El ordenamiento territorial en Mxico 19

La poltica de ordenamiento
territorial en Mxico: de la
teora a la pr ctica. Reflexiones
sobre sus avances y retos a
futuro
Mara Teresa Snchez Salazar,* Jos Mara Casado Izquierdo* y
Gerardo Bocco Verdinelli**

Introduccin

El Ordenamiento Territorial u Ordenacin Territorial (OT) puede constituir una

valiosa herramienta para la planeacin y gestin del territorio, como medio para
avanzar en la direccin de lograr un desarrollo sostenible desde una perspectiva
integral, debido a sus caractersticas de:

A. Ser una poltica emanada del Estado que se sustenta en un marco legal e ins-
titucional y en instrumentos concretos.
B. Constituir un proceso de planeacin territorial con un enfoque integral muti-
factorial, que refleja la naturaleza compleja y dinmica del territorio; es decir,
entiende al territorio como un sistema complejo en el cual interactan entre
s y a diferentes escalas componentes naturales, socio-culturales, econmicos,
urbano-regionales y polticos, cuyas relaciones no son estticas, sino que cam-
bian a travs del tiempo.

* Departamento de Geografa Econmica, Instituto de Geografa, Universidad Nacio-

nal Autnoma de Mxico, Ciudad de Mxico, Distrito Federal.
** Centro de Investigaciones en Geografa Ambiental, Universidad Nacional Autnoma
de Mxico, Morelia, Michoacn, Mxico.

19
20 La poltica de ordenamiento territorial en Mxico

C. Articular fases y etapas cientficas, polticas y administrativas a lo largo del

proceso de OT (figura 1).
D. Manejar una visin prospectiva que le permite prever la evolucin de los pro-
cesos y ser proactivo, pudiendo dar respuesta a los conflictos territoriales antes
de que ocurran.
E. Ser un proceso concertado y participativo que busca incluir a todos los agen-
tes sociales involucrados en el uso, aprovechamiento, ocupacin y gestin del
territorio, en todas las fases del proceso de ordenamiento: desde la caracteri-
zacin y el diagnstico territorial, hasta la construccin de la imagen-objetivo
a mediano y largo plazo, el diseo del programa y de los mecanismos para su
gestin y evaluacin peridica de avances.

Figura 1. Fases del proceso de Ordenamiento Territorial.

Fuente: modificado a partir de Palacio Prieto y Snchez Salazar, 2004.

 El ordenamiento territorial en Mxico 21

El objetivo final del OT es lograr una calidad superior de vida para la socie-
dad en su concepcin ms amplia e integral; es decir, alcanzar la sostenibilidad
ambiental, social y econmica, y con ello el desarrollo social y econmico en
armona con el entorno natural.
Por sostenibilidad ambiental se entiende utilizar los recursos naturales a un
ritmo inferior a su capacidad de reproduccin; conforme a su aptitud natural y a
la capacidad de acogida del territorio, y evitar que el impacto sobre el ambiente
sea mayor a la capacidad de los componentes naturales para asimilar los dese-
chos, vertidos y emisiones (Gmez Orea, 2002). Sostenibilidad social significa
que, como resultado del proceso de OT, la sociedad pueda elevar sus niveles de
bienestar, adems de su calidad ambiental de vida. Finalmente, la sostenibili-
dad econmica entraa que una actividad econmica es rentable y viable cum-
pliendo con los objetivos de lograr la sostenibilidad ambiental y social.
Sin embargo, en la prctica, la aplicacin adecuada de las polticas de OT
constituye un asunto complejo y enfrenta problemas de diversa ndole, lo que
dificulta que se puedan alcanzar los objetivos deseados.
Por una parte, la aplicacin de polticas y programas de Ordenamiento Te-
rritorial en Amrica Latina en general, y en Mxico en particular, es un proceso
relativamente reciente, comparado con procesos similares en Estados Unidos
o Europa. En Latinoamrica, las primeras leyes de Ordenamiento Territorial
y las polticas correspondientes, datan de principios del decenio de 1980.1 En
comparacin, el desarrollo generalizado de polticas de Ordenamiento Territo-
rial en los pases europeos se inici en los aos posteriores a la Segunda Guerra
Mundial con el fin de iniciar la reconstruccin social y econmica de los terri-
torios nacionales, luego de los estragos causados por dicha conflagracin.
Por otra parte, sin haberse consolidado plenamente, el OT enfrenta el reto
que suponen las dinmicas transformaciones de los territorios asociadas con el
proceso de globalizacin econmica iniciado en la dcada de 1970 y la aplica-

1
Si bien la planificacin tuvo un impulso definitivo en Latinoamrica a partir de los
aos sesenta del siglo XX , y que se aplicaron polticas de desarrollo regional desde el
decenio de 1940 para combatir los problemas de disparidades regionales y concentra-
cin territorial de actividades econmicas y poblacin, el Ordenamiento Territorial
surgi en esta regin del mundo muy vinculado al concepto de desarrollo sustentable
impulsado a partir del Informe Bruntland en 1987, y al objetivo de asociar los proble-
mas de desarrollo y medio ambiente (Massiris, 2006).
22 La poltica de ordenamiento territorial en Mxico

cin de polticas neoliberales (en el caso de Mxico, a partir de la crisis de 1982).

