La Gobernabilidad de los sistemas educativos

Qu entender por gobernabilidad de los sistemas educativos

67. La gobernabilidad de los sistemas educativos, del mismo modo

que la aportacin de la educacin a la gobernabilidad democrtica, no
ha sido hasta el presente un tema con lugar propio en la literatura
especfica, si bien problemas como los conflictos escolares, la idea de
un consenso bsico en educacin, la preocupacin por la ineficiencia
de los sistemas educativos, la cuestin de la desigual distribucin del
saber entre la poblacin o la participacin de la comunidad educativa
en el gobierno y administracin de los centros docentes, han sido, y
siguen siendo, objeto de especial atencin por los especialistas. Por
otra parte, desde la aparicin de los sistemas educativos nacionales
en el siglo pasado, la gobernabilidad de estos sistemas no ha dejado
nunca de estar presente, con mayor o menor fuerza. La educacin
moderna se ha configurado, desde sus inicios en el siglo XIX, como
una institucin pblica, esto es, como una institucin que, sin perder
su vertiente privada, afectaba a una esfera muy amplia de sujetos y de
instituciones -padres, alumnos, profesores, grupos sociales
organizados, iglesias, medios de comunicacin y autoridades polticas-
. Desde entonces, los sistemas educativos se fueron delimitando como
un mbito de accin pblica en el que se entrecruzan derechos
diversos, intereses distintos y polticas diferentes, lo que equivale a
decir que los sistemas educativos, al mismo tiempo que se han ido
consolidando, no han dejado de ser un mbito pblico de difcil
gobernabilidad.

68. La gobernabilidad de los sistemas educativos se refiere, dentro del

marco democrtico en que hoy se desenvuelven, a la capacidad para
atender las demandas y las necesidades de educacin tanto de la
poblacin escolar como de la sociedad, as como a la aptitud para
resolver los conflictos internos que se producen en su seno. Desde la
perspectiva de las demandas, ya se ha hecho referencia
anteriormente a la existencia de un doble requerimiento que hace
nfasis al mismo tiempo en valores individuales y en valores colectivos
o societarios: encontrar el equilibrio entre ambos tipos de valores es
posiblemente el reto ms difcil que tienen hoy los sistemas
educativos. Desde el punto de vista de las necesidades, la
segmentacin de la poblacin, los ndices de analfabetismo que an
persisten y el alto grado de pobreza que registran todava hoy muchos
pases del rea, refuerzan la necesidad inexcusable de los sistemas
pblicos de educacin. Finalmente, nadie niega hoy la presencia de
los conflictos en los sistemas educativos; precisamente de lo que se
trata es de identificarlos, encauzarlos y resolverlos. Cuando la
naturaleza de los conflictos es tal que los sistemas educativos se
vuelven ingobernables, entonces el conflicto escolar suele desbordar
sus fronteras intrnsecas y producir un conflicto externo que
inevitablemente aparece sobre la mesa de los respectivos gobiernos,
pudiendo desembocar incluso en un problema importante para la
gobernabilidad democrtica de los pases.

69. Del mismo modo que la gobernabilidad democrtica se apoya

fundamentalmente en la legitimidad de la representacin poltica, en la
capacidad o eficiencia del sistema poltico para resolver los conflictos
y en la participacin de los diversos actores en el propio sistema, la
gobernabilidad de los sistemas educativos aparece condicionada por
la existencia en su seno, o no, y en qu grado, de los principios de
legitimidad, eficiencia y participacin.

Legitimidad y educacin

70. Un sistema educativo es considerado legtimo en funcin de la

confianza que el propio sistema genera, bien porque es capaz de
responder a las demandas y necesidades sociales que hacia l se
dirigen, bien porque es capaz de resolver los conflictos que en su
interior se producen, bien por ambas cosas. En todo caso, la
legitimidad se basa en la capacidad de engendrar confianza, lo que
supone que todos los actores que intervienen en el mundo de la
educacin prestan su adhesin a una serie de principios y valores que
informan socialmente a los sistemas educativos de todos los pases.
Para ello es preciso alcanzar un consenso bsico, en mayor o menor
medida, sobre las grandes cuestiones que esos principios y valores
revelan.

