Documentos de Académico
Documentos de Profesional
Documentos de Cultura
360 PDF
360 PDF
de proteccin social
INTRODUCCIN
I. CARACTERSTICAS DE LA INFORMALIDAD
2. De los noventa en adelante: una comparacin del gasto social del Per con
la regin
3. Per: Itinerario de la poltica social y de las polticas laborales y de empleo
3.1 La redefinicin en el rol del Estado y de las polticas laborales y de
empleo
3.2 Las polticas sociales en el Per: de universales y selectivas al
universalismo bsico?
3.2.1 La poca de la poltica del universalismo segmentado
3.2.2 De la emergencia a las polticas selectivas y focalizadas
3.2.3 La focalizacin y selectividad del gasto social
3.2.4 El modelo FONCODES
3.2.5 Las polticas sociales del nuevo siglo, hacia la familia del
universalismo bsico?
3.2.6 Programas de proteccin social y programas sociales
focalizados: punto de partida de una nueva poltica social?
3.3 Las polticas laborales y de empleo
3.3.1 Las polticas del 2000 en adelante
1. Las polticas
1. Reflexiones finales
2. Recomendaciones
BIBLIOGRAFA
CUADROS ANEXOS
INTRODUCCIN
1 Extrado del estudio Informality: Exit and exclusin Banco Mundial (2007).
2 dem.
3 Segn Loayza (2008), los beneficios de la formalidad son la proteccin policial frente al crimen y el abuso, el
respaldo del sistema judicial para la resolucin de conflictos y el cumplimiento de contratos, el acceso a instituciones
financieras formales para obtener crdito y diversificar riesgos y, ms ampliamente, la posibilidad de expandirse a
mercados tanto locales como internacionales. Por otro lado, la pertenencia al sector formal tambin elimina la
posibilidad de tener que pagar sobornos y evita el pago de las multas y tarifas a las que suelen estar expuestas las
empresas que operan en la informalidad.
4 Los propietarios de microempresas, con pocas intenciones o potencial para crecer, pueden ver pocos beneficios
en cumplir con regulaciones e instituciones fiscales de poca utilidad. Los trabajadores no calificados, quienes pagan
Estas dos perspectivas que se concentran, respectivamente, en la informalidad
generada por la exclusin de los beneficios del Estado y en las decisiones
voluntarias de escape que resultan de clculos de costo-beneficio
privados, son marcos analticos complementarios en lugar de opuestos. Debido
a que los pases difieren grandemente en su historia, instituciones y marcos
legales; por lo tanto, los mecanismos de exclusin pueden ser ms importantes
en algunos pases y los de escape en otros. En segundo lugar, el sector informal
es sumamente heterogneo y la importancia relativa de la exclusin y el escape
puede variar significativamente entre los trabajadores y las empresas dentro
de cada pas. Tercero, en algunos casos puede ser prcticamente imposible
distinguir entre exclusin y escape.
A continuacin se har una breve revisin a los enfoques que han estado detrs
de la conceptualizacin de la informalidad.
parcialmente por los beneficios de la proteccin social de forma directa e implcita a travs de sueldos formales ms
bajos, suelen encontrar que las ventajas de los empleos formales para los que estn calificados no compensan la
mayor flexibilidad y el mayor consumo presente (dados los ingresos libre de contribuciones) que pueden lograr como
trabajadores informales. Las grandes empresas o los profesionales calificados pueden decidir no declarar la
totalidad de sus operaciones e ingresos, considerando las ganancias privadas de la evasin fiscal y los riesgos
bajos de ser detectados dada la dbil fiscalizacin de las leyes.
5 Chvez, Eliana, El sector informal urbano: de reproduccin de la fuerza de trabajo a posibilidades de produccin,
Entre las principales crticas que se generaron, como una reaccin a sus
planteamientos iniciales se encuentran: la falta de anlisis de la relacin
entre los sectores formal e informal (considerndolos mutuamente
excluyentes, desatendiendo las relaciones de complementariedad que
existiran), la no inclusin de los trabajadores independientes, los
fenmenos de la sub contratacin y la recurrente asimilacin de los
conceptos de marginalidad, informalidad y pobreza.
Desde una perspectiva liberal (De Soto 7), son los altos costos laborales y no
laborales que se imponen al funcionamiento de las empresas formales los
que explican la aparicin de un sector informal de grandes magnitudes en la
mayora de los pases en desarrollo. Es as que los participantes del sector
formal aparecen como vctimas de excesivos controles gubernamentales en
materias concernientes a la empresa: derecho de propiedad, y la regulacin
del empleo. A su vez, ven a los participantes del sector informal como
aquellos que operan fuera de la interferencia del gobierno, actuando de
manera voluntaria, escapando las regulaciones del sector formal. Se tratara,
esencialmente, de microempresarios talentosos y con potencial de
crecimiento y una fuente de vibrante capitalismo popular.
Este enfoque ha recibido crticas, entre otras, por los conceptos y premisas
utilizados, tales como: la, supuesta, eleccin puramente racional de los
individuos a la hora de decidir su ingreso a la economa informal, la
consideracin como informal de todas las actividades al margen de los
marcos legales de accin, la homogeneidad del sector informal, la idea de
que la retirada del Estado permitir a los pequeos empresarios informales
competir libremente con el resto en el mercado y aumentar sus ganancias.
7 De Soto, Hernando El otro sendero. La revolucin de la economa informal, Lima, Editorial El Barranco, 1986.
No obstante las crticas recibidas, este enfoque ha estado detrs de las
mltiples polticas pblicas concentradas en disminuir la informalidad.
Estudios para el Per, han encontrado que dicha premisa no sera de validez
universal. Al menos, para una parte de la PEA incursionar en dicho sector
aparecera como la primera opcin, siendo ello una apuesta enteramente
voluntaria y convalidada por el diferencial de ingresos que estaran
obteniendo frente a sus costos de oportunidad en el sector formal.
8 Yamada, Gustavo, Autoempleo e informalidad urbana: teora y evidencia emprica de Lima Metropolitana, 1985-86
y 1990, Cuaderno de Investigacin, CIUP, Lima, 1994.
9 Resumen Ejecutivo del estudio La informalidad: escape o exclusin (Perry, et al. 2007).
1.1.4 Otras interpretaciones
La estructuralista
La neoinformalidad
10 Portes, Alejandro... [et al.]. The Informal Economy: Studies in Advanced and Less Developed Countries. Edited by
Alejandro Portes, Manuel Castells, Lauren A. Benton. Baltimore, Md.: John Hopkins University Press, 1989.
11 Prez Sinz, J.P. y Menjvar Larn, R. (comp.): Informalidad urbana en Centroamrica. Entre la acumulacin y la
1995, Caracas.
13 OIT, Economa Informal en las Amricas: situacin actual, prioridades de polticas y buenas prcticas en
http://white.oit.org.pe/cimt/nn/documentos/economia_informal_.pdf
hace que la base acumulativa sea restringida y que, por lo tanto, el
volumen de fuerza laboral absorbido sea tambin reducido.
14 Prez Sinz, Juan Pablo, Las cuentas pendientes de la modernizacin. Tendencias laborales y sus efectos sobre
la integracin social en el Istmo Centroamericano, Hamburg: Institut fr Iberoamerika-Kunde 2000 (CA 2020:
Documento de trabajo # 5) en http://ca2020.fiu.edu/Themes/Juan_Pablo/JPPS.pdf
15 La OIT utiliza por primera vez la expression en un estudio titulado: Employment, incomes and equality: A strategy
Cuadro N 1
17 Tomado del documento Superando las barreras de un estado excluyente Centro de Investigaciones Econmicas
Nacionales-CIEN 2006.
18 Extrado del Boletn de Economa Laboral N 28-29. Ministerio de Trabajo y Promocin del Empleo, 2004.
Cuadro N 2
Empresas de hogares
19Informe del Grupo de Trabajo sobre el empleo informal, Decimosptima Conferencia Internacional de Estadsticos
del Trabajo (Ginebra, 2003).
Desde entonces, en el mbito de la OIT, se est sistemticamente
sustituyendo el uso de sector informal por el de economa informal.
Como indicaba la misma Resolucin de la CIT de 2002 no existe una
descripcin o definicin precisa aceptada universalmente sobre el trmino
economa informal, pero se puede decir que este hace referencia al
conjunto de actividades econmicas desarrolladas por los trabajadores y las
unidades econmicas que, tanto en la legislacin como en la prctica, estn
insuficientemente contempladas por los sistemas formales o no lo estn en
absoluto. Las actividades de esas personas y empresas no estn recogidas
por la ley, lo que significa que se desempean al margen de ella; o que no
estn contempladas en la prctica, es decir que, si bien estas personas
operan dentro del mbito de la ley, sta no se aplica o no se cumple; o que la
propia ley no fomenta su cumplimiento por ser inadecuada, engorrosa o
imponer costos excesivos 20.
20Conclusiones sobre el trabajo decente en la economa informal, Conferencia Internacional del Trabajo (Ginebra,
2002).
En consecuencia, tal como se ha sealado 21 estas nuevas directrices
pretenden incorporar una visin ms integral de la informalidad,
adicionando a la medicin centrada en la unidad de produccin la medicin
centrada en el empleo, independientemente del sector de referencia.
Cuadro N3
21Hussmanns, Ralf Recomendaciones internacionales para la medicin del empleo informal Taller Regional
Medicin de Indicadores del Mercado de Trabajo, EuroSocial OIT, Lima, abril del 2006
Tipo de celdas:
Gris oscuro: empleos que, por definicin, no existen (ej. trabajadores
familiares auxiliares en hogares produciendo bienes exclusivamente para su
propio uso final).
Gris claro: empleos formales (ej. asalariados que tienen empleos formales
en empresas del sector formal).
No sombreado: empleos informales.
A manera de resumen:
Con las nuevas directrices de la XVII CIET (2003) se incorpora una visin ms
integral de la informalidad, adicionando a la medicin focalizada en la unidad
de produccin la medicin centrada en el empleo, independientemente del
sector de referencia.
De esta manera, para la estimacin del sector informal se tom como referencia
el concepto de sector informal propuesto por la XV CIET (1993) y de las
directrices de la XVII CIET (2003) para el caso del empleo informal.
Cabe resaltar que bajo la definicin empleada, tambin forman parte del
sector informal los trabajadores independientes profesionales o tcnicos
que no tienen personera jurdica.
Las estadsticas de la ENAHO revelan que hay empresas de gran escala que
no cuentan con personera jurdica.
Hogares: Conformado por los hogares que emplean trabajadores del hogar
asalariados.
i) Los trabajadores por cuenta propia dueos de sus propias empresas que
pertenecen al sector informal.
ii) Los empleadores dueos de sus propias empresas que pertenecen al
sector informal.
Pregunta Comentarios
P507. Usted se desempe en su ocupacin
principal o negocio como: Empleador;
Permite distinguir a los trabajadores
trabajador independiente, empleado,
asalariados
obrero, trabajador familiar no remunerado,
trabajador del hogar y otro.
P511a. Bajo qu tipo de contrato: indefinido,
nombrado, permanente, plazo fijo, periodo Permite determinar si los trabajadores
de prueba, convenios de formacin laboral, asalariados pertenecen al empleo
locacin de servicios, servicios personales, informal (ENAHO 2005, 2008 y 2009)
sin contrato, otro.