Estos eventos se han traducido en una influencia cada vez mayor de factores
supranacionales en los patrones de utilizacin del suelo y de localizacin de las
actividades econmicas, y que se concreta especficamente en la creciente parti-
cipacin de inversiones privadas extranjeras y nacionales en los diversos sectores
econmicos y de infraestructura social, que modifican el uso del suelo con unos
ritmos acelerados, y en ocasiones como en el caso de la minera a cielo abier-
to provocan impactos ambientales importantes y en ocasiones irreversibles.
Estos procesos representan una amenaza constante a la aplicacin adecuada y a
la consecucin de los objetivos de los instrumentos tradicionales del OT.
En Mxico, la implementacin de polticas de OT ha presentado dos ver-
tientes: una orientada hacia la planeacin urbana (a partir de 1976, con la Ley
General de Asentamientos Humanos) y otra dirigida hacia la aplicacin de una
poltica ambiental (con la Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin
al Ambiente, de 1988).
No obstante que ambas polticas han sido implementadas a travs del dise-
o de distintos instrumentos en el primer caso, planes de desarrollo urbano
y municipal y ordenamientos territoriales; en el segundo caso, ordenamientos
ecolgico-territoriales, no existe todava, en la prctica, una articulacin entre
dichos instrumentos, ni tampoco entre los distintos niveles de gobierno para la
coordinacin de las polticas; de la misma forma, se carece todava de mecanis-
mos para lograr su adecuada gestin.
De ah que el objetivo de este trabajo sea presentar un anlisis de la evolu-
cin de las polticas de ordenamiento territorial en Mxico, de los resultados
alcanzados hasta el momento y la cobertura geogrfica de los diferentes instru-
mentos elaborados y decretados a diferentes escalas, y de la problemtica y los
retos que enfrenta la gestin de dichos instrumentos en el futuro inmediato.

Antecedentes de las polticas de Ordenamiento Territo-

rial en Mxico

A continuacin se presentan, en una breve revisin histrica, los principales even-

tos que marcaron la evolucin de las polticas de planeacin territorial en Mxico.
 El ordenamiento territorial en Mxico 23

1940-1970

Luego de los primeros esfuerzos del gobierno federal para incorporar la cultura
de la planeacin a las acciones dirigidas a fortalecer el desarrollo de las activi-
dades econmicas y la construccin de infraestructura con el fin de combatir el
rezago social (la Ley General de Planeacin de 1930, los dos planes sexenales
de los presidentes Crdenas y vila Camacho), es a partir del decenio de 1940 y
durante los siguientes treinta aos que se implementaron polticas de planeacin
con enfoque territorial encaminadas a dar respuesta a los problemas derivados de
la aplicacin del modelo de desarrollo socioeconmico basado en la sustitucin
de importaciones adoptado por el gobierno mexicano a partir de la posguerra.
Dichos problemas pueden sintetizarse en tres grupos: a) los desequilibrios regio-
nales provocados por el proceso de concentracin industrial, principalmente en
los centros urbanos de Mxico, Guadalajara y Monterrey; b) el crecimiento urbano
acelerado y desordenado asociado a dicho proceso; y, c) la intensificacin en la explo-
tacin de los recursos naturales, agua, suelo, vegetacin y recursos minerales, con el
consiguiente deterioro ambiental (Snchez, 2011; Garza, 1992).
Primeramente, de 1947 a 1960, aproximadamente una dcada despus de
que en Estados Unidos se desarrollaba una poltica territorial de gran alcance
que tom como base geogrfica la cuenca hidrogrfica (p. e. en el Valle del Ten-
nessee), en Mxico comenzaron a aplicarse polticas para el desarrollo integrado
de cuencas hidrogrficas, para lo cual se crearon las comisiones del Papaloapan
y Tepalcatepec (1947), Lerma-Chapala-Santiago (1950), Grijalva y El Fuerte
(1951) y Balsas (1960), (Becerra, 2012). Ms tarde, de 1958 a 1970, se desarroll
consecutivamente una serie de programas sectoriales con efectos regionales (p.
e. programas de impulso a la industrializacin), programas regionales (de apoyo
al crecimiento urbano ordenado de la frontera norte, para combatir la pobreza
en las zonas ridas, de fomento a la economa y al desarrollo del istmo de Te-
huantepec y la pennsula de Baja California, entre otros) y programas dirigidos
a la creacin de polos de desarrollo regional a partir de actividades motrices
(como los de puertos industriales y tursticos) (Cabrales, 2006; Hiernaux y To-
rres, 2008).
24 La poltica de ordenamiento territorial en Mxico

