varios de sus aerogeneradores a los que se dara un tratamiento
autnomo (FJ 4.). 81 Resolucin de 21 noviembre 2011, de la Secretara de Estado de Cambio
Climtico, sobre la evaluacin de impacto ambiental del proyecto Perforacin de un pozo para
exploracin de hidrocarburos, sondeo Enara-4, permiso Enara, trmino municipal de Vitoria-
Gasteiz, Araba/lava (BOE nm. 295, de 8 diciembre 2011). Hago notar la confusa redaccin de la
Resolucin final, de la que parece desprenderse que el proyecto se ha sometido a EIA, si bien
establece ciertas medidas protectoras. Ms detalles en la base de datos SABIA del Ministerio de
Medio Ambiente. Vase tambin la ponencia Valoracin ambiental de los proyectos de
exploracin de gas no convencional Gran Enara, en lava, elaborada por F. OLARREAGA, del
Departamento de Medio Ambiente del Gobierno Vasco, y defendida en las Jornadas Tcnicas
sobre Gas no Convencional (abril 2012). Recuperado el 6 de septiembre de 2012 de . 82 LA CALLE
MARCOS, Informe sobre la compatibilidad con el Derecho comunitario de la fragmentacin en
diversos proyectos de las labores correspondientes al permiso de investigacin de hidrocarburos
ENARA 1614 en las Comunidades Autnomas de Castilla y Len y Pas Vasco, Fundacin Nueva
Cultura del Agua, 2012, p. 8. Recuperado el 11 de julio de 2012 de . E. Moreu RCDA Vol. III Nm. 2
(2012) 38 Por lo que respecta al permiso Fulmar, parece seguir el mismo camino que el anterior.
Actualmente se encuentran en fase de informacin pblica los impactos ambientales
correspondientes a los sondeos Fulmar-1 y Pelcano-1, fragmentando as el permiso en los
distintos pozos que integran los trabajos y sin tener en cuenta las sinergias entre ellos. Este caso
ha llegado a conocimiento de las instituciones europeas a travs de una pregunta con solicitud de
respuesta escrita, formulada a la Comisin por el eurodiputado verde Romeva i Rueda, sobre las
prospecciones de gas de esquisto en el mar Cantbrico (E-007627/2011, de 2 de agosto de 2011).
En concreto, se trataba de conocer la opinin de la Comisin respecto de las dos prospecciones
que se estn realizando en el mar Cantbrico para la obtencin de gas de esquisto y si se conoce
el alcance real del impacto ambiental que dichas prospecciones tendrn en su entorno martimo.
La respuesta escrita del comisario Oettinger (E-007627/2011, de 14 de septiembre de 2011) pona
de manifiesto que la Comisin tiene conocimiento de que en varios Estados miembros y, entre
ellos, en Espaa se estn llevando a cabo operaciones de prospeccin y exploracin de gas de
esquisto. Muy escuetamente, se limita a recordar que corresponde a los Estados miembros
garantizar, por medio de regmenes adecuados de licencias y autorizaciones, que todas las
actividades de prospeccin y explotacin de fuentes de energa se ajusten a los requisitos legales
de la UE relativos a la proteccin de la salud y el medio ambiente, incluso en relacin con el agua.
