RGIMEN JURDICO DEL MUNICIPIO EN COLOMBIA 1

Por: Augusto Hernndez Becerra

Resumen: El municipio ha contribuido significativamente a reducir la pobreza y mejorar la

calidad de vida de los colombianos durante los ltimos treinta aos. Sin embargo enfrenta
problemas muy graves. Uno de ellos, la forzosa necesidad de atender a miles de vctimas
del conflicto armado desplazadas de sus lugares de origen por la violencia. Otro es la
corrupcin, que ha hecho estragos en todo el sistema municipal del pas, y por igual ha
manchado la imagen de chicos y grandes. Por otra parte el sistema poltico y los partidos no
estn funcionando normalmente, lo cual hace pensar en la necesidad de una reforma
poltica territorial. Si agregamos que el municipio es la institucin ms anacrnica del
Estado colombiano, se refuerza la idea de la reforma municipal.

Palabras clave: administracin, alcalde, autonoma, cabildo, centralismo, competencias,

concejo municipal, departamento, descentralizacin, gobierno, municipio.

1. Introduccin

Los municipios hispanoamericanos hicieron primero la obra de la colonizacin y luego la

de engendrar estados soberanos. En efecto, los cabildos fueron cimiento de la
administracin colonial y fuente generatriz de las gestas de independencia y de las
nacientes repblicas.

Sin embargo, a medida que los nuevos poderes nacionales se afirmaron sobre extensos
territorios desde comienzos del siglo XIX, los municipios americanos conocieron un
acelerado decaimiento. Los municipios fueron presa del centralismo impuesto por lejanas
autoridades, bien desde el centro poltico de todo un pas segn la frmula unitaria, o desde
los polos oligrquicos que se hicieron fuertes en las provincias y estados miembros de la
unin en los estados organizados como federaciones.

Puesto que una vez constituido el Estado los municipios quedaron desprovistos de sus
poderes originarios y fueron relegados a una condicin subalterna, durante el siglo XIX los
municipios fueron constantemente menospreciados. Debi avanzar mucho el siguiente siglo
para que desde la cspide del poder se les mirara con indito inters, pues se percibi que
sin ellos el Estado no sera capaz de llevar bienes y servicios a una poblacin creciente y
dispersa en territorios enormes, frecuentemente incomunicados.

Es as como en las ltimas dcadas se ha registrado un renacimiento municipal que,

superando la emotiva literatura libertaria y autonmica de lo local, pugna por afianzarse en
un estatus vigoroso de competencias y recursos garantizado por la Constitucin.

De cmo restituir el municipio a la posicin principal que le corresponde en el conjunto de

las instituciones democrticas trata el presente estudio de caso, que trata del municipio
colombiano. El anlisis que sigue recorrer las siguientes etapas: antecedentes,

1
Derecho municipal multinacional, Editorial Porra, Mxico, 2015.

1
fundamentos constitucionales, organizacin del gobierno municipal, sus competencias y
recursos, problemtica jurdica y conclusiones.

2. Antecedentes

El concepto de gobierno colegiado encarnado en el ayuntamiento o cabildo, caracterstico

del municipio colonial, sigui rigiendo durante los primeros tiempos de la repblica. La
Constitucin de la Gran Colombia (1821) dividi el territorio de la repblica en
departamentos, provincias, cantones y parroquias. En el nivel local se conservaron los
tradicionales cabildos o municipalidades de los cantones.

El territorio de la actual Colombia, escindido del estado de la Gran Colombia, del cual
form parte junto con Venezuela y Ecuador, se convirti en la repblica de la Nueva
Granada mediante la Constitucin de 1832. Fue entonces cuando la organizacin del
municipio colombiano adquiri la forma que an hoy conserva, definida en la ley del 19 de
mayo de 1834. Esta ley convirti al alcalde, que hasta entonces era un funcionario judicial
adscrito al concejo municipal, en verdadero administrador local, separado orgnicamente
del concejo. En sustitucin de la autoridad nica del municipio que durante ms de
trescientos aos fue en nuestro territorio el ayuntamiento, se instituy el concejo municipal.

En adelante la administracin municipal quedar bajo la direccin de dos autoridades: el

concejo municipal y el alcalde, el primero elegido por los habitantes del municipio, y el
segundo, cual especie de comisario o agente del poder central, nombrado por una autoridad
poltica superior.

Desde entonces la direccin administrativa del municipio qued convertida en un sistema

de cogobierno entre dos poderes locales relativa e imperfectamente separados: el concejo y
el alcalde. Las dos instituciones son de naturaleza administrativa: el alcalde administra el
municipio y el concejo expide actos administrativos subordinados a las leyes nacionales.

Las relaciones entre estas dos autoridades se rigen por los principios, no explcitos en la
ley, de separacin, equilibrio, especialidad y colaboracin. Los dos poderes municipales, a
su manera, son cabeza de la administracin: el alcalde la dirige, pero no puede dar rdenes
al concejo. Los actos del concejo son de superior jerarqua a los de los alcaldes, pero el
concejo no es superior jerrquico del alcalde, ni puede derogar sus actos. El alcalde no
puede suspender las sesiones del concejo, ni cerrarlo, ni disolverlo. El concejo no puede
suspender ni remover al alcalde.

Sobre estas bases, durante ciento cincuenta aos funcion en Colombia un modelo de
concejo municipal fuerte y alcalde dbil, que favoreci una alta politizacin de la
burocracia municipal y determin pobre capacidad administrativa, relaciones oscuras entre
el concejo y los alcaldes y, en fin, corrupcin. Este sistema de coadministracin concejo-
alcalde mantuvo a la administracin municipal sin direccin efectiva y lo dej a merced de
las disputas polticas.