1970-1990

A partir de la dcada de 1970, las polticas territoriales en Mxico dieron un im-

portante giro y comenzaron a tener una orientacin y alcance nacional.
En 1976 se decret la Ley General de Asentamientos Humanos (LGAH),
que tuvo modificaciones en 1981 y 1993, en la cual por primera vez apareci
el concepto de ordenamiento territorial en relacin con los asentamientos hu-
manos y se estableci como objetivo lograr una distribucin sustentable de
la poblacin y las actividades econmicas, con lo cual se integraron a dicha
ley los aspectos ambientales. La institucin encargada de dar seguimiento a lo
sealado por la LGAH fue la Secretara de Asentamientos Humanos y Obras
Pblicas (SAHOP), la cual, desde la Direccin General de Ecologa Urbana,
dise y coordin la elaboracin de los Ecoplanes, que se convirtieron en los
primeros instrumentos de gestin ambiental en el pas (Rosete, 2006). En ese
mismo ao se elabor y se dio a conocer el Primer Plan Nacional de Desarrollo
Urbano y el Sistema Nacional de Planeacin Urbana, como el instrumento y la
organizacin institucional que orientara la planeacin urbana del pas a dife-
rentes escalas (Garza, 1989).
En 1982, la SAHOP se transform en la Secretara de Desarrollo Urbano y
Ecologa (Sedue), la cual sum a las atribuciones de coordinar las polticas de
Ordenamiento Territorial en los asentamientos humanos del pas, las referentes
a la proteccin al ambiente y el Ordenamiento Ecolgico (OE) (Rosete, 2006),
concepto que aparece por primera vez en la Ley Federal de Proteccin al Am-
biente (Semarnat, 2006, citado por Wong, 2010).
En 1983 la proteccin ambiental en el pas se elev a rango constitucional,
y se cre la Subsecretara de Ecologa, dependiente de la Sedue. En ese mis-
mo ao se decret la Ley de Planeacin (LP), la cual estableci la creacin de
un sistema de planeacin a nivel nacional, con las competencias respectivas en
cada secretara de Estado y seal la obligacin del titular del poder ejecutivo
de elaborar el Plan Nacional de Desarrollo al inicio de su administracin (Sn-
chez, 2011).
El Informe Brundtland o Nuestro futuro comn, presentado en 1987 por la
Comisin Mundial sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo para la Asamblea
General de las Naciones Unidas, marc un hito en las discusiones sobre el tema
ambiental a nivel mundial y fue el primer intento de terminar con la confron-
 El ordenamiento territorial en Mxico 25

tacin entre desarrollo y sostenibilidad; de l eman el concepto de desarrollo

sustentable, al cual definira como el tipo de desarrollo que satisface las necesi-
dades de la generacin actual sin comprometer la capacidad de las generaciones
futuras para satisfacer sus propias necesidades (United Nations, 1987).
Como respuesta a dicho documento, al ao siguiente se decret en Mxico la
Ley General del Equilibrio Ecolgico y Proteccin al Ambiente (LGEEPA), refor-
mada en 1996, en la que se incorpor al Ordenamiento Ecolgico como el instru-
mento de poltica ambiental con impacto territorial, pues estaba dirigido a regular
el uso del suelo. Dicha ley fue el marco para que al ao siguiente se presentara el
Primer Programa Nacional de Proteccin al Ambiente. Ese mismo ao se public
el Manual de Ordenamiento Ecolgico del Territorio, que constituy la primera
gua metodolgica para realizar este tipo de estudios en Mxico (Rosete, 2006).
En 1992 la Secretara de Desarrollo Social (Sedesol) sustituy a la Sedue,
conservando sus atribuciones en materia ecolgica y proteccin al ambiente, e in-
tegrando al Ordenamiento Ecolgico los aspectos econmicos y sociales, con el
apoyo del Instituto Nacional de Ecologa (INE) su rgano desconcentrado recin
creado (Ibid.); ello ocurra el mismo ao en que en la Cumbre de Ro de Janeiro se
reconociera la necesidad de vincular la proteccin al medio ambiente al desarrollo
econmico y social para alcanzar el desarrollo sustentable (United Nations, De-
partment of Public Information, 1997). As, en 1993 se decret el primer ordena-
miento ecolgico estatal del pas el del estado de Colima (Semarnat, 2012b) y
al ao siguiente se cre la Secretara de Medio Ambiente, Recursos Naturales y
Pesca (Semarnap), con el fin de disear y aplicar la poltica ambiental del pas a
travs de su instrumento, el Ordenamiento Ecolgico, en tanto que la Sedesol se
avocara exclusivamente a implementar la poltica urbana y el OT de los asenta-
mientos humanos. sta sera la coyuntura que dio pie, en los aos que siguieron, al
surgimiento de dos instrumentos paralelos con objetivos tericamente similares.