71. Entendemos por consenso el producto de tres factores: una

coincidencia sobre aspectos nucleares o fundamentales de la
organizacin de la educacin; un talante negociador asentado en el
respeto a la pluralidad, fuente y razn de la democracia moderna; un
procedimiento de toma de decisiones que cuenta con la participacin
de los sectores interesados o afectados. El consenso incluye, pues, un
inters y un ncleo bsico comunes, pero no excluye el disenso, que
es el nervio central de la vida poltica democrtica. Pero el disenso
hace referencia siempre a cuestiones que, aun siendo importantes,
sustantivas y considerables, no afectan sin embargo a los aspectos
bsicos o capitales de la vida poltica determinados por el consenso.

72. El consenso en educacin supone que las cuestiones nucleares

quedan fuera del enfrentamiento electoral, permitiendo as la
continuidad de la accin de gobierno, la persistencia de los recursos y
la permanencia de las estrategias de reforma educativa a medio y
largo plazo. Obviamente, este consenso bsico slo ser posible si la
educacin se convierte en una cuestin nacional de alta prioridad, en
un asunto de Estado. En la actualidad, las circunstancias del rea han
obligado a muchos gobiernos a realizar reformas educativas
profundas, pero las transformaciones educativas deben ser polticas
de Estado, ejecutadas a largo plazo, por encima de las coyunturas y
con la mayor participacin de todos los sectores polticos y sociales.
Deben implicar metas nacionales de manera que su continuidad
programtica y financiera est garantizada. Deben procurar acuerdos
y consensos que den base de sustentacin a los cambios que se
realicen18.

73. Entendemos que un consenso nacional sobre la educacin

debera considerar, con mayor o menor intensidad, la realizacin de
acuerdos bsicos sobre los siguientes aspectos: contenidos,
destinatarios, organizacin, financiamiento y responsables de la
educacin.

74. Hablar de los contenidos que hay que transmitir nos conduce al
problema del currculo. Preguntarse qu ensear incluye interrogarse
sobre la produccin y distribucin del conocimiento que los sistemas
educativos deben garantizar de cara al siglo XXI, en el que ya
estamos; entraa preguntarse asimismo sobre las demandas sociales
de toda la poblacin, no slo de las elites o de las tecnoburocracias.
La respuesta a todo ello conduce a la elaboracin de un diseo
curricular mnimo de alcance nacional, con independencia de la
organizacin, centralizada o descentralizada, de la educacin. El
posterior desarrollo del currculo mnimo sera un objetivo de las
diferentes polticas educativas, territoriales o no.

75. El problema de los destinatarios ha sido, y en cierta medida sigue

sindolo, una cuestin crucial: a quin ensear. Se trata de armonizar
la presencia histrica de dos grandes principios, ambos necesarios
pero muchas veces considerados como antagnicos: libertad e
igualdad. Hoy, sin embargo, el planteamiento tiende a conciliar los
efectos de la libertad de la enseanza con las exigencias que se
derivan de la igualdad (todos tienen derecho a la educacin):
enseanza libre, sin duda, pero sin producir por ello una desigual
distribucin del saber y del conocimiento; calidad de educacin,
ciertamente, pero estndares mnimos de calidad para todos, esto es,
hay que conjugar el difcil equilibrio de la apuesta por la calidad con la
equidad social. Estas son, efectivamente, cuestiones nucleares que de
no resolverse adecuadamente pueden poner en peligro la legitimidad y
la estabilidad de los sistemas educativos y, por tanto, su
gobernabilidad.

