Cuaderno 3 America Latina Del Neoliberalismo Al Neodesarrollismo F

PNUD-Cuaderno 3.
indb 1 03/05/13 13:19

PNUD-Cuaderno 3.indb 2 03/05/13 13:19
Cuadernos de Prospectiva Poltica
En memoria de Juan Enrique Vega

Todos buscan, consciente o inconscientemente, encontrar un sentido
al futuro en la (re)significacin del pasado. En una perspectiva
psicoanaltica es buen punto de partida. Pero tambin puede trans-
formarse en una patologa: si el pasado atrapa, empantana, no cons-
tituye memoria, es melancola que paraliza. El pasado condiciona el
presente y no permite visualizar polticamente el futuro.
Juan Enrique Vega (1943-2012)

PROGRAMA DE LAS NACIONES UNIDAS PARA EL DESARROLLO
Heraldo Muoz
Director Regional para Amrica Latina y el Caribe
Antonio Aranbar Arze

Coordinador PAPEP, Coordinador Cuadernos de Prospectiva Poltica
Gerardo Noto
Asesor Regional, Cluster de Gobernabilidad Democrtica

Benjamn Rodrguez
Coordinadores Cuaderno n 3
Antonella Spada, Antonio Aranbar, Benjamn Rodrguez, Carlos Arroyo,

Daniel Moreno, Ernesto Pastrana, Fernando Mayorga, Fernando Caldern,
Francisco Canedo, Hctor Palomino, Juan Enrique Vega, Marco Aurelio
Nogueira, Martha Vicente, Sergio Aguiada
Autores de ensayos y estudios de caso Cuaderno n 3
Juan Carlos Reyes, Isabel Nava, Santiago Farjat, Caterina Colombo,

Mario Solari, Alejandro Delmar, Maribel Gutirrez, Juan Carlos Gutirrez,
Daniel Barrios, Marcela Smutt, William Pleitez, Ricardo Crdova, Roco Tbora,
Miguel Clix, Sergio Membreo, Tatiana Larrea, Luis Eduardo Gonzlez
Red PAPEP, colaboraciones especiales Cuaderno n 3
Sandra Jemio, Matas Gallardo

Equipo administrativo PAPEP
Esta publicacin cont con el apoyo financiero del Bur de Prevencin de

Crisis y Recuperacin (BCPR-PNUD), del Bur de Polticas de Desarrollo
(BDP-PNUD) y de la Agencia Espaola de Cooperacin Internacional
y Desarrollo (AECID).

Amrica Latina,
del neoliberalismo
al neodesarrollismo?
Cuaderno de
Prospectiva Poltica 3
Coordinadores
Benjamn Rodrguez
Autores
Sergio Aguiada
Carlos Arroyo
Fernando Caldern
Francisco Canedo
Fernando Mayorga
Daniel Moreno
Marco Aurlio Nogueira
Hctor Palomino
Ernesto Pastrana
Antonella Spada
Juan Enrique Vega
Martha Vicente

Amrica Latina, del neoliberalismo al neodesarrollismo? / Antonio
Aranbar Arze y Benjamn Rodrguez.- 1 ed.- Buenos Aires: Siglo
Veintiuno Editores, 2013.
424 p.; 23x16 cm. - (Cuadernos de Prospectiva Poltica; 3)
ISBN 978-987-629-256-6
1. Polticas Sociales. 2. Desarrollo Regional. I. Aranbar Arze,

Antonio, coord. II. Rodrguez, Benjamn, coord.
CDD 338.9
Esta publicacin es el resultado de un trabajo del Proyecto de Anlisis Poltico

y Escenarios Prospectivos (PAPEP) del Programa de las Naciones Unidas para
el Desarrollo (PNUD). Las opiniones expresadas en este documento no
necesariamente reflejan la posicin del Programa de las Naciones Unidas para
el Desarrollo, de las Naciones Unidas, o de sus Estados miembros.
2013, Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
2013, Siglo Veintiuno Editores S.A.
Diseo de cubierta: Cine Nmadas
ISBN 978-987-629-256-6
Impreso en Artes Grficas Delsur // Alte. Solier 2450, Avellaneda,

en el mes de junio de 2013
Hecho el depsito que marca la ley 11.723

Impreso en Argentina // Made in Argentina

ndice
Presentacin 11
Carlos E. Daz
Introduccin 15
Antonio Aranbar
Benjamn Rodrguez
1. Latinoamrica, del neoliberalismo al neodesarrollismo? 21

Antonio Aranbar
Benjamn Rodrguez
El nuevo orden multipolar 22

Las nuevas tensiones de la democracia 40
Los nuevos consensos del desarrollo 52
Corolario: buscando caminos propios al desarrollo 76
2. Brasil: continuidad, revisin y nuevas oportunidades 83

Oportunidades abiertas. La continuidad de la

poltica econmica 84
Polticas sociales como reorganizacin social 90
Lmites del sistema poltico y partidario 97
Potencia y potencialidades de la poltica externa 107
Conclusiones: apuestas y perspectivas 110
3. Bolivia: escenarios polticos del desarrollo 117

Fernando Mayorga
Definicin del modelo de Estado plurinacional 120

Debilitamiento de la coalicin de respaldo
al gobierno 129

8 amrica latina, del neoliberalismo al neodesarrollismo?
Reconfiguracin de la oposicin y del espacio

de discursividad poltica 131
Deterioro en la opinin pblica 135
Autonoma de accin en el ejercicio de
la ciudadana 136
Conclusiones: tendencias y desafos 138
4. Argentina: en busca de un nuevo modelo

de desarrollo 147
Hctor Palomino
Ernesto Pastrana
Poltica y reformas 149

Un esquema de coordinacin sindicatos-empresarios 155
El cambio de la estructura social 163
En busca de un nuevo modelo de desarrollo 173
Conclusiones 179
5. Hait: cultura, sociedad, poltica y partidos 183

Juan Enrique Vega
Introduccin 183
El Estado haitiano: crisis permanente 184
Elecciones 2011: dinmica y conformacin
del nuevo gobierno 189
Lo nacional: actores polticos y elementos
sociales clave 192
Los protagonistas individuales 194
La comunidad internacional y los actores externos 199
Organismos financieros internacionales 204
Las relaciones con Amrica Latina y el Caribe 205
Las ONG: actores nacionales o externos? 207
Corolario: el desafo de la construccin institucional 208
6. El Salvador: la gestin de un nuevo ciclo poltico 215

Sergio Aguiada
Introduccin 215
La demanda de cambio 216
La doble crisis 219

ndice 9
El esquema de gobernabilidad 224

Escenarios de gobernabilidad 229
Corolario: un contraste con los escenarios
prospectivos 241
7. Nicaragua: el agotamiento del pacto 255

Carlos Arroyo
Introduccin metodolgica 255

El punto de partida: el nuevo gobierno sandinista
2006 256
Situacin y desafos socioeconmicos de Nicaragua 257
Situacin y desafos poltico-institucionales
de Nicaragua 268
Los escenarios de mediano plazo 278
El punto de llegada: elecciones presidenciales 2011,
reeleccin y reconfiguracin del sistema poltico 282
A modo de conclusin: los escenarios probables 285
8. Per: la hora de la inclusin 289

Antonio Aranbar
Francisco Canedo
Martha Vicente
La hora de la inclusin 290

Las tensiones del crecimiento 293
Las tensiones del rgimen poltico 306
Los escenarios de la inclusin (2012-2016) 317
Corolario 325
9. Honduras: construyendo una salida a la crisis 327

Antonio Aranbar
Antonella Spada
La gestin de una crisis compleja 328

Las claves de reconfiguracin del sistema poltico 330
Los rostros de la fractura social y econmica 341
Los escenarios de gestin de la crisis (2012-2015) 349
Corolario: Honduras en la encrucijada 357

10. Carisma, sociedad y poltica:

los lderes del neodesarrollismo 361
Fernando Caldern
Daniel Moreno
Introduccin 361
Reflexin conceptual e histrica 363
Carismticos, neodesarrollistas y democrticos 374
Las demandas de la sociedad 380
Los desafos futuros 395
Referencias bibliogrficas 399
Los autores 419

Presentacin
Desde que Siglo XXI Editores Argentina reabri sus puertas

en 2000, fuimos desarrollando, junto con diversas instituciones, nuevas
series a travs de las cuales dar cuenta de los cambios histricos, as como
de las tendencias y aportes de las diferentes disciplinas contemporneas.
Fue as como surgi la posibilidad de llevar adelante un ambicioso pro-
yecto con el PNUD, del cual hoy nos sentimos orgullosos.
En 2007, con la publicacin del primer volumen de la coleccin Cua-
dernos de Gobernabilidad Democrtica, dimos comienzo a un riguroso
trabajo de difusin de estudios sobre prospectiva poltica. Las obras que
integran esta coleccin retratan, con una mirada proyectada hacia el fu-
turo, la sociedad latinoamericana en sus diversas facetas democrticas:
reformas estructurales, cambio social, crisis y conflictos.
Concebidas y elaboradas por el Proyecto de Anlisis Poltico y Escena-
rios Prospectivos (PAPEP), dichas publicaciones han ido ganando desde
entonces un merecido reconocimiento entre nuestros lectores, un pbli-
co selecto perteneciente sobre todo a los mbitos acadmico y poltico.
El xito de la empresa se debe, en parte, a la sustancia de sus conteni-
dos que, sumados al exhaustivo trabajo de cada volumen con las fuentes
muchas de ellas discutidas y analizadas crticamente, han dejado su
impronta en los diversos mbitos de formacin y circulacin de ideas.
Sin lugar a dudas, uno de sus mejores frutos ha sido la grata experiencia
de haber empezado el recorrido con estas obras de calidad.
Cinco aos despus, lanzamos los Cuadernos de Prospectiva Poltica,
nuestra segunda coleccin, tambin en cuatro volmenes. En este caso,
el enfoque est puesto en el contenido transversal de cada obra, que re-
fuerza el concepto de la poltica democrtica en diversos aspectos: como
necesaria para la resolucin constructiva e institucional de los conflictos
sociales; como sustancial para la resiliencia de los pases frente a embates
econmicos externos; como alternativa para potenciar toda construccin
de modelos nuevos de desarrollo, y como lente para analizar los discur-
sos, imaginarios y representaciones sociales de los lderes de la regin.

Como corolario de este proyecto, en una quinta entrega enriqueceremos

la coleccin con un libro sobre metodologa prospectiva que el PAPEP
ha estado aplicando en Amrica Latina con excelentes resultados.
La poltica ha pasado por un momento de desprestigio incluso a escala
global. Lo paradjico de esto es que el desencanto con la poltica con-
figura en s un modo de comenzar a hacer poltica. Se trata, entonces,
de encontrar mejores formas de practicarla, de manera que nos permita
avanzar como regin. En este sentido, el contenido de estas obras mues-
tra algunas directrices.
Todo escrito sobre poltica representa un desafo y demanda riguro-
sidad por la sensibilidad que comporta. Algo que, de hecho, hemos lo-
grado con creces en ambas colecciones: elevar la calidad de la poltica,
fortalecer la poltica democrtica para profundizar la democracia de ciu-
dadana. En suma, ambas colecciones se han propuesto mostrar la polti-
ca como el arte de lo mejor posible, a partir de un renovado compromiso con
las sociedades y sus actores.
Este tercer cuaderno de prospectiva poltica est conformado por tra-
bajos donde se plasma la experiencia del PAPEP. Retrata la situacin y
perspectivas de Latinoamrica a partir de un estudio comparado que
explora las formas de desarrollo, la consolidacin democrtica y la inser-
cin de la regin en un mundo con una estructura cambiante de pesos y
contrapesos. Le siguen estudios de casos nacionales y ensayos expertos,
y el libro culmina con un anlisis sobre los lderes carismticos en la re-
gin, a partir de una ronda de entrevistas realizada en un recorrido por
Latinoamrica, cuyo anlisis se profundizar en el cuarto volumen de la
coleccin.
Detrs de este proyecto hay una minuciosa logstica: convocar impor-
tantes autores de los cuatro puntos cardinales de la regin, concitar en-
trevistas, elaborar rondas Delphi, talleres y seminarios, as como la coor-
dinacin de las distintas fases de produccin, edicin e impresin con la
editorial. Detrs, tambin, hay el contrapunto y la coordinacin de dos
equipos cuyos esfuerzos han valido la pena. El resultado de este trabajo
en colaboracin es una coleccin que logra retratar una realidad tan he-
terognea como la de Amrica Latina, con riguroso trabajo acadmico y
cientfico. Ponemos entonces a consideracin del lector una nueva obra,
Latinoamrica, del neoliberalismo al neodesarrollismo?
Por todo esto, nos place presentar los Cuadernos de Prospectiva Po-
ltica y, en especial, este tercer volumen, que multiplic su buena aura
porque tanto los integrantes del PAPEP como los de Siglo XXI Editores
hemos formado una slida amistad en la elaboracin de libros, con el

presentacin 13
compromiso asumido por ambos: difundir conocimiento e investigacin

de calidad producida en Amrica Latina sobre Amrica Latina.
Por ltimo, quiero agradecer al PAPEP y a todo el equipo que coman-
da Antonio Aranbar, por la confianza depositada en nosotros para la
publicacin y difusin de un proyecto tan significativo.
carlos e. daz
Buenos Aires, febrero de 2013

Introduccin
Un futuro que se examina puede pasar a ser uno que se cons-

truye. Si realizamos el ejercicio de revisar el tiempo presente como el
futuro que vino del pasado, veremos que lo acontecido no se limita a la
extrapolacin de inercias conocidas del pasado, aunque podran soste-
ner sus races. Algunos factores estructurales dieron tendencia y forma
a su recorrido, mientras que los actores y su capacidad de agencia mol-
dearon su expresin. El PAPEP ha consagrado ms de una dcada al
anlisis poltico prospectivo. Su rigor cientfico le ha permitido generar
una metodologa propia y proyectarla a escala global. Este volumen ex-
pone la importancia y la necesidad de realizar estudios prospectivos en
las naciones y sus gobiernos. Para eso, el proyecto ha seleccionado, den-
tro de su amplia produccin, algunos estudios de casos nacionales que
ponemos a consideracin de la comunidad acadmica y poltica. En ellos
se podr observar la sustancia de la construccin de escenarios posibles
en determinadas coyunturas y comparar con la actualidad los rumbos
e impactos que tomaron algunas estrategias. Cabe sealar que fueron
trabajos realizados y validados de forma mancomunada con los distintos
gobiernos y una serie de actores nacionales.
La seleccin de estudios que presentamos en este cuaderno correspon-
de a Per, Nicaragua, El Salvador y Honduras. Para contrastar y ampliar
este abanico de pases sumamos cuatro ensayos sobre poltica y desarrollo
encargados a expertos sobre Brasil, Bolivia, Argentina y Hait, de manera
que esta muestra nos permita un panorama de reflexin a escala regional.
As, la estructura general del volumen est conformada de la siguiente
manera: un captulo introductorio que realiza un estudio comparado y
detecta rasgos comunes en los procesos de desarrollo, estudiados bajo la
lente del neodesarrollismo. A continuacin presentamos los cuatro ensa-
yos de los expertos correspondientes a los captulos 2 al 5, y luego, los
cuatro captulos siguientes, que constan de los estudios empricos de caso.
Por ltimo, el cierre es un anlisis sobre las caractersticas del liderazgo
regional en correspondencia con los textos precedentes.

El captulo 1 es una reflexin sobre los rasgos del nuevo orden mul-
tipolar en el que se inserta nuestra Amrica Latina diversa, los nuevos
equilibrios democrticos y los nuevos consensos sobre el desarrollo que
emergieron en la regin en la ltima dcada. Una reflexin que cons-
truye algunas tesis a partir del material presente en el cuaderno, de una
amplia revisin bibliogrfica complementaria y de insumos provenientes
de ricos debates en dos seminarios realizados a tal efecto. La profundiza-
cin en las particularidades de cada caso nacional nos ha permitido rea-
lizar algunas comparaciones geopolticas. Asimismo, el material de una
ronda de entrevistas a lderes polticos latinoamericanos nos ha permi-
tido comprender el discurso y los imaginarios que el liderazgo regional
sustenta como oferta. En suma, se trata de aportar una visin amplia e
ntima de la regin a partir de la perspectiva del neodesarrollismo, ejerci-
cio que, lejos de buscar revelaciones, aspira a generar debates acerca de
las nuevas circunstancias del posneoliberalismo que est en su momento
ms expresivo en Amrica Latina.
En el captulo 2, Marco Aurlio Nogueira reflexiona en torno a la
poltica y el desarrollo en Brasil a partir de las posibilidades de Dilma
Rousseff de retener y elevar lo mejor del proceso poltico. Reconoce que
la continuidad que existe en ese pas en materia de poltica econmica
favorece la materializacin de un nuevo ciclo de desarrollo, que se re-
fuerza mediante el incremento del gasto social orientado hacia los sec-
tores ms vulnerables de la poblacin. En el sistema poltico partidario
se resalta la necesidad de conectar el gobierno con el Congreso nacio-
nal y dialogar con la oposicin, la prensa y la sociedad civil. Adems de
los aspectos econmicos, sociales y polticos, Nogueira plantea un Brasil
protagonista del sistema mundial con una importante posicin relativa
en la estructura internacional y en la regin.
En el captulo 3, Fernando Mayorga analiza la definicin de un nuevo
modelo estatal durante la segunda gestin de Evo Morales (2010-2015)
que, en su faceta econmica, ha consistido en el impulso de un patrn
de desarrollo basado en la exportacin de materias primas y, en el plano
poltico, en la recomposicin de la coalicin de actores sociales que con-
forman la base de apoyo al gobierno. Mayorga revisa tambin el debilita-
miento de los dos ejes discursivos del Movimiento al Socialismo: el nacio-
nalismo como oposicin al neoliberalismo, expresado en la centralidad
estatal en la economa, y el indigenismo como rechazo a la homogeneiza-
cin cultural, que se ha traducido en la inclusin de las identidades y en
la representacin de las demandas indgenas y campesinas en el Estado
plurinacional. La discontinuidad y las contradicciones en estos dos ejes

introduccin 17
podran deteriorar la capacidad hegemnica del partido gobernante y

reconfigurar el campo poltico.
En el captulo siguiente, Hctor Palomino y Ernesto Pastrana revisan
la agenda de la segunda gestin de Cristina Fernndez de Kirchner,
que busca definir el sendero del desarrollo econmico combinando
polticas macroeconmicas con iniciativas para canalizar polticamente
las renovadas presiones corporativas, reconstruir el sistema de partidos
y reconfigurar el partido/coalicin gobernante. Las previsiones sobre
la evolucin de la situacin poltica y social del pas son analizadas en
torno a cuatro ejes principales: la capacidad estatal para sostener el
crecimiento econmico, redefinir la relacin Estado-sociedad, inducir
una reconfiguracin del sistema de partidos y asegurar el mecanismo
de sucesin del liderazgo. Se trata de delinear un nuevo modelo de
desarrollo que considere tanto las opciones de integracin como la in-
sercin autnoma en la economa internacional.
En el captulo 5 Juan Enrique Vega reflexiona sobre la difcil situa-
cin de Hait tras el terremoto, en medio de dramticos problemas de
pobreza y de restricciones institucionales. Para hacerlo, caracteriza a los
principales actores, advirtiendo que el propio concepto de actor poltico
es difcil de aprehender en la realidad haitiana si no se considera el com-
ponente cultural. Analiza el desarrollo histrico que precedi y marc
la complicada eleccin de Michel Martelly como presidente en 2011, el
peso de las orientaciones culturales, que son el sustrato de las acciones
colectivas, el papel de los actores internos y el rol determinante de los
externos.
El captulo 6 inaugura la seccin de estudios empricos. All, Antonio
Aranbar, Francisco Canedo y Martha Vicente analizan la posibilidad de
que se produzca un salto cualitativo en el proceso de desarrollo de Per,
donde la fortaleza de la economa contrasta con la debilidad de la pol-
tica, y la fuerza del mercado se da en un contexto de debilitamiento de
la capacidad reguladora e integradora del Estado. A casi dos aos de la
asuncin del presidente Ollanta Humala, el desafo central del perodo
2012-2016 es promover dinmicas de inclusin que sustenten el proce-
so de desarrollo peruano. En este sentido, el estudio hace un anlisis
profundo de las tensiones entre el crecimiento econmico y el rgimen
poltico para presentar escenarios de mediano plazo que sirvan de gua
para comprender los retos estratgicos de la presente gestin.
La realidad nicaragense que describe Carlos Arroyo en el captulo
7 da cuenta de una economa en franco proceso de recuperacin, de-
pendiente del apoyo y financiamiento externo, pero que parece haber

limitado su elevada vulnerabilidad a partir de la construccin de una ins-

titucionalidad econmica pactada, que se sostiene en un complejo entra-
mado de alianzas externas e internas que van desde el FMI y Venezuela
hasta la confederacin de empresarios privados y el partido gobernante.
Con ella se le ha dado prioridad a la implementacin de una agenda
social activa, pero inmersa en una frgil institucionalidad poltica, un
problema de vieja data del sistema poltico y del comportamiento de los
actores polticos.
En el captulo 8, Sergio Aguiada realiza un anlisis del nuevo ciclo
poltico inaugurado en El Salvador a partir de la alternancia pacfica que
abri las puertas al ejercicio de la izquierda en el poder, representada
por el Frente Farabundo Mart para la Liberacin Nacional (FMLN), tras
veinte aos de gobiernos de la Alianza Republicana Nacionalista (ARE-
NA). Este proceso es tanto el corolario de los Acuerdos de Paz, como la
respuesta a una demanda de cambio que refleja el agotamiento de los
esquemas de polarizacin poltica heredados de la confrontacin blica
de los aos ochenta. El proceso poltico muestra tanto la madurez de la
democracia salvadorea como, tambin, sus tensiones, reflejadas en una
serie de conflictos recurrentes entre las instituciones del Estado, y en una
serie de desafos. En particular, el de generar polticas pblicas efectivas
para contrarrestar los efectos sociopolticos negativos de una doble crisis
econmica y de seguridad, cuya evolucin sigue siendo incierta y cuya
solucin trasciende ampliamente la capacidad de los actores nacionales,
ms an si estos actan solos o se cierran a posibles acuerdos.
En el captulo 9, Antonio Aranbar y Antonella Spada analizan la natu-
raleza profunda de la crisis poltico-institucional de Honduras, que tuvo
su punto crtico en el golpe de Estado del 28 de junio de 2009. El estudio
hace un balance de lo que este dej a la sociedad hondurea, identi-
fica los retos estratgicos que hoy enfrenta el pas, tanto en el mbito
poltico-institucional como en el socioeconmico, y ausculta, a partir de
la formulacin de escenarios prospectivos de mediano plazo, las posi-
bilidades de reconfiguracin del sistema poltico y de rearticulacin de
polticas que permitan revertir el malestar social, en especial de cara a las
elecciones generales de noviembre de 2013.
El cuaderno se cierra con el captulo 10, un ensayo de Fernando Calde-
rn y Daniel Moreno sobre la influencia de una serie de lderes polticos
carismticos, neodesarrollistas y democrticos en los procesos histricos
que atraviesa la regin, explorando sus principales atributos. El escrito
profundiza la comprensin del fenmeno carismtico no slo como fac-
tor histrico sino en sus aspectos tericos, a fin de constituir un aporte a

introduccin 19
la comprensin de los procesos de cambio poltico y de los patrones de

desarrollo analizados en toda la obra.
Al igual que todo proceso de investigacin, este volumen es el resultado

de la confluencia de muchas voluntades y esfuerzos. Agradecemos muy
especialmente el impulso y el liderazgo del director regional del PNUD,
Heraldo Muoz; al coordinador del rea de gobernabilidad democrtica
para Amrica Latina, Gerardo Noto; a los representantes residentes del
PNUD, y a los equipos de gobernabilidad democrtica y PAPEP de los
distintos pases analizados.
Agradecemos tambin a los autores de los distintos estudios empricos
y a los participantes de los seminarios de Santa Cruz (21, 22 y 23 de mayo
de 2012) y de La Paz (12 y 13 de septiembre de 2012), Marco Aurlio
Nogueira, Fernando Caldern, Rolando Morales, Arnoldo Noriega, Gus-
tavo Fernndez, Virginia Beramendi-Heine, Vivian Schwarz, Guillermo
Campero, Paulina Recalde, Constanza Moreira, Daniel Moreno, Natasha
Loayza, Santiago Daroca, Armando Ortuo, Manuel Flores y Caterina
Colombo, por los valiosos comentarios y sustanciosos aportes que han
hecho.
Estamos en deuda con Fernando Molina, por su constante ayuda en
la edicin del cuaderno; con Juan Carlos Reyes, Isabel Nava, Santiago
Farjat, que nos han brindado un permanente apoyo en la investigacin;
con Sandra Jemio y Matas Gallardo, que se han ocupado de las gestiones
administrativas que permitieron que la preproduccin de este volumen
fuera fluida; con Gabriela Maire y Viviana Ascarrunz, que se encargaron
de la composicin grfica de las tapas de la coleccin, y con el equipo
de Siglo XXI Editores, dirigido por Carlos Daz, y en especial a Federico
Rubi, por el excelente trabajo y permanente apoyo, y por su compromiso
con las publicaciones del proyecto.
antonio aranbar
benjamn rodrguez
La Paz, enero de 2013

1. Latinoamrica, del neoliberalismo
al neodesarrollismo?
Antonio Aranbar
Benjamn Rodrguez
Hay una serie de rasgos y circunstancias que permiten afirmar

que la agenda de desarrollo en Amrica Latina comienza a redefinirse
siguiendo un modelo propio, asentado en la centralidad del Estado y en
una democracia que cumple ya tres dcadas. Este modelo toma distancia
de aquella teologa econmica desreguladora, que empez a declinar
entrado el nuevo siglo, y ensaya lo eclctico al concertar de manera acti-
va el protagonismo estatal con varios elementos de la economa de mer-
cado, en un ejercicio que impulsa la expansin de las polticas sociales y
la articulacin del mercado interno. Su dinmica se afianza en la emer-
gencia de un nuevo orden mundial multipolar, donde Amrica Latina se
instala y, a travs de potencias regionales como Brasil o Mxico, tiene un
rol trascendente al intensificar las interacciones con las potencias emer-
gentes o ya establecidas.
El presente captulo reflexiona sobre los rasgos de este nuevo modelo
a partir de un anlisis comparado de la regin. Se nutre de los estudios
de caso presentes en el cuaderno y de los recursos de investigacin de la
metodologa PAPEP, que incluye talleres de anlisis y reflexin prospec-
tiva con acadmicos y polticos latinoamericanos.
Cuatro son los hallazgos transversales a los estudios de caso analizados:
la diversificacin de las relaciones internacionales de los pases de la re-
gin en el marco de un nuevo orden multipolar emergente, la creciente
centralidad del Estado y de los mecanismos de integracin subregionales
en un proceso de bsqueda y/o afirmacin de mayores espacios de auto-
noma econmica y poltica, la consolidacin progresiva de una agenda
de desarrollo posneoliberal que apuesta a conquistar nuevos mercados
de exportacin a la vez que potencia la articulacin y la ampliacin del
mercado interno aunque no necesariamente ponga en cuestin el pa-
trn de desarrollo histrico, y el enraizamiento de un orden poltico
democrtico estable aunque se asiente en desigualdades y violencias
crnicas y en una cultura poltica con resabios autoritarios.
Si bien se trata de tendencias comunes que tienen el potencial de mar-
car el panorama poltico del desarrollo latinoamericano en la prxima

dcada, tambin es preciso resaltar la existencia de enormes diferencias

entre los casos analizados. Sobre esta plataforma comn, lo ms proba-
ble es que Amrica Latina se encuentre en un punto de bifurcacin.
Como seala el informe PNUD-OEA (2012), de forma creciente, en los
prximos aos, asistiremos a la configuracin de un mapa poltico di-
ferenciado en la regin, con contrastes cada vez ms marcados entre
aquellos pases que logren dar un salto cualitativo en trminos de un
ejercicio equilibrado, equitativo y sostenible de los derechos ciudadanos,
generando crculos virtuosos de sostenibilidad democrtica y aquellos
pases en los que prevalezcan ciudadanas de baja intensidad y donde
la desigualdad y la violencia crnicas configuren un crculo vicioso de
erosin democrtica.
El presente texto se estructura en tres partes en las que se analizan las
posibilidades geopolticas ampliadas de Amrica Latina; los claroscuros
de la construccin democrtica en la regin; y la emergencia de una nue-
va agenda de desarrollo con un retorno a la centralidad del Estado. Son
temas que pretenden dar cuenta de los rasgos de un ciclo que emerge
luego de la compleja crisis del neoliberalismo que, de forma diferencia-
da, afect las democracias de la regin entre 1998 y 2003 en la llamada
media dcada perdida del crecimiento.
el nuevo orden multipolar
En los ltimos veinte aos el escenario internacional se ha reestructura-

do de manera radical. La desaparicin formal de la Unin Sovitica y,
con ella, el fin de la Guerra Fra fueron percutores del desplazamiento
del poder econmico, poltico y militar a escala global que posicion
a los Estados Unidos como potencia hegemnica a inicios de los aos
noventa. Esto prefigur una suerte de orden mundial unipolar que slo
pareca ser contestado a nivel econmico y tecnolgico por el capitalis-
mo alemn y la configuracin de un espacio econmico y monetario co-
mn en Europa y, sobre todo, por el japons, cuyo dinamismo sostena
un proceso vertiginoso de convergencia con la capacidad de produccin
de los Estados Unidos,1 pero que no tena un paralelo en el plano polti-
co y menos an en el militar.
1 Entre 1985 y 1995 el peso relativo de la economa japonesa en el PIB global

latinoamrica, del neoliberalismo al neodesarrollismo? 23
Las tesis de la configuracin de un nuevo orden unipolar se con-

firmaron con la pesadilla econmica de recesin y deflacin que se
instal durante una larga dcada en Japn a partir de 1995, y con la
expansin econmica sin precedentes que vivi la economa norteame-
ricana una vez superada la recesin de 1992. Por entonces, la duracin
de la fase expansiva del ciclo econmico aliment cierta euforia ante la
emergencia de lo que se denomin la nueva economa, concepto que
transmita la conviccin de que la transformacin tecnolgica permita
crecimientos acelerados de la productividad que situaban el potencial de
crecimiento en nuevas fronteras, dando origen a crculos virtuosos que
eliminaran las recesiones.
Entre 1995 y 1999, la productividad del trabajo en los Estados Unidos
se situ un 75% por encima del promedio de las dos dcadas anteriores.
Se trataba, nada ms y nada menos, que de un nuevo paradigma que
asegurara un crecimiento elevado y sostenido, con niveles bajos de de
sempleo y sin presiones inflacionarias (Ryd, 2003: 11).
El pinchazo de la burbuja tecnolgica, en marzo de 2001, y los atenta-
dos terroristas de septiembre del mismo ao afectaron de forma durable
las bases de la hegemona estadounidense, mientras que los excesos de
la guerra y de los mercados desregulados condujeron a la peor crisis en
la historia de los Estados Unidos en casi un siglo. Si en los noventa el cre-
cimiento anual de la economa se situaba en el 3,6%, a lo largo de toda
la dcada siguiente apenas alcanz el 1,8%. Por ello, mientras en el ao
2000 la economa norteamericana presuma del pleno empleo tcnico
(una tasa de apenas el 4% provocada por las fricciones inherentes a los
procesos de ajuste en el mercado laboral), una dcada despus mostraba
cifras de desempleo nunca antes registradas en su historia, superiores al
10%. De modo que, si a fines de 2000 los Estados Unidos se haban con-
solidado como la primera economa mundial (32%), incluso por encima
de toda la Unin Europea, en 2010 su peso relativo haba cado al 23%.
La crisis financiera internacional de 2008-2009, el estancamiento cr-
nico de Japn y la crisis de la deuda europea profundizaron las tenden-
cias al deterioro del poder econmico de las potencias referentes, en
tanto que el dinamismo sostenido de nuevos actores a escala global abri
el debate sobre el tipo de orden mundial que seguira al declive de la
se increment del 11 al 18%, mientras que el de la economa estadounidense

se contrajo del 34 al 25% del PIB global. Todas las proyecciones realizadas
a inicios de los noventa advertan que, de seguirse esa tendencia, en una
dcada la economa japonesa superara a la estadounidense.

hegemona norteamericana. En 2003 se acu la sigla BRIC para sealar

que los nuevos polos de poder emergente, a inicios del siglo XXI, se en-
contraban en Brasil, Rusia, India y China debido al tamao, la poblacin
y los recursos de esos pases pero, tambin, por su dinamismo econmico
y estabilidad poltica. Hacia 2012, estas cuatro economas se encontraban
en el grupo de las diez ms poderosas, con China ocupando el segundo
lugar, slo detrs de los Estados Unidos. En los aos siguientes, a los
BRIC se aadiran Estados fuertes y representativos como Mxico, In-
donesia, Turqua o Sudfrica. En palabras de Haas (2008), el poder se
encuentra hoy en muchas manos y en muchos lugares, los actores son
mltiples, diversos y con diferentes grados y tipos de poder.2
En el mismo sentido, Zakaria (2009) anuncia el surgimiento del res-
to, que trasciende el maniquesmo norteamericano y abre la competen-
cia entre pares que no luchan por la hegemona sino que entran por la
puerta econmica y estratgica haciendo que disminuya el poder relativo
de los Estados Unidos aunque sin sobrepasarlo. El podero militar (po-
der duro) de esa nacin supera por mucho al de otros pases. Sin embar-
go, como seala Gravendorff (2010), las potencias emergentes, a la par
de reafirmar su soberana nacional, hoy se ven forzadas a marcar sus zo-
nas de influencia no slo por razones de geopoltica, sino tambin para
hacer valer sus propias convicciones frente a los principios que guan a
las otras potencias.
En la ltima dcada, esas potencias emergentes tomaron el relevo en
la contribucin al crecimiento y alcanzaron el PIB de algunas de las po-
tencias establecidas. Segn datos del Banco Mundial y proyecciones del
FMI, mientras que los seis pases que ms contribuyeron al crecimiento
mundial en 2004 fueron Estados Unidos, Japn, Inglaterra, Alemania,
China y Francia, en 2014 se estima que Rusia, India y Brasil se habrn
sumado a Estados Unidos y China como locomotoras de la economa
global. En los ltimos quince aos se ha operado un cambio drstico en
la composicin del PIB global, as para 2010: los BRIC ms Mxico repre-
sentan el 20% de la produccin mundial, Estados Unidos el 23% y las de-
ms economas del G-8 el 29% (grfico 1.1). En 2014, la economa china
representar el 14% del PIB global y Brasil se habr afianzado como la
quinta economa del mundo, por detrs de Japn y Alemania, con el 6%.
2 Frente a la multipolaridad que caracteriza las actuales relaciones de poder en

el mundo Richard Haas prefiere hablar de no polaridad (Haas, 2008; cit.
en Westendorp y Cabeza, 2011).

Grfico 1.1. Peso relativo del PIB mundial (economas

emergentes y potencias mundiales establecidas)
(en porcentajes del PIB mundial)
45
42
41
40 39
36
35
35 33 33
31
30 29
28
27 26 26
25
25
23 23
21
20
20
15
12
10
10 9 9
8 8
0
1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2014
Estados Unidos Alemania, Canad, China, Brasil, Federacin Rusa,

Francia, Italia, Japn, India, Mxico
Reino Unido
Fuente: Elaboracin propia con datos del Banco Mundial (2012) y proyeccio-
nes del Fondo Monetario Internacional (2012).
La estructura de pases inversores en el mundo globalizado tambin ha

variado. Si antes los Estados Unidos, Europa y Japn eran los que ma-
yores inversiones tenan en el extranjero, China, que antes slo se con-
centraba en su propio continente, llega hoy con flujos millonarios de
Inversin Extranjera Directa (IED) a frica, Latinoamrica y el Caribe.
Asimismo, la cartografa de la cooperacin al desarrollo se ha reconfi-
gurado. Las crisis econmicas del mundo desarrollado y la merma del
presupuesto de Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) de los donantes habi-
tuales han obligado a los beneficiarios a buscar alternativas distintas para
no afectar sus procesos de desarrollo. Esta circunstancia hace que la coo-
peracin Sur-Sur cobre un lugar destacado en materia de ayuda oficial.
Como consecuencia de estos cambios, y ante el imperativo de gestionar

las turbulencias de la economa mundial, en septiembre de 2009 el G-20

reemplaz formalmente al G-8 como foro privilegiado de alto nivel para
discutir la agenda econmica global.
Estas transformaciones en el mapa del poder econmico global tuvie-
ron impactos profundos en Amrica Latina. El crecimiento sostenido de
la economa china a lo largo de tres dcadas supuso una modificacin
en la tendencia estructural de la evolucin de los precios de las materias
primas. Entre 2002 y 2011 el ndice de precios de intercambio de bienes
y servicios de Amrica Latina se increment un 37%, impulsado por un
aumento en los precios de exportacin de los productos que vende la
regin, como la energa (303%), los alimentos (143%) y los minerales
(515%). En una dcada, la participacin de la regin en el PIB global
creci del 6% al 8%, a partir del dinamismo de un sector exportador
asentado en las materias primas (40% del total de las exportaciones lati-
noamericanas), pero tambin en las manufacturas de recursos naturales
(20%) y las manufacturas de tecnologa media (20%). De esta forma,
Brasil emerge en la escena global no slo por sus activos en recursos
naturales (petrleo, minerales) sino por su industria (automotriz, aero-
nutica y agropecuaria), mientras Mxico ha expandido su industria de
media y alta tecnologa.
Estos cambios implicaron una articulacin creciente entre Amrica
Latina y Asia. Segn Rosales y Kuwayama (2012), entre 2005 y 2009, Am-
rica Latina fue el socio ms dinmico de China con un crecimiento del
25% en exportaciones y del 24% en importaciones, y un comercio bilate-
ral de ms de 120 000 millones de dlares en 2009. En el lapso de una d-
cada, entre 2000 y 2010, el peso relativo de las exportaciones latinoame-
ricanas en Asia pas del 5% al 17%, mientras que las importaciones de
origen asitico se incrementaron del 11% al 27%. En el mismo perodo,
la presencia de los Estados Unidos disminuy del 61% al 41% en expor-
taciones y del 55% al 31% en importaciones. En funcin del crecimiento
acelerado de las relaciones comerciales entre Amrica Latina y China se
prev que en este ao la economa china desplace a la Unin Europea
como segundo socio comercial de la regin, que de este modo lograr
equilibrar sus interacciones globales y ampliar sus oportunidades.
De hecho, Amrica Latina se ha consolidado como un destino atracti-
vo para la inversin extranjera directa. Esta pas de ser casi inexistente a
mediados de los aos ochenta a alcanzar los 160 000 millones de dlares
en 2011, esto es, el 10% de la IED global, sobre todo en los casos de Bra-
sil (45%), Mxico (20%) y Chile (17%), seguidos por Colombia (13%),
Per (5%) y Argentina (5%). Este incremento responde a los precios

favorables de las materias primas, al creciente dinamismo del mercado

interno y al desplazamiento geogrfico de las empresas manufactureras
a causa de las crisis americana y europea. Por ello, la IED en Amrica
Latina no slo se concentra en los sectores primarios basados en recursos
naturales, sino que los sectores manufactureros y de servicios tambin
han captado una parte significativa de las inversiones.
A la par que se consolid un nuevo ciclo de crecimiento, a partir de
una insercin ms diversificada de la regin en los flujos del comercio
internacional, muchos pases se liberaron de la presin de la deuda ex-
terna, consolidaron supervits externos, acumularon reservas interna-
cionales y fortalecieron sus monedas. La mayor independencia vis vis
los organismos financieros internacionales, impensable a inicios de la
dcada, permiti ampliar las posibilidades de accin. La crisis del con-
senso neoliberal abri la puerta a un cambio poltico significativo y al
acceso al poder de gobiernos de izquierda. De esta forma, la disminucin
de la deuda externa marc la recuperacin econmica y poltica de los
Estados. Desde 2006, el peso de los organismos internacionales ha dis-
minuido considerablemente: si antes la magnitud del endeudamiento
poda convertirlos en dueos de un pas, hoy el grado de dependencia es
mucho menor (grfico 1.2), con ratios de endeudamiento controlados
en torno al 30% del PIB. As como el compromiso con el financiamiento
externo ha disminuido, tambin lo ha hecho la dependencia respecto de
la ayuda oficial al desarrollo.
Pero esto no se verifica para las economas pequeas de Centroam-
rica y el Caribe. En esos casos, si bien la expansin del comercio global
de materias primas mejor de manera significativa las condiciones de
intercambio, la relacin econmica con China y con los pases asiticos
sigue siendo un desafo, en la medida en que tiende a desplazar la cuota
latinoamericana en valor agregado tanto en bienes como en servicios de-
bido a la fuerte competencia en el sector manufacturero. En consecuen-
cia, el impacto de Asia es distinto segn la especializacin internacional
de los pases. Amrica del Sur, que es una gran exportadora de commodi-
ties, se ha beneficiado con la demanda asitica. En cambio, las economas
de Mxico, Centroamrica y el Caribe, que exportan bienes intensivos
de trabajo, se ven afectadas por la competencia asitica. Los pases que
exportan bienes de baja y media tecnologa, como Brasil, se encuentran
en una posicin intermedia y podran verse afectados a medida que la
tecnologa en Asia se vuelva intensiva y diversificada (Brcena, 2010).
De la misma forma, el impacto de la crisis financiera internacional
ha sido diferenciado en la regin y tuvo mayor repercusin en las eco-

PNUD-Cuaderno 3.indb 28
Grfico 1.2. Deuda externa total como porcentaje del PIB
180
Nicaragua
160
El Salvador
140 Argentina
Chile
120
Repblica Bolivariana
100 de Venezuela
Per
80
Brasil
60
Estado Plurinacional
de Bolivia
40
Colombia
20
Mxico
0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Fuente: Elaboracin propia con datos de CEPAL.
03/05/13 13:19
nomas ms vinculadas con los Estados Unidos. En trminos generales,

tendi a afectar ms a los pases que poseen mrgenes de maniobra fis-
cal y capacidades de gestin poltica menores y slo afect en algunos
casos puntuales a las economas ms robustas y a los sistemas polticos
ms estables, como los del Cono Sur.3 Sin duda, Centroamrica y el Ca-
ribe fueron los ms perjudicados por la reduccin de remesas, por el
impacto sobre las maquilas y por la crisis alimentaria y energtica. En
Sudamrica, Brasil se vio afectado por su fuerte participacin en el mer-
cado financiero. Uno de los desafos del gobierno de Dilma Rousseff ha
sido blindar la economa nacional y neutralizar los efectos de la crisis
internacional. En Argentina, esta recesin puso freno a su crecimiento
en 2009, pero durante los dos aos siguientes el crecimiento econmico
se recuper a un ritmo acelerado.
En definitiva, aunque con ciertos matices, se puede afirmar que los
grados de autonoma econmica y poltica de los Estados latinoamerica-
nos se incrementaron en la ltima dcada. Y lo mismo ha ocurrido con
la capacidad de filtraje, que es la que determina cunto pesa el aspec-
to geopoltico de la dinmica externa en cada proceso poltico interno
(ODonnell, 2008).
Para Altmann (2012), la integracin subregional es un factor clave
en la bsqueda del desarrollo. Los pases pequeos son tomadores de
oportunidades, no generadores de polticas globales, por lo que la inte-
gracin se convierte en un instrumento fundamental para tener voz en
los foros internacionales. Al explicar la sociedad de riesgo global, Ulrich
Beck (2006) sostiene que
los riesgos de la etapa actual de la sociedad moderna ya no son

producto del destino, sino ms bien de la toma de decisiones
y de un amplio abanico de opciones en el que estn de por
medio la ciencia, la poltica, la industria, los mercados y el
capital.
En la actualidad, los riesgos medioambientales (emisin de gases de

efecto invernadero y deforestacin, entre otros), de expansin de las
crisis econmicas, de desastre nuclear, terrorismo y crimen organizado
que trascienden las fronteras estn ntimamente relacionados con el
proceso administrativo y tcnico de decisin (Beck, 2002) y, por tanto,
3 Vase PNUD-PAPEP-OEA (2012).

determinan la necesidad de que haya una coordinacin entre estados

nacionales y una integracin geopoltica mayores.
La hegemona global de los Estados Unidos y el predominio de la
agenda liberal y desreguladora como va de insercin en la globalizacin
en la dcada del noventa se tradujo, en Amrica Latina, en la voluntad
poltica y el compromiso unnime de los gobiernos de avanzar hacia la
conformacin de un rea de Libre Comercio de las Amricas (ALCA)
hacia 2004. Sin embargo, el cambio de prioridades en materia de poltica
exterior y de seguridad de los Estados Unidos, la bsqueda de caminos
alternativos al modelo econmico neoliberal que entr en crisis a par-
tir de 1998, el ascenso de gobiernos de izquierda en la mayora de los
pases de la regin y las transformaciones en el mapa de poder geoeco-
nmico global alteraron significativamente la agenda del regionalismo
abierto en Amrica Latina.
Como sostiene Serbin (2009), en un contexto de fragmentacin y he-
terogeneidad, el regionalismo posneoliberal se caracteriza por el des-
plazamiento de los temas de liberalizacin comercial y desregulacin
por una agenda marcadamente poltica, signada por el retorno a un rol
protagnico del Estado, la reafirmacin del principio de soberana na-
cional y la redefinicin de un espacio sudamericano/latinoamericano
definido a partir de la exclusin explcita de los Estados Unidos. En ese
marco convergen de forma conflictiva en el rediseo de las institucio-
nes regionales tres esquemas de integracin. Las diferencias principales
entre ellos corresponden a la clase de vnculo que proponen tener con
los Estados Unidos, el grado de acuerdo con los postulados de la globa-
lizacin neoliberal y el tipo de equilibrio que promueven en la relacin
Estado-mercado. As, mientras que
algunos gobiernos [como el de Brasil] apuntan a ampliar sus

mrgenes de autonoma, tanto a nivel regional como global, sin
poner en cuestin las relaciones con los Estados Unidos, otros
establecen alianzas estratgicas estrechas, como en el caso de
Colombia, o asumen una confrontacin abierta con Washing-
ton, como en el caso de Venezuela (Serbin, 2009).
En tanto que el ALCA pas de ser un gran diseo hemisfrico bajo

la hegemona de los Estados Unidos a convertirse en una sucesin
de acuerdos bilaterales (Serbin, 2009), la propuesta de integracin
del Arco del Pacfico que nace en 2007 por iniciativa de Per tras la
crisis de la Comunidad Andina de Naciones (CAN) recupera sus pos-

tulados fundamentales a partir de una alianza estratgica con ese pas.

Todos los pases que lo integran Colombia, Costa Rica, Chile, Ecua-
dor, El Salvador, Honduras, Nicaragua, Mxico y Per, a excepcin
de Ecuador, han suscrito un Tratado de Libre Comercio con Estados
Unidos y la Unin Europea y el Tratado de Libre Comercio de Amrica
del Norte (TLCAN). El Arco del Pacfico representa un regionalismo
abierto centrado en el comercio que sigue un modelo de integracin
profunda y propone la regulacin de sectores como la propiedad in-
telectual, las compras gubernamentales y las normas ambientales y del
trabajo relacionadas con el comercio (Briceo, 2010), cuestiones que
no haban sido incluidas en los anteriores procesos de integracin. Este
bloque comercial, que tiene un vnculo comn fuerte con los Estados
Unidos, se orienta a profundizar la articulacin del espacio econmico
del Pacfico y el crecimiento de los mercados asiticos. Aunque la coor-
dinacin entre los pases miembros sigue siendo limitada, se ha visto
fortalecida a partir de una serie de encuentros presidenciales llevados
a cabo en Lima y en Santiago en 2012, liderados por Mxico, Colombia,
Per y Chile.
La Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra Amrica (ALBA),4
impulsada por el ex presidente Chvez en Venezuela y cuyo ncleo es-
table lo conforman Cuba, Bolivia, Nicaragua y Ecuador, representa una
visin de la integracin contrapuesta y antagnica al ALCA. Primero, por
su retrica antiimperialista y su confrontacin abierta con la hegemona
de los Estados Unidos. Como seala Serbin (2009),
los abundantes recursos provenientes de la explotacin petro-

lera se orientan a reforzar vnculos comerciales y alianzas pol-
ticas con aquellos pases que rivalizan con los Estados Unidos
en el mbito mundial o que cuestionan algunas de sus polticas
en sus respectivas reas geogrficas y regionales de influencia.
En segundo lugar, debido a su oposicin a las reformas de libre mercado

y su retrica antineoliberal, llena de nuevos conceptos con fuerte con-
tenido ideolgico como el de intercambio solidario basado en ventajas
complementarias o el de diplomacia de los pueblos, que buscan po-
4 La sigla ALBA ha cambiado varias veces de contenido: primero fue Alterna-

tiva Bolivariana para la Amrica, luego Alternativa Bolivariana para Nuestra
Amrica y, recientemente, Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra
Amrica.

sicionar la agenda social y fortalecer las organizaciones sociales en todo

el continente. Y, finalmente, por haberse apropiado de los excedentes
generados por la explotacin de los recursos naturales para crear empre-
sas estatales e interestatales de cooperacin energtica (Petrocaribe), y
de integracin financiera (Banco del Sur) y comunicacional (Telesur)
(Serbin, 2009).
El Mercosur, que naci en pleno auge de la apertura comercial y la
desregularizacin econmica, fue desde sus inicios un modelo hbrido
(Briceo, 2010), porque su apertura y desgravacin comercial no contem-
plaban una integracin profunda al estilo TLC. Adems del comercio,
su agenda planteaba que, a partir de 2000, se incorporara una dimensin
social. El Mercosur se convierte as en un mecanismo para promover la in-
tegracin productiva, en cuanto a industrializacin y apoyo a PyME (Brice-
o, 2010). Segn Serbin (2009), el Mercosur constituy el primer crculo
concntrico de la estrategia brasilea de cambio de estatus a nivel global
y la Unasur, una instancia de coordinacin poltica creada en 2008 que
reivindica la identidad y el espacio sudamericano, el segundo. La idea
de Amrica del Sur es funcional, econmicamente, para hacer viable el
proyecto neodesarrollista brasileo y polticamente, para ampliar la cuota
de poder internacional del pas. Y, citando a Gratius, seala que la lgi-
ca que est por detrs de ambos es utilizar la integracin (en crculos
concntricos) como instrumento para estabilizar su vecindad en trminos
econmicos y polticos en torno a un liderazgo (benigno) de Brasil, con
el supuesto de que la integracin ofrece un marco de moderacin, de
negociacin poltica y de control democrtico.
Brasil ascendi de manera prudente en el escenario internacional.
Gravendorff (2010) estudia la transicin de este gigante latinoameri-
cano que, consolidado como quinta economa mundial, aspira a ser
potencia global a partir de la aceptacin de su liderazgo regional en
Amrica del Sur. Para el autor, no obstante, que sus pares ya estableci-
dos reconozcan a Brasil como potencia en un orden multipolar, es algo
secundario que no acompaa el ritmo de los cambios econmicos y
estratgicos a escala global. Convertirse en potencia internacional con-
lleva costos polticos y econmicos que implican la necesidad de crear
consenso tanto interno como internacional y que el proyecto de cam-
bio de estatus se sostenga depende de la maduracin y sustentabilidad
del propio proyecto nacional. Un punto fuerte a su favor es que cuenta
con un exitoso Ministerio de Relaciones Exteriores que ha tenido cier-
ta autonoma desde hace cien aos. Su fortaleza tambin se basa en
los acontecimientos internos que generaron las reformas econmicas

y sociales emprendidas por Cardoso y Lula y en el xito del modelo

econmico democrticamente anclado junto con una intensificacin
de las relaciones Sur-Sur tanto en el plano poltico como en el eco-
nmico (Gravendorff, 2010). Asimismo, existen condiciones internas
favorables que lo impulsan a convertirse en actor global: por ejemplo,
su estabilidad democrtica y su desarrollo econmico y social, que son
modelos a seguir en la regin.
Al comparar el valor de las exportaciones y las zonas de articulacin
comercial de estos tres bloques de integracin (grfico 1.3) resulta fcil
comprender las dificultades que plantea el proceso de integracin regio-
nal para los distintos intereses nacionales en juego. En primer lugar, por la
poca importancia relativa de los flujos comerciales dentro de cada bloque:
el 9% en el caso Arco del Pacfico, y el 15% en el del Mercosur. En segun-
do lugar, debido al escaso nivel de intercambio comercial entre los distin-
tos bloques y, en consecuencia, por la dbil presencia de un verdadero
espacio econmico y comercial latinoamericano: slo el 7% de las expor-
taciones del Arco del Pacfico y el 12% de las exportaciones del Mercosur
tienen como destino un pas latinoamericano no perteneciente al bloque.5
En promedio, slo el 20% de las exportaciones latinoamericanas van a
otro pas de la regin. En tercer lugar, porque los tres bloques comerciales
se relacionan con el mundo apuntando en direcciones divergentes. Para
el Arco del Pacfico el mercado norteamericano, que recibe el 57% de
sus exportaciones totales, resulta estratgico y fundamental. Para el ALBA,
los principales mercados de exportacin estn en Latinoamrica (35%)
y en el Medio Oriente (23%) y, si bien el Mercosur muestra un perfil de
insercin geogrfica ms anclado en la regin y ms diversificado a nivel
global, sus principales mercados de exportacin estn en Europa (24%)
incluyendo a Rusia y en China (15%). Por ltimo, estas dificultades se
evidencian en que, a pesar de compartir ciertos objetivos, los datos en ma-
teria de comercio exterior dentro de cada bloque encierran realidades
nacionales muy diferenciadas.
Por eso no es sorprendente que, para la opinin pblica latinoameri-
cana, no exista un claro liderazgo en la regin (grfico 1.4). Segn datos
del Latinobarmetro (2011), el 20% de los latinoamericanos opina que
el lder regional es Brasil, mientras que el 10% seala a los Estados Uni-
5 Los datos del mercado de exportaciones del ALBA tienen como destino
marcado pases de Latinoamrica, pero los datos no estn desagregados y no
es posible distinguir entre comercio intra y extra bloque.