19952012

Durante el periodo comprendido entre 1995 y 2000, y luego de las reformas rea-
lizadas a la LGEEPA en 1996, el Ordenamiento Ecolgico del Territorio fue
consolidndose como un instrumento integral de planeacin territorial impul-
sado por el INE; asimismo, en dicho periodo se continu con la elaboracin de
ordenamientos ecolgicos estatales (se decretaron los OE de Guanajuato y Baja
26 La poltica de ordenamiento territorial en Mxico

California) y se decretaron los primeros ordenamientos ecolgicos regionales y

locales algunos de ellos de reas costeras en los estados de Baja California Sur,
Baja California, Coahuila y Jalisco (Semarnat, 2012b).
En 2000, la Semarnap se transform en Semarnat, concentrando sus es-
fuerzos exclusivamente hacia la poltica ambiental y de manejo de los recursos
naturales del pas, transfiriendo las funciones relativas a la poltica pesquera a
la competencia de la Secretara de Agricultura, Ganadera, Desarrollo Rural,
Pesca y Alimentacin (Sagarpa), (Rosete, 2006).
En 1999, por iniciativa de la Sedesol, se constituy el Grupo Interinstitucio-
nal de Ordenamiento Territorial (GIOT) conformado por el Instituto Nacional
de Ecologa de la Semarnat, el Consejo Nacional de Poblacin (Conapo) de la
Secretara de Gobernacin (Segob), el Instituto Nacional de Estadstica, Geo-
grafa e Informtica (INEGI) y la Sedesol, con el fin de impulsar tanto la elabo-
racin de los Programas Estatales de Ordenamiento Territorial (PEOT) como los
ordenamientos municipales, con un enfoque integral y de desarrollo sustentable;
para ello el GIOT se dio a la tarea de elaborar conjuntamente los Trminos de
Referencia para desarrollar tanto los ordenamientos ecolgicos estatales como los
municipales, as como una Gua Metodolgica para la elaboracin de los PEOT
cuya primera parte fue la base para el arranque del proyecto a nivel nacional en el
2000. Esta gua haca nfasis en la caracterizacin y diagnstico de los aspectos
sociales, urbano-regionales y econmicos de los territorios de los estados, adems
de incorporar el anlisis de los aspectos ambientales (Snchez y Palacio, 2004).
En 2001 la poltica de Ordenamiento Territorial a cargo de la Sedesol que-
d integrada al Plan Nacional de Desarrollo a travs del Programa Nacional
de Desarrollo Urbano y Ordenamiento Territorial. Paralelamente, en la oficina
de la Presidencia de la Repblica se crearon los Fideicomisos Mesorregionales
cuyo objetivo era apoyar econmicamente el desarrollo de proyectos de infra-
estructura y actividades productivas en las cinco mesorregiones definidas por
dicha oficina con el fin de fortalecer el desarrollo regional: Centro-Pas, Cen-
tro-Occidente, Sur-Sureste, Noreste y Noroeste (Ibid.).
Durante el periodo comprendido entre 2001 y 2004 se disearon metodo-
logas a escala estatal y macrorregional a travs de convenios entre la Sedesol
y el Instituto de Geografa de la UNAM, convenios que sirvieron de base para
la elaboracin de los PEOT (Ibidem; Palacio y Snchez, 2004; Snchez, 2005).
Al ao siguiente, como parte de una agenda de transversalidad, la Semarnat,
 El ordenamiento territorial en Mxico 27

el INE y la Sedesol elaboraron conjuntamente un primer documento que sent

las bases metodolgicas para la elaboracin de los Programas Municipales de
Ordenamiento Ecolgico Territorial (PMOET), en lo que pareci ser un es-
fuerzo hacia la unificacin de dicho instrumento (INE/Semarnat/Sedesol,
2005); en 2006 se realiz un segundo intento conjunto encaminado a generar
esas bases metodolgicas. Asimismo, en 2006, la Sedesol coordin la obra
titulada Poltica territorial en Mxico: hacia un modelo de desarrollo basado en el te-
rritorio, como base para la elaboracin de una propuesta institucional de poltica
territorial, cuya direccin acadmica estuvo a cargo del Instituto de Investiga-
ciones Econmicas de la UNAM (Delgadillo, 2008).
Luego de la publicacin del Reglamento de la LGEEPA en 2003, que ha con-
tribuido a fortalecer las funciones del gobierno federal en materia de OE en sus
diferentes etapas segn su escala geogrfica, de 2006 a la fecha, la Semarnat
y el INE han dado seguimiento a la elaboracin y decreto de Ordenamientos
Ecolgicos marinos, costeros y municipales, as como la elaboracin y reciente
decreto 7 de septiembre de 2012 del Ordenamiento Ecolgico General del
Territorio (OEGT) (Semarnat, 2012b). En tanto, la Sedesol apoy el diseo
de una nueva metodologa para el desarrollo de los Programas Municipales de
Ordenamiento Territorial (PMOT), cuya elaboracin se inici durante este l-
timo periodo (Sedesol, 2009).