Existen otros criterios para la definicin del empleo informal asalariado, los
cuales, en algunos casos son alternativos o complementarios. Por ejemplo,
los relacionados a la proteccin social bsica como es la afiliacin al sistema
de pensiones y la cobertura de salud. En primer lugar, la afiliacin al
sistema de pensiones por s solo no sera un indicador pertinente ya que el
aporte podra hacerlo el propio trabajador de manera independiente.
Tampoco se utiliza de manera complementaria al criterio contrato laboral,
debido a que se ha observado que existen trabajadores asalariados
contratados bajo la modalidad indeterminado o a plazo fijo que no estn
afiliados al fondo de pensiones; as tambin se observa que hay
trabajadores asalariados sin contrato que s aportan al sistema de
pensiones (ver en anexo Cuadro NA1). En segundo lugar, la cobertura de
seguro de salud como nico indicador tiene limitaciones ya que este puede
ser financiado por el mismo trabajador o por algn familiar y no
necesariamente por el empleador, sin embargo puede ser empleado de
manera complementaria 22.
22Segn datos de la Encuesta de Hogares del MTPE del 2008, en Lima Metropolitana, el 57% de los empleados y
obreros asalariados tiene algn seguro de salud. De este total, la gran mayora est afiliado a Essalud (78%) y el 5%
a un Seguro Privado de Salud. En ambos casos, el empleador es quin, generalmente, financia el seguro de salud
(92% en Essalud y 60% en Seguro Privado de Salud).
del ingreso total y los descuentos a los que est sujeto, entre los cuales se
encuentran los descuentos de ley (aportes al sistema de pensiones).
Esta pregunta est compuesta por dos sub preguntas que son de utilidad
para la estimacin:
La condicin para que este mdulo sea aplicado es: i) ser empleador o
trabajador independiente y ii) el negocio o empresa donde trabaja no est
registrada como persona jurdica o no lleva cuentas por medio de libros o
sistema de contabilidad.
Este mdulo brinda informacin sobre las caractersticas del negocio, los
ingresos y gastos de acuerdo al tipo de actividad que realizan
(produccin/extraccin, comercio y prestacin de servicios), motivo por el
cual inici el negocio u actividad, antigedad, tipo de registro en la SUNAT,
el tipo de contabilidad que llevan, servicios bsicos del establecimiento,
entre otros.
23En Una evaluacin del rgimen laboral especial para la microempresa en Per, al cuarto ao de vigencia
(Chacaltana 2008).
Pregunta: El negocio o establecimiento que usted dirige se
encuentra registrado como:
ENAHO 2008 y 2009
En los siguientes grficos se puede observar que no existe una relacin clara
entre la evolucin del PBI percpita y el sector informal hasta el ao 2002, pero
s se puede vislumbrar una relacin indirecta con el empleo informal y sector
informal a partir del 2004.
Grfico N 1
*Los datos del sector informal para el periodo 1998-2008 corresponde al PEEL. En
el caso de 2009 la estimacin est basada en la metodologa del presente estudio.
Ambas metodologas presentan la misma tendencia.
Fuente: INEI y MTPE-PEEL.
Elaboracin: Propia.
Grfico N 2
Fuente: INEI-ENAHO.
Elaboracin: Propia.
Cuadro N 4
Per: Empleos segn la situacin de formalidad de acuerdo al tipo
de unidad de produccin
Cuadro N5
24 Los datos de la ENAHO-INEI muestra que muchos de los trabajadores con contrato indefinido o a plazo fijo no
Grfico N 3
Fuente: ENAHO-INEI
Elaboracin: Propia.
Grfico N4
Fuente: ENAHO-INEI
Elaboracin: Propia.
Cuadro N6
Grfico N 5
Fuente: ENAHO-INEI
Elaboracin: Propia.
3. Caractersticas del empleo informal en el Per
Segn sexo, se puede deducir de los resultados, que existe una mayor probabilidad
de que las mujeres se empleen en la economa informal respecto a la economa
formal. As en el 2009 el 52.6% de los empleos informales corresponde a los
hombres, mientras que las mujeres representan el 47.4%. Esta brecha se ha
reducido ligeramente en comparacin a los aos 2002 y 2005 en donde era de 9%
y 8% respectivamente. Sin embargo, en el periodo 2002-2009, la participacin de
las mujeres en el empleo informal ha ido aumentando, en contrapartida, el empleo
formal masculino ha ido disminuyendo. Por otra parte, se observa tambin que en
la economa formal las brechas son mucho ms amplias y a favor de los hombres,
siendo en el 2009 del 27% (ver Cuadro N 7).
Cuadro N7
Per: Distribucin de la PEA ocupada en empleos formales e informales segn
diversas variables, 2002-2009
Un cambio positivo es que en razn del ciclo econmico expansivo, los jvenes
vienen aumentando su participacin al interior del empleo formal. Particularmente
esta tendencia se aprecia mejor en el segmento de 25 a 29 aos. En el 2002, para
dicho grupo etario, su participacin en el empleo informal y formal era similar,
12.5% y 12.8%, respectivamente. En el 2009, en el empleo informal se localizada
un 9,9% de dicho segmento mientras en el empleo formal, un 15%.
Grfico N 6
Fuente: ENAHO-INEI
Elaboracin: Propia.
Grfico N 7
Fuente: ENAHO-INEI
Elaboracin: Propia
Grfico N 8
14 18 22 26 30 34 38 42 46 50 54 58 62 66 70 74 78 82 86 90 95
Hombre Mujer
Fuente: ENAHO-INEI
Elaboracin: Propia
Estos resultados indicaran, tal como seala Pierry et. al (2007), que el trabajo
asalariado informal es un punto de entrada al mercado laboral para muchos
jvenes quienes a medida que acumulan experiencia, y capital humano, estn en
mejores condiciones para encontrar un empleo formal o de trabajar de manera
independiente.
Por otra parte, si bien se observa que lo largo del ciclo de vida disminuye el empleo
asalariado informal, ste tambin representa una opcin para muchos
trabajadores mayores que no cuentan con las habilidades, destrezas o el capital
para trabajar en forma independiente o conseguir un empleo asalariado formal, o
que optan por salirse de la formalidad debido a que, por ejemplo, ya no pueden
acumular un nmero suficiente de aos de empleo formal para asegurarse una
pensin adecuada.
Grfico N 9
Fuente: ENAHO-INEI
Elaboracin: Propia.
Grfico N 10
Fuente: ENAHO-INEI
Elaboracin: Propia.
Examinando los niveles de pobreza por gnero dentro del segmento informal,
observamos que existe, ligeramente, una mayor proporcin de fuerza laboral
femenina no pobre (63.5%). Sin embargo, la proporcin de mujeres en situacin de
pobreza extrema es mayor en 0.4% respecto a los trabajadores hombres.
Durante el periodo analizado, se observa una notable disminucin en la incidencia
de la pobreza en general y en el empleo informal en particular; el cual pas de
56.4% en el 2002 a 37.1% en el 2009, experimentando una reduccin de 19.3%.
Grfico N 11
Fuente: ENAHO-INEI
Elaboracin: Propia
Grfico N 12
Fuente: ENAHO-INEI
Elaboracin: Propia.
Por otro lado, solamente el 82.1% de los trabajadores asalariados formales tiene
cobertura de salud, lo que reflejara el incumplimiento de los derechos laborales,
en particular la afiliacin a un seguro de salud. Entretanto, el 39.4% de los
asalariados informales tiene seguro de salud.
Grfico N 13
Fuente: ENAHO-INEI
Elaboracin: Propia.
Fuente: ENAHO-INEI
Elaboracin: Propia.
26Cada persona paga S/.10 mensuales y si se afilia una familia con hijos menores de edad paga S/.30 al mes por
toda la familia.
27 La tasa de ingreso es muy similar a la tasa de desercin.
servicios, son las ramas transporte, almacenamiento y comunicaciones (7.1%),
junto a restaurantes y hoteles (6.7%) las que tienen el mayor peso.
Cuadro N 8
Per: PEA ocupada con empleo informal por sexo, mbito y pobreza segn actividad
econmica, 2009
Grfico N15
Informal Formal
Fuente: ENAHO-INEI
Elaboracin: Propia.
Por otro lado, la actividad otros servicios se caracteriza por ser la nica en albergar
a un mayor nmero de mujeres dentro del empleo formal (58.4%) y menor dentro
del empleo informal (9.5%).
Grfico N 16
Fuente: ENAHO-INEI
Elaboracin: Propia.
Cuadro N9
Per: PEA ocupada con empleo informal por sexo, mbito y pobreza
segn grupo ocupacional, 2009
Sexo Pobreza
Grupo ocupacional Hombre Mujer No pobre Pobre Total
Profesionales, tcnicos, afines 6.3 3.6 7.5 0.8 5.0
Gerente, administradores y
funcionarios 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0
Empleados oficina 1.6 1.9 2.3 0.8 1.7
Vendedores 9.8 27.2 22.5 10.6 18.1
Agricultores, ganaderos y
pescadores 43.8 35.3 25.6 63.8 39.8
Mineros y canteros 1.0 0.1 0.5 0.6 0.6
Artesanos y operarios 12.9 8.1 12.0 8.2 10.6
Obreros y jornaleros 6.5 0.1 3.7 3.2 3.5
Conductores 10.0 0.1 6.6 3.2 5.3
Trabajadores de los servicios 7.8 15.7 14.4 6.7 11.6
Trabajador del hogar 0.2 7.9 5.0 2.0 3.9
Total relativo 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0
Total absoluto 6,501,453 5,854,290 7,766,749 4,588,994 12,355,743
Fuente: ENAHO-INEI
Elaboracin: Propia
En general, la evidencia emprica indica que hay una relacin directa entre nivel
educativo e ingresos. Pero si comparamos los ingresos laborales para un mismo
Por otro lado, tambin se ha observado que a mayor nivel educativo, el empleo
informal disminuye y aumenta el empleo formal. As los trabajadores sin ningun
nivel de estudios y con estudios primarios son casi en su totalidad informales.
Grfico N17
Fuente: ENAHO-INEI
Elaboracin: Propia
Cuadro N10
Per: PEA ocupada con empleo formal e informal e ingreso laboral
segn nivel educativo, 2009
Grfico N 18
40.5
57.0
96.2 84.2
98.7
59.5
43.0
3.8 15.8
1.3
Sin nivel Primaria Secundaria Superior no Superior
universitaria universitari
Empleo formal Empleo informal
Fuente: ENAHO-INEI
Elaboracin: Propia
Grfico N 19
Fuente: ENAHO-INEI
Elaboracin: Propia.
Grfico N 20
Fuente: ENAHO-INEI
Elaboracin: Propia.
Fuente: ENAHO-INEI
Elaboracin: Propia.
Grfico N 22
Fuente: ENAHO-INEI
Elaboracin: Propia.
En Lima Metropolitana, la proporcin de trabajadores independientes y de
conductores informales que no estn registrados como persona natural es menor
al promedio nacional (78,5%) y mayor en el resto del pas (89,7%).
Grfico N 23
Fuente: ENAHO-INEI
Elaboracin: Propia.
Grfico N 24
Fuente: ENAHO-INEI
Elaboracin: Propia.
Grfico N 25
Fuente: ENAHO-INEI
Elaboracin: Propia.
Grfico N 26
Fuente: ENAHO-INEI
Elaboracin: Propia.