76. La organizacin escolar (cmo ensear) no es un problema

adjetivo o un problema menor: hace referencia a los tipos de escuela y
de universidad que necesitamos para hacer frente a los retos actuales
de un mundo sin fronteras, cada vez ms influido por la revolucin
tecnolgica. Supone tambin superar el modelo de escuela
napolenica que ha imperado casi durante dos siglos, autoritaria y
elitista, y sustituirlo por una escuela democrtica y participativa, es
decir, un espacio pblico que hace de la participacin de la comunidad
educativa en el gobierno y administracin del centro docente el eje de
la organizacin escolar. Supone finalmente hacer de la escuela el
nervio central de los sistemas educativos, lo que implica acuerdos
bsicos sobre el contenido y lmites de la autonoma escolar
(pedaggica, econmica y administrativa).

77. Los recursos a aplicar responden siempre a la pregunta qu

gastar y son en todos los pases una cuestin cardinal en la definicin
y en la ejecucin de las polticas. Pero de lo que se trata ahora es de
llegar a un acuerdo bsico sobre la siguiente proposicin: si la
educacin es considerada como un asunto pblico de alta prioridad,
entonces los gobiernos deben asegurar presupuestariamente esa
prioridad, deben fijar el lugar de la poltica educativa dentro del
conjunto de las dems polticas sociales, en el bien entendido que no
basta incrementar el gasto pblico en educacin -gastar ms-, sino
que hay que aumentar tambin la eficiencia del gasto -gastar mejor-
: la rendicin de cuentas se convierte as en un elemento inseparable
de la poltica del gasto.

78. Las responsabilidades pblicas sobre la educacin deben

someterse tambin a un gran acuerdo nacional. Hay que repensar,
una vez ms, las relaciones entre el Estado y la sociedad (iglesias,
sindicatos, empresarios, comunidad escolar). Afirmada la pluralidad
como una de las bases de los regmenes democrticos, la pretensin
del Estado al monopolio de la enseanza, en la medida en que lo
hubo, pertenece ya al pasado. Hoy se reconoce en todas las
democracias la vertiente privada de la educacin y por tanto el papel
de la iniciativa social en la satisfaccin de necesidades de educacin,
con independencia de la mayor o menor calidad de los servicios que
presta. Pero las exigencias derivadas del principio de igualdad se
siguen dirigiendo hoy hacia el Estado porque ste sigue siendo
tambin el nico poder que puede contrarrestar la desigual distribucin
del conocimiento en las sociedades actuales. Es el principio de
igualdad el que en educacin reclama la figura del Estado garante, un
Estado que ha de asegurar el derecho de todas las personas a la
educacin -mediante la escolarizacin obligatoria y gratuita en la
educacin bsica y mediante una poltica de puertas abiertas de la
educacin secundaria y superior-, un Estado que ha de avalar unos
estndares mnimos de calidad y una distribucin no desigual de los
saberes. Especial consideracin merece, pues, el problema de las
relaciones entre educacin e igualdad, porque no se trata slo de
contrarrestar las desigualdades que el propio mercado produce, sino
tambin de evitar que la escuela sea en s misma una fuente de
desigualdades educativas. Para alcanzar estos fines, las polticas
educativas deben integrarse en el marco ms amplio de las polticas
sociales, econmicas y tributarias de los pases. Para ello es preciso
recuperar la centralidad del Estado y el rol simblico que en el pasado
tuvo, so pena de renunciar a la funcin compensatoria que slo los
poderes pblicos pueden realizar.

79. Para el logro de estos acuerdos los procedimientos no son una

cuestin menor. Hay que delimitar claramente los actores sociales y
polticos (ministerios de educacin, autoridades regionales y locales,
sindicatos de profesores y de empresarios, asociaciones de padres y
de alumnos, iglesias, medios de comunicacin, organismos
internacionales, organismos no gubernamentales, partidos polticos).
Hay que precisar bien los asuntos susceptibles de acuerdo y hay que
acordar calendarios aceptados por todos los actores. Y, sobre todo,
hay que articular espacios pblicos para la discusin y d