En concreto, los proyectos de prospeccin y explotacin de gas de esquisto estn regulados por la
Directiva de Impacto Ambiental (EIA), que impone a los Estados miembros la responsabilidad de
someter ese tipo de proyectos (sean pblicos o privados) a evaluacin antes de autorizar su
ejecucin, aplicando, si resulta necesario, el principio de cautela. Y afirma que la Comisin est
reuniendo la informacin necesaria para tener una visin completa de los efectos y riesgos
medioambientales y climticos que puedan tener los proyectos centrados en el gas de esquisto y,
en este contexto, tiene la determinacin de garantizar que el marco normativo de la UE siga
siendo el adecuado y mantenga un alto nivel de seguridad para el medio ambiente y para las
personas. El Grupo Parlamentario Izquierda Plural ha presentado en el Congreso una proposicin
no de ley sobre la evaluacin de impacto ambiental en los permisos de investigacin de
hidrocarburos no convencionales concedidos en Espaa que utilizan la tcnica de la fractura
hidrulica, con el objetivo de paralizar cualquier avance en perforaciones y sondeos de proyectos
de bsqueda de hidrocarburos y someterlos a evaluacin de RCDA Vol. III Nm. 2 (2012) Marco
jurdico de la extraccin de hidrocarburos 39 impacto ambiental y presentar ante esta Cmara
durante el prximo periodo de sesiones un Proyecto de Ley de prohibicin del uso de la tcnica
extractiva de la fractura hidrulica83. La gestin de los residuos y la calidad del agua son otros
dos requerimientos ambientales de la fractura hidrulica. El RD 975/2009, de 12 de junio, sobre
gestin de los residuos de las industrias extractivas y de proteccin y rehabilitacin del espacio
afectado por actividades mineras, se aplica, con condiciones, a la investigacin y explotacin de
hidrocarburos tan solo en lo referente a las disposiciones relativas a la gestin de los residuos
que se derivan de ellas y adaptadas a sus condiciones particulares (art. 2.1 in fine). En concreto,
sern aplicables a estos permisos las normas relativas al plan de gestin de residuos (arts. 16 y
40), que incluye normas relativas al cierre y clausura y que se configura como un contenido
obligatorio del plan de investigacin (art. 16.2 c) LSHi). Sin embargo, sera conveniente regular
algn requisito adicional, ya que es probable, por la novedad de la tcnica y el apresuramiento
con que se conceden permisos, que las instalaciones de depuracin no estn preparadas para
tratar residuos de fractura hidrulica. Como recuerda el primer informe del Parlamento Europeo,
resulta inaplazable impulsar un documento de referencia sobre las mejores tcnicas disponibles
en el mbito de la fractura hidrulica, hasta ahora inexistente84. En cuanto a la utilizacin del
agua necesaria para las operaciones de estimulacin, es necesario un estudio hidrogeolgico que
demuestre la inocuidad de los vertidos en acuferos y aguas subterrneas previo a la autorizacin
del organismo de cuenca (artculo 102 del texto refundido de la Ley de Aguas, aprobado por RD-
Legislativo 1/2011, de 20 de julio, TRLA). A estos efectos, se aconseja reforzar las obligaciones de
declaracin y los valores lmite permitidos de los productos qumicos empleados en la fractura
hidrulica. Adems, el Parlamento Europeo reclama unas normas e inspecciones mnimas de
seguridad en la fase de construccin de pozos, que resulta crtica para la calidad de los
acuferos85. 83 BOCG-Congreso, nm. 21-D, de 23 de enero de 2012. 84 PARLAMENTO EUROPEO,
Repercusiones de la extraccin de gas... cit., p. 62. 85 PARLAMENTO EUROPEO, Proyecto de
informe sobre aspectos industriales... cit., p. 8. E. Moreu RCDA Vol. III Nm. 2 (2012) 40 V.
CONCLUSIONES Como he dicho, creo que resulta inaplazable seguir profundizando en el
conocimiento de la situacin de los yacimientos no convencionales y en la evaluacin de sus
riesgos (conocidos, potenciales o hipotticos) promoviendo estudios rigurosos que permitan
adaptar, en su caso, la normativa ambiental aplicable a las explotaciones que utilizan fractura
hidrulica. En especial, habra que hacer un esfuerzo por homogeneizar la terminologa jurdica a
nivel comunitario y valorar la conveniencia de regular requisitos distintos para los ttulos mineros
en funcin de la tcnica de extraccin, convencional o no. Hasta ahora resulta muy difcil
identificar las operaciones mineras que implican el uso de la fractura hidrulica, como se ha visto
en los casos de Francia o de Espaa. A la vista de estas lagunas e insuficiencias, considero que
sera adecuado, aplicando el principio de precaucin, que el Gobierno espaol impulsara una
moratoria en la tramitacin de nuevos permisos de investigacin de hidrocarburos que vayan a
utilizar fractura hidrulica, al menos hasta que la Unin Europea adopte una posicin comn
sobre la adaptacin del marco normativo aplicable y los riesgos de esta tcnica. Recuerdo que el
instrumento de la planificacin en materia de hidrocarburos permite tener en cuenta criterios de
proteccin ambiental, aunque en este punto solo tenga carcter indicativo (art. 4.3 h) LSHi). Para
los permisos ya concedidos, habra que extremar la inspeccin y el control de los trabajos de
investigacin que se desarrollan, imponiendo modificaciones en los planes de labores si fuera
necesario (art. 22 LSHi) y, desde luego, garantizando una adecuada evaluacin de los riesgos a
travs de la EIA y del riguroso cumplimiento de los dems instrumentos de proteccin ambiental
(art. 6 LSHi). VI. BIBLIOGRAFA ALONSO SUREZ, MINGO GONZLEZ, La expansin de la
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