Grfico 1.3. Bloques de integracin: Mercosur, ALBA

y Arco del Pacfico
Arco del Pacfico
ALBA
Mercosur
Mercado de exportaciones (porcentaje de valor de exportacin total

por destino: regiones y pases de articulacin predominante)
5% 5% 7%
6% 6%
6% 10%
7% 11% Medio Oriente
12% frica
9% 12%
Estados Unidos y Canad
11% 13%
13% Europa y Federacin Rusa
Intrabloque
15% 23% Amrica Latina y el Caribe
Asia (sin China)
57% 15% China
Otras regiones
35%
24%
Arco del Pacfico Mercosur ALBA
Fuente: Elaboracin propia con datos de CEPAL (2011), disponibles en

<www.eclac.org/comercio/ecdata2/index.html>.

dos y otro 10% a Venezuela. Los datos desagregados por pas muestran
que el rea central de influencia de Brasil es del Mercosur con un 50%
de argentinos y 48% de uruguayos que lo sealan como lder regional,
y en menor medida el resto de Sudamrica con un promedio del 19%.
Por otro lado, Centroamrica y Mxico se consideran a s mismos como
zonas de influencia estadounidense: a pesar de que la pregunta del La-
tinobarmetro pide que se seale un pas de Amrica Latina, 38% de
los mexicanos, 21% de los dominicanos y 17% de los centroamericanos
opinan que los Estados Unidos tiene ms liderazgo en la regin, y el
31% de los mexicanos y el 10% de los centroamericanos sealan a M-
xico en segundo lugar. A esta tendencia slo escapan los nicaragenses,
que en su mayora indican que el liderazgo regional lo tiene Venezuela,
cuya rea de influencia est delimitada por los pases del ncleo estable
del ALBA. Las menciones cruzadas son poco significativas: casi ningn
brasileo, mexicano o venezolano seala como lder regional a ninguno
de los otros dos pases.
Como seala Serbin (2009), el vaco que han dejado los Estados Uni-
dos en la regin sigue siendo territorio de disputa. Adems de Brasil y
Mxico, considerados liderazgos tradicionales de la regin, se sumara
el liderazgo emergente de Venezuela en funcin de su disponibilidad
de recursos energticos y financieros y de consideraciones ideolgicas.
Aunque, sin duda, la compleja transicin poltica en curso en Venezuela
tiene el potencial de truncar, o al menos redefinir este proceso.
Todava es difcil considerar a Amrica Latina como actor unvoco.
Por el contrario, hay pases con intereses muy distintos y bloques subre-
gionales que an se estn definiendo. Los lderes de estos bloques ope-
ran con diversos mecanismos y recursos para ejercer esa posicin. Brasil
se perfila como potencia regional en Amrica del Sur y Mxico podra
prevalecer en el eje del Pacfico aunque tienda a percibir a Asia como un
riesgo, no posea relaciones de alta intensidad con el resto de Amrica La-
tina ms all de su rea de influencia en Centroamrica y el predominio
estratgico lo sigan teniendo los Estados Unidos. Por su parte, Venezuela
est interesada en expandirse hacia otras regiones petroleras del mundo,
como el Medio Oriente.
Cada uno de los bloques de integracin y de los liderazgos potenciales
reivindica espacios, discursos, modelos y mecanismos propios que tien-
den a converger de forma tan pragmtica como conflictiva en la Comu-
nidad de Estados Latinoamericanos y Caribeos (CELAC). Creada en
2010 a partir del legado del Grupo de Ro y bajo el liderazgo compartido
de Mxico y Brasil, esta institucin asume la representacin poltica de

Grfico 1.4. Pas con mayor liderazgo en la regin

(total Amrica Latina, 2009-2011; totales por pas, 2011)
(Cul es el pas de Amrica Latina que tiene ms liderazgo
en la regin?)
30
Estados Unidos
20
10
0
Mxico
Rep. Dominicana
Honduras
Brasil
Guatemala
Panam
Colombia
Costa Rica
Paraguay
Bolivia
El Salvador
Ecuador
Per
Nicaragua
Chile
Venezuela
Argentina
Uruguay
30
20
Brasil
10
0
Argentina
Uruguay
Brasil
Paraguay
Colombia
Chile
Bolivia
Per
El Salvador
Venezuela
Ecuador
Guatemala
Rep. Dominicana
Mxico
Costa Rica
Honduras
Nicaragua
Panam
Fuente: Elaboracin propia con datos de Latinobarmetro (2011).

Venezuela Mxico
Venezuela Mxico
Ecuador Guatemala
Rep. Dominicana Costa Rica
Nicaragua Honduras
en la regin?)
Bolivia El Salvador
Uruguay Nicaragua
Colombia Panam
Honduras Rep. Dominicana
Costa Rica Venezuela
El Salvador Chile
Per Colombia
Panam Argentina
Argentina Per
Guatemala Bolivia
Chile Uruguay
Grfico 1.4. Pas con mayor liderazgo en la regin
Paraguay Paraguay
(Cul es el pas de Amrica Latina que tiene ms liderazgo
Mxico Ecuador
(total Amrica Latina, 2009-2011; totales por pas, 2011)
Brasil Brasil
0 10 20 30 0 10 20 30
03/05/13 13:19
los 33 Estados de Amrica Latina y el Caribe en los dilogos con terceros,

organismos internacionales y Estados. Como seala Rojas (2012), ante
las dificultades para articular la diversidad, emerge una voluntad poltica
renovada en torno de la integracin y, en especial, de un nuevo regiona-
lismo, que reivindica la identidad regional, el principio de soberana na-
cional y la importancia de la coordinacin poltica, comparte una visin
positiva de la autonoma de la regin en relacin con los Estados Unidos,
promueve la democracia como rgimen poltico y busca perfilar [] la
emergencia de un nuevo paradigma de desarrollo latinoamericano. Al
analizar sus primeros pasos, Rojas (2012) concluye que
el derrotero que siga esta entidad y el liderazgo que ejerzan los

distintos pases y sus lderes en los prximos aos sern deter-
minantes en el rol positivo que puede jugar Amrica Latina en
el sistema internacional, con una participacin ampliada en las
decisiones de la globalizacin que permitirn alcanzar el creci-
miento, el desarrollo y la paz.
En definitiva, el posicionamiento actual de Latinoamrica en el mundo

responde a la cristalizacin de tendencias geopolticas y a circunstan-
cias histricas especficas que van de la crisis de la deuda al consenso de
Washington, hasta el agotamiento del neoliberalismo; inflexin marcada
por un giro hacia la izquierda de sus gobiernos y por la actual insercin
en el mundo multipolar bajo liderazgos, esquemas de integracin y visio-
nes diferenciadas. Leer cada uno de los casos analizados en el presente
cuaderno supone el cruce de al menos tres tendencias: las relacionadas
con el cambio de poder econmico global, que conllevan una amplia-
cin de las brechas entre Sudamrica y Mesoamrica; las vinculadas con
la articulacin de bloques de poder subregionales especficos y de pol-
ticas de insercin en la globalizacin claramente diferenciadas entre el
Arco del Pacfico, el ALBA y el Mercosur, y las que corresponden a los
intereses geopolticos especficos de las potencias en sus reas de influen-
cia, incluidos los Estados Unidos.
El caso de Nicaragua es paradigmtico en este sentido: en la zona de
influencia ms directa de los Estados Unidos, en una regin particular-
mente afectada por la crisis financiera internacional, en un pas depen-
diente de la cooperacin internacional y con equilibrios macroecon-
micos frgiles que dependen de la certificacin de las instituciones fi-
nancieras internacionales, la cooperacin venezolana se ha convertido
en el pilar esencial de algunas iniciativas sociales gubernamentales, una

alternativa al dficit de recursos de la cooperacin tradicional y una ga-

ranta de suficiencia energtica. La institucionalidad econmica nicara-
gense ha logrado equilibrios internos entre los sectores empresariales
y el Frente Sandinista de Liberacin Nacional (FSLN) y externos entre
el FMI y el ALBA antes impensables, siguiendo una lgica de acuerdos
que explica el mejor desempeo relativo de la economa nicaragense
en los ltimos aos frente a sus pares centroamericanos.
Tambin es muy relevante el caso de Honduras. El gobierno de Zela-
ya, en medio de una lucha soterrada entre los poderes empresariales y
polticos y con mrgenes de maniobra estrechos, dada la fragilidad del
Estado hondureo, vir hacia la opcin contrahegemnica del ALBA y
la ayuda venezolana para dar sostenibilidad a una serie de medidas eco-
nmicas internas y adopt la agenda de la Asamblea Constituyente como
va de renovacin del sistema poltico hondureo. En definitiva, tanto en
lo que se refiere a los factores que convergieron en el golpe de Estado de
2009 como en la gestin posterior de la crisis, en los que Estados Unidos,
Venezuela, Brasil y Colombia, as como la OEA y las Naciones Unidas
fueron importantes actores internacionales, que pesaron decisivamente
en el discurrir de las polticas internas.
Los casos de Brasil y Argentina tambin resultan centrales, aunque por
otras razones. Se trata de dos pases que, por sus dimensiones y recursos,
estn llamados a ser una parte activa del proceso en el que la globali-
zacin tiende a generar un mundo multipolar. En Brasil, como seala
Gravendorff (2010), uno de los factores clave para el despliegue de una
estrategia consistente de cambio de estatus a potencia global es el xito
de un
modelo de desarrollo sui gneris, slidamente anclado en la

democracia y econmicamente heterodoxo, que combine una
economa de mercado con una fuerte presencia estatal en sec-
tores estratgicos clave, junto con notables avances en la inver-
sin social.
Como sugiere el ttulo del presente libro, y se explora en profundidad en

las secciones siguientes, existen fuertes razones para pensar que el mode-
lo neodesarrollista brasileo, con sus potencialidades y lmites, marcar
en la prxima dcada la agenda del desarrollo latinoamericano o, al me-
nos, del sudamericano.

las nuevas tensiones de la democracia
Desde la dcada del ochenta, Amrica Latina apost de manera abierta

y duradera por anclar su proceso de desarrollo a regmenes democrti-
cos. Este constituye el rasgo fundamental de la identidad regional en el
nuevo orden multipolar y, por eso, el golpe de Estado en Honduras en
2009 puso a prueba a toda la regin, en especial, a Brasil. Segn Serbin
(2009), una condicin imprescindible para que ese pas pueda promo-
ver su liderazgo es impulsar la estabilidad y seguridad en el resto de la
regin. En otras palabras, consolidar Amrica del Sur como una zona
desmilitarizada, sin presencia permanente de tropas extrarregionales,
para lo cual, a lo largo de la ltima dcada, Brasil ha desplegado una
diplomacia activa pero cautelosa a la hora de mediar en los conflictos
internos de sus vecinos, especialmente en la regin andina. Para Gra-
vendorff (2010),
en tanto potencia en ascenso, no poda admitir una solucin en

Honduras que minara sus esfuerzos por evitar la repeticin de
sucesos antidemocrticos en su propia regin, donde este tipo
de hechos han sido histricamente ms que tolerados por los
Estados Unidos.
Aunque no es un dato menor que desde 1991 en Amrica Latina fueran

destituidos 16 presidentes con procedimientos constitucionales, renun-
cias forzadas o golpes de Estado,6 los analistas de la regin coinciden
en sealar que en ella existe una democracia electoral consolidada. Por
profundos que puedan ser los desacuerdos entre las elites nacionales
sobre el rumbo a seguir y por intensas que sean las luchas de poder, las
formas democrticas tienden a prevalecer y a encontrar las soluciones a
las distintas crisis de gobernabilidad que an se viven en la regin. No
6 Jean Bertrand Aristide (Hait) en 1991, Fernando Collor de Mello (Brasil)

en 1992, Jorge Serrano Elas (Guatemala) en 1993, Carlos Andrs Prez
(Venezuela) en 1993, Abdal Bucaram (Ecuador) en 1997, Ral Cubas
(Paraguay) en1999, Jamil Mahuad (Ecuador) y Alberto Fujimori (Per) en
2000, Fernando de la Ra (Argentina) en 2001, el fallido golpe de Estado
contra Hugo Chvez (Venezuela) en 2002, Gonzalo Snchez de Lozada
(Bolivia) en 2003, Jean-Bertrand Aristide en 2004, Carlos Mesa (Bolivia) y
Lucio Gutirrez (Ecuador) en 2005, Manuel Zelaya (Honduras) en 2009 y el
ms reciente es el apresurado juicio poltico a Fernando Lugo en Paraguay
(2012).

obstante, aun cuando este parezca ser un rasgo casi inmutable del paisaje
poltico y un componente esencial de cualquier estrategia de desarrollo
en la regin, es pertinente preguntarse por el tipo de democracia que los
latinoamericanos estn construyendo.
Segn Munck (2010),
la democracia electoral es vista como un mnimo indispensable

de la democracia. Pero tambin se pone nfasis en tres requisi-
tos adicionales que se han propuesto como condiciones nece-
sarias para que una democracia electoral se convierta en una
democracia plena: una forma democrtica de gobernar, una
forma democrtica de cambiar la Constitucin y un Estado con
poder para proteger los derechos civiles y sociales.
Asimismo, en el informe PNUD-OEA (2010) se especifica que la de-

mocracia va ms all de las elecciones, es una forma de organizar el po-
der para ampliar la ciudadana en sus tres dimensiones: poltica, civil y
social. Los elementos conceptuales del citado informe precisan que la
democracia se origina en la soberana popular, se ejerce a travs de la
institucionalidad, est normada por el Estado de derecho y su finalidad
es garantizar, materializar y extender los derechos ciudadanos. Este mar-
co terico, entonces, est presente a la hora de desglosar y aprehender
los matices de las experiencias estudiadas.
En la mayora de los casos nacionales que componen el presente li-
bro, la legitimidad de origen de los gobernantes no ha sido puesta en
cuestin. Casi todos han llegado a sus mandatos tras elecciones limpias y
competitivas, y muchos luego de constituir slidas mayoras polticas con
una tendencia general a consolidar un giro poltico hacia la izquierda,
tanto en su vertiente nacional-popular como de reformismo prctico.
nicamente en Hait los resultados electorales se han visto modifica-
dos, al punto de cambiar el orden de las candidaturas en disputa, debi-
do a irregularidades y a la escasa transparencia del organismo electoral
provisorio encargado de llevar adelante las elecciones presidenciales de
2010. Resultan igualmente excepcionales las elecciones de 2009 en Hon-
duras, puesto que se realizaron bajo la tutela del gobierno de facto de
Micheletti y, en ese sentido, fueron un hito ms en la compleja evolu-
cin de la crisis hondurea, pero tanto el proceso de seleccin de las
candidaturas como los resultados finales siguieron, incluso antes del gol-
pe, la evolucin previsible. Algo similar se podra decir de las elecciones
presidenciales paraguayas de abril de 2013, aunque estas s supusieron,

desde el punto de vista del reconocimiento internacional, el estableci-

miento de la normalidad democrtica. En Nicaragua, si bien la oposicin
denunci una serie de irregularidades, la mayora absoluta obtenida por
Ortega en las urnas no parece estar en cuestin, mas s la constituciona-
lidad del fallo del Corte Suprema que permiti se hiciera una excepcin
en la norma constitucional que impeda la reeleccin por dos perodos
sucesivos (Crdenas, 2011).7 Por ltimo, la eleccin presidencial mexi-
cana de 2012 puso en el centro del debate la necesidad de fortalecer la
democracia electoral a partir de una serie de reformas que garanticen
condiciones equitativas de competencia y limiten la incidencia de los
factores de poder, legales e ilegales, en las campaas electorales. Por
ltimo, el complejo desarrollo de las elecciones presidenciales en Vene-
zuela en abril 2013 confirma que no se trata de casos aislados ni de temas
menores, sino que todos ellos marcan la necesidad de perseverar en el
fortalecimiento de los procesos electorales para garantizar el ejercicio pleno
de los derechos polticos referidos al voto.
Los distintos procesos electorales que se analizan en el presente libro
muestran un balance entre la continuidad y la alternancia en el poder.
Cuatro de los casos ratificaron la continuidad del partido gobernante, lo
que ha garantizado mandatos slidos para los partidos de izquierda en
el poder. En Brasil, el Partido de los Trabajadores (PT) se consolid en
el poder, con Dilma Rousseff como presidente gracias al apoyo de Lula
y a las alianzas partidarias del gobierno de coalicin. En Argentina, la
candidata Cristina Fernndez, que se postulaba para un segundo manda-
to, dio a su partido, el Frente para la Victoria (FPV), un amplio margen
de 37 puntos porcentuales con mayora absoluta. De la misma forma,
en Bolivia, el Movimiento al Socialismo (MAS) de Evo Morales logr un
resultado cercano a los dos tercios (63%) en las elecciones generales de
2009 y una mayora cualificada en ambas cmaras del Congreso, lo que
permiti que se evitara la figura de divisin vertical de poderes (Mayor-
ga, 2009). En Nicaragua, la victoria de Daniel Ortega sell el final del
Pacto firmado con Arnoldo Alemn a fines del noventa y afianz una
nueva hegemona sandinista.
En El Salvador, Per, Honduras y Hait, las ltimas elecciones presi-
denciales propiciaron una alternancia poltica e ideolgica. En el prime-
7 Un fallo de la Corte Suprema y luego convalidado por las autoridades

electorales permiti que se hiciera una excepcin en la norma constitucional
que impide la reeleccin por dos perodos sucesivos (Crdenas, 2011).

ro de estos pases, el triunfo de la izquierda representada por el FMLN

en las elecciones presidenciales de 2009 fue la primera alternancia de-
mocrtica desde los Acuerdos de Paz de 1992 que desplaz a la derecha
representada por ARENA. En Per, el escaso nivel de institucionaliza-
cin del sistema de partidos depar ms de una sorpresa en el proceso
electoral de abril de 2011 que dio paso a la tercera alternancia en el
poder desde que se reinstaurara la democracia en 2000. Las propuestas
del candidato de la izquierda nacionalista, Ollanta Humala, recogieron
en la primera vuelta un voto de malestar por el carcter excluyente del
milagro peruano y, en la segunda, lograron sumar el apoyo de algunas
figuras liberales contrarias al fujimorismo tras suavizar el plan inicial de
gobierno con el que finalmente accedi a la presidencia. En Hondu-
ras, las elecciones posteriores al golpe de Estado de noviembre de 2009
le otorgaron el mandato a Porfirio Lobo Sosa, miembro del opositor
Partido Nacional (PNH). Como estas elecciones no fueron oficialmen-
te avaladas por los organismos internacionales, durante su primer ao
de gestin Lobo Sosa tuvo como principal tarea restablecer el reconoci-
miento internacional al orden democrtico hondureo, cosa que se lo-
gr propiciando las condiciones para el regreso del ex presidente Zelaya
al pas. Por ltimo, Hait, en medio de la coyuntura trgica del terremoto
y su secuela de epidemias, la prolongada crisis electoral dio lugar a la
primera transmisin de mando a otro gobierno electo en democracia y
consagr a Michel Martelly como presidente, pero la falta de respaldo en
el Congreso dificult la conformacin de un gobierno estable. En ambos
pases, dio lugar a gobiernos conservadores.
Entre los principales rasgos hallados en esos casos sobresale la reconfi-
guracin del sistema poltico. Los partidos polticos atraviesan una crisis de
representacin que es desglosada por el informe PNUD-OEA (2010) en
cinco puntos: la debilidad de los contenidos de las propuestas electora-
les, que son precarias y enuncian objetivos genricos; la falta de demo-
cratizacin del debate econmico, que es controlado por el Ejecutivo o
influido por agentes econmicos poderosos; las prcticas clientelistas,
que conspiran contra la libre eleccin y alejan el voto de la competencia
programtica; la desigualdad de oportunidades entre los partidos y el ac-
ceso inequitativo a los recursos de campaa, y, por ltimo, la regulacin
del financiamiento de la actividad poltica y las nuevas formas de partici-
pacin ciudadana y la representacin.
Segn Latinobarmetro (2011), en la ltima dcada una proporcin
significativa de latinoamericanos, que en 2011 rondaba el 40%, opina de
modo consistente que puede haber democracia sin partidos polticos. Y,

de cierta forma, esto es lo que ha venido sucediendo en la regin, donde

los partidos optaron por un corte ms pragmtico que ideolgico que
ha provocado que el inters por temas polticos partidarios se desplazara
hacia movimientos sociales con discursos y propuestas ms atractivos. Sin
duda, debemos procurar que cada vez sea menos cierta la sentencia de
Eduardo Galeano: Hay quienes confunden poltica con partidos y de-
mocracia con elecciones.
El giro a la izquierda latinoamericano que ha caracterizado el pero-
do posneoliberal ha modificado los sistemas polticos y ha dado lugar
al surgimiento de partidos de nuevo cuo, agrupaciones ciudadanas,
movimientos polticos y sociales con tendencias nacionalistas (como el
MAS en Bolivia, el FPV en Argentina y el PNP en Per) y ha reforzado y
posicionado en el gobierno a partidos tradicionales de la izquierda (PT
en Brasil, FSLN en Nicaragua y FMLN en El Salvador). Estos partidos y
movimientos sociales no slo derrotaron a los partidos tradicionales
que no logran amoldarse a las nuevas realidades sino que, cindose la
mayora de las veces a las reglas del juego democrtico, siguieron copan-
do espacios de poder para impulsar transformaciones sociales.
En esta reconfiguracin conviene analizar el rol que las respectivas
oposiciones juegan en el equilibrio del poder democrtico y en la posi-
bilidad de generar un contrapunto ideolgico. En aquellos pases en los
que se confirm la continuidad del partido en funciones, los procesos
polticos en general estuvieron asociados a la consolidacin de mayoras
polticas con vocacin hegemnica, amplias mayoras en el Congreso e
instrumentos de poder para avanzar en sus planes de gobierno. En Bo-
livia, Argentina, Brasil y Nicaragua la oposicin est disminuida y frag-
mentada y, a menudo, las tensiones se dan dentro del partido o coalicin
gobernante ms que con la oposicin. En este marco, la ausencia de una
voz de disenso con algn poder institucional ha tendido a implicar, en
la prctica el deterioro del pluralismo democrtico y de las posibilidades
de ampliar el abanico de propuestas programticas.
Por el contrario, cuando hubo alternancia en el poder, esta se produjo
sobre la base de mayoras relativas que necesitaban realizar pactos en el
Congreso y en contextos altamente polarizados, derivando, en la prcti-
ca, en dificultades para implementar las polticas de cambio por las que
haban votado los ciudadanos. En este marco, a diferencia del anterior,
la polarizacin ha llegado al punto de bloquear los reclamos sociales e
impedir una institucionalizacin de las demandas ciudadanas. En una
sociedad polarizada, nadie gana cuando la nica ocupacin es tensar la
cuerda.

Este ltimo fenmeno parece ser particularmente agudo en Hondu-

ras, antes, durante y despus del golpe de Estado, y en Hait, donde el
presidente Martelly ha debido ensayar tres gobiernos en apenas un ao.
En El Salvador, las dinmicas de la polarizacin poltica han derivado
en una serie de conflictos entre los poderes del Estado dificultando el
proceso de recuperacin econmica. En Per, la debilidad de los acto-
res polticos contrasta en forma recurrente con la fortaleza de los acto-
res econmicos. De ah que los nuevos gobernantes, para garantizar la
continuidad de las polticas econmicas tiendan a alejarse del plan de
gobierno que haban formulado en desmedro de la legitimidad de las
instituciones democrticas. En estos casos el sistema poltico sufre un
dficit de ejercicio democrtico que genera una crisis de representa-
cin. Tal como plantea el informe PNUD-OEA (2010): si el ciudadano
percibe que sus representantes polticos no promueven sus intereses y
demandas, la democracia se debilita, pierde defensores y adeptos.
Mientras que los primeros casos se centran en la necesidad de garan-
tizar condiciones para la plena vigencia del pluralismo poltico y la in-
dependencia de poderes, los segundos colocan el eje en la necesidad
de conformar poder democrtico para superar el statu quo, impulsar las
transformaciones que requieren los procesos de desarrollo y fortalecer la
legitimidad de las instituciones democrticas.
Un fenmeno presente en varios de los pases analizados es la imagen
del lder ya sea como alguien ms fuerte que su propio partido o instru-
mento poltico. As, en torno a esta figura se conglomeran los miembros
de un partido y otros actores circunstanciales que por s solos no podran
difundir sus bases programticas e ideolgicas, ampliar su electorado o
consolidar su representacin poltica. El ltimo captulo del libro ensaya
un anlisis provocador a partir de los rasgos carismticos de la nueva ge-
neracin de lderes latinoamericanos que emergi en la dcada de 2000.
Por eso, el nuevo brillo del liderazgo presidencial es un rasgo revelador que
merece ser analizado en toda su complejidad.
ODonnell (1994) define las democracias delegativas como aquellas que
se basan en la premisa de que, quien sea que gane una eleccin

presidencial, tendr el derecho a gobernar como l (o ella)
considere apropiado, restringido slo por la dura realidad de
las relaciones de poder existentes y por un perodo en funcio-
nes limitado constitucionalmente. El presidente es considerado
como la encarnacin del pas, principal custodio e intrprete
de sus intereses.

Los presidentes de los pases aqu estudiados tienen un mayor personalis-

mo y resaltan en el mbito internacional. Son figuras fuertes y no pasan
desapercibidos. Su apoyo electoral es amplio y han constituido mayoras
que para sus ms fieles seguidores los habilitan a convertirse en la en-
carnacin y el intrprete de los altos intereses de la nacin (ODonnell,
1994).
La personalizacin de la poltica tiene diversos matices. As, en Brasil
se verifica un presidencialismo de coalicin en el que la presidente debe
generar constantes acuerdos con los partidos y movimientos de la agru-
pacin gobernante. En Bolivia el presidencialismo de mayora descansa
en la figura del lder, en una cmoda predominancia parlamentaria y en
una coalicin inestable de movimientos sociales. En Ecuador, el pre-
sidencialismo adquiere ribetes tecnocrticos, por las caractersticas pro-
pias del liderazgo de Correa y del crculo ms prximo e influyente en el
proceso de toma de decisiones. En Argentina, Nicaragua y Per el poder
reside o residi en el primer caso en la pareja presidencial. Cuando
la figura del presidente es muy slida, se vuelve tan difcil nombrar un
sucesor que, en algunos pases, se han forzado reformas constituciona-
les. Tras el caso de Nicaragua, Bolivia y Argentina parecen estar por to-
mar ese rumbo porque la reeleccin por tercera vez consecutiva no est
prevista en sus respectivas constituciones. Dilma Rousseff, en cambio,
muestra que es posible construir un carisma poltico propio incluso suce-
diendo a una figura muy fuerte, como lo fue Lula en Brasil.
En tanto que un presidente fuerte puede generar procesos de concen-
tracin excesiva de poder, una figura dbil puede trasladar su debilidad
a la institucionalidad. Si bien el presidente salvadoreo posee elevados
ndices de aprobacin ciudadana, luego de haber completado ms de
la mitad de su mandato su relacin con las elites dirigentes y los facto-
res de poder muestra seales de desgaste. Es posible que la voluntad de
concertacin y conciliacin en un contexto altamente polarizado haya
mermado su capacidad para impulsar cambios estructurales en las reas
de seguridad y de economa. En el caso de Honduras, el presidente here-
d una debilidad del contexto de grave crisis institucional en el que fue
elegido, por lo que busc apoyo entre los actores y factores de poder no
as en la opinin pblica para lidiar con la amenaza recurrente de una
crisis de estatalidad an mayor. En Hait, despus de una serie conflic-
tiva de resultados e interpretaciones electorales, el partido gobernante,
Repons Peyzan, obtuvo muy poco peso parlamentario, algo que se puso
de manifiesto en las sucesivas designaciones de primer ministro propues-
tas por el presidente y que fueron rechazadas de forma sistemtica. Esta

debilidad tambin se pudo ver en la renuncia apresurada del primer

ministro Conille.
Siguiendo las variables de anlisis propuestas por Munck (2010), otra
dimensin importante del ejercicio democrtico es la posibilidad de cam-
biar la Constitucin o reformar el Estado en democracia, un tema recurrente en
la regin. Nolte (2011) contabiliza 326 reformas constitucionales parcia-
les entre 1978 y 2009. Adems se promulgaron 15 nuevas constituciones,
entre ellas las de Brasil (1988), Colombia (1991), Paraguay (1992), Per
(1993), Argentina (1994), Ecuador (1998; 2008), Venezuela (1999), Bo-
livia (2009) y Repblica Dominicana (2010). Un rasgo omnipresente
es esa apertura a la modificacin de la Constitucin. Las reformas no
siempre han sido aceptadas de un modo pacfico; muchas veces hicieron
aflorar conflictos latentes que fueron resueltos por la correlacin de las
fuerzas polticas de modo coyuntural.
En Honduras, la propuesta de Zelaya de agregar una cuarta urna para
consultar la posibilidad de reformar la Constitucin fue uno de los de-
tonantes del golpe de Estado y, si el sistema poltico no logra generar
las condiciones viables para cambios genuinos hacia un orden poltico
incluyente y fortalecido en su institucionalidad, se mantendr el clima de
potencial crisis de estatalidad actual. Bolivia ha pasado por una profunda
reforma del Estado y el tiempo de transicin marc una polarizacin
ideolgica y territorial que ha generado serias tensiones. La aplicacin
prctica de esta Constitucin enfrent dificultades y contradicciones. El
ejemplo emblemtico del conflicto en torno al Territorio Indgena y Par-
que Nacional Isiboro Scure (TIPNIS) revela que el principio constitu-
cional del vivir bien, el respeto a las autonomas indgenas y el derecho
de consulta previa a toda explotacin econmica que afecte territorio
indgena tienen el potencial de generar contradicciones profundas con
los intereses de una poltica econmica neodesarrollista. En Nicaragua
no estaba contemplada la reeleccin presidencial por tercera vez conse-
cutiva, pero en medio de un conflicto poltico que polariz a la sociedad,
se forz la habilitacin de la candidatura de Ortega declarando, en pala-
bras de Sergio Ramrez, la inconstitucionalidad de la constitucin.8 En
Per la variable que posee un mayor potencial para incidir en el rumbo
del desarrollo es la promocin de una reforma del Estado vinculada a
8 Entrevista a Sergio Ramrez, Modelo de Ortega y Chvez jams podr

funcionar, La Prensa, 16 de febrero de 2011, disponible en <www.laprensa.
com.ni>.

una modificacin en la relacin entre Estado, sociedad y economa. En

los restantes pases estudiados, la posibilidad de reformar la Constitucin
est latente aunque por el momento no figura en la agenda de los go-
biernos ni fue demandada por la ciudadana.
Dado que la finalidad de la democracia es garantizar, materializar y exten-
der los derechos ciudadanos en su territorio, un indicador poltico impor-
tante es la satisfaccin con la democracia que alcanz su punto ms alto
(44%) en 2009 y 2010 y present una baja en 2011 hasta el 39% (vase
grfico 1.5). Los que muestran mejores resultados son pases con pro-
cesos polticos tan diferenciados como Uruguay, Argentina, Panam,
Ecuador, Venezuela y Costa Rica. Entre los casos analizados en el pre-
sente libro, slo Argentina figura con niveles altos de satisfaccin con la
democracia, mientras Nicaragua, Brasil y El Salvador se encuentran en
el promedio latinoamericano, y Per, Bolivia y Honduras con menores
niveles de satisfaccin. En trminos dinmicos, Argentina y Nicaragua
poseen una tendencia ascendente, mientras que Bolivia registra una
descendente.
Los sondeos de opinin pblica realizados por LAPOP en 2012 confir-
man estos datos. Si se considera el indicador de malestar con la poltica
(Aranbar y Moreno, 2012), slo Honduras y Hait se encuentran en una
situacin de riesgo, mientras que El Salvador se halla en una situacin de
oxgeno poltico y el resto de los pases en una zona de bienestar con
la poltica (Bolivia registra un retroceso, mientras que Argentina, Per y
Nicaragua muestran avances importantes en los dos ltimos aos).9
Como se ver en la seccin siguiente, es importante destacar que el
Estado, a partir de polticas sociales y de la inclusin simblica, poltica y
cultural, presenta una mayor capacidad para generar cohesin social. El
desafo de la inclusin social, el reconocimiento y valoracin de la iden-
tidad cultural y la construccin de ciudadana poltica y social forman
parte de la agenda de varios Estados nacionales. En otros trminos, ya
no es posible afirmar que hay una relacin frgil entre Estado y sociedad
como sostenan algunos estudios y en algunos pases, particularmente
en Bolivia, Argentina, Brasil, El Salvador y Nicaragua, el alcance de esta
relacin se ha expandido.
En los pases estudiados sobresale la importancia de la igualdad de
oportunidades y derechos de la ciudadana. El 68% de los latinoamerica-
9 Vase el Cuaderno de Prospectiva Poltica nmero 2: Crisis global y cambio

poltico en Amrica Latina.

Grfico 1.5. Satisfaccin con la democracia 1995-2011

y totales por pas 2011
44 44
41
38 38
37 39%
36
33 37 37
31
29 29
27
25
1995 1996 1997 1998 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Satisfecho
Uruguay 72%
Argentina 58
Panam 54
Ecuador 49
Venezuela 45
Costa Rica 44
Paraguay 39
Nicaragua 38
Brasil 37
El Salvador 35
Rep. Dominicana 33
Chile 32
Per 31
Honduras 29
Bolivia 28
Colombia 26
Guatemala 23
Mxico 23
Latinoamrica 39
Fuente: Latinobarmetro (1995-2011).

nos sostiene que los derechos civiles y polticos en Amrica Latina estn
garantizados, pero considera que los derechos sociales y econmicos an
no lo estn (grfico 1.6). La distribucin de la riqueza y la proteccin
contra el crimen son crticos en lo que hace a las expectativas puestas en
la democracia.
La relacin Estado-sociedad en democracia ha entrado en un proceso
de transformacin merced a la demanda de igualdad de oportunidades
impulsada por una creciente clase media que exige su sostenibilidad;
una reivindicacin de identidades y de respeto a la diferencia y una ciu-
dadana que, ms all de las necesidades sociales y econmicas internas,
reivindica derechos que trascienden las fronteras nacionales. Estos tres
aspectos surgen debido al desgaste de los mecanismos institucionales
tradicionales y una insuficiente lectura de la importancia de los movi-
mientos sociales en crecimiento, la fragmentacin de los conflictos y las
diversas formas de participacin social.
La clase media y los movimientos indgenas y populares interpelan a
las instituciones estatales que no son capaces de interpretar sus pedidos.
En sociedades cambiantes, que plantean nuevos desafos a la democracia
y a los gobiernos, las mayoras, que no son las capas privilegiadas de la
sociedad, aumentan su participacin y estn ms dispuestas a movilizarse
y expresarse con demandas que van desde una mejor distribucin del
poder y una reparticin ms equitativa de los activos e ingresos, hasta las
reivindicaciones identitarias. El surgimiento de nuevas culturas ciudada-
nas asociadas a cambios en la concepcin del Estado ha conducido a la
eleccin de gobiernos con aspiraciones de transformacin del modelo
de democracia y de desarrollo y a la creacin de movimientos sociales de
protesta (Pinto y Flisfisch, 2011).
Este es el transfondo estructural en el que se desenvuelven las luchas
por el poder y las tensiones institucionales de la democracia en Amrica
Latina. Hacer un nfasis excesivo en la calidad institucional de la de-
mocracia oscurece la realidad de desigualdad y de violencia crnica de
unas sociedades heterogneas y fracturadas que apuestan por ella. Hacer
un nfasis excesivo en la revolucin democrtica que estas sociedades
requieren para ampliar el ejercicio de derechos econmicos, sociales y
culturales de sus conciudadanos oscurece la realidad de fragilidad insti-
tucional, corrupcin y autoritarismo consustancial a los procesos histri-
cos de la regin. Por ello, como se profundiza en el primer cuaderno de
prospectiva poltica de esta serie, la democracia en Amrica Latina es, en
esencia, un orden conflictivo.

Grfico 1.6. Garanta de derechos, oportunidades y seguridades
(Hasta qu punto las siguientes libertades, derechos, oportunidades y seguridades estn garantizados en su pas?)
Libertad de profesar cualquier religin 76%
Garantas civiles
Libertad para elegir mi oficio/profesin 70
y polticas
Libertad para participar en poltica 66
Libertad de expresin siempre y en todas partes 59
Igualdad entre hombres y mujeres 58
Igualdad de oportunidades sin importar el origen de cada cual 50
Proteccin de la propiedad privada 49
Proteccin del medio ambiente 48
Solidaridad con los pobres y los necesitados 40 Garantas sociales

y econmicas
Oportunidades de conseguir trabajo 36
Seguridad social 36
Justa distribucin de la riqueza 31
Proteccin contra el crimen 30
Fuente: Informe Latinobarmetro (2011).

03/05/13 13:19
En sntesis, la construccin de estructuras democrticas formales no nece-

sariamente se traduce en normas y valores democrticos. Las instituciones
democrticas an tienen que dominar muchos aspectos de la herencia
de cultura poltica y de desigualdad social de la regin, por lo que afe-
rrarse demasiado a la idea de consolidacin democrtica como si fuera
un mantra puede enmascarar varias fragilidades permanentes inclusive en
los procesos electorales. Pero hay que volver a subrayar que nunca antes
Amrica Latina haba conocido un perodo temporal tan prolongado, tan
extenso geogrficamente y tan profundo en materia de ampliacin de de-
rechos y de empoderamiento ciudadano como en los ltimos treinta aos.
los nuevos consensos del desarrollo
A principios de la dcada de 1950 en Argentina, Mxico, Chile, Co-

lombia y Brasil estaban dados algunos supuestos que favorecan la
aplicacin de una estrategia de desarrollo basada en la sustitucin de
importaciones. Entre ellas, un mercado interno suficiente, una base
industrial que comprenda industrias livianas de consumo, una abun-
dante fuente de divisas de exportacin agropecuaria y minera, y fuertes
estmulos para el crecimiento econmico gracias al fortalecimiento del
mercado externo (Cardoso y Faletto, 1969). Con una adecuada poltica
econmica que diversificara la produccin y aumentara la productivi-
dad, el camino hacia el desarrollo pareca estar trazado. Pero pronto
se vieron las limitaciones de alcance de este objetivo y del trnsito de la
etapa de sustitucin de importaciones al siguiente paso: la industriali-
zacin competitiva.
El desarrollismo decay y entr en crisis a inicios de la dcada del
ochenta en buena medida, porque la sustitucin de importaciones no
fue reformulada una vez que se complet la primera etapa de industria-
lizacin que, segn Bresser-Pereira (2009), requera un prximo paso
hacia una orientacin exportadora y una vocacin de competencia en
el mercado internacional. De la misma forma, para Grottola (2010) el
objetivo del desarrollo se vio obstaculizado por
la demora en el pasaje, acorde con la experiencia asitica, de

la industrializacin sustitutiva a la de orientacin exportadora,
que contribuy a legitimar la tambin contraproducente op-
cin posterior por la apertura comercial indiscriminada.

A diferencia del desarrollismo de los aos cincuenta, segn Boschi y Gai-

tn (2008),
el neodesarrollismo se define como un modelo an en forma-

cin que plantea la construccin de un espacio de coordinacin
entre las esferas pblica y privada, con el objetivo de aumentar
la renta nacional y los parmetros de bienestar social.
Draibe y Riesco (2009) plantean que
una nueva estrategia de desarrollo parece estar emergiendo,

que nuevamente ubica al Estado como el actor principal, slo
que esta vez puede descansar en los modernos actores de la
sociedad civil que han alcanzado la edad adulta como resultado
de los dos perodos precedentes.
En trminos de Bresser-Pereira (2007): el nuevo desarrollismo no es

una simple teora econmica, sino una estrategia nacional de desarrollo
[que] apuesta a que los pases en desarrollo exporten bienes manufac-
turados o productos primarios de alto valor agregado. Se trata de un
tercer discurso, un conjunto de propuestas tiles para que los pases de
desarrollo medio, como Brasil y Argentina, recuperen el tiempo perdido
y logren ponerse a la par de las naciones ms prsperas.
Segn este autor, a diferencia del nacional-desarrollismo, el nue-
vo desarrollismo no es proteccionista, aunque busca fortalecer la com-
petitividad de las empresas nacionales; no cree en los dficits crnicos
menos an en el populismo fiscal, si bien admite dficits transitorios;
no le tiene fobia al mercado, pero tampoco una fe ciega. Y, a diferencia
de la ortodoxia convencional, posee una visin distinta del equilibrio
macroeconmico, pues le otorga un triple mandato al Banco Central
en trminos de inflacin, tipo de cambio y empleo. En otras palabras,
quiere un Estado fuerte para un mercado fuerte que promueva el de
sarrollo y la distribucin del ingreso a travs de polticas econmicas y de
reformas institucionales. Por ltimo, sostiene Bresser-Pereira (2007), la
tercera va del neodesarrollismo no se aplica a las naciones pobres, que
todava tienen el desafo de realizar su acumulacin primitiva y su revo-
lucin industrial, y por tanto, enfrentan desafos diferentes que implican
estrategias distintas.
A los efectos del presente anlisis, entenderemos el neodesarrollismo
como una estrategia de desarrollo que, primero, le otorga al Estado un

rol estratgico como inductor del desarrollo y mayor grado de coordina-

cin y regulacin del mercado; segundo, se basa en una mayor interac-
cin y coordinacin entre las esferas pblica y privada, con actores no
estatales calificados para impulsar actividades de inversin e innovacin
productiva en beneficio nacional; tercero, preserva los equilibrios ma-
croeconmicos conjugando una tasa de inters baja, un tipo de cambio
competitivo y una inflacin controlada para promover la inversin en el
sector exportador; cuarto, genera condiciones para que las empresas na-
cionales compitan en la globalizacin, preferentemente en los sectores
de bienes manufacturados o productos primarios de alto valor agregado,
y, quinto, redistribuye el ingreso y ampla el mercado interno, a partir de
polticas sociales activas y de la concertacin entre el capital y el trabajo.
Como veremos a continuacin, una vez superada la crisis de 1998-2003
y abandonada la ortodoxia neoliberal, lo que parece ensayar la regin es
un nuevo impulso desarrollista a partir de la consolidacin de un mo-
delo econmico exportador, con pretensin industrialista y aspiracin
incluyente, promovido por un Estado fortalecido, un sector privado ma-
duro, un marco democrtico estable y un nuevo entorno geopoltico. Si
bien parece prematuro hablar de la emergencia de un nuevo modelo
de desarrollo latinoamericano, al menos se puede esbozar una serie de
rasgos y tendencias comunes a varios pases de la regin que marcarn el
desarrollo de Amrica Latina en la prxima dcada.
El primer elemento comn es un cierto retorno a la centralidad del Esta-
do, tras el abandono definitivo de los discursos y marcos conceptuales de
las dcadas del ochenta y noventa que preconizaban su achicamiento y
justificaban su desmantelamiento.
Con el agotamiento del esquema neoliberal y el desinters estratgico
de los Estados Unidos en la regin, la predisposicin ideolgica cam-
bi, abriendo camino a fuerzas de izquierda e instaurando gobiernos
progresistas que accedieron al poder por medio de elecciones en ocho
pases sudamericanos y en tres pases centroamericanos. Con ello, sur-
gi la posibilidad de reformular la arquitectura institucional del Estado
con la lgica de reequilibrar la relacin con el mercado pero aceptando
la importancia de los actores privados que se haban fortalecido con la
inercia del modelo anterior. As, frente a la supuesta existencia de ciclos
que alternan el protagonismo del Estado con el del mercado, lo que se
puede comprobar como muchas cosas en Amrica Latina, sin purismos
y sin una dimensin cronolgica muy definida es que cada una de estas
orientaciones de desarrollo, a su debido turno, toma los elementos que
le convienen de la otra.

A nivel global, tras una dcada de excesos que derivaron en la cri-

sis financiera de 2008-2009, inclusive el gobierno de los Estados Unidos
tuvo que intervenir con el rescate financiero de empresas para evitar el
colapso total de la economa. La excesiva confianza en el mercado y la
desregulacin desaparecieron, el sector financiero perdi su prestigio
por los retornos desproporcionados respecto de su contribucin en el
crecimiento de la economa, intensificando el contexto que impulsa a los
pases de la regin a recuperar el sector pblico. Con ello, como sealan
Pinto y Flisfisch (2011), se empezaron a revertir aos de hegemona
del pensamiento neoliberal y de patrocinio de polticas centradas en el
mercado. El nuevo sentido comn en Amrica Latina demanda ms y
mejor Estado.
Este pedido de una intervencin pblica acrecentada, legtima y eficaz
est asociado a la necesidad de enfrentar los dos problemas estructurales
que aquejan a la regin: la desigualdad y la violencia. Por un lado, el
Estado achicado dej de proteger y educar a los ms pobres, esto es, la
lgica del mercado fue excluyente y marginalizadora y potenci las di-
nmicas seculares de la desigualdad en la regin que hacen que ms del
80% de los latinoamericanos opinen que el Estado debe proveer servicios
pblicos universales, crear fuentes de empleo, reducir las desigualdades
y asegurar el bienestar de la poblacin, en suma, ser una figura central
de los procesos de desarrollo (Latinobarmetro, 2011). Por el otro, a
medida que el mercado fue ocupando los lugares que el Estado iba de-
jando vacantes, de manera sigilosa se fueron reacomodando el crimen
organizado y el narcotrfico que, adems de ocupar los espacios donde
la institucionalidad era dbil, permearon las estructuras estatales mis-
mas, sobre todo a escala local. De ah que la categora que une cuestiones
como la seguridad y la violencia delincuencial pasara a ser preocupacin
prioritaria en Amrica Latina: un 28% de la poblacin la identifica como
problema ms importante (el desempleo ocupa un segundo lugar con
el 16%) y se expresa como una necesidad que rebasa fronteras y afecta
cada vez ms la autoridad y el dominio de los Estados sobre determina-
dos territorios. Estas demandas condicionan la emergencia de un Estado
con rostros distintos segn las prioridades de las agendas pblicas nacio-
nales. Como surge en los estudios de caso analizados, cuando se mira el
mapa latinoamericano de abajo arriba, como si pasramos una mano de
pintura, se reafirma la demanda de un Estado promotor del desarrollo
y garante de los derechos econmicos y sociales de los ciudadanos. Esta
mano de pintura pierde su intensidad al llegar a la parte norte de Lati-
noamrica: cuando se mira desde Mxico y Centroamrica hacia abajo,

una mano de pintura con otro color, que pierde su intensidad al llegar
al sur, muestra que hay Estados a los que se les pide que sean ms fuertes
en su capacidad de enfrentar el narcotrfico, la violencia y los poderes
fcticos, es decir, que sean protagonistas y asuman un compromiso ms
intenso con el tema de la seguridad.
En cualquier caso, segn Ocampo y Malagn (2011),
la fotografa que emerge [al analizar la evolucin del gasto p-

blico] es la de un sector pblico en expansin en las dos ltimas
dcadas. Sin embargo, esta expansin parece ser inferior o a lo
sumo similar a la contraccin que experimentaron los sectores
pblicos de la regin durante la crisis de la deuda, por lo cual
el tamao del Estado es posiblemente inferior hoy a lo que era
a comienzos del decenio de 1980 (vase el grfico 1.7).
Esta ampliacin del gasto pblico no fue ni geogrfica ni temporalmen-

te uniforme. En cuanto al tamao del Estado, en 2008 los respectivos
sectores pblicos de Brasil, Argentina, Ecuador, Venezuela, Colombia y
Bolivia representaron ms del 30% del PIB nacional. El sector pblico se
expandi en algunos pases, en especial en Argentina, Bolivia y Ecuador,
mediante la aplicacin de una poltica de nacionalizaciones de empresas
estratgicas y por el incremento del peso relativo de ciertas empresas
pblicas. En Bolivia, la nacionalizacin de los hidrocarburos supuso un
mayor control estatal y un aumento en las regalas, ms que la propiedad
pblica plena. El alza de precios de los hidrocarburos y de la minera
favoreci tambin el crecimiento del sector empresarial nacionalizado.
En cuanto a su evolucin, Ocampo y Malagn (2011) encuentran ca-
ractersticas sustanciales en tres perodos concretos. En el primero, de
1990 a 1997, hubo un incremento medio del Sector Pblico Consolidado
(SPC) del orden del 2,2% del PIB. En el segundo, entre 1997-2003, al
igual que en el tercero, de 2003-2008, hubo un crecimiento adicional
del 1,8%. No obstante en esta ltima etapa se observan las mayores di-
ferencias porque, mientras que los Estados de 8 pases se expandieron,
7 presentaron tasas decrecientes. Los pases con tendencia progresista
experimentaron un crecimiento del Estado: Argentina y Ecuador tuvie-
ron importantes crecimientos, y Bolivia, Brasil, El Salvador, Nicaragua y
Venezuela se acercaron a la media latinoamericana. Aquellos en los que
se produjo un achicamiento del Estado Chile, Colombia, Costa Rica, Pa-
nam, Paraguay y Per tenan una orientacin ideolgica de moderni-
zacin conservadora con excepcin de Chile en el perodo analizado.