Situacin actual de la poltica de Ordenamiento Territo-

rial: avances y resultados

Como resultado de todo el proceso antes sealado, a partir de finales del decenio
de 1990 existen dos instrumentos de largo alcance para hacer planeacin territo-
rial integral con un enfoque de sostenibilidad:

1 El Ordenamiento Ecolgico Territorial (OET), que es el instrumento de po-

ltica ambiental para regular el uso del suelo y las actividades productivas con
el fin de lograr un aprovechamiento sostenible de los recursos naturales.
2 El Ordenamiento Territorial (OT), que es considerado un instrumento de po-
ltica territorial integral y una estrategia de desarrollo socioeconmico la cual,
mediante la articulacin de polticas sectoriales, busca promover patrones sus-
tentables de ocupacin y aprovechamiento del territorio.
28 La poltica de ordenamiento territorial en Mxico

Algunas caractersticas importantes de ambos instrumentos, para facilitar su

anlisis comparativo, pueden observarse en la tabla 1. Por ejemplo, se aprecian
diferencias importantes en cuanto a la solidez y especificidad de los marcos nor-
mativos, la amplitud de objetivos y de modalidades de instrumentos especficos, y
bases metodolgicas a distintas escalas. Asimismo, los avances logrados en cuan-
to a la cobertura territorial del Ordenamiento Ecolgico Territorial y el Ordena-
miento Territorial, se resumen en la tabla 2 y en las figuras 2, 3, 4, 5 y 6.
Un primer aspecto que destaca, derivado del marco legal, es que, mientras
los OET pueden llegar a ser decretados, los OT no. Tambin se aprecian algu-
nas diferencias en cuanto a su cobertura geogrfica. En la escala nacional, la
Sedesol apoy la elaboracin de un Sistema Nacional de Informacin para el
Desarrollo Territorial (fase de Caracterizacin del Territorio) y un Diagnstico
Funcional del Territorio en 2005 (Aguilar y Lpez Blanco, 2005), que culmi-
naron con la Definicin de Zonas de Atencin Especial para la Ordenacin del
Territorio en 2007 (Aguilar, 2007); estos documentos se integraron en conve-
nio con el Instituto de Geografa, UNAM. Por su parte, por iniciativa de la Se-
marnat se elabor, tambin con participacin de la UNAM, el Ordenamiento
Ecolgico General del Territorio (OEGT), el cual fue decretado en septiembre
de 2012 (Semarnat, 2012a), y por ende, es el nico con carcter oficial. Por
su parte, en la escala estatal se aprecia una mayor cobertura en los OT (su ela-
boracin correspondi al periodo 2000-2005 y 27 entidades, 85%, concluyeron
su PEOT) que en los OET, los cuales siguen elaborndose, paralelamente a los
OET regionales, y locales, incluidos los municipales. Estos ltimos han mante-
nido un ritmo constante en su preparacin hasta culminar en su decreto, como
se aprecia tanto en la tabla 2 y la figura 6.2
Un tema que no est contemplado en la normatividad y que ha resultado par-
ticularmente exitoso es el ordenamiento ecolgico comunitario. Este instrumento
ha sido especialmente utilizado para ejidos y comunidades forestales, al punto que
la Comisin Nacional Forestal elabor un manual para su ejecucin. El mtodo
es relativamente simple, contempla la participacin de los actores sociales, se basa
en unidades campesinas de terreno y uso del suelo que pueden ser consensuadas

2
La elaboracin de los OT municipales dio inicio en 2005 y los datos indicados en la
tabla llegan hasta 2011, por ello no se pudo realizar una comparacin ms precisa.
 El ordenamiento territorial en Mxico 29

Tabla 1. Caractersticas ms relevantes de los Ordenamientos Ecolgicos

Territoriales (Semarnat) y de los Ordenamientos Territoriales (Sedesol).

Tema OET OT
Marco legal Robusta; soporte Debilidad normativa; no hay legislacin
jurdico propio: especfica; legislacin dispersa y sectorial:
LGEEPA (1988, LP (1973)
1996) LGAH (1976, 1993)
Reglamento (2003) LGEEPA (1988, 1996)
Institucin Semarnat Sedesol
coordinadora
Objetivo - Poltica ambiental - Ordenacin territorial de asentamientos
institucin - Uso y aprovecha- humanos
miento sustentable - Poltica urbana y de suelo
de los recursos na- - Poltica social para desarrollo econmico
turales - Combate a la pobreza urbana y rural
- Desarrollo humano sustentable
- Gestin de riesgos
Instrumentos Pasivos, no vincu- Pasivos, no vinculantes OT supeditado
lantes al OET
- POET general - ZAE (Zonas de Atencin Especial)
- POET regionales para la OT
(incluye estatales) - PEOT
- POET marinos - PMOT
- POET locales (in- - Planes de desarrollo urbano (PDU) (na-
cluye municipales) cional y estatales)
- Planes municipales de desarrollo urba-
no (PMDU)
- Planes de desarrollo de zonas conurba-
das (PDZC)
- Planes de desarrollo urbano de centros
de poblacin (PDUCP)
- Atlas de riesgos
30 La poltica de ordenamiento territorial en Mxico

Tabla 1. Contina.

Tema OET
Metodologas 1988 Manual de OET
(Sedue) 2003
Criterios Reglamento
LGEEPA (Cuatro modalidades
de OE) 2005
Trminos de referencia para
elaborar PMOET (Semarnat-
INE-Sedesol) 2010
Trminos de referencia para
los OE locales 2010
Trminos de referencia para
los OE regionales
Enfoque Teora: integral
Prctica: sectorial (ecolgico-
ambiental)
OT
2000 - Trminos de referencia
del GIOT (PEOT) 2001-2004
Metodologas a escala esta-
tal y mesorregional (IGG)
2009
Metodologa para elabora-
cin de PMOT (Sedesol)
Teora: integral
Prctica: sectorial (urbano-
asentamientos humanos)

Fuente: elaboracin propia.

en campo, y, a partir de all, utilizadas para evaluar su aptitud o uso vocacional.

Algunos autores (por ejemplo, Azuela, captulo 1 en este libro) consideran que es
la experiencia ms fructfera en OET, pero que plantea un problema serio en lo
que respecta a las atribuciones del orden municipal, ya que en los ordenamientos
comunitarios la autoridad recae en la del ncleo agrario en cuestin.

Problemas actuales de las polticas de Ordenamiento Te-

rritorial y desafos a futuro

Las polticas de OT en Mxico, desde que iniciaron a la fecha, muestran avances

muy importantes, entre los cuales destacan los siguientes:

La incorporacin de la cultura de la planeacin en los diferentes niveles de

gobierno.
 El ordenamiento territorial en Mxico 31

Tabla 2. Situacin actual del OT en Mxico: cobertura geogrfica de las modalidades

de ordenamiento.

Modalidades de ordena- Cobertura geogrfica de las modalidades de ordena-

mientos mientos
OET (2012) OT (2011)
General (Nacional) 1 [1]*
Estatales
Decretados 12
Concluidos 27
Elaboracin parcial 5
Total 12 32
Municipales
Decretados 35
Concluidos 32
No concluidos 2
Propuestas aprobadas 1
Propuestas no aprobadas 2
Cancelados 1
Total 35 38
Regionales (sin estatales)
Decretados 27
Total 27
Marinos
Decretados 1
Total 1
Locales (sin municipales)
Decretados 10
Total 10

* Definicin de Zonas de Atencin Especial para la Ordenacin del Territorio (docu-

mento no decretado).

Fuente: Sedesol. Archivo interno, 2011; Semarnat [http://www.semarnat.gob.

m x /temas/ordenamientoecologico/ Documents/documentos%20ordenamiento/
decretados_201208t.pdf]. Consulta: 12 de septiembre de 2012.
 32
Figura 2. Cobertura geogrfica de los Ordenamientos Ecolgicos Territoriales Estatales (Semarnat), 2012.
La poltica de ordenamiento territorial en Mxico

Fuente: elaboracin propia.

Figura 3. Cobertura geogrfica de los Ordenamientos Territoriales Estatales (Sedesol), 2011. El ordenamiento territorial en Mxico
33

Fuente: elaboracin propia.

 34
Figura 4. Cobertura geogrfica de los Ordenamientos Ecolgicos Territoriales Municipales (Semarnat), 2012.
La poltica de ordenamiento territorial en Mxico

Fuente: elaboracin propia.

Figura 5. Cobertura geogrfica de los Ordenamientos Territoriales Municipales (Sedesol), 2011. El ordenamiento territorial en Mxico
35

Fuente: elaboracin propia.