Grfico N 27
Fuente: ENAHO-INEI
Elaboracin: Propia
Fuente: ENAHO-INEI
Elaboracin: Propia
Grfico N 29
Fuente: ENAHO-INEI
Elaboracin: Propia
Cuadro N 11
Per: Distribucin de los trabajadores independientes o conductores informales
segn diversas variables, 2009
(En %)
Fuente: ENAHO-INEI
Elaboracin: Propia.
Fuente: ENAHO-INEI
Elaboracin: Propia.
Grfico N 32
Fuente: ENAHO-INEI
Elaboracin: Propia.
II. POLTICAS SOCIALES Y LABORALES
Segundo, se presentar una discusin inicial sobre las polticas sociales en los
ltimos 20 aos, que son el marco de referencia para el abordaje posterior de las
polticas pblicas relacionadas con la proteccin social del trabajo informal, en un
sentido amplio. Al respecto, junto con la presentacin de un marco conceptual
general se presenta una periodizacin de los cambios en la orientacin de las
polticas sociales, en su contenido y en los programas de empleo y laborales
implementados, tanto para el sector formal como el denominado sector informal.
Grfico N 33
Fuente: BCRP
En el caso del Per, en las ltimas cuatro dcadas se puede distinguir 3 etapas en
relacin con la disponibilidad de recursos pblicos. Una primera que viene de los
sesenta y culmina a fines de los setenta tras los efectos del shock del petrleo de
entonces y que se caracteriza por cierta estabilidad en los niveles de recaudacin
fiscal (alrededor del 14% del PBI).
Una segunda fase que coincide con el retorno a la democracia en los ochenta y que
se prolongar hasta inicios de los noventa. Esta etapa est marcada por la
hiperinflacin y la recesin que redujeron la capacidad de actuacin del Estado a
niveles mnimos. A fines de los ochenta, la presin tributaria caera a niveles del
8% del PBI (ver Grfico 1). Con ello, las polticas sociales y la versin minimalista
del Estado de bienestar de entonces se encontraran frente a una situacin de
colapso en la que hallara sustento la poltica social de corte ms focalizada y
selectiva.
Grfico N 34
Fuente: PBI per cpita proviene de la Memoria 2009 del BCRP (disponible en
http://www.bcrp.gob.pe/publicaciones/memoria-anual/memoria-2009.html. Los porcentajes de
pobreza provienen la CEPAL (1970 a 1980), de Cunto S.A. (1985 1994); Herrera, Javier (1997 2000)
e INEI (2001 en adelante). Los datos del gasto social per cpita provienen de Lavado,
2007(http://cies.org.pe/files/DyP/DyP34.pdf) y actualizacin propia (2005 en adelante) en base a INEI.
Elaboracin: Propia
Si bien el PBI per cpita ha remontado el nivel ms alto que tuvo en los setenta y
desde el 2006 lo viene superando (Ver Grfico 2), no se puede decir lo mismo del
gasto social per cpita. Si bien este, tambin, ha continuado recuperndose desde
el nivel ms bajo, 1991, an est a un 1/3 de su mejor referente, en la primera
mitad de los setenta. La relacin entre PBI, gasto social per cpita y pobreza
sugieren los siguientes comentarios.
Primero, que entre 1970 y la primera mitad de los ochenta, el PBI y el gasto social
per cpita mostraban un comportamiento en paralelo y ello result coincidente
con la disminucin de la pobreza de 50% a 38% de la poblacin. Un segundo
momento, coincidente con la crisis econmica, la hiperinflacin y el derrumbe de
las cuentas fiscales, 1987 1992. En dicha etapa el gasto social retrocedi mucho
ms que el producto aunque, inicialmente, mostr una recuperacin ms
acentuada.
Grfico N 35
Fuente: Los datos del gasto social per cpita provienen de Lavado, 2007
(http://cies.org.pe/files/DyP/DyP34.pdf)
Elaboracin: Propia
Grfico N 36
Fuente: Los datos del gasto social per cpita provienen de Lavado, 2007
(http://cies.org.pe/files/DyP/DyP34.pdf)
Elaboracin: Propia
2. De los noventa en adelante: una comparacin del gasto social del Per con
la regin
Grfico N 37
Si bien desde los noventa el gasto social per cpita mantiene una tendencia
favorable, no menos cierto es que el Per contina en el tercio inferior en trminos
de una comparacin con los pases de Amrica Latina (ver Grfico 38).
El colapso de las finanzas pblicas de fines de los ochenta condujo al pas a niveles
de gasto social per cpita similares e inferiores a los de los pases de menor
desarrollo relativo de Centro Amrica (Honduras, Guatemala, por ejemplo). Si bien
dicho indicador ha pasado de casi USD 50 en 1990 a USD 219 en el 2007, ello no ha
bastado para mejorar la posicin relativa que tiene el pas en trminos de sus
similares de la regin.
Grfico N 38
Grfico N 40
Grfico N 41
Grfico N 42
Grfico N 43
Grfico N 44
En los ltimos sesenta aos el rol del Estado ha sufrido cambios importantes en el
pas y ello ha generado modificaciones sustantivas en las polticas sociales y de
empleo implementadas. Hasta los aos cincuenta, se caracterizaba al estado
peruano como estado oligrquico. En concordancia con dicha tipologa se
encontraba que la accin social del Estado se acercaba ms a una condicin de
filantropa, caridad. La poltica social entendida como un derecho ciudadano estaba
ausente. El nfasis de la inversin del Estado en sectores como educacin y salud
se concentr en la obra fsica: grandes unidades escolares, locales de los
Ministerios, construccin de hospitales.
29 Ver al respecto Indermit Singh Gill, Truman Packard, Juan Yermo, Keeping the promise of social security in Latin
America, World Bank Publications, 2005 - 341 pginas, disponible parcialmente en
http://books.google.com/books?printsec=frontcover&vid=ISBN0821358170&vid=ISBN0804751811&vid=ISBN080475
2389&vid=LCCN2004050929#v=onepage&q&f=false
30 Ver al respecto Es posible lo necesario? Viabilidad poltica del universalismo bsico, disponible en
http://www.ciesu.edu.uy/universalismo/sojo.pdf
Los sectores sociales que fueron el soporte de dichas polticas, como se seala,
acabaron siendo los sectores medios tradicionales, con empleo en el Estado y en la
mediana y gran empresa privada, la clase obrera industrial y los sectores ms
modernos del mundo rural. Ellos encontraran una comunin de intereses con el
sector empresarial orientado al mercado interno.
Tabla N 1
Perodo Poltico, paradigma de desarrollo y poltica social en el Per
contemporneo
Antes de Bretton
Post Segunda Guerra Mundial (post Bretton Woods)
Woods
Estados de Consenso de Post Consenso de
Bienestar Washington Washington/
Crisis de la
Paradigma autorregulacin
de desarrollo financiera (2008 -
)
Crecimiento Crecimiento econmico + redistribucin = Bienestar
econmico =
Bienestar
Economicismo Universalismo Focalizacin/ Polticas sociales
Paradigma segmentado Selectividad incorporndose a
de poltica la familia del
social universalismo
bsico?
Contenido Unidimensionalidad Equidad: Desigualdad Eficiencia vs.
del en poltica econmica Redistribucin positiva y Equidad?
paradigma en resultados negativa
Indicadores PBI per cpita como PBI per cpita, Pobreza, Desigualdad, ndice de Desarrollo
ms indicador de Humano (PNUD), ndice de Oportunidad Econmica
relevantes bienestar (Banco Mundial), ndice de Sentimiento Econmico
(Cepal)
Hasta el Gobierno de Gobiernos de M. Gobierno de A.
M. Odra Prado, F. Fujimori (I y II)
Belande (I y
Perodo (primera mitad de los II), J. Velasco, F. Gobiernos de V. Paniagua. A.Toledo, A.
poltico cincuenta, con breve Morales Garca II
interregno 1945 Bermdez, A. 1990 en adelante
1948) Garca I
1956 - 1990
Elaboracin: Propia
La poltica social de corte selectiva y focalizada canaliz recursos hacia los sectores
que, histricamente, haban estado fuera del presupuesto del Estado. El esquema
adoptado, sin embargo, ha encontrado cuestionamientos serios relacionados con el
manejo clientelar de dichos recursos (Schady, 1999; Arce, 2010). En perspectiva,
bajo dicho modelo no se ha logrado avances significativos en trminos de
cobertura de salud y de pensiones (ver Grficos 7 al 12).
Dese otra perspectiva, se seala que el Universalismo Bsico (UB) significa que
cada pas garantice la cobertura universal de prestaciones y riesgos esenciales, que
asegure el acceso a transferencias, servicios y productos que cumplan con
estndares de calidad homogneos otorgados sobre la base de los principios de
ciudadana (Sojo, 2008)
En los noventa, con el ajuste estructural se redefini el rol del Estado. Por ello se
deca que el ajuste estructural debe ser entendido, primeramente, como un
cambio en el modo de regulacin estatal, expresado en programas
macroeconmicos que se concentran en estabilizar, desregular, privatizar y abrir
las economas (Daz, 1993). El ajuste estructural buscaba cambios en la relacin
del Estado con la sociedad y la economa. En este ltimo caso, se trataba de una
reforma a tres niveles: del gobierno central, de su actividad empresarial y de las
instituciones descentralizadas (Gonzales de Olarte, 1994). Asimismo, estos
cambios implican el desarrollo de la gestin macroeconmica, el abandono de
polticas industriales y la disminucin y focalizacin del gasto pblico (Daz, 1993).
Junto con dicho proceso, los servicios estatales se privatizaron. Con ello se gener
un mercado para los sectores de mayores ingresos al tiempo que se liberaron
fondos pblicos para convertirlos en capital (Daz, 1993). En la literatura de la
poca se precisaba que las polticas sociales focalizadas no eran nuevas en s; lo
nuevo es que dichas polticas selectivas devinieron en la nueva poltica social del
Estado, subordinada a las polticas del ajuste estructural (Stahl, 1994).
La poltica fiscal, tambin, jug un papel relevante en esa poca. Tanto la poltica
impositiva como la de subsidios y transferencias tenan por objetivo incidir
positivamente en la distribucin funcional del ingreso. Por ejemplo, los impuestos
directos llegaron a representar cerca del 40% de los ingresos tributarios. A su
vez, la poltica de subsidios generalizados aument el denominado salario social,
aunque despus se haya comprobado que la poblacin de menores recursos no
fue la principal beneficiada de dicha orientacin (Pasc Font y Briceo, 1992).
32 En el caso del primer gobierno de A. Garca se dictara el Programa ocupacional de emergencia (PROEM). Ver al
respecto Lago, Ricardo, The Illusion of Pursuing Redistribution through Macropolicy:
Perus Heterodox Experience, 1985-1990, p. 275, disponible en
http://www.nber.org/chapters/c8303.pdf?new_window=1
El esfuerzo redistributivo de dicha poca, primera mitad de los setenta, enfatiz
la afectacin de activos como un mecanismo de superacin de la pobreza
estructural. De ah, por ejemplo, que la Reforma Agraria incluyera no slo la
cooperativizacin de los ingenios azucareros sino, de manera especial, la
cancelacin del latifundio serrano. Por su parte, la reforma de la empresa privada
con la incorporacin de la Comunidad Laboral- devena tambin en un
mecanismo de redistribucin de ingresos. En ese sentido se orientaba,
igualmente, la promocin del llamado sector social de la economa, el
autogestionario, o de las empresas de propiedad social.
Tabla N2
Polticas sociales
Universalismo Focalizacin, Polticas sociales incorporndose a la familia del universalismo
segmentado Selectividad (A. bsico?
(A. Garca I) Fujimori I y II) (V. Paniagua, A. Toledo y A. Garca II)
Seguridad Poltica social con base en principios de justicia distributiva: subsidiaridad, focalizacin y
social equidad entendida como igualdad de oportunidades
el Fondo
Social
(FONCODES)
concentrado,
inicialmente,
en el alivio a
la pobreza
Dos
tendencias:
Programa de
mejoramient
o del gasto
social bsico
(PMGSB) y
los
programas
de alivio a la
pobreza
(compensato
rios)
Educacin:
Desayuno o
alimentacin
escolar
Uniformes,
buzos, calzado
33Fuente: INEI, Impacto de los Programas de Apoyo Social 1997-1998. El valor de las necesidades bsicas.
Disponible en http://www1.inei.gob.pe/biblioineipub/bancopub/est/lib0383/indice.HTM
Polticas sociales
Universalismo Focalizacin, Polticas sociales incorporndose a la familia del universalismo
segmentado Selectividad (A. bsico?
(A. Garca I) Fujimori I y II) (V. Paniagua, A. Toledo y A. Garca II)
escolar
Textos y tiles
escolares
Seguro escolar
Capacitacin
laboral juvenil
Capacitacin
laboral para
mujeres
Salud :
Control de
crecimiento del
nio
Planificacin
familiar
Control de
tuberculosis
Programa de
vacunacin
Infraestructura:
Const.,
equipamien. de C.
Educativo
Construc,
equipam. de C. de
Salud
Agua, desage,
luz
Caminos y
puentes
Sistemas de riego
Hasta ese momento, se haban ido creando oficinas especiales encargadas de los
programas destinados a la atencin de los sectores empobrecidos, como por
ejemplo, el Instituto Nacional de Bienestar Familiar (INABIF), el sistema nacional
de cooperacin popular (COOPOP), la Oficina nacional de apoyo alimentario
(ONAA). A finales de los ochenta se disearon los Programas de emergencia o
compensacin social, de resultados poco exitosos: el Programa alimentario
nutricional en 1998; los programas de compensacin social y el programa social de
emergencia en 1989 y el PES (programa de emergencia social) en 1990 34
(Zimmermann, 1994).
Al iniciarse el primer gobierno de Fujimori, se perciba el riesgo de continuar
identificando poltica social con programas de emergencia. Se mencionaba, por
ejemplo que es necesario no perder de vista que estos son programas sociales
de compensacin o de emergencia para ayudar a la poblacin de menores recursos
a hacer frente a los efectos del ajuste, pero que en modo alguno pueden elevar
sustantivamente los niveles de bienestar de estos sectores. En este marco se hace
evidente la necesidad de repensar lo que se entiende por poltica social, en tanto
instrumento de generacin y adquisicin de capacidades que posibiliten y
promuevan igualdad de acceso a los diversos recursos para el conjunto de la
poblacin (Barrig, 1992).
A inicios de los noventa, el gasto social en el Per era de los ms bajos en la regin
(CEPAL, 1995). De ah subira conforme las finanzas pblicas se fueron
recomponiendo pero no dejara de estar en el tercio inferior en comparacin con el
gasto social per cpita de los pases de la regin (Ver Grfico 6).
34De la discusin de entonces, se fue generando un mayor consenso sobre un par de temas: la poltica social deba
ser entendida como inversin en recursos humanos y era necesario disear una estrategia de intervencin integral,
no sectorial. La asistencia social, a su vez, tena que distinguirse del asistencialismo. As se sealaba que
cuando la asistencia social no llega sino a una fraccin de quienes la necesitan, se convierte en asistencialismo. Lo
dems es bien conocido, si se tiene que repartir entre unos pocos lo que debiera llegar a todos, se cae
inevitablemente en la corrupcin o en el clientelismo religioso o poltico (Riofro, 1990).
importante de programas de lucha contra la pobreza (ver Tabla 2). Bajo
su mbito se encontraban los Comits Transitorios de Administracin
Regional (CTAR).
o En 1994, en la Ley de Presupuesto, se incluy el Programa
Presupuestario de Focalizacin del Gasto Social Bsico.
o En 1995, en la Ley de Presupuesto, se incorpor el Plan de Mejora del
Gasto Social Bsico. Este daba prioridad a los siguientes programas: (i)
educacin bsica para todos, (ii) salud bsica para todos, (iii) control de
daos por causas nutricionales en menores de tres aos y otros grupos
de mayor riesgo, y (iv) mecanismos de solucin de conflictos.
o En 1996 se cre el Ministerio de Promocin de la Mujer y el Desarrollo
Humano (PROMUDEH).
o En 1997, se inici el Programa de Focalizacin del Gasto Social Bsico.
o Igualmente, en dicho ao, se norm que la Comisin Interministerial de
Asuntos Sociales (CIAS), adscrita a la PCM, sera la responsable de la
coordinacin de la poltica social.
o Tambin, en 1997, fue aprobada la denominada Estrategia Focalizada de
Lucha Contra la Pobreza Extrema (EFLCPE), a cargo del Ministerio de la
Presidencia, como instrumento para orientar la inversin pblica en
trminos geogrficos y de lneas de accin con la meta de reducir la
pobreza extrema.
o En 1999 se dise el Plan de Contingencia sobre Proteccin Social, a
cargo del CIAS. Su objetivo era apoyar las zonas ms afectadas ante la
eventualidad de una desaceleracin o crisis econmica. Asimismo, se
empez a elaborar una lista de programas protegidos, cuyo nivel de
ejecucin debera de ser independiente del ciclo econmico.
3.2.5 Las polticas sociales del nuevo siglo, hacia la familia del
universalismo bsico?
36 Morales Ramrez, Mara Ascensin, Proteccin social; concepto dinmico? En Revista Latinoamericana de
Derecho Social, ISSN 1870-4670, N. 2, 2006 , pgs. 201-222, disponible en
http://www.juridicas.unam.mx/publica/librev/rev/revlads/cont/2/art/art7.pdf
Igualmente se seala que la proteccin social es aquella que responde al
concepto moderno de riesgo social, entendido como todo acontecimiento de
realizacin incierta que afecta la plenitud de las facultades fsicas y mentales de
una persona, disminuye sus recursos econmicos o determina su desaparicin. Las
contingencias reconocidas actualmente como riesgos sociales por la doctrina, las
legislaciones nacionales y las normas internacionales son las siguientes:
enfermedad, invalidez, accidentes del trabajo y enfermedades profesionales,
maternidad, desempleo, cargas familiares, vejez y muerte. Son tambin las que
dieron origen a las prestaciones mnimas contenidas en el Convenio N 102 de la
OIT (1952). En este marco y en su sentido ms amplio, la proteccin social formal
abarca desde la legislacin laboral, hasta los seguros sociales, la atencin a la salud
pblica y la asistencia social 37.
Para el 2010, el gobierno vena destinando recursos para los programas sociales
focalizados (ver Cuadro 12) en un monto de S/ 6,768 millones de soles.
Cuadro N13
Programas de proteccin social (millones de soles, PIA 2010)
Cuadro N14
Programas de proteccin social (millones de soles, PIA 2010)
Grfico N46
Per: Distribucin de los programas de proteccin social
(2010)
Tabla N 3
Implementacin de
FONDOEMPLEO
Polticas laborales y de empleo
Elaboracin: Propia
La preocupacin por los empleos en el sector informal urbano, en un inicio, fue una
respuesta a la crisis econmica de fines de los ochenta y, luego, a los efectos de la
reestructuracin de la economa tras el ajuste estructural y la privatizacin de las
empresas pblicas. En ese sentido, se podra esquematizar que dichas polticas
fueron reactivas, esperando que la recuperacin de la actividad econmica del
sector moderno absorba el empleo refugiado en dicho sector. Para otros, sin
embargo, el crecimiento del empleo en dicho sector obedeca a las barreras de
acceso y los costos de la formalidad (De Soto, 1991).
Hacia el 2008, a nivel de todo el pas, la participacin del sector formal ascenda a
25,6% de la PEA ocupada. En comparacin con el ao 2001, dicho porcentaje haba
mejorado en 2 puntos. El empleo generado en las empresas de mayor tamao
relativo ha impactado positivamente en dicha tendencia.
Grfico N47
Fuente: MTPE, Encuesta de Niveles de Empleo 1990 - 1996; Convenio MTPE-INEI, Encuesta
Nacional de Hogares III Trim 1997-2001; MTPE, Encuesta de Hogares Especializada de Niveles de
Empleo 2002 y 2003. Para el ao 2008 se toma como referencia el Informe Anual de la ENAHO
2008 denominado El empleo en Lima Metropolitana 2008. Para el 2009 se ha tomado la
informacin contenida en el Informe Estadstico Mensual del MTPE de enero 2010.
Elaboracin: MTPE - Programa de Estadsticas y Estudios Laborales y Propia.
Notas tcnicas:
(1) Comprende al sector pblico, la pequea empresa de 10 a 49 trabajadores, la mediana y la
gran empresa privada de 50 y ms trabajadores y los independientes profesionales
(2) Comprende a la microempresa (de 2 a 9 trabajadores), al independiente no profesional, al
trabajador familiar no remunerado y al resto (prctica pre profesional, contrato de
aprendizaje, convenio de formacin laboral juvenil y otros).
En los ltimos aos las polticas orientadas hacia el sector informal de la economa
han ganado visibilidad presupuestaria y orientaciones ms precisas. Del nfasis
inicial en el microcrdito, los programas y las polticas pasaron a poner el acento
en la asistencia tcnica, la asociatividad, la aglomeracin, las cadenas productivas.
Un aporte en el proceso de generacin de polticas ms integrales e inclusivas
hacia lo que se conoce como informalidad es, sin duda, el cambio de ptica de la
OIT en relacin con el dimensionamiento de ella.
40 Ntese el acento puesto en la microempresa: ella como aproximacin ms tangible al universo de la informalidad.
o En el 2003, se expide la Ley N 28015 Ley de Promocin y Formalizacin de
la Micro y Pequea Empresa que incorpora un nuevo rol para el MTPE:
41 Lamentablemente en el proceso de fusin de organismos pblicos llevado a cabo a comienzos del actual
gobierno, esta entidad fue absorbida por la Direccin de microempresa y devino en un rgano de lnea perdiendo la
flexibilidad y cercana con los procesos ms dinmicos de la actividad de la microempresa. En su lugar se constituy
MiEmpresa.
42 Inicialmente, la vigencia del RLE se fij en cinco aos (hasta julio de 2008), pero en julio de 2006 mediante Ley N
28851 se extiende la vigencia del RLE un periodo de 10 aos, con lo que esta se extenda hasta el mes de julio del
2013.
43 La norma prohiba el despido de un trabajador con el objeto de recontratarlo bajo el nuevo rgimen laboral
especial, en cuyo caso sancionaban este hecho con una indemnizacin por despido de dos remuneraciones
mensuales por ao de servicios.
44 No resultaban aplicables al Rgimen Laboral Especial de la Mype la CTS, las gratificaciones legales, la
participacin en las utilidades por tener menos de 20 trabajadores, el seguro de vida, la asignacin familiar y
sobretasa en trabajo nocturno.
microempresas inscritas al 2005 indica que los beneficios esperados de la Ley eran
demasiados bajos con relacin a los costos que implica la formalidad (Garavito,
2005).
Con relacin a los efectos de la Ley, Chacaltana seala que las microempresas que
se acogieron al rgimen especial tenan mayores ventas que las que no se
registraron y, a su vez, registraban ms a sus trabajadores en la seguridad social en
salud, pero su margen de ganancia era menor que aquellas que no formalizan el
empleo. Para el autor, el registro se incrementara si se implementan dirigidas al
fomento de la competitividad o incentivos tributarios que fomenten tambin la
formalizacin laboral.
Otros datos relevantes que dan cuenta de los efectos de la ley son los siguientes: al
menos la mitad de las microempresas inscritas pertenecen a los sectores servicios
y comercio (Lvano, 2007), el 55% de las empresas registrados ya tenan
personera jurdica al momento de su registro y el 91% contaba entre 1 y 5
trabajadores. Asimismo, los ndices de incumplimiento de la afiliacin de los
trabajadores al seguro social en salud, indicaran que los problemas de no
reconocimiento de los derechos laborales persistiran en las empresas inscritas
(Chacaltana, 2008).
Adems, seala la norma que cada 2 aos el MEF en base a las variaciones
acumuladas del PBI nominal actualizar el monto mximo de 1,700 UITs. Cabe
agregar que slo 1,700 empresas en el Per (Per Report, 2007) tienen ingresos
superiores a USD 2 millones (aproximadamente 1,700 UIT).
Medidas promocionales: La norma establece nuevas medidas en materia
tributaria, de costos administrativos, financieros y de investigacin que sern
aprovechados sobre todo por la pequea empresa, dada su insercin ms dinmica
en el mercado. Estas medidas son las siguientes:
45 Particularmente para el caso de los grupos ocupacionales que forman parte del conglomerado del trabajador
independiente no calificado.
46 Ver al respecto, http://www.larepublica.pe/sociedad/02/09/2010/canillitas-seran-incorporados-al-aseguramiento-
universal
47 Para el presupuesto del 2010 mientras los canillitas tenan una partida ascendente a S/ 1,033 millones, los
lustradores de calzado contaron con una asignacin presupuestas de S/ 500 mil (Ver al respecto
http://www.mef.gob.pe/DNPP/leyes/2010/anexos/Anexo_A.pdf
Esta situacin, en parte, se explica por el rezago con el que suele disearse la
respuesta del Estado. Primero, aparece la demanda social y luego la poltica
pblica. En este caso, en los ochenta, el fenmeno de la informalidad y de la
pobreza empezaran a hacerse visibles tras la sucesin de situaciones de crisis que
se expresaron en el estancamiento y cada de los niveles de inversin y de
produccin, los que contrajeron las posibilidades de generacin de empleo
asalariado formal y de que este, bajo dicha condicin, accediera a la seguridad
social.
1. Las Polticas
Tabla N 4
Ejes del Plan Nacional para la superacin de la Pobreza: 2004-2006
Fuente: Decreto Supremo N 064 2004 PCM. Plan Nacional para la Superacin de la Pobreza,
2004 2006.
Dicho Plan contena tres ejes de actuacin, los mismos que buscaban: a) el
aseguramiento de condiciones bsicas para el desarrollo de las personas, b) el
mejoramiento de las condiciones de generacin de ingresos de las familias y c) la
minimizacin de los riesgos sociales de las personas y sus familias.
Pero dicha dimensin, en los trminos del PNSP, no se reduce tan slo a empleo e
ingresos sino a las condiciones necesarias para su reforzamiento en trminos de
mejoramiento de la empleabilidad y de facilitar el acceso al conjunto de activos que
estn en la base de una insercin vulnerable, frgil o ms equitativa al mercado
laboral (ver Tabla 2).
Tabla N5
Ejes y reas de intervencin del PNSP
REAS DE PRIORIDADES
EJES LINEAMIENTOS
INTERVENCIN
Tabla N6
Programas por Ejes y reas de intervencin del PNSP:
Promocin de oportunidades econmicas
REAS DE
EJE PROGRAMAS
INTERVENCIN
Promocin de Capacitacin ProJoven
oportunidades Tcnica REVALORA
Econmicas para Mi Chacra Productiva Programas que
las personas y se concentran
familias en Desarrollo Rural PAME Rural en los
situacin de RED Rural trabajadores
pobreza Micro Corredores Socio pobres en
Econmicos / MCSE condiciones de
AgroRural (Marenass) Empleo
Informal
Mejoramiento del Construyendo Per (urbano y
ingreso Capitalizando rural)
Programa Nuevas Iniciativas
Empresariales
PAME
ProJoven
Infraestructura Econmica
Productiva
Programa Empresa
Solidaria
En trminos del eje vinculado con la proteccin social, el aspecto que cuenta con
ms desarrollo es el vinculado con la cobertura no, necesariamente, plena- de la
salud (ver Tabla 4). En l se encontraran, por ejemplo los programas sociales
como JUNTOS, el Seguro Integral de Salud con todas sus variantes y modalidades,
la cobertura semi contributiva 48 de los Hospitales de la Solidaridad del Municipio
Metropolitano, el acceso para el trabajo independiente a la cobertura de salud de
ESSALUD, el acceso a los hospitales MINSA bajo la ley de aseguramiento universal
para los recicladores, canillitas.
Tabla N7
Programas y normativa vinculados con el eje de Proteccin social
Salud
JUNTOS
Rgimen subsidiado del Seguro Integral de Salud
Rgimen semicontributivo MYPE SIS
ESSALUD Trabajador independiente
Solidaridad 49 (MLM)
Ley de aseguramiento universal para regmenes especficos: recicladores 50 (DS N 005-2010
MINAM que aprueba Reglamento de la Ley N 29419), canillitas (Caja de Proteccin y
Asistencia Social-Ley 10674)
Pensiones
Rgimen cofinanciado MYPE FPS
Bono Gratitud 51
48 Asumiendo como contribucin estatal la infraestructura que el Municipio Metropolitano pone a disposicin de los
colectivos de mdicos que brindan el servicio propio de un policlnico y que cobran por l.
49 Ver el Anexo N 2
50 El Reglamento de la mencionada Ley incorpora, en los aspectos de salud, para los recicladores registrados la
disposicin de 2 vacunas (ttano y hepatitis B) y en los aspectos vinculados con la promocin de actividades
econmicas, el acceso a cursos de capacitacin y a un Fondo de garanta, an no constituido, para que respalde su
acceso a crditos.
51 Ver al respecto http://www.mef.gob.pe/NORLEGAL/decretos_urgencia/2010/DU059_2010.pdf
Se aprecia, tambin, que un 5,5% de los trabajadores en condiciones de empleo
formal est accediendo al SIS (ver Cuadro adjunto), lo cual podra parecer un
contrasentido ya que dicho sector laboral est en mejores condiciones de acceder a
la seguridad social. Dado que recin en el 2010 se reglament el acceso de los
trabajadores de las microempresas al componente semi subsidiado del SIS, este
segmento no est explicando dicha constatacin.
Ella, en todo caso, podra estar indicando que hay filtraciones al esquema del SIS.
Esto acontece cuando sectores que no deberan acceder a dicho programa, acaban
incorporndose.
Cuadro N15
En el caso del SIS, por ejemplo, se encuentra que un 60% de su cobertura est
localizada entre los trabajadores con empleo formal en zonas urbanas. Este
porcentaje desciende al 31,7% para el caso del empleo informal.
Cuadro N16
Perceptores del Seguro integral de salud: por condicin
de empleo y rea geogrfica
Cuadro N17
Perceptores de los Programas de Ayuda alimentaria: por condicin
de empleo y rea geogrfica
La atencin del Estado hacia los grupos ocupacionales comprendidos entre los
trabajadores en condicin de empleo informal ha ido mereciendo una normativa
especfica, leyes ad hoc para los canillitas, lustradores de calzado 52, chferes,
recicladores. Todos ellos, ejerciendo su trabajo en forma independiente o
autnoma.
El marco legal correspondiente a dichos regmenes junto con poner nfasis en los
mecanismos de acceso de alguna cobertura en salud, suele incorporar aspectos
relacionados con la formacin ocupacional del grupo beneficiario y, en algunos
casos, se avanza en promover algn esquema de acceso al financiamiento. El
Tabla N8
Promocin de
Grupo
Normativa Proteccin Social capacidades
ocupacional
econmicas
Canillitas Ley 10674 Incorporacin al
Aseguramiento Universal
en Salud (AUS)
Lustradores de Ley 27475 y - Capacitacin a cargo de
calzado Reglamento en DS Municipios y
006-2002-TR - Posibilidad de
financiamiento de sus
mdulos de servicio
Recicladores Ley 29419 53 y Vacunacin contra Ttano - Programa de
Reglamento en DS y Hepatitis B capacitacin a cargo de
005-2010-MINAM Incorporacin al SENATI y
Aseguramiento Universal - Acceso a Fondo de
en Salud (AUS) Garanta
Fuente: Normas legales
Antecedentes
A partir de la entrada en vigencia del TUO de la Ley MYPE, se crean dos regmenes
laborales permanentes para las MYPE, el primero dirigido hacia las microempresas
y que mantiene algunos de los derechos del rgimen anterior -pero como se
55 Entre los beneficios establecidos para las MYPE se encontraban la reserva del 40% de las compras estatales, la
preferencia de la MYPE local y regional, as como el sistema de retencin del 10% del valor del contrato en
sustitucin de la entrega de carta de garanta de fiel cumplimiento, el otorgamiento de una licencia provisional
derogado por la Ley Marco de Licencias de Funcionamiento y el rgimen laboral especial de uso exclusivo para las
microempresas. En el caso de las pequeas empresas les era aplicable el rgimen laboral general.
56 Artculo 43 de la Ley N 28015, Ley de Promocin y Formalizacin de la Micro y Pequea Empresa.
57 En el artculo 51 de la Ley N 28015, sobre el rgimen pensionario, se estableca que Los trabajadores y los
conductores de las Microempresas comprendidas en el presente rgimen podrn afiliarse a cualquiera de los
regmenes previsionales, siendo opcin del trabajador y del conductor su incorporacin o permanencia en los
mismos.
observar ms adelante con algunas variaciones y limitaciones- adems del
establecimiento de dos beneficios nuevos en materia de salud y pensiones en los
que la participacin del Estado se da a travs de subsidios directos al empleo.
De otro lado, se encuentra a la pequea empresa para las que el TUO de la Ley
MYPE ha creado un rgimen laboral que se presenta como un rgimen intermedio
en cuanto al contenido de derechos laborales, que a su vez incorpora cambios que
se dirigen a reducir an ms en el corto plazo los costos iniciales de la contratacin
laboral en este sector empresarial. 58
A partir de la vigencia del TUO de la Ley MYPE, se incorpora como una opcin
adicional para el aseguramiento en salud de los trabajadores de las
microempresas, el Componente Semisubsidiado del SIS, en delante SIS, mientras
que para el caso de los trabajadores de las pequeas empresas se mantiene el
58 De conformidad al artculo 41 del TUO de la Ley MYPE, Los trabajadores de la pequea empresa tendrn
derecho, adems, a la compensacin por tiempo de servicios, con arreglo a las normas del rgimen comn,
computada a razn de quince (15) remuneraciones diarias por ao completo de servicios, hasta alcanzar un mximo
de noventa (90) remuneraciones diarias. De esta forma, no slo se reduce el costo de la contratacin laboral al
momento del inicio de la relacin laboral, sino que posteriormente al momento de alcanzarse el tope establecido al
trmino del tercer ao de servicios, al cesar la obligacin a cargo del empleador respecto al pago de la
compensacin por tiempo de servicios, se origina una reduccin adicional del 3.58% respecto al costo del rgimen
laboral de la pequea empresa y del 2.85% respecto del rgimen laboral general.
59 En aplicacin del artculo 50 de la Ley N 28015 y 47 de su Reglamento, el Decreto Supremo N 009-2003-TR,
ESSALUD previo acogimiento de las microempresas al rgimen laboral especial de las microempresas, permiti el
acceso de los conductores como asegurados regulares.
60 En el Reglamento del TUO de la Ley MYPE, el trmino conductor comprende adems al titular de las Empresas
As se tiene que en el caso de las microempresas tanto los conductores como sus
trabajadores y derechohabientes, 61 podrn afiliarse a ESSALUD (incluye a las EPS)
o al SIS 62. En el primer caso, corresponder a la microempresa asumir el costo de
la afiliacin ascendente al 9% de la remuneracin de cada trabajador. En el
segundo caso, corresponder a la microempresa asumir el 50% del costo de la
afiliacin al SIS y al Estado la diferencia. Es decir, el empleador asumira el costo de
S/. 15.00 nuevos soles, y el Estado la diferencia de S/. 15.00 nuevos soles por cada
trabajador, ello en tanto la afiliacin en el caso de las microempresas corresponde
al plan de microempresas de S/. 30.00 nuevos soles.
61 En el caso de los derechohabientes se considera a la cnyuge, a la conviviente, a los hijos menores de 18 aos y
a los mayores de edad incapacitados.
62 Artculo 57 del TUO de la Ley MYPE. Artculos 39 y del Reglamento, el Decreto Supremo N 008-2008-TR.
63 Este componente Semisubsidiado del SIS e el marco de la Ley N 29344, Ley Marco de Aseguramiento Universal
en Salud, dicho componente es parte de los regmenes semicontributivos, que comprenden a las personas que
estn afiliadas a las instituciones administradoras de fondos de aseguramiento en salud, por medio del
financiamiento pblico parcial y aportes de los aseguradores y empleadores.
64 En el caso del sistema de salud, no encontramos ninguna disposicin que limite la opcin de cambio o traslado tal
como expresamente se ha considerado para el caso del sistema previsional, en donde el artculo 58 del TUO de la
Ley MYPE que excluye del Sistema de Pensiones Sociales a los trabajadores y conductotes de la microempresa
que se encuentren afiliados a sean beneficiarios de otro rgimen previsional.
Tabla N 9
Esta medida sin lugar a dudas excluye injustificadamente a los trabajadores de las
microempresas a la cobertura adicional consistente en: a) asistencia y
asesoramiento preventivo, promocional en salud ocupacional a la entidad
empleadora y a sus trabajadores; b) atencin mdica, farmacolgica, hospitalaria y
quirrgica, cualquiera que fuere el nivel de complejidad hasta la recuperacin total
del asegurado o la declaracin de una invalidez permanente total o parcial o
fallecimiento. El asegurado conserva su derecho a ser atendido por el ESSALUD
con posterioridad al alta o a la declaracin de invalidez permanente; c)
rehabilitacin y readaptacin laboral al asegurado invalido bajo este seguro y; d)
Aparatos de prtesis y ortopdicos necesarios al asegurado invalido bajo este
seguro.
65 Para el caso de los trabajadores afiliados en ESSALUD, los primeros 20 das de descanso mdico son asumidos
por el empleador y a partir del da 21 corresponde el pago de subsidios a cargo de ESSALUD.
66 De conformidad al artculo 1 del D.S. N 003-98-SA, que Aprueba Normas Tcnicas del Seguro Complementario
de Trabajo de Riesgo - SCTR, los trabajadores empleados y obreros que laboran en un centro de trabajo que
desarrolla actividades descritas en el Anexo 5 del D.S. N 009-97-SA, se encuentran comprendidos en el SCTR, que
otorga una cobertura adicional en el caso de los accidentes de trabajo y enfermedades profesionales. Entre las
principales actividades consideradas dentro del SCTR encontramos a: extraccin de madera, explotacin de
minerales metlicos y otros materiales, industria del tabaco, fabricacin de textiles, industria del cuero y productos
de cuero sucedneos, industria de la madera, productos de madera y corcho, fabricacin de sustancias qumicas
industriales, fabricacin de productos derivados del petrleo y del carbn, fabricacin de productos plsticos,
industria bsica de hierro y acero, etc.
67 Es de libre contratacin con la ONP o con empresas de seguros debidamente acreditadas a eleccin de la entidad
empleadora. Es obligatorio y por cuenta de las Entidades Empleadoras que desarrollan las siguientes actividades:
Avances y problemas en la afiliacin al SIS
Tabla N10
Asegurados al Componente Semisubsidiado del SIS
ASEGURADOS POR MICROEMPRESAS AL SIS POR REGIONES
REGION TITULARES DERECHO HABIENTES TOTAL
Lima 83 14 97
Tumbes 8 3 11
Piura 8 1 9
La Libertad 6 6
Ayacucho 5 5
Madre de Dios 5 5
Amazonas 4 4
Apurimac 3 3
Loreto 2 2
San Martn 2 2
Ancash 1 1
Callao 1 1
Cusco 1 1
Hunuco 1 1
Ica 1 1
Lambayeque 1 1
Puno 1 1
TOTAL GENERAL 133 18 151
Fuente: SIS, Informe N 076 2010 SIS GM
Actividad 130: Pesca; Actividad 220: Produccin de petrleo crudo y gas natural; Actividad 230: Extraccin de minerales
metlicos; Actividad 290: Extraccin de otros materiales; Actividad 314: Industria del tabaco; Actividad 321: Fabricacin de
textiles; Actividad 323: Industria del cuero y productos de cuero y sucedneos de cuero; Actividad 331: Industria de la
madera y productos de la madera y corcho; Actividad 351: Fabricacin de sustancias qumicas industriales; Actividad 352:
Fabricacin de otros productos qumicos; Actividad 353: Refineras de petrleo; Actividad 354: Fabricacin de productos
derivados del petrleo y del carbn; Actividad 356: Fabricacin de productos plsticos; Actividad 362: Fabricacin de
vidrios y productos de vidrio; Actividad 369: Fabricacin de otros productos minerales no metales; Actividad 371: Industria
bsica de hierro y acero; Actividad 381: Fabricacin de productos metlicos; Actividad 382: Construccin de maquinarias;
Actividad 410: Electricidad, gas y vapor; Actividad 500: Construccin; Actividad 713: Transporte Areo; Actividad 933:
Servicio mdico y odontolgicos, otros servicios de sanidad y veterinaria.
Las tasas de aportacin al SCTR se determinan de acuerdo con el aporte que efectuaban las entidades empleadoras por
accidentes de trabajo y enfermedades profesionales actualizado de la siguiente manera: Nivel de riesgo I.- Actividades
inmobiliarias y de alquiler; Servicios sociales de salud. Otras actividades Tasa bsica: 0-53 % ; Nivel de riesgo II.-
Industrias manufactureras, suministro de electricidad, gas y agua. Tasa bsica: 0.53 % mas tasa adicional 0.51 %; Nivel de
riesgo III.- Extraccin de madera, pesca y construccin. Tasa bsica: 0.53 % mas tasa adicional 0.77 %; Nivel de riesgo
IV.- Explotacin de minas y canteras. Tasa bsica: 0.53 % mas tasa adicional 1.02 %
Asimismo, el SIS ha implementado un servicio de consultas en su pgina Web para
la verificacin de la condicin del asegurado. Este link, permite al asegurado
verificar si se encuentra al da en sus pagos, y al establecimiento de salud
confirmar que el asegurado se encuentra activo y le corresponde recibir la
atencin.
(htpp://www.sis.gob.pe/sisERP/SisConsultaEnLinea/Consulta/frmConsultaEn
Linea.aspx)
Teniendo en consideracin el subsidio del Estado sobre parte del aporte que en
materia de salud le corresponde a las microempresas, as como la inaplicacin del
seguro complementario de trabajo de riesgo, encontramos que el costo se reduce
68
Informacin del SIS sobre el Estado del Proceso de Afiliacin de Microempresas.
en un 33.73 % para las microempresas acogidas al SIS, en un 29.61 % para las
microempresas acogidas a ESSALUD, y en 20.78 % para las pequeas empresas.
Tabla 11
Costos laborales de las MYPE provisionados 69 segn rgimen laboral
Vacaciones (15 das) 22.92 (15 das) 22.92 (30 das) 50.42
ESSALUD 9% (a) SIS 51.56 15.00 70 51.56 58.99
Bonif. Ext. Ley 29351 (b) 0.00 0.00 4.12 9.07
SCTR (c) 0.00 0.00 3.57 4.01
TOTALES 624.48 587.92 702.83 887.14
Costo laboral % 70.39 % 66.27 % 79.22 % 100.00 %
NOTA: a) De conformidad a la Ley N 29351, el 9% de ESSALUD no se aplica sobre las
gratificaciones de julio y diciembre. Esta inafectacin rige hasta el 31 de diciembre de
2010.
b) Corresponde al 9% del monto de las gratificaciones de julio y diciembre y de
conformidad a la Ley N 29351 se adiciona a la remuneracin mensual del trabajador en
columna aparte como bonificacin extraordinaria.
c) La tasa bsica del SCTR es de 0.53% sobre el monto de las remuneraciones (ver Nota 14)
69 Los montos anuales de CTS, gratificaciones de julio y diciembre, vacaciones han sido divididos entre los 12
meses del ao.
70 La microempresa asume el 50% del costo del aporte al SIS (S/.15.00 nuevos soles), por cada trabajador. El
71 El artculo 5 del Decreto Legislativo N 1086, dispuso que los contratos de trabajo suscritos con anterioridad a la
entrada de su vigencia, continuaran rigindose bajo sus mismos trminos y condiciones, y bajo el imperio de las
leyes que rigieron su celebracin.
72 Mediante el artculo 58 del TUO de la Ley MYPE, que se crea el Sistema de Pensiones Sociales.
del SNP 73 o del SPP, ellos se complementaran con el aporte (subsidio) del Estado,
a lo que debera sumarse el aporte voluntario que los afiliados acuerden realizar
con la finalidad de incrementar su cuenta individual y con ello la pensin de
jubilacin.
De esta reforma en el sistema previsional, lo ms novedoso es la intervencin del
Estado con el aporte (subsidio) a favor de cada afiliado con la finalidad de
promover la formalizacin laboral previsional. Este es sin duda, esperamos un
punto de partida para el anlisis y formulacin de propuestas para el sistema
previsional sobre la base de esta experiencia, que esperamos se implemente de
manera coordinada y ordenada en el corto plazo.
As tenemos que durante la vigencia de la Ley MYPE, y en los casos en los que
corresponda la aplicacin ultractiva de la citada Ley 74, el trabajador y el conductor
73F
73 En promedio el aporte en el SNP y en el SPP son del 13% sobre la remuneracin del afiliado, el mismo que
considerando una remuneracin equivalente a S/. 550.00 nuevos soles, el aporte por afiliado ascendera a la suma
de S/. 71.50 nuevos soles, frente a los S/. 44.00 nuevos soles del SPS (afiliado S/. 22.00 y el Estado: S/. 22.00)
74 El artculo 5 del Decreto Legislativo N 1086, prev la aplicacin ultractiva de la Ley MYPE (ms all de la
derogatoria del artculo 51), al disponer que los contratos laborales celebrados con anterioridad a la entrada en
vigencia de la citada norma, continuaran rigindose bajo sus mismos trminos y condiciones, y bajo el imperio de las
leyes que rigieron su celebracin.
tenan una doble opcin 75. La primera opcin, correspondera a aquella facultad
para incorporarse (o afiliarse) o no a alguno de los regimenes previsionales (SNP o
SPP). La segunda opcin, correspondera a la facultad de decidir sobre la
permanencia o no en el sistema previsional. Es decir, aquel trabajador o conductor
ya afiliado al sistema previsional poda optar por suspender o continuar con el
pago (retencin a cargo del empleador) del aporte a su cargo. Tal como se observa,
en ambos casos el derecho de opcin lo podan ejercer tantos los trabajadores
afiliados o no al sistema previsional.
En el caso del TUO de la Ley MYPE, encontramos que el derecho de opcin slo
comprendera al trabajador o conductor que no se encuentre afiliado al sistema
previsional. As tenemos, que a diferencia de la Ley MYPE que en su artculo 51
reconoce el derecho de opcin del trabajador y del conductor para decidir sobre la
incorporacin (o afiliacin) o permanencia (continuar con el pago de aporte o
suspenderlo), en el artculo 49 del TUO de la Ley MYPE, solo se reconoce el
derecho de opcin en la afiliacin y no para la permanencia. 76 De esta forma, todo
trabajador (y conductor) que en algn otro momento hubiera optado por afiliarse
al sistema previsional (SNP SPP SPS), ya no podra optar nuevamente por
afiliarse, pues dicha opcin ya ha sido ejercida con anterioridad.
75 Ley N 28015 (Ley MYPE): Artculo 51.- El rgimen pensionario.- Los trabajadores y los conductores de las
microempresas comprendidas en el presente rgimen podrn afiliarse a cualquiera de los regmenes previsionales,
siendo opcin del trabajador y del conductor su incorporacin o permanencia en los mismos.
76 TUO de la Ley MYPE: Artculo 49.- Rgimen de Pensiones.- Los trabajadores y conductores de la Microempresa
comprendidos en la presente Ley podrn afiliarse a cualquiera de los regmenes previsionales contemplados en el
Decreto Ley N 19990, Ley que crea el Sistema Nacional de Pensiones de la Seguridad Social, y en el Decreto
Supremo N 054-97-EF, Texto nico Ordenado de la Ley del Sistema Privado de Administracin de Fondos de
Pensiones.
Los trabajadores de la Pequea Empresa debern obligatoriamente afiliarse a cualquiera de los regmenes
previsionales contemplados en el Decreto Ley N 19990, Ley que crea el Sistema Nacional de Pensiones de la
Seguridad Social, y en el Decreto Supremo N 054-97-EF, Texto nico Ordenado de la Ley del Sistema Privado de
Administracin de Fondo de Pensiones (Lo resaltado en cursivas es nuestro).
d) El aporte mensual de cada afiliado ser como mximo del 4% (S/. 22.00
nuevos soles) de la RMV. El afiliado puede hacer aportes voluntarios (art. 58
TUO Ley MYPE).
e) El aporte del Estado se efectuara anualmente el ltimo da hbil del mes de
enero, hasta por la suma equivalente de los aportes mnimos mensuales que
realice efectivamente el afiliado (art. 60).
f) Se crea el Registro Individual de Afiliados cuya implementacin es de cargo
de la ONP (art. 61).
g) Se otorgarn pensiones de jubilacin, invalidez, viudez y orfandad (art. 62,
63, 66, 67 y 68).
h) El afiliado que cumpla 65 aos y 300 aportaciones efectivas, podr solicitar
el reintegro del monto acumulado ms la rentabilidad que haya generado.
Los herederos podrn solicitar el reintegro respecto a los aportes de su
causante (art. 65).
i) El afiliado al SPS podr trasladarse al SNP o al SPP con los recursos
acumulados en su cuenta individual, el aporte del Estado y la rentabilidad
de los mismos (art. 70).
j) El Fondo de Pensiones Sociales es de carcter intangible e inembargable y
administrado por una Administradora de Fondos de Pensiones, compaa
de Seguros o Entidad Bancaria (art. 71).
Situacin actual 77
De otro lado, la falta de una adecuada difusin sobre la implementacin del SPS
viene restringiendo an ms el mbito de aplicacin de este nuevo rgimen. Tal
como viene sucediendo en la implementacin del Componente Semisubsidiado del
SIS, se observa que las entidades del Estado no han coordinado la informacin que
se brinda a los microempresarios.
Caractersticas
Beneficiarios
78http://www.mef.gob.pe/NORLEGAL/decretos_urgencia/2010/DU059_2010.pdf
79Ver otras opiniones al respecto en http://www.cronicaviva.com.pe/index.php/pagina-libre/1250-ibono-de-gratitud-o-
pensiones-no-contributivas-para-adultos-mayores
Ayacucho y Huancavelica, pero que el prximo ao atender a por lo menos 10 mil
beneficiarios 80.
Tabla N 12
REAS DE
PROGRAMAS
INTERVENCIN
Capacitacin ProJoven (componente a emprendedores)
Tcnica REVALORA
Mi Chacra Productiva
Desarrollo Rural PAME Rural
RED Rural
Micro Corredores Socio Econmicos / MCSE
AgroRural (Marenass)
ProJoven Emprendedor
Y, como secuela del referido Taller, se logr constituir 10 PyMes hasta el momento,
en diferentes espacios de operacin de dicha iniciativa.
Focalizacin
Beneficiarios
Servicios
87 Lnea de intervencin menos desarrollada. A la fecha, la pgina web del programa no muestra informacin sobre
Revalora Empresa.
88 Diplomado en Emprendimiento de Negocios en ESAN y actualmente se ha convocado para el Diplomado en
Gastronoma en USIL.
Meta fsica 2009
La capacitacin en el 2009
Beneficiarios
Tabla N 13
Nmero de beneficiarios y monto de inversin
Lneas de inversin
Beneficiarios
Grfico N 48
mbito de Intervencin Nmero de IFIS por Departamento
Fuente: FONCODES
Caractersticas
Caractersticas
El objetivo central de los proyectos productivos es, mejorar los ingresos familiares
de los usuarios en forma sostenible, lo que se promueve a travs de tres lneas de
actuacin:
Beneficiarios
La inversin total dirigida a los proyectos fue de US $ 14.3 millones, con una
inversin promedio de US$ 800 dlares por familia, destinada al financiamiento de
planes de negocios ejecutados por NE y con la participacin de NEC.
91 Ms referencias en http://www.foncodes.gob.pe/mpaproducir.htm
Caractersticas
mbito de Operacin
Los proyectos productivos del Programa FONCODES III se seala que se localizan
en zonas rurales de la sierra y selva del pas, en espacios territoriales con
potencialidades productivas, denominados Micro Corredores Socio Econmicos -
MCSE. Se identificaron los siguientes: Amaznico (Loreto), El Llaucano
(Cajamarca), Huamanga (Ayacucho), Huancan-Putina (Puno), Huascarn
(Huaraz), Kuelap (Amazonas), San Martn (San Martn), Sierra Lima (Lima), Sierra
Piura (Piura), Tahuaman (Puerto Maldonado) y Tayacaja (Junn y Huancavelica),
haciendo un total de 11 Microcorredores Socio Econmicos. Dicha priorizacin
conglomer 12 regiones del pas, 37 provincias y 151 distritos.
Tabla N 14
mbito de Intervencin Por Nmero de Provincias y Distritos Atendidos
Fuente: FONCODES
4.2.4 AgroRural (Marenass)
Tabla N 15
PARTICIPANTES CAPACITADOS
INDICADOR ENERO ENERO ENERO ENERO TOTAL
DICIEMBRE DICIEMBRE DICIEMBRE OCTUBRE
2006 2007 2008 2009
N de participantes que 93,857 214,339 151,560 131,152 590,908
reciben una
compensacin
econmica.
94 Se sealaba que Marenass no promueve tecnologas que impliquen costos recurrentes. Se tratara de tecnologas
adecuadas a las realidades campesinas y a ser ejecutadas con recursos del propio medio.
95 Ver al respecto http://www.construyendoperu.gob.pe/MarcoLegal.aspx
PARTICIPANTES CAPACITADOS
INDICADOR ENERO ENERO ENERO ENERO TOTAL
DICIEMBRE DICIEMBRE DICIEMBRE OCTUBRE
2006 2007 2008 2009
N de participantes No ejecutado 36,988 55,840 47,896 140,724
certificados en
Capacitacin General.
N de participantes No ejecutado 14,087 12,894 62 27,043
certificados en
Capacitacin Especfica
Construyendo Per, adems de la obra fsica que realiza a travs de los proyectos,
brinda capacitacin (general y especfica) a los participantes96, quienes luego del
entrenamiento, muestran sus trabajos en expoferias que el programa organiza en
todo el pas a travs de sus oficinas zonales.
Las capacitaciones que realiza dicho Programa se orientan, tambin, a que los
participantes eleven su autoestima y descubran alguna actividad que ellos crean
desconocida. Con tales capacitaciones se facilita la reinsercin laboral y
autoempleo. Cabe destacar la presencia importante de la mujer en la mano de obra,
quien a partir de su participacin en el Programa aumenta su probabilidad de
emplearse, entrenarse y reinsertarse en el mercado laboral. El Programa ha venido
incorporando cuotas de participacin orientadas: los jvenes en riesgo, las madres
solteras, las personas con discapacidad o habilidades diferentes y las personas de
la tercera edad.
96 Se adiciona, identificando al participante/ beneficiario como sinnimo de poblador desempleado con carga familiar
que participa dentro de una estrategia de apoyo a su insercin laboral (ver al respecto
http://www.construyendoperu.gob.pe/Documentos/Transparencia/Normas%20Directivas/RM1782008TR.PDF
La atencin de necesidades inmediatas ya que el gasto de la compensacin
del beneficio econmico se dirige a alimentacin (70%), educacin (10%) y
pago de servicios (6%).
La Direccin Nacional de la MYPE del MTPE con el apoyo de la ONG italiana CESVI
present a la Regin Lombarda un proyecto denominado Maratona
Imprenditoriale (Maratn Emprendedora) el cual planteaba la necesidad de
aportar CAPITAL SEMILLA a las mejores iniciativas de negocios. Este proyecto fue
aprobado el 26 de octubre del 2006, en l, la regin de Lombarda (Italia) se
comprometa a aportar S/. 260,000.00 nuevos soles en capital semilla para los 60
mejores planes de negocios.
En esta misma lnea, la Ley (Art. 11 99 del Reglamento), establece las medidas de
promocin para la iniciativa privada. En el caso de las iniciativas empresariales, las
medidas de promocin ms adecuadas son: a. Formacin y acreditacin de
consultores y capacitadores y b. Transferencia de metodologas. En ambas medidas
se enmarca la concepcin del Programa Capacitacin para Creacin de Empresa
Nuevas Iniciativas Empresariales (NIE).