Pero, aunque en trminos generales el Estado se recuper del achica-

miento impuesto por el modelo neoliberal, contina teniendo recursos
institucionales limitados para asimilar los cambios y desafos que plantea
la sociedad en su demanda de efectividad y para seguir el vertiginoso
ritmo de las transformaciones sociales.
Grfico 1.7. Tamao del gobierno en Amrica Latina

(porcentaje del PIB)
28
26
24
22
20
18
16
14
12
10
1950
1952
1954
1956
1958
1960
1962
1964
1966
1968
1970
1972
1974
1976
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
GNC - OxLad (17) GNC - OxLad (14) SPNF o SPC (15)
Gasto primario GNC (21) GNC - Cepal (18)
GNC: gasto nacional consolidado; SPNF: sector pblico no financiero; SPC:

sector pblico consolidado10
Fuente: Ocampo y Malagn (2011) con datos de CEPAL (2010) y OxLad
(2010).
10 El cmputo del Gasto Pblico Consolidado (GPC) incluye las erogaciones

del sector pblico no financiero correspondientes a los tres niveles de gobier-
no: nacional, intermedio y local (municipios). Los valores de gasto que se
presentan comprenden tanto las erogaciones corrientes como las de capital.
Este trmino, para la CEPAL no slo se refiere a pases con organizacin fe-
deral, sino a aquellos que se organizan en niveles descentralizados con cierto
grado de autonoma en el manejo de sus presupuestos.

Por eso, en las entrevistas publicadas en el Cuaderno de Prospectiva Po-

ltica n 4, realizadas a una treintena de lderes polticos latinoamerica-
nos, se hace patente la centralidad estatal con un rol organizador del
desarrollo y del mercado. En la visin de dos destacados lderes brasi-
leos, el Estado debe ser inductor del desarrollo, con una presencia
productiva en la economa. [] debe ser regulador, coordinador, in-
ductor y conductor del desarrollo (Luiz Dulci, Brasil, entrevista 2012);
El Estado tiene que cumplir no slo una funcin reguladora, tambin
una funcin de induccin del desarrollo. Sin el Estado, Brasil no habra
logrado vencer los problemas de suministro energtico, sin el Estado no-
sotros no tendramos Petrobras, ni un sistema financiero slido (Marco
Aurelio Garca, Brasil, entrevista 2012). En las entrevistas tambin apa-
rece la idea de un Estado que debe realizar acuerdos con actores no
estatales (por ejemplo, las transnacionales) para impulsar actividades de
desarrollo e innovacin productiva que beneficien a la nacin. En pa-
labras de una senadora uruguaya: Nosotros tenemos que tener tanto
Estado como sea necesario y tanto mercado como sea necesario. Y el
Estado tiene que encargarse de que haya equilibrio (Luca Topolanski,
Uruguay, entrevista 2011). Reforzando la idea de equilibrio entre Estado
y mercado, una ex candidata presidencial mexicana sostiene:
Me parece que hemos pasado por una larga serie de experi-

mentos y de esfuerzos y ya hemos reconocido que el mercado
por s solo no logra resolver las grandes necesidades, cerrar las
brechas de inequidad o fortalecer la vida institucional. Tampo-
co el Estado megalmano, interventor, asumiendo papeles que
corresponden al ciudadano, al mercado, o que disminuye al
ciudadano y atenta contra el mercado (Josefina Vzquez Mota,
entrevista 2011).
Las experiencias de cada pas respaldan de manera diferenciada el papel

protagnico del Estado, as como sus capacidades y recursos para incor-
porar algn tipo de accin concertada con los actores nacionales. Por
ejemplo en Brasil, donde el Estado fomenta el proceso de industrializa-
cin y desarrollo, y en Argentina, donde el resurgimiento de los pactos
entre actores sindicatos y sectores empresariales para fijar precios y
salarios es un signo del regreso del Estado de bienestar, que tiene como
objetivo la construccin del desarrollo econmico. En Bolivia, las recien-
tes nacionalizaciones recuperan en parte la propiedad estatal sobre los
recursos naturales que acrecientan el Estado, a la vez que las transferen-

cias sociales directas legitiman este proceso. Sin embargo, hay un pobre
fomento a la industrializacin y a la reinversin en desarrollo. En Nicara-
gua, el Estado tiene una posicin central y se le da prioridad poltica a la
agenda social y a la construccin de nuevas estructuras de participacin
ciudadana con la implementacin de programas gubernamentales espe-
cficos dirigidos al cumplimiento de metas sociales y gracias a la creacin
de instancias que promueven una relacin activa entre los funcionarios
gubernamentales y la poblacin en los distintos niveles de organizacin
poltico-administrativa del Estado.
En cambio, en Per, el fortalecimiento del mercado se da en un con-
texto de debilitamiento de la capacidad reguladora e integradora del
Estado. Se hace necesario fortalecer al Estado en la medida en que se
requieren acciones inclusivas de la ciudadana, de redistribucin de los
recursos a regiones ms empobrecidas y de resolucin de problemas ur-
gentes que afectan la calidad de vida, como la inseguridad y la corrup-
cin. En El Salvador el estrecho margen de maniobra fiscal reduce la
potencialidad del Estado para implementar polticas pblicas que mar-
quen la diferencia en materia de economa y seguridad. La inversin
pblica tiene un crecimiento y una capacidad limitados para satisfacer
las demandas de los ciudadanos. En Honduras la crisis de estatalidad y
las dinmicas polticas internas, en un contexto de recesin mundial,
restringen la aptitud del Estado para responder a las expectativas ciuda-
danas y lo someten a las negociaciones con los organismos financieros
internacionales. De modo que la fragilidad estatal de algunos pases pue-
de redundar en la ampliacin de las brechas del desarrollo y permitir la
incubacin de problemas sociales que afecten la calidad de vida, como la
inseguridad y el dficit institucional.
El segundo rasgo comn es la consolidacin de un consenso regional
sobre la necesidad de preservar la estabilidad macroeconmica. En este senti-
do, Brcena (2010) destaca
importantes avances que se traducen en una mejor situacin

fiscal, menores tasas de inflacin y menores niveles de deuda
externa, factores todos que contribuyeron a enfrentar de mejor
manera la crisis econmica y financiera global que se inici en
2008.
Mientras que el consenso regional macroeconmico gira en torno a dos

pilares, el balance fiscal y el control de la inflacin, Ffrench-Davis (2009)
considera que a este enfoque financierista hay que aadirle un tercer pi-

lar, dentro de un enfoque productivista, que junto con una baja inflacin
y la responsabilidad fiscal, incluye una economa real equilibrada, es de-
cir, una demanda agregada consistente con la capacidad productiva de la
economa y con un equilibrio externo sostenible. En el mismo sentido,
Bresser-Pereira (2007), seala que mientras que la ortodoxia convencio-
nal termina identificando [estabilidad macroeconmica] con el control
de la deuda pblica y de la inflacin, el nuevo desarrollismo tambin
contempla la tasa de inters (para lograr el equilibrio en el tiempo de
las cuentas pblicas) y el tipo de cambio (para garantizar buenas cuentas
externas).
En una ptica convergente, la presidente del Banco Central de Argen-
tina sostiene que los pases en desarrollo necesitan un tipo de cambio
que no solamente les permita equilibrar su balanza de pagos, sino que
tambin les permita promover la industrializacin. Pero, al mismo tiem-
po, seala con prudencia que
siempre existe la posibilidad de que algunas economas de la

regin implementen nuevamente polticas ortodoxas. Quisiera
creer que ya tenemos un acervo en el manejo de las polticas
macroeconmicas y eso no pasar porque, insisto, la regin ha
crecido esencialmente por polticas de mercado interno, redis-
tributivas, de recuperacin de la soberana en muchos aspectos
(Mercedes Marc del Pont, Argentina, entrevista 2011).
Desde la lgica neodesarrollista, dado que la estrategia de desarrollo le

asigna un rol central y estratgico al Estado, este debe ser fortalecido
fiscal, administrativa y polticamente [], debe ser fuerte, slido y con
suficiente capacidad de accin y sus finanzas deben ser equilibradas
y su deuda reducida y con plazos largos (Bresser-Pereira, 2007). Como
demostr la experiencia latinoamericana de la crisis de la deuda, lo
peor que le puede pasar al Estado es quedar en manos de sus acree-
dores (Bresser-Pereira, 2007). De esta forma, en muchos de los pases
de la regin se avanz en el fortalecimiento de la capacidad redistribu-
tiva del Estado preservando los equilibrios macroeconmicos bsicos.
As, en pos de evitar el dficit fiscal, se preserv una relacin del gasto
pblico acorde al producto y en 2009 se ampli el gasto pblico total
hasta el 29%.
El tercer rasgo comn corresponde al crecimiento, sin precedentes, de las
exportaciones latinoamericanas que, aunque se basa fundamentalmente en
el auge de los precios de exportacin de las materias primas, sostiene

tambin un incremento importante del valor de las exportaciones de

manufacturas de recursos naturales y de manufacturas con cierto grado
de incorporacin de tecnologa. Sin embargo, la aspiracin industrialista
se encuentra en tensin permanente con los incentivos a la reprimariza-
cin de la economa.
Segn la ONUDI (2011), la produccin manufacturera mundial est
pasando en forma gradual de los pases desarrollados a los pases en de
sarrollo, donde ha tenido un desempeo muy dinmico con una tasa de
crecimiento anual del 6,5%, a la vez que registr una tasa de crecimiento
anual del valor agregado manufacturero un 5,6% mayor que el incre-
mento anual del PIB en el mismo perodo. Este dinamismo se explica
por el menor costo de la mano de obra, la infraestructura de calidad,
menores costos sociales y el crecimiento de los mercados de algunos pa-
ses. No obstante, la participacin del valor agregado manufacturero de
los pases en desarrollo est concentrado en 15 pases de este grupo que
registran el 83% del valor agregado de 2010, y slo China, que se ha
convertido en la fbrica del mundo registr una participacin del 43%
(ONUDI, 2011).
A escala mundial el ndice de rendimiento competitivo de la ONUDI,
que evala el desempeo industrial utilizando ocho indicadores de la
capacidad de una economa para producir y exportar manufacturas de
manera competitiva,11 muestra que la regin de Asia oriental y del Pa-
cfico tuvo el mejor desempeo y que Amrica Latina tuvo uno menor
que Europa, Oriente Medio y frica septentrional. A escala nacional,
Mxico, Brasil y Argentina presentan los mejores rendimientos compe-
titivos de la regin. La diversidad del sector exportador de Mxico, y su
11 Actualmente el ndice de rendimiento industrial competitivo est integrado

por ocho indicadores clasificados segn las seis dimensiones siguientes: ca-
pacidad industrial, medida por el valor agregado manufacturero per cpita;
capacidad de exportacin de manufacturas, medida por las exportaciones
de manufacturas per cpita; influencia en el valor agregado manufacturero
mundial, medida por la proporcin que tiene una economa en el valor
agregado manufacturero mundial; influencia en el comercio mundial de
manufacturas, medida por la proporcin que tiene una economa en las
exportaciones mundiales de manufacturas; intensidad de la industrializacin,
medida por el promedio de la participacin del valor agregado manufacture-
ro en el PIB y de las actividades relativas a productos de tecnologa media y
alta en el valor agregado manufacturero; calidad de la exportacin, medida
por el promedio de la participacin de las exportaciones de manufacturas en
las exportaciones totales y de los productos de tecnologa media y alta en las
exportaciones de manufacturas (ONUDI, 2011).

concentracin en una economa industrial lo diferencia de los restantes

pases de Amrica Latina. En el caso de Brasil se observa un impulso sos-
tenido de implementacin de polticas industriales ambiciosas, mientras
que Argentina retoma el discurso desarrollista a partir de la salida de la
crisis de 2002. Por su parte, el estmulo del crecimiento econmico con
desarrollo industrial se centra en la administracin de un tipo de cambio
competitivo (Bresser-Pereira, 2009).
Grfico 1.8. Evolucin de las exportaciones de todas las

mercancas 1980-2011 (pases emergentes y Amrica Latina)
1200
1051
1000
Miles de millones de dlares
800
554
600
342
400
298
256
216
214
166
200
119
117
91
80
65
55
55
47
31
26
31
17
17
10
19
16
19
18
26
19
0
1980 1985 1990 1995 2000 2005 2011
Venezuela Brasil Mxico Amrica Latina (19)

La evolucin del valor de las exportaciones latinoamericanas muestra

un crecimiento exponencial en las ltimas tres dcadas (grfico 1.8):
de 19000 millones de dlares en 1980 pas a 340000 millones en 2000
y a ms de 1 billn de dlares en 2011. Por zona geogrfica, el Arco del
Pacfico, bajo el liderazgo de Mxico que en 2011 export casi 300000
millones de dlares, el 80% en manufacturas, particularmente de tecno-
loga media, es el bloque ms abierto y dinmico y con mayor capacidad
de valor agregado, con el 55% de las exportaciones totales. Esta tenden-
cia del sector exportador es compartida por todos los pases analizados
en el presente libro. En el lapso de una dcada, Brasil multiplic por

cinco el valor de sus exportaciones hasta alcanzar los 250000 millones de

dlares en 2011; Argentina por tres, hasta los 84000 millones; Per por
ms de seis, hasta los 45000 millones; Bolivia por ms de cinco, hasta los
9000 millones; El Salvador por dos, hasta los 5000 millones, y Honduras
y Nicaragua por cuatro, superando ampliamente los 2000 millones de
dlares.
Grfico 1.9. Exportaciones en Amrica Latina por producto

y tipo de tecnologa (1980-2011)
(en porcentajes del total de las mercancas)
1,0 0,9 1,2 1,8 2,0 1,9 3,8

1,7 2,6
5,2
8,9
8,0 10,6 12,4 9,8
16,0 16,9
8,9
9,6
24,2 20,9
22,9 23,8
25,6
30,9 21,7 6,5
12,2
10,5
11,8 19,3
22,3 19,1
16,7
62,0 49,0
47,0
39,7
30,6 32,2
27,1
1980 1985 1990 1995 2000 2005 2011
Otras
Manufacturas de tecnologa alta
Manufacturas de tecnologa media
Manufacturas de baja tecnologa
Manufacturas basadas en recursos naturales
Productos primarios

Sin embargo, el anlisis de la estructura de las exportaciones latinoame-

ricanas muestra un evidente proceso de reprimarizacin en la ltima

dcada impulsado por la intensa relacin comercial con China. Como

se aprecia en el grfico 1.9, la proporcin de productos primarios expor-
tados por la regin pas del 27 al 40% de las exportaciones totales. Aun
as, la estructura exportadora actual es ms diversificada que la de inicios
de los aos ochenta y presenta niveles significativos de exportacin de
manufacturas de tecnologa media (22%) y alta (10%). Al desagregar
los datos por pas, los que exportan una mayor proporcin de productos
primarios son Bolivia, Colombia, Venezuela, Per y Brasil, en porcenta-
jes iguales e incluso superiores a los registrados en 1980. Por su parte,
Argentina y Chile presentan una relativa estabilidad en la composicin
de sus exportaciones, con un predominio de las manufacturas basadas
en recursos naturales en Chile (54% en 2011) y un marcado incremento
del peso relativo de las manufacturas con tecnologa media en Argen-
tina (23% en 2011). A todas luces, el caso mexicano resulta excepcio-
nal, tanto por el volumen como por la composicin: las manufacturas
de tecnologa media y alta representan algo menos de dos tercios de sus
exportaciones.
De los casos analizados en el presente libro, slo Brasil y Argentina
reuniran las condiciones sealadas por Bresser-Pereira (2007) para op-
tar por una estrategia neodesarrollista a partir de la constitucin de un
sector industrial dinmico, con volmenes significativos de exportacio-
nes y con cierto grado de diversificacin y de complejizacin en las ca-
denas de agregacin de valor. En 2011, Brasil export 50000 millones
de dlares y Argentina 17000 millones de dlares en manufacturas ba-
sadas en recursos naturales y otro tanto en manufacturas de tecnologa
media. El caso de Per muestra un cierto dinamismo en la exportacin
de manufacturas de recursos naturales, con 10000 millones de dlares,
mientras que, a una escala mucho menor, El Salvador exporta 2500 mi-
llones de dlares de manufacturas de tecnologa media. El resto de los
pases combinan economas pequeas con un marcado predominio de
exportaciones de productos primarios.
La poltica industrial de Brasil est basada en importantes iniciativas
gubernamentales, como los planes Poltica Industrial, Tecnolgica y de
Comercio Exterior (PITCE 2004-2008), Poltica de Desarrollo Producti-
vo (PDP 2008-2010) y el Plan Brasil Mayor (PBM 2011 a la actualidad)
aprobado en la gestin de Dilma Rousseff, este ltimo ha sido concebido
como un instrumento para la generacin de mayor valor agregado en la
produccin brasilea y se estructura en las reas estratgicas de innova-
cin, para crear nuevas competencias tecnolgicas y de negocios; inver-
sin, para incrementar la eficiencia del parque productivo; densificacin

productiva, diversificacin de las exportaciones y de las empresas brasile-

as internacionalizadas, calificacin profesional, produccin sostenible
y apoyo a PyME (vila, 2012). El enfoque en innovacin productiva, que
es la estrategia del PBM, es uno de los pilares que permitiran generar
valor agregado a la produccin en Latinoamrica; sin embargo, la in-
versin en investigacin y desarrollo experimental (I+D) es an baja:
en 2009 representaba slo el 2,2% del total invertido a escala mundial
en dlares corrientes en comparacin con los Estados Unidos y Canad,
que en el mismo ao concentraban el 38%, la Unin Europea el 32% y
Asia el 26%. En Amrica Latina y el Caribe, las economas ms grandes y
con mayor industrializacin (Brasil, Argentina y Mxico) concentran el
90% de la inversin total en este rubro. En conjunto, la regin invierte
el 0,7% de su PIB en investigacin y desarrollo, pero en Brasil supera el
1% de su PIB (RICYT, 2011).
Es natural, entonces, que de los 32 lderes polticos latinoamericanos
entrevistados en el Cuaderno de Prospectiva Poltica n 4, 22 sealen
que los problemas relacionados con la innovacin productiva se incre-
mentarn en los prximos cinco aos, mientras que slo 6 plantean que
disminuirn. De hecho, la coyuntura econmica favorable al crecimien-
to de Amrica Latina, gracias al precio de los commodities y a la mejora
de los trminos de intercambio, ha vuelto a abrir el debate en torno a la
necesidad de superar el modelo extractivista. Varios lderes de la regin
de distinta extraccin ideolgica coinciden en la necesidad de superar la
actividad primario-exportadora para pasar a una transformacin produc-
tiva mediante la generacin de bienes con mayor valor agregado:
Se registran balances comerciales favorables en muchos pases

de la regin, pero no como resultado del avance de otras activi-
dades distintas de las tradicionales. Son el producto de la explo-
tacin de materias primas, de productos agrcolas y minerales.
No vendemos ms porque hayamos dado saltos tecnolgicos
que nos permitan competir (Otton Sols, Costa Rica, entrevista
2011).
Hemos radicado la competitividad en la infraestructura y muy

poco en la ciencia, la tecnologa, el conocimiento y la calidad
educativa. Hay que cambiar de orientacin. Nuestros pases re-
quieren producir valor agregado (Susana Villarn, Per, entre-
vista 2011).

Tenemos una relacin muy buena con China, incluso supervit

comercial. Estamos tratando de hacer importantes correccio-
nes en esta relacin, a fin de que Brasil no sea solamente un
exportador de commodities, sino que tambin pueda exportar a
China productos con valor agregado (Marco Aurelio Garca,
Brasil, entrevista 2012).
Hay que entender que, si no se sabe manejar este contexto in-

ternacional de buenos trminos de intercambio con regmenes
macroeconmicos que le den prioridad a la transformacin
productiva, el desarrollo del mercado interno y la industriali-
zacin, podemos tener problemas. [] Nuestra regin tiene
que buscar una insercin virtuosa y no replicar esta idea de
transferencia de riqueza centro-periferia, con nosotros como
productores de bienes primarios e importadores de industria
(Mercedes Marc de Pont, Argentina, entrevista 2011).
En definitiva:
Hay una conciencia de los pueblos, pero sobre todo de sus go-
biernos, de que la explotacin de los recursos naturales debe
ir acompaada por la incorporacin de valor agregado (Carlos
Tomada, Argentina, entrevista 2011).
En este sentido, Gudynas (2009) postula la existencia de un neoextrac-

tivismo progresista, que mantiene un estilo de desarrollo basado en la
apropiacin de la naturaleza,12 que alimenta un entramado productivo
escasamente diversificado y muy dependiente de una insercin inter-
nacional como proveedores de materias primas, y en el que, si bien el
Estado juega un papel ms activo y logra una mayor legitimacin por
medio de la redistribucin de algunos de los excedentes generados por
ese extractivismo, de todos modos se repiten los impactos sociales y am-
bientales negativos. Se trata de un debate pertinente para el desarrollo
latinoamericano en general, pero en especial para economas pequeas
12 Se utiliza el trmino extractivismo en sentido amplio para designar las

actividades que mueven grandes volmenes de recursos naturales que no son
procesados (o lo son poco) y que se exportan (Gudynas, 2009).

con escasa capacidad de agregacin de valor y una estructura muy con-

centrada de exportaciones de productos primarios.
Este tipo de economas en extremo dependientes de la explotacin
de los commodities se tornan vulnerables y subordinadas a las fluctua-
ciones errticas de los mercados globales. La orientacin econmica
hacia la explotacin de recursos naturales poco procesados y dirigidos
hacia la exportacin tiende a producir distorsiones en la economa,
por cuanto la volatilidad de los precios de los productos de extraccin,
principalmente mineros, petroleros y agroindustriales, genera pero-
dos efmeros de sobrevaloracin seguidos por cadas de precios que las
empresas procuran compensar con una sobreoferta. Gudynas (2009)
sostiene que el extractivismo se ha dado no slo en pases con gobier-
nos de corte neoliberal, a manos de empresas transnacionales, sino en
pases con gobiernos progresistas, con la diferencia de que, en este
ltimo caso, se lo denomina neoextractivismo porque el Estado par-
ticipa de forma activa en la explotacin y los excedentes se usan en
programas sociales.
La subordinacin de las actividades extractivas a la demanda global de
materias primas y a las condicionantes de financiamiento frena el proce-
so de industrializacin, que es uno de los pilares del desarrollismo. Esta
respuesta inmediata a la demanda con un precio elevado, que aprovecha
la abundancia y prioriza la exportacin, genera una desestructuracin de
las economas nacionales al propiciar inversiones en bienes no transables
(es decir, que no se pueden exportar, por ejemplo, la construccin) y de-
teriora la produccin de bienes transables industriales debido al mayor
consumo de productos importados estimulado por una valorizacin de
la moneda nacional (Acosta, 2011). Estas distorsiones frenan la industria-
lizacin e impiden la diversificacin de la economa, con la consecuente
disminucin en la expansin del empleo y en los incentivos a la innova-
cin y a la formacin de capital humano. Desde una perspectiva crtica,
Actis y Zelicovich (2012) concluyen que los indicadores muestran una
ralentizacin del crecimiento productivo-industrial y, en definitiva, un
alejamiento de los preceptos neodesarrollistas.
El cuarto rasgo comn tiene que ver con un proceso de ampliacin del
mercado interno, que se funda en el dinamismo econmico sostenido a
lo largo de una dcada, en polticas sociales activas y en el incremento
sostenido de los salarios. La mayora de los pases de la regin poseen
una renta media, niveles educativos altos y la ventana de oportunidad
que ofrece el bono demogrfico y han apostado a consolidar esquemas
ms o menos ambiciosos de transferencias directas a los hogares para

institucionalizar nuevos mecanismos de redistribucin de ingresos desde

el Estado.
Grfico 1.10. Gasto social en Amrica Latina por pas

(en porcentaje del PIB, 1990 y 2010)
Repblica Dominicana 7,3

Guatemala 8,1
Ecuador 9,8
Per 10,0
Panam 10,5
Jamaica 10,6
Paraguay 11,0
Mxico 11,3
Honduras 12,0
Trinidad y Tobago 12,1
Nicaragua 13,0
El Salvador 13,0
Repblica Bolivariana de Venezuela 13,5
Colombia 13,6
Chile 15,6
Estado Plurinacional de Bolivia 18,4
Costa Rica 22,9
Uruguay 23,3
Brasil 27,1
Argentina 27,8
Cuba 39,9
0 5 10 15 20 25 30 35 40 45
1990 2010
Fuente: Elaboracin propia con datos de CEPAL (2011).
En el caso de Brasil, Nogueira seala en el captulo que sigue que las dos
ltimas dcadas fueron prdigas en trminos de ampliacin del esfuerzo
gubernamental para dar centralidad a la cuestin social. Esta afirma-

cin, en mayor o menor medida, es vlida para todos los pases de la

regin, a juzgar por la evolucin del gasto pblico social. Este indicador
presenta una significativa expansin en Amrica Latina y, en promedio,
ha pasado del 8% del PIB en 1990 al 15% en 2010. Como se observa en
el grfico 1.10, hay tres grupos de pases en cuanto a la presencia social
del Estado: los que tienen un elevado gasto social, mayor al 20% del PIB
(Cuba, Argentina, Brasil, Uruguay y Costa Rica); los que cuentan con
un gasto social medio, entre 10 y 20% del PIB (Bolivia, Chile, Colom-
bia, Venezuela, El Salvador, Nicaragua, Honduras, Mxico, Paraguay, Ja-
maica y Panam), y los que poseen un gasto social bajo (Per, Ecuador,
Guatemala y Repblica Dominicana). La figura muestra la prioridad ma-
croeconmica que se le da a este gasto en varios pases de la regin y los
enormes esfuerzos que se hacen por aumentarlo. Ms an, indica una
relacin positiva y altamente significativa entre la evolucin del gasto
pblico social per cpita y el ndice de desarrollo humano en las dos l-
timas dcadas, incluso desagregando los datos a nivel pas (grfico 1.11).
En consonancia con la expansin sostenida del gasto social en las dos
ltimas dcadas, en todas las experiencias nacionales analizadas se de-
tecta una tendencia hacia la mejora de las condiciones sociales, salvo
Grafico 1.11. Evolucin del gasto pblico social per cpita

promedio y del ndice de Desarrollo Humano (IDH) en
Amrica Latina (20 pases)
600 0,72
0,70
Gasto pblico social per cpita
500
ndice de desarrollo humano
0,68
($US del ao 2000)
400
0,66
300 0,64
0,62
200
0,60
100
0,58
0 0,56
1990 1998 2000 2008
GPS per cpita IDH
Fuente: Elaboracin propia con datos de CEPAL (2010a).

en Honduras, donde estas se deterioraron tras el golpe de Estado de

junio de 2009, en medio del perodo ms duro de la crisis financiera
internacional, y en Hait, debido a los impactos duraderos del terremo-
to de enero de 2010, que provoc 200000 muertos y ms de un milln
de desplazados. Los Programas de Transferencia Condicionada, creados
en Mxico y en Brasil, se expandieron rpidamente hacia muchos pa-
ses latinoamericanos y buscan mitigar la transmisin intergeneracional
de la pobreza. Consisten en transferencias directas de dinero a cambio
de requisitos que los beneficiarios deben cumplir en materia de salud,
nutricin y educacin. Los programas Oportunidades (Mxico) y Bol-
sa Familia (Brasil) son ejemplos paradigmticos de este tipo de poltica
social. Entre los ms recientes, destaca tambin la Asignacin Universal
por Hijo (Argentina). En Per, se ha promovido una serie de iniciativas
sociales, entre las que destacan el Programa Juntos de apoyo directo a
los ms pobres y el Programa Agua para Todos. En Bolivia se consolida-
ron esquemas de transferencia directa de recursos (bonos) a los sectores
ms desfavorecidos de la poblacin a partir de una captura mayor por
parte del Estado de los excedentes generados por la explotacin de los
recursos naturales con los que cuenta el pas, en especial gasferos. En
Nicaragua, a pesar de las limitaciones econmicas surgidas a raz de la
recesin y del congelamiento de fondos internacionales, hay una agenda
social ms activa que en gobiernos anteriores, en buena medida susten-
tada con recursos del ALBA y como parte del proyecto poltico del go-
bierno sandinista. En El Salvador tambin existe una poltica social activa
en materia de educacin y salud, aunque persisten los problemas de la
doble crisis econmica y de seguridad. Amrica Latina aplica distintos
programas que han beneficiado a ms de 26 millones de hogares (vase
Anexo) (PNUD-IDH, 2010).
En Brasil, Per y otros pases de la regin se engros una nueva clase
media, fruto del crecimiento econmico y del impacto de los programas
sociales: sectores de bajos ingresos que mejoraron sus rendimientos y
comenzaron a participar en el mercado de consumo. Aunque los par-
metros que definen la clase media no son ntidos, pues, como seala la
OCDE-CEPAL (2011), se encuentra expuesta a la informalidad laboral, a
la escasa cobertura de salud y proteccin social, se verifica su expansin a
escala regional y global. Esto representa un cambio sustantivo en cuanto
a consumo y aspiraciones, as como una reconfiguracin del valor atri-
buido a la educacin en tanto esta no siempre cumple con la promesa
de ingresos regulares o de seguridad laboral. Esta tendencia se mantuvo
incluso en medio de los embates de la crisis financiera internacional de

2008-2009. Brasil adopt polticas sociales anticclicas y un procedimien-

to indito en la regin: aumentar el gasto social casi el 12% en un mo-
mento de gran recesin. Las polticas pblicas lograron evitar un impac-
to mayor en las condiciones sociales y de trabajo. La pobreza disminuy
muy poco, pero los gastos sociales se mantuvieron en el mismo nivel. La
sociedad argentina, gracias al intenso proceso de desarrollo econmico
reciente, muestra un perfil que se reconfigura en la
estratificacin que la haba caracterizado en la posguerra: una

clase obrera industrial constitutiva del ncleo dinmico de los
sectores populares y amplias franjas de capas medias urbanas,
entre las que prevalecen sectores de profesionales indepen-
dientes y otros insertos como asalariados privados y pblicos en
el sistema educativo y en los aparatos de gestin tcnica, pro-
ductiva y de administracin (vase Palomino y Pastrana, captu-
lo 4 de este libro).
El Informe de Desarrollo Humano para Amrica Latina (PNUD-IDH, 2010),

que aproxima el efecto de las transferencias monetarias condicionadas
comparando la evolucin del ndice de desigualdad de Gini calculado
a partir del ingreso de los hogares antes y despus de las transferencias,
concluye que estas tuvieron un impacto significativo en la reduccin de
la desigualdad en la regin. Asimismo, reconoce la diversidad de los im-
pactos del gasto pblico social sobre la distribucin del ingreso y remarca
los claros efectos progresivos del gasto en asistencia social y en educacin
primaria, puesto que esta da prioridad a los dos quintiles ms pobres de
la poblacin. El Informe concluye que
es posible afirmar que los pases de Amrica Latina y el Caribe

realizaron un importante esfuerzo para mejorar la incidencia
del gasto social, fundamentalmente mediante la implementa-
cin de programas focalizados de combate a la pobreza y la eli-
minacin de los subsidios generalizados va los precios de los
bienes y servicios. Asimismo, estas medidas se desarrollaron en
el contexto de un reducido espacio fiscal.
Para los lderes polticos entrevistados en la regin, si bien los esfuer-

zos realizados en las ltimas dcadas son an insuficientes frente a la
magnitud de los desafos, al menos constituyen la expresin de una vo-
luntad poltica, con resultados concretos, que coloca la cuestin social

en el centro de la agenda de desarrollo de la regin. En palabras de los

entrevistados:
las polticas compensatorias en los pases subdesarrollados son

absolutamente imprescindibles, pero no son suficientes (Ga-
briela Micetti, Argentina, entrevista 2011).
Amrica Latina sigue siendo una regin con mucha desigualdad,

y por lo tanto con muchos reclamos de derechos no atendidos.
A pesar de los cambios, que son importantes, esta sigue siendo
una realidad que pesa. Para nosotros, la desigualdad representa
un asunto de gran importancia y una causa grave de otros pro-
blemas (Norma Guevara, El Salvador, entrevista 2011).
Ahora hay crecimiento econmico, hay reduccin de la pobre-

za, y esto es muy importante, pero no basta. No basta con que
Amrica Latina administre su pobreza, tambin tiene que dis-
tribuir mejor su riqueza (Rebeca Delgado, Bolivia, entrevista
2011).
Se trata de mantener las polticas de inclusin social y distribu-

cin de ingresos [] a fin de encontrar un nuevo lugar para
Amrica Latina en el mundo, diferente de aquel que tuvimos
hasta hoy (Luis Dulci, Brasil, entrevista 2012).
En definitiva:
los gobiernos de derecha, de izquierda, de centro, los ms po-

litizados, los menos politizados, todos tienen un claro compro-
miso: avanzar en una agenda de desarrollo social inclusivo (Ca-
rolina Trivelli, Per, entrevista 2012).
Por ltimo, el quinto rasgo comn atae a la excesiva presin que el cre-
cimiento econmico ejerce sobre los recursos naturales de la regin, multipli-
cando los conflictos socioambientales. Es probable que este tema sea
el ms preocupante desde la perspectiva de las posibilidades histricas
del neodesarrollismo. Si bien los lderes latinoamericanos son cons-
cientes del desafo que implica alejar el fantasma de la reprimarizacin
de la economa, y por tanto se muestran dispuestos a multiplicar los
esfuerzos para atenuarlos, cuando no para ensayar un cambio estruc-

tural en el patrn histrico de insercin de la regin en la economa

global, no ocurre lo mismo en relacin con los impactos socioambien-
tales negativos de las polticas desarrollistas.
En palabras de una senadora uruguaya:
No hay articulacin, no est el desarrollo sustentable como pen-

samiento; es decir, la idea de adoptar un modelo de desarrollo
que al mismo tiempo sea cuidadoso del medio ambiente. El
tema ambiental es percibido como vehiculizando presiones
internacionales que buscan imponer una poltica conservacio-
nista mientras ellos ya han destruido sus bosques, sus lagos
o lobbies de organismos internacionales en detrimento del de
sarrollo. Entonces no tenemos incorporado el tema del medio
ambiente a nuestros proyectos productivos nacionales: es como
una variable externa (Constanza Moreira, Uruguay, entrevista
2011).
En este sentido, la alcaldesa de Lima concluye: El gran dilema de Am-

rica es cmo cambiar el uso de recursos no renovables por desarrollo
ambientalmente sustentable (Susana Villaran, Per, entrevista 2011).
Una forma de determinar la repercusin de las polticas de inversin
actuales sobre el medio ambiente es considerar el efecto de la expansin
econmica sobre la produccin de industrias ambientalmente sensibles
(IAS).13 En contraposicin, un factor que reduce las emisiones conta-
minantes es el grado de innovacin tecnolgica, dado que las nuevas
tecnologas se consideran ms limpias. Por otra parte las regulaciones
ambientales pueden tener diversos efectos segn las circunstancias: no
necesariamente provocan una desventaja comparativa significativa a las
empresas (por el costo adicional de adoptar las normativas) en compara-
cin con otros elementos ms determinantes, como la mano de obra, la
infraestructura, la disponibilidad de recursos econmicos y energticos,
etc., sino que pueden ser consideradas como un incentivo para adoptar
13 Las IAS se definen mediante dos criterios: 1) aquellas que han incurrido en
los mayores gastos en control y reduccin de la contaminacin por unidad
de producto (datos que, por lo general, provienen de los Estados Unidos
u otros pases de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Eco-
nmicos OCDE), y 2) aquellas industrias que generan la mayor cantidad
de emisiones hacia los distintos medios (aire, agua, suelo) por unidad de
producto (Romo, 2007).

tecnologas innovadoras. A la vez, el cumplimiento de normativas indus-

triales puede disminuir los conflictos socioambientales y evitar el peligro
de boicot a las empresas (Romo, 2007).
Durante la ltima dcada, en Amrica Latina las IAS han aumentado
de manera considerable su participacin en la exportacin de bienes y
servicios. En consecuencia, los efectos expansin y composicin de las
exportaciones latinoamericanas exacerban las emisiones contaminantes,
mientras que no se perciben cambios tecnolgicos importantes hacia
una produccin ms limpia. La relacin proporcional entre los produc-
tos de las IAS y los considerados ambientalmente amigables es de 25
a 1. Por su participacin en el comercio internacional los productos de
las IAS ms relevantes de la regin son los del petrleo, cobre, materia-
les y productos qumicos, lminas y hojas de acero o hierro, qumicos
orgnicos, artculos de papel, pulpa o aglomerado. En general se trata
de productos basados en recursos naturales con bajo nivel tcnico en su
elaboracin que han aumentado considerablemente su valor de exporta-
cin durante la ltima dcada (grfico 1.12).
En trminos generales, los gobiernos suelen subestimar la importan-
cia de realizar evaluaciones socioambientales completas y sustantivas de
la inversin minera, energtica y de la construccin de infraestructura,
sea pblica o privada, y, al contabilizar su renta potencial, no toman en
cuenta el dao ecolgico (por ejemplo, la contaminacin del agua o la
acumulacin de residuos txicos), ni el impacto que tiene sobre la demo-
cracia y el desarrollo, la multiplicacin de conflictos socioambientales,
cada vez ms intensos y radicalizados en Amrica Latina.
Como se ver en el captulo 8 de este libro, las tendencias de la con-
flictividad social en Per muestran un punto de inflexin a partir de
2008, cuando el crecimiento exponencial del nmero de concesiones
mineras y petroleras, principalmente a empresas privadas transnacio-
nales, se combin con polticas de criminalizacin de la protesta social.
Los conflictos de Conga y Cajamarca desatados por el rechazo de la po-
blacin a proyectos mineros que podran afectar los recursos hdricos,
y el de Bagua, causado por el rechazo de grupos indgenas a las dispo-
siciones legales que establecan un cambio en el manejo de las tierras
y los recursos naturales a gran escala, son representativos del impacto
que estas cuestiones pueden tener en la gobernabilidad. Este tipo de
conflictos se extiende por todo el continente: entre otros, podemos
mencionar las protestas que ocasion la construccin de la hidroelc-
trica Belo Monte en Brasil, la explotacin de oro a cielo abierto en la
regin de Donoso en Panam por la Minera Petaquilla y el conflicto

que afect a Argentina y Uruguay por la construccin de la papelera

Botnia en Fray Bentos.
Grfico 1.12. Principales IAS* en Amrica Latina (19 pases),

evolucin del valor de exportaciones, 2000-2011
(en miles de millones de dlares americanos)
20
15
10
0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Artculos de papel, pulpa o aglomerado
Lminas y hojas de acero o hierro
Qumicos orgnicos
Materiales y productos qumicos
Cobre
Productos del petrleo
* Se priorizaron los seis productos ambientalmente sensibles ms importantes.

Fuente: Elaboracin propia con datos de CEPAL (2012).
En Bolivia, la construccin de una carretera que busca integrar la Ama-

zona boliviana con los principales centros de produccin y consumo del
pas, que atraviesa el corazn del Territorio Indgena Parque Nacional
Isiboro Scure (TIPNIS), es un ejemplo ms que elocuente de la tensin
entre polticas desarrollistas y sustentabilidad socioambiental por cuatro
motivos, como se ver en el captulo 3. Primero, porque el debate dentro

del gobierno entre desarrollistas y pachamamistas (es decir, los que

priorizan la relacin armoniosa con la naturaleza y la Madre Tierra) se
zanj a favor de los primeros y afect los postulados ideolgicos del Vivir
Bien y la capacidad de representacin de los pueblos indgenas de tierras
bajas en el proceso poltico boliviano. Segundo, porque la presencia de
fuertes intereses pblicos y privados brasileos en la construccin de la
carretera, lejos de constituirse en un factor de moderacin y desescala-
miento del conflicto como haba sucedido en otras circunstancias ms
bien tendi a endurecer la postura del gobierno. En tercer lugar, porque
la forma en que se desarroll la consulta previa a las comunidades ind-
genas afectadas entr en franca contradiccin con la nueva constitucin
poltica del Estado y min su legitimidad como mecanismo institucional
privilegiado para canalizar y dirimir este tipo de conflictos. Y, finalmen-
te, porque puso en evidencia los bloqueos y resistencias internas que
pueden generar las polticas desarrollistas, incluso en contextos en los
que son ampliamente avaladas por la poblacin. De hecho, el conflicto
no cuestiona la construccin de la carretera en s sino los impactos so-
cioambientales de su trazado, en concreto, los del segundo de los tres
tramos proyectados. Si bien la afirmacin de Gudynas (2009) de que
estos conflictos sociales no cuestionan tanto el impacto de las empresas
como la fraccin de la renta que les correspondera es aplicable a varios
de los conflictos que se viven cotidianamente, el caso del TIPNIS, como
otros en la regin, pone en evidencia la emergencia de una conciencia
ambiental en las organizaciones sociales y en la propia poblacin que no
debera ser subestimada. El xito de estos movimientos podra explicar-
se, al menos en parte, por su capacidad de involucrar lo particular en
lo universal, enfatizando el patrn actual de desarrollo y algunos valores
globalizados muy difciles de cuestionar, como la proteccin del ecosiste-
ma global (PAPEP-PNUD, 2012).
corolario: buscando caminos propios al desarrollo
Los casos analizados en el libro muestran que, una vez superada la crisis
de la media dcada perdida, no se ha trazado an un camino unvoco
al desarrollo. Brasil basa su nuevo desarrollismo en la responsabilidad
fiscal, una tasa de inters moderada y una tasa de cambio competitiva
que favorecen a las empresas industriales. La poltica industrial prev
exenciones fiscales y reducciones de costos laborales para las industrias

ms afectadas por la apreciacin del Real y por los efectos de la crisis

global, a fin de promover la industrializacin. En Argentina la continui-
dad de las polticas macroeconmicas desde 2003 ha logrado generar un
crecimiento econmico y una mayor competitividad aunque con ciertas
distorsiones en el sistema de precios. El Estado argentino ha vuelto a
poner en primer plano la cuestin del desarrollo, luego de casi tres d-
cadas de Estado mnimo. Bolivia, en su faceta econmica, ha priorizado
la nacionalizacin de los hidrocarburos, cuyo trasfondo es la reformu-
lacin de contratos con las multinacionales a favor del Estado, en una
lgica primario-exportadora con un dinamismo sin precedentes. Las ac-
ciones de las dos ltimas gestiones han procurado impulsar una econo-
ma plural, reconocida en la nueva Constitucin, pero con limitaciones
y contradicciones evidentes en su dinmica. Nicaragua, aun con su alta
dependencia respecto del financiamiento externo, sostiene una directriz
de desarrollo relativamente autnoma a partir de un complejo esquema
de alianzas externas e internas que apuntan a fortalecer el rol estratgico
del Estado y su capacidad de consolidar una institucionalidad econmica
pactada, de preservar equilibrios macroeconmicos bsicos, de construir
nuevas estructuras de participacin ciudadana y de profundizar las pol-
ticas sociales.
Los nuevos gobiernos de Per y El Salvador, si bien han intentado
acercarse al modelo brasileo, corresponden a una corriente antagnica
en la cual, entre otras seales, la presencia del Estado es limitada y todo
parece indicar que este modelo perdurar. El modelo de desarrollo pe-
ruano articul un marcado dinamismo de la inversin privada externa
en los sectores extractivos de la economa con un proceso sostenido de
descentralizacin poltico-administrativa y un programa amplio de po-
lticas sociales. El mundo empresarial se ha fortalecido a partir de una
recomposicin profunda con la emergencia de nuevos actores naciona-
les y transnacionales poderosos, al punto de que existe un fuerte desba-
lance a su favor en el mapa de actores del sistema de toma de decisiones
polticas. Si bien el xito de la campaa electoral del presidente Humala
radic en parte en las seales de acercamiento con Brasil, a medida que
se consolid su gestin estas tendieron a enfriarse. Lo mismo sucedi
con el presidente Funes en El Salvador, que cuenta con mrgenes de
maniobra polticos y fiscales estrechos. En El Salvador uno de los temas
de fondo es el pacto fiscal ya que el bajo nivel de presin fiscal y el eleva-
do dficit limita las posibilidades de accin del Estado, entre otros para
impulsar una poltica social ms efectiva. La expectativa de cambio de la
poblacin gira en torno a lograr mejores condiciones de vida e implica

la intervencin del Estado en el desarrollo, aunque este tiene serias limi-

taciones. En Honduras el debate del desarrollo y de las polticas de largo
plazo necesarias para impulsarlo qued de cierta forma relegado frente
a las preocupaciones inmediatas que plantea la reconfiguracin del sis-
tema poltico y las necesidades de responder a demandas inmediatas y
urgentes de la poblacin; sobrellevar la pasada crisis de gobernabilidad y
evitar una potencial crisis de estatalidad.
No obstante las marcadas diferencias entre pases, empiezan a emer-
ger una serie de elementos comunes que bien podran converger en la
definicin de un modelo de desarrollo latinoamericano: la consolida-
cin de un marco democrtico estable, aunque no exento de lmites, ten-
siones y desafos; el retorno a la centralidad del Estado en los procesos
de desarrollo; la incorporacin plena de los actores econmicos privados
en el contexto de una relacin ms equilibrada entre el Estado y el mer-
cado; la preservacin de los equilibrios macroeconmicos bsicos como
una condicin de fortaleza del Estado; un dinamismo exportador sin
precedentes, con cuotas de mercado interesantes para las manufacturas
basadas en recursos naturales y de tecnologa media; la amplia consolida-
cin de nuevos mecanismos de redistribucin del ingreso y ampliacin
del mercado interno a partir de esquemas de transferencias directas a
hogares, de incrementos sostenidos del salario real medio y de una cada
persistente del desempleo; y tambin la presin excesiva, preocupante y
conflictiva, sobre los recursos naturales de la regin en ausencia de un
pensamiento estratgico que articule competitividad econmica, innova-
cin productiva y sostenibilidad ambiental.
Al mismo tiempo, este estudio ha mostrado la relevancia de la reflexin
neodesarrollista liderada por Brasil y del debate sobre sus lmites, tensio-
nes y espejos con el neoextractivismo. Ambos ofrecen un marco analtico
sugerente para discutir los alcances del desarrollo en Amrica Latina.
Es evidente que el neodesarrollismo no ha llegado a toda la regin, al
menos no en los trminos de la definicin conceptual aqu ensayada.
Pero en un sentido de mnimo comn denominador y haciendo una
revisin comparada de los casos seleccionados, podemos aventurar que
Latinoamrica va en esa direccin, siendo Brasil su principal promotor.
Su influencia geopoltica en el desarrollo industrial, productivo y comer-
cial se instal de manera fuerte y clara en varios pases de la regin. El
neodesarrollismo es a veces real y otras una intencin que se abre espa-
cio en lo poltico y en lo social generando el espritu de un nuevo tiem-
po en la regin. Esta tesis en construccin da cuenta de pases que han
seguido sus propias estrategias de desarrollo, en muchos casos con un

mayor grado de libertad y de diversificacin, intentando mayores rditos

en la coordinacin entre Estado y mercado y modificando las pautas del
modelo de desarrollo, aunque no necesariamente transformando a nivel
estructural el patrn de desarrollo histrico de Amrica Latina.