Luego de que las administraciones departamentales siguieran en la primera mitad del siglo
XX un derrotero de auge, decadencia y finalmente descrdito, en la dcada de los aos
2
ochenta la descentralizacin territorial vino a orientar bajo el signo municipal importantes
reformas administrativas. Sobrevino as la necesidad de modernizar el municipio,
profesionalizar sus plantas de personal, dotar al alcalde de autonoma frente al concejo
municipal, transformar al alcalde en un gerente, mejorar el sistema electoral, fortalecer los
controles institucionales sobre la administracin, incentivar la participacin ciudadana. Se
expidieron leyes para descentralizar competencias y robustecer las finanzas municipales
con crecientes transferencias de recursos del presupuesto nacional. En este clima de
reformas por va constitucional se dispuso que los alcaldes, como primeras autoridades del
municipio, ya no fueran libremente nombrados y removidos por los gobernadores, sino
elegidos directamente por los ciudadanos. 2 Y al cabo de pocos aos lleg una Constitucin
enteramente nueva en 1991, que ratific las reformas municipalistas de la dcada anterior y
les dio renovado impulso.

3. Fundamentos constitucionales de la institucin municipal

El artculo 311 de la nueva Carta alude al municipio como la entidad fundamental de la

divisin poltico-administrativa del Estado:

Artculo 311. Al municipio como entidad fundamental de la divisin poltico-

administrativa del Estado le corresponde prestar los servicios pblicos que
determine la ley, construir las obras que demande el progreso local, ordenar el
desarrollo de su territorio, promover la participacin comunitaria, el mejoramiento
social y cultural de sus habitantes y cumplir las dems funciones que le asignen la
Constitucin y las leyes.

La Constitucin proclam en el artculo 1, como uno de sus principios fundamentales, la

autonoma de las entidades territoriales. Por el hecho de ser entidad territorial, de acuerdo
con el artculo 286, el municipio goza de autonoma. Agrega el artculo 287 que las
entidades territoriales (incluido el municipio) gozan de autonoma para la gestin de sus
propios asuntos, dentro del marco de la Constitucin y la ley.

Dicha autonoma convierte al municipio, conforme al artculo 287 de la Carta, en titular de

cuatro derechos constitucionales fundamentales: gobernarse por autoridades propias,
ejercer las competencias que les correspondan, administrar los recursos y establecer los
tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones, y finalmente participar en las
rentas nacionales.

La Constitucin protege el principio de autonoma de las entidades territoriales con algunas

garantas institucionales, y por tanto el municipio se beneficia de ellas. Es notable la
garanta que se encuentra en el artculo 294, consistente en que la ley no podr conceder
exenciones ni tratamientos preferenciales en relacin con los tributos de propiedad de las
entidades territoriales. El artculo 362 por su parte dispone que los bienes y rentas de las
entidades territoriales son de su propiedad exclusiva y gozan de las mismas garantas que la
propiedad y renta de los particulares, a lo cual agrega: los impuestos departamentales y
municipales gozan de proteccin constitucional y en consecuencia la ley no podr

2
Introducida mediante el Acto Legislativo N 1 de 1986.

3
trasladarlos a la Nacin, salvo temporalmente en caso de guerra exterior. En ambos casos
se trata de prohibiciones al Congreso de la Repblica para que se abstenga de vulnerar, por
medio de leyes, la autonoma territorial en la parte ms sensible de este principio: el factor
patrimonial.

Son autoridades propias del municipio, para los efectos de esta disposicin constitucional,
el alcalde y los integrantes del concejo municipal, todos elegidos por los habitantes del
municipio; son competencias del municipio las que le asignan la Constitucin y las leyes;
administran autnomamente los recursos propios y, de acuerdo con la ley, los que le
transfiere la nacin; su facultad para establecer tributos est esencialmente subordinada a la
ley; su participacin en las rentas nacionales est asegurada para todos los aos, y ordena la
Constitucin que la asignacin que por este concepto reciba el municipio sea siempre
superior a la del ao anterior.

Por otra parte el artculo 366 dispuso que es objetivo fundamental del Estado solucionar las
necesidades insatisfechas de salud, de educacin, de saneamiento ambiental y de agua
potable de la poblacin, esto es, ocuparse en primer lugar de los pobres:

Artculo 366. El bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la

poblacin son finalidades sociales del Estado. Ser objetivo fundamental de su
actividad la solucin de las necesidades insatisfechas de salud, de educacin, de
saneamiento ambiental y de agua potable.
Para tales efectos, en los planes y presupuestos de la Nacin y de las entidades
territoriales, el gasto pblico social tendr prioridad sobre cualquier otra
asignacin.

De esta manera la Carta hace explcita la razn por la cual existe el Estado: su objetivo
fundamental es proveer bienestar a la poblacin y luchar contra la pobreza. Y define en tan
solo cuatro referentes, para que no haya incertidumbre ni contradiccin y para orientar de
manera eficiente la poltica social del Estado, lo que las autoridades han de entender por
pobreza.

Ahora bien, la ley atribuy a los municipios el deber de garantizar la prestacin de los
servicios mediante los cuales se han de solucionar las necesidades bsicas insatisfechas de
la poblacin. En otras palabras, la poltica social del Estado se ejecuta por medio de los
municipios, son los municipios las entidades responsables de dar cumplimiento al objetivo
fundamental del Estado. Todo esto significa que el Estado Social de Derecho que
proclama el artculo 1 de la Constitucin solo ser viable en la medida en que los
municipios estn bien organizados y sean eficientes en el cumplimiento de su misin.

La ley, a iniciativa del Gobierno, fija los servicios a cargo de los Municipios. Es as como,
a partir de los artculos constitucionales 287, 311 y 356, la ley ha incrementado en forma
sustancial y constante las competencias municipales, sin desatender el aumento de sus
recursos. En este aspecto el proceso de la descentralizacin, desde 1991, ha obedecido a la
racionalidad sentada en la siguiente regla constitucional: No se podr descentralizar
competencias sin la previa asignacin de los recursos fiscales suficientes para atenderlas
(artculo 356).
4
La Constitucin cre un importante sistema de asignacin de recursos a las entidades
territoriales para financiar la descentralizacin: el Sistema General de Participaciones de los
Departamentos, Distritos y Municipios. Este Sistema de financiacin se apoya en principios
sociales y reglas estrictas de orden tcnico y presupuestal, y su cumplimiento ha sido
inexorable y constante durante los seis gobiernos nacionales que se han sucedido bajo el
nuevo orden constitucional. Para financiar la prestacin de los servicios a cargo de los
municipios ordena la Constitucin que los recursos del Sistema se destinen prioritariamente
a salud, educacin preescolar, primaria, secundaria y media, y a los servicios pblicos
domiciliarios de agua potable y saneamiento bsico, garantizando la prestacin y la
ampliacin de coberturas con nfasis en la poblacin pobre.3

Este sistema financiero constitucional presenta las siguientes caractersticas principales: i)

todas las entidades territoriales son destinatarias de estos recursos; ii) sin excepcin las
entidades territoriales reciben recursos del sistema todos los aos en forma continua; iii) las
partidas que se giran a las entidades territoriales se benefician de una regla de incremento
anual constante; iv) los recursos que reciben las entidades territoriales tienen destinacin
especfica; v) el gasto correspondiente debe enfocarse hacia la poblacin ms pobre y
vulnerable; vi) las entidades territoriales estn obligadas a demostrar mejoramiento
continuo en cuanto a eficiencia administrativa y fiscal.

Estipula la Constitucin que compete a la ley fijar las bases y condiciones generales para
crear, eliminar, modificar o fusionar entidades territoriales y establecer sus competencias. 4
Con sujecin a dichas bases legales es funcin de las asambleas departamentales crear y
suprimir municipios y segregar o agregar territorios municipales. 5

La norma vigente (artculo 11 de la ley 1551 de 2012) establece que las asambleas
departamentales nicamente podrn crear municipios a partir de una poblacin de 25.000
habitantes. Debe observarse que la ley 136 de 1994 exiga 7.000 habitantes, requisito que se
haba elevado a 14.000 habitantes con la ley 617 de 2000. En este bsico aspecto del
rgimen municipal resulta ostensible que la poltica del estado colombiano ha sufrido
caprichosos virajes en menos de veinte aos.

La organizacin del municipio, as como sus autoridades y competencias, estn

detalladamente descritas en la Constitucin, y establecidas de manera uniforme para todos
los municipios del pas. En todos los municipios se deben elegir alcalde y concejales.
Alcalda y concejo municipal son las autoridades superiores de la administracin municipal.
Estas autoridades, al igual que la institucin municipal en abstracto, tienen funciones
homogneamente asignadas por la Constitucin y las leyes. De aqu resulta que todos los
municipios, sin importar que sean grandes, medianos o chicos, estn organizados de
idntica manera y deben funcionar con sujecin a unas mismas reglas competenciales, por
lo cual sufren especialmente los municipios pequeos, los cuales cumplen sus obligaciones

3
Artculo 356.
4
Artculo 150 numeral 4 de la Constitucin.
5
Artculo 300 numeral 6 de la Constitucin.

5
hasta donde lo permitan los recursos y lo exijan, claro est, las condiciones y necesidades
especficas de cada municipio.

Las poblaciones indgenas que viven como comunidad y conservan sus usos, tradiciones y
costumbres, rechazaron en los debates constitucionales de 1991 que se les organizara como
municipios. Tan solo aceptaron la posibilidad de constituirse en entidades territoriales
indgenas, institucin sui generis que funcionara de acuerdo con reglas que deber
especificar una ley orgnica, an no expedida hasta el presente. Entre tanto, y sin aparente
preocupacin por la falta de esta ley, los pueblos indgenas, que representan
aproximadamente el 2% del total de la poblacin del pas, permanecen organizados en los
tradicionales resguardos, donde poseen la tierra en comn y dicha propiedad es por
mandato constitucional inalienable, inembargable e imprescriptible.6 Los indgenas, en sus
comunidades, se rigen por sus propias leyes y por su sistema tradicional de justicia, y se
gobiernan como lo disponen sus usos y costumbres. Es decir, los resguardos gozan de
mayor autonoma que cualquier municipio.

El departamento, nivel territorial intermedio de la administracin, no fue objeto de

especiales reformas en 1991, dado que la Asamblea Constituyente no tuvo en sus miras
modernizarlo sino suprimirlo. Sin embargo, dado que no prosperaron entonces las
propuestas sustitutivas del departamento a las que apuntaban varios proyectos federalistas,
regionales y provinciales, el departamento sobrevivi pero para quedar en un segundo
plano respecto del municipio. As las cosas, el departamento qued despojado de facultades
jurdicas para regular asuntos municipales y de autoridad poltica y capacidad financiera
para coordinar y orientar la accin municipal en su territorio. El municipio, frente al
departamento, no solo es autnomo, como toda entidad territorial, sino, de hecho, soberano
e independiente.

Con todo, en el proceso de revisin y ajuste al proceso de la descentralizacin territorial

ocurrido durante la ltima dcada, la ley ha asignado a los departamentos responsabilidades
crecientes en materia municipal, en especial para que administren los recursos que la nacin
transfiere a los municipios cuando estos no han logrado certificar su idoneidad para
manejarlos con eficiencia. 7

En este aspecto el departamento, con pesar de sus detractores, viene demostrando que es
indispensable para la operacin coherente e integral del modelo territorialmente
descentralizado. Al tener que asumir la responsabilidad subsidiaria en relacin con los
municipios que requieren su concurso, es notorio que el departamento deber fortalecerse
en la gestin de servicios municipales, para lo cual se le deber someter a una profunda
reingeniera.

6
Artculo 63. Los bienes de uso pblico, los parques naturales, las tierras comunales de grupos tnicos, las
tierras de resguardo, el patrimonio arqueolgico de la Nacin y los dems bienes que determine la ley, son
inalienables, imprescriptibles e inembargables. (Concordancia con artculo 329).
7
V.gr. el manejo de los recursos para agua potable y saneamiento bsico, artculo 3 de la ley 1176 de 2007,
Por la cual se desarrollan los artculos 356 y 357 de la Constitucin Poltica y se dictan otras
disposiciones.

