PROCEDIMIENTO TRILATERAL

En el penltimo Ttulo la Ley incorpora los Procedimientos Especiales

denominados Procedimiento Trilateral y Procedimiento Sancionador,
sealndose por los autores, sobre el primero, con propiedad, lo siguiente: 'La
realidad administrativa impona dar reconocimiento formal y cobertura legal a un
conjunto de procedimientos donde la Administracin no actuaba de la manera
tradicional", porque en ellos no se constitua en juez y parte a la vez.
Ciertamente, antes de la vigencia del Decreto Ley N' 26111, que introdujo
diversas modificaciones, propiciando la promulgacin del Texto nico Ordenado
derogado, ya existan en diversas normas, legales y reglamentarias,
principalmente en materia de procesos de seleccin, llmense Licitacin o
Concursos Pblicos, aplicables para la ejecucin de obras pblicas, para las
actividades de Consultora, as como para la adquisicin de bienes y servicios.
Esto queda comprobado en el ao 1958, a partir del cual las licitaciones pblicas
para la ejecucin de obras, son reguladas por un Reglamento General sustituido
por el Reglamento General de Licitaciones y Contratos de Obras Pblicas
dictado en el ao 1961, que rigi hasta 1980. Ao en el cual se dict el
Reglamento nico de Licitaciones y Contrato de Obras Pblicas. Paralelamente,
regan el Reglamento nico de Adquisiciones para el Suministro de Bienes y
Prestacin de Servicios No Personales, sancionado por el Decreto Supremo N
065-85-PCM; y la Ley que normaba la actividad de Consultora, con su
correspondiente Reglamento.
En estas normas quedaron establecidos los procedimientos para la solucin de
conflictos surgidos entre los postores a travs de los medios de impugnacin
previstos en ellas; originndose los ahora denominados procedimientos
trilaterales. Por, ejemplo, en una licitacin pblica convocada para llevar
adelante mediante el respectivo contrato administrativo una obra pblica, el
postor no conforme con el otorgamiento de la buena pro a otro postor, poda
impugnar tal decisin, correspondiendo pronunciarse, en primera instancia, a la
entidad convocante; y, en segunda y ltima instancia, al Consejo Superior de
Licitaciones y Contratos de Obras Pblicas.
La ley de procedimientos administrativos lo seala en los siguientes artculos

Artculo 219.- Procedimiento trilateral

219.1 El procedimiento trilateral es el procedimiento administrativo contencioso
seguido entre dos o ms administrados ante las entidades de la administracin
y para los descritos en el inciso 8) del Artculo I del Ttulo Preliminar de la
presente Ley.219.2 La parte que inicia el procedimiento con la presentacin de
una reclamacin ser designada como "reclamante" y cualquiera de los
emplazados ser designado como "reclamado".
Artculo 220.- Marco Legal
El procedimiento trilateral se rige por lo dispuesto en el presente Captulo y en lo
dems por lo previsto en esta Ley. Respecto de los procedimientos
administrativos trilaterales regidos por leyes especiales, este captulo tendr
nicamente carcter supletorio.
ANTECEDENTES DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO TRILATERAL
En nuestro ordenamiento jurdico, MORON precisa que es partir del Decreto Ley
26111, en el que se introduce normativamente por primera vez, la regulacin
normativa del procedimiento administrativo trilateral. Esta afirmacin se sustenta
en los alcances de la modificatoria que, sobre el artculo 1 del Decreto Supremo
006-67-SC (antiguo Reglamento General de Procedimientos Administrativos),
efectuara el Decreto Ley 26111, estableciendo la nueva redaccin de la norma
lo siguiente:
Artculo 1.- La presente ley rige la actuacin de orden administrativo de las
entidades de la Administracin Pblica, siempre que por leyes especiales no se
establezca algo distinto:
En consecuencia, se aplica a:
a) Los procesos administrativos que se siguen ante las diversas entidades de la
Administracin Pblica que resuelven cuestiones contenciosas entre dos o ms
particulares, entre stos y la Administracin Pblica o entre entidades de sta
ltima; Tal como se puede advertir de la lectura de la modificatoria introducida
por el Decreto Ley 26111, exista el reconocimiento expreso que podan
suscitarse controversias en sede administrativa, en las cuales podran estar
involucradas tres tipos de cuestiones contenciosas:
Las controversias entre dos particulares ante la administracin pblica
Las controversias entre un particular y la administracin pblica; y
Las controversias entre dos entidades pblicas.
No obstante lo sealado por MORON, an antes de la dacin del Decreto Ley
26111, ya se haba consagrado legislativamente la posibilidad de que existan
conflictos en sede administrativa entre dos o ms partes, conforme a los
supuestos antes descritos.
En efecto, desde la entrada en vigencia del Decreto Legislativo 701 , norma que
dispone la eliminacin de las prcticas monoplicas, controlistas y restrictivas de
la libre competencia, se haba ya previsto la posibilidad de que determinadas
autoridades en sede administrativa, puedan resolver este tipo de controversias .
Nos parece que este es el antecedente ms claro de la regulacin del
procedimiento administrativo trilateral, dado a nivel de una materia especial,
como es la defensa de la competencia. En realidad, creemos que los procesos
de reforma del Estado, que desarticularon la estructura de intervencin del
aparato estatal de aquel entonces, iluminada por visos de desregulacin y
liberalizacin de las estructuras administrativas, hicieron necesaria la creacin
de organismos especializados en materias consideradas como nuevas, como las
constituan la defensa de la competencia, la proteccin al consumidor, la
propiedad intelectual o la regulacin de los servicios pblicos. Y justamente la
esencia de dichas actividades es la intervencin administrativa en la economa
para arbitrar las conductas de los particulares en el mercado. En este contexto,
si se arbitran conductas, lgicamente es que puedan presentarse contiendas
entre los administrados, las mismas que por imperio de la ley, son resueltas en
va administrativa por organismos especializados de la Administracin Pblica.
CARACTERSTICAS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
TRILATERAL.
Tal como hemos venido indicando en el presente documento, es necesario
establecer algunas pautas o parmetros para reconocer este tipo de
procedimientos. La LPAG no establece cuando nos encontramos con un tipo de
procedimiento como el sealado, sin embargo, es posible encontrar en la
naturaleza misma de este tipo de procedimiento algunas caractersticas
especiales.

La tarea de reconocimiento de este tipo de procedimiento no es sencilla. En rigor,

consideramos que deben de concurrir condiciones explcitas para estimar que
estamos frente a un procedimiento trilateral:
a) En primer lugar, debe tratarse de un procedimiento especial, esto es, tal
como seala GONZALEZ NAVARRO, aqul tipo de procedimiento que ha
sido pensado para una hiptesis particular y concreta cuyo contenido
aconseja una tramitacin distinta de la general.
b) La materia de dicho procedimiento debe corresponder a una propia de la
Administracin Pblica. Este requisito es de vital importancia por cuanto
el conflicto de intereses suscitado entre los administrados o la
administracin pblica y un administrado, o entre administraciones
pblicas, sugiere siempre una controversia respecto de la actuacin de
una entidad pblica o de un asunto de inters pblico. Debe tratarse
adems de una materia singular, donde el objetivo a conseguir mediante
el desarrollo del procedimiento administrativo especial, tiene una finalidad
especfica predeterminada por la norma que le da origen.
c) Las autoridades que resuelven las controversias propias de este tipo de
procedimientos deben ser imparciales. Este tema es de vital importancia
para el desarrollo de este tipo de procedimiento, pues implica romper la
indisoluble condicin que se genera en el trmite de los procedimientos
administrativos, entre la autoridad que resuelve una controversia y que a
la vez es parte de la decisin.
No siempre es fcil garantizar el cabal cumplimiento de este requisito por las
particularidades que exhibe nuestra frgil organizacin administrativa del Estado.
Si a ello, le agregamos las debilidades e incoherencias de nuestros sistemas de
seleccin de personal y la falta de autonoma presupuestal, coincidiremos en
afirmar, que este requisito es de muy difcil cumplimiento.