Condicionalidades Beneficiarios
Pas Programa Inicio
Educacin Salud Hogares Personas
Plan Familias 2002 s s 504784 (2007) 2 400000 (2007)
Plan Jefas y Jefes de Hogar
Argentina 2002 s s 506963 (2008) 2281334 (2008)
Desocupados
Asignacin Universal por Hijo 2009 s s 695177 (2009) 3120000 (2009)
Juancito Pinto (educacin) 2006 s no 392857 (2011) 1900000 (2011)
Bolivia
Bono Juana Azurduy 2009 no s 119665 (2011) 586358 (2011)
Bolsa Familia 2003 s s 13171810 (2011) 54004421 (2011)
no disponible
Bolsa Alimentacin 1995 no s 1500000 (2003)
(ND)
Brasil
Bolsa Escuela 1995 s no 4776704 (2003) 21495168 (2003)
transferencias condicionadas
Programa de Erradicacin del

1995 s no ND 871341 (2008)
Trabajo Infantil
Chile Solidario 2002 s s 263995 (2011) 1108779 (2011)
Chile
Subsidio Unitario Familiar 1981 s s ND 1500000 (2007)
Familias en Accin 2000 s s 2617274 (2011) 11777733 (2011)
Colombia
Anexo. Amrica Latina y el Caribe: programas de
Subsidio Condicionado a la
2005 s no ND 46003 (2010)
Asistencia Escolar
Costa Rica Amanecemos 2007 ND ND 46304 (2010) 185214 (2010)

Ecuador Bono de Desarrollo Humano 1998 s s 1220463 (2011) 6379532 (2011)
03/05/13 13:19
El Salvador Comunidades Solidarias 2005 s s 105900 (2009) 508320 (2009)
Guatemala Mi Familia Progresa 2008 s s 862002 (2011) 4741011 (2011)
Hait Ti Manman Cheri 2012 s no 100000 (2012) ND
Programme of Advancement
Jamaica 2011 s s ND 320617 (2011)
through Health and Education
Programa de asignacin
1998 s s 133936 (2009) 669680 (2009)
Familiar
Honduras
Bono 10000 Educacin, Salud y
2010 s s 81911 (2010) 409555 (2010)
Nutricin
Mxico Progresa/Oportunidades 1997 s s 5560540 (2010) 27246646 (2010)
Atencin a Crisis 2005 s s 3000 (2005) 13428 (2005)
Nicaragua
Red de Proteccin Social 2000 s s 21619 (2004) 102906 (2004)
Panam Red de Oportunidades 2006 s s 73245 (2010) 365125 (2010)
Paraguay Programa Tekopora 2005 s s 115960 (2011) 498628 (2011)
Per Juntos 2005 s s 502822 (2011) 2765521 (2011)
Repblica Programa Solidaridad 2006 s s 755683 (2011) 2947164 (2011)
Dominicana Tarjeta de Asistencia Escolar 2001 no s 100000 (2003) 446000 (2003)
Plan Equidad 2007 ND ND ND ND
Uruguay Asignaciones Familiares 2008 s s 100660 (2010) 412707 (2010)
Tarjeta Alimentaria 2009 ND ND 87180 (2010) 348720 (2010)
Fuente: Elaboracin propia con datos del Informe Regional sobre Desarrollo Humano para Amrica Latina y el Caribe
(PNUD-IDH, 2010) y de CEPAL (2011), disponibles en <dds.cepal.org/bdptc>.
03/05/13 13:19
2. Brasil: continuidad, revisin
y nuevas oportunidades
Consideradas las posibilidades reales de actuacin con que

Dilma Rousseff cont durante los primeros diez meses de su gobierno,
estos pueden ser vistos como expresin de un esfuerzo d superacin,
en el sentido preciso que este trmino tiene en el vocabulario de la
filosofa y de las ciencias sociales: un movimiento dedicado a retener
y elevar a un nivel superior la mejor parte del proceso poltico que lo
antecedi.
Impulsado y legitimado por las urnas en 2010 y contando desde siem-
pre con el apoyo del ex presidente Luiz Incio Lula da Silva, principal
lder poltico del pas, el gobierno que entr en funciones en enero de
2011 tuvo que convivir e interactuar con la recurrente crisis financiera
global, con la prosecucin de la reorganizacin del sistema internacional
y con las limitaciones del sistema poltico y partidario brasileo. Cada
uno de estos polos, como se sabe, produce efectos colaterales que crean
tensin y complican la gobernabilidad.
Sin embargo, el gobierno de Dilma cuenta con factores favorables,
que en cierta medida contrabalancearon aquellos efectos y ayudaron a
que la accin gubernamental construyera algunos importantes diques
de sustentacin y de animacin para sus proyectos y apuestas. Hubo algo
paradjico en eso. El gobierno inici su gestin en un momento en que
Brasil tena la moneda estabilizada y gozaba de mejoras en los indica-
dores de pobreza e indigencia y de una fuerte expansin del mercado
interno, gracias a la ampliacin del crdito popular, a los programas de
transferencia de ingresos y a la recuperacin del empleo. Encontr, por
tanto, una sociedad en reorganizacin y progreso social, ms dispuesta
a transferir apoyo a sus gobernantes y, en teora, menos propensa a ha-
cer que prevalezcan intereses particulares. La sociedad brasilea de los
ltimos aos se sumergi en los mecanismos consumistas tpicos de la
modernidad actual y, al hacerlo, se torn menos solidaria y ms com-
petitiva. Es una sociedad que contina pidiendo garantas, derechos y
proteccin, pero tambin profundiza su despolitizacin y pasa a ver el

mundo en trminos ms mercantiles, lo cual alivia parcialmente la pre-

sin sobre el Estado.
La continuidad de la poltica econmica no solamente respecto de
los aos de Lula (2003-2010), sino tambin de los aos de Fernando
Henrique Cardoso (1994-2002) funcion como un decisivo aliado de
la accin gubernamental: el xito en la estabilizacin monetaria y en el
control de la inflacin se asoci a los saldos positivos de la balanza comer-
cial y a un mayor equilibrio entre ingresos y egresos del sector pblico.
En el aspecto poltico y administrativo, el Estado, si bien no corrigi
por entero sus problemas de eficiencia, preparacin y altos costos, tam-
poco empeor. La administracin continu la dinmica gerencial que
viene afirmndose desde la reforma administrativa de 1994-1995, otro
de los legados del gobierno de Cardoso. Adems, hoy est sometida a un
mayor grado de fiscalizacin por parte de la opinin pblica, lo que la
vuelve ms transparente y ms pasible de control. La corrupcin no cre-
ci, pero la percepcin de ella aument, lo que hizo que se sucedieran
las denuncias y que el combate contra ella pasara a formar parte de la
agenda pblica y de la agenda gubernamental.
Brasil se convirti en un pas muy bien posicionado en el mundo y
ms homogneo internamente. Esto contribuy a dar al nuevo gobierno
una excepcional oportunidad de estabilizarse y producir resultados. El
modelo que sostiene esta nueva fase del pas, sin embargo, es frgil
en sus fundamentos y no propicia tranquilidad a sus gobernantes, que
continan enfrentando desafos complicados y que cuentan con pocos
recursos polticos para ejercer sus funciones.
oportunidades abiertas. la continuidad

de la poltica econmica
Brasil conoce hoy una fase en que parecen maduras las condiciones para
la materializacin de un nuevo ciclo de desarrollo. Se trata de algo que
deriva, antes que nada, de la fijacin de un modelo de poltica econmi-
ca que ya se extiende por casi dos dcadas.
Independientemente de que sean valorados ahora los mritos intrn-
secos de este modelo, su reiteracin a lo largo del tiempo ha posibilita-
do la adquisicin, por los gestores gubernamentales, los empresarios y
los trabajadores, de una mentalidad ms racional respecto de la gestin
econmica, adems de haber fijado algunos elementos decisivos para de-

brasil: continuidad, revisin y nuevas oportunidades 85
sarrollo, entre los cuales se destacan la estabilidad monetaria y el mante-

nimiento de bajos ndices de inflacin.
La fase tambin est determinada por lo que se consigui en trminos
de sincronizacin de ciertas potencialidades inscriptas en las esferas eco-
nmica, social y poltica. El pas ha conseguido retomar el crecimiento
econmico (aunque a un ritmo moderado) y al mismo tiempo reducir la
pobreza y la desigualdad, y fortalecer la democracia.
En la esfera econmica, la orientacin gubernamental adoptada entre
2003 y 2010 fue capaz de movilizar recursos para aumentar las tasas de
crecimiento econmico que en las dcadas anteriores se haban mante-
nido en niveles bajos. Esto se logr gracias al aumento de la inversin p-
blica federal y a la expansin del crdito pblico para la inversin, o sea,
gracias a la induccin estatal. Se atenu as uno de los ms importantes
frenos neoliberales al desarrollo. La orientacin fue complementada
entre 2009 y 2011 con la ampliacin del control de la entrada de capita-
les, el manejo de la tasa de inters y algunas medidas recientes destinadas
a limitar la importacin de automviles mediante la tasacin de los veh-
culos que no tengan 35% de contenido nacional.
Una idea de desarrollo ms atenta al inters nacional y de naturale-
za ms estructural, menos aprisionada por modelos listos idea que se
aproxima a aquello que algunos economistas llaman nuevo desarrollis-
mo (Bresser-Pereira, 2009: cap. 3), pas a ser la ms consistente. Pen-
sada como estrategia y no como propuesta terica, la nueva idea parte
de la macroeconoma del desarrollo para definir una tricotoma de po-
lticas: responsabilidad fiscal, tasa de inters moderada y tasa de cambio
competitiva, con lo que se pretende aumentar la competitividad de las
empresas industriales (en especial de las ms avanzadas) y respaldar el
papel econmico del Estado.
Independientemente de cunto de esta estrategia se traduzca en he-
chos, ella articula el pacto poltico-social que sostiene el gobierno de
Dilma Rousseff, un pacto que reitera las alianzas hechas durante los ocho
aos de Lula y consolida el nuevo relacionamiento entre el Estado, el
empresariado industrial, los trabajadores y sectores de la clase media. Un
importante indicador al respecto fueron las posiciones asumidas por dos
asociaciones de trabajadores y de empresarios de grandes empresas na-
cionales ante el Plan Brasil Mayor (PBM), principal proyecto econmico
del gobierno de Dilma, anunciado en agosto de 2011.
El Plan Brasil Mayor 2011-2014 - Innovar para competir, competir para crecer,
saludado por muchas voces como expresin de una inflexin nacionalista
y proteccionista de la poltica econmica brasilea, pretende establecer la

poltica industrial, tecnolgica, de servicios y de comercio exterior del pe-

rodo del nuevo gobierno (2011-2014). Su meta es hacer que el pas se or-
ganice para dar pasos ms osados en direccin al desarrollo econmico y
social, mediante el estmulo a la innovacin y a la produccin nacional,
para palanquear la competitividad de la industria en los mercados interno
y externo. Se trata de un desdoblamiento de los dos planes anteriores del
presidente Lula: la Poltica Industrial, Tecnolgica y de Comercio Exte-
rior (PITCE), de 2003-2007, y la Poltica de Desarrollo Productivo (PDP),
de 2008-2010. Para el Instituto de Estudios para el Desarrollo Industrial
(IEDI), vinculado a un grupo de grandes empresarios nacionales, el PBM
tiene el mrito de adoptar medidas de reduccin del costo tributario de
la industria en un momento de dificultades del sector. Trae tambin con-
tribuciones pioneras, como la suspensin de los impuestos que genera la
planilla y la institucin de un resarcimiento de hasta 3% de las exportacio-
nes por tributos no recuperados por los exportadores. Adems, completa
la remocin de tributos federales sobre inversiones. Queda fuera de l el
retiro de los incentivos fiscales indebidos que ciertos Estados dan a las im-
portaciones. Para los empresarios, el plan no elimina aquello que ha sido
considerado como el principal obstculo para la expansin industrial, ya
que no facilita la inversin, la innovacin y la exportacin, como hacen
otros pases. La poltica industrial delineada debera prever incentivos
ms amplios, que sean reservados para premiar los esfuerzos por invertir
e innovar no slo de parte de la industria, sino de todos los sectores de la
economa, y para promover el florecimiento de las actividades industria-
les que nos conducirn al futuro. Las reas de sostenibilidad y de nuevas
tecnologas estn entre las actividades para las cuales el incentivo fiscal
puede ser fundamental.
Aun as, los empresarios consideran que el PBM tiene el mrito no
despreciable de reconocer que la industria es un vector fundamental
del desarrollo y que la poltica industrial es una construccin perma-
nente. Si se superan sus lagunas ms graves la falta de un horizonte de
largo plazo para la poltica industrial, la indefinicin del gobierno de la
poltica industrial y la falta de nfasis y claridad en la cuestin de la pro-
ductividad el plan producir efectos virtuosos en la economa nacional.
En tanto se establezca correctamente el perfil y la estructura de la in-
dustria que se desea para Brasil, se mejore la ejecucin del PBM y se
conceda prioridad al avance de la productividad industrial, la industria
brasilea responder a la altura de los desafos que la necesidad de un
mayor desarrollo econmico y social presenta a todos los sectores econ-
micos del pas (IEDI, 2011).

Para el DIEESE (Departamento Intersindical de Estadstica y Estudios

Socioeconmicos), principal rgano de estudios y asesora tcnica del
sindicalismo operario brasileo, el PBM deja claro que el Estado brasile-
o entiende que una poltica industrial activa es fundamental para sos-
tener a largo plazo el desarrollo del pas. Representa el abandono defi-
nitivo de la antigua concepcin de poltica pasiva, de visin neoliberal,
que crea que la estabilizacin econmica era suficiente para estimular el
crecimiento industrial, incluso en un escenario de mayor exposicin a la
competencia externa. Con esto, el plan recoloca al Estado como induc-
tor, orientador, regulador y fomentador del proceso de industrializacin
y desarrollo. Aunque sea tmido en la definicin de medidas ms firmes
de reduccin de los intereses y de la tasa de cambio piezas importantes
de la poltica gubernamental en el combate contra la inflacin, el PBM
expresa aquello que es posible en el momento. Se trata de un plan que
debe ser entendido como un esfuerzo para transferir a la industria na-
cional mayor competitividad, tanto en el mercado internacional cuanto
en el domstico.
Para el DIEESE, Brasil avanz bastante en el proceso de industrializa-
cin y construy un parque diversificado e integrado, que se destaca en
el contexto de Amrica Latina. Est forzado a persistir en este camino,
protegiendo y dando condiciones de expansin a la industria. Al final,
es este sector el mayor responsable de las transformaciones econmicas
y sociales, y el principal promotor de las transformaciones tecnolgicas
y las innovaciones. A pesar de los desafos para mejorar los salarios y las
condiciones de trabajo en el sector, la industria an genera empleos de
mayor calidad, con mejores salarios, al mismo tiempo que crea produc-
tos de mayor valor agregado, importantes en los intercambios interna-
cionales. La industria tambin dinamiza otros sectores relevantes de la
economa, como los servicios, el comercio y el sector financiero. Es, por
tanto, estratgica para el desarrollo de la nacin y debe ser una constante
preocupacin del Estado que, por esta razn, debe movilizar a los actores
sociales para la formulacin y ejecucin de polticas de desarrollo para el
sector (DIEESE, 2011).
La expectativa del DIEESE es compartir decisiones con la sociedad, y en

especial con los trabajadores, para hacer que el plan reciba el apoyo
social imprescindible para, en la prctica, concretarse.
Se trata de una confluencia de interpretaciones. Grandes empresarios
y trabajadores industriales revelan su disposicin de cerrar filas con el go-
bierno (o Estado) para la afirmacin industrial del pas. Por esta senda,

el gobierno de Dilma Rousseff ha procurado encontrar apoyo social para

cimentar un pacto capital-trabajo que no solamente dar sustentacin a
la reorientacin que pretende imprimir a la poltica econmica, sino que
tambin podr reducir las demandas que obstaculizan su accin.
Si la economa brasilea parece encontrar un nuevo rumbo y se mues-
tra ms madura para experimentar un ciclo de crecimiento, esto no sig-
nifica que hayan desaparecido sus problemas estructurales y sus dilemas.
Al menos desde la segunda mitad de los aos noventa, la poltica econ-
mica brasilea se enfrenta al desafo de resolver la tensin entre creci-
miento econmico y combate contra la inflacin. Las medidas adoptadas
por Rousseff desde principios de 2011 sugieren que la opcin por el
crecimiento tender a dar el tono de su gobierno. Son medidas asociadas
especialmente a la reduccin progresiva de la tasa de inters, a la poltica
industrial y al aumento de las exportaciones.
No obstante, no ser una opcin fcil o inevitablemente destinada al
xito. Ante todo porque las tasas que expresan expansin econmica
estn limitadas por la situacin internacional, que amenaza con el fan-
tasma de la retraccin incluso en economas hiperactivas como la china.
No es por nada que el ministro de Hacienda Guido Mantega admite
que el mayor peligro para Brasil viene de la China, pas al cual fluye
una parte importantsima de las exportaciones brasileas. Hay mucho de
ambivalencia en la situacin: la crisis amenaza al mundo con una fuerte
recesin, que tender a repercutir en todos los mercados internos, pero
tambin podr ayudar a pases como Brasil a mejorar su posicin relati-
va, si es que consigue mantener algn ritmo de crecimiento sin colocar
la inflacin a un nivel demasiado alto. La reorientacin de la poltica
econmica en sentido desarrollista se muestra as en sintona con las
exigencias de la coyuntura mundial.
El gobierno brasileo tambin ha procurado proveer a su poltica ex-
terna recursos tcnicos, humanos y polticos dirigidos al comercio exte-
rior, teniendo en vista tanto la importancia decisiva que el rea tiene en
el conjunto de la economa nacional, como la perspectiva de que vayan
a aumentar las disputas y controversias en el interior de la Organizacin
Mundial del Comercio (OMC) en virtud del recrudecimiento de la crisis
financiera internacional. Pensando en ello fue que el ministro Antonio
Patriota, de Relaciones Exteriores, anunci en octubre un conjunto de
medidas para fortalecer el equipo dedicado a tramitar los contenciosos y
para utilizar las embajadas en el exterior en la promocin de las expor-
taciones brasileas: No valorizamos mucho el sistema multilateral de
comercio. Pero en ausencia de resultados de la Rueda de Doha, tenemos

que posicionarnos. No es mala inversin desarrollar esta destreza, ya que

el pas se expande y el comercio es ms significativo (O Estado de So
Paulo, 11/10/2011, p. 37).
La opcin por el crecimiento tambin se ver dificultada, paradji-
camente, por la propia ecuacin que ha viabilizado la poltica econ-
mica de las ltimas dcadas. Tendrn que ser desmontadas, al menos
en parte, las reglas vigentes (monitoreo riguroso de la deuda pblica,
recorte de gastos, poltica fiscal, poltica de inters, control de la infla-
cin por metas) que, bien o mal, han sido importantes soportes de la
accin gubernamental. Tales reglas estn en la base, por ejemplo, del
pacto informal entre trabajo y gran capital, as como han conseguido
mantener bajo control la inflacin, hecho que ayuda al gobierno a obte-
ner muchos consensos en la sociedad. El gobierno no parece dispuesto
a correr el riesgo de perder puntos en la lucha contra la inflacin para
viabilizar el crecimiento, incluso porque esto afectara directamente a
los 40 millones de brasileos que gracias a las polticas sociales guberna-
mentales ingresaron en el mercado de consumo en los ltimos aos. El
dilema, por tanto, est planteado: cmo dinamizar la economa lo que
es indispensable sin intereses ms bajos y cmo bajar los intereses sin
amenazar el control de la inflacin?; en suma, cmo crecer sin reponer
en la escena el fantasma de la inflacin?
Existen espacios para reorientar la poltica econmica en el sentido
del crecimiento. La amenaza de recesin internacional parece empujar
a Brasil a un movimiento de aceleracin econmica, con lo cual manten-
dr su competitividad. La reduccin de los intereses juega un importante
papel en esta operacin, lo que ciertamente impulsa el tema al centro de
la agenda econmica.
El punto principal de la discusin es si la tasa de inters debe ser con-
siderada el recurso bsico del control de la inflacin. Hay posiciones cla-
ramente contrapuestas entre los analistas econmicos, que van desde la
defensa rgida del vnculo entre meta de inters y meta de inflacin a la
posicin de que la inflacin slo puede ser controlada mediante un con-
junto ms amplio de polticas (cambiaria, fiscal, monetaria).
En la ptica de un experimentado y equilibrado tributarista brasileo,
la reduccin de la tasa Selic de inters har que el pas gane en varios
frentes: en la imagen internacional, pues dejar la vergonzosa posicin
de lder de la ms alta tasa bsica de inters; en la esfera fiscal, ya que
aliviar el peso de la cuenta de inters, y en la cuestin cambiaria, por
cuanto dificultar que el pas contine siendo el blanco de la especula-
cin externa. El redireccionamiento de la poltica econmica sera, as,

en su evaluacin, un paso corajudo en direccin al crecimiento econ-

mico y de una accin gubernamental ms cohesiva: La triloga supervit
primario, cambio fluctuante y meta de inflacin, tan alabada en las eva-
luaciones conservadoras, cede lugar a una nueva versin: equilibrio fiscal
(que incorpora inters), cambio administrado, para enfrentar la guerra
cambiaria, y meta de inflacin apoyada en polticas integradas de go-
bierno. Constituye un avance sobre la poltica paralizante de la amenaza
permanente de la inflacin (Khair, 2011).
Al reaccionar contra la crisis, el gobierno de Dilma practica un juego
peligroso, pero no tiene cmo hacer las cosas de manera diferente. Esta
determinacin tender a fortalecerlo y a diferenciarlo de los gobiernos
anteriores.
Si persiste en esta direccin, tiene una oportunidad de reducir la fuer-
za del rentismo en el pas y crear los espacios fiscales necesarios para el
financiamiento de sus actividades, as como para la necesaria expansin
de los gastos en salud y educacin, la distribucin de ingresos, para las
inversiones necesarias para la Copa del Mundo (2014) y las Olimpadas
(2016), y para mejorar la precaria infraestructura del pas (Khair, 2011).
El modo en que el gobierno viene conducindose en el frente econ-

mico ser decisivo para la consistencia, las implicaciones y los desdobla-
mientos de la poltica de transferencia de renta que recibi como heren-
cia del gobierno anterior, y que ciertamente mantendr.
polticas sociales como reorganizacin social
Un trazo destacado de la poltica social brasilea ha sido la progresi-

va elevacin del gasto social y la adopcin por el gobierno federal de
orientaciones que privilegian a los sectores poblacionales ms frgiles y
vulnerables. El gasto social tuvo un crecimiento continuo en los ltimos
quince aos y alcanz casi el 16% del producto interno bruto (PIB) en
2009. Esto significa que fueron destinados a reas como salud, educa-
cin, previsin y asistencia social, entre otras, el equivalente a R$ 541 300
millones. En 1995, el volumen de recursos era de R$ 219 000 millones,
un poco ms del 11% de lo que la economa brasilea produca en un
ao (IPEA, 2011). La comparacin ayuda a que se entiendan algunos
elementos importantes; ante todo, la adquisicin por parte del rea so-
cial de mayor legitimidad poltica y mayor prioridad macroeconmica.

Las dos ltimas dcadas fueron prdigas en trminos de ampliacin del

esfuerzo gubernamental para dar centralidad a la cuestin social, aun-
que este esfuerzo haya sido desigual a lo largo del perodo.
Desde este punto de vista, Brasil acompa una tendencia que se ma-
nifest en prcticamente toda Amrica Latina. Millones de personas sa-
lieron de la pobreza y de la indigencia en todo el subcontinente, tanto a
raz del crecimiento econmico y de la recuperacin del empleo, como
a consecuencia del programa de transferencia de renta. Como observa
la CEPAL, al considerarse el perodo comprendido entre 2002 y 2009,
se comprueba que la reduccin de la pobreza ha sido posible gracias a
una complementariedad entre los efectos crecimiento y distribucin.
En particular, en los pases donde la pobreza se redujo en siete puntos
porcentuales o ms, ambos efectos contribuyeron al resultado, con par-
ticipaciones que van del 41% al 80% en el caso del efecto crecimiento y
del 20% al 59% en el del efecto distribucin (CEPAL, 2010: 13).
Entre 1995 y 2009, la participacin en el PIB del gasto social federal
en Brasil aument 4,6 puntos porcentuales. En el primer perodo, que
va hasta 2003, el crecimiento fue de 1,7 puntos porcentuales. A partir de
2004, los gastos tuvieron una aceleracin e incorporaron 2,9 puntos por-
centuales del PIB. Se fortaleci as el montaje del sistema de proteccin
social previsto por la Constitucin Federal.
Acompaando una tendencia latinoamericana, Brasil adopt polticas
sociales anticclicas, procedimiento que hasta entonces no se haba apli-
cado en la regin. Estudios del IPEA indican que en 2008 y 2009, cuando
se enfrentaba en el mundo una fuerte crisis financiera, los gastos sociales
brasileos crecieron casi el 12%, mientras la economa sufra con la re-
cesin. El grfico 2.1 permite visualizar este hecho.
Como se puede leer en el Panorama Social de Amrica Latina 2010, de
la CEPAL, en 2009 la regin de Amrica Latina y el Caribe experiment
una cada del producto por habitante del 3%, en el contexto de una
crisis internacional generalizada. Esta contraccin afect a la mayora de
los pases de la regin, particularmente a El Salvador, Honduras, Mxico,
Paraguay y la Repblica Bolivariana de Venezuela. Sin embargo, a dife-
rencia de crisis anteriores, en esta ocasin las polticas pblicas asumie-
ron un papel preponderante para evitar un impacto mayor en las con-
diciones de trabajo y sociales. La pobreza retrocedi muy poco, pero los
gastos sociales se mantuvieron en un nivel alto. Frente a la crisis de 2008,
los pases de la regin pusieron en marcha medidas de diversa ndole.

Grfico 2.1. Tasas de crecimiento real del gasto social federal

y del PIB, 1995-2009
14
12
11,67
10,14
10
9,42 9,19
8,45
7,82 8,46
Porcentaje
8
6,92 6,79
5,71 6,09 6,30
6
5,14
4,31
3,79
4
3,38
3,96
2,66
2,15 3,16
2,43
2
1,47 1,15
1,31
0,04 0,25 0,98 -0,19
0
96/95 97/96 98/97 99/98 00/99 01/00 02/01 03/02 04/03 05/04 06/05 07/06 08/07 09/08
Variacin de GSF porcentual real
Variacin de PIB porcentual real
Fuente: SIAFI/SIDOR e Ipeadata.
A diferencia de otras ocasiones similares, las medidas no pretendan

la contraccin del gasto sino su expansin. Tales medidas incluyeron
acciones en materia de poltica monetaria y financiera, poltica fiscal,
poltica cambiaria y de comercio exterior, polticas sectoriales, polti-
cas laborales y sociales, y financiamiento multilateral. En general, estas
medidas estuvieron orientadas tanto a restaurar la confianza y poner en
funcionamiento los mercados financieros, como a fortalecer la deman-
da interna de bienes y servicios. Entre las medidas fiscales ms utiliza-
das por los pases se destacan la disminucin de impuestos, el aumento
de subsidios y de beneficios tributarios y el incremento o anticipacin
del gasto. En el mbito social y productivo, son relevantes el aumento
de los recursos destinados a la construccin de viviendas, agua y sa-
neamiento, al fomento de las pequeas y medianas empresas, al sector
agropecuario (facilitacin de crditos y de plazos) y al fortalecimien-
to de las polticas laborales (seguros de desempleo, subsidio a la con-

tratacin, programas de empleo), as como a los programas sociales,

especialmente los de transferencias condicionadas, que actualmente
reciben recursos equivalentes al 0,4% del PIB regional y cubren cerca
del 20% de la poblacin latinoamericana y caribea. De acuerdo con
la informacin de siete pases, a pesar de que la mayora present una
cada absoluta del PIB, todos continuaron elevando su gasto social. Va-
rios ya haban efectuado incrementos del gasto social en 2008, y cinco
de los siete pases hicieron un esfuerzo an mayor en 2009 (Brasil, Co-
lombia, Guatemala, Honduras y Panam). Aunque los dems tambin
aumentaron su gasto social, lo hicieron a un ritmo menor que en 2008
(CEPAL, 2010: 35-36).
Entre 2003 y 2009, la desigualdad de renta en Brasil disminuy efec-
tivamente. En 2003, el ndice de Gini, que mide el nivel de desigual-
dad entre ricos y pobres, era 0,548 cuando se sumaban, a los ingresos
de las familias, los valores per cpita aplicados en salud y educacin
pblicas. Con el aumento de beneficios de previsin y asistencia social
y el volumen mayor de recursos aplicados en salud y en educacin, este
ndice cay al 0,496. Sin embargo, es preciso considerar tambin que
el aumento del gasto social no tuvo un salto abrupto en aquellos aos.
En comparacin con el perodo gubernamental de Cardoso, hubo una
estabilidad del gasto social, que mantuvo un comportamiento bastante
homogneo. La gran diferencia entre los dos gobiernos recay en los
gastos en asistencia social, donde se incluyen los gastos de los progra-
mas asistenciales y de transferencia de renta, como la Beca Familia. En
ese caso, el aumento fue significativo y produjo impactos decisivos en
la renta de la franja ms pobre de la poblacin.
La creacin en 2003 del programa de transferencia de renta Beca
Familia (PBF) posibilit la unificacin de los programas ya existentes
Beca Escuela, Beca Alimentacin, Auxilio Gas, Tarjeta Alimentacin,
adoptados por los dos gobiernos anteriores de Cardoso. El paso si-
guiente fue la creacin, en enero de 2004, del Ministerio de Desarrollo
Social y Combate del Hambre (MDS). Ambas iniciativas ayudan a que
se comprenda el significativo aumento de las inversiones en polticas
de proteccin, asistencia y desarrollo social que se tradujeron en pro-
gramas y acciones de transferencia de renta, seguridad alimentaria y
nutricional, asistencia social e inclusin productiva. Eso signific una
expansin sustantiva de la cobertura de servicios y de la red de protec-
cin social. En 2005, el ministerio estimaba que cerca de 50 millones
de personas pobres y/o vulnerables haban sido beneficiadas por sus
programas (MDS, 2007).

El PBF atiende a cerca de 11 millones de familias, resultado de la coordi-

nacin de acciones de la Unin, los Estados y los municipios (MDS, 2008).
Es el principal programa de transferencia de renta existente en Brasil. Su
xito deriva de la unificacin de los programas existentes iniciativa que
posibilit la integracin de esfuerzos aislados y la racionalizacin de costos
operacionales y de la continua inyeccin de recursos por parte del go-
bierno federal. Otra de sus caractersticas positivas es la concentracin en
la familia como un todo y en sus condicionantes, en particular al obligar
a la permanencia de los nios en las escuelas. Se pretende as contribuir
a la ruptura del ciclo intergeneracional de la pobreza. El programa pro-
cura actuar en la reduccin de los problemas econmicos de las familias
cuyos ingresos son insuficientes para alimentacin, vivienda, transporte y
vestimenta. Sus objetivos son muy amplios y sus efectos se hacen sentir en
diversos mbitos, ya que la renta generada por el programa ayuda a activar
las economas locales y sus condicionantes crean presiones para la mejora
de los servicios bsicos de educacin y salud, entre otros.
No obstante, diversos investigadores han observado que la accin del
gobierno federal no puede resumirse a la transferencia de renta y a la
asistencia a los pobres. Si no promueve simultneamente el aumento
de inversin social como un todo (salud, educacin, saneamiento bsi-
co, vivienda), comprometer los propsitos de las polticas pblicas de
proteccin social, asistencia y desarrollo social, dejando de este modo
de actuar para disminuir la desigualdad y la pobreza. Tampoco contri-
buir a la emancipacin de las familias, pudiendo incluso aumentar su
dependencia. La restriccin del sistema social de proteccin al incentivo
a corto plazo del consumo de las familias implica un riesgo elevado, es-
pecialmente si no est acompaada por la desmercantilizacin de ciertos
bienes y servicios y por la expansin del gasto en inversin social. Sin
esto, la desigualdad continuar reproducindose (Lavinas, 2007; Barros,
2006; Soares, 2006).
Aunque el crecimiento promedio de los gastos sociales pueda ser ob-
servado en casi todos los pases de Latinoamrica y en Brasil en parti-
cular, la distribucin de estos mismos gastos no ocurri de modo que
se garantice un mayor beneficio a los ms pobres, de forma sostenible.
Los gastos en polticas universales de salud y educacin no crecieron en
la misma proporcin que los gastos en asistencia social. Hubo un fuerte
incremento de las transferencias de renta, que no son tan estables ni de
gran alcance.
El gobierno de Lula fue el principal responsable por la inflexin focali-
zadora y asistencialista de la poltica social brasilea. El PBF no fue mera

continuacin de iniciativas similares hechas en el gobierno de Cardoso

sino que contuvo factores distintivos importantes. Entre 2004 y 2010, la
presidencia trabaj con determinacin para legitimarlo e impulsarlo,
hecho que gener una fuerte asociacin entre la figura del presidente y
el programa. La gran popularidad de Lula estuvo bastante determinada
por eso y creci en la misma proporcin en que aumentaron los benefi-
ciarios del PBF.
Independientemente de las virtudes y los efectos positivos del PBF,
as como de sus limitaciones, es indudable que produjo un impacto en
la vida brasilea. Combinado con la adopcin de mecanismos que faci-
litaron el acceso al crdito a personas de ms bajos ingresos, el progra-
ma ayud a crear condiciones para que se redujesen algunas crnicas
desigualdades y se dinamizase el mercado interno. Todo eso produjo un
efecto no despreciable en la estratificacin social y en el comportamien-
to de grupos y personas.
Hubo tambin un efecto econmico colateral. El gobierno federal se
volvi el mayor incentivador del consumo popular, lo que era coherente
con su deseo de incrementar la demanda, para hacerla socialmente justa,
y de estimular la produccin. Sin embargo, en caso de que la moviliza-
cin de recursos internos de la economa no responda adecuadamente
a esto, la oferta de bienes tendr que garantizarse por medio del recurso
de la importacin, provocando algn riesgo de desindustrializacin. Me-
didas tomadas por el Poder Legislativo, por ejemplo, podran interferir
en este equilibrio. Una de ellas es la elevacin en 14% del salario mnimo
nacional a principios 2012. Esta medida ciertamente incentiva el consu-
mo e inyecta ms dinero en la economa, pero tambin encarece algunos
costos de produccin y ejerce alguna presin adicional en los gastos de
previsin social.
Las iniciativas gubernamentales en el rea social, juntamente con la
estabilidad econmica y las medidas que permitieron la recuperacin
parcial del empleo, el crdito y el crecimiento, impulsaron la constitu-
cin de una nueva clase media en Brasil, integrada por los sectores de
bajos ingresos que mejoran sus rendimientos y comienzan a participar
de forma ms activa en el mercado de consumo. Se trata, no obstante,
de mucho ms que de una intensificacin en la movilidad social vertical,
la cual hace dcadas se manifiesta en Brasil, y es ahora impulsada por el
crecimiento de grupos sociales emergentes, compuestos bsicamente
por trabajadores beneficiados por los efectos distributivos del PBF y de
la ampliacin del crdito; se trata de trabajadores que no cuentan con
los mecanismos de reproduccin social, el estatus o la seguridad de las

clases medias propiamente dichas. A diferencia de estas clases, que ten-

dan a seguir parmetros ms tradicionales de organizacin de la vida,
los emergentes buscan ascenso social y actan socialmente en fun-
cin de esto, presionando por ms educacin, mayor poder de consu-
mo, y derechos y polticas que protejan lo que ya fue obtenido (Souza
y Lamounier, 2010; Souza, 2010). El proceso, en realidad, ampli el ta-
mao de la baja clase media brasilea y promovi una alteracin en
el perfil de su integrante tpico. El aumento del nmero de pobres con
mayor poder de consumo produjo, entre otras cosas, el fortalecimiento
del mercado interno y la aparicin de ciertos trazos ms propiamente
mercantiles en el comportamiento y en la imaginacin de importantes
grupos de la poblacin.
Tal inflexin se sum a una alteracin en la manera como la agenda
de los derechos humanos se reorganiz en Brasil a lo largo de las lti-
mas dcadas. Acompaando tendencias mundiales correspondientes a
la globalizacin del capitalismo y a las modificaciones en las estructuras
de clases que le siguieron, la sociedad brasilea se diferenci y los dere-
chos se pluralizaron y se desplazaron: la lucha por ellos y el discurso en
torno a ellos pasaron a privilegiar la cuestin del reconocimiento de la
mujer, del negro, de la niez, del homosexual. Muchos movimientos
sociales importantes modificaron, as, su modo de ser, direccionando
su actuacin a reas ms tpicas y localizadas, y dejando con ello de ac-
tuar en la esfera pblica propiamente dicha. La sociedad se torn ms
rica en derechos y en lucha por derechos, pero no por eso qued ms
politizada. Tampoco aumentaron las tensiones entre la sociedad y el Es-
tado, e incluso se registr cierta retraccin de movimientos importantes
(el Movimiento de los Sin Tierra, el movimiento negro, el movimiento
estudiantil), que en alguna medida pasaron a relacionarse de modo ms
positivo con el Estado o a redimensionar sus demandas, con un inevita-
ble impacto en la conflictividad social y en la despolitizacin de la esfera
pblica. Cambios en el mundo del trabajo y en el sindicalismo tambin
contribuyeron de manera significativa a acentuar este cuadro.
Los conflictos continan existiendo en Brasil, evidentemente. Sera
raro si se afirmase lo contrario, si se toma en cuenta que se trata de una
sociedad grande, compleja y marcada por desniveles profundos, con mu-
chas desigualdades e innumerables diferencias. Los conflictos, sin em-
bargo, ya no estn organizados solamente en el campo del salario y del
empleo. Abarcan un nmero bien grande de temas y cuestiones, lo que
provoca mayor dificultad de coordinacin de las luchas y mayor disper-
sin. Se podra decir que se procesa en Brasil una tendencia de corpo-

rativizacin de los movimientos sociales, que se tornan ms vinculados a

temas especficos y menos dedicados al establecimiento de interacciones
comunicativas con el conjunto de la sociedad. Los movimientos sociales
se apartaron de los partidos polticos, se volvieron ms pragmticos y ms
sensibles a la adopcin de conductas positivas y cooperativas ante los
gobiernos y el Estado; este cuadro ha disminuido la capacidad social de
procesar conflictos y no han producido innovaciones importantes en tr-
minos institucionales o de polticas pblicas. Del mismo modo, los movi-
mientos no logran convertirse en sujetos polticos efectivos y contribuyen
poco al desarrollo y a la cualificacin de la democracia.
A pesar de todas las nuevas interacciones entre Estado y sociedad y
toda la reorganizacin social que sigui a las acciones asistencialistas del
gobierno federal, el Brasil de Dilma Rousseff sigue siendo un pas con
una profunda brecha entre Estado y sociedad. Reducir esta brecha, o al
menos actuar para impedir que contine profundizndose, es uno de los
desafos del ciclo gubernamental 2011-2014. Lo que ocurra en esta rea
producir efectos sobre todo el proceso poltico brasileo.
lmites del sistema poltico y partidario
No fue casualidad que los primeros meses del nuevo gobierno hayan sido
vividos bajo la sombra de la inestabilidad ministerial. Surgi la necesidad
de articulaciones polticas para conectar al gobierno con el Congreso
Nacional y dialogar con la oposicin, la prensa y la sociedad civil. Pasadas
algunas pocas semanas, denuncias de corrupcin y revelaciones de actos
administrativos inadecuados o de desvos de conducta forzaron la salida
de algunos ministros. Tanto las oscilaciones cuanto la dificultad de fijar
una imagen de gobierno que pudieran ser notadas en los primeros me-
ses, en consecuencia, se debieron a la herencia recibida por Dilma. No
fue una herencia maldita, como acostumbra decir la oposicin, pero
signific, de algn modo, un fardo. Lo que benefici a la candidata en las
elecciones de 2010 el apoyo de Lula, las realizaciones gubernamentales,
las alianzas partidarias hechas para sumar votos y proporcionar gober-
nabilidad se volvi contra el nuevo gobierno, dificultando su estructu-
racin e imponindole compromisos incmodos e indeseables. A pesar
de integrar el mismo partido de Lula, las circunstancias generales en que
Dilma gobierna son diferentes y exigen mucho ms que declaraciones
protocolares de adaptacin. Hay entre ellos, adems de eso, diferencias

profundas de estilo y personalidad, que tambin repercuten en la forma

en que ejercen y organizan el poder de que disponen. Finalmente, est
dentro de la naturaleza de la poltica, como se sabe, que aquellos que
asumen puestos de comando busquen construir espacios autnomos de
actuacin y tiendan, con eso, a apartarse de sus antecesores, aunque sea
de modo suave y fraterno.
No fue extrao, por tanto, que se hicieran necesarios ciertos ajustes en
el interior del nuevo gobierno, es decir, entre los remanentes del gobier-
no de Lula y los nuevos seguidores. Las propias corrientes del partido de
la presidenta, el Partido de los Trabajadores (PT), fueron afectadas por
esta tensin: lulistas y dilmistas complicaron las divisiones entre iz-
quierda y derecha que son tradicionales en el PT, en un contexto en que
entraron en juego la sintona internacional del pas (sus lneas polticas
y sus relaciones comerciales), la reforma social, las alianzas privilegiadas
por el partido y el carcter de la democracia poltica brasilea, en parti-
cular en trminos de reforma poltica. El cuadro acab siendo confuso.
En la poltica externa, el pragmatismo seguido en los primeros meses
contrast con la opcin tercermundista que impregnara el perodo de
Lula. Internamente, el Programa Brasil sin Miseria, por ejemplo, la prin-
cipal propuesta social del gobierno de Dilma, fue presentado sin que se
aclarase de modo suficiente si complementara o competira con el PBF
(organizado en el gobierno Lula), es decir, si su redenominacin repre-
senta la apertura de otro frente de batalla. La falta de esclarecimiento
cre algunos desencuentros entre los seguidores del nuevo gobierno.
El ciclo gubernamental de Lula marc una fuerte inflexin en la vida
nacional, ya sea por el choque simblico causado por la biografa de Lula
y sus rasgos carismticos, ya sea por las nuevas alianzas partidarias que
produjo, o por el pacto informal que estableci entre el trabajo y el gran
capital. Lula tambin impuso su agenda personal y su estilo al partido,
que en muchos momentos se comport como si fuera un mero desdobla-
miento pasivo del lder, una especie de partido lulista. El lulismo se
convirti en factor de extraordinaria relevancia en la vida brasilea, con-
fundindose con el ideario y las aspiraciones de desarrollo y de ascensin
social de millones de personas, en general pragmticas y refractarias a
ideologas y a la poltica, que encontraron en Lula un lder con el que
podan identificarse (Ricci, 2010; Singer, 2009).
Tambin por eso el PT fue absorbido por la mquina estatal durante
los aos de Lula. Pas a actuar de modo mucho ms concentrado en
la conservacin del poder y de los espacios polticos conquistados, que
en la activacin de la sociedad civil. Incluso sus tradicionales vnculos

con el sindicalismo industrial de punta el del ABC paulista, lugar de

origen del partido se debilitaron. Se dio lo mismo en las relaciones con
el Movimiento de los Sin Tierra (MST). La propia vida partidaria el
debate interno, la preparacin de los cuadros, la comunicacin pblica,
la cultura de la militancia fue relegada a un plano secundario, lo que
hizo que el PT creciese en nmero pero perdiese en calidad. Recibiendo
adhesiones de carcter pragmtico, impulsadas por la perspectiva de
lucros polticos (cargos, presupuestos, mandatos), el partido gan volu-
men pero retrocedi en el debate pblico, en la elaboracin terica y en
la actuacin parlamentaria.
Esta transformacin del PT se debi, primero, a la forma en que prac-
tic sus alianzas. Esta poltica, activada por el estilo conciliador de Lula,
agreg aliados sin ningn compromiso programtico: llev, por ejem-
plo, a que el partido ocupara el centro de la crisis poltica de 2005, de-
terminada por el llamado mensaln, cuando se revel la existencia de
un esquema de compra de votos parlamentarios para componer las ma-
yoras que el gobierno necesitaba. El episodio empuj al PT a una grave
crisis de identidad, que tambin se debi a la tendencia a asignar cargos
pblicos por favoritismo. Este procedimiento, conocido como aparelha-
mento, increment la relacin clientelar entre el partido y el Estado,
lo que le rest vigor y autonoma a este ltimo y, adems, dificult la
racionalizacin gerencial de la gestin pblica y dej las puertas abiertas
a ciertas prcticas de privatizacin de la vida pblica, y a la corrupcin.
Por ltimo, el proceso se reforz con la institucionalizacin de mu-
chos de los movimientos sociales, lo que alter las bases y el ritmo de los
conflictos sociales brasileos. Ocupando siempre ms espacios en la esfe-
ra estatal y gubernamental, y ampliados en virtud de la Constitucin de
1988, los movimientos tuvieron que dedicarse a la gestin y a modificar
parcialmente su agenda y su estilo de actuacin. Perdieron autonoma y
fueron atrados por el Estado.
Este legado fue un importante condicionante de los primeros meses
del gobierno de Rousseff. La ayud y la perjudic al mismo tiempo. Al
legado se sum el protagonismo de Lula, que se mantuvo en una intensa
actividad poltica despus de dejar la presidencia. Como es lgico, nin-
gn gobierno desea vivir a la sombra de un lder popular que se rehsa a
salir de escena y parece estar a la espera del momento exacto para retor-
nar. El esfuerzo para neutralizar esta sombra consumi alguna energa
en el Palacio del Planalto.
La oposicin, a su vez, se mostr mucho ms radical de lo necesario
para contraponerse al gobierno. Reunida en torno a dos partidos de cen-

tro, el Partido de la Social Democracia Brasilea (PSDB) y los Demcra-

tas (DEM), no logr llevar a cabo ningn proyecto poltico alternativo ni
encontr foco adecuado para actuar. Fue inoperante. Crey que sera po-
sible presionar al gobierno con la idea de limpieza tica, lo que facilit
la reaccin presidencial. En el auge de las denuncias de que el gobierno
estara enredado en las redes de la corrupcin, la presidenta reaccion
a la altura: la meta de su gobierno, dijo entonces, no sera hacer faxina
(limpieza profunda) en los ministerios sospechosos de corrupcin, sino
hacer crecer al pas y combatir la pobreza. La oposicin, as como parte
de la opinin pblica, actuaron como si el combate contra la corrupcin
debiese ocupar el centro de la accin gubernamental, como si slo se
pudiese armar un buen gobierno despus de que todos los corruptos
fuesen apresados o neutralizados. Olvidaron buscar las determinaciones
socioculturales de la corrupcin y sugirieron que el gobierno era la fuen-
te generadora de todo lo que haba de malo en el pas. No consideraron
que una cosa es combatir la corrupcin y otra transformarla en la razn
de ser de la accin gubernamental. En el primer caso, se hace una lucha
poltica cotidiana que no paraliza al gobierno. En el segundo, el combate
es moralista y espectacular, pero embrolla la accin gubernamental.
Hallar corruptos es fcil, gobernar bien, difcil. Una cosa no explica la
otra. Un gobierno no es bueno slo porque combate la corrupcin y no
es malo slo por ser prudente en la lucha contra ella.
En suma, la oposicin hizo algo de barullo y agit a la opinin, pero
no produjo nada que pudiese perjudicar la accin gubernamental o en-
turbiar la imagen presidencial. El gobierno de Dilma tuvo ms trabajo
en calmar a su base parlamentaria y contornar crisis provocadas por sus
aliados que en enfrentar a la oposicin.
A fines de septiembre de 2011, el ndice de aprobacin de la presi-
denta creci, alcanzando la marca del 71%, es decir, ms que el 69%
obtenido por Lula en el mismo perodo de su primer mandato y que
el 57% conseguido por Cardoso en septiembre de 1995, segn una in-
vestigacin realizada por el Ibope para la Confederacin Nacional de
Industrias. Aunque en este indicador se pudo haber manifestado por
inercia la popularidad de Lula (que concluy su gobierno, en diciembre
de 2010, con un 87% de aprobacin personal), la aprobacin a Rousseff
tambin se aliment con las acciones emprendidas por ella como presi-
dente, con las cuales pudo demostrar la capacidad de cambiar, a su favor,
el rumbo del proceso poltico. En esto se incluye la respuesta rpida que
dio a las denuncias de corrupcin que involucraban a sus ministros de
la presidencia (abril-junio), de Transportes (junio-julio), de Agricultura

(agosto) y de Turismo (septiembre). La sustitucin del ministro de la

presidencia fue ciertamente la medida ms delicada y la que ms demar-
c el espacio de actuacin de la presidenta.
Por la disposicin presidencial de abrir una nueva era en el ministerio
de la presidencia, o sea, en el rgano responsable por la articulacin
poltica, este pas a manos de una mujer joven, dinmica, tcnicamente
bien preparada, con una gran trayectoria poltica y que, por si esto no
bastase, destac en los ltimos tiempos por su defensa aguerrida de la
candidatura de Dilma, primero, y de la presidente Dilma, despus. La
nueva ministra lleg con el propsito de sumar, ms que de ser la in-
tegrante ms fuerte del gobierno; su objetivo es cuidar la gestin y el
acompaamiento de proyectos. Todo esto indica una relacin diferente
con el cargo en cuestin.
El camino de Dilma Rousseff se anunciaba regado de las presiones
procedentes tanto de los partidos de oposicin como de las alas de su
propia base de sustentacin.
Obligado a actuar en ambientes as contaminados, ningn presiden-
te puede conducirse sin temores. Necesita negociar, or, ceder, ponde-
rar. Dilma Rousseff necesitar paciencia y voluntad para eso. Cuenta con
pocos auxiliares desinteresados y sabe que muchos de sus amigos, aliados
o compaeros son, en realidad, protagonistas activos de una operacin
dedicada a cercarla, presionarla y quitarle autoridad.
Los enemigos del buen gobierno en Brasil componen un elenco ex-
tenso y difcil de administrar. El principal de ellos es el propio sistema
con que se gobierna, bautizado como presidencialismo de coalicin.
Se trata de un sistema de alianzas que adolece de un conjunto de debili-
dades, idiosincrasias, ausencias y excesos. Sin l no se gobierna, pero con
l se gobierna con dificultades. Para equilibrarse y ganar gobernabilidad,
la presidencia est obligada a compensar la falta de base parlamentaria
leal con la entrega de cargos y espacios a diferentes grupos parlamen-
tarios, convertidos en aliados. Gana apoyo para aprobar determinados
proyectos, pero pierde capacidad de cohesin y gestin a medida que se
ve forzada a aceptar aliados heterogneos, y a convivir diariamente con
el infierno de las demandas y los chantajes.
El sistema podra funcionar y ser, as, un eficiente arreglo en caso
de que la llamada clase poltica tuviese mejor calidad y fuese capaz de
autocoordinarse. La calidad de los parlamentarios tiene que ver tanto
con la falta de preparacin poltica de muchos de ellos, cuanto con los
compromisos que mantienen con intereses espurios o con sectores socia-
les ms atrasados, lo que transfiere al Parlamento una conflictividad de

tenor verdaderamente explosivo. Pero tambin retrata la inexistencia de

mecanismos que eduquen a los polticos, que los hagan actuar de modo
ms coordinado y menos corporativo, ms de acuerdo con el inters p-
blico. Los partidos polticos deberan ser escuelas de poltica, pero no
lo son. Estn todos o en la tradicional posicin de hacer el cerco (y la
corte) al poder, o enzarzados en recurrentes problemas internos o a la
espera de las prximas elecciones. No se afirman ni en el Legislativo ni
en la sociedad.
Sintiendo la existencia de problemas en la articulacin poltica de
la presidencia, los partidarios del PT y sus aliados llamaron al palco a
un lder conocido por sus habilidades de negociador. Lula irrumpi en
Brasilia. Con o sin intencin, dio la imagen de ser ms fuerte que la
presidenta y de que puede convertirla en rehn. La debilit ante la opi-
nin pblica, sugiriendo que si alguien rene condiciones efectivas para
coordinar al gobierno est fuera y no dentro del Palacio del Planalto. El
hecho produjo mltiples efectos y oblig a la presidenta a actuar con de-
terminacin para delimitar su espacio de actuacin y crecer como lder
poltico.
Un ltimo asunto debera ser recordado. Algo se esparce por el mun-
do como un huracn y es que la poltica se disoci de la sociedad. No
dialoga ms con ella, ni como opinin pblica, ni como sociedad civil,
ni como estructura social. El sistema poltico se aisl, vive enclaustrado,
concentrado en sus propios intereses. No se reforma ni se deja reformar.
Produce innumerables problemas y casi ninguna solucin. Permanece
como encadenado a un tiempo pretrito, al paso que la sociedad avanza
por las ondas lquidas y digitales de la vida hipermoderna.
Este conjunto de desafos estructurales es ms amenazador que cual-
quier desliz tico o poltico de uno u otro ministro. En realidad, est en
el origen de estos deslices. Y ser contra l que el gobierno de Dilma
Rousseff, fortalecido por la recomposicin de ministerios y por las posi-
bilidades que le ofrecen la crisis internacional, la situacin econmica y
la reorganizacin de la estructura social del pas, tendr que entablar sus
ms importantes batallas.
Hasta ahora, el equilibrio demostrado por el gobierno ha sido su mejor

argumento. La situacin no le es totalmente favorable: hay vientos en
contra soplando fuertemente por el lado de la economa; la mayora par-
lamentaria no es confiable y le falta mayor poder de articulacin interna
y en el mbito de las relaciones con los dems poderes, o con la opinin
pblica y la sociedad civil. El barco cuenta con un timonel tcnicamente

calificado y dispuesto a liderar el perodo gubernamental que tendr al

frente. Su densidad poltica, sin embargo, todava es baja y dispone de
pocas bases propias. Se trata de una situacin que nos ayuda a entender
las razones que mantuvieron al gobierno, en sus primeros diez meses
de vida, enredado en una maraa de pequeas cuestiones, sin dejar su-
ficientemente claro cul ser el eje que estructurar su actuacin hasta
2014. Ayuda tambin a que se comprendan las razones que llevaron a la
presidenta a anunciar, en octubre de 2011, que al final de su primer ao
reestructurara el equipo de gobierno y pondra en prctica una serie de
polticas destinadas a componer una agenda positiva de realizaciones.
Brasil cuenta actualmente con 28 partidos polticos. Est lejos, por
tanto, de presentar cualquier tipo de dficit en esta rea. El exceso de
partidos no es evidentemente, por s solo, un problema. Puede incluso
ser visto como una virtud, expresin de un sistema abierto, democrtico,
competitivo. El problema es que slo algunos pocos partidos realmente
cuentan, e incluso estos no se caracterizan por la firmeza o por la clari-
dad de propsitos. Casi todos estn manchados por algn tipo de im-
precisin, vaco doctrinario o incoherencia. La mayora est compuesta
por asociaciones inexpresivas o meramente pragmticas, que represen-
tan poco, no proporcionan parmetros valorativos para la ciudadana
ni logran decir lo que pretenden y cmo harn para dar vida a sus pre-
tensiones. Son organizaciones frgiles, sin magnetismo para mantener
reunido a un puado de seguidores y parlamentarios que se asociaron
casi exclusivamente para incrementar sus recursos polticos personales, y
no por tener convicciones parecidas y querer cosas parecidas. Como no
fueron hechos para eso, no hay algo que pueda corregirlos.
Con excepcin de los partidos de izquierda y parcialmente del PT,
los partidos brasileos se caracterizan por no tener un carcter progra-
mtico, ya que se constituyeron por pretensiones electorales tpicas y
estrategias polticas imprecisas. Con eso, la mezcolanza de siglas acaba
por confundir a los electores y empujarlos a la indiferencia.
La frgil e incoherente estructura de los partidos polticos repercute
inevitablemente en el sistema poltico como un todo, complicando espe-
cialmente aquello que acostumbra llamarse en Brasil el presidencialis-
mo de coalicin. Visto muchas veces como expresin de la originalidad
poltica brasilea, se trata tan slo de un arreglo poltico destinado a via-
bilizar la gobernabilidad mediante la composicin de bases parlamenta-
rias de sustentacin del gobierno. Coaliciones partidarias se transforman
en el factor que concede al gobierno federal la posibilidad de coordinar
el proceso poltico y aprobar sus proyectos. Se trata, al final de cuentas,

de un hecho bastante usual en las democracias complejas y que en el

caso brasileo est sobredimensionado, puesto que las caractersticas del
sistema poltico y electoral difcilmente permiten que el partido victo-
rioso en las elecciones para el Poder Ejecutivo obtenga al mismo tiempo
mayora en el Poder Legislativo. Las coaliciones tambin son dramatiza-
das por la pulverizacin y fragmentacin de las siglas partidarias, y espe-
cialmente por su desmesurado apetito por cargos y recursos de poder.
El arreglo presenta, por tanto, fisonoma bifrontal, como observ un
analista poltico brasileo. Por un lado, se trata de un modo de gobernar
en el cual, dada la inexistencia de base parlamentaria suficiente, el pre-
sidente electo es llevado a componer una vasta y heterognea coalicin
para hacer valer sus proyectos de gobierno, con las debidas erosiones y
adiciones as implicadas. Por otro lado, se revela como un arreglo que
refleja las disonancias, disparidades y ambivalencias de la sociedad bra-
silea: con l, los sectores ms modernos se concilian con los sectores
ms atrasados, sometindolos pero siendo al mismo tiempo sometidos
por ellos. Se trata, pues, de un experimento que combina pragmatismo
poltico con maldicin sociolgica, combinacin esta que consagra la
presencia del arcasmo como condicin social y poltica perenne (Lessa,
2011). En nombre de la exigencia de gobernabilidad, se termina por
dejar espacio a actitudes depredadoras, intereses espurios y acciones par-
tidarias parlamentarias contrarias a la racionalidad y coherencia de las
acciones gubernamentales.
Durante los ocho aos de la presidencia de Lula, el presidencialismo
de coalicin creci en una dimensin sin precedentes, dada la necesi-
dad que el entonces presidente tuvo de compensar la falta de mayora
parlamentaria con una mayor base de apoyo. En buena medida coman-
dada por el propio presidente, hbil en este tipo de empresa, la base
aliada ejerci de hecho un importante papel en la estabilizacin del
gobierno. La capacidad de Lula para la negociacin y la componenda
entre posiciones difcilmente conciliables fue el factor bsico del arreglo
de aquellos aos. El gobierno de Lula fue dirigido por un partido de
izquierda, pero no supo cmo practicar polticas de izquierda efectivas.
En parte porque le faltaban condiciones objetivas para hacer reformas
ms sistemticas, y en parte porque el presidencialismo de coalicin lo
mantuvo bajo control.
Con el gobierno de Dilma Rousseff, el cuadro gan contornos dram-
ticos. En primer lugar, porque ya no se puede contar ms con el lideraz-
go formal de Lula y todo lo que l agregaba de capacidad de negociacin
y articulacin. La nueva presidenta tiene otro perfil y se muestra contra-

ria al trabajo cotidiano de articulacin poltica y protagonismo popu-

lar que se practicaba intensamente en el gobierno de Lula. En segundo
lugar, porque los partidos aliados, al percibir un vaco, incrementaron
sus demandas y presiones, al punto de convertirlas en chantaje poltico.
Fundamental apoyo parlamentario del gobierno, el PMDB (partido del
vicepresidente) acta como fiel de la balanza, impidiendo al gobierno
radicalizarse, a cambio del apoyo a ciertas polticas superficiales. Con
esto, como observ un analista, el presidencialismo de coalicin se
convierte en un modo de gobernar segn el cual una oposicin poten-
cial, y por momentos real y desleal, forma parte de la base del gobierno
(Lessa, 2011). De este modo, crece el riesgo de inestabilidad poltica y
aumenta gravemente el costo de la coordinacin gubernamental.
Si la presidenta Dilma Rousseff reitera, como lo ha hecho, su vocacin
por la gestin gubernamental, acabar por dejar un flanco desguarneci-
do, que es el de la coordinacin poltica. Ser forzada a transferir esta
funcin a otros sectores de su gobierno, mal preparados para ejercer el
papel. Le faltan operadores polticos competentes al gobierno. Y es pre-
cisamente ah que parece afirmarse el protagonismo y la desenvoltura
del ex presidente Lula a lo largo de 2011. En ningn momento l sali
de escena. Su discurso fue siempre el de la cooperacin y el del apoyo
a una compaera de partido. Pero la persistencia de su actuacin como
coordinador poltico informal del gobierno deja en el aire muchas sos-
pechas y muchas posibilidades de friccin y tensin. Es algo a ser seguido
con atencin.
El presidencialismo de coalicin especialmente en aquello que es
su principal componente: la mala calidad de las coaliciones con que se
gobierna ayuda bastante a que se complique el funcionamiento del Po-
der Ejecutivo como poder administrativo. La administracin pblica es
inevitablemente afectada, ya sea en sus dimensiones (crece por induc-
cin poltico-partidaria y no por motivos tcnicos), ya sea en su racionali-
dad gerencial. Por ms que se hayan dado importantes avances a lo largo
de las dos ltimas dcadas, todava el Estado tiene lagunas graves, que
complican el desempeo de la gestin pblica y elevan sus costos.
El sistema tampoco es favorable a la adopcin por parte de los go-
biernos de agendas reformadoras claras y vigorosas. Poco se hizo, en el
Brasil de las ltimas dcadas, en trminos de reformas de tipo estructu-
ral en previsin social, en el sector tributario, en el sistema poltico y
en el aparato del Estado. Ni siquiera durante el perodo de Lula, que
se benefici de altas tasas de popularidad y de muchas condiciones favo-
rables, fueron dados pasos significativos en esta direccin. En el plano

estructural, el Brasil de Dilma todava es el mismo de Fernando Henri-

que Cardozo, aunque las circunstancias se hayan alterado y ahora exijan
cambios institucionales.
El Poder Judicial completa el cuadro. Su funcionamiento deja qu de-
sear en innumerables aspectos, pero lo que ms llama la atencin es su
lentitud. La sociedad plantea a la justicia demandas sucesivas, que produ-
cen muchos millones de acciones y procesos. La relacin de la sociedad
con el Poder Judicial es de dependencia, como suelen decir algunos jue-
ces brasileos. Se reitera as una tendencia que parece comn en diver-
sos pases, en los cuales una mayor presencia de los tribunales en la vida
social refleja las dificultades de afianzamiento del Estado de bienestar.
La fragmentacin de la vida social, la vulnerabilidad de los derechos, el
desprestigio de los partidos y sindicatos, la intensificacin de la democra-
tizacin de la vida social hicieron que el Poder Judicial se convirtiera en
blanco de la lucha por nuevos derechos.
En Brasil hay poca cooperacin y poca fiscalizacin recproca entre los
poderes de la repblica. El Poder Judicial funciona como si quisiese estar
por encima de los dems, entrometindose en todo pero no admitiendo
la participacin en sus asuntos ni del Ejecutivo, ni del Legislativo. Su
posicin relativa, adems, refuerza la fragilidad del sistema poltico en
sentido estricto, pues este tiende a transferir al Poder Judicial algunas
deliberaciones de carcter inmediatamente poltico, reforzando as el
fenmeno de la judicializacin de la poltica (Vianna, 1999; Maciel y
Koerner, 2002; Faria, 2002; Arantes, 2002; Gallo, 2009).
Como observa un estudioso del tema, la moderna sociedad brasilea
es ininteligible para un observador que se rehse a considerar o no pres-
te atencin a las relaciones instituidas entre derecho y poltica. El Poder
Judicial, siempre acusado de un incurable dficit democrtico por no
haber sido ungido por el voto, ha sido reiteradamente llamado a ejercer
funciones importantes que terminan por convertirlo en un legislador
sustitutivo (Vianna, 2011). Al proceder as, atiende muchas veces a las
presiones hechas directamente por el Ejecutivo, alindose a l en un
cierto cerco al Legislativo. Explotando la creciente prdida de prestigio y
la inoperancia de la actividad parlamentaria, la judicializacin de la po-
ltica hace que el Legislativo sea sobrepasado y pese menos en el sistema
de deliberaciones y en el proceso decisorio.
Por un lado, el sistema judicializa la poltica para hacer que ciertos
derechos o ciertos conflictos particularmente impregnados de morali-
dad sean legalizados o resueltos. Por otro, refuerza la marginalizacin
del Legislativo, ya provocada por la tendencia del Ejecutivo a abusar de

las medidas provisionales previstas por la Constitucin. Varias decisio-

nes cruciales son as sustradas del debate democrtico y de la formacin
de opinin previa. La voluntad poltica del Ejecutivo termina, al final,
por encontrar una mayora parlamentaria sumisa y dispuesta a sancionar
lo que fue decidido por l, bien al estilo del presidencialismo de coali-
cin. Tal modelo, como ya fue mencionado,
articula el vrtice del Ejecutivo, a travs de la mediacin de

parlamentarios oficialistas que disfrutan de acceso a los recur-
sos pblicos y de influencia entre los agentes responsables de
las polticas pblicas, con las bases locales que garantizan su
reproduccin poltica. En ese circuito perverso, se refuerza la
disociacin entre representantes y representados, y se reduce la
ciudadana a una masa de clientes. La opcin paroxstica por la
gobernabilidad marca del presidencialismo de coalicin, que
no se establece en torno a afinidades programticas entre los
partidos cancela la antinomia entre modernidad y atraso en
la poltica brasilea, induciendo a que en el Poder Legislativo
la agenda de lo moderno ceda a intereses y a concepciones del
mundo retardatarios (Vianna, 2011).
potencia y potencialidades de la poltica externa
Brasil se convirti en protagonista importante del sistema internacional.

La imagen del pas dej de ser la del caf, la del ftbol-espectculo, la
samba y la bossa nova, la del territorio inmenso y las riquezas naturales.
Es verdad que la corrupcin se mantiene, los bolsones de miseria persis-
ten, as como las fallas grotescas de infraestructura, pero tambin se ve
que la sociedad civil demuestra algn poder de reaccin y que los gobier-
nos vienen tratando soluciones de forma sistemtica. El pas es percibido
hoy ms por sus aciertos que por sus errores.
En lo que se podra llamar opinin pblica internacional, Brasil es
tratado como una economa industrial, dotada de un mercado interno
envidiable; como una sociedad que se esfuerza por reducir la desigual-
dad y sacar a millones de personas de la pobreza extrema, y que est con-
siguiendo avanzar en esta direccin sin retroceder en trminos polticos;
al contrario, construyendo un sistema democrtico que se consolida pro-
gresivamente. Este fue uno de los puntos de argumentacin del discurso

con que la presidenta Dilma Rousseff abri la 66 Asamblea General de

la ONU, el 21 de septiembre de 2011.
El hecho ms importante que explica la nueva posicin relativa de
Brasil est asociado a las modificaciones que afectan a la estructura in-
ternacional. El mundo cambi, vive otra fase, y clama por nuevas ideas y
actitudes en el terreno de las relaciones internacionales. Por un nuevo
tipo de cooperacin, por una reforma de las instituciones financieras,
por ajustes en el Consejo de Seguridad, y por coraje y osada, que es lo
que se espera de los liderazgos mundiales. El desafo impuesto por la
crisis, que es econmica, de gobernabilidad y de coordinacin, dijo la
presidenta, es sustituir teoras desfasadas, de un mundo viejo, por nue-
vas formulaciones para un mundo nuevo.
Las grandes potencias no pueden controlar ms el sistema, ni funcio-
nar como garantes de un modelo de orden internacional. Ya no existe
la unipolaridad que pareci instituirse en el mundo despus de la cada
del Muro en 1989. Sin embargo, la multipolaridad (Unin Europea,
Japn, BRICS) es solamente un esbozo, por los diversos problemas espe-
cficos que cada uno de estos polos presenta. Aunque los Estados Unidos
sigan siendo poderosos, no solamente estn debilitados sino que deben
actuar en un mundo poblado por otras potencias importantes, pases
emergentes, redes sociales, flujos varios e innumerables actores no gu-
bernamentales, en un contexto econmico en que los mercados termi-
naron siendo ms fuertes que la reglamentacin poltica aprobada por
los Estados.
El mundo se volvi post-americano (Zakaria, 2008): un sistema inter-
nacional hbrido, ms democrtico, ms dinmico, ms abierto y conec-
tado, en el cual los Estados Unidos declinan econmicamente y pierden
fuerza relativa. Un mundo con muchas potencias y una superpotencia,
segn los chinos. Un mundo en el cual todos actan y pesan: el centro y
el resto, las grandes, las medianas y las pequeas potencias, las regio-
nes, los Estados y los actores no estatales, los lugares y las personas. To-
dos, en cierto modo, ganaron poder. La jerarqua, la centralizacin y el
control pasaron a ser minados o subvertidos exclusivamente por la lgica
de las cosas. Unos se tornaron dependientes de los otros.
La crisis econmica, la falta de liderazgos mundiales y las indefini-
ciones en cuanto al futuro de las grandes potencias hicieron que los
pases emergentes ganasen proyeccin poltica y econmica. Varios
de ellos estn aprovechando la situacin para mejorar su distribucin
de renta, perfeccionar su gestin econmica y financiera, y crecer
comercialmente.

Brasil, con esto, se convirti en una especie de enigma, cuyos movi-

mientos son ms difciles de prever. Sus pasos son ahora ms audaces, ya
sea en el mbito comercial, ya sea en trminos de toma de posiciones y
alineamientos internacionales. Practicando un pragmatismo moderado,
complejo y necesario, y por el cual paga algn precio, surge con fuerza
en reas que antes le estaban vedadas.
Uno de los ms expresivos indicadores de la envergadura adquirida
por el pas es su participacin activa en aquella mezcla de asociacin y
pacto que se ha convenido en llamar BRICS, el bloque ms o menos in-
formal integrado por Brasil, Rusia, India, China y Sudfrica. No se trata
de una unin circunstancial, sino de un fenmeno que revela el progre-
sivo desplazamiento de poder en la escena internacional.
La presencia brasilea en los BRICS est impulsada por los resultados
obtenidos en las dos ltimas dcadas, que volvieron al pas ms maduro en
trminos econmicos y fiscal-financieros, y por tanto le dieron condiciones
para constituir un ciclo virtuoso de desarrollo. La mejora que se observa
en la distribucin de la renta y la estabilidad monetaria indican el legado
positivo de la poltica econmica y de las polticas sociales que vienen sien-
do empleadas casi sin rupturas desde la mitad de los aos noventa.
Brasil podr ganar fuerza y relevancia en el mundo de diferentes ma-
neras. Una de ellas pasa por la construccin de barreras que neutrali-
cen los efectos perjudiciales de la economa internacional y de la crisis
econmico-financiera de las grandes potencias. Tambin ser decisivo el
modo en el que entrar en el nuevo mundo: con qu productos, con qu
tecnologa, con cul proyecto de sociedad. Pero tambin es razonable
suponer que buena parte de su xito futuro depender de la capacidad
que tenga para llevar a la prctica, con mayor vigor, polticas de integra-
cin regional que aspiren a algo ms que al intercambio comercial, o sea,
que aproximen de hecho pueblos, regiones, sociedades y culturas, y se
sintonicen con las particularidades de los diferentes pases.
Adems de estar enteramente respaldado por la Constitucin, tal nfasis
encuentra sustentacin en el ncleo de la poltica externa, que contina
siendo fiel a sus mejores tradiciones: una perspectiva plural que valoriza
la paz, el multilateralismo, el alcance y la apertura al mundo. Esta poltica,
que se reproduce desde mediados de los aos ochenta, se define por la
bsqueda de autonoma (Vigevani y Cepaluni, 2011), una prioridad estra-
tgica que se ha expresado con algunas oscilaciones tcticas. As, si con la
redemocratizacin de 1985 Brasil procur afirmar su autonoma distan-
cindose de los Estados dominantes, tal reorientacin asumi, posterior-
mente, la forma de una bsqueda de autonoma por participacin, por

diversificacin. Con la participacin, el pas procur involucrarse ms

directamente con los temas, los problemas y los regmenes extranjeros,
teniendo en vista una ampliacin de su influencia internacional. Se apart
del nacionalismo autoritario y del proteccionismo de antes y se decidi
por una insercin activa y competitiva en el mundo, retomando algunos
aspectos de la tradicin de la poltica externa independiente de principios
de la dcada del sesenta. Aqu se incluye la poltica del pas en relacin
con el Mercosur y la integracin regional, que siempre se concibi como
instrumento de competencia internacional en el plano global, y no logr
por tanto en ningn momento la forma de una institucionalizacin ms
avanzada; ni siquiera cuando del pas diversific su accin y sus relaciones
externas (para lo cual puso un mayor nfasis en las relaciones Sur-Sur y en
los BRICS), esto es, a partir del primer perodo gubernamental de Lula
(Vigevani y Cepaluni, 2011: 19-25).
La posibilidad de que el Estado brasileo vuelva a intervenir como
orientador y conductor de una poltica industrial, tal como sugiere el
Plan Brasil Mayor, ocurre en un escenario de extrema fragilidad de las
economas centrales. Europa, Estados Unidos y Japn enfrentan serios
problemas, con cuentas pblicas deterioradas y poca actividad en los
principales sectores productivos, principalmente en la industria, lo que
se refleja en el empleo y los ingresos de las personas. Los problemas eco-
nmicos en los pases industrializados reducen la demanda de sus merca-
dos internos, y los obligan a buscar los externos, hecho que exacerba la
competencia y presiona an ms a la industria de los pases emergentes.
Se suma a esto la ya conocida agresividad y el dinamismo de la industria
china, que hace algn tiempo inunda el mundo con productos de bajos
precios (DIEESE, 2011).
Todo esto llena la economa internacional de presiones y tensiones
de todo tipo. Para los pases emergentes, como Brasil, el traslado del eje
econmico al Asia representa la apertura de nuevas oportunidades y exi-
ge polticas proactivas para el aprovechamiento de estas oportunidades.
conclusiones: apuestas y perspectivas
Existe hoy un consenso entre los analistas: Brasil no tendr forma de

redireccionar su poltica econmica e incrementar su crecimiento si no
supera algunos de sus problemas crnicos, los cuales hace dcadas im-
piden su despegue. Tal consenso permite suponer que el gobierno de

Dilma deber prestar atencin a por lo menos seis frentes que influyen
intensamente en la dinmica econmica:
Blindar la economa nacional y neutralizar los efectos de la

crisis internacional; as como aprovechar las oportunidades
abiertas por la reiteracin de la recesin mundial.
Reducir o eliminar la dualidad de la economa brasilea, di-
vidida entre pocos sectores que crecen aceleradamente y mu-
chos sectores de crecimiento lento y menor productividad.
Si se considera el conjunto de la economa, la productividad
brasilea no ha avanzado suficientemente en las ltimas dca-
das, ya que el modelo de crecimiento adoptado est fuerte-
mente impulsado por el consumo y por los servicios. Aunque
las exportaciones hayan aumentado, todava es el mercado
interno el principal factor de propulsin de la economa, lo
que no ayuda a mejorar substancialmente la productividad
industrial.
Superar las dificultades de innovacin, investigacin y desa-
rrollo en el sector industrial, que constituyen uno de los ms
serios obstculos de la modernizacin capitalista brasilea.
Enfrentar con determinacin los graves dficits existentes en
infraestructura, que traban la expansin y crean tensiones
sociales importantes, imponiendo una carga sobre la vida
cotidiana, las operaciones estatales, las transacciones comer-
ciales y la produccin industrial.
Adoptar polticas e iniciativas que eliminen el atraso educa-
cional del pas, uno de los ms complicados problemas con
que se enfrenta el Brasil moderno.
Reducir el llamado costo Brasil, que se deriva de un mix
de problemas y factores que encarecen exageradamente
la produccin y distorsionan la poltica de precios, entre
ellos, la carga tributaria, las obligaciones sociales, la inefi-
ciencia de la justicia, la burocracia excesiva, la precariedad
de la infraestructura. Agitada por la elite empresarial para
defender la reduccin de impuestos y el recorte de de-
rechos laborales, la expresin muchas veces es empleada
para camuflar niveles abusivos de lucro. El costo Brasil,
asociado exclusivamente a un desempeo gubernamental e
impuestos altos, revela muy poco sobre la estructura econ-
mica real. Siendo bien comprendido, sin embargo, puede

proveer importantes indicadores. Como observ cierta vez

un economista, cuando se discute el costo Brasil, se sale
en busca de los sospechosos habituales: el dficit pblico,
los elevados costos de transporte y portuarios, la siempre
creciente carga tributaria y los costos asociados al trabajo y a
la previsin social. No hay duda de que estos factores tienen
una influencia considerable en la formacin de los costos de
la economa, ayudando a colocar a Brasil en un nivel poco
competitivo en un cuadro internacional abierto y creciente-
mente globalizado. No obstante, es necesario ir ms all de
esos factores ms visibles y procurar encontrar en el propio
proceso de formacin empresarial, sociocultural y poltica,
y en factores de naturaleza geoestratgica, algunas explica-
ciones para esta dificultad crnica, para as poder alinear el
sector productivo con las economas ms competitivas del
planeta (Castor, 1999).
El modo como estas seis batallas vayan a ser combatidas y las polticas
que vayan a ser adoptadas para articular un ataque eficiente en cada uno
de estos frentes determinarn en buena medida el xito del gobierno de
Dilma Rousseff en el rea econmica, y permitir que Brasil d un paso
vital en direccin a la reduccin de sus desigualdades.
El modelo brasileo construido a lo largo de las dos ltimas dcadas
se sostiene sobre un crecimiento basado en el mercado interno, con ten-
dencia a la expansin de las exportaciones y sustentado tanto por la esta-
bilidad y la presencia del Estado, como por la bsqueda de la autonoma
de la poltica exterior. La articulacin con las economas sudamericanas,
aunque sea una importante prioridad, no ha avanzado mayormente has-
ta ahora. La economa brasilea est fuertemente internacionalizada y
privatizada, con grandes multinacionales en prcticamente todos los sec-
tores. Grandes empresas brasileas, con importante actuacin interna-
cional, tambin tienen gran peso relativo, como es el caso de Petrobras
(petrleo y gas), Vale (minera), Gerdau (acero), Embraer (aviacin),
Votorantim (diversificada), Camargo Corra (diversificada), Odebrecht
(construccin y petroqumica), Perdign (alimenticia) e Itautec (tecno-
loga de la informacin).
Sobre la base de este modelo se ha dado un proceso poltico de alianza
entre las clases y sectores sociales que han sostenido, legitimado e impul-
sado la actuacin de los gobiernos nacionales. Hay algo en ese modelo
que se remite a las observaciones tericas hechas en los aos sesenta por

Cardoso y Enzo Faletto, sobre el surgimiento de una nueva forma de

capitalismo dependiente en Sudamrica, en la cual el crecimiento eco-
nmico se apoyara en una articulacin del Estado con grandes empresas
multinacionales. Pero la semejanza tropieza con algunas deficiencias im-
portantes. En primer lugar, el modelo brasileo actual est en sintona
con una nueva fase del propio capitalismo, en la cual la soberana estatal
est restringida y solamente puede afirmarse de manera compartida. De
cierto modo, la dependencia se ha tornado estructural. En segundo lu-
gar, el modelo actual est sobredeterminado por las polticas de transfe-
rencia de renta que, en el caso particular de Brasil, han sido el principal
mecanismo de combate contra las desigualdades sociales, con el cual los
gobiernos brasileos de la ltima dcada (incluido el de Dilma Rouseff)
han alterado la fisonoma de la distribucin de la renta e impulsado el
ingreso de grandes contingentes poblacionales en el mercado interno.
En tercer lugar, y como consecuencia de las dos caractersticas arriba
mencionadas, el modelo se ha traducido en un sistema generalizado de
cooptacin de la sociedad por el Estado. Sea como resultado de las pro-
pias polticas adoptadas; sea por las singularidades del sistema poltico
(poco permeable a las presiones sociales); sea, finalmente, por la reor-
ganizacin digital de la propia sociedad, el hecho es que el Brasil de
las ltimas dcadas se convirti en una sociedad con poca participacin
social autnoma y con una democracia poltica aprisionada por los ritos
electorales. Hay una innegable democratizacin de la vida social, y la
conflictividad se presenta en todo momento, pero esto transcurre en un
ambiente peculiar, en el que se presenta una especie de atraccin de
todos por parte del Estado, que se constituye y fortalece como el gran
articulador social. Tal es as que no espanta una oposicin al gobierno
federal que se revela frgil e incapaz de realizar una accin eficiente, ni
tampoco que el sistema institucional no logre una aproximacin ms
virtuosa entre el Estado y la sociedad, aunque funcione de modo regular
y estable.
Este sistema evolucion y se afirm a lo largo de los dos mandatos
de Lula da Silva, beneficindose expresivamente de la habilidad poltica
y del liderazgo carismtico del entonces presidente. Gan an mayor
aliento en las elecciones de 2010, al promover la victoria indiscutible
de la candidata de Lula, porque as triunf tambin el pacto entre el
gran capital y los grandes sindicatos, a favor de un tipo de desarrollo con
transferencia de renta, que adems sancion la debilidad y la desorgani-
zacin de los opositores. El cuadro qued todava ms definido en senti-
do oficialista con la constitucin y la expansin del PSD, que atrajo a los

descontentos del PSDB, del DEM y del PPS hacia una poltica de mayor
cooperacin con el gobierno federal.
Paradjicamente, el gobierno de Dilma encuentra en esta situacin los
principales elementos que podrn dificultar su actuacin. As, obtiene
condiciones de gobernabilidad que prcticamente impiden una articu-
lacin autntica entre Estado y sociedad, y pierde precisamente los ele-
mentos que podran darle una gobernabilidad democrtica sostenible.
Su gobierno gobierna de un modo hasta cierto punto inercial: menos
por su propia dinmica y ms por la falta de movimiento autnomo de la
sociedad, que no se contrapone a l. Tambin recibe ayuda indirecta de
la oposicin, que no logra formar un proyecto alternativo.
Parte de esta situacin aparece en las tensiones que atraves el gobier-
no en sus primeros diez meses y que no parecen destinadas a enfriarse.
Son tensiones internas del sistema, que nacen en las bases mismas de
apoyo parlamentario del gobierno. La mayora, que le da condiciones
de operatividad poltica, no se muestra confiable y realiza permanentes
demandas de tipo pragmtico (por cargos, presupuestos, control de re-
cursos polticos) al gobierno, muchas veces paralizando o dificultando
su accin. El sistema tambin permiti que muchos mecanismos nocivos
se infiltrasen en altas esferas gubernamentales, y es de esperar que eso
desgaste y genere conflictos al interior del gobierno. La reforma minis-
terial realizada por Dilma a principios de 2012 podr soslayar parte de
este problema, sobre todo si la presidenta logra hacer que personas de su
confianza y con perfil ms tcnico prevalezcan en la estructura ejecutiva
de los diversos ministerios y rganos gubernamentales, rompiendo as el
cerco con el que los partidos aliados someten a su gobierno.
Visto en su conjunto, el sistema poltico brasileo se muestra insufi-
ciente para lo que necesita la sociedad. No refleja su dinamismo ni es
capaz de expresar sus agendas. Tiene baja eficiencia en el procesamiento
de los conflictos y de las demandas sociales y tiende a sobrecargar todas
las operaciones gubernamentales. A pesar de esto, no se vislumbra el
surgimiento de alguna iniciativa significativa de reforma poltica. Tal he-
cho podra sugerir la inminencia de una crisis de gobernabilidad o una
mayor prdida de calidad del proceso poltico. Sin embargo, mientras el
gobierno reitere y expanda las polticas que lo han llevado al xito, es de
prever que Dilma permanezca en control de la situacin.
El proceso poltico tambin sufrir alguna influencia de aquello que
es el ms importante resultado de las polticas seguidas en la ltima d-
cada: el crecimiento de los emergentes, de los trabajadores pobres que
pasaron a disponer de mayor renta y de mayor poder de consumo. Esta

nueva clase media, marcada por la heterogeneidad y por la pluralidad

de orientaciones ideolgicas, tender a ocupar un espacio relevante en
el escenario poltico nacional y a ser blanco de la atencin de los polti-
cos y del gobierno.
No fue por casualidad que el ex presidente Fernando Henrique Car-
doso, del PSDB, public un largo artculo en abril de 2011, en el cual cri-
tica duramente a la oposicin y sugiere que su partido d mayor impor-
tancia a los grupos y a las personas que surgieron a causa de los cambios
en curso en el pas y en el mundo: a toda una gama de clases medias, de
nuevas clases pudientes (empresarios de nuevo tipo y ms jvenes), de
profesionales de las actividades contemporneas ligadas a la tecnologa
de la informacin y al entretenimiento, a los nuevos servicios esparcidos
por el Brasil, a los cuales se suma la que viene siendo llamada sin mucha
precisin clase C o nueva clase media (Cardoso, 2011). Se trat de
una indicacin clara de cul ser el principal frente de batalla entre go-
bierno y oposicin.
El escenario que surge al frente, por lo tanto, no est repleto de nuba-
rrones cargados de tormentas; tampoco se muestra sin nubes y tranquilo.
La vida social siempre es ms compleja y diversificada. Permanece acti-
va, aunque est firmemente ligada al movimiento del Estado. Conflictos
inesperados (como huelgas de bancos, correos y funcionarios pblicos)
indican que el gobierno no tiene cmo controlar todo. La contingencia
de denuncias que podran comprometer a sectores de la cpula guber-
namental puede incentivar manifestaciones sociales que, sin ser necesa-
riamente de oposicin, transferiran nuevas presiones y nuevos desafos
al gobierno.

3. Bolivia: escenarios polticos
del desarrollo
Fernando Mayorga
La idea central que gua este anlisis afirma que durante la

segunda gestin de Evo Morales (2010-2015), sobre todo en el transcur-
so del ao 2011, se defini la orientacin del nuevo modelo estatal. En
su faceta econmica, esta orientacin consiste en el impulso de un pa-
trn de desarrollo basado en una lgica primario-exportadora y, en su
faceta poltica, en la recomposicin de la coalicin de actores sociales
que conforman la base de apoyo al gobierno. La conducta gubernamen-
tal desplegada por el Movimiento al Socialismo (MAS) en este perodo
muestra que ha optado por una postura moderada en relacin con los
ejes discursivos que sustentan su proyecto poltico: el nacionalismo en la
poltica econmica y el indigenismo en la construccin del Estado Plu-
rinacional. El resultado de este giro programtico es el menoscabo de la
capacidad hegemnica del partido de gobierno, con consecuencias en la
configuracin del campo poltico y en el derrotero del proyecto estatal
impulsado por el MAS.
Para juzgar los alcances de este aserto, evaluamos las tendencias en el
proceso poltico analizando las principales caractersticas que presenta la
segunda gestin gubernamental de Evo Morales en perspectiva compara-
da con su primer gobierno (2006-2010), y precisamos algunas diferencias
entre las dos fases del proceso de transformaciones polticas que ha vivi-
do el pas desde la primera victoria electoral de Morales en diciembre de
2005: una primera fase caracterizada por la transicin estatal, que culmin
con la aprobacin de la Constitucin Poltica del Estado (CPE) en el re-
ferndum de enero de 2009 y la reeleccin de Evo Morales en diciembre,
y una segunda fase en marcha desde enero de 2010, con la edificacin
institucional del Estado Plurinacional como parte medular del proyecto
poltico del MAS, cuyo despliegue econmico encontr lmites este ao
en las urnas y en las calles.
1. La segunda gestin gubernamental de Evo Morales se caracteriza por

el control mayoritario de los recursos de poder institucionales por parte

del partido de gobierno, en particular el manejo de las dos cmaras de la

Asamblea Legislativa Plurinacional, merced a los resultados de los comi-
cios generales de diciembre de 2009 (vase cuadro 3.2).
A diferencia del perodo 2007-2009, caracterizado por una figura de
gobierno dividido fundada en la capacidad de veto de una coalicin parla-
mentaria opositora que manej el Senado para poner restricciones a los
planes oficialistas, en esta gestin el MAS dispone de una mayora califi-
cada de dos tercios de los escaos parlamentarios, que le permite contro-
lar la gestin legislativa y el proceso poltico decisional. La oposicin par-
lamentaria no solamente carece de fuerza numrica sino que acta de
manera divergente. La principal agrupacin poltica, Plan Progreso para
Bolivia-Convergencia Nacional (PPB-CN), es un frente electoral que ca-
rece de cohesin programtica, y su candidato presidencial abandon el
pas. Otra fuerza en las filas de la oposicin es Unidad Nacional (UN),
el nico partido del perodo anterior que sigue vigente aunque con una
bancada ms reducida (vanse cuadros 3.1 y 3.2).
Desde mediados de 2010, la oposicin parlamentaria se diversific con
la emergencia de una reducida bancada del Movimiento Sin Miedo (MSM)
como resultado de la ruptura de su alianza con el MAS. En el pasado, en
las elecciones para la Asamblea Constituyente de 2006 y en los comicios ge-
nerales de 2009, este partido incluy a sus candidatos en las listas del MAS.
No obstante, luego de la separacin entre ambos partidos en abril de 2010,
sus parlamentarios adoptaron una posicin independiente del oficialismo.
As, un ex aliado del MAS se torn un rival y pas a ocupar un lugar en el
campo de la oposicin asumiendo posiciones de izquierda.
2. El MAS tambin tiene bajo su mando a la mayora de los gobiernos

departamentales, puesto que siete de nueve gobernadores son oficialis-
tas; adems, es una fuerza poltica relevante en las flamantes asambleas
legislativas departamentales tras los resultados de los comicios realizados
en abril de 2010, que dieron la victoria al MAS (vase cuadro 3.3). Adi-
cionalmente, el MAS logr el control de casi dos tercios de los gobiernos
municipales, aunque la mayora de las capitales de departamento fueron
ganadas por fuerzas polticas de signo contrario, pero sin lazos con los
partidos de oposicin, excepto el caso de las autoridades municipales
de La Paz y Oruro, que responden al MSM. Precisamente, una novedad
de esas elecciones fue la participacin del MSM, que se convirti en la
segunda fuerza poltica a nivel nacional (vase cuadro 3.4). Un dato re-
levante de estos comicios es que las principales fuerzas electorales son
organizaciones polticas de carcter nacional.

bolivia: escenarios polticos del desarrollo 119
En la primera gestin gubernamental del MAS, la oposicin poltica

de raigambre regional fue un actor relevante, porque la mayora de
los gobernadores (entonces denominados prefectos) eran contra-
rios al presidente. Entre 2007 y 2009 ese grupo de prefectos conform
una coalicin con los comits cvicos de varias regiones el Consejo
Nacional Democrtico (CONALDE) para oponerse al proyecto de
reforma constitucional del MAS: esgriman una demanda de autono-
ma departamental que, finalmente, fue incorporada en la nueva CPE.
Esta coalicin de prefectos puso de manifiesto la existencia de una
divisin vertical de poderes; sin embargo, no tuvo capacidad para
disputar al MAS la supremaca del proceso poltico. En las elecciones
generales de 2009 apoyaron a los candidatos del PPB-CN y en los co-
micios departamentales y municipales de 2010 actuaron por separado
en cada regin. As, CONALDE se desmantel y perdi su condicin
de actor estratgico. Desde entonces, el clivaje regional no se expresa
en el escenario poltico como parte de la disputa entre oficialismo y
oposicin.
Bajo estas condiciones, merced al control mayoritario de los recursos
de poder institucionales por parte del oficialismo, se produjo una exa-
cerbacin del presidencialismo de mayora, que caracteriza el rgimen
poltico desde el arribo de Evo Morales al gobierno. La concentracin de
poder en el MAS implic que el proceso de toma de decisiones depen-
diera de un solo actor poltico, sobre todo durante el primer semestre
de 2010, perodo que estuvo destinado a la aprobacin de las cinco leyes
orgnicas (Ley de Rgimen Electoral, Ley del rgano Judicial, Ley del
Tribunal Constitucional Plurinacional, Ley del rgano Electoral Pluri-
nacional y Ley Marco de Autonomas y Descentralizacin) para poner
en ejecucin la CPE, y otras normas concomitantes que otorgaron ms
prerrogativas al presidente del Estado.
3. Adicionalmente, el MAS ocup el centro del espacio de discursividad

poltica: el proyecto oficialista logr articular los dos ejes discursivos que
dominan el campo poltico y constituyen el sustento del nuevo modelo
estatal. Por un lado, el nacionalismo como antpoda del neoliberalismo,
que se expresa en la centralidad estatal en la economa; por otro, el indi-
genismo como rechazo a la homogeneizacin cultural y como inclusin
de las identidades y representacin de las demandas indgenas y cam-
pesinas en el Estado Plurinacional.
Ese panorama de hegemona oficialista empez a modificarse a fines
de diciembre de 2010, a partir de los efectos polticos del rechazo ge-

neralizado a un decreto gubernamental conocido como gasolinazo,

dirigido a elevar los precios de los combustibles. El descontento con el
oficialismo se agudiz en el segundo semestre de 2011 debido a un con-
flicto provocado por una marcha indgena, que logr revertir la decisin
gubernamental de construir una carretera en el Territorio Indgena Par-
que Nacional Isiboro Scure (TIPNIS). Este conflicto se enlaz con las
elecciones generales realizadas el domingo 16 de octubre para confor-
mar el rgano Judicial, y que constituyeron un revs para las expectati-
vas del oficialismo. El resultado poltico de estos acontecimientos fue la mengua
de la hegemona del proyecto poltico del MAS, el debilitamiento de la capacidad
decisoria del gobierno y la manifestacin de autonoma de accin ciudadana en
varios segmentos de la sociedad civil. Una consecuencia decisiva de estas mo-
dificaciones en la trama poltica es la incertidumbre respecto al derro-
tero del plan oficialista para promover la reeleccin de Evo Morales en
los comicios de fines de 2014, un objetivo central para la continuidad del
proyecto poltico del MAS.
En esa medida, los hechos transcurridos durante 2011 ponen en evi-
dencia rasgos novedosos en el proceso poltico, que se manifiestan en los
siguientes aspectos:
definicin del nuevo modelo estatal,

debilitamiento de la coalicin de apoyo al gobierno,
reconfiguracin del campo opositor y del espacio de discursi-
vidad poltica,
deterioro de la popularidad del presidente,
autonoma de accin en el ejercicio de la ciudadana.
Analizaremos estos elementos de manera especfica para disear un cua-

dro general de las tendencias polticas.
definicin del modelo de estado plurinacional
Los tres eventos mencionados: gasolinazo, marcha indgena y eleccio-

nes judiciales, revelan diversas aristas del decurso del nuevo proyecto
estatal. Los conflictos pusieron en discusin el modelo de desarrollo afn
al Estado Plurinacional, mientras que el acto electoral exhibe los avances
y dificultades en la construccin institucional del nuevo Estado.

a) Gasolinazo. El gobierno emiti a fines de diciembre de 2010 un de-

creto incrementando los precios de los combustibles con la finalidad de
disminuir la subvencin estatal a la gasolina y al disel, que superaba los
500 millones de dlares. En 2011, las cifras llegaron a 458 millones de
dlares en relacin con el disel y a 164 millones para la gasolina.1 La
medida fue rechazada por la poblacin con graves protestas en varias ciu-
dades debido al consecuente incremento en los precios de los productos
de la canasta familiar y en las tarifas de transporte pblico. Inclusive las
organizaciones sociales afines al gobierno adoptaron una posicin crti-
ca y caracterizaron la medida como gasolinazo, un trmino utilizado
en el pasado para denotar el carcter neoliberal de las medidas guber-
namentales. Pocos das despus, el gobierno dio marcha atrs en su de-
cisin y Evo Morales derog el decreto de marras en la noche del 31 de
diciembre de 2010. Sin embargo, el carcter antineoliberal del MAS fue
puesto en entredicho y las crticas apuntaron al fracaso de la nacionaliza-
cin de los hidrocarburos:
El gasolinazo es consecuencia de la orientacin de la poltica

econmica del MAS, desplegada durante los ltimos cinco aos
[] con el gasolinazo, ha desaparecido la retrica socialista y
nacionalista que mantuvo el MAS en el discurso. La nivelacin
[de precios de los combustibles] tiene una lgica capitalista 100
por 100, pues lo que se estaba haciendo era garantizar mayo-
res ganancias para las transnacionales, a costa de los bolsillos
del pueblo. El gobierno del MAS garantizaba la ganancia de las
transnacionales aplicando el precio de los Estados Unidos a un
consumidor boliviano miserable (Arze, 2011).
El gasolinazo puso en evidencia las limitaciones de la nacionalizacin

de los hidrocarburos y la necesidad de replantear las relaciones del Esta-
do con las empresas extranjeras del sector, puesto que el incremento de
inversiones en exploracin y explotacin petrolera iba a permitir subsa-
nar las distorsiones que provoca la subvencin estatal a los combustibles.
En el mismo sentido pueden evaluarse las negociaciones con empresas
extranjeras para la explotacin de litio o del cobre, as como el contrato
con la empresa india Jindal para la explotacin de hierro, que no repro-
1 La Razn, 17/11/2011, A13.

ducen los criterios de la poltica de nacionalizacin en otros rubros, tales

como la energa elctrica y las telecomunicaciones.
Por otra parte, la adopcin de esta medida era un reconocimiento de
los perjuicios que provoca la intervencin estatal en la regulacin de los
precios del mercado, y tambin un cambio de opinin respecto de la
importancia de la inversin extranjera para la generacin de excedente
econmico que permita al Estado disponer de recursos financieros para
mantener y ampliar la ejecucin de medidas distributivas (bonos). Des-
pus de su derogacin, el gobierno no tuvo una respuesta alternativa al
gasolinazo. La discusin sobre la futura implementacin de esta medi-
da fue postergada para su tratamiento en una cumbre social entre el
gobierno y sus aliados. Este evento nunca fue convocado. Recin en octu-
bre, en un contexto de cuestionamiento a la conducta gubernamental en
torno al conflicto por el TIPNIS que deriv en un debate sobre el modelo
de desarrollo, el tema de la eliminacin o disminucin de la subvencin
a los hidrocarburos fue invocado en un discurso presidencial. Evo Mora-
les plante la necesidad de elaborar una nueva agenda socieconmica
con el argumento de que era necesario superar la denominada agenda
de octubre de 2003 que tuvo uno de sus pilares en la nacionalizacin
de los hidrocarburos. Esto implicaba discutir las caractersticas del mo-
delo de desarrollo, es decir, el tipo de relacin entre Estado y mercado,
as como los alcances de la economa plural reconocida en la CPE, que
otorga un lugar destacado al Estado y a la economa comunitaria.
En realidad, el gobierno no reconoce plenamente estar llevando ade-
lante cambios en el manejo de la economa, debido al peso de la retrica
estatista y comunitarista que caracteriz a su primera gestin. Ese doble
recurso retrico le impide al MAS esgrimir un discurso menos dogmti-
co, en virtud de los costos polticos que puede tener cualquier sospecha
de afinidad con una poltica econmica de corte neoliberal.
b) TIPNIS. A mediados de agosto de 2011 se inici una marcha de orga-

nizaciones de pueblos indgenas de tierras bajas rumbo a la sede de go-
bierno, en protesta por la decisin gubernamental de construir una ca-
rretera con un tramo que atravesara el centro de un territorio indgena
que es parque nacional y reserva nacional (Territorio Indgena y Parque
Nacional Isiboro Scure o TIPNIS). A la protesta se sumaron organiza-
ciones indgenas de tierras altas, como el Consejo Nacional de Ayllus y
Markas del Qollasuyo (CONAMAQ), porque esa demanda encabezaba
una lista de peticiones que involucraba otros temas, como la paraliza-
cin de actividades hidrocarburferas en parques nacionales, el respeto

a los territorios indgenas en la nueva legislacin agraria, la titulacin

completa de las tierras comunitarias de origen, la profundizacin de las
autonomas indgenas y el cumplimiento de la norma constitucional de
derecho a la consulta previa y participacin de los pueblos indgenas en
proyectos de explotacin de hidrocarburos y minera, construccin de
carreteras y represas hidroelctricas que afecten a las comunidades, as
como otros puntos relativos a salud, vivienda y educacin.2
Durante dos meses de recorrido tuvieron lugar varios intentos de
negociacin con el gobierno; pero fracasaron porque los marchistas
exigan la presencia del presidente en la ruta y rechazaban las propues-
tas de los ministros, que reiteraban adems la decisin gubernamental
respecto de la construccin de la carretera. El apoyo a los marchistas
fue creciendo en varias ciudades, promovido por activistas defensores
del medio ambiente que realizaron vigilias con apoyo de la iglesia ca-
tlica. La cobertura meditica de la marcha torn a este tema un pun-
to central de la agenda poltica, y los grupos opositores al gobierno
irrumpieron en la escena pblica con crticas al gobierno y en apoyo a
los indgenas. La solidaridad se extendi cuando campesinos coloni-
zadores afines al MAS bloquearon la ruta y amenazaron con impedir
el paso de los marchistas indgenas. El gobierno acus a los dirigentes
indgenas de intentar un boicot a las elecciones judiciales convocadas
para el 16 de octubre y actuar en consonancia con la oposicin parti-
dista que promova el voto nulo como rechazo al evento electoral. Los
marchistas exigieron la presencia del canciller David Choquehuanca
para negociar entre indgenas, pero las conversaciones fueron vanas
y obligaron a la autoridad gubernamental a encabezar el contingente
para romper el bloqueo de los campesinos colonizadores. El conflic-
to involucr a cada vez ms actores polticos y sociales y el tema se
convirti en un elemento de distincin entre adherentes y detractores
del gobierno. Dio incluso un giro dramtico cuando la polica repri-
mi la marcha con uso desmedido de la violencia; pero no alcanz su
objetivo de desmantelar la movilizacin. La opinin pblica se volc
contra el gobierno, se realizaron actos de protesta en varias ciudades y
la Central Obrera Boliviana (COB) convoc a una huelga en apoyo a
los indgenas.
2 Plataforma de demandas de la VIII gran marcha por la defensa del TIPNIS, por
los territorios, la vida, dignidad y los derechos de los pueblos indgenas del Oriente,
Chaco y Amazona boliviana, Confederacin de Pueblos Indgenas de Bolivia
(CIDOB).

Ante la condena nacional e internacional por la represin policial,

Evo Morales anunci la suspensin de la obra y plante la realizacin de
un referndum para definir el curso del proyecto carretero. Era un plan-
teamiento alternativo a la consulta previa exigida por los marchistas. Sin
embargo, despus de la represin policial esta demanda fue desechada
por los indgenas, que retomaron el objetivo de llegar a La Paz con la
consigna de no a la carretera. La marcha arrib a la sede de gobierno
dos das despus de las elecciones judiciales y fue recibida por decenas
de miles de personas con seales de victoria. El gobierno cambi radi-
calmente su postura y Evo Morales declar que la carretera no cruzara
por el TIPNIS; ms an, ese parque fue declarado intangible mediante
una ley elaborada con sugerencias de un grupo de diputados indgenas.
Despus de dos meses de caminata con un recorrido de seiscientos kil-
metros, el movimiento indgena de tierras bajas, antao aliado del MAS,
logr una victoria poltica y puso lmites al decisionismo presidencial. En
menos de un ao, el gobierno de Evo Morales retrocedi por segunda
vez en una decisin estratgica.
Ahora bien, el conflicto del TIPNIS puso en debate el carcter pluri-
nacional del modelo de Estado, en la medida en que surgi una eviden-
te contradiccin entre el inters nacional (de integracin territorial),
representado por el Estado, y los derechos colectivos de las naciones y
pueblos indgena-originario-campesinos reconocidos por la Constitu-
cin. Se trata de una contradiccin entre la razn de Estado y los dere-
chos de un sujeto colectivo que es una ficcin jurdica, porque no existe
ningn grupo social que posea todos esos atributos. En realidad se trata
de una construccin discursiva de un sujeto plurinacional que combi-
na la vertiente clasista campesina con las identidades indgenas (precisa-
mente las naciones y pueblos indgenas orginarios campesinos) y cons-
tituye el rasgo distintivo del Estado Plurinacional. El reconocimiento de
este sujeto plurinacional se define en la Constitucin de la siguiente
manera:
Dada la existencia precolonial de las naciones y pueblos ind-

genas originarios campesinos y su dominio ancestral sobre sus
territorios, se garantiza su libre determinacin en el marco de
la unidad del Estado, que consiste en su derecho a la autono-
ma, al autogobierno, a su cultura, al reconocimiento de sus
instituciones y a la consolidacin de sus entidades territoriales
(art. 2).

Ahora bien, esa denominacin es resultado de la combinacin de tres

cdigos discursivos que definen su peculiaridad identitaria: naciones ori-
ginarias es un trmino utilizado por las organizaciones de los grupos in-
dgenas de las tierras altas; pueblos indgenas es el nombre que utilizan los
grupos tnicos de las tierras bajas, y campesinos es la autodenominacin
de los trabajadores del campo hombres y mujeres que estn organiza-
dos en sindicatos desde el proceso de la revolucin nacionalista de 1952.
Es decir, este sujeto plurinacional es una construccin discursiva ins-
crita en la Constitucin y, en esa medida, existe nicamente en trminos
jurdicos y solamente puede ser representado por el Estado Plurinacio-
nal. En el caso del TIPNIS, en la medida que el sujeto plurinacional es
representado por el Estado, el gobierno antepone la necesidad de inte-
gracin territorial mediante una carretera al respeto de los derechos
colectivos de los pueblos indgenas de esa regin.
En esa medida, el MAS se enfrenta al dilema de definir el modelo de
desarrollo de su proyecto poltico: programticamente, proclama el vivir
bien como una alternativa que contempla criterios ecologistas y recupe-
ra los saberes indgenas y, pragmticamente, requiere ensanchar la ex-
plotacin de materias primas y ejecutar planes de industrializacin para
generar excedente econmico y mantener sus polticas distributivas. El
debate intelectual y poltico sobre el desarrollo est centrado en una
falsa antinomia entre pachamamismo y extractivismo que impide la
bsqueda de un modelo heterodoxo de desarrollo, que es hacia adonde
apunta el gobierno de Evo Morales.
En esta veta, el conflicto por el TIPNIS tambin pone en juego otro
tema estratgico respecto a la construccin del Estado Plurinacional. Esta
cuestin se liga con los alcances de la autonoma territorial indgena que,
pese a ser un aspecto medular en la edificacin del Estado Plurinacional,
fue restringida en la Ley Marco de Autonomas y Descentralizacin a los
lmites municipales, y sometida a su aprobacin mediante referndum.
En realidad, el MAS opt por una postura moderada en este tema desde
los debates en la Asamblea Constituyente, donde tuvo divergencias con
las organizaciones indgenas del Pacto de Unidad (vase infra) que in-
cluyeron el derecho a la autodeterminacin en el proyecto oficialista
de nueva Constitucin; no obstante, en el texto constitucional aprobado
este trmino fue sustituido por la nocin de libre determinacin con
el aadido de que ese derecho se garantiza en el marco de la unidad del
Estado (art. 2). Es decir, el MAS, tanto en la Constitucin como sobre
todo en la Ley Marco de Autonomas y Descentralizacin, opt por un
Estado Plurinacional minimalista.

Con una resolucin de este conflicto a favor del movimiento indge-

na es posible que se produzca un replanteamiento acerca de la imple-
mentacin de las autonomas indgenas. El TIPNIS puede convertirse
en un modelo de gestin territorial basado en la autonoma indgena,
con posibilidades de extenderse a otros territorios indgenas o tierras
comunitarias de origen. Se tratara de una modalidad de superacin de
las contradicciones entre soberana estatal y autonoma indgena res-
pecto del control y uso del territorio, con beneficio para las corrientes
ms radicales del movimiento indgena, puesto que el TIPNIS no est
circunscripto a lmites municipales y departamentales; ms bien es una
zona en litigio entre los departamentos de Beni y Cochabamba. Es decir,
en la resolucin de este conflicto est en juego la autodeterminacin,
porque si el Estado se subordina a los pueblos indgenas en el manejo
territorial del TIPNIS vera menoscabada su autoridad. Por esa razn el
gobierno acept la inclusin del criterio de intangibilidad del TIPNIS:
como un mecanismo de restriccin a la gestin territorial indgena. A
la vez, impulsa la reapertura del debate sobre la construccin de esa ca-
rretera con el argumento de la necesidad de la integracin nacional. En
suma, se trata de una contradiccin entre indigenismo y nacionalismo en
el seno del proyecto estatal.
Al margen de los aspectos legales e institucionales respecto de la re-
lacin entre soberana estatal y autonoma indgena, el conflicto por el
TIPNIS tambin expuso la complejidad de las relaciones entre los gru-
pos sociales que apoyan al gobierno. Los intereses corporativos de los
campesinos colonizadores y cocaleros tienen contradicciones con las
demandas de los pueblos indgenas de la zona. Incluso existen diferen-
cias entre las comunidades indgenas respecto de los beneficios o per-
juicios que traera construir esa carretera. Similares son las diferencias
en la comprensin sobre el uso de los recursos naturales, puesto que los
campesinos conciben como tierra aquello que los indgenas reconocen
como territorio. Asimismo, la movilizacin de sectores urbanos, y sobre
todo de jvenes, en apoyo a los marchistas indgenas, muestra que las
adscripciones ideolgicas son secundarias respecto de una conciencia
ciudadana que articul la solidaridad hacia los pueblos indgenas con
la defensa del medio ambiente, a pesar de los beneficios para las econo-
mas regionales y la economa nacional. La defensa del medio ambiente
no era una consigna abstracta porque tena un sujeto que es portador de
derechos colectivos; ese nexo se acrecent cuando la defensa del medio
ambiente y de los derechos indgenas se combin con la defensa de los
derechos humanos por la accin represiva de la polica. El debate sobre

el modelo de desarrollo se entrelaz con la discusin sobre la calidad de

la democracia.
c) Elecciones judiciales. Otro aspecto importante en la construccin del

nuevo modelo de Estado fue la realizacin de la eleccin de magistrados
para conformar cuatro instancias del rgano Judicial (Tribunal Consti-
tucional, Tribunal Supremo de Justicia, Tribunal Agroambiental y Con-
sejo de la Magistratura) mediante sufragio universal. Este acto, realizado
el 16 de octubre de 2011, implica la consolidacin institucional de un
rgano del Estado Plurinacional, ampla la eficacia del voto ciudadano y
pretende superar las falencias provocadas por la modalidad de eleccin
congresal de magistrados mediante acuerdos partidistas.
Este proceso eleccionario fue cuestionado por la oposicin parlamen-
taria y por los colegios profesionales de abogados debido a que la Asam-
blea Legislativa Plurinacional fue la que seleccion a los candidatos, tal
como establece la norma constitucional, y lo hizo bajo el dominio del
MAS, que dispona de los dos tercios de votos requeridos para esa ope-
racin. Esa situacin, y algunas falencias en el proceso de seleccin, pro-
vocaron el rechazo de la oposicin, que acus al partido de gobierno de
escoger a sus candidatos para controlar el rgano Judicial. Sin embargo,
al margen de los resultados de la votacin, que estableci un empate
tcnico entre votos vlidos y nulos con cifras ligeramente inferiores al
50%, resalta el hecho de que estas elecciones han producido una reno-
vacin de liderazgos en otro mbito de la institucionalidad estatal, pre-
cisamente en uno de los espacios que no haba sufrido los efectos de la
transformacin poltica y cultural provocada por la incursin campesina
e indgena en los espacios de poder desde 2005.
Esta incursin fue acompaada adems por una mayor presencia de
mujeres en el mbito poltico y gubernamental. La eleccin de mujeres
en la mitad de los 56 cargos en disputa y una importante presencia de
abogados de ascendencia indgena es resultado de la aplicacin de nor-
mas constitucionales dirigidas a conformar el rgano Judicial tomando
en cuenta criterios identitarios. Por ejemplo, la Constitucin establece
que la participacin ser equitativa y en igualdad de condiciones entre
hombres y mujeres en la formacin, ejercicio y control del poder pol-
tico (art. 26). Respecto a la participacin indgena, los criterios son de
carcter minimalista porque en la seleccin de postulantes al Tribunal
Supremo de Justicia se debe tomar en cuenta el ejercicio del cargo de
autoridad originaria en la calificacin de mritos, y en la preseleccin
de candidaturas para el Tribunal Agroambiental se debe garantizar su

composicin plural, considerando criterios de plurinacionalidad. En

el caso del Tribunal Constitucional Plurinacional, la eleccin debe ser
con criterios de plurinacionalidad, con representacin del sistema or-
dinario y del sistema indgena originario campesino. En cierta medida,
los resultados de las elecciones expresan ese objetivo de inclusin y reno-
vacin de liderazgos en otras instancias estatales, aparte de las asambleas
legislativas y los gobiernos subnacionales.
En suma, una valoracin general de las tendencias del proceso pol-
tico durante el ao 2011 concluye con el aserto de que el Estado Plu-
rinacional es un modelo estatal sustentado en una matriz estadocn-
trica (vanse Cavarozzi, 1996; Garretn, 1995). El Estado es la entidad
que representa los intereses del sujeto plurinacional a la usanza del
Estado republicano que encarnaba los intereses de la nacin, y juega
un rol central en la solucin de los rezagos y desigualdades econmicas,
polticas, territoriales y socioculturales. Como seala el vicepresidente
lvaro Garca Linera: Al final, quien lleve el liderazgo de todo proceso
ser evidentemente el Estado, sin obstruir la actividad econmica sino
despertando sus potencialidades internas (Garca Linera, 2009: 6). En
esa misma lnea, primero est el Estado, luego el mediano y pequeo
productor rural y urbano, luego la inversin privada, la agroindustria y
la banca (Garca Linera, 2008: 5).
En ese sentido, las tareas del Estado Plurinacional son convencionales
y se refieren a la soberana nacional y la gestacin del mercado interno,
a la inclusin poltica y la cohesin social, a la integracin territorial y la
insercin en la globalizacin; una orientacin que contradice la perspec-
tiva indigenista y ecologista que evoca a la Pachamama, y que se subordi-
na a la expansin de una lgica productiva basada en la economa estatal
y los pequeos y medianos productores. Otra razn para expandir el rol
del Estado en la economa es la aplicacin de polticas sociales de carc-
ter distributivo dirigidas a sectores populares cuya sostenibilidad exige el
incremento de los ingresos del Estado a travs de la dinamizacin eco-
nmica y la inversin extranjera. Estas polticas distributivas benefician a
los pobres y son mecanismos de integracin social porque fortalecen el
ejercicio de la ciudadana como sentido de pertenencia a la comunidad
poltica; no pueden ser juzgados nicamente como mecanismos cliente-
lares de apoyo electoral al partido de gobierno.
Finalmente, la integracin territorial es encarada con la ratificacin
del carcter unitario del Estado y su descentralizacin mediante un r-
gimen de autonomas en el nivel subnacional que no debilita el centra-
lismo, puesto que el MAS tiene control de los recursos de poder insti-

tucionales. Es decir, el clivaje tnico y el clivaje regional, la base de la

crisis estatal de la dcada pasada, pretenden ser resueltos mediante el
fortalecimiento del Estado.
debilitamiento de la coalicin de respaldo al gobierno
El MAS y los movimientos sociales forman una coalicin inestable y flexi-

ble, es decir, sus relaciones estn sometidas a variaciones de acuerdo a
los temas de la agenda poltica nacional y a la canalizacin de las deman-
das de los sectores. No se trata de un partido de gobierno que nica-
mente tiene relaciones clientelares y pactos de intercambio con grupos
corporativos; tambin existen incentivos colectivos, de carcter identita-
rio e ideolgico, que cohesionan su base social de apoyo. El lazo con el
MAS se sustenta en los sindicatos campesinos y, en menor medida, en las
organizaciones indgenas.
Esta red organizativa asumi variados formatos de funcionamiento du-
rante el primer gobierno de Evo Morales. Se constituy en una supraor-
ganizacin denominada Pacto de Unidad para participar en la Asamblea
Constituyente (2006-2008) como parte de la bancada oficialista. Ms ade-
lante, esta entidad fue la base de la conformacin de la Coordinadora
Nacional por el Cambio (CONALCAM), que incluy a otras organiza-
ciones sindicales para respaldar al gobierno entre 2007-2009 en eventos
electorales y en el enfrentamiento con fuerzas opositoras. La base del
Pacto de Unidad y de la CONALCAM est constituida por cinco orga-
nizaciones de carcter nacional: Confederacin Sindical nica de Traba-
jadores Campesinos de Bolivia (CSUTCB), Confederacin Nacional de
Mujeres Indgenas Originarias Campesinas Bartolina Sisa (CNMIOC-BS),
Confederacin Sindical de Colonizadores de Bolivia (CSCB), Confede-
racin Nacional de Markas y Ayllus del Qollasuyo (CONAMAQ) y Confe-
deracin de Pueblos Indgenas de Bolivia (CIDOB).
La participacin de estas organizaciones en la coalicin oficialista es
slida cuando el gobierno canaliza sus demandas. En cambio, se debilita
cuando se produce una disyuncin entre demandas sociales y decisiones
gubernamentales. Precisamente este carcter inestable y flexible de la
coalicin oficialista se demostr de manera palpable cuando se produjo
el rechazo al gasolinazo y cuando tuvo lugar el conflicto por el TIPNIS,
y puso en evidencia la heterogeneidad de las relaciones entre el gobier-
no y las organizaciones populares.

En esa medida es posible establecer tres crculos o anillos de apoyo al

gobierno. Un primer anillo est ocupado por las organizaciones de rai-
gambre sindical campesina (CSUTCB, CSCB, CNMIOC-BS), que son el
grupo ms estable de respaldo a la gestin gubernamental. Un segundo
anillo est conformado por las centrales indgenas (CONAMAQ y CIDOB)
que, en diversos temas, como la aprobacin de la CPE, la Ley Electo-
ral Transitoria y la Ley de Rgimen Electoral, cuestionaron al MAS y se
alejaron circunstancialmente de la coalicin. Un tercer anillo incluye
a otros sectores sindicalizados, como cooperativistas mineros, obreros,
trabajadores fabriles, trabajadores mineros o jubilados que se agrupan
en CONALCAM de manera circunstancial, algo que aconteci cuando
la polarizacin poltica incentiv su alineamiento en el bando oficialista
durante la primera gestin gubernamental de Evo Morales.
Ahora bien, CONALCAM se desarticul despus del gasolinazo
porque el gobierno perdi capacidad para interpelar a una variedad de
organizaciones sociales en respaldo de sus decisiones, e inclusive sufri
el rechazo de las organizaciones campesinas e indgenas. El Pacto de
Unidad se disgreg como consecuencia del conflicto por el TIPNIS,
puesto que la confrontacin directa entre el partido de gobierno y las
organizaciones indgenas (CIDOB y CONAMAQ) provoc a su vez la
ruptura entre las organizaciones campesinas y las indgenas. Es decir, en
el transcurso de 2011 la coalicin oficialista se contrajo al primer anillo
o crculo de apoyo de las tres organizaciones campesinas y perdi capaci-
dad para movilizar a su favor a otros grupos sociales puesto que no estn
en juego demandas de alta agregacin (como el proceso constituyente)
ni conflictos generales (como la disputa con la oposicin regional), sino
reivindicaciones e intereses grupales que tienen que ver con aspectos de
gestin pblica.
Ante la reduccin de la base social de apoyo orgnico que haba ca-
racterizado su primera gestin, el partido de gobierno enfrenta una
disyuntiva que involucra un replanteamiento estratgico. Una opcin es
la recomposicin del Pacto de Unidad a partir del restablecimiento de
la alianza con el movimiento indgena; sin embargo, esto parece impro-
bable porque la ruptura con el gobierno alcanz ribetes de gravedad: las
organizaciones indgenas de las tierras bajas declararon enemigo a Evo
Morales por sus intenciones de reabrir el debate sobre la construccin
de la carretera. Otra alternativa es la gestacin de una nueva coalicin
oficialista en torno a las organizaciones sindicales campesinas, sobre cuya
base es posible la conformacin de un nuevo bloque social de apoyo al
gobierno. Esta eleccin supone privilegiar la identidad campesina del

proyecto poltico del MAS y plantear la posibilidad de recomposicin de

la coalicin oficialista involucrando a otros actores sociales.
reconfiguracin de la oposicin y del espacio

de discursividad poltica
El campo de la oposicin sufri modificaciones evidentes despus de

las elecciones departamentales y municipales de abril de 2010. El frente
electoral PPB-CN, principal fuerza opositora en el parlamento con el
26% de la votacin nacional (vase cuadro 3.2), no tuvo continuidad en
los comicios subnacionales, y las fuerzas regionales que formaron parte
del CONALDE y apoyaron al PPB en las elecciones generales de 2009
se presentaron de manera aislada para competir contra el MAS en sus
distritos electorales. Una fuerza poltica regional, la agrupacin ciudada-
na Verdad y Democracia Social (VERDES), que venci en las elecciones
para gobernador del departamento de Santa Cruz y en varios municipios
de ese departamento (vase cuadro 3.4), decidi convertirse en parti-
do poltico desde junio de 2011 para plantearse como una alternativa al
MAS. Es la primera seal de recomposicin poltica de las fuerzas regio-
nales que se enfrentaron al MAS durante la primera gestin guberna-
mental de Evo Morales.
Este partido de nuevo cuo pretende ocupar el polo derecho del es-
pectro poltico por su postura radicalmente antioficialista, e ingresa a
disputar al PPB-CN una posicin que le permiti tener el apoyo de la
cuarta parte del electorado nacional. Adicionalmente, la experiencia
de VERDES expresa el inicio de una tendencia a la conformacin de
partidos regionales, en consonancia con las condiciones polticas e ins-
titucionales generadas a partir de la implementacin de las autonomas
departamentales.
Por su parte, Unidad Nacional (UN), que en las elecciones generales
obtuvo el 5% de la votacin nacional y apenas tres diputados, no tuvo
un buen desempeo en los comicios de abril de 2010, pero se consolid
como organizacin nacional, con importante presencia en las ciudades
de Cochabamba y El Alto. En el pasado, este partido mantuvo una pos-
tura independiente respecto del CONALDE, y en esta gestin esgrima
una postura de crtica moderada al gobierno, en comparacin con el
PPB-CN y las organizaciones polticas regionales de signo opositor. No
obstante, su discurso se radicaliz ante la aparicin del MSM en el espec-

tro poltico como un contendiente desde posiciones de izquierda. En

enero de 2011, su principal dirigente, Samuel Doria Medina, fue acu-
sado de terrorismo financiero por declarar que el gobierno tomara
ciertas medidas en el sistema financiero que provocaran una estampida
bancaria. Esto aliment la incertidumbre provocada por el gasolinazo.
La disputa entre UN y el MSM se convirti en una rutina en el campo de
la oposicin.
Precisamente, la novedad de esos comicios fue el surgimiento del
MSM como partido opositor con una votacin que lo situ como se-
gunda fuerza a nivel nacional y con victorias municipales en seis de-
partamentos, incluso en distritos electorales proclives al MAS, como
las capitales de La Paz y Oruro (vase cuadro 3.4). Su participacin
electoral estuvo precedida por la ruptura de su alianza con el MAS y,
desde entonces, adopt posturas crticas cada vez ms intensas respec-
to del gobierno, con la intencin de diferenciarse de otras fuerzas de
oposicin, en particular de UN.
La emergencia del MSM tuvo una consecuencia importante en la
reconfiguracin del campo opositor: surgi una postura contraria al
oficialismo desde posiciones de izquierda, inexistentes durante el pri-
mer gobierno de Evo Morales. Este partido propici protestas con mo-
vilizaciones callejeras en contra del gasolinazo y denunci su carcter
neoliberal y contrario a la nacionalizacin. Su interpelacin contra la
conduccin econmica se combin con denuncias sobre la conducta
autoritaria del gobierno, con un talante similar al de la crtica de UN.
No obstante, asumi una posicin distinta. Por un lado, estableci una
disyuncin entre el MAS y el denominado proceso de cambio, dando
inicio as a un debate sobre su reconduccin y, por ende, cuestionan-
do la aptitud del MAS para manejar el gobierno: Nuestros dirigentes
[] no cesarn en su denuncia y oposicin a las polticas antipopulares
del gobierno y el progresivo extravo y traicin del proceso de cambio
y de transformaciones.3 Por otro lado, su jefe y ex alcalde de La Paz,
Juan del Granado, sugiri la realizacin de un referndum para definir
el incremento de precios en los combustibles apelando a mecanismos
plebiscitarios que tenan el objetivo adicional de poner en evidencia
la prdida de popularidad de Evo Morales sin cuestionar su mandato:
El MSM quiere que el presidente gobierne los prximos cuatro aos
que le quedan, pero que le consulte a la gente. Basta de gasolinazos a
3 El Deber, 6/1/2011.

espaldas de la gente, presidente: convoque a referendo para ver si se

queda el gasolinazo.4
Con estos antecedentes, en el transcurso de 2011 ambos partidos en-
traron en competencia marcando sus diferencias para asumir protago-
nismo, ante la notable ausencia del PPB-CN, que limit su accionar al
mbito parlamentario. La muestra ms ntida de esa conducta fue su
postura pasiva ante las elecciones judiciales. En cambio, el MSM y UN
cuestionaron el proceso previo a las elecciones y acusaron al oficialis-
mo de pretender el control del rgano Judicial. No obstante el rechazo
coincidente, se distinguieron en su estrategia electoral: UN convoc al
voto nulo para restar legitimidad a las elecciones, mientras que el MSM
llam a votar No en una interpelacin que exceda el tema judicial e
involucraba un enjuiciamiento al estilo de gobierno del MAS.
Bolivia no quiere quedarse en la frustracin, en la desesperan-

za, pero tampoco quiere volver al pasado, ni al populismo au-
toritario del MAS, ni a la derecha reaccionaria de antes. Busca
una verdadera opcin alternativa [], ojal escuche el presi-
dente Evo Morales a todos los bolivianos que le estn diciendo
No al autoritarismo, No al manoseo, No a la traicin (Del Gra-
nado, 2011).
Ambos partidos se arrogaron la victoria en las urnas cuando los prime-

ros sondeos mostraron una ntida diferencia a favor de los votos nulos
respecto de los vlidos, propiciados por el oficialismo. Sin embargo, los
cmputos finales oficiales dieron un empate tcnico entre votos vlidos
y nulos, y se difuminaron las expectativas opositoras de adjudicar a ese
evento electoral un carcter plebiscitario respecto del gobierno.
Despus de las elecciones sigui la disputa entre esas fuerzas oposito-
ras. La UN denunci la ilegitimidad de las autoridades electas y exigi
una nueva convocatoria; por su parte, el MSM exigi la renuncia de los
miembros del Tribunal Supremo Electoral. Ambas posturas no tuvieron
consecuencias polticas; sin embargo, evidenciaron la necesidad de dife-
renciacin mutua de los grupos antigubernamentales.
Aparte de esa recomposicin en el campo opositor, tambin se produ-
jeron algunos desplazamientos en el espacio de discursividad poltica. Al
inicio de la segunda gestin gubernamental de Evo Morales, el centro
4 <www.bolpress.com/art.php?Cod=2010123004>.

de la escena poltica era ocupado de manera exclusiva por el MAS, mer-

ced a la articulacin de los ejes nacionalismo e indigenismo en su proyecto
estatal. No obstante, el conflicto en torno al gasolinazo debilit la arti-
culacin del eje nacionalista en el discurso masista, y surgieron inditos
cuestionamientos al gobierno, acusado de asumir medidas neoliberales.
El MSM dispuso de mayor capacidad para reclamarse como portavoz
de esas crticas al representar una posicin de izquierda en el campo
opositor. Pero tambin surgieron cuestionamientos desde los sindicatos
obreros y fabriles, que reclamaron al gobierno la profundizacin de la
poltica de nacionalizacin. Por su parte, el conflicto en torno al TIPNIS
provoc nuevos cambios discursivos. El eje indigenista estaba plenamen-
te articulado al discurso del MAS, en una medida tal que pareca una
prerrogativa del proyecto oficialista, lo que se vea reforzado por la figu-
ra simblica del presidente indgena y el manto normativo del Estado
Plurinacional. Esta situacin se modific desde la marcha indgena, a
partir de la cual se rompi el lazo del partido de gobierno con las organi-
zaciones indgenas de las tierras bajas y altas (CIDOB y CONAMAQ): Evo
Morales fue cuestionado por poner en entredicho la vigencia de los de-
rechos colectivos de los pueblos indgenas: derechos que constituyen un
ingrediente distintivo del Estado Plurinacional. El eje indigenista dej de
ser un elemento irrefutable del discurso oficialista y es motivo de disputa
por parte de las organizaciones indgenas y sectores disidentes del MAS.
En cambio, las fuerzas polticas de oposicin carecen de verosimilitud
para articular ese elemento discursivo en un proyecto alternativo.
La peculiaridad del conflicto en torno al TIPNIS es que la movilizacin
social de apoyo a los marchistas indgenas involucr a organizaciones
vecinales, la iglesia catlica, medios de comunicacin social, activistas
medioambientales, grupos juveniles, etc., pero no tuvo lazos con la opo-
sicin poltica. Puede ser evaluada como una manifestacin de descon-
fianza en las instituciones, como un rechazo a la gestin del conflicto por
parte del gobierno y como una exigencia de cumplimiento de la norma
constitucional. Tambin, debido a la represin policial a los marchistas,
se produjo una reactivacin del clivaje democracia/autoritarismo que
hasta entonces haba sido el nico recurso discursivo de la oposicin de
derecha (PPB-CN) y regional (gobernadores opositores). Por primera
vez en cinco aos las demandas de respeto a la democracia fueron es-
grimidas por sectores sociales ajenos a las fuerzas de oposicin. Es decir,
se produjo la articulacin de diversos sectores sociales bajo un amplio
abanico discursivo que combin la defensa de los derechos colectivos
(Estado Plurinacional), del medio ambiente (modelo de desarrollo) y de

los derechos humanos (democracia), conformando un vasto movimien-

to ciudadano de rechazo a las decisiones gubernamentales.
Por eso, la novedad poltica estriba en el debilitamiento de la capacidad
hegemnica del MAS. Sin embargo, todava no existen rivales polticos en
el campo opositor con aptitudes para disputar la articulacin de los ejes
discursivos dominantes conforme a nuevas propuestas programticas.
deterioro en la opinin pblica
Las consecuencias del debilitamiento hegemnico del MAS tienen otras

manifestaciones polticas. Una de ellas es la cada de la popularidad del
presidente. El liderazgo de Evo Morales es un factor decisivo para ex-
plicar las sucesivas victorias electorales del MAS entre 2005 y 2010 y la
unidad de la coalicin social que respalda al gobierno. Es una figura
poltica que congrega el apoyo de los sectores populares en las ciudades,
y que no tiene rivales en el rea rural, sobre todo en el altiplano y los
valles. Asimismo, su figura concentra el voto de rechazo en las capitales
de departamento, sobre todo en Santa Cruz de la Sierra. Dos victorias
sucesivas con mayora absoluta muestran la importancia de su liderazgo
y su capacidad para interpelar con eficacia a los sectores urbanos. No
obstante, su imagen sufri un deterioro notable en el transcurso de 2011
como consecuencia del gasolinazo y del conflicto por el TIPNIS.
En enero de 2011, por primera vez en cinco aos al mando del gobier-
no, la popularidad de Evo Morales tuvo una cada evidente como conse-
cuencia de la fallida medida de elevacin de precios de los combustibles.
La reprobacin a la labor presidencial en la opinin pblica super, por
primera vez en cinco aos, el 50% de los encuestados en las ciudades
del eje troncal del pas (La Paz, El Alto, Santa Cruz y Cochabamba), y la
aprobacin apenas super el 35% de las opiniones (vase grfico 3.1).
Similar descenso se registr en la poblacin de estratos socioeconmicos
bajos, aquellos segmentos de mayor fidelidad electoral al MAS, donde
Evo Morales, tambin por vez primera, obtuvo menos de la mitad de res-
puestas positivas, con un menguado 38% de aprobacin entre los pobres.
El presidente recuper levemente su popularidad desde marzo de
2011 como resultado de una invocacin convencional al nacionalismo
mediante el giro radical en la estrategia de negociacin de la reivindica-
cin martima con Chile, que despert el apoyo de oficialistas y oposito-
res. No obstante, la imagen de Evo Morales sufri un nuevo deterioro en

septiembre y octubre, cuando el conflicto por el TIPNIS ocup el centro

de la agenda pblica y el gobierno sali derrotado. En esta oportunidad,
tomando en cuenta la opinin de la poblacin urbana, la aprobacin a la
imagen presidencial volvi a descender al 32%, una cifra cercana a la ob-
tenida en enero de ese ao por efecto del gasolinazo. Es decir, dos de-
cisiones gubernamentales que afectaron intereses populares provocaron
un incremento del descontento ciudadano y de la percepcin negativa
sobre Evo Morales, hasta entonces generalmente circunscripta a ciertos
sectores urbanos de ingresos econmicos altos y a algunas ciudades del
oriente y sur del pas.
Las consecuencias de este descenso en la popularidad de Evo Morales
no son despreciables, en tanto afectan el derrotero de la gestin guberna-
mental y su capacidad para implementar medidas sociales y econmicas
que restituyan el apoyo al gobierno. Del desempeo gubernamental de-
penden, en cierta medida, las posibilidades de despliegue de la estrategia
oficialista de continuidad de su proyecto poltico con base en una eventual
reeleccin de Evo Morales en los comicios de 2014; pero esto a su vez de-
pende de la capacidad del MAS para recomponer la coalicin oficialista in-
corporando nuevos actores sociales y restituyendo el lazo de confianza con
algunos sectores del movimiento indgena. Sin embargo, esta estrategia
tiene una faceta jurdica que conlleva un complejo proceso para viabilizar
la postulacin presidencial de Evo Morales; esta posibilidad depende de
la interpretacin del Tribunal Constitucional Plurinacional acerca de una
disposicin transitoria de la Constitucin respecto del mandato de Evo
Morales. Esta instancia judicial estar sometida a una fuerte presin pbli-
ca debido a los resultados de las elecciones judiciales del 16 de octubre de
2011 que, aparte de ratificar el deterioro de la capacidad hegemnica del
MAS y las mutaciones en el campo opositor, muestran algunas caractersti-
cas del comportamiento electoral ciudadano, puestas de manifiesto desde
los comicios departamentales y municipales de abril de 2010.
autonoma de accin en el ejercicio de la ciudadana
Los resultados de las elecciones judiciales del 16 de octubre arrojaron

un empate tcnico entre los votos vlidos y nulos, con 42% y 43% respec-
tivamente (vase cuadro 3.5). Estos datos pueden ser evaluados como
una victoria de las fuerzas de oposicin, que propiciaron el voto nulo en
rechazo a la eleccin de magistrados del rgano Judicial; sin embargo,

las cifras no correspondieron a sus expectativas si se considera que el

gobierno enfrentaba un grave descrdito por su actuacin respecto de la
marcha indgena, lo cual haca presumir un voto castigo ms contun-
dente. Tambin es discutible considerarlos como una derrota del oficia-
lismo, pese a que el presidente convoc a sus seguidores a optar por el
voto vlido para elegir candidatos con amplia mayora. No obstante, se
trata del peor desempeo electoral del MAS desde su primera victoria en
las urnas en diciembre de 2005. Con todo, en la medida en que estaba en
juego la conformacin de un poder del Estado bajo las pautas de la nue-
va CPE, el oficialismo tambin apost a un resultado electoral favorable;
pero las cifras constituyeron un revs a esa pretensin.
Una lectura ms atenta de los resultados permite destacar, en primer
lugar, la asistencia a las urnas, con un 80% de participacin ciudadana, a
pesar de la inexistencia de los incentivos convencionales de una disputa
electoral (las campaas fueron prohibidas, exista solamente una lista de
candidatos, la informacin electoral fue deficiente y la papeleta de vota-
cin era compleja) que hacan presumir el fracaso de un evento electoral
que se realizaba por primera vez en la historia. Este porcentaje de parti-
cipacin es menor con respecto a anteriores elecciones pero, por las cir-
cunstancias descriptas, ratifica la confianza ciudadana en la eficacia de su
voto. En segundo lugar, la distribucin de preferencias electorales exhibe
la existencia de dos segmentos poblacionales ntidamente diferenciados
a favor y en contra del gobierno, por fines didasclicos con alrededor
de 50% de votos vlidos en el rea rural, y poco ms de 50% de votos
nulos en el rea urbana. Es decir, se reprodujeron las afinidades polticas
expresadas en anteriores eventos electorales, que muestran posiciones
contrapuestas entre los ciudadanos del campo y los de las ciudades (vase
cuadro 3.5). Estos datos hacen suponer la existencia de condiciones pro-
picias para la polarizacin poltica, aun a pesar de la existencia de 15%
de electores que optaron por el voto en blanco. Esto ms bien muestra
que una franja del electorado puede ser motivo de disputa en el futuro,
porque esos ciudadanos no se alinearon con la oposicin ni el oficialismo.
Por estas razones, el comportamiento electoral en octubre permite
caracterizar la conducta electoral como un ejercicio de autonoma de accin
ciudadana. No reproduce la distribucin de preferencias electorales del
pasado. Es ms, durante la segunda gestin gubernamental del MAS, el
comportamiento ciudadano muestra variaciones en cada evento electo-
ral en comparacin con la reeleccin de Evo Morales. Es decir, existe
una importante franja poblacional que emite su voto de acuerdo a las
circunstancias polticas, los temas de la agenda en juego y los escenarios

de la contienda poltica. Tomando en cuenta el ausentismo en el estable-

cimiento de los porcentajes de distribucin de los votos, el MAS tiene un
descenso en su votacin si se comparan las elecciones generales de 2009
que definieron la reeleccin de Evo Morales con mayora absoluta,
las elecciones departamentales y municipales de abril de 2010 cuando
los candidatos del MAS apenas superaron un tercio de la votacin y
las elecciones judiciales de octubre de 2011 que muestran un menor
porcentaje de votos vlidos (vase cuadro 3.7). Es decir, existe una con-
ducta autnoma en el ejercicio del voto ciudadano que oscila entre el
apoyo y el cuestionamiento al MAS o prefiere otras opciones polticas en
determinados escenarios polticos.
Por su parte, la oposicin tomada en conjunto consigui empatar con
el MAS en los eventos electorales de 2010 y 2011; pero se trata de un elec-
torado ms propenso a la modificacin de su conducta electoral porque
los lazos de afinidad poltica o ideolgica son ms dbiles que en el caso
de los seguidores del MAS.
A esos rasgos de la conducta electoral se suma la importancia de la opi-
nin pblica, que pone lmites a la conducta gubernamental mediante la
reprobacin de la figura presidencial en las encuestas y en las protestas
callejeras. Este nuevo contexto poltico ha provocado que Evo Morales
ponga en escrutinio sus actos gubernamentales, porque la legitimidad de
origen de su poder (las mayoras absolutas de votos obtenidas en 2005
y 2009) no es suficiente para garantizar su legitimidad como autoridad.
Los conflictos en torno al gasolinazo y al TIPNIS evidenciaron de ma-
nera plena que la legitimidad depende del desempeo del gobernante
en el transcurso de su gestin. Es otra consecuencia de la prdida de
capacidad hegemnica del MAS y de la cada de popularidad de Evo Mo-
rales. Ambos deben resolver varias disyuntivas para encarar el resto de la
gestin gubernamental.
conclusiones: tendencias y desafos
El MAS perdi capacidad hegemnica para desplegar su proyecto polti-

co a pesar de que mantiene el control mayoritario de los recursos de po-
der institucionales. Los eventos electorales de 2010 y 2011 muestran una
merma en su apoyo electoral. Las encuestas exhiben una opinin pbli-
ca que reprob al presidente Evo Morales en dos coyunturas de 2011. La
coalicin que respalda al gobierno sufri importantes fisuras debido al

conflicto con el movimiento indgena. La oposicin se diversific, y las

crticas al gobierno tambin provienen de partidos de izquierda, quienes
ahora cuestionan que su postura sea antineoliberal as como cuestionan
su afinidad con las reivindicaciones indgenas.
Estas transformaciones en la escena poltica son resultado de un giro
estratgico en la orientacin programtica del MAS respecto de la cons-
truccin del Estado Plurinacional, que ahora apuesta por un modelo
con matriz estadocntrica. Este modelo privilegia el rol del Estado en
la economa, pero propone una revisin pragmtica del papel de la in-
versin extranjera para impulsar tareas de industrializacin que contra-
dicen un modelo de desarrollo afincado retricamente en los postulados
indgenas del vivir bien. Asimismo, antepone el inters general represen-
tado por el Estado a los derechos colectivos de los pueblos indgenas y
privilegia polticas pblicas en apoyo a los pequeos productores, sobre
todo campesinos, para dinamizar la economa interna.
La estrategia poltica de continuidad de este modelo estatal reposa
en la postulacin de Evo Morales para su reeleccin a fines de 2014. Sin
embargo, para ese cometido debe encarar una serie de tareas destinadas
a recuperar la popularidad de la figura presidencial y a recomponer la
coalicin de organizaciones sociales en respaldo del gobierno. Es preci-
so advertir que la gestin gubernamental centrada en el decisionismo
presidencial no tiene restricciones institucionales, porque el oficialismo
mantiene el control de la Asamblea Legislativa Plurinacional y la mayora
de los gobiernos departamentales y municipales. No obstante, encontr
lmites a su ejercicio irrestricto en la conducta electoral ciudadana, en la
movilizacin de sectores de la sociedad civil que antao eran proclives al
MAS y en el accionar de las organizaciones populares, en particular los
pueblos indgenas, otrora aliados al gobierno.
El MAS tiene dos caminos para rearticular la coalicin oficialista. Un
camino, el menos viable, es la reconstitucin del Pacto de Unidad con
la presencia de las cinco organizaciones nacionales, a la usanza de la
primera gestin gubernamental. Esta opcin es menos probable porque
continan las contradicciones entre campesinos e indgenas y las pugnas
entre el gobierno y los dirigentes indgenas respecto de la construccin
del tramo carretero en el TIPNIS.
El otro camino es la reduccin de su base de apoyo al primer anillo de
la coalicin, con la presencia de las tres entidades sindicales campesinas
(CSUTCB, CSCB y CNMIOC-BS) como un ncleo estable a partir de
cual extienda su convocatoria a otros sectores populares, prescindiendo
de las organizaciones indgenas. Esta segunda opcin implica una acep-

tacin de los lmites de su capacidad hegemnica y abre la posibilidad

de nuevas pautas de relacin con la oposicin en una lgica de concer-
tacin con criterios de pluralismo. Su fracaso supone el riesgo de una
actuacin autoritaria del partido de gobierno a travs del uso de su ma-
yora parlamentaria sin pretensiones de concertacin con otros sectores
sociales ni con las fuerzas de oposicin.
El debate sobre la nueva agenda de gobierno pondr en evidencia
qu camino eligi, pero sobre todo permitir conocer los efectos en el
campo poltico y en la sociedad civil de las mutaciones en la conducta ofi-
cialista. La adopcin de una de las rutas de recomposicin de la coalicin
oficialista tendr consecuencias directas en la imagen del presidente y,
como sealamos reiteradamente, la recuperacin de la popularidad de
Evo Morales es el requisito para apuntalar la estrategia de su reeleccin
presidencial. Por ahora esa estrategia es la nica garanta de continuidad
del proyecto poltico del MAS.
Grfico 3.1. Aprobacin de Evo Morales como presidente

de la Repblica (principales ciudades, 2009-2011)
80
70
70
60
56
50
Porcentaje
40
36
30
20
10
0
E F M A M J J A S O N D E F M A M J J A S O N D E
Aprueba Desaprueba No precisa
Base: Total de entrevistados (1028).

Fuente: IPSOS APOYO, Informe de Opinin Bolivia, enero de 2011.

Cuadro 3.1. Elecciones generales 2005.

Asamblea Legislativa Plurinacional, 2005-2010
Representacin ALP
Agrupacin poltica Votos %
Diputados Senadores
MAS-IPSP 1 544 374 53,74 72 12
PODEMOS 821 745 28,59 43 13
Unidad Nacional 224 090 7,79 8 1
Movimiento Nacionalista
185 859 6,47 7 1
Revolucionario
Otras agrupaciones 97 733 3,40 - -
Total votos vlidos 2 873 801 99,99
Total escaos 130 27
Cuadro 3.2. Elecciones generales 2009.

Asamblea Legislativa Plurinacional, 2010-2015
Representacin ALP
Agrupacin poltica Votos %
Diputados Senadores
MAS-IPSP 2 943 209 64,22 88* 26
PPB-CN 1 212 795 26,46 37 10
Unidad Nacional 258 971 5,65 3 -
Alianza Social 106 027 2,31 2 -
Otras agrupaciones 97 733 1,35 - -
Total votos vlidos 4 582 786 94,31
Total escaos 130 36
* Desde abril de 2010, cuatro diputados del MSM se deslindaron de la banca-

da oficialista debido a una ruptura con el MAS.

Cuadro 3.3. Elecciones departamentales 2010
Departamento Agrupacin poltica Votos % Gobernador electo

MAS-IPSP 109 270 53,6
Chuquisaca Somos
72 314 35,5
Todos
Libertad y Democra- Esteban Urquizu
Chuquisaca 8752 4,3
cia Renovadora Cuellar (MAS-IPSP)
Movimiento Sin
8044 3,9
Miedo
Falange F-19 5476 2,7
MAS-IPSP 534 563 50,0
Movimiento Sin
247 796 23,2
Miedo
Frente de Unidad
159 499 14,9
Nacional
Movimiento por la Csar Hugo Cocarico
La Paz 67 863 6,3
Soberana Yana (MAS-IPSP)
Alianza Social
30 361 2,8
Patritica
Movimiento
Nacionalista 29 152 2,7
Revolucionario
MAS-IPSP 415 245 61,9
Unidad Nacional-
Convergencia 174 175 26,0 Edmundo Novillo
Patritica Aguilar (MAS-IPSP)
Cochabamba Movimiento Sin
52 516 7,8
Miedo

Movimiento
Nacionalista 29 250 4,4
Revolucionario
MAS-IPSP 107 576 59,6
Movimiento Sin
53 111 29,4
Miedo
Frente de Unidad Santos Javier Tito
Oruro 13 933 7,7
Nacional Vliz (MAS-IPSP)
Movimiento
Nacionalista 5800 3,2
Revolucionario

Departamento Agrupacin poltica Votos % Gobernador electo

MAS-IPSP 163 989 66,8
Alianza Social
31 564 12,9
Patritica
Agrupacin Ciudada-
27 873 11,4
na Uqharikuna Flix Gonzales
Potos
Frente Cvico Regio- Bernal (MAS-IPSP)
15 960 6,5
nal Potosinista
Movimiento
Nacionalista 6066 2,5
Revolucionario
MAS-IPSP 17 192 49,7
Consenso Popular 16 744 48,4 Luis Adolfo Flores
Pando
Movimiento Sin Roberts (MAS-IPSP)
657 1,9
Miedo
VERDES 515 370 52,6
MAS - IPSP 374 326 38,2
Todos por Santa
43 929 4,5
Cruz Rubn Armando
Santa Cruz Frente Amplio 25 031 2,6 Costas Aguilera
(VERDES)
Movimiento Sin
11 530 1,2
Miedo
Fuerza Ciudadana
8937 0,9
Nacionalista
Cambio al Cambio
97 726 48,9
Alianza Nacional
Mario Cosso (CC)
Tarija MAS-IPSP 88 014 44,1
Poder Autonmico
13 909 7,0
Nacional
Primero el Beni 64 055 42,5
MAS-IPSP 60 477 40,1
MNR-Pueblo 18 269 12,1
Convergencia
5949 3,9 Ernesto Surez
Beni Amaznica
Sattori (PRIMERO)
Nacionalidades
Autnomas por
el Cambio y Em- 1894 1,3
poderamiento
Revolucionario

Cuadro 3.4. Elecciones municipales 2010
Nmero de municipios
Cochabamba
Agrupacin
Chuquisaca
Santa Cruz
poltica
La Paz
Pando
Oruro
Potos
Tarija
Total
Beni
MAS-IPSP 8 23 40 58 32 6 34 23 5 229
MSM 3 3 8 2 4 1 21
VERDES 15 15
CP 9 9
PRIMERO 8 8
MPS 6 6
Otras
3 3 4 13 1 3 16 6 49
agrupaciones*
Total 19 29 47 85 35 15 41 55 11 337
* Organizaciones que obtuvieron menos de cinco municipios.
Cuadro 3.5. Elecciones judiciales 2011
Bolivia Urbano Rural

Vlidos 42% 36% 51%
Blancos 15% 12% 19%
Nulos 43% 53% 30%

Cuadro 3.6. Resumen del porcentaje de votacin obtenido

por el MAS, 2005-2010
Total votos/Total
MAS-IPSP gobernaciones %
departamentales y municipales
Elecciones generales 2005 1 544 374 53,74
Elecciones generales 2009 2 943 209 64,22
Elecciones departamentales 2010 6 66,66
Elecciones municipales 2010 229 67,95
Elecciones judiciales 2011
1 768 576 42,00
(votos vlidos)
Cuadro 3.7. Resumen de los resultados del MAS y la

oposicin, 2005-2011 (tomando en cuenta el porcentaje
de ausentismo)
Blanco/
MAS Oposicin Ausentismo
nulo
Elecciones generales 2009 55% 31% 5% 8%
Elecciones departamentales/
37% 37% 13% 13%
municipales 2010
Elecciones judiciales 2011 34% 34% 12% 20%

4. Argentina: en busca de un nuevo
modelo de desarrollo
Hctor Palomino
Ernesto Pastrana
El triunfo en las elecciones del 23 de octubre de 2011 de la

actual presidenta Cristina Fernndez de Kirchner, en las que alcanz el
54% de los votos y obtuvo una ventaja de 37 puntos porcentuales con
respecto al segundo candidato, consolid la legitimidad del gobierno y
le otorg una mayora en las dos cmaras parlamentarias por un nuevo
perodo de cuatro aos, que se inici en diciembre de este ao.
El resultado electoral no evit los interrogantes sobre la sustentabili-
dad del esquema macroeconmico vigente en Argentina. Por el contra-
rio, esos interrogantes fueron actualizados a pocos das de las elecciones
por las propias medidas que implement el gobierno para controlar la
fuga de capitales y dar respuesta a las expectativas de devaluacin de
la moneda respecto del dlar. Pero la situacin planteada coloc cruda-
mente en primer plano la cuestin de la compatibilidad entre la estabi-
lidad de precios y los objetivos de la poltica econmica aplicada desde
2003, orientados al logro combinado del crecimiento econmico, la me-
jora de la distribucin del ingreso y la competitividad.
El hecho de que estas y otras medidas gubernamentales se produjeran
a pocos das de las elecciones constituye un signo inequvoco de la conti-
nuidad de la gestin gubernamental; paralelamente a la implementacin
de las medidas de control del mercado de cambios, la presidenta Cristina
Fernndez present la posicin argentina sobre las vas de solucin de la
crisis econmica internacional en la reunin del G20 en Cannes, instancia
en la que tambin atendi a la reunin bilateral solicitada por el presiden-
te de los Estados Unidos. Es decir que, lejos de esperar a la instalacin del
gobierno electo en el mes de diciembre, la nutrida agenda interna y exter-
na de la presidenta mostr claramente que lo que se crea un horizonte de
mediano o largo plazo estaba sucediendo en el presente.
La variedad de temas que incluye muestra que se trata de una agen-
da sumamente compleja, que combina la elaboracin y aplicacin de
las polticas requeridas para sustentar el esquema macroeconmico con
las iniciativas encaradas para canalizar polticamente las renovadas pre-

siones corporativas, reconstruir el sistema de partidos y reconfigurar el

partido/coalicin gobernante; y tambin, last but not least, para definir el
sendero del desarrollo econmico. Esta variedad de cuestiones abiertas
demandar inditos esfuerzos de coordinacin y, seguramente, super-
posiciones dentro de esa agenda, tanto ms cuanto que, desde la mis-
ma apertura del nuevo perodo de gobierno de cuatro aos, comienza a
plantearse el tema de la sucesin poltica, ya que la Constitucin inhibe
la posibilidad de que la actual presidenta pueda ser reelecta para un
nuevo mandato en 2015.
La experiencia argentina actual es indita porque el intenso ritmo de
crecimiento de su economa est produciendo una fuerte transforma-
cin de la sociedad, que ocurre junto con fuertes cambios en varios pa-
ses latinoamericanos, lo que demanda la apertura de nuevos senderos de
integracin regional. Esta es una novedad respecto a la dcada pasada,
cuando en la mayora de los pases de la regin predominaban tenden-
cias de cambio impulsadas por la internalizacin de fuerzas exgenas
que exigan la adaptacin de la economa local a los procesos de glo-
balizacin. Hoy, en cambio, hay que sumar las tendencias sostenidas de
incremento de los precios de los productos regionales en los mercados
internacionales y las iniciativas endgenas para encontrar una articula-
cin de nuevo tipo con la globalizacin, lo cual configura un escenario
novedoso que favorece la integracin econmica regional.
En sntesis, las previsiones sobre la evolucin futura de la situacin
poltica y social de Argentina contempornea pueden ser analizadas en
torno a cuatro ejes principales, que delinean los escenarios probables en
el corto y mediano plazo.
El primero es la capacidad estatal para sostener el crecimiento econ-
mico con un esquema que se revel virtuoso para lograr simultneamen-
te altas tasas de crecimiento, supervit comercial y supervit fiscal.
El segundo eje es la capacidad de redefinir la relacin Estado-sociedad
mediante la aplicacin de un esquema tripartito aceptado por sindi-
catos y empresarios de coordinacin de los incrementos de precios y
salarios.
El tercer eje es la capacidad estatal para inducir una reconfiguracin
del sistema poltico de partidos y principalmente para asegurar el meca-
nismo de sucesin del liderazgo dentro de la coalicin poltica gober-
nante para las elecciones de 2015, ya que no est permitido un tercer
mandato.
Finalmente, el cuarto eje es la capacidad de definir un nuevo mode-
lo de desarrollo econmico que considere al mismo tiempo las actuales

argentina: en busca de un nuevo modelo de desarrollo 149
tendencias de integracin regional y las exigencias de una insercin au-

tnoma en la economa internacional, y que contrarreste las fuerzas que
orientan una adaptacin heternoma a la globalizacin.
Aunque los cuatro ejes son estructurales, los dos primeros estn vincu-
lados a problemas coyunturales de corto plazo, mientras que los dos lti-
mos, a problemas cuya resolucin se establece en el mediano (sucesin
presidencial) y largo plazo (modelo de desarrollo). Si bien los cuatro
ejes son determinantes de la dinmica poltica, econmica y social con-
tempornea de Argentina, ninguno condiciona por s mismo al resto,
aunque tal vez el primero la capacidad estatal para sostener el creci-
miento econmico resulte clave tanto para la resolucin de los proble-
mas de coyuntura de corto plazo como para delinear los escenarios de
mediano y largo plazo.
poltica y reformas
Las elecciones que llevaron al triunfo de Cristina Fernndez de Kirchner

en las elecciones de 2011 fueron las primeras realizadas en el marco de
las nuevas reglas polticas, habilitadas por una reforma legal aprobada
por el Congreso en diciembre de 2009, tendiente a reducir el sistema de
partidos. La ley 26 571, denominada Ley de Democratizacin de la Re-
presentacin Poltica, la Transparencia y la Equidad Electoral, alcanz
relativa eficacia para neutralizar la fragmentacin poltica, ya que en las
recientes elecciones de 2011 los casi 400 partidos y coaliciones se reduje-
ron a 7, que finalmente compitieron por la presidencia.1
1 Los partidos o coaliciones y sus respectivas frmulas de candidatos a

presidente y vicepresidente fueron: a) Frente de Izquierda y de los
Trabajadores (Jorge Altamira Partido Obrero y Christian Castillo Partido
de Trabajadores Socialistas. El frente cont con la participacin de otros
partidos de izquierda); b) Frente Amplio Progresista (Hermes Binner
Partido Socialista y Norma Morandini); c) Coalicin Cvica (Elisa Carri y
Adrin Prez); d) Unin para el Desarrollo Social (Ricardo Alfonsn Unin
Cvica Radical y Javier Gonzlez Fraga Unin Celeste y Blanca, que llevaba
como candidato a gobernador en la provincia de Buenos Aires a Francisco
de Narvez, del ala conservadora del Partido Justicialista); e) Alianza
Compromiso Federal (Alberto Rodrguez Saa); f) Alianza Frente Popular
(Eduardo Duhalde); g) Frente para la Victoria (Cristina Fernndez de
Kirchner y Amado Boudou).

Una de las modificaciones introducidas por la nueva norma fue la apli-

cacin de una regla que instituy las elecciones primarias abiertas simul-
tneas y obligatorias (PASO) en el interior de los partidos polticos, como
etapa previa para la competencia electoral entre partidos. Esta regla fue
aceptada por la ciudadana, que la convalid masivamente con su voto
en las elecciones primarias abiertas, aunque su finalidad no se logr: los
partidos polticos ejercieron tal control sobre el mecanismo de seleccin
de sus candidatos que lograron suprimir la competencia abierta entre sus
corrientes internas. Por eso el mecanismo, que estaba originalmente des-
tinado a lograr la participacin popular en la seleccin de los candidatos
internos de cada partido, finalmente oper apenas como un anticipo de
los resultados de las elecciones definitivas, que en general convalidaron
las tendencias reveladas por las primarias.
Cuadro 4.1. Elecciones presidenciales 2011
Agrupaciones polticas Resultados
Alianza Frente para la Victoria 11 593 023 53,96%

Alianza Frente Amplio Progresista 3 624 518 16,87%
Alianza Unin para el Desarrollo Social 2 395 056 11,15%
Alianza Compromiso Federal 1 714 385 7,98%
Alianza Frente Popular 1 264 609 5,89%
Alianza Frente de Izquierda y de los Trabajadores 497 082 2,31%
Coalicin Cvica - Afirmacin para una Repblica
396 171 1,84%
Igualitaria
Fuente: Ministerio del Interior (2011).
Las elecciones dieron como resultado el triunfo de la presidenta Cris-

tina Fernndez de Kirchner, que fue reelecta con el 54% de los votos
emitidos, casi 9 puntos porcentuales ms que los que lograra en 2007
para acceder a su primer mandato.2 Tal vez ms importante que la can-
2 En 2007, haba obtenido el 45,3% de los votos, superando ampliamente a la

Coalicin Cvica, que obtuvo el 23%.

tidad absoluta de votos sea la gran distancia que obtuvo sobre sus com-
petidores, ya que super por 37 puntos a la fuerza poltica que ocup el
segundo lugar, el Frente Amplio Progresista (FAP), que obtuvo el 17%
de los votos. El tercer lugar lo obtuvo la Alianza Unin para el Desarrollo
Social, con el 11%; el cuarto, la Alianza Compromiso Federal, con el 8%,
y el quinto, la Alianza Frente Popular, con el 6% de los votos.
Estos resultados fueron en cierto sentido sorprendentes, consideran-
do la trayectoria previa de la coalicin gobernante que, apenas dos aos
antes, en las elecciones legislativas de junio de 2009, haba perdido la
mayora que ostentara en ambas cmaras diputados y senadores del
Congreso nacional. Para la presidenta, los cuatro aos de gestin desde
que asumiera en diciembre de 2007 fueron particularmente dificultosos
ya que debi afrontar, casi sin solucin de continuidad, problemas de
distinta ndole, tales como: la crisis poltica de 2008, generada por el
rechazo de los productores y entidades agropecuarias ante una norma
sobre retenciones mviles a la produccin de soja y cereales; la derrota
electoral de 2009, que determin la prdida de la mayora parlamenta-
ria; la crisis econmica internacional, que se prolong desde fines de
2008 hasta 2009; y el fallecimiento en octubre de 2010 de su esposo, el ex
presidente Nstor Kirchner, quien lideraba la coalicin poltica de apoyo
a su gestin. A esta serie de problemas cabe agregar la confrontacin
permanente con sectores opositores que tendieron a nuclearse ocasio-
nalmente aunque con poco xito y la confrontacin sistemtica con
algunos de los principales medios periodsticos del pas, como los diarios
Clarn y La Nacin, que ejercen una oposicin manifiesta al gobierno.
Las elecciones de 2011 vinieron a consolidar el apoyo popular a la
gestin presidencial, en virtud de una serie de factores. Se destaca so-
bre todo la recuperacin durante 2010 y 2011 del ritmo de crecimiento
econmico luego del fuerte freno impuesto por la crisis econmica in-
ternacional de 2009, a lo que se suma la implementacin de una serie
de polticas econmicas y sociales de gran impacto, en especial la esta-
tizacin de las Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones
hacia fines de 2008, la universalizacin de las asignaciones familiares con
la puesta en marcha de la Asignacin Universal por Hijo (AUH) hacia
fines de 2009 y la promulgacin en ese mismo ao de la denominada Ley
de Medios, tendiente a democratizar el acceso a la gestin de la informa-
cin pblica. A las medidas ejecutadas debe aadirse la fuerte corriente
de adhesin hacia la figura de la presidenta, manifestada por una parte
importante de la poblacin en ocasin del fallecimiento de su esposo
en octubre de 2010. Finalmente, la presidenta jug un rol decisivo en la

seleccin de candidaturas, por lo que aparece claramente como la pro-

tagonista central del triunfo electoral del Frente Para la Victoria (FPV).
El panorama abierto en 2011 muestra un sistema poltico en forma-
cin, que dista an de una configuracin definitiva. Por una parte, el
triunfo de la coalicin oficialista fue tan rotundo que se torna difcil
pensar en una alternativa electoral partidaria, dadas las dificultades que
esa alternativa encontrara para acortar la gran diferencia de 37 puntos
porcentuales, y por el hecho de que el lder principal de la coalicin del
FAP no ocupar ningn cargo electivo durante dos aos. Por otro lado,
las encuestas de opinin otorgan una posicin expectante al jefe de go-
bierno de la Ciudad de Buenos Aires, Mauricio Macri quien en junio de
2011 gan las elecciones de su distrito con el 64% de los votos, ubicado
a la derecha del espectro poltico. Puestas en perspectiva, las principales
fuerzas en pugna dentro del sistema poltico tienden a alinearse en el
centroizquierda, donde estn el oficialista FPV y el opositor FAP, y en
el centroderecha, la alianza Propuesta Republicana (PRO), cuya cabeza
visible es Macri.
Sin embargo, uno de los problemas para la consolidacin de este es-
quema de alineamientos dentro del sistema de partidos resulta de la ca-
rencia de una sucesin poltica o de reglas definidas para la seleccin de
un remplazo dentro de la coalicin gobernante, mecanismo requerido
para designar al candidato de 2015, dado que slo una reforma cons-
titucional podra habilitar la candidatura de Cristina Fernndez a una
tercera eleccin.
Algunos sectores de la coalicin gobernante manifiestan actitudes fa-
vorables hacia una reforma de este tipo, que aparece enmarcada por pro-
yectos de sustitucin del rgimen presidencialista por un rgimen parla-
mentarista. En lneas generales, estas manifestaciones integran el tpico
repertorio de organizaciones fluidas, como las que integran la coalicin
de gobierno, agrupaciones polticas peronistas y otras de conformacin
ms reciente, como La Cmpora, presidida por el hijo de la presidenta y
que puso una no desdeable cantidad de candidaturas oficialistas en las
recientes elecciones.
La seleccin de las candidaturas para las recientes elecciones fue ob-
jeto de una disputa interna, suscitada por la principal corriente sindical
que apoya al gobierno, la del secretario general de la Central General de
Trabajadores (CGT), Hugo Moyano, quien tiene mandato hasta media-
dos de 2012 al frente de esa central sindical, el cual manifest su desa-
cuerdo por lo que interpretaba como una marginacin de los dirigentes
sindicales de las listas de candidatos oficialistas. El criterio que busc

aplicar Moyano en esa seleccin fue el de la regla de tercios, a fin de

incorporar dirigentes sindicales a las listas de candidatos a cargos electi-
vos de la coalicin oficialista, siguiendo la tradicin de considerar a los
sindicatos como la columna vertebral del peronismo. Este criterio fue
rechazado por la corriente mayoritaria de apoyo a la presidenta, que
deleg en ella la seleccin definitiva de candidatos. Este episodio integra
una serie de eventos pblicos a travs de los cuales el secretario general
de la CGT busc marcar diferencias con las polticas gubernamentales, a
travs de la afirmacin de una autonoma sindical que, en cierto sentido,
resulta novedosa dentro de la tradicin peronista.3
Estas escaramuzas no se relacionan slo con el hecho de que, ante el
aplastante triunfo electoral de la coalicin gobernante, la dinmica pol-
tica se transfiri hacia su interior, sino con la novedad de que en un go-
bierno peronista haya emergido una redefinicin original de la relacin
del Estado con los sindicatos. La diferencia especfica que contrasta la re-
lacin actual con la que prevaleca en otras pocas es la consolidacin de
la autonoma estatal frente a los sindicatos, que parece facilitar el quie-
bre de los esquemas que presidan en el pasado la relacin con actores
corporativos que buscaban capturar sectores del aparato de Estado. Esta
autonoma se sustenta en el incremento de las capacidades y recursos del
Estado, derivadas de las polticas de desendeudamiento con los acreedo-
res externos, del crecimiento econmico y de la generacin simultnea
de supervit comercial y fiscal. Dicha autonoma se manifiesta tambin
en el rea laboral, donde prevalece la formulacin y aplicacin de pol-
ticas por parte de un elenco de funcionarios, que incorpora a sindicatos
y empresas en las instituciones laborales, pero no establece con ellos el
clsico intercambio corporativo que les ceda porciones importantes del
aparato estatal. El actual vnculo poltico entre el Estado y los sindicatos
contrasta con una tradicin que tenda a dejar en sus manos la gestin
de los asuntos laborales.
3 El secretario general de la CGT, Hugo Moyano, era uno de los

vicepresidentes del Partido Justicialista en el momento de negociacin de
las candidaturas, cargo al cual renunci en diciembre de 2011, precisamente
por no haber logrado incorporar la cantidad de dirigentes sindicales que
pretenda a las listas. Entre los candidatos a diputados nacionales figur su
hijo Facundo Moyano, tambin sindicalista, mientras que otros dirigentes de
la CGT resignaron sus candidaturas por considerar que, dado el lugar que
se les haba asignado, difcilmente habran podido acceder a las bancas de
diputados.

Los debates tericos en torno a esta redefinicin de las relaciones en-

tre el Estado y la sociedad no han logrado dar cuenta de esta novedad
hasta ahora. En esos debates prevalecen conceptos como el de demo-
cracia delegativa o el de populismo, que configuran una mirada sobre
el presente anclada en procesos histricos pasados y resultan, en este
sentido, anacrnicos. La nocin de democracia delegativa (ODonnell,
2003 y 2010), originalmente formulada en relacin con regmenes que
encararon reformas neoliberales en Amrica Latina en los noventa, pa-
rece demasiado estrecha para reflejar, tanto las fuertes transformaciones
sociales de corte progresivo generadas por el rgimen socioeconmico
actual como la neta divisin de poderes de carcter republicano que ca-
racteriza el marco institucional contemporneo. La nocin de democra-
cia delegativa atribuye el dficit deliberativo en la formulacin de po-
lticas pblicas al hiperpresidencialismo, mientras que en Argentina
contempornea no puede obviarse la contribucin a ese escenario de la
crisis prolongada del sistema de partidos polticos.
Tampoco la nocin de populismo parece reflejar cabalmente las re-
laciones entre el Estado y la sociedad que prevalecen actualmente, en
contraste con las establecidas durante los gobiernos peronistas de 1946 a
1955. En el ncleo de esta interpretacin se sita la relacin directa del
lder poltico con las masas, que trasciende los vnculos representativos
de las mediaciones partidarias (Laclau, 2005). Si bien puede interpre-
tarse de esta manera el rgimen poltico que presidi primero Nstor
Kirchner entre 2003 y 2007 y luego Cristina Fernndez entre 2007 y
2011, debe tomarse en cuenta que la gran cantidad de organizaciones
sociales y sindicales que proporcionaron apoyos sociales a esos gobiernos
constituyen una amplia red de mediaciones con el Estado, lo que co-
rresponde con los esquemas de una democracia asociativa planteados
por los enfoques deliberativos (Cohen y Rogers, 1998). Tanto la poltica
de derechos humanos como la sancin de las leyes de democratizacin
de los medios de comunicacin social y la que sancion el matrimonio
igualitario siguieron claramente un sendero deliberativo y de consulta
con asociaciones especializadas. Por esto posiblemente habra que ha-
blar de un modelo de democracia asociativa para la caracterizacin
sociopoltica de las relaciones entre el Estado y la sociedad en Argentina
hoy. Este es un concepto que refleja con ms aproximacin la consulta a
las organizaciones sociales, que preside la elaboracin de algunas leyes y
polticas, fenmeno soslayado por la nocin de democracia delegativa y,
al mismo tiempo, alejado del esquema de liderazgo directo sin mediacio-
nes organizativas que implica el concepto de populismo.

Asimismo, la seleccin de candidatos de la coalicin gobernante tam-

bin puso de manifiesto una orientacin tendiente a renovar los elencos
polticos. Todos estos procesos integran un eje de reconfiguracin del
escenario poltico a travs de la consolidacin del sistema de partidos.
Pero pese a la fuerte legitimacin del FPV en las elecciones recientes,
el gobierno afronta el triple problema de carecer, en primer lugar, de
un partido poltico unificado que articule los apoyos sociales requeridos
para sostener la accin de gobierno; en segundo lugar, de liderazgos
consolidados que ofrezcan una alternancia a la actual presidenta para las
elecciones de 2015; y finalmente, carece de reglas de juego internas que
posibiliten dirimir las diferencias entre los grupos que lo integran, lo que
concentra las decisiones en el lder poltico.
un esquema de coordinacin sindicatos-empresarios
Desde mediados de 2002 Argentina logr reencauzar su economa a

partir de la aplicacin de un modelo macroeconmico netamente di-
ferenciado del vigente en la dcada anterior. Este modelo posibilit un
crecimiento econmico acelerado, que entre 2003 y 2011 lleg a pro-
mediar el 9% de aumento anual del PBI durante la mayor parte del pe-
rodo, y slo fue interrumpido por la crisis econmica internacional de
2008-2009, durante la cual se desaceler. En abierto contraste con las
tendencias que haban prevalecido en las tres dcadas que van desde
mediados de los setenta hasta principios de este siglo, a partir de 2003
tendieron a reducirse sistemticamente en la poblacin urbana las tasas
de desocupacin abierta, de trabajo precario e informal y la proporcin
de la poblacin que percibe ingresos por debajo de la lnea de pobreza.
La fuerte devaluacin de la moneda local como sucedneo de la cri-
sis de 2001 implic una transferencia considerable de ingresos desde
el trabajo hacia el capital: los salarios, que en 2001 participaban con el
42% del ingreso, redujeron a 34% esa participacin en 2002, por lo que
la devaluacin de la moneda implic la transferencia de ocho puntos
porcentuales del PBI al sector empresario. Desde 2003 la participacin
del salario ha venido recuperndose paulatinamente y alcanz en 2011
una proporcin que va, segn diversas estimaciones, de 46% a 48% del
ingreso total; esta evolucin implica que entre 2003 y 2011 el salario ha
venido recuperando su participacin en el ingreso entre 1,5 y 1,8 puntos
porcentuales en promedio anual.

Grfico 4.1. Evolucin del PIB, 1993-2011

(a precios de mercado, en millones de pesos 1993)
500 000
450 000
400 000
Millones de pesos
350 000
300 000
250 000
200 000
1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 20111
Fuente: Elaboracin propia en base al cuadro A.1.3. Producto Bruto Interno

a precios de 1993. Informacin Econmica al Da. Ministerio de Economa y
Finanzas Pblicas. Consulta abril 2012 <www.mecon.gov.ar/informacion>.
Grfico 4.2. Participacin de la remuneracin de los salarios

en el producto, 1993-2011
50
48,6
48
46,3 46,8
46
44,7
44
42,7 43,6
42,1
Porcentaje
42
41,2 41,4
40,7
40 40,5
40
38,6
38,3
38
37,5
37,1 36,1
36
34,6
34
34,3
32
1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
RTA/VAB p.b.
Fuente: Elaboracin de Soledad Villafae. Informe Preliminar sobre Evolucin de

la Distribucin del Ingreso en Argentina. Direccin de Estudios y Coordinacin
Macroeconmicos. Subsecretara de Programacin Tcnica y Estudios Labo-
rales. Ministerio de Trabajo Empleo y Seguridad Social. 2012 (indito).

Esta mayor participacin es producto de los sucesivos incrementos sa-

lariales obtenidos por los sindicatos en las negociaciones colectivas, que
se multiplicaron en los ltimos ocho aos, al punto que la cifra de acuer-
dos y convenios colectivos de 2011 super en diez veces el promedio
anual de la dcada de los noventa.
Grfico 4.3. Evolucin de la cantidad de convenios

y acuerdos colectivos, 1991-2010
1800
1620
1600
1400
1200
1000
800
600
400
200 150
0
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Fuente: David Trajtenberg. La negociacin colectiva en 2011. Informe anual.

Direccin de Estudios de Relaciones del Trabajo. Subsecretara de Programa-
cin Tcnica y Estudios Laborales, Ministerio de Trabajo Empleo y Seguri-
dad Social, 2012.
Los salarios recuperaron y acrecentaron su participacin en el ingreso

no slo por su incremento nominal, sino tambin debido a la fuerte
expansin del empleo, que ampli la poblacin asalariada en trminos
absolutos (se estima en aproximadamente 4 millones los nuevos puestos
asalariados en los ltimos ocho aos) y relativos (se estima en 76% la pro-
porcin actual de asalariados en la poblacin econmicamente activa, la
ms alta de la historia).
Para la recuperacin de la participacin de los salarios en el ingreso
tambin fue necesario que su incremento superara el correspondiente
a los ndices de precios, y efectivamente esto es lo que viene ocurrien-
do casi sistemticamente desde 2004. De hecho, el incremento de los
salarios ha estado por encima del crecimiento de la productividad del

perodo. Este proceso est en la base del crecimiento de la demanda y el

consumo interno que impulsaron la fuerte expansin econmica.
Los cambios producidos en la sociedad argentina a partir de la imple-
mentacin de las polticas mencionadas han vuelto a colocar en primer
plano la dinmica de las relaciones entre capital y trabajo que, articula-
da con la dinmica de las relaciones entre sectores, constituye la matriz
estructural de la puja por la distribucin del ingreso. Por eso uno de los
ejes centrales de los escenarios futuros es la definicin de un esquema
de coordinacin que incorpore a sindicatos y cmaras empresarias en los
lineamientos de poltica social y econmica.
Aunque los incrementos salariales no impulsen la inflacin, pueden
jugar un papel importante en su reproduccin, tanto ms cuanto que los
sindicatos siguen una estrategia de demandas salariales que acompaa el
incremento de los precios. Pero, por eso mismo la moderacin de estas
demandas puede desempear un papel importante en la reduccin de
la inflacin, quebrando la inercia de los precios. La estrategia formulada
por el gobierno para retomar el equilibrio macroeconmico busca evitar
el riesgo de retraso del tipo de cambio: este retraso afectara la compe-
titividad y estimulara las importaciones, lo que a su vez erosionara el
supervit comercial y con ello la sustentabilidad fiscal. Una de las lneas
de esta estrategia es, precisamente, quebrar la inercia inflacionaria me-
diante la moderacin del incremento nominal de salarios. Otras lneas
consisten en el control ms estrecho de los flujos comerciales con el fin
de evitar que las importaciones crezcan ms rpidamente que las expor-
taciones, en el estmulo a la sustitucin de importaciones y, especialmen-
te, en el incremento de la produccin local de energa, cuya demanda
aumenta con el crecimiento econmico.
La estrategia de quebrar la inercia inflacionaria moderando el incre-
mento de salarios requiere coordinar las demandas salariales a travs de
algn mecanismo de acuerdo poltico y social entre sindicatos y empre-
sas. Para encarar este tipo de acuerdos es necesaria la intervencin de
actores capaces de centralizar la accin colectiva de los sindicatos, por
una parte, y de las cmaras empresarias, por la otra.
Desde la salida de la crisis de 2001 los incrementos salariales fueron
impulsados por el Estado a travs de la imposicin de sumas fijas. A partir
de 2003, el gobierno estimul a los sindicatos y empleadores a incorpo-
rar estos incrementos en las escalas salariales de los convenios colecti-
vos de las diferentes actividades econmicas, ya que, al ser de suma fija,
prcticamente eliminaban la distancia entre los niveles inferiores de las
escalas y los niveles superiores. Esta situacin causaba reclamos de los

trabajadores de mayores ingresos, que perciban un retraso de su salario

en comparacin con el incremento obtenido por los trabajadores de me-
nores ingresos, y los dirigentes sindicales reciban presiones de sus bases
para restablecer las diferencias salariales previas.
En 2006, el gobierno estableci un mecanismo de coordinacin de
la pauta de incremento salarial tendiente a equilibrar las relaciones de
fuerza entre sindicatos y empleadores, que sin esa coordinacin podan
generar fuertes diferencias salariales entre los trabajadores. En la prcti-
ca la aplicacin de esa pauta se articulaba con la aplicacin de aumentos
del valor del salario mnimo, vital y mvil (SMVM), renovados anualmen-
te en el seno del Consejo de la Productividad, el Empleo y el Salario M-
nimo, Vital y Mvil, un organismo tripartito integrado por las principales
centrales empresarias Unin Industrial, Cmara de Comercio, Asocia-
cin de Bancos, Sociedad Rural, Cmara Argentina de la Construccin y
otras y por las dos centrales de trabajadores, la CGT y la Confederacin
de Trabajadores Argentinos (CTA).4
La coordinacin implcita en la negociacin de convenios y el valor
del salario mnimo concurrieron para fijar un piso salarial de carcter
claramente compensador para los trabajadores, representados por los
sindicatos ms dbiles, que sin esos mecanismos no hubieran logrado
alcanzar ese piso, en cuyo caso se hubiera acentuado el dualismo de la
estructura social heredada de los noventa.
A partir de 2007 el gobierno comenz a encontrar dificultades para
fijar la pauta de coordinacin salarial a raz de la presin ejercida por los
sindicatos ms poderosos, que luego de acordar los incrementos salaria-
les por un perodo anual en las paritarias (negociaciones directas con los
empleadores) volvan meses ms tarde a reclamar compensaciones por el
crecimiento del ndice de precios. Durante los dos aos siguientes, 2008
y 2009, esas presiones se atenuaron por el freno de la crisis financiera
internacional, lo que tendi a moderar el ritmo de incremento salarial,
no obstante lo cual los salarios siguieron creciendo ms que los precios
(medidos incluso por ndices privados que difieren considerablemente
4 El reconocimiento de hecho de la CTA como miembro del Consejo del

Salario Mnimo implic la validacin institucional del pluralismo en la
cpula sindical. Por supuesto que ese reconocimiento no se extiende a
todas las fracciones sindicales; dado que actualmente ambas centrales tienen
disidencias y rupturas internas, el reconocimiento gubernamental se aplica
slo a las corrientes mayoritarias o habilitadas legalmente de cada central
para ejercer representacin en el seno del Consejo del Salario Mnimo.

del ndice oficial). Cabe sealar que, durante el agudo conflicto gene-
rado por las principales entidades rurales durante 2008, en oposicin
al proyecto gubernamental (finalmente rechazado por el Congreso) de
incrementar las retenciones a las exportaciones agrarias,5 la mayora de
los sindicatos tendi a cerrar filas junto al gobierno.
Grfico 4.4. Evolucin del salario mnimo, vital y mvil

(en pesos corrientes, agosto de 1993-enero de 2011)
1840
1800 +820%
1600
1400
1200
Pesos corrientes
1000
800
600
400
200
200
0
Ago-93/Jun-03
Jul-03
Ago-03
Sep-03
Oct-03
Nov-03
Dic-03
Ene-04/Ago-04
Sep-04/Abr-05
May-05
Jun-05
Jul-05/Jul-06
Ago-06
Sep-06/Oct-06
Nov-06/Jul-07
Ago-07/Sep-07
Oct-07/Nov-07
Dic-07/Jul-08
Ago-08/Nov-08
Dic-08/Jul-09
Ago-09/Sep-09
Oct-09/Dic-09
Ene-10/Jul-10
Ago-10/Dic-10
Ene-11
Fuente: Elaboracin de Diego Schlesser en base a Evolucin del SMVM. Cap-

tulo de Ingresos, Salarios y Costo Laboral del Boletn de Estudios Laborales
(BEL). Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social. 2012. <trabajo.gov.
ar/left/estadisticas/bel/index.asp>.
A partir de 2010 se hicieron patentes las dificultades de coordinacin

de los incrementos salariales por parte del gobierno. La demanda de los
sindicatos fue estimulada por el fuerte ritmo de crecimiento econmico
5 Las retenciones consisten en un descuento en el precio percibido por los

productores con el doble fin de incrementar los recursos fiscales y moderar
el impacto sobre el mercado interno del aumento de los precios agrcolas en
el mercado internacional.

(el PBI aument el 9% ese ao con respecto a 2009), por las presiones
al alza de los precios internos provenientes del crecimiento de los pre-
cios de exportacin y, tambin, posiblemente, por la relativa debilidad
del gobierno, afectado por la derrota electoral en las elecciones parla-
mentarias de 2009, que ocasion la prdida de su mayora relativa en las
dos cmaras legislativas. A esta situacin crtica se agreg en octubre de
2010 el fallecimiento de Nstor Kirchner, lder poltico de la coalicin
gobernante, lo que implic que la presidenta debiera hacerse cargo del
relevo justamente en vsperas de afrontar la campaa por las elecciones
presidenciales de 2011.
La complejidad de la situacin abierta por esta transferencia de li-
derazgo llev a redefinir las relaciones con los sindicatos. Desde 2003
el gobierno nacional haba establecido puentes con las dos grandes
centrales sindicales, la CGT y la CTA, a favor de una poltica de creci-
miento econmico basado en la expansin de la demanda en el merca-
do interno, favorable por lo tanto a la recuperacin de los niveles sala-
riales que haban sido fuertemente afectados por la crisis de 2001 y la
devaluacin de la moneda en 2002. Con la recuperacin de los salarios,
el gobierno tendi a favorecer el liderazgo del dirigente del Sindicato
de Camioneros al frente de la CGT; precisamente fue a travs de este
sindicato que el gobierno estableci la pauta de coordinacin para fijar
los incrementos salariales: los porcentajes de aumento salarial deman-
dados por el resto de los sindicatos tenan que seguir a grandes rasgos
el obtenido por el de los camioneros. Esta alianza del gobierno con la
CGT se tradujo tambin en rupturas y diferenciaciones polticas de los
sindicatos, tanto en esta central como en la CTA, y en el surgimiento
de corrientes favorables (mayoritarias) y opositoras (minoritarias) al
gobierno nacional.
El fallecimiento de Nstor Kirchner en octubre de 2010 enfrent al go-
bierno a una gran inestabilidad en las corrientes del sindicalismo, lo que
acentu las dificultades de coordinacin de los incrementos salariales,
en un momento en que estos se haban tornado crticos para sostener
el equilibrio macroeconmico en que se haban sostenido hasta enton-
ces las polticas de crecimiento. La alternativa de establecer un acuerdo
o pacto social destinado a sostener ese equilibrio, que haba sido pos-
tulada en la campaa de las elecciones de 2007, encontraba cada vez
mayores dificultades de aplicacin. Estas dificultades se agudizaron por
las disputas en el seno de la coalicin gobernante para designar sus can-
didatos a las elecciones de 2011. Finalmente, estas elecciones afianzaron
el liderazgo de la presidenta, dado su papel protagnico, y acentuaron

las diferencias polticas con el secretario general de la CGT, que debi

resignar posiciones.
El triunfo electoral del FPV estableci un escenario indito para rede-
finir las relaciones del gobierno con los sindicatos. Tradicionalmente, la
estrategia poltica de los sindicatos se orient, al igual que la de los em-
presarios, a la obtencin de poder corporativo, lo que no slo instalaba
las disputas de clase en el seno del Estado, sino incluso colonizaba or-
ganismos y funciones estatales. Este enfoque de las relaciones de poder
otorgaba un enorme peso poltico a las corporaciones, cuyas demandas
se orientaban no slo a la obtencin de beneficios para sus representa-
dos, sino tambin al control de reas de gobierno comprometidas con
la provisin de recursos centrales para el funcionamiento organizativo
de las propias corporaciones. En esta tradicin, por ejemplo, era comn
que, as como los empresarios contaban con el poder de designar funcio-
narios en el Ministerio de Economa, los sindicatos controlaran el Minis-
terio de Trabajo. Con esta poltica, el Estado perda autonoma en favor
de los actores corporativos, que contaban con la capacidad y recursos de
poder para condicionar sus polticas.
La redefinicin estratgica del actual gobierno busca generar condi-
ciones de construccin de polticas con las organizaciones que repre-
sentan a los actores de la produccin, sindicatos y cmaras empresarias,
pero sin ceder la autonoma estatal de articulacin de dichas polticas.
Dado que en la situacin contempornea de Argentina la bsqueda de
un acuerdo social destinado a sostener el equilibrio macroeconmico
es un objetivo razonable de poltica, el camino elegido por el gobierno
se basa en negociar y comprometer puntualmente a los actores que se
desempean en diferentes sectores, prescindiendo de los acuerdos de
cpulas. Es decir, el gobierno sacrifica la economa de esfuerzos que su-
pondra delegar los acuerdos sobre salarios y precios a las cpulas de las
representaciones sindicales y empresarias, para ganar autonoma en la fi-
jacin de las polticas, y para no ceder espacios de poder a las corporacio-
nes. Esta redefinicin estratgica con respecto a la tradicin corporativa
implica sin duda un cambio importante en la cultura poltica argentina;
sin embargo, sus races se deben menos a postulados ideolgicos que a la
necesidad de definir un nuevo modelo de desarrollo econmico.
Lo central es comprender el carcter indito de la situacin argenti-
na actual, ms all de que para entender el presente se deba recurrir a
viejos conceptos. Por ejemplo, si se piensa en el tipo de acuerdos que se
requiere para estabilizar la economa sin afectar el crecimiento, debe in-
corporarse algn tipo de concertacin, acuerdo o pacto social en el que

el Estado, los sindicatos y las centrales empresarias fijen pautas de incre-

mento de salarios y precios, contribuyendo as al desarrollo econmico y
la paz social. Las dificultades actuales para establecer este tipo de pactos
se deben a la lgica prevaleciente, que busca fortalecer la capacidad y
autonoma estatal para fijar polticas en el mismo momento en que el
establecimiento de pactos significara delegar poder en los actores.
Por otro lado, el resurgimiento de la idea de establecer pactos del Es-
tado con los actores sociales es un signo inequvoco del resurgimiento
del Estado de bienestar, como objetivo de construccin del desarrollo
econmico. Es decir que a pesar del enfoque pesimista sobre las posibili-
dades de supervivencia del Estado de bienestar que prevalece hoy frente
a la crisis econmica europea, en Argentina, por el contrario, renace la
expectativa de fortalecerlo y, al mismo tiempo, vuelve a colocarse como
alternativa la posibilidad de establecer acuerdos sociales.
A diferencia del pasado, los acuerdos sociales no responden a una cen-
tralizacin en la cpula de las organizaciones o en las organizaciones de
cpula sino a las representaciones de nivel sectorial o intermedio, en
torno a temas especficos. De all que exista una cierta profusin de inicia-
tivas en diversas reas: en el sector agropecuario, en la industria, en ciencia
y tecnologa, en cada una de las cuales se establecen planes especficos.
El interrogante que surge frente a esta diversidad es, precisamente, el de
las capacidades de coordinacin estatal de tantas iniciativas diferentes.
el cambio de la estructura social
Como resultado del intenso proceso de crecimiento econmico reciente,

la sociedad argentina volvi a mostrar el perfil de estratificacin que la ha-
ba caracterizado en la posguerra: una clase obrera industrial constitutiva
del ncleo dinmico de los sectores populares y amplias franjas de capas
medias urbanas, entre las que prevalecen sectores de profesionales inde-
pendientes y otros como asalariados privados y pblicos en el sistema edu-
cativo y en los aparatos de gestin tcnica, productiva y de administracin.
El aspecto ms destacado de estas transformaciones es en primer lugar
el proceso de disminucin sistemtica de las desigualdades de ingresos
que tiene lugar desde 2003, lo que se revela en la evolucin del ndice de
Gini, que disminuy de un valor de 0,54 a 0,44 en 2010. Esta tendencia
de disminucin contrasta con la de la dcada del noventa, en la que el
valor del coeficiente aument sistemticamente.

Grfico 4.5. Evolucin de la distribucin del ingreso perso-

nal, coeficiente de Gini del ingreso per cpita familiar
(total de aglomerados relevados, 1993-2010)
0,550
0,545
0,540
0,530
Coeficiente de Gini del ingreso per cpita familiar
0,520
0,510
0,500
0,490
0,478
0,480
0,470
0,460
0,460
0,450
0,448
0,440
1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Fuente: Trabajo y Empleo en el Bicentenario. Cambio en la dinmica del empleo y la

proteccin social, grfico 4, p. 30, Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad
Social, 2011, disponible en <observatorio.anses.gob.ar>. En base a la Encues-
ta de Hogares de INDEC.
Este tipo de transformaciones tambin se registra en otros pases de la re-

gin, aunque cabe trazar un paralelismo y una diferencia especfica con el
caso de Brasil, que puede constituir un punto de comparacin adecuado.
En efecto, la experiencia brasilea contempornea puede ser aprehendi-
da como un proceso de desarrollo de largo plazo, con una destacada con-
tinuidad (en comparacin con Argentina), que en los ltimos aos ha co-
menzado a revertir procesos seculares de desigualdad social y de ingresos.
Del mismo modo, nuestro pas ha logrado generar desde 2003 a la fecha
un proceso de disminucin sistemtica de las desigualdades de ingresos; a
diferencia de Brasil, sin embargo, esta disminucin se sita en la salida de
un proceso, tambin sistemtico, de crecimiento de las desigualdades, que
oper durante la dcada de los noventa, en tanto que Brasil muestra una
mayor continuidad entre la dcada del noventa y la primera dcada de

este siglo. Es decir que, aunque los procesos contemporneos en Argenti-

na y Brasil guarden relativa similitud, las trayectorias de cada pas difieren
en sus puntos de partida.
En Argentina, entre los factores que contribuyen a la disminucin de
las desigualdades, los ms decisivos son los cambios en el mercado de tra-
bajo: la vigorosa creacin de empleo asalariado formal y el crecimiento
sistemtico de los salarios.
Grfico 4.6. Evolucin del nivel de empleo registrado

(ndice base 1974 = 100, total pas, 1974-2010)
230
220
220
210
200
Coeficiente de Gini del ingreso per cpita familiar
190 +50%
180
170
160
147
150
140
130
120
126 +75%
110
100
90
1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010
Fuente: Trabajo y Empleo en el Bicentenario. Cambio en la dinmica del

empleo y la proteccin social. Grfico 4, p. 30, Ministerio de Trabajo, Empleo
y Seguridad Social, 2011. <observatorio.anses.gob.ar/files/subidas/OBS-
000241%20-%20Trabajo%20y%20empleo%20en%20el%20bicentenario.pdf>.
Entre 2002 y 2010 el empleo registrado en la seguridad social por parte

de las empresas privadas de los sectores de industria, comercio y servicios
aument de 3 a 5,2 millones de asalariados, es decir que en esos ocho
aos se increment en aproximadamente un 70%. Del saldo neto de 2,2

millones de nuevos puestos de trabajo creados entre 2002 y 2010, la in-

dustria gener 462 000, el comercio 516 000, y los servicios 1,2 millones
de asalariados. En ese perodo, 2002 a 2010, las remuneraciones prome-
dio crecieron 438% en trminos nominales, una proporcin superior a
la del incremento del ndice de precios (cualquiera sea el que se consi-
dere como base de clculo).
Grfico 4.7. Evolucin del salario medio real de los asalaria-

dos registrados del sector privado (ndice base 1985 = 100,
total pas, 1985-2010)
105
100
100
96
95
90
85
82
80
75
70
65
60
60
55
1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Fuente: MTEySS, en base a SIPA (Sistema de Informacin Previsional de

Argentina), INDEC y Encuesta de Salarios (Seguridad Social). Actualiza-
cin del grfico 15, p. 44 de Trabajo y Empleo en el Bicentenario, ob.
cit.
Un aspecto igualmente importante es que la mediana de salarios, es de-

cir el valor debajo del cual se sita la mitad de los asalariados, equivala
en 2002 a 61% del valor alcanzado por el promedio salarial, mientras que
en 2010 la mediana equivala a 75% del valor promedio, un indicador
elocuente de la tendencia a la igualacin de los salarios registrada en el
perodo. Esta tendencia es exactamente inversa a la registrada entre 1995
y 2002, cuando la mediana equivala al 65% del valor del salario prome-
dio, indicador de la diferenciacin y desigualacin salarial.
En sntesis, a partir de 2003 hay ms trabajadores asalariados regis-
trados en la seguridad social, mejor remunerados en promedio y con

menor diferenciacin salarial, una evolucin que explica la disminu-

cin de las desigualdades de ingreso en el perodo y el correlativo forta-
lecimiento de los sindicatos, ya que este es el tipo de empleo en el que
los sindicatos encuentran mejores condiciones de reclutamiento de
sus miembros y de ejercicio de su representacin. En los clculos que
se exponen se consideraron exclusivamente los sectores de industria,
comercio y servicios del mbito privado. Sin embargo, al considerar
otros sectores, como los de construccin, minas y canteras y el sector
agropecuario, tambin del mbito privado, as como a los asalariados
del sector pblico, tanto de la administracin como de los servicios, se
encontr en ellos un incremento del empleo asalariado registrado en
la seguridad social.
Aunque esta recomposicin econmica y social de Argentina es con-
gruente con el crecimiento de los ltimos ocho aos, no deja de ser sor-
prendente. Tal vez lo que ms incide en esta sensacin es el contraste
con la profundidad del colapso registrado hacia fines de 2001. Ahora
bien, qu significa esto en relacin con la idea de cambio social? En
los esquemas que prevalecan hasta mediados de los setenta del siglo
pasado, el cambio social era concebido como un elemento de transfor-
macin progresiva. Pero ahora se trata del cambio como recomposi-
cin, como reconfiguracin, como retorno a la industrializacin, hacia
una anterior concepcin de progreso. Esta experiencia particular de
los argentinos es aludida frecuentemente en los relatos que juzgan la
situacin presente en trminos de lo que falta para llegar a un punto
en el que ya estuvimos, una vara con la que se emiten juicios sobre la
eficacia de la lucha contra la pobreza, la informalidad laboral o el nivel
de empleo industrial.
La retrica que prevalece en la promocin de estas transformaciones
est basada en la enunciacin de objetivos de inclusin social. Tal
vez la poltica paradigmtica aplicada en Argentina con esta orienta-
cin haya sido la Asignacin Universal por Hijo (AUH), que implic
extender una institucin como la de las asignaciones familiares, que
perciban slo los trabajadores registrados en la seguridad social, a los
trabajadores no registrados, los trabajadores independientes con bajas
remuneraciones y los desocupados. Adems de incrementar la inclu-
sin, la AUH tambin implic una extensin de derechos, una exten-
sin de la ciudadana. Adicionalmente, y dado que la percepcin del
beneficio es automtica a travs del sistema bancario, es decir, que
no est mediada por organizaciones polticas o sociales, se diferencia
netamente de los planes asistenciales que prevalecieron en el perodo

de la crisis econmica de 2001-2002, en el que la difusin de esos pla-

nes como paliativo de una situacin de emergencia se articulaba con
frecuencia con relaciones clientelares.
Grfico 4.8. Evolucin de la cantidad de beneficios con trans-

ferencia de ingresos del sistema de proteccin social
(en miles de beneficios, total pas, 1997-2010)
19 000
17 677
17 000
15 000 +60%
Miles de beneficios
13 000
11 071
11 000
9 132
9000
8 894
+94%
7000
1997 2001 2002 2006 2010
Fuente: MTEySS, en Base a Secretara de Empleo, Secretara de Seguridad

Social y ANSES. Actualizacin del grfico 19, p. 52 de Trabajo y Empleo en el
Bicentenario, ob. cit.
En el mismo sentido, la extensin de las jubilaciones a dos millones y

medio de personas que hubieran permanecido al margen del sistema
previsional por no contar con los aportes requeridos, lo que permiti
abarcar a casi la totalidad de los mayores, tambin se realiz bajo el prin-
cipio de inclusin previsional. Sin embargo, ms all de la retrica de
la inclusin, debe remarcarse el principio de igualdad o igualacin
presente en esta poltica, en la medida que supone el acceso a derechos.
En el marco de estos principios se inscribe tambin la promocin del
denominado matrimonio igualitario, una modificacin de la norma

del Cdigo Civil (establecida el 15 de julio de 2010 por una amplia ma-
yora del Congreso) que habilit el matrimonio de personas del mismo
sexo en Argentina.
Las transformaciones recientes se reflejan en una reconfiguracin de
la estructura social, que vive procesos de movilidad colectiva, de los que
emergen nuevos sectores de la clase obrera y de la clase media, impulsados
por la expansin del empleo y por las polticas estatales de crecimiento
econmico, de educacin, de salud y de ciencia y tecnologa, entre otras.
Al igual que en otros pases de Amrica del Sur, la expansin econmica
de la ltima dcada impuls una serie de transformaciones sociales que
fueron evaluadas sobre todo en trminos de cambios en los perfiles de
la estratificacin, en virtud de los ingresos monetarios que la poblacin
percibe. Este enfoque atribuye el cambio en esos perfiles a la emergencia
de nuevas clases medias, porque lo que se destaca es el engrosamiento
de los estratos medios de ingreso, lo que lleva a la caracterizacin del cre-
cimiento en trminos de expansin de bajas clases medias.
Cabe distinguir aqu los trminos o la retrica en que se formula el
surgimiento de estos nuevos estratos y su contenido en trminos sociales
y polticos. La nocin de clase media en esta retrica alude sobre todo
a una estratificacin econmica por ingresos y carece de un contenido
socioocupacional preciso, que s tena en la tradicional conceptualiza-
cin sociolgica de la estructura social. El contenido socioocupacional
de las modificaciones en la estratificacin de ingresos combina varios
procesos diferentes: en primer lugar, el crecimiento del empleo asala-
riado tanto en la industria como en los servicios; en segundo lugar, el
crecimiento de los salarios, y en tercer lugar, las tendencias de igualacin
y/o de disminucin de la diferenciacin salarial. Los tres procesos ten-
dieron a acrecentar los estratos medios de ingresos, pero el significado
socioocupacional es muy diferente en cada uno de ellos.
El crecimiento reciente del empleo asalariado en la industria est vin-
culado tambin con el de los servicios articulados con las manufacturas,
que generan a la vez la expansin de lo que antiguamente se denomi-
naba clase obrera y tambin de las clases medias conformadas por
sectores tcnicos, profesionales y empleados white collar de las empresas.
Por otra parte, el crecimiento de los salarios favoreci a todos los secto-
res descriptos, asalariados obreros y no obreros, al mismo tiempo que la
expansin de la demanda y el consumo favoreci el incremento de los in-
gresos de los trabajadores independientes no asalariados (comerciantes,
profesionales y otros). Finalmente, las tendencias de igualacin salarial,
o disminucin de los diferenciales salariales, redujeron la distancia de

ingresos entre distintos grupos sociales. Este fenmeno, si bien se refleja

en un incremento de los tramos medios de ingresos, lejos de asimilarlos
socialmente, acrecienta la competencia entre diferentes grupos que per-
ciben la erosin de las viejas diferencias de estatus social.
En sntesis, resulta difcil conceptualizar esta compleja evolucin que
combina elementos de movilidad social colectiva e individual de dife-
rentes grupos y categoras sociales en trminos de un nico proceso de
emergencia de nuevas clases medias. Es posible que lo que alimenta
esta confusin se origine en la tradicin de identificar la nocin de clase
obrera con la de trabajadores manuales de las manufacturas, lo cual
actualmente presenta numerosas dificultades conceptuales. En primer
lugar, la dificultad de identificar hoy las actividades manufactureras pro-
piamente dichas, ya que la tendencia a externalizar actividades de servi-
cios determina que el empleo directo en la produccin de manufacturas
sea menor que en el pasado, y mayor en cambio el de los servicios vin-
culados con esa produccin. Es decir que una parte cada vez mayor del
impacto de las manufacturas sobre el empleo se registra en actividades
diferentes a la propia manufactura. En segundo lugar, esto implica la
necesidad de diferenciar las actividades de servicios, con el fin de iden-
tificar las situaciones en que ese empleo est sujeto a la expansin de la
produccin manufacturera, o bien al crecimiento urbano, o bien deriva
de la mera mercantilizacin del trabajo que antes se realizaba en la esfera
domstica o como autoproduccin. En tercer lugar, se requiere precisar
el contenido del trabajo: la diferencia entre manual y no manual.
Una parte cada vez menor de los trabajos concretos involucrados en la
produccin manufacturera demandan tareas manuales, o la proporcin
de estas tareas es cada vez menor en comparacin con las tareas que
involucran un control de la produccin a travs de medios informticos.
A la inversa, muchos de los denominados trabajos de servicios pueden
contener hoy una carga de trabajo manual mayor que la de los puestos
de la manufactura propiamente dicha.
A estos cambios en los contenidos del trabajo, la tradicin argentina
de sindicalizacin agrega un fuerte componente organizativo social y po-
ltico, por el que, entre muchos de los trabajadores que tienden a ser cla-
sificados como clases medias asalariadas, prevalecen comportamientos
que en el imaginario de la lucha social es comn atribuir a la clase obre-
ra. Tngase en cuenta al respecto que entre los sectores que ms conflic-
tos laborales impulsaron durante la segunda mitad de la dcada figuran
los docentes, los empleados de la administracin pblica y los tcnicos y
profesionales de la salud, todos ellos clasificados corrientemente dentro

de las clases medias en trminos socioocupacionales. A la inversa, los

trabajadores de los sindicatos de la industria realizaron muchos menos
conflictos laborales en esa misma poca.6
Desde el punto de vista de los liderazgos econmicos y sociales, las
transformaciones recientes se combinan con otras de ms largo plazo. La
fuerte expansin de la ltima dcada profundiz un cambio estructural
de largo plazo en el agro pampeano, constituido por la ampliacin de la
demanda de bienes agrcolas y la correspondiente alza de precios por
parte de los pases emergentes de Asia, y por el fuerte aumento de la ca-
pacidad productiva como resultado de la aplicacin de la gentica para
el desarrollo de nuevos tipos de semillas, y de nuevas tcnicas de produc-
cin basadas tanto en el cambio de las labores como en la incorporacin
de nueva maquinaria agrcola y la aplicacin masiva de insumos, nutrien-
tes, fertilizantes y diversos agroqumicos.
Estos cambios fueron liderados por una nueva clase capitalista que
consolid un esquema productivo basado en la contratacin de las tareas
productivas, la captacin de recursos financieros, la concentracin de las
decisiones de siembra, inversin y compra de insumos, la aplicacin de
maquinaria agrcola sobre grandes extensiones de suelo alquiladas a sus
propietarios, que, de productores, pasaron a convertirse cada vez ms en
rentistas. Esta nueva clase capitalista agraria no asienta ya su poder sobre
la propiedad de la tierra como la vieja burguesa agraria que prevaleca
cincuenta aos atrs, sino en su movilizacin productiva, que sigue la
dinmica demanda internacional.
A su vez, el fuerte crecimiento econmico de los ltimos ocho aos
volvi a colocar en primer plano a los empresarios industriales, pero
a diferencia de tres dcadas atrs no existen ya los capitanes de in-
dustria que, gracias a su relacin privilegiada con el Estado, haban
llegado a conformar una masa importante de grandes empresas loca-
les: varios de estos industriales vendieron sus empresas a firmas multi-
nacionales durante los noventa. Este proceso de extranjerizacin de
la cpula empresaria resulta ntido al observar la evolucin de las 500
empresas ms grandes de Argentina: mientras que actualmente el 65%
de ellas son de capital extranjero, en 1993 todava el 60% eran de la ca-
pital local. Sin embargo, los capitales locales prevalecen en los sectores
6 Es probable que la evolucin reciente de la sociedad brasilea combine

tambin todos estos fenmenos, por lo que su complejidad tampoco pueda
ser reconocida y descripta meramente en trminos de la expansin de
nuevas clases medias.

de pequea y mediana industria, articulados a las cadenas de valor de

las empresas ms grandes.
Grfico 4.9. Evolucin del nmero de empresas privadas

formales en industria, comercio y servicios
(en miles de empresas, total pas, 1996-2009)
520
+22%
500
493
480
460
Miles de empresas privadas
440
420
400
388
394
380
360
354 +39%
340
320
300
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Fuente: MTEySS, en base a OEDE con informacin del SIPA. Grfico 2, p. 28

de Trabajo y Empleo en el Bicentenario, ob. cit.
Algunas de las tendencias recientes ms dinmicas son las del intenso

crecimiento de las exportaciones industriales, un signo inequvoco de
la reindustrializacin en Argentina, y el crecimiento acelerado del sec-
tor informtico y de produccin de software, que expandi considera-
blemente la cantidad de empresas y de empleo. Un aporte importante
al crecimiento lo constituy tambin el de las industrias basadas en el
conocimiento y en el sistema cientfico, en el que se destacan la indus-
tria nuclear y las tecnologas satelitales el caso de la empresa provincial
INVAP es emblemtico al respecto, as como la biologa gentica, que

posibilit el desarrollo de nuevos productos de alimentacin, la produc-

cin de nuevos tipos de semillas, todo esto incorporado en esquemas
productivo-empresariales de nuevo tipo que combinan el expertisse cien-
tfico y tecnolgico con el comercial. Al mismo tiempo, la aplicacin
de conocimiento cientfico y nuevas tecnologas para la innovacin pro-
ductiva est en la base de la expansin de varios cultivos regionales y de
formas relativamente novedosas de asociacin empresarial.
A grandes rasgos, podra afirmarse que est en curso un proceso de
formacin de nuevas generaciones de empresarios, y de consolidacin
de empresas y empresarios de nuevo tipo, en el contexto de una econo-
ma fuertemente concentrada y extranjerizada en la cspide, y articulada
de manera relativamente dbil con el tejido empresarial local. Estas nue-
vas capas sociales no siempre encuentran una representacin ajustada
a sus intereses en las cpulas organizativas de las entidades gremiales
empresariales de Argentina.
en busca de un nuevo modelo de desarrollo
La definicin de un modelo de desarrollo econmico sustentable en el

mediano plazo configura el cuarto eje de anlisis aqu propuesto. En
efecto, el Estado en Argentina ha vuelto a colocar en primer plano la
cuestin del desarrollo, tras casi tres dcadas de reorientacin estratgica
en direccin a un Estado mnimo, en el que las cuestiones vinculadas
con el destino de las inversiones y el crecimiento econmico fueron de-
legadas a los mercados y a la globalizacin. Sin embargo, la definicin
de un nuevo modelo de desarrollo econmico no se vincula solamente
con las transformaciones internas de nuestro pas, sino tambin con las
que en la ltima dcada viene registrando la regin, en especial Amrica
del Sur, a travs de las cuales redefine su posicin frente a los procesos
de globalizacin en curso.
En la base de la dinmica poltica y econmica de la coyuntura cabe
situar una serie de transformaciones sociales inditas. Nuestro pas haba
crecido de manera ms o menos sistemtica durante un perodo que va
desde el ltimo cuarto del siglo XIX hasta comienzos del ltimo cuarto
del siglo XX. En abierto contraste con este crecimiento secular, a partir
de mediados de 1970 la economa argentina ingres en un perodo su-
mamente inestable, que combin breves fases de crecimiento con otras
de recesin y que se prolong hasta la crisis de 2001-2002. El saldo de es-

tas casi tres dcadas fue la erosin del producto per cpita y, sobre todo,
de la idea de progreso que haba animado la expansin previa.
Contrastando el actual perodo con los precedentes, habra que re-
montarse a la poca previa a la de la dictadura militar de 1976-1983 para
encontrar una fase tan prolongada de crecimiento econmico. En efec-
to, entre 1963 y 1975, se registraron trece aos de crecimiento continuo,
aunque el ritmo promedio fue menor al actual. En aquella poca, la ex-
pansin econmica fue precedida por un breve perodo recesivo, dentro
del esquema que entonces se denominaba stop and go, de carcter cclico,
mientras que la fase de crecimiento actual se sita no slo despus de
la prolongada recesin registrada entre 1998 y 2001, y del colapso de
diciembre de 2001, sino tambin en ruptura con una trayectoria ms am-
plia de estancamiento de largo plazo, cuyo punto inicial puede situarse
en el golpe militar de 1976.
El crecimiento econmico de 1963-1975 no era percibido como tal por
sus contemporneos, que lo consideraban insuficiente para resolver los
problemas estructurales de la economa argentina. Tambin era errado
suponer que se trataba de una fase meramente cclica, cuando en reali-
dad haba logrado trascender el ciclo stop and go y convertirse en una fase
de crecimiento continuo, impulsada por la evolucin creciente de las ex-
portaciones industriales, lo que posibilitaba moderar la estrecha depen-
dencia de los saldos agropecuarios de exportacin, y converta en auto-
sustentable el desarrollo industrial. Esto explica que el shock econmico
causado por la dictadura fuera percibido como una contrarrevolucin
desde arriba: incluso a los pocos meses del golpe de 1976 la economa
retom un fuerte ritmo de crecimiento impulsado precisamente por la
industria, que slo fue detenido por la reforma financiera de 1978. De
no haberse aplicado esta, probablemente el crecimiento de la economa
habra continuado.
el retorno de la idea de desarrollo

Los temas que organizaban la reflexin y produccin terica sobre la eco-
noma y la sociologa del desarrollo a mediados del siglo pasado buscaban
dar cuenta de las relaciones entre crecimiento econmico, cambio social
y rgimen poltico, as como identificar, al mismo tiempo, a los actores
sociales que impulsaran y sostendran esos procesos. Desde la perspectiva
de la modernizacin, se asuma que el desarrollo constitua un proceso
universal que implicaba una transformacin estructural de carcter econ-
mico, social, cultural y poltico, con un estadio de llegada al que se acceda

por etapas, y que requera el pasaje desde una sociedad tradicional hacia
una moderna, industrial y democrtica. En esta visin, el subdesarrollo no
constitua un fenmeno emergente de limitaciones endgenas, sino que
estaba asociado con una estructura internacional, que reproduca trmi-
nos de intercambio desiguales entre el centro y la periferia, con conse-
cuencias diferenciales en la productividad y el progreso tcnico. Este diag-
nstico sobre la posicin de los pases latinoamericanos en el comercio
internacional fue compartido en crculos acadmicos y en los liderazgos
polticos y econmicos, propiciando numerosas discusiones en torno del
desarrollo y el papel que le corresponda al Estado para su concrecin.
Hacia fines de la dcada del cincuenta, el discurso y las posiciones que se
conocieron bajo el rtulo de desarrollismo cobraron encendido inters
y quedaron incluso unidos a gestiones de gobierno, en un perodo carac-
terizado por la inestabilidad poltica y la necesidad de superar obstculos
para la industrializacin sustitutiva de importaciones.
Las miradas sobre la dependencia latinoamericana contribuyeron a
la reflexin, al mostrar que el subdesarrollo no estaba escindido de un
proceso capitalista dentro del cual los pases de la regin dependan de
los pases hegemnicos. En este enfoque, la dependencia no aluda ni-
camente a una situacin especfica del mercado mundial y a los inter-
cambios, sino al funcionamiento del sistema econmico, a las relaciones
entre grupos sociales al interior de los pases, y a las interacciones de
estos con los actores externos y las instituciones. Semejante complejidad
trascenda las categoras de centro y periferia (Cardoso y Faletto, 1969).
Pero paulatinamente las preocupaciones emergentes de aquella litera-
tura fueron atenundose y en los aos noventa prcticamente hasta el
propio trmino desarrollo desapareci del discurso de los liderazgos
econmicos y polticos. Del inters por el desarrollo se pas a la preocu-
pacin por el crecimiento econmico, que a su vez pas a depender cen-
tralmente de los vaivenes del mercado y de las capacidades individuales
de los agentes econmicos.
Las polticas de liberalizacin financiera y apertura comercial se esta-
blecieron como incentivos para el ingreso de capitales extranjeros, bajo
el supuesto de que una reconversin modernizadora de la estructura
productiva promovera el crecimiento econmico. En este enfoque neo-
liberal, los grandes flujos de inversin extranjera directa (IED) fueron
considerados como un indicio de estabilidad macroeconmica y como
dinamizadores de la formacin de capital, el incremento de la producti-
vidad y la mejora de las condiciones de competitividad e insercin inter-
nacional; se supuso que los beneficios del crecimiento econmico alcan-

zaran al conjunto de la sociedad como derrames orientados por un

proceso ms o menos espontneo de modernizacin.
El fracaso de estas polticas en Argentina se tradujo en altsimos nive-
les de endeudamiento pblico, fuerte concentracin y extranjerizacin
de la estructura productiva, desindustrializacin y reprimarizacin de la
produccin, cada en los niveles de actividad y crecimiento de la desocu-
pacin, de la pobreza y la desigualdad, con nefastas consecuencias para
la cohesin social y el efectivo ejercicio de derechos para vastos sectores
de la poblacin.
Las crticas al pensamiento neoliberal en Argentina provinieron de
espacios acadmicos y de las protestas impulsadas por organizaciones y
movimientos sociales conformados por diversos sectores sindicales, pe-
queos productores rurales, organizaciones de desocupados, etc., que
resistieron la aplicacin de las polticas neoliberales. Tambin en los
aos noventa algunas agencias del sistema de Naciones Unidas difundie-
ron la perspectiva del desarrollo humano, que tendi a operar como
una crtica atenuada de las recomendaciones de polticas neoliberales de
los principales organismos internacionales de crdito. Sus lneas de ac-
cin incluyeron una metodologa para la medicin de estndares bsicos
de vida y la formulacin de objetivos de desarrollo con el fin de reducir
la pobreza y la desigualdad.
Con la crisis de la convertibilidad el patrn monetario que equiparaba
la moneda local con el dlar estadounidense, instalado en 1991 y eje de las
polticas neoliberales aplicadas en Argentina se multiplicaron las voces
que denunciaban la ausencia de un modelo econmico y social que pro-
moviera una estructura productiva diversificada y un proceso de inclusin
social. La salida de la convertibilidad a comienzos de 2002 y la recupera-
cin econmica iniciada hacia fines de ese ao abrieron un escenario en el
que el crecimiento econmico fue promovido y acompaado por un tipo
de cambio competitivo, la centralidad del mercado interno, el desendeu-
damiento, el aumento de las reservas de divisas. Estas medidas impulsaron
la creacin de empresas y puestos de trabajo, junto con la aplicacin de po-
lticas activas de empleo, de fortalecimiento de las instituciones laborales,
de impulso a la produccin, de transferencias de ingresos a los hogares y
de ampliacin de la proteccin social. Todo esto tuvo un impacto positivo
en la cada de la tasa de desocupacin y de los niveles de pobreza.
Cul es la diferencia entre el perodo actual y el que va de 1963 a
1975? En primer lugar, como se seal, aquel perodo fue precedido
por una extensa etapa de crecimiento econmico de largo plazo la
evolucin econmica argentina haba sido progresiva a lo largo de un

siglo que haba instalado como algo natural la idea de progreso. En

cambio, la fase de crecimiento econmico actual fue precedida por un
prolongado estancamiento de casi tres dcadas, durante el cual la idea
de progreso desapareci del imaginario nacional.
En segundo lugar, la redefinicin de los vnculos con la regin suda-
mericana constituye una novedad para Argentina, y obliga a reformular
la idea de desarrollo y articularla con la de integracin regional. Esto
se vincula en parte con la trayectoria seguida por el pas desde la salida
de la dictadura militar hacia fines de 1983, momento en el que reforz
los lazos con los pases vecinos, con los que integra el Mercosur. Estos
lazos se fortalecieron a partir de la instalacin de una serie de gobiernos
democrticos surgidos del apoyo de las clases populares en Amrica del
Sur, que coinciden adems con un nuevo ciclo econmico global de
expansin de la demanda de materias primas y bienes agropecuarios
producidos en la regin, lo que causa un crecimiento econmico acele-
rado. Hasta ahora, el crecimiento reciente de los pases de la regin se
ha debido a la ampliacin de los mercados internos y de exportacin,
cuyas bases se asentaron en las pasadas dcadas. Pero la idea de que este
ciclo de bonanza econmica estimulada por la demanda internacional
de bienes primarios constituye una oportunidad para la definicin de
nuevas estrategias de desarrollo econmico regional se ha populariza-
do. En este contexto regional ms amplio, la economa argentina se va
integrando crecientemente a la economa brasilea, ya no solamente
por la complementacin de los intercambios comerciales entre ambos
pases sino tambin porque varias actividades industriales se articulan
en las mismas cadenas de valor, y porque el crecimiento de los respec-
tivos mercados internos ofrece un contexto favorable para la continui-
dad de las iniciativas de integracin econmica. En el mismo sentido, la
orientacin de los flujos de inversin de las firmas multinacionales hacia
la regin, atrados tanto por el crecimiento de los pases denominados
emergentes como por la necesidad de compensar las perspectivas de
estancamiento de la economa europea, muestra la importancia crecien-
te de la regin y, al mismo tiempo, los nuevos requerimientos de coor-
dinacin de polticas para sostener esquemas de integracin que per-
mitan a los Estados locales negociar con las empresas multinacionales.
El antecedente del fracaso de las polticas de cuo neoliberal duran-
te los noventa y la mejora de los indicadores macroeconmicos y socio-
laborales desde la salida de la crisis contribuyen a explicar el hecho de
que una dcada despus de 2001 se observe el retorno y articulacin de
preocupaciones que estaban presentes en los viejos debates acerca del

desarrollo. En particular el interrogante sobre quines son los actores

que deben sostener un proceso de este tipo. Entre las alternativas de res-
puesta, el primer lugar corresponde a una revitalizacin del rol del Esta-
do en la direccin econmica, comenzando por la recuperacin de la so-
berana y la capacidad estatal para determinar las polticas econmicas.
Esta recuperacin del rol del Estado fue estimulada por las deman-
das sociales surgidas de la crisis del modelo neoliberal, por lo que, en
este sentido, la experiencia argentina reciente indica un camino para
aquellos que buscan una va diferente a los esquemas preestablecidos
que se suponan inamovibles.7 Posiblemente la capacidad estatal juegue
actualmente un rol mucho ms activo que en el pasado, cuando Argen-
tina contaba con una creciente burguesa local. Esa burguesa se desva-
neci prcticamente con la apertura econmica de los noventa, poca
durante la cual la mayor parte de las grandes empresas de capital local
fueron vendidas a firmas multinacionales, al tiempo que estas pasaron a
controlar tambin los servicios pblicos cedidos por el Estado a travs de
privatizaciones y concesiones.
A diferencia de otras experiencias, Argentina muestra una carencia
de agencias estatales especializadas dedicadas a la planificacin, gestin
7 Entre las respuestas sociales a la crisis actual en Europa, vale la pena destacar
algunas experiencias notables, como el retorno a la peseta en algunos
pueblos espaoles, donde adems la gente volvi a establecer intercambios
basados en la reciprocidad del trueque. Esto recuerda la aplicacin de bonos
provinciales en el perodo previo a la crisis de 2001 en Argentina y tambin
el surgimiento de clubes de trueque, donde se pactaban transacciones
mediante una moneda ad hoc. Otra experiencia es la de algunos jvenes
griegos que decidieron trabajar las pocas hectreas de tierra heredadas de
sus abuelos: ante la imposibilidad de sobrevivir en la ciudad decidieron
retornar a la vida campesina. En la edicin de noviembre 2011 de la revista
The American Prospect entre sus fundadores y en el consejo editorial figuran
intelectuales estadounidenses ilustres, como John Keneth Galbraith,
Daniel Bell, Albert Hirschman se analizan algunas tendencias actuales de
reindustrializacin en los Estados Unidos, a favor de la evolucin de los
tipos de cambio y de los ingresos en diferentes pases, pero tambin a favor
de un replanteo con el fin de volcar sobre el propio pas los beneficios de
su capacidad de innovacin, que en las circunstancias actuales termina
favoreciendo a los pases en los cuales se deslocaliz la industria americana,
es decir, favoreciendo a China. En relacin con Argentina, el interrogante
que surge de estos ejemplos es cmo relocalizar la industria dentro de sus
fronteras para beneficiarse de, e incluso para encontrar estmulos para
aumentar la capacidad de innovar.
En todos estos casos cabe preguntarse hasta qu punto el retorno a la vieja
moneda, al campo, a la industrializacin, etc., constituyen un retorno al
pasado?

e inversin en proyectos de desarrollo y con fuerte capacidad de inter-

vencin econmica. El ejemplo del Ministerio de Comercio e Industria
(MITI) de Japn, un caso paradigmtico tanto por su rol decisivo en la
reconstruccin del pas en la posguerra como por su desempeo soste-
nido hasta la actualidad, sirve en todo caso para evaluar las dificultades
que afronta hoy el Estado, particularmente en el plano de la coordina-
cin. El papel del Estado como impulsor del desarrollo econmico hoy
se apoya en un elenco de funcionarios polticos que vienen formulando
iniciativas y planes en diversas reas tales como el sector industrial y el
agropecuario, as como en la canalizacin de recursos hacia empresas
pymes; pero estas diferentes instancias no siempre guardan entre s una
coordinacin estrecha. Ese rol estatal tambin es sostenido por el control
de recursos financieros que haban sido cedidos a grupos privados en los
noventa y que fueron retomados por el sector pblico con la estatizacin
de las Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones en 2008,
proceso que tambin transfiri al Estado la posibilidad de intervenir
como accionista de grandes empresas locales, incluidas algunas firmas
multinacionales. Tambin se debe destacar la iniciativa estatal orientada
a recrear un sistema cientfico y tecnolgico nacional articulado con el
sistema productivo.
A esto cabe agregar la legitimacin a la intervencin estatal en la eco-
noma que otorga la demanda popular de regulacin de los servicios
pblicos en diversas reas, en las que el sector privado no cumpli con
la promesa de extender la cobertura y ampliar y mejorar esos servicios,
argumentos que haban justificado las privatizaciones de los noventa.
conclusiones
La centralidad adquirida por el Estado en Argentina para delinear la

orientacin del desarrollo econmico, sustentar un nuevo esquema
macroeconmico, consolidar un sistema poltico de partidos y asegurar
una transicin ordenada institucionalmente slo puede ser comprendi-
da plenamente en trminos de un cambio estructural de la sociedad y
la economa. El cambio en la composicin de los principales grupos y
clases de la sociedad argentina, originados sobre todo en el fuerte cre-
cimiento econmico registrado en los ltimos ocho aos, modific tam-
bin, y tiende a modificar continuamente, los esquemas y elencos de
representacin poltica y social.

Uno de los interrogantes que surgen de la situacin descripta es hasta

qu punto el Estado est en condiciones de sostener los nuevos requeri-
mientos generados por el cambio estructural. Para la coalicin poltica
triunfante en las elecciones de 2011, esos requerimientos constituyen a
la vez problemas de gobernabilidad y de gestin del cambio, problemas
que se manifiestan sobre todo en la redefinicin, en curso actualmente,
de las relaciones entre el Estado y la sociedad.
De lado del Estado, est a la orden del da la consolidacin y ex-
pansin de un elenco de funcionarios capaces de asumir y sostener las
polticas pblicas y la orientacin del desarrollo econmico. A diferen-
cia del pasado, cuando la relacin con la sociedad pasaba por el inter-
cambio corporativo que entregaba la gestin de porciones del aparato
de Estado a cpulas sindicales y empresarias, actualmente el elenco
de funcionarios busca consolidar la autonoma estatal e involucrar a
sindicatos y empresas en las polticas, pero sin conceder ni ceder el
aparato estatal.
Esta redefinicin de las relaciones del Estado con la sociedad genera
las condiciones de funcionamiento de una democracia asociativa, dife-
rente tanto del viejo corporativismo local, como de una estrecha demo-
cracia delegativa tpica del modelo neoliberal de los noventa y del popu-
lismo de los regmenes peronistas del siglo pasado. Posiblemente el lugar
clave para observar esta nueva relacin Estado-sociedad sea el dinmico
proceso a travs del cual el gobierno nacional busca consolidar el es-
quema macroeconmico a travs de una moderacin de las demandas
salariales que evite la reproduccin de la inercia inflacionaria.
Este proceso revela adems las dificultades de las cpulas sindical y
empresaria para controlar a, o influir en, las organizaciones de menor
nivel, lo que lleva al gobierno a involucrarse en negociaciones con aso-
ciaciones de menor nivel o sectoriales. Es posible que deba considerarse
tambin la renuencia estatal a ceder poder, en el sentido de que un
pacto social llevara inevitablemente a conceder espacio e iniciativa po-
ltica a las cpulas sindical y empresarial, mientras que una negociacin
de menor nivel posibilita una mayor autonoma estatal.
En un escenario de corto plazo, la lgica de democracia asociativa
que preside las relaciones Estado-sociedad y que enlaza al elenco de
funcionarios estatales con asociaciones sindicales y empresariales de
nivel intermedio parece adecuada para controlar la inflacin a travs
de un acuerdo social implcito, bajo la coordinacin del gobierno, por
el que los sindicatos aceptan un esquema de moderacin salarial y los
empresarios no trasladan plenamente el incremento de los costos labo-

rales a los precios. Esto permitira al gobierno sostener el crecimiento

econmico y el esquema macroeconmico que combina supervit co-
mercial y fiscal.
La pregunta que surge es la de hasta qu punto sera posible, en un
escenario de ms largo plazo, resolver la sucesin del liderazgo de la
coalicin poltica oficial para las elecciones de 2015 con un nuevo can-
didato, consolidando un sistema poltico de partidos. Es posible que una
respuesta positiva al problema pueda sustentarse en una de las condicio-
nes que tornan posible la redefinicin de las relaciones del Estado con
la sociedad: el desarrollo y consolidacin de un elenco poltico estatal
que, al mismo tiempo que garantice la articulacin de los apoyos sociales
y poltico-partidarios al gobierno, facilite la emergencia de candidaturas,
incluida la relativa a la sucesin presidencial.
Si la respuesta descripta es viable, fortalecera uno de los requisitos
centrales para la consolidacin de un modelo de desarrollo econmico,
el requisito poltico, ya que aquel estara sustentado por un liderazgo
estatal, favorecido por la consolidacin del sistema poltico. En este es-
cenario, el modelo de desarrollo ofrecera un perfil coherente con los
nuevos actores que lo sustentan, los actores empresariales y sindicales lo-
calizados actualmente en asociaciones de nivel intermedio, y tambin, en
trminos del contenido de las actividades econmicas en las que preva-
leceran las de base informtica, cientfica y tecnolgica innovadora, se
basara en la integracin regional para su insercin en la globalizacin.
El contexto internacional adecuado para un escenario como el des-
cripto requiere la continuidad del crecimiento regional, impulsado por
el crecimiento econmico y la demanda de los pases asiticos, que com-
pensara la ralentizacin e incluso la recesin econmica europea. Pero
aun el predominio de las tendencias negativas de la economa interna-
cional, acentuadas por la recesin europea, no afectara necesariamente
las posibilidades de consolidacin poltica de Argentina. En la prctica,
esa situacin econmica externa facilitara la moderacin de las deman-
das salariales locales y, con ello, la poltica de estabilizacin econmica
llevada adelante por el gobierno para sostener su esquema de gestin
macroeconmica.
Si el esquema descripto no es viable, se abren varios escenarios proble-
mticos. Pero sera difcil que se impusieran esquemas de poltica econ-
mica que produjeran un retroceso marcado en la distribucin del ingre-
so: vastas capas sociales relativamente bien organizadas contestaran ese
tipo de polticas. A diferencia del modelo neoliberal, que erosionaba la
fortaleza de los grupos sociales que podan oponrsele, el modelo pro-

ductivo actual desarrolla las fuerzas sociales que pueden sustentarlo en

el futuro. Los escenarios ms problemticos son los que podran generar
inestabilidad poltica, por una combinacin de la aceleracin de la in-
flacin con la prdida de apoyos o los cuestionamientos a la legitimidad
de las polticas actuales, lo que bloqueara el proceso de construccin
de un liderazgo prodesarrollo en el aparato de Estado. Es posible que
en escenarios de este tipo se buscara consolidar la estabilidad poltica a
travs de mecanismos institucionales que modificaran las actuales reglas
de sucesin institucional del rgimen presidencialista.
En cualquiera de los dos escenarios, y dada la magnitud de la crisis
econmica internacional, es posible que la va hacia el desarrollo abierta
por Argentina siga constituyendo una de las piedras de toque de los de-
bates polticos y sociales contemporneos, y no slo en la regin.

5. Hait: cultura, sociedad,
poltica y partidos
Juan Enrique Vega
introduccin
Hait sobrevivi a un catastrfico terremoto hace dos aos. Las

esperanzas de mejorar la situacin en un pas que enfrenta dramticos
problemas de pobreza y de restricciones democrticas han resultado va-
nas y podran ser destruidas una vez ms por un escenario poltico de
hostilidad y por la deficiencia de las instituciones.
Cuando asumi el presidente Michel Martelly, en mayo de 2011, tras
una eleccin complicada, en realidad se estaba produciendo un cambio
de pgina en la historia del pas. De partida, era la primera vez que un
presidente haitiano, Ren Prval, transfera el gobierno a un candidato
opositor. En el hecho pareca haber un cambio de la perspectiva general
que haba prevalecido desde la primera eleccin del presidente Aristide.
Los ofrecimientos para atender a la recuperacin del terremoto, al cre-
cimiento econmico, para reformar el rea de la seguridad, y a la vez,
para reemplazar el liderazgo poltico respondan a las demandas de la
poblacin. Sin embargo, tiempo despus, muchos haitianos continan
esperando buenas noticias en lo que se refiere a reconstruccin, em-
pleos, vivienda, educacin y seguridad.
El gobierno de Martelly cuenta con el apoyo de los Estados Unidos
y otros grandes pases occidentales. El actual presidente sostiene, por
un lado, que los haitianos tienen que retomar el control de la recons-
truccin y el desarrollo del pas (hoy comandados por agencias asisten-
ciales y donantes internacionales) y, por otro, que la economa debe
depender de la inversin extranjera y no de la asistencia externa para
ser sustentable.
El ao 2011 fue un perodo de incertidumbre y frustracin. En l cier-
tas instituciones fueran demolidas y el progreso poltico avanz a un rit-
mo anmico. Adems, en el marco de una difcil cohabitacin entre las
instituciones locales, provinciales y centrales, las tensiones entre Martelly
y sus opositores limitaron la reconstruccin del Estado. Aunque las pol-

ticas sociales del presidente tengan xito, una reconstruccin viable slo
ser posible si se cambia el esquema de juego poltico. Martelly enfrenta
tanto la oportunidad de convertirse en un lder nacional y democrtico y
adquirir la confianza de los legisladores, como el riesgo de fracasar en el
intento de construir instituciones relativamente compartidas y estables.
El texto que sigue intenta una caracterizacin de los actores en juego,
entendiendo que el mismo concepto de actor es difcil de aplicar a la
realidad haitiana.
La dimensin cultural es clave para entender a Hait: est en el sustra-
to de todas las acciones colectivas. Sobre la historia y la cultura se basa la
accin de los protagonistas. Estos interactan desde posiciones distintas
con poderosos actores externos que, finalmente, tienen un rol determi-
nante en los resultados.
Este trabajo quiere analizar el Estado haitiano en esta su crisis perma-
nente, a lo largo de su desarrollo histrico, en el marco de sus orientacio-
nes culturales. Hoy los escenarios del futuro slo pueden ser delineados
de forma relativamente abstracta, y con un carcter normativo.
el estado haitiano: crisis permanente
El Estado haitiano que precedi al terremoto era dbil y precario, no

obstante los avances que se haban logrado en los ltimos aos: avances
reales que deban sostenerse, que haba que evitar que se erosionaran.
Despus del sismo, este Estado se volvi ms endeble todava. Careca
hasta de las instalaciones materiales bsicas, y su escaso personal estaba
tan afectado por el terremoto como el conjunto del pas. Lo que per-
maneci -como era de esperarse- fue una potente cultura y una fuerte
identidad. Este es un capital, el sustrato del Hait del futuro: la concien-
cia de una historia dramtica desde la cual hay que progresar. Hait no
es simplemente un espacio de accin para miles de organizaciones so-
lidarias. Es y debe ser un sujeto activo de construccin y gestin de su
futuro. Si esto no sucediera, la reconstruccin podra transformarse en
una nueva tragedia y una nueva oportunidad fallida.
Una obviedad: Hait exista antes que el terremoto y permaneci des-
pus. Por eso esta tragedia fue como fue. Es algo que no hay que olvidar.
Para Hait, las crisis son parte constituyente de su existencia. Este es un
pas en que el cambio radical, la gran transformacin, sera superar este
estado permanente de crisis, ya sea esta por motivos polticos o por desastres

hait: cultura, sociedad, poltica y partidos 185
naturales. Como en todo sistema el cambio genera grandes resistencias,

y la verdad es que en esta crisis de larga data hay quienes han ganado y
siguen ganando hasta ahora, por qu estos tendran que vivir el riesgo y
el costo de este cambio?
Se alega que la crisis poltica y social lleva doscientos aos y que las
instituciones del Estado no han tenido, casi nunca, capacidad para res-
ponder a ella de manera democrtica y pacfica. As, la idea de crisis
adquiere una dimensin significativa completamente distinta: es una for-
ma de normalidad.
El recurso al autoritarismo y la aplicacin de la fuerza han sido el me-
canismo habitual de resolucin de los conflictos en la historia haitiana.
Mantener el poder implica, por lo general, eliminar al adversario, incluso
fsicamente. No se concibe la posibilidad de procesar las diferencias ad-
mitiendo la coexistencia de contrarios. La solucin a una crisis pasa por
aplicar el poder, y esto asegura la continuacin y reiteracin de la crisis,
que slo se resolver con una nueva aplicacin de poder, que a su vez ge-
nerar y as sucesivamente. Las crisis se manifiestan de maneras diversas,
pero tienen la misma fisiologa: la necesidad de una solucin de poder.1
Como una consecuencia natural de ese sistema social se genera ines-
tabilidad poltica. Sin embargo, como se trata de un sistema, la ines-
tabilidad poltica forma parte de l, resulta una forma de estabilidad.
Por eso podramos decir que en Hait la crisis poltica es un modus
vivendi.
Cambiar esto y constituir instituciones y reglas del juego vlidas para
todos sera una reforma de carcter histrico. No sera una revolucin
sino una reforma, porque se necesita tiempo para pasar de una cultura
extremadamente individualista a nuevos patrones de convivencia civil.
A esto se suma una historia de intervenciones forneas unilaterales
y multilaterales, muchas de ellas tambin basadas en el uso del poder,
que se han convertido en parte integrante del sistema global de procesa-
miento de los conflictos sociales.
Cabe reiterar que este sistema tiende a moldear y adaptar las iniciativas
que buscan cambiarlo o transformarlo, reforzando el ciclo ya descrito.
1 En la teora, los mtodos de resolucin de los conflictos estn basados

en: poder, derechos o intereses. Los sistemas en los que la mayora de los
conflictos se resuelven por mtodos basados en el poder son altamente
inestables, mientras que aquellos en los que predominan los mtodos
basados en los intereses son altamente eficientes. Vase Ury, Brett y Goldberg
(1989).

Una de las caractersticas reveladoras de este sistema es que cada vez

que los actores (incluidos los internacionales) han pensado en solucio-
nes, estas han estado vinculadas (en el lenguaje inclusive) a eliminar,
evitar, impedir, bloquear y destruir las cosas del pasado que son perci-
bidas como malas, ms que en explorar, analizar, incorporar, generar,
planificar, construir significados o sentidos comunes.
El sistema mantiene su homeostasis mientras sirve para satisfacer los
intereses de los actores con poder dentro y fuera del pas, que se han
acomodado a la situacin y que funcionan en, y gracias a, ese contexto
de inestabilidad permanente. El sistema tambin requiere la sumisin de
los sectores que no logran satisfacer sus necesidades, pero que carecen
del poder para imponerse (hasta que algn sector logra ese poder, se
impone a los otros, y se reinicia el ciclo).
Cualquier planteamiento sobre las perspectivas futuras de Hait tiene,
en este contexto histrico, que considerar que trabaja en un espacio con ac-
tores de constitucin precaria. De all la permanente referencia que los pro-
tagonistas hacen a la historia y a los temas no resueltos o pendientes en
ella. Todos buscan, consciente o inconscientemente, encontrar un sentido
al futuro en la (re)significacin del pasado. En una perspectiva psicoa-
naltica es buen punto de partida. Pero tambin puede transformarse en
una patologa: si el pasado atrapa, empantana, no constituye memoria, es
melancola que paraliza. El pasado condiciona el presente y no permite
visualizar polticamente el futuro.2 Es necesario, entonces, elaborar el pa-
sado en el presente, desde las necesidades actuales, creando un lenguaje
compartido que permita el dilogo social.
La precariedad de los actores lleva a sustituirlos por protagonistas
individuales, algunos de los cuales apenas son accidentes coyunturales,
mientras que otros se inscriben en vertientes culturales ms profundas,
son relativamente exitosos y se proyectan histricamente. Estos son los
grandes protagonistas, como Duvalier, Aristide, Prval. En 2008, la histo-
riadora y sociloga haitiana Suzy Castor sintetiz en cuatro fases el pero-
do comprendido entre la partida de Jean Claude Duvalier y el segundo
gobierno del presidente Prval:
2 La mayora de los actores polticos y sociales tienden a querer reescribir la

historia. En varias ocasiones, manifiestan la percepcin segn la cual la crisis
actual tiene sus races en la lucha por la independencia y en el asesinato de
Dessalines. Es necesario que el dilogo poltico pueda ayudar a distinguir
entre el deber de memoria (tarea de los historiadores) y el deber de
reconstruccin nacional (tarea de los polticos).

Desde la cada de Baby Doc (1986) hasta la primera eleccin

presidencial de Jean Bertrand Aristide (1990), se configura
una primera fase donde los militares, herederos del rgimen,
trataron infructuosamente de reconstruir un duvalierismo sin
Duvalier.
En una segunda fase, el gobierno electo de Aristide (diciembre
de 1990-septiembre de 1991), fruto del gran movimiento social,
coincide con la disminucin del poder del ejrcito y el despla-
zamiento de la elite poltica tradicional. La crisis de hegemona
parece haber encontrado salida formal, con legitimidad popu-
lar y constitucional, aunque escasa mejora en las condiciones
de vida de los haitianos. Un violento golpe de Estado militar,
encabezado por el jefe del ejrcito, general Raoul Cedras, mar-
c un retroceso de 37 meses, el cual termin con la reposicin
de Aristide a cargo de tropas estadounidenses.
La tercera fase corresponde al restablecimiento en el poder de
Aristide y de su agrupacin Fanmi (Familia) Lavalas,3 entre
octubre de 1994 y febrero de 2004. Traera nuevas ilusiones y
oportunidades pero tambin rupturas, derivas y perversiones,
pues el contenido populista del discurso presidencial y la ausen-
cia de proyecto afectaron la legitimidad del rgimen.
La insurreccin armada de febrero de 2004, la Resolucin 862
de la OEA que llama al Consejo de Seguridad de la ONU a
tomar las necesarias y apropiadas medidas y la partida del
presidente Jean Bertrand Aristide marcan el inicio de la cuar-
ta etapa. A requerimiento del nuevo mandatario interino de
Hait, Boniface Alexander, el Consejo de Seguridad de la ONU
aprob la Resolucin 1529 de febrero de 2004 que autorizaba
el despliegue de la Fuerza Multinacional Provisional para Hait
(MIFH). En un plazo de tres meses, la MIFH deba, entre otras
cosas, contribuir a la seguridad y estabilidad del pas, facilitar la
asistencia humanitaria y coordinar con la misin especial de la
OEA y el asesor especial de la ONU para prevenir el deterioro
de la situacin.
El 30 de abril del mismo ao 2004, la Resolucin 1542 del
Consejo de Seguridad estableci por un perodo inicial de seis
meses una Misin de Estabilizacin de las Naciones Unidas en
3 Lavalas significa avalancha en creole.

Hait (MINUSTAH), de carcter pluridimensional, a la cual se

traspas la autoridad de la MIFH.
El cuarto perodo, que se abri con la instalacin de la
MINUSTAH en el 2004, no ha estado exento de interrogan-
tes y sobresaltos: tmese en cuenta que ya en las elecciones
de febrero de 2006 se presentaron 33 candidatos presidencia-
les, ninguno de los cuales tena un proyecto poltico claro. El
triunfador, Ren Prval, no alcanz el porcentaje requerido
para ganar en la primera vuelta. La presencia de cerca de 7000
soldados y policas de la ONU, 5000 policas haitianos y ms
de 300 observadores internacionales no impidi las protestas
callejeras de los partidarios de Prval, las cuales duraron hasta
que se proclam la victoria de su candidato sin acudir nueva-
mente a las urnas. La trayectoria posterior del gobierno del
mandatario atraves varias tormentas polticas (2008: 27-29,
cit.en Ruz, 2010).
Sobre esta base, Ruz complementa:
Una de las primeras acciones del gobierno de Prval fue la

presentacin del documento Estrategia nacional para el creci-
miento y reduccin de la pobreza. Sin embargo, los huracanes
que devastaron varias provincias interiores de Hait en el segun-
do semestre de 2008 complicaron al gobierno haitiano, que ya
estaba enfrentando una crisis alimentaria debido a los efectos
que provoc el alza del petrleo en los precios de los productos
de consumo bsico.
Segn cifras del Banco Interamericano de Desarrollo, la ayuda in-
ternacional constituye casi el 70% del presupuesto nacional hai-
tiano. El aporte es mayor an si se contabilizan los recursos que
invierten la ONU y los pases que participan en la MINUSTAH
para asegurar mnimos parmetros de estabilidad y seguridad
que contribuyan a la normalizacin del pas. Esas condiciones
contemplan el restablecimiento de las instituciones del Estado
y de los poderes pblicos en general, especialmente la reforma
de la Polica Nacional de Hait y la reforma del sistema judicial
(2010:44-45).
En referencia a esta cuarta fase (desde la cada de Baby Doc en 1986),

Suzy Castor sostiene que la del gobierno de Prval podra considerarse la

ltima etapa de la larga transicin hacia la democracia en Hait. Destaca

entre los elementos positivos de aquel cuadro poltico la renuncia a la
represin abierta para combatir a los adversarios o para mantenerse en
el poder, as como la construccin de un gobierno plural, con ministros
de diversas formaciones polticas, aun cuando se manifiestan en el fun-
cionamiento del gobierno los defectos del presidencialismo, que tiene
gran resistencia en nuestro pas (Castor, 2008:36).
Este anlisis de Castor nos hace reflexionar acerca de si efectivamente
se ha cumplido la ltima etapa de la transicin postduvalierista y definir
en qu momento se encuentra Hait en su construccin democrtica,
luego de la eleccin y asuncin presidencial, en mayo de 2011, de Michel
Martelly. El nuevo mandatario tiene que enfrentarse a grandes retos, ta-
les como la reconstruccin de un pas dividido polticamente y destruido
por un sismo que dej ms de 220000 muertos, y que fue seguido de
una epidemia de clera meses despus. Ms de un milln de haitianos se
quedaron sin hogar y cientos de miles siguen viviendo en campamentos
provisionales. La comunidad internacional prometi ayuda por 10000
millones de dlares, pero la mayor parte an no lleg al pas un ao
despus. A ello se sumaron nuevas crisis polticas.
elecciones 2011: dinmica y conformacin

del nuevo gobierno
Michel Martelly, candidato del partido Repons Peyizan (Respuesta Pai-

sana), de tendencia de derecha, no lleg con facilidad a la presidencia
pese a su alta popularidad y sus planes de gobierno (cuya realizacin, de
todos modos, parece an incierta). En el primer turno de las presiden-
ciales de noviembre de 2010, que estuvo marcado por el caos y el fraude,
la comisin electoral situ a Martelly en tercer lugar, detrs de la ex
primera dama Mirlande Manigat y el candidato del partido gobernante,
Jude Celestin, por lo que deba ser excluido de la segunda vuelta (vase
cuadro 5.1). Las acusaciones de fraude se alzaron con fuerza.
En febrero de 2011 el Consejo Electoral Provisorio entreg los nom-
bres que el 19 de marzo pasaran a la segunda vuelta, en la cual se exclu-
y a Jude Celestin, candidato del gobierno. En la segunda vuelta result
electo el presidente Martelly, con 68% de los votos. Pero antes de tal
resultado tampoco hubo calma, pues se intensificaron las acusaciones
contra el Consejo Electoral Provisorio, que demor ms de un mes para

dar a conocer al triunfador. El nuevo mandatario asumi en mayo, cons-

tituyndose en el primer presidente en la historia reciente del pas que
recibe el mando de otro igualmente electo, hecho que es valorado en la
Resolucin sobre Hait del Consejo de Seguridad de octubre de 2011.
Cuadro 5.1. Resultados electorales primera y segunda ronda

(2010-2011)
Primera vuelta electoral (28 de noviembre de 2010)

Partido Votacin %
RDNP (Mirlande Manigat) 336617 31,4
Init (Jude Celestin) 241462 22,5
Repons Peyizan (Michel Joseph Martelly) 234617 21,8
Renmen Ayiti 87834 8,2
Mobilisation pour le progrs dHati
32932 3,1
(MPH)
Respe 25512 2,0
Accrha 19348 1,8
Otros partidos menores 19348 1,8
Segunda vuelta electoral (20 de marzo de 2011)
Candidato Votacin %
RDNP (Mirlande Manigat) 336747 32,0
Repons Peyizan (Michel Joseph Martelly) 716986 68,0
Fuente: Provisional Electoral Council / ACE Electoral Knowledge Network.
El resultado desplaz al candidato presidencial oficialista, aunque el par-

tido Init (Unidad), apoyado por el mandatario saliente, Ren Prval, lo-
gr mayora absoluta en el Congreso. En las elecciones participaron ms
de medio centenar de partidos y agrupaciones con programas y lideraz-
gos poco conocidos; fue un indicio del nivel de fragmentacin poltica y
de las dificultades para construir acuerdos.
Las elecciones legislativas tambin debieron someterse a un proceso
de revisin por parte de la Misin Electoral Conjunta de la OEA y de la
Comunidad del Caribe (CARICOM), la cual confirm a la mayora de
los candidatos ganadores y rechaz un nmero reducido de ellos. Sin
embargo, el Consejo Electoral Provisorio no acept el cuestionamiento a

los rechazados y dej sin efecto la solicitud de revisin. La crisis poltica

estall entonces en la relacin entre el Ejecutivo y el Congreso, el cual
rechaz tres veces consecutivas la aprobacin de los nombres propuestos
para encabezar el equipo de ministros.
Durante el gobierno de Martelly, el partido Init de Prval y Celestin
tuvo la mayora en el Parlamento (cuadro 5.2). La falta de un mayor
nmero de diputados del partido oficialista limit sus oportunidades de
ejecutar medidas necesarias para la reconstruccin de Hait.4 Adems, la
fuerza poltica Fanmi Lavalas, a la que se le impidi presentar un candi-
dato presidencial en las elecciones, ejerci una presin constante.
Cuadro 5.2. Composicin parlamentaria desde 2010
Diputados Senadores
Partido Escaos Partido Escaos
Init 32 LESPWA 10
Altenativ 11 ALTENATIV 5
Ansanm Nou Fo 10 Init 5
Ayiti an Aksyon 8 FUSION 3
Lavni 7 AAA 2
Rasanble 4 PONT 1
Repons Peyisan 3 LAVALAS 1
Konbit 3 LAVNI 1
Plateforme Libration 3 OPL 1
Morchena 3 KONBA 1
Pont 3 Total 30
Mouvement Action
2
Socialiste
Yeye Yo 1
PALPH 1
Endepandian 1
RESPE 1
MODELH-PRDH 1
Independant 1
Total 95
Fuente: Parlamento haitiano.
4 En <www.pressenza.com/npermalink/haitix-asumio-el-nuevo-presidente>.

Martelly tena el poder, pero Lavalas, las herramientas para lograr la go-
bernabilidad; esto quiz puede darnos algunas pautas para entender por
qu no avanza la reconstruccin.
Siete meses despus de asumir el cargo, Martelly logr en diciembre de
2012 que el Congreso aprobara su primer gobierno. Sus dos propuestas
anteriores haban fracasado. El gobierno entrante prcticamente estuvo
paralizado durante el tiempo en que no pudo seleccionar un primer mi-
nistro que fuera aprobado por el Parlamento. El Congreso finalmente
confirm al tercer candidato de Martelly, el mdico Garry Conille.5
Ante esta situacin, y frente a la larga cadena de crisis que se dio, como
siempre, en cada fase, algunas voces sealaron la imposibilidad de Hait
como pas, y se plante un conjunto de interrogantes sobre el significado
del triunfo popular de una persona al parecer extraa a la tradicin po-
ltica desarrollada en la transicin posduvalierista (de 1986 en adelante).
No es un tema fcil: partimos de la afirmacin de que todo pas tiene la
obligacin y la necesidad de ser viable. Adems, tiene que tener la posi-
bilidad de serlo.
lo nacional: actores polticos y elementos sociales clave
Hablar de actores polticos y sociales en Hait, ya se ha sealado, es dif-

cil. Su constitucin siempre ha sido precaria y relativamente fugaz. Ello
no quiere decir que no existan orientaciones poltico-culturales ms es-
tables. Sobre ellas se montan protagonistas, organizaciones que tienen
una existencia relativamente corta y estructuras dbiles. Los partidos po-
lticos actan subordinados a la accin de un lder, generalmente provi-
dencial. Los que no logran esta yuxtaposicin de liderazgo carismtico y
orientacin poltico-cultural alcanzan poca significacin, aunque su or-
ganizacin se asemeje ms a la de los partidos de otros lugares.
Para entender esto hay que considerar que el hecho cultural constitu-
ye un dato fundamental de la realidad haitiana. Condiciona la vida colec-
tiva e individual, y precede a cualquier nocin de sociedad y de Estado.
Establece el lazo social bsico, el material con el cual se configuran las
formas de convivencia interna.
5 Cuando se puso trmino a este texto, el primer ministro Conille acababa de

presentar su renuncia al cargo.

Dos son los elementos clave de este hecho cultural: el vud y el creole.
Una religin y una lengua, dos formas de comprensin del mundo y dos
formas de comunicacin. La primera es tambin una forma de comuni-
cacin, pero entre la vida y la muerte, pues los lmites entre ambas son
ambiguos.
El individuo est solo y no puede hacer ms que limitar el mal: no
puede vencerlo ni erradicarlo. Pese al origen esclavo de la poblacin, no
hay ninguna nocin de accin colectiva salvo la fiesta o ceremonia de
exorcismo de los muertos, que vagan sin encontrar todava su lugar. La
fiesta es el nico espacio de la comunidad; esta no existe ms all de ese
acto de exaltacin del momento, y de la familia.
Hay sin embargo otro hecho que constituye comunidad: el lenguaje.
Todo lo dems es individual. La primera revolucin en territorio latinoa-
mericano fue una reivindicacin del individualismo radical de los escla-
vos negros. Su forma de accin es aluvial, consiste en sucesivos actos de
violencia, sin lugar para la constitucin de reglas comunes, compartidas
por todos. La inmortalidad de los hroes y su temor a morir son el con-
tenido paternal y paranoico de las formas polticas.
Las encarnaciones polticas de esta cultura son Duvalier y Aristide.
Tambin lo fue Papa Doc. Es sumamente difcil procesar y analizar esta
realidad con categoras racionales occidentales. Construir confianza p-
blica en un sitio en el que todo rumor es finalmente verdad es tarea de
muchas generaciones.6
En resumen, los rasgos que pueden sealarse como relevantes en el
desarrollo poltico de la nacin y que siguen presentes hasta la actual co-
yuntura son: la persistente separacin entre la realidad poltica y los instrumen-
tos de regulacin, y la presencia de figuras personalistas que se resisten a dejar el
poder, desde Toussaint Louverture, pasando por los Duvalier, hasta llegar
a Aristide. Los mecanismos de que disponen estas tres figuras para seguir
presentes en la escena poltica haitiana son diferentes, pero tanto su am-
bicin de permanencia como sus esfuerzos por mantener una fachada de
legalidad son similares.
6 Centre de Recherche et de Formation Economique et Sociale pour le

Dveloppement, 2005.

los protagonistas individuales
Los protagonistas individuales han tenido una presencia ms importante

y estable que los protagonistas colectivos en la historia haitiana. Ello no
significa que las masas no hayan cumplido un papel en los grandes giros
histricos y las transformaciones sociales. As fue desde la Revolucin
de 1804. Ninguna revolucin independentista en Amrica Latina tuvo
una presencia de masas equivalente ni un contenido social semejante a
la haitiana.
Aun as, es muy difcil hablar de actores polticos propiamente tales,
en su acepcin tradicional.7 Si se entiende como actores a individuos,
grupos o instituciones a quienes que se les puede imputar un centro
de decisin, una orientacin y voluntad de accin, una historia o una
trayectoria.
El sustrato poltico-cultural al que deben remitirse los actores polticos
viene de la Revolucin de 1804, un movimiento de esclavos negros que
luchaban por su libertad frente a los colonizadores blancos. Fue anties-
clavista, anticolonial y antiblancos. Su sentimiento libertario se aliment
de contenidos contrarios a la autoridad, antiestatales e individualistas.
Otro ingrediente fue la apuesta mgica por la llegada de uno o varios
salvadores que redimiran a los pobres y a los humildes. Era la lucha con-
tra el amo que se dara por medio de la adopcin de nuevos amos, los
cuales, sin embargo, surgan esta vez desde el pueblo y desde los pobres.
La lucha entre estos salvadores explicar la historia siguiente, hasta hoy.
La escenografa y el lenguaje revolucionarios reprodujeron en cartn
piedra los de la Revolucin Francesa, y su fuerte presencia plebeya. La
versin ms contempornea de esta escenificacin fue Aristide: cura de
pueblo, inicialmente miembro de la teologa de la liberacin, vinculado
toda su vida al trabajo con los pobres, de un estilo austero, poseedor
de un discurso que interpelaba y conmova la identidad haitiana. Su re-
7 Se entiende por actor a un individuo, grupo o institucin al que se le pue-

de imputar un centro de decisin. No obstante, es preciso tener en cuenta
que ciertos actores colectivos, sean estos institucionales o meros grupos,
pueden tener en su interior, disimulados, una infinidad de otros actores
igualmente colectivos. Por ejemplo, en el marco de los partidos polticos
correspondern a sectores o tendencias. As, agrupaciones de corte infor-
mal eventualmente pueden desempear un papel protagnico, dependiendo
de las coyunturas y los intereses en juego. Entonces es necesario seguir con
atencin la irrupcin de estos y otros actores, con toda la complejidad anal-
tica que ello implica.

trica, llena de smbolos e imgenes, apelaba a la Biblia tanto como al

vud y a la teora de la negritud. El poder movilizador de Aristide resida
mucho menos en la fuerza que en la identidad. Si no se comprende esto,
es muy difcil entender la poltica en Hait. Si bien la fuerza es central en
los momentos crticos, slo es real si tiene el sustento identitario de la masa.8 El
hecho de que el gobierno de Aristide haya devenido en un autoritarismo
desmedido, basado en un lazo directo entre la masa y l, sin intermedia-
ciones, sin instituciones, no constituy una novedad. Menos an que a
la masa le importara muy poco esta deriva. Lo principal era que Aristide
era uno de los suyos.
La constatacin de que Prval, en cambio, mantuvo cierto respeto por
las formas institucionales y las libertades bsicas constituye un avance
muy significativo. Tambin que, autnticamente o no, haya intentado
acuerdos con personalidades y partidos que se le oponan.
Los partidos salieron muy debilitados del proceso electoral de 2006.
Los ms significativos obtuvieron porcentajes que apenas bordeaban
el 10% de los votos. En las elecciones generales de 2011, los partidos
polticos tradicionales sufran notables debilidades internas.9 Todo esto
obstaculiza la renovacin de sus dirigentes de una manera regular. Por
8 Un ejemplo de esto fue la situacin que debi enfrentar la conduccin de

la MINUSTAH, cuando se entregaron los primeros resultados oficiales de la
eleccin presidencial en que el preferido era Prval. Se dieron dos interpre-
taciones legales sobre cmo contabilizar los porcentajes, a fin de determinar
si habra o no segunda ronda de votaciones, y el impasse en realidad fue
resuelto por la movilizacin masiva de los partidarios de Prval en torno a la
sede del organismo electoral. La interpretacin que peda una segunda vuel-
ta implicaba una rebelin de consecuencias desconocