POLITICA SOCIAL: CONCEPTOS, MTODOS Y

CONTEXTOS.

DOMINGO, 11 DE ENERO DE 2009

Conceptualizacin de la Poltica Social

Existen diferentes definiciones de la Poltica Social que es necesario considerar para

abordar con mayor profundidad su anlisis, y entre otras, podemos mencionar las
siguientes:

Conjunto de medidas destinadas a elevar el nivel de vida de la gran mayora de la

poblacin, mediante la distribucin equitativa de los beneficios sociales actuales y
futuros del desarrollo econmico. (Saavedra, 1968)

La poltica social usa el poder poltico para remplazar, completar o modificar

operaciones del sistema econmico, con el fin de alcanzar resultados que el sistema
econmico no lograra por s mismo, y al hacer esto, lo hace orientado por valores
distintos a los de las fuerzas del libre mercado. (Marshall, 1975)

Es la aplicacin de medios polticos, generalmente medios estatales de poder, con

miras a la consecucin de unas metas sociales. Entre estas metas sociales se cuentan la
elevacin del nivel de vida, la garanta de un salario suficiente en caso de enfermedad,
de invalidez y vejez, y la redistribucin del producto social en favor de los grupos
econmicamente ms dbiles. (Schoeck, 1981)

Acciones y normas que tienen que ver con el bienestar de los individuos y grupos ,
los niveles de vida, las oportunidades de desarrollo individual y colectivo, etc. tambin
podra incluir aspectos que se refieren a la estructura de la sociedad.(Salazar y
Valdrini, 1988)

Conjunto de planes y aplicacin de medidas realizadas por el estado y otros

organismos de eficiencia pblica, que contribuyen a la eliminacin o alivio de los
antagonismos sociales e impulsan, el bienestar material y moral de la sociedad,
colectivamente considerada, y prioritariamente el de los sectores de menos recursos,
con el propsito adicional de fomentar el mejoramiento del nivel de vida y las
aspiraciones laudales de todos, dentro de lineamientos conjuntos o de gran amplitud.
(Cabarellas, 1989)

Conjunto de medidas que el estado pone en prctica con el fin de estructurar la

sociedad en forma ms justa, mediante la creacin y desarrollo de servicios sociales
no inmediatamente rentables (educacin, salud, vivienda, seguridad social, atencin a
grupos especiales, etc.) y tambin a travs de disposiciones que tienden a aliviar o
mejorar la situacin social de los econmicamente dbiles y jurdicamente
desprotegidos. El alcance de la expresin, en cuanto al contenido y prctica, est
estrechamente relacionado a los conceptos de Bienestar Social, Desarrollo Social y
ltimamente la poltica social se vincula tambin a todo lo concerniente con la calidad
de vida. (Ander Egg, 1990)

Programacin y la accin para el desarrollo y perfeccionamiento de las relaciones

sociales que constituyen procesos sociales, incluyendo las condiciones que le sirven
de base, mediante la elaboracin y ejecucin de planes, proyectos, mtodos, medidas y
otros mecanismos al respecto, con el objetivo de mantener y fortalecer los intereses y
el modo de produccin dominante. La Poltica Social constituye un principio, una
estrategia formulada para la atencin al hombre protagonista y gestor de procesos
sociales-, estrategia que, en armona con su tctica, est orientada, por una parte,
hacia las contradicciones con el fin de atenuar, disminuir o eliminar diferencias
sociales, y por otra, para promover medidas de bienestar social. (Barreras y Garca,
1994)

Sistema de principios y de orientacin de acciones interdependentes, que influye en

la calidad de vida o en el nivel de bienestar de los miembros de una sociedad, y
determina la naturaleza de las relaciones intrasociales de los individuos, las entidades
sociales y la sociedad en su conjunto. Comprende los fines y los objetivos de la accin
social, las leyes, los programas y las acciones evaluables del gobierno, tomadas por
una serie de consideraciones polticas para responder a un cierto nmero de carencias
mediante mecanismos de redistribucin progresiva de los ricos a los pobres, segn las
necesidades (Carey Blanger, 1996)

Conjunto de reglas mediante las cules se determinan los niveles y las modalidades
de la reproduccin de la fuerza de trabajo. (Garavito, 1996)