6
4. El gobierno municipal y sus competencias

El gobierno municipal est a cargo de dos autoridades superiores: el alcalde y el concejo

municipal. El alcalde y los concejales son elegidos en la misma fecha para un periodo de
cuatro aos. Los concejales pueden ser reelegidos indefinidamente, en tanto que el alcalde
no puede ser reelegido para el periodo inmediato. El nmero de los miembros del concejo
municipal es proporcional a la poblacin y oscila entre un mnimo de 7 y un mximo de 21,
salvo el concejo distrital de la capital de la repblica, Bogot, que est integrado por 45
concejales.

La Constitucin de 1991 aspir a una perfecta separacin entre estos dos poderes
municipales con el objeto de suprimir la coadministracin concejo-alcalde que durante
muchos aos hizo dao a la gobernabilidad local. Se quiso entonces que el alcalde fuera un
gerente dotado de gran autonoma y liderazgo, y que el concejo se redujera a tres funciones
bsicas: expedir las normas generales necesarias para ordenar la administracin del
municipio, representar los intereses y necesidades de los ciudadanos y ejercer control sobre
la administracin.

Con este propsito dispuso la Constitucin que a los concejales no se les permite aceptar
cargo alguno en la administracin pblica, y que si lo hicieren perdern su investidura
(artculo 291 de la Constitucin). Tampoco pueden los concejales ni sus parientes ms
cercanos formar parte de las juntas directivas de las entidades descentralizadas del
respectivo municipio. Adicionalmente qued prohibido que sean funcionarios del
municipio los cnyuges o compaeros permanentes de los concejales, as como los
parientes de dichos cnyuges y compaeros en el segundo grado de consanguinidad,
primero de afinidad o nico civil (artculo 292).

A pesar de la severidad de estas prohibiciones constitucionales, a las cuales la ley ha

adicionado sanciones disciplinarias e incluso penales, la injerencia de los concejales en la
administracin municipal, por acuerdo con los alcaldes de eleccin popular, es una prctica
universal y fuente de sistemtica corrupcin. Jaime Castro, constituyente del 91 y exalcalde
de Bogot, expresa la honda preocupacin de los municipalistas al describir la crisis de los
gobiernos locales con las siguientes palabras:

Lentamente la descentralizacin se fue desnaturalizando y pervirtiendo hasta

convertirse para muchos en sinnimo de politiquera y corrupcin. As ha ocurrido
porque buen nmero de municipios y departamentos cayeron en manos de roscas y
camarillas, a veces clanes familiares, que se comportan como mafias polticas y
abusan del poder con fines non sanctos. Lo utilizan con el propsito, casi nico y
exclusivo, de recuperar, debidamente incrementadas, las inversiones hechas en
campaas cada da ms costosas; de pagar con licencias, permisos, autorizaciones,
contratos y burocracia, los favores electorales recibidos; de perpetuarse en el
poder y de elegir congresistas amigos8

8
Castro, Jaime, Descentralizacin sin pueblo, mbito Jurdico, Bogot, 30 de septiembre al 13 de octubre de
2013, p. 7.

7
Las competencias del municipio estn inicialmente definidas en los artculos 311 y 288 de
la Constitucin. El primero prescribe que el municipio prestar los servicios pblicos que
determine la ley y el segundo que la ley establecer la distribucin de competencias entre la
Nacin y las entidades territoriales. Agrega la Carta que el municipio debe construir las
obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la
participacin comunitaria y el mejoramiento social y cultural de sus habitantes. Las dems
competencias municipales, muy numerosas por cierto, han sido generosamente prodigadas
por la ley.

Como ya se ha anotado, la ley ha dispuesto que el municipio responda por la prestacin de

los servicios sociales esenciales en las reas de la salud, la educacin, el saneamiento
bsico y el agua potable. Pero, yendo mucho ms all de estos objetivos iniciales, las
competencias se vuelcan sobre los municipios como tumultuosa cascada de leyes generales
y especiales, mediante las cuales se pretende que el municipio sea sobre el terreno, para
todos los efectos prcticos, el Estado. Lo principal de las competencias de los municipios se
encuentra en las leyes 715 de 2001, 1176 de 2007 y 1551 de 2012.

En ellas encontramos, entre muchos otros deberes del gobierno local, promover alianzas y
sinergias pblico-privadas; atender la poblacin vctima del desplazamiento forzado;
manejar los recursos naturales y del ambiente; fomentar la industria nacional, el comercio y
el consumo interno; fomentar y promover el turismo; gestionar programas de desarrollo de
vivienda; incorporar el uso de nuevas tecnologas, energas renovables, reciclaje y
produccin limpia; ejecutar programas de alimentacin escolar con sus propios recursos y
los provenientes del departamento y la Nacin; construir y mantener las vas urbanas y
rurales del rango municipal. Tambin encontramos en la legislacin competencias tan
fantsticas al tratarse de un mandato municipal general, como la siguiente:

Construir y conservar la infraestructura municipal de transporte, las vas urbanas,

suburbanas, veredales y aquellas que sean propiedad del municipio, las
instalaciones portuarias, fluviales y martimas, los aeropuertos y los terminales de
transporte terrestre, en la medida que sean de su propiedad o cuando stos le sean
transferidos directa o indirectamente. 9

De todos los municipios del pas espera la ley, incluso, que se hagan cargo de Promover el
empleo y la proteccin a los desempleados. 10

El concejo municipal, rgano de representacin popular, expide las normas de mayor

jerarqua en el ordenamiento jurdico local, que se denominan acuerdos municipales.
Dichos acuerdos estn subordinados a la ley, son por tanto actos administrativos y sin
excepcin estn sujetos a control por la jurisdiccin de lo contencioso administrativo.
Mediante acuerdo municipal los concejos, entre otros asuntos, reglamentan la prestacin de
los servicios a cargo del municipio, adoptan los planes y programas de desarrollo
econmico y social y de obras pblicas, votan los tributos y los gastos locales, expiden
anualmente el presupuesto de rentas y gastos, determinan la estructura de la administracin

9
Ley 715 de 2001, artculo 76.4.1.
10
Ibidem, artculo 76.18.

8
municipal y las funciones de sus dependencias, reglamentan los usos del suelo, vigilan y
controlan las actividades relacionadas con la construccin y enajenacin de inmuebles
destinados a vivienda, dictan normas en materia de patrimonio ecolgico y cultural, ejercen
control poltico mediante la emisin de un voto de censura o de observaciones contra los
secretarios de la alcalda.

De las competencias del alcalde trata el artculo 315 constitucional, que le atribuye entre
otras funciones las de: cumplir y hacer cumplir la Constitucin, la ley, los decretos del
gobierno, las ordenanzas y los acuerdos del concejo; conservar el orden pblico; dirigir la
accin administrativa del municipio; presentar al concejo los proyectos de acuerdo sobre
planes y programas de desarrollo econmico y social, obras pblicas, ordenamiento
territorial, presupuesto anual de rentas y gastos y los dems que reclame la buena marcha
del municipio; crear, suprimir o fusionar los empleos de sus dependencias.

Cuando la ley ordena en abstracto al municipio que haga esto o lo otro, en realidad le est
imponiendo nuevas responsabilidades al alcalde, por ser este la autoridad ejecutora de la ley
en el municipio. Adems, muchas otras funciones le ha asignado la ley directamente al
alcalde en relacin con: el concejo; el orden pblico; la nacin, el departamento y las
autoridades jurisdiccionales; la administracin municipal; la ciudadana; la prosperidad
integral de su regin; el presupuesto municipal, etc.

No hay que esforzarse demasiado para concluir que el alcalde es el funcionario pblico ms
agobiado de deberes por la ley, y de quien esta exige las destrezas y conocimientos ms
diversos: debe ser gerente, jefe de personal, planificador, experto contable, economista,
abogado erudito en todas las disciplinas y vericuetos de la ley, financista, lder social y
empresarial, urbanista. Se dir, con toda verdad, que administrar un municipio es una tarea
compleja que debe estar a cargo de equipos profesionales interdisciplinarios. La realidad
del municipio colombiano, sin embargo, indica que cerca de mil de entre un total de 1103,
son municipios pequeos, con presupuestos limitados y una planta de personal tan modesta
que al alcalde le toca organizarlo y decidirlo todo.

El artculo 318 de la Constitucin faculta a los concejos municipales para dividir el

territorio en porciones urbanas y rurales, a efecto de que en estas se elijan por voto popular
juntas administradoras locales. Sin muchas atribuciones decisorias ni gran eficacia,
corresponde a las juntas velar por la buena prestacin de los servicios y garantizar la
participacin de la ciudadana en el manejo de los asuntos pblicos de carcter local. En los
municipios donde existan juntas administradoras locales el presupuesto municipal les
asigna unas partidas especiales.

Los municipios libremente pueden constituir asociaciones con el objeto de construir obras,
prestar servicios pblicos o ejercer funciones administrativas conjuntamente. Luego de
muchos fracasos se ha observado que, en lugar de crear personas jurdicas de derecho
pblico con estos propsitos, es ms prctico realizarlos mediante procedimientos que no
exigen nuevas estructuras administrativas, como la celebracin de convenios
interadministrativos.

9
Para hacer frente a los problemas de administracin que suscita la aglomeracin de
ciudades vecinas, el artculo 319 constitucional prev una modalidad especial de gobierno
supramunicipal denominado rea metropolitana. En sus rganos de administracin
participan las respectivas autoridades municipales. La autoridad metropolitana tiene como
principales funciones la planeacin, la gestin del transporte masivo y el ambiente, y la
ejecucin de obras de inters metropolitano.

La capital de la repblica tiene un rgimen constitucional y legal especial. Bogot es, de

acuerdo con el artculo 322 constitucional, capital de la repblica y del departamento de
Cundinamarca, y recibe la denominacin de Distrito Capital. Entre otros aspectos, Bogot
tiene de singular que en las elecciones de Gobernador y de diputados a la Asamblea
Departamental de Cundinamarca no participan los ciudadanos inscritos en el censo
electoral del Distrito Capital (artculo 327), y el Distrito Capital es el nico municipio del
pas que cuenta con representacin propia en la Cmara de Representantes (artculo 176).

Leyes recientes han pretendido introducir reformas al municipio, principalmente la ley

1454 de 2011, orgnica de ordenamiento territorial y la ley 1551 de 2012, de
modernizacin municipal. Estas disposiciones armonizan en general con los principios y
reglas constitucionales que ponen la descentralizacin y la autonoma de las entidades
territoriales en un lugar de preeminencia en el concierto institucional. Sin embargo, estas
leyes no logran llegar al fondo de los problemas de la descentralizacin territorial y, por
tanto, no ofrecen respuestas significativas a las necesidades de fortalecimiento institucional
y democratizacin de los municipios.

De acuerdo con un plan legislativo trazado desde 1991 en la Constitucin, el Congreso de

la Repblica deba dictar la ley orgnica de ordenamiento territorial. Esta ley especialsima
tiene como objetivo regular las consultas populares locales, la distribucin de competencias
y recursos, los requisitos para crear departamentos, el estatuto de las reas metropolitanas,
la creacin de regiones autnomas y la ereccin de las entidades territoriales indgenas.

La ley orgnica de ordenamiento territorial se ha venido expidiendo por partes,

gradualmente. La ms reciente de las leyes pertenecientes a esta familia, la ley 1454 de
2011, Por la cual se dictan normas orgnicas sobre ordenamiento territorial y se modifican
otras disposiciones, nada tiene de orgnica si se atiende a las materias que regula, y apenas
introduce tmidas y dispersas disposiciones de contenido municipal. Como balance en
relacin con esta ley orgnica se extrae que, luego de 22 aos y de varias iniciativas
legislativas, incluida la 1454 de 2011, tres temas permanecen sin desarrollo legal: los
requisitos para crear departamentos, las regiones autnomas y las entidades territoriales
indgenas. 11

11
V. Hernndez Becerra, Augusto, La ley orgnica no es el futuro de la descentralizacin, Revista del Buen
Gobierno, Bogot, Ao 1, N 2, noviembre 2006, p. 37. Tambin, del mismo autor, Ley orgnica y futuro de
la descentralizacin territorial, Revista del Centro de Estudios Polticos CEP del Ministerio del Interior y
de Justicia, Bogot, Ao 1, N 1, julio-diciembre de 2009.

10
La ley 1551 de 2012, Por la cual se dictan normas para modernizar la organizacin y el
funcionamiento de los municipios, ni desarrolla cabalmente las prescripciones del artculo
320 de la Constitucin Poltica sobre categorizacin de los municipios y la diversificacin
de sus estatutos legales, ni integra la legislacin vigente sobre la materia, segn se haba
ordenado en el artculo 37 de la ley 1454 de 2011. Tampoco moderniza la organizacin y el
funcionamiento de los municipios, traicionando as su propio nombre. Esta ley de cincuenta
artculos (la ley que quisiera integrar la legislacin municipal no tendra menos de
ochocientos artculos), so pretexto de modernizar las normas municipales se limita a
hacer unos retoques y discretas adiciones al rgimen municipal, que en esencia qued
exactamente igual que antes.

5. Problemtica jurdica actual

A pesar del compromiso institucional con la descentralizacin, y aun cuando el gobierno

nunca ha rehusado recursos al municipio porque la Constitucin ordena asignrselos
anualmente, en monto creciente y en cantidad considerable, el rumbo emprendido desde
1991 por la poltica de descentralizacin territorial ha sufrido avances y retrocesos. Es as
como durante los ltimos diez aos los gobiernos nacionales han decidido hacer mayor
presencia en las regiones, destinando a ello presupuestos propios, en detrimento de lo que
podra haber sido un esfuerzo mayor de financiacin directa de la Nacin a los gobiernos
municipales y departamentales.

La descentralizacin ha sufrido mella, tambin, por factores de clima institucional, tales

como la corrupcin y la crisis de los partidos polticos, y por factores de coyuntura, como
el narcotrfico y el conflicto armado. El mayor lastre para el proceso de descentralizacin,
sin embargo, ha sido en nuestro concepto el deficiente diseo constitucional de la
organizacin territorial del Estado, fenmeno que por lo general no se reconoce. La verdad
es que la Asamblea Nacional Constituyente fracas en su propsito de entregar al pas un
nuevo ordenamiento territorial. En 1991 no se reform la institucin municipal, que
conserv intactaa su anacrnica organizacin; tampoco se reformaron los departamentos,
que los constituyentes en realidad tenan la intencin de suprimir; no se modific la forma
del Estado, que conserv el carcter unitario que tena desde 1886 (se consideraron
propuestas de Estado regional, federal, organizado en provincias, pero todas fueron
rechazadas); y, en fin, no habiendo podido crearlas de una vez, la Asamblea se content con
decidir que en un futuro indeterminado podra haber provincias y regiones para sumarse a
los sempiternos municipios y departamentos.

Es inocultable que el municipio arrastra graves falencias estructurales, a lo cual debe

agregarse que el Estado no ha sido capaz de disear una poltica de largo plazo en materia
municipal. Los logros sociales y econmicos atribuibles al proceso de descentralizacin en
las dos ltimas dcadas se explican ms por el modelo constitucional de financiacin de las
entidades territoriales, que por la idoneidad de las instituciones municipales y
departamentales, an a la espera de urgentes reformas.

En esta parte final se proceder a identificar cuatro problemas esenciales de naturaleza

institucional, estructurales y de vieja data, que afectan al municipio y dificultan un mejor
desenvolvimiento del proceso de la descentralizacin territorial: la uniformidad del rgimen
11
jurdico municipal, la problemtica de los municipios pequeos, la debilidad de la funcin
subsidiaria del Estado y la recentralizacin como poltica de los aos recientes.

a. La uniformidad del rgimen jurdico municipal como problema

La concepcin unitaria del Estado colombiano tiene significativa expresin institucional en

la uniformidad jurdica de los municipios. Dicha uniformidad se manifiesta, entre otros
aspectos, en un modelo nico de organizacin, gobierno y administracin municipales, y
por tanto en una distribucin homognea de las competencias. Como resultado histrico de
este modelo jurdico, la mayora de los municipios, ms de mil, siendo relativamente
pequeos y pobres, sobreviven abrumados por un exceso de competencias que no pueden
cumplir a cabalidad, y agobiados por un aparato poltico y burocrtico excesivo para sus
limitados recursos y capacidades.

Los municipios ms grandes tambin reciben perjuicios del modelo municipal uniforme,
porque bien podran asumir ms competencias de las que les asigna la ley, y por tanto gozar
de mayor autonoma. Si la diversificacin de las competencias y formas de organizacin
municipal fuera constitucionalmente posible para los municipios mayores, se liberaran
fuerzas creativas muy prometedoras en los grandes centros urbanos del pas, que son sin
duda pujantes, y el gobierno nacional podra concentrar su accin en los municipios
intermedios y pequeos, ms necesitados de apoyo tcnico y financiero.

El modelo municipal nico tiene origen en la propia Constitucin, pues esta prescribe con
excesivo detalle, por igual para todos, la organizacin poltica y administrativa de los
municipios, as como las competencias de sus autoridades. Es debido a los celosos
mandatos uniformadores de la Constitucin que la regla de igualdad jurdica se ha
mantenido sin considerar la variable capacidad administrativa de los municipios, su grado
de desarrollo, los distintos tamaos, la densidad demogrfica o las actividades econmicas
predominantes.

La diversificacin de los modos de organizacin, gobierno y administracin municipales es

una opcin prevista en el artculo 320 de la Constitucin que dice as:

Artculo 320. La ley podr establecer categoras de municipios de acuerdo con su

poblacin, recursos fiscales, importancia econmica y situacin geogrfica, y
sealar distinto rgimen para su organizacin, gobierno y administracin.

Un creativo desarrollo de esta norma permitira disear organizaciones administrativas

pertinentes y ms eficientes, contribuira a profundizar la participacin ciudadana,
devolvera a los habitantes del municipio los beneficios de la descentralizacin, en buena
medida capturada hoy por los intermediarios polticos, y permitira superar la
disfuncionalidad del modelo de separacin de poderes, que impone al municipio un fuerte
gravamen de opacidad y corrupcin.12

12 Hernndez Becerra, Augusto Debilidad institucional del municipio y crisis del modelo de gobierno
municipal, Zero, Revista de la Facultad de Finanzas, Gobierno y Relaciones Internacionales, Universidad
Externado de Colombia, Bogot, octubre de 2007, pp. 20 a 25.

12
 GRUPOS DE MUNICIPIOS POR POBLACIN*
De 561 a 2.000 habitantes 18
De 2001 a 5000 habitantes 105
De 5001 a 10.000 habitantes 257
De 10.001 a 20.000 habitantes 323
De 20.001 a 50.000 habitantes 276
De 50.001 a 100.000 habitantes 72
De 100.000 a 200.000 habitantes 25
De 200.001 a 500.000 habitantes 19
De 500.001 a 999.999 habitantes 3
De ms de un milln de habitantes** 5
TOTAL 1103
* Tabla elaborada por el autor a partir de datos del Departamento Nacional de Planeacin
**Bogot, Cali, Medelln, Barranquilla y Cartagena

b. Municipios pequeos, territorios enormes 13

El Estado, al legislar para el municipio, se ha concentrado en los de mayor poblacin y ha

desatendido a los pequeos y su especificidad, a pesar de que son los ms numerosos y
administran casi todo el territorio nacional. En efecto, son pequeos si tan solo se tiene en
cuenta la poblacin, pero al observar su extensin geogrfica se descubre que son los ms
grandes del pas. Por ejemplo Cumaribo, municipio amaznico con 66.674 Km2, es ms
extenso que Costa Rica (51.100 Km2) y es ms que el doble de Blgica (30.518 Km2), con
apenas 58.327 habitantes. Solano, con 41.653 Km2, ejerce jurisdiccin sobre un territorio
equivalente al de Suiza (41.293 Km2) y es asiento de 12.931 habitantes. La Primavera, con
20.141 Km2, ocupa una extensin equivalente a la repblica de El Salvador (21.041 Km2),
y solo tiene 14.719 habitantes.14

El Estado debe reconocer la realidad diversa de los asentamientos urbanos, semirrurales y

rurales en el pas. El hecho es que por culpa de esa miopa municipal una poblacin muy
considerable, junto con la mayor parte del territorio, est desconectada de los servicios que
debe proveer el Estado, del sistema econmico y de la institucionalidad. La estructura
municipal existente no alcanza a incluir a millones de colombianos, que son la otra
Colombia, la marginal, la expuesta a todo tipo de violencias, la tiranizada por grupos
privados al margen de la ley. La Colombia del postconflicto est ad portas, pero si no se
enderezan las polticas del Estado nos estaremos preparando para nuevos conflictos, y la
falta de imaginacin administrativa y de esfuerzo legislativo seguirn alimentando la
perpetuacin del conflicto.

13
A.A.V.V. Problemtica de los pequeos municipios en Colombia Supresin o reforma? Bogot,
Universidad Externado de Colombia, 2003.
14
Hernndez Becerra, Augusto, Descentralizacin, autonoma municipal y poder local en Colombia. Balance
y perspectivas de un proceso a 2004, Descentralizacin, administracin pblica y Constitucin, Unin
Europea, Universidad Carlos III y Tribunal Constitucional del Ecuador, Ed. Corporacin Editora Nacional,
Quito, 2005.

13
El municipio es, ante todo, la ms autntica expresin del derecho de asociacin poltica de
los colombianos. En un municipio democrtico se expresa la voluntad de las comunidades
de vivir en comn y ayudarse mutuamente. Un nuevo municipio, ms compenetrado de la
voluntad poltica local y las necesidades de sus habitantes, puede agregar al contrato social
las clusulas que posibiliten a muchos connacionales de la provincia rural superar la dureza
del estado natural que les ha tocado vivir.

GRUPOS DE MUNICIPIOS POR SUPERFICIE *

Grupos municipales rea en km 2 Municipios
Megamunicipios 10.001 a 65.674 17
Municipios mayores 2.001 a 10.000 59
Municipios medianos 1.001 a 2.000 112
Municipios menores 201 a 1.000 497
Micromunicipios 15 a 200 418

*Tabla elaborada por el autor a partir de datos del Departamento Nacional de Planeacin

c. Debilidad institucional para el ejercicio de la subsidiariedad

Desde 1991 se ha credo que el departamento qued en vilo, a la espera de que lleguen a
suprimirlo y sustituirlo las regiones y las provincias. Nada ms equivocado, pues de
acuerdo con la Constitucin, en lugar de desplazar o absorber al departamento, las regiones
y provincias solo podrn sumrsele. De esta manera la Constitucin, tal vez sin
proponrselo, ha consagrado los departamentos a perpetuidad.15

A la ilusin de un departamento agonizante se agrega la de un futuro regional inminente. El

resultado de estas falsas ideas es una clamorosa debilidad del nivel intermedio de gobierno
para el ejercicio de la subsidiariedad. Siendo evidente que cerca de 1000 municipios no
tienen suficiente capacidad administrativa ni financiera para garantizar a sus habitantes el
acceso pleno a bienes y servicios pblicos, los niveles superiores de la administracin estn
llamados a actuar subsidiariamente. Para ello es necesario que existan administraciones
supramunicipales dotadas de especiales atribuciones jurdicas, de competencias propias y
recursos suficientes.

Este no es el caso del departamento, cuya ltima reforma administrativa data de 1986. A
partir del supuesto ficticio segn el cual su existencia es transitoria, no se ha considerado
urgente, ni siquiera, armonizar el estatuto legal de los departamentos con la Constitucin.
Han transcurrido ya 22 aos de interinidad departamental, que fcilmente podran
prolongarse durante 30 o 40 aos ms. Entre tanto sufre el municipio, abandonado a su
autonoma constitucional y a la plenitud de competencias que sobre su cabeza ha
15
La Constitucin de 1991, en su momento, tom nota de la necesidad de reconstruir el nivel intermedio de
gobierno. Pero poco o nada hizo para remediar el problema. Le perdon la vida al desahuciado departamento,
pero no movi un solo dedo para armonizarlo con el pujante municipio. Introdujo la hipottica posibilidad de
crear provincias y regiones, pero en lugar de crear herramientas prcticas para viabilizarlas atraves enojosos
requisitos y condiciones que al cabo de trece aos no se han podido cumplir (Hernndez Becerra, Augusto,
Antes y ms all de las regiones polticas, Colombia regional: alternativas y estrategias, Bogot,
Universidad Externado de Colombia y Konrad Adenauer Stiftung, 2005).

14
descargado la ley, sin el apoyo y complemento que deberan ofrecerle los departamentos,
que para eso existe el nivel territorial intermedio de gobierno en todas partes del mundo.

d. Principio constitucional de descentralizacin y poltica de recentralizacin

La debilidad del nivel territorial intermedio se ha convertido, adems, en un pretexto para la

recentralizacin. Puesto que no existen niveles intermedios eficientes, el gobierno nacional
ha acentuado su presencia en los territorios mediante la directa gestin de servicios y
provisin de bienes de todo tipo, para lo cual ha destinado caudalosos presupuestos.

Aun cuando las ayudas o auxilios directos del gobierno a los municipios son de gran
utilidad y alivio, especialmente en los casos de emergencia, tienen de inconveniente que, al
volverse una prctica permanente y sistemtica, se desaprovecha una capacidad
administrativa instalada, desinstitucionaliza, debilita la estructura regional del pas y, sin
duda, recentraliza con efecto democrticos negativos. Es as como el presidencialismo
colombiano, adaptndose a las ineficiencias del rgimen municipal y la debilidad del nivel
intermedio, se ha robustecido y ha querido imponerse como una alternativa a la
descentralizacin.

El descrdito de la descentralizacin por cuenta de la corrupcin administrativa, los ataques

de la subversin, el narcotrfico y las bandas criminales, la disolucin del sistema de
partidos polticos, son adversidades y amenazas reales para la institucionalidad, por
supuesto. Sin embargo, por cuenta de esos obstculos se est liquidando la
descentralizacin territorial, como proceso democrtico y como poltica pblica de rango
constitucional, que sin haber tenido norte preciso en la Carta Poltica ha perdido velocidad
y apoyo poltico. Y por ello ya no se considera que las competencias y recursos que
controla el gobierno central deban adecuarse a un modelo institucional ms descentralizado.
En lugar de reducir sus competencias, el gobierno central las consolida y extiende para
actuar como principal instancia subsidiaria sobre municipios y departamentos, y en la
misma medida incrementa su participacin en el presupuesto nacional, disminuyendo as el
espacio vital de las autonomas territoriales y su consiguiente fortalecimiento financiero. 16

6. Conclusiones

El municipio es quiz la institucin ms anacrnica del Estado colombiano y, por tanto, la

ms necesitada de reformas. Para dar vida al nuevo municipio convendra empezar por una
reforma poltica territorial, que devuelva el poder local a la comunidad, incremente la
participacin ciudadana, convierta en realidad la transparencia en el manejo de lo pblico y
fructifique en administracin honesta y de calidad. A continuacin vendra una reingeniera
de los municipios para hacerlos ms especializados y eficientes en el manejo de los asuntos
locales, dotarlos de organizaciones modernas y a la medida de sus diversas aptitudes y

16
En opinin del constitucionalista Manuel Fernando Quinche Ramrez, las ms recientes reformas
constitucionales y legales en materia territorial trazan la lnea de la destruccin del proceso de
descentralizacin que inspir en su momento a la Constitucin de 1991, y vuelven a erigir a las autoridades
locales como simples agentes del poder central. Derecho Constitucional Colombiano: de la Carta de 1991 y
sus reformas, Bogot, Editorial Temis S. A., quinta edicin, 2012, pp. 632 y 633.

15
posibilidades, y derivar de ese nuevo orden una racional distribucin de competencias y
recursos. La reforma municipal se complementar con una readecuacin de los niveles
intermedios, que son indispensables para implementar la subsidiariedad. La administracin
nacional deber reestructurarse como respuesta a la redistribucin general de competencias
y recursos que implica el relanzamiento de la descentralizacin territorial que se propone.

Colombia necesita fundar un nuevo municipio para la democracia, el bienestar y la paz. Los
municipios deben ser regulados a partir del reconocimiento de su diversidad. Y en la
conviccin de que tan importantes son los municipios pequeos como los medianos y los
grandes. Entre todos forman la red institucional que debe abrazar a todo el territorio para
integrar la nacionalidad. Si bien el crecimiento econmico y el mejoramiento de la calidad
de vida guardan fuerte relacin con las ciudades, el futuro ordenamiento territorial
colombiano no puede pretender la completa urbanizacin de la poblacin. Es necesario
preservar los asentamientos, las culturas y las economas rurales, y reconocer tambin a las
pequeas comunidades, con instituciones democrticas adecuadas, su derecho poltico a
constituirse como municipios.

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18