Sin embargo, una de las debilidades del proceso es que en el pas se cuenta con un
nmero muy reducido de profesionales especialistas, metodolgicamente y
tcnicamente, en la atencin a emprendedores, el mismo que requiere de una
dinmica distinta a fin de lograr motivar y preparar a quienes sern futuros
empresarios, motivo por el cual se capacit a un pequeo grupo de profesionales
en metodologas participativas y contenidos tcnicos con el fin de brindar servicios
a emprendedores en las regiones donde se desarrollaron los concursos, con nfasis
en la regin Ayacucho. Para cubrir las regiones de atencin por Mi Empresa con
expertos que manejan en forma integral (metodolgicamente y tcnicamente)
97 Ley N 29271. Ley que establece que el Ministerio de la Produccin es el sector competente en materia de
promocin y desarrollo de las MYPE y Cooperativas.
98 Artculo 67 del Reglamento de Organizacin y Funciones del Ministerio de la Produccin
99 Reglamento de la Ley MYPE (D.S. N 008-2008-TR) Ttulo III Instrumentos de promocin para el desarrollo y la
En este contexto, lo que resulta fundamental es tener clara la idea que los
empleados buscan trabajo despus que se construye el negocio y que el trabajo del
emprendedor comienza antes del negocio por lo tanto es urgente empezar a
formar emprendedores que contribuyan al desarrollo econmico y social a nivel
local, regional y nacional, a travs de la creacin de nuevas empresas.
Fuente: INEI ENAHO IV Trim. 2006, Elaboracin Programa de Estadsticas y Estudios Laborales PEEL del
100
MPTE 2006.
Con estas premisas, observamos que el Programa NIE est formulado en base a la
condicin de emprendedor/a, definido como la persona que suea y busca
transformar su sueo en realidad. Son aquellas personas capaces de producir el
cambio en la sociedad, gestionan la oportunidad, perciben y ejecutan una
innovacin con energa y conviccin (MTPE, 2007).
Grfico N 49
4.3.2 Capitalizando
Este programa, de la Municipalidad de Lima, fue creado en el 2004 102. Permite a las
asociaciones de comerciantes informales que ocupan espacios pblicos abrir una
cuenta de ahorros en la que deben hacer un aporte mensual o semanal establecido
y, tras seis meses o un ao, reunir la cuota inicial para la compra de un local, as
como el aval del banco en el que ahorran. Se trata de un Sistema que fomenta la
asociatividad mediante el ahorro individual 103, controlado e intangible con el fin de
desarrollar proyectos para el ejercicio formal de su actividad econmica en el
mediano plazo dejando las calles.
Caractersticas
Focalizacin
Un requisito para la operacin del Programa es que los comerciantes cuenten con
un proyecto aprobado en asamblea, adems, del acta de compromiso
correspondiente.
101 La Direccin Mi Empresa cuenta con 6 ventanillas de atencin en Lima Metropolitana en los distritos de: San
http://www.ucpr.edu.co/desarrollohumanoypaz/modulos/encuentrosinternacionales/ComercioenlascallesdeSurAmeri
ca/Ponencias/Luis_Gayoso.pptx
104 Ver al respecto http://www.munlima.gob.pe/Publicacion/publica.aspx?nid=401
Tabla N 16
Comerciantes autorizados
TOTAL 2,575
Fuente:
http://www.ucpr.edu.co/desarrollohumanoypaz/modulos/encuentrosinternacionales/Co
mercioenlascallesdeSurAmerica/Ponencias/Luis_Gayoso.pptx
Pero, como sub componente del programa FONCODES III (Contrato de prstamo
N 1421/OC-PE), se han financiado 260 proyectos de infraestructura econmica
productiva, estando 258 con liquidacin aprobada y 02 convenios en rendicin de
cuenta para la liquidacin. La inversin total del programa ascendi a USD 4.7
millones.
Beneficiarios
Caractersticas
Caractersticas
Tabla N 17
Empleo en informalidad: iniciativas de proteccin social
107 Artculo 57 del TUO de la Ley MYPE. Artculos 39 y del Reglamento, el Decreto Supremo N 008-2008-TR.
108 El REMYPE es el Registro Nacional de micro y pequea empresa Segn el DL 1086, quienes figuren en el
podrn participar de las compras estatales y acceder al 40% reservado a las mypes, a capacitaciones y
financiamientos, reduccin de tasas y multas laborales, adems de poder elegir el rgimen laboral especial (que
implica el pago de salarios y beneficios sociales de acuerdo con el tamao de la empresa) y a un sistema de salud y
pensiones que ser subsidiado por el Estado (Servicio Integral de Salud - S.I.S.).
En trminos del nmero total de asalariados que se encuentran laborando en las
empresas de menos de 9 trabajadores, la cifra registrada en el REMYPE significa el
6% del dicho total (Ver Grfico 50).
Fuente: REMYPE
Grfico N 51
Trabajadores de las Mypes y N de registrados en el REMYPE
112 As seala que est orientado hacia: profesionales independientes (abogados, mdicos, ingenieros etc);
trabajadores independientes (artesanos, carpinteros, taxistas, transportistas, electricistas, etc). y todas las personas
independientes que deseen contar con un seguro en salud. Tambin comprende a los dependientes (cnyuge,
concubino, hijos menores de edad y mayor incapacitado para el trabajo de manera permanente).
113 Para mayor detalle, revisar http://www.essalud.gob.pe/contenido.php?id=115
114 Los costos sealados son flat, independientemente del lugar de localizacin del trabajador independiente. Esta
caracterstica del seguro podra incorporar un criterio ms equitativo si se adeca a los costos de vida regionales
donde se tienen ingresos menores a los de Lima, por ejemplo. Ello equiparara esta modalidad con la del asalariado
afiliado a ESSALUD ya que, en este caso, a su plaza se le carga un mismo porcentaje de la remuneracin. As, si
ella contempla un menor salario en Huancavelica que en Lima, en el primer caso siendo el mismo porcentaje, 9%-
se termina aportando una cantidad en soles menor.
115 Este seguro podra mejorarse, en trminos de progresividad, si se vincularan sus costos de afiliacin con los
ingresos promedio en las regiones. Por ejemplo, si el monto estndar de S/ 65 se compara con las remuneraciones
promedio en estas regiones
Grfico N 52
Grfico N 53
ESSALUD: Asegurados por tipo de seguro (a setiembre 2010)
Fuente: http://www.seps.gob.pe/publicaciones/boletines.htm
Elaboracin: Propia
1. Reflexiones finales
116Ver al respecto: Huber, Evelyn, Universalismo bsico y el futuro de la seguridad social en la regin, disponible en
http://www.renda.nepp.unicamp.br/sistema/files/America_Latina/univsersalismo_AL_HUBER.pdf y el conjunto de
ensayos disponibles en Molina, Carlos Gerardo (editor), Universalismo bsico Una nueva poltica social para
Amrica Latina, disponible en http://idbdocs.iadb.org/wsdocs/getdocument.aspx?docnum=1324471
El Bono Dignidad (Ley No. 3791 del 28 de noviembre de 2007), adoptado en
Bolivia. Beneficia a los mayores de 60 aos. Los jubilados pueden cobrar 150
bolivianos mensuales o 1.800 por ao. Los que no perciben ninguna renta
reciben 200 bolivianos cada mes o 2.400 bolivianos por ao. Esta medida
estara beneficiando a poco ms de 676.000 mayores de 60 aos 117.
mayores
1.3 Qu modelo de poltica social sera el ms inclusivo?
121Los mecanismos de proteccin social disminuyen la incertidumbre de la persona frente a la probable prdida de
ingresos futuros y presentes en razn de discapacidad temporal, despido o de retiro de la PEA por razones de la
edad. Reducir la incertidumbre genera efectos positivos en el aumento de la productividad del trabajo. Dada la
heterogeneidad del mercado de trabajo local, contar con mecanismos de proteccin social se acerca al modelo de
empresa o de la actividad econmica 122, lo cual refuerza la sostenibilidad de las
mismas.
Por ello, se tienen que disear mecanismos de acceso que faciliten la cobertura de
dichos riesgos, incorporando las particularidades de un trabajo asalariado, de otro
independiente, distinguiendo el mbito urbano/ rural, la condicin de gnero y la
edad. Ello supone la incorporacin de un enfoque de demanda en la configuracin
de la oferta de prestaciones sociales.
podrn participar de las compras estatales y acceder al 40% reservado a las mypes, a capacitaciones y
financiamientos, reduccin de tasas y multas laborales, adems de poder elegir el rgimen laboral especial (que
implica el pago de salarios y beneficios sociales de acuerdo con el tamao de la empresa) y a un sistema de salud y
pensiones que ser subsidiado por el Estado (Servicio Integral de Saludo - S.I.S.).
124 Una encuesta reciente (setiembre 2010) aplicada a 190 microempresarios de Huaycn revel, por ejemplo, que
cerca del 90% de ellos desconoca los alcances de la ley MYPE, ASPEM.
125 As, el Ministro de Economa Ismael Benavides seal que se espera concluir con dicho reglamento y dejar
2. Recomendaciones
126 Por ejemplo, para el caso de aquellos que prestan servicios o compran bienes a una entidad formal, sta podra
retener un porcentaje del impuesto que paga para destinarlo hacia algn esquema de proteccin social en salud y/o
pensiones.En el caso del sector rural, es usual que un pequeo productor se vincule con una empresa registrada
que consolida su oferta, que procesa su materia prima o que le otorga financiamiento.
127 Se podra pensar en un smil de Mi Vivienda. Transcurrido un ao de aporte, el Estado coloca una cuota inicial
con el objeto de incentivar a que los independientes tomen un seguro de pensiones. Dicha cuenta no se puede
retirar hasta despus de un determinado nmero de aos, cercano con la edad de jubilacin.
128 Actualmente el Bono de Gratitud est dirigido a las personas mayores de 75 aos, que viven en situacin de
extrema pobreza
129 Ver al respecto Fiona Clark, Walter Mendoza De Souza, Fabio Durn Valverde, Gustavo Picado Chacn,
Eduardo Morn, Martn Rostagno, Federico Arnillas Lafert, Christian Snchez Reyes, .Envejecimiento con dignidad:
Pensiones no contributivas para reducir la pobreza en el Per,
http://www.mesadeconcertacion.org.pe/documentos/general/2009/libros/PNC_MCLCP.pdf
130 Actualmente se cuenta con un conjunto de programas de asistencia tcnica, capacitacin, fomento a la
asociatividad, etc. que sin embargo, no estn articulados a una poltica especfica, ni cuentan con la disponibilidad
presupuestaria necesaria para visibilizar su prioridad.
El diseo de las polticas de proteccin social deber reconocer la necesidad
de una cobertura total de los riesgos de la PEA urbana y rural vinculados al
desempleo, enfermedad, accidentes de trabajo, jubilacin, etc.
Reforzar la fiscalizacin laboral para que los trabajadores asalariados en
condicin de informalidad en empresas del sector formal accedan a la
seguridad social.
Hacer mayor difusin de la ley de las MYPE (D.L. 1086), de los mecanismos
de la REMYPE y la incorporacin en el rgimen laboral a los conductores y
asalariados de las microempresas. Asimismo, los sectores encargados
debern culminar con la reglamentacin del Fondo de Pensiones Sociales
(FPS).
Bibliografa
Beaumont, Martn; Gamero, Julio y Piazza, Mara del Carmen, Poltica social y ONGs,
desco 1996
Molina, Carlos Gerardo (ed.), Universalismo bsico. Una nueva poltica social para
Amrica Latina, Banco Interamericano de Desarrollo / Planeta, Washington, D.C.,
2006.