Articulacin direccionada del conjunto total de procesos administrativos pblicos,

tendientes a modificar positivamente las posibilidades de integracin social. (Gurza,
1996)

El concepto de poltica social abarca un conjunto de leyes, instituciones y acciones en

torno a la visin y metas que gobierno y poblacin se han fijado respecto al bienestar
social buscado, manifiesta una determinada modalidad y contenidos de relacin entre
el Estado y la poblacin. (Herrasti, 1998)

Conjunto de intervenciones pblicas (estatales) en las relaciones del mercado; que se

realiza para encarar situaciones consideradas injustas o inconvenientes de acuerdo
con los criterios valorativos predominantes en la sociedad, y/o para promover el
mejoramiento de la calidad de vida de determinados actores a quienes se considera
discriminados por el libre desenvolvimiento de las fuerzas del mercado, y que se
aplica en situaciones consideradas como incidiendo negativamente en la capacidad de
reproduccin de segmentos determinados de la poblacin o que resultan
disfuncionales al proceso de acumulacin. (Vilas, 1998)
 Es la intervencin en la realidad, mediante acciones planificadas que asignan
recursos escasos para aumentar el bienestar de la poblacin en su conjunto, lo que en
general se logra -ante todo- disminuyendo los sectores que viven en situacin de
pobreza (Franco, 1998)

Es la parte integrante del conjunto de las polticas pblicas, pero que contrario a lo
que se dice, no slo son para combatir la pobreza, sino que van encaminadas a
mantener la estructura social fundamental; aquella que mantiene el equilibrio social,
es decir, la que proporciona condiciones de gobernabilidad en el sistema. (Martnez,
1999)

Es el conjunto de actividades de las instituciones de gobierno, actuando directamente

o a travs de agentes, y que van dirigidas a tener una influencia determinada sobre la
vida de los ciudadanos. (Martinelli, 1999)

Conjunto de directrices, orientaciones, criterios y lineamientos conducientes a la

preservacin y elevacin del bienestar social, procurando que los beneficios del
desarrollo alcancen a todas las capas de la sociedad con la mayor equidad. (SHCP,
2000)

Forma de intervencin del estado en la sociedad civil. En un sentido ms restringido,

es el programa de accin del estado en materia social, dirigido a realizar algn tipo de
cambio en las estructuras sociales en una sociedad. (Encarta, 2000)

Al realizar una revisin de los anteriores conceptos, podemos afirmar que en una
primera aproximacin conceptual podemos ubicar a la poltica social como el
conjunto explcito y sistemtico de directrices, decisiones y proyecciones estratgicas
que, desde los mbitos estatales sociales y/o civiles, buscan modificar o transformar
ciertas cuestiones sociales.

De acuerdo con lo anterior, podemos hacer una aproximacin conceptual a la Poltica

Social, ubicada desde una perspectiva crtica, que la entiende como el proceso
articulado de lineamientos, decisiones, normas, cursos de accin y proyecciones
estratgicas, explcitas, permanentes, sistemticas y conflictuadas/consensadas
socialmente, definidas y validadas desde los espacios estatales y socio-civiles,
tendientes a modificar o transformar el fondo y la forma de cuestiones sociales
especficas y priorizadas social y polticamente.

Toda poltica social adems de servir como medio de reproduccin, asistencia,

hegemona, control y cohesin social, puede servir, de acuerdo al contexto
determinado donde se desarrolle, como medio y fin para elevar las condiciones
sociales de la poblacin, a partir, no solamente del acceso a servicios o beneficios
sociales ofertados a sectores en desventaja social, sino a partir de medios o vehculos
para el reconocimiento y ejercicio de los derechos sociales.
Las polticas sociales en tanto lineamientos, procedimientos y acciones estratgicas
para el funcionamiento de la esfera estatal, tienen relacin con los siguientes temas:

Derechos Sociales
Elevacin del nivel de vida colectivo
Servicios Sociales
Beneficios Sociales
Calidad de Vida
Atencin Social
Organizacin Social
Participacin Social
Lucha contra la Pobreza
Aspectos Socio-econmicos
Gestin Social
Construccin de Ciudadana
Democracia
Desarrollo sustentable
Desarrollo local
Capital social

En ese sentido, es importante mencionar que los objetivos de la poltica social son
multivariados, pero segn Marshall, es posible clasificarlos a partir de tres grandes
rubros: la eliminacin de la pobreza, la maximizacin del bienestar y la bsqueda de
la igualdad. (Marshall, 1975) Para este autor la eliminacin de la pobreza implica un
campo limitado de actuacin para la poltica social y su campo de actuacin se
concentra en los estratos socio-econmicos bajos de la sociedad a partir de lograr
mnimos de sobrevivencia.