 36
Figura 6. Ordenamiento Ecolgicos decretados con o sin la participacin de Semarnat, julio de 2012.
La poltica de ordenamiento territorial en Mxico

Fuente: tomado de Semarnat, 2012. [http://www.semarnat.gob.mx/temas/ordenamientoecologico/Documents/documentos%20or-

denamiento/decretados_201208t.pdf]. Consulta: 12 de septiembre de 2012.
 El ordenamiento territorial en Mxico 37

La conciencia de la necesidad de una planeacin territorial del desarrollo con

enfoque integral y sustentable y, en concordancia con lo anterior, la necesidad
de articular tanto las polticas sectoriales como las instituciones en los distin-
tos niveles de gobierno, en lo cual se han realizado pasos importantes.
El fortalecimiento del marco terico-conceptual general del OT y el OET, y el
diseo de guas metodolgicas para la elaboracin de Programas de Ordena-
miento Territorial y Ordenamiento Ecolgico Territorial a distintas escalas.
Ambos esfuerzos han sido logrados mediante la colaboracin conjunta entre
el sector pblico y el sector acadmico.
La existencia de mejores bases de datos georreferenciadas y cartografa para
ordenamientos a escalas nacional, estatales y macrorregionales.
Una mayor experiencia profesional y tcnica en la elaboracin de Ordena-
mientos Territoriales y Ecolgico-Territoriales.
Una mayor valoracin de los Ordenamientos Territoriales y Ecolgicos Terri-
toriales como referentes para la toma de decisiones.

Sin embargo, las polticas de ordenamiento territorial an enfrentan algu-

nas limitaciones, desafos y tareas pendientes, que habr que superar en el futu-
ro inmediato y mediato, tales como los siguientes:

Debilidad jurdica e institucional del OT frente al OET. Actualmente el OT,

que est enfocado principalmente a los asentamientos humanos, est supedita-
do al OET, porque as lo establece la legislacin ambiental. Convendra analizar
la posibilidad de concretar una propuesta de Ley de Ordenamiento Territorial
que incluya a los dos instrumentos de poltica territorial y los articule de mane-
ra adecuada de tal forma que considere su complementariedad natural.
Hasta el momento, ambos instrumentos (OT y OE) son indicativos, no vin-
culantes, de tal forma que no obligan a su cumplimiento ni existen sanciones
para quien falte al mismo.
An hay que superar algunos problemas de carcter tcnico en la elaboracin
de los programas de ordenamiento; entre los cuales destacan los siguientes:
Las bases de datos numricas georreferenciadas y la cartografa de detalle son
an insuficientes en su cobertura territorial y en su nivel de detalle para la ela-
boracin de los ordenamientos locales y municipales, lo que redunda en que
los equipos tcnicos tienen que generar, en muchas ocasiones, la informacin
38 La poltica de ordenamiento territorial en Mxico

primaria para elaborar sus estudios de caracterizacin y diagnstico natural

y socioeconmico; eso se traduce consecuentemente en un incremento en el
costo de los estudios y en los tiempos de elaboracin de los programas.
Si bien cada vez se elaboran estudios de caracterizacin y diagnstico terri-
torial de mejor calidad acadmica y tcnica, todava existen deficiencias en
la cualificacin de los equipos que realizan dichos estudios. Ello se refleja
en la calidad de los instrumentos entregados. Entre las principales defi-
ciencias identificadas se encuentran sesgos temticos, omisiones de temas,
y debilidad tcnica en las etapas de diagnstico, integracin de resultados
y prospectiva; esto ltimo fundamentalmente porque las deficiencias que
se presentan en las primeras etapas repercuten en la calidad del material
empleado para realizar los diagnsticos sectoriales e integrados, identifi-
cacin de problemas y sntesis de resultados.
Los dos instrumentos el Ordenamiento Ecolgico Territorial y el Or-
denamiento Territorial tienen la intencin de ser globales o integrales
en su enfoque y sus objetivos se traslapan, lo cual trae como consecuencia
una competencia y duplicacin de esfuerzos al momento de elaborar dos
instrumentos diferentes para cada unidad administrativa. Ello tambin
implica una duplicacin de gastos. Sin embargo, en la prctica, ambos
instrumentos resultan ser excluyentes en su orientacin: ambiental e in-
dicativo del uso del suelo, en el caso del OET, y urbana-asentamientos
humanos, la cual debera contemplar el tema de vulnerabilidad ante ame-
nazas naturales y antrpicas.
Se ha detectado una falta de articulacin e integracin entre ambos ins-
trumentos con otros que tambin tienen una incidencia territorial y con
las instituciones que los han diseado, aunque cada vez existe una mayor
conciencia al respecto. Entre dichos instrumentos se encuentran: el Plan
de Manejo de reas Naturales Protegidas (ANP); el Plan de Manejo Fo-
restal, los Programas de Turismo Sustentable o los Programas de Acua-
cultura Ordenada.
Una limitacin importante de ambos instrumentos es que en los diagnsti-
cos se omite la influencia determinante que est teniendo la globalizacin
econmica en la velocidad e intensidad de los procesos de cambio territo-
rial: transformaciones del uso del suelo, problemas de impacto ambiental
negativo, depredacin de los recursos naturales, entre otros.
 El ordenamiento territorial en Mxico 39

Si bien se han logrado avances en la incorporacin de la participacin so-

cial al proceso de elaboracin de los programas de ordenamiento, sta an
es escasa y deficiente. Todava hay que trabajar en el mejoramiento de los
mecanismos de participacin social, en asegurar que dicha participacin
sea representativa de todos los sectores involucrados en el uso, aprovecha-
miento, ocupacin y gestin del territorio y, con ello, garantizar la legiti-
midad del proceso.
An se carece de metodologas e indicadores suficientemente robustos
para la etapa de gestin territorial; hay que disear mecanismos apropia-
dos para llevar a cabo la gestin territorial una vez que los ordenamien-
tos son decretados, as como esquemas adecuados para la realizacin de
evaluaciones peridicas de avances en la aplicacin de los ordenamientos,
mediante el diseo de indicadores que utilicen variables georreferenciadas
a las cuales se pueda dar un seguimiento adecuado.
Todava no se ha logrado armonizar los tiempos administrativos de las
instituciones pblicas que encargan los estudios con los de las entidades
acadmicas y privadas que los elaboran, lo cual puede redundar en la cali-
dad de los ordenamientos elaborados.
Por diversas razones, existen retrasos en el decreto de los ordenamientos,
que en ocasiones es mayor al tiempo invertido en la elaboracin de los
mismos.
An se carece del respaldo poltico necesario para la gestin de los ordena-
mientos, y se requiere generar estrategias y contar con personal capacitado
suficiente para dar seguimiento a la gestin de los ordenamientos, lo cual
implica tambin contar con las fuentes de financiamiento para crear las
plazas necesarias.

Desafos que enfrentan las polticas de Ordenamiento

Territorial a futuro

Para comprender, organizar y manejar de forma ms atinada la complejidad de los

territorios, la planeacin territorial demanda:

Incorporar el papel del modelo econmico imperante en la comprensin de la

realidad territorial compleja.
40 La poltica de ordenamiento territorial en Mxico

Fortalecer la capacidad de integracin y sntesis en el proceso de elaboracin

de los ordenamientos: adoptar conceptos y esquemas de sistemas complejos,
que involucren mtodos transdisciplinarios.
Fortalecer los mecanismos de articulacin vertical y transversal de polticas,
instrumentos e instituciones con incidencia territorial; evitar el tratamiento
fragmentado de problemas territoriales, a travs de armonizar los Orde-
namientos Territoriales locales con los objetivos nacionales y regionales;
generar sinergias mediante la adopcin de un instrumento nico de orde-
namiento terrritorial que incorpore las fortalezas del OET y el OT; evitar
celos institucionales, duplicidad de esfuerzos y, en consecuencia, elevacin
de costos globales para generar los ordenamientos.
Mejorar la infraestructura de datos espaciales y cartografa a escalas de detalle
con continuidad temporal, as como revalorar la informacin cualitativa, sobre
todo al incorporar los aspectos culturales y los procesos histricos que ayudan
a la comprensin de la naturaleza de los cambios ocurridos en un territorio, y
para comprender las relaciones e interacciones que se producen al interior de
dicho espacio, y entre ste y otros espacios.
Profundizar en el diseo de indicadores socioambientales para ser utilizados
en el diagnstico integral del territorio y en la etapa de gestin territorial; en
esta ltima estaran dirigidos a dar sustento a la evaluacin peridica de los
avances en la aplicacin de los ordenamientos.
Crear mecanismos, disear estrategias y conformar grupos tcnicamente ca-
pacitados para la gestin del OT.
Coadyuvar a incrementar la participacin social activa a lo largo de todo
el proceso que conduce a la integracin de los programas de ordenamiento
territorial. Para ello se necesita fomentar una mayor representacin de los
actores sociales bajo nuevos esquemas de participacin en todas las fases del
proceso, y fortalecer la generacin de espacios y mecanismos de consenso,
con el fin de revalorar los saberes locales en el manejo de los recursos na-
turales y en la generacin de alternativas de uso del suelo y ocupacin del
territorio; asimismo, sera deseable incorporar la participacin social en la
vigilancia de los procesos de gestin y evaluacin de avances en la aplicacin
de los ordenamientos. En la medida en que la sociedad se siente parte del
proceso de OT, en esa medida dicho proceso adquiere mayor legitimidad.
 El ordenamiento territorial en Mxico 41

En sntesis, se han hecho avances muy importantes en los ltimos aos en

materia de OT, algunos de los cuales se han vertido en los diversos trabajos
que integran esta obra, con el fin de que motiven a la reflexin crtica y cons-
tructiva al objeto de continuar trabajando en las tareas pendientes de manera
conjunta y lograr ese objetivo comn de las polticas de OT, que es alcanzar
mayores niveles de bienestar y desarrollo para la sociedad mediante el manejo
adecuado de los recursos naturales y una cultura de proteccin y conservacin
de la naturaleza.

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