Con respecto a la maximizacin del bienestar este objetivo es ms integral, ms

amplio pero tambin es el que incluye mayor complejidad ya que concierne al
bienestar de todos los sectores de una sociedad y no slo de los pobres. Asimismo,
este segundo objetivo busca generar o alcanzar un nivel ptimo de calidad de vida, en
vez de limitarse a un piso o nivel mnimo de sobrevivencia. Finalmente, la igualdad
tiene que ver con la traduccin en actos de una filosofa poltica cuyas implicaciones,
llevadas al lmite, tendran por supuesto consecuencias de ms largo alcance".
(Marshall, 1975)

Asimismo, al ser la poltica social una dimensin o expresin de las polticas

pblicas, conlleva los siguientes elementos:
La poltica social siempre constituye un canal de comunicacin entre el estado y la
sociedad, independientemente que ese canal sea horizontal o vertical, amplio o
reducido, excluyente o incluyente.
Toda poltica social se conforma con la articulacin de actores ubicados dentro las
esferas estatales, sociales y civiles: Estado, sociedad poltica, sociedad civil, mercado,
entre otras. Aunque es necesario mencionar que la articulacin de actores para
construir la poltica social se genera tambin de diferentes maneras: excluyente,
incluyente, amplia, mnima, dominante o marginal.
Toda poltica social siempre se genera y desarrolla a partir de la dualidad
conflicto/consenso, en tanto los actores sociales presentan y asumen diversas
visiones, objetivos y planteamientos proyectivos, en ocasiones similares, en ocasiones
en contradictorios.
Toda poltica social es una construccin social, porque se formula a partir de la
sistematizacin de los intereses, demandas y procesos de movilizacin de los distintos
sectores sociales.
Toda poltica social se desarrolla a partir de continuidades y rupturas, regresiones y
progresiones, por lo que nunca es lineal ni evolutiva.
Toda poltica social es multidimensional, es decir, siempre contiene aspectos
abstractos, concretos y operativos, es decir, contiene formas y modalidades de
planeacin, gestin, implementacin, ejecucin y evaluacin. La poltica social adems
de tener una visin filosfica y un componente terico-poltico, debe integrarse con
diferentes medios o mecanismos que permitan aterrizar u operar los servicios
sociales.
Toda poltica social es meta-temporal, es decir, se construye y se desarrolla a travs
de planteamientos y acciones de corto mediano y largo plazo. El corto plazo se vincula
con la modificacin de elementos circunstanciales o emergentes; el mediano plazo
tiene relacin con los elementos coyunturales; y el largo plazo busca solventar
necesidades, problemas o elementos estructurales de lo social.
Toda poltica social debe ser Integral, ya que se intercruza con distintos aspectos
econmicos, polticos, sociales y culturales de una sociedad, aunque, para su
concrecin es necesaria una fragmentacin metodolgica que ordene y gue su
desarrollo. Toda poltica social siempre es una respuesta del estado y de otros actores
de la sociedad a las problemticas y necesidades sociales, teniendo como objetivo la
transformacin o conservacin, con respecto a la forma y al fondo de esos fenmenos
sociales especficos.

Asimismo, es necesario advertir que la definicin y construccin de las polticas

sociales, ms que una modalidad tcnica, es un proceso histrico y poltico para la
transformacin social, y por ello, adquiere un perfil especfico a partir de los
siguientes aspectos y circunstancias:
Situacin Econmica local e internacional
Situacin Socio-Poltica local e internacional
Formas de vinculacin con el exterior
Movilizacin y Participacin Social
Identidad Comunitaria o local
Tipo de Estado y Sistema poltico
Tipo de Gobierno
Protagonismo de la Sociedad Civil
Tipo de Pacto Social
Formas e identidades culturales y expresiones locales y regionales
Formas de Negociacin y Concertacin entre actores sociales
Elementos educativos y culturales de la poblacin
 Cuestiones geopolticas y diferenciacin Regional
Legislacin Nacional y local

Finalmente, podemos mencionar que la generacin de Polticas Sociales requiere de

mecanismos que permitan vincular lo abstracto-diseado y lo concreto-
implementado, es decir, necesita formas y modalidades para operacionalizar un
marco normativo e institucional global y general y transformarlo en acciones y
operaciones concretas y especficas. Para trminos de anlisis es necesario que el
marco global social sea fragmentado y reagrupado en categoras sintticas que ayuden
a comprender sus articulaciones fundamentales y su posibilidad de concrecin como
reas, sectores de atencin prioritaria, sectores en desventaja social, sectores sociales
en situacin de pobreza.

Entonces la poltica social se diversifica en polticas sociales especficas, en planes

generales y en programas sociales especficos, aunque la operacionalizacin abarca a
sectores de la poblacin con diversas caractersticas sociales y culturales, entre los
que se ubican los siguientes:

Areas de la Polticas sociales:

Educacin
Salud
Vivienda
Alimentacin
Seguridad Social
Asistencia Social
Empleo y capacitacin para el trabajo
Ecologa y medio ambiente
Cultura
Recreacin y deporte
Participacin Ciudadana
Organizacin Social
Atencin Ciudadana
Proteccin Civil
Servicios de Informacin
Transporte y comunicaciones
Servicios urbanos

Sectores sociales de Atencin Prioritaria:

Adultos mayores
Jvenes
Nios-nias
Mujeres
Familia
Personas en situacin de discapacidad
Pueblos Indgenas
Minoras tnicas
 Comunidades Migrantes

Sectores sociales en Desventaja Social:

Nios, jvenes y familias en situacin de calle
Sexo-servidoras/es
Indigentes
Poblacin-seropositiva VIH
Vctimas de violencia familiar
Poblacin con problemas de adicciones

Sectores sociales caracterizados por situaciones socio-econmicas:

Poblacin en pobreza
Poblacin en situacin de pobreza extrema
Indigentes

LUNES, 12 DE ENERO DE 2009

Finalidades de la Poltica Social

Las polticas sociales pueden explicarse a partir de la estructura social, y a que su

vez producen determinados impactos sobre esta. Puede decirse que el anlisis de las
polticas sociales de los Estados de bienestar de la posguerra se ha situado,
simplificando en torno a tres grandes corrientes de estudio.

1) La tradicin marxista ha concebido los Estados de bienestar y la poltica social

moderna bsicamente desde dos puntos de vista: el funcional, como instrumento al
servicio de la produccin del modo de produccin capitalista; o el de la lucha de clases
como resultado del creciente poder de presin y de los esfuerzos de la clase
trabajadora.

2) Las diversas tradiciones no marxistas han orientado sus anlisis una direccin
mucho ms empiricista. La cuestin clave es para estas corrientes, la determinacin
de los factores casuales o variables explicativas del surgimiento de los Estados de
bienestar. El objeto de investigacin no h sido es Estado de bienestar en si; esto es la
articulacin de la gobernabilidad y la gestin de las desigualdades, sino el estudio de
las variables que lo determinan.

3) A finales de los 80s, se inauguran dos tipos de novedades respecto de las

anteriores tradiciones: a) el anlisis se efecta desde la desmercantilizacin; b) el
estudio de Esping-Andersen tambin supone un avance pues hace mucho ms
explicita la conexin entre la poltica social y la estructura social: el surgimiento de
distintos modelos de Estado de bienestar se explica con base en diferentes sistemas de
estratificacin social, su categorizacin como Estados de bienestar segn un esquema
simple de mercantilizacin, lleva a pensar en un Estado bueno, que desmercantiliza
a los ciudadanos para compensar los efectos perversos de un mercado capitalista
malo (Adelantado, 2003)

A partir de lo anterior es posible ubicar diversas finalidades que tienen relacin con
los objetivos ltimos, sustantivos o ms importantes de un sistema de polticas
sociales, y estas intencionalidades estratgicas se delimitan a partir de orientaciones
terico-polticas, entre las que podemos mencionar las siguientes:

La Poltica Social como mecanismo generador de bienestar social. Este enfoque

concibe a la poltica social como una serie de mecanismos, instituciones y
procedimientos que buscan generar bienestar social en una sociedad, disminuyendo y
eliminando las diferencias socioeconmicas entre los grupos de una sociedad
determinada, pero tambin enfrentando la desigualdad social con medidas
redistributivas y de acceso a servicios y beneficios sociales, a travs de a travs
de tres vas:

A) Con la generacin de empleo productivo, con salario suficiente para cubrir las
necesidades sociales, obteniendo prestaciones socio-laborales y contando con
elementos de capacitacin para el trabajo. Es decir, esta va busca convertir al
desempleado en trabajador asalariado. (salario directo) (Offe, 1988)

B) Con la posibilidad de acceso pleno a servicios sociales y en la obtencin de

beneficios sociales: salud, educacin, vivienda, alimentacin, seguridad social, cultura,
deporte y recreacin, subsidios en especie o monetarios, etc. (salario indirecto)
(Laurell, 1996)

C) Con la posibilidad de convertir a los individuos colectivos en agentes o actores

sociales plenos, generando, fortaleciendo y potenciando capacidades, titularidades o
fuentes de bienestar que permitan funcionamientos estratgicos dentro de los
entornos sociales. (Sen, 2000)

La Poltica Social vista como lucha contra la pobreza. Desde esta perspectiva la
poltica social es vista como el conjunto de mecanismos de accin social necesarios
para paliar y atenuar los efectos sociales del desarrollo, compensando minimamente a
los pobres: excluidos y marginados. Esta finalidad se traduce en el desarrollo de
programas asistenciales, compensatorios, promocionales, emergentes, cortoplacistas
y desarticulados, focalizados prioritariamente a sectores sociales en situacin de
necesidad extrema.

En este caso, la poltica social se restringe a dar apoyos o ayuda concreta y puntual en
situaciones emergentes a cierto tipo de poblacin seleccionada como prioritaria,
buscando paliar las repercusiones sociales de los programas de estabilizacin y ajuste
estructural, que han generado un incremento acelerado de la pobreza, y por eso, van
dirigidas a los grupos en extrema pobreza y pretenden "compensar" los desequilibrios
que el modelo econmico ha generado.
Desde ese enfoque la poltica social es limitada y reducida a dirigir lineamientos
sociales exclusivamente a sectores de la poblacin que viven situaciones sociales
negativas o extremas, no abordando a otros sectores de la poblacin que se
encuentran en medio de la pirmide social. por lo que desde esta mirada tendr una
naturaleza selectiva que focalizar los servicios-beneficios sociales para unos cuantos
sectores comprobadamente pobres. Estas polticas, si bien enfrentan circunstancial,
urgente y parcialmente el problema de la pobreza extrema, no han estado
encaminadas a desarrollar programas productivos integrales, estratgicos y
sustentables que impliquen su superacin. (Herrasti, 1998)

La Poltica Social entendida como mecanismo de reproduccin de la fuerza de trabajo

y de acumulacin de capital. En este caso la poltica social es vista como la accin del
Estado como poder moderador o conciliador en la lucha de clases sociales, mismo que
regula la produccin y el trabajo, mediante leyes y disposiciones que, en un primer
momento enfrenten las controversias laborales, y en un segundo momento, que
protejan las condiciones de trabajo del obrero para buscar el incremento de la
productividad, y con ello incidir significativamente en la acumulacin de capital y a la
vez en extender la hegemona del Estado sobre los ncleos de la poblacin.

Por eso, desde esta finalidad la Poltica Social es el conjunto de estrategias e

instrumentos estatales de accin social, indispensables para incidir en la reproduccin
de la fuerza de trabajo y en la legitimacin y ampliacin del dominio y poder del
Estado sobre los grupos que integran una sociedad. En esta caso, la poltica social
viene a ser la manera estatal de efectuar la transformacin duradera de obreros no
asalariados en obreros asalariados, de promover en los trabajadores la voluntad para
concurrir al mercado a vender su fuerza de trabajo y las habilidades necesarias para
mantenerlos dentro del sistema, todo lo que conlleva que tengan empleo, salario, y
como derechos inalienables que surgen de ellos, tengan asimismo servicios y
beneficios sociales. (Offe,1982)

La Poltica Social como medio de gobernabilidad y control social. En esta

perspectiva la Poltica Social se traduce en un circuito y/o conjunto de mecanismos y
dispositivos sociales estatales, que son identificados como indispensables para
asegurar la cohesin, el consenso y la estabilidad social. Desde este enfoque el fin de la
poltica social es la gobernabilidad de una sociedad, que implica el control social
persuasivo, para incidir a la reversin de las tendencias ms excluyentes y autoritarias
del sistema social en los planos econmico y poltico-cultural. Esto produce o genera
relaciones, instituciones y procesos sociales ms dinmicos e interactivos,
incorporando a la mayor parte de actores sociales y polticos, en el funcionamiento
estable de la sociedad y sus instituciones.

Desde esta postura, la cuestin social especfica aparece como un medio para el logro
y conservacin de la armona y la cohesin social, es decir, para esta perspectiva los
fines de la poltica social tienen que ver prioritariamente con lograr ambientes de
gobernabilidad, dejando en segundo plano y entendiendo como un medio, el acceso a
servicios, beneficios y prestaciones sociales. (Rivera, 1999)
La Poltica Social como medio para la construccin de ciudadana. Inicialmente
diremos que hablar de construccin de ciudadana tiene relacin con un multi-
proceso para constituir tejido social dotado de continuidad y capacidad de accin, lo
que permite lograr autonoma como modelo de organizacin y relacin con los actores
sociales. En tal sentido, el concepto de construccin de ciudadana remite al sujeto
colectivo responsable, dotado de derechos, deberes y capacidad de decisin, rasgos
caractersticos del ciudadano moderno. Tambin, la construccin de ciudadana
implica generar procesos de participacin y organizacin, que en s son referentes y
espacios de ejercicio y aprendizaje de la ciudadana.

En consecuencia, las polticas sociales tienen tambin como finalidad alterna

contribuir al establecimiento progresivo de una sociedad civil autnoma formada por
ciudadanos-colectivos, que tenga claridad de sus derechos y que fundamentalmente
tengan en sus manos los mecanismos para ejercerlos. Es as como, por medio de
sujetos colectivos, ciertos miembros de los sectores sociales populares pueden
acceder a una ciudadana que la sociedad muchas veces no les reconoce como
individuos o por sus caractersticas socio-econmicas.

Es preciso mencionar que desde una perspectiva terica las anteriores orientaciones
en torno a la Poltica Social aparecen como tipos ideales, es decir, como
configuraciones que permiten analizar un fenmeno social determinado, pero, en la
realidad concreta, la Poltica Social engloba todas esas orientaciones, ya que dentro de
los marcos de una sociedad aquella tendr una naturaleza dialctica, dicotmica y
contradictoria que har que todas las orientaciones mencionadas coexistan, se
enfrenten, se tensionen e interacten dentro un contexto socio-histrico especfico.

Es necesario advertir que el principio tico e inspirador de la poltica social implica

asegurar el bienestar social de la colectividad nacional a travs de orientaciones,
legislaciones, planes, programas y proyectos continuos y sistemticos para elevar las
condiciones sociales de todos los integrantes del estado nacional, pero, en el nivel de
concrecin, esos mismos elementos pueden incidir a paliar ciertos efectos de la
problemtica social que genera el mismo sistema socio-econmico, teniendo un
inters por la reproduccin de esquemas que permitan su preservacin y legitimacin,
y con ello conservar y fortalecer el status quo.

Es por eso que debemos ver a la poltica social desde una visin dual; por una parte
como el conjunto de mecanismos de reproduccin del sistema y como mecanismo de
control social, pero tambin como un instrumento de lucha y organizativo para lograr
el bienestar social colectivo a travs del reconocimiento de derechos sociales y del
acceso universal a servicios sociales incluidos en marcos legales, en opciones
legitimadas y en una red institucional de lo social.

De acuerdo a este planteamiento, la poltica social se convierte en un medio y un fin

para generar acciones contra la pobreza, para promover modalidades de organizacin
y participacin social, para idear mecanismos para la generacin de empleo y
obtencin de un salario digno, para lograr el acceso pleno a las prestaciones sociales,
para otorgar asistencia social, para eficientar la gestin social y ciudadana, para dar
capacidad de respuesta a las demandas populares, para incidir a la construccin de
ciudadana social, todo ello a travs de responsabilidades pblicas, tanto del Estado
como de otros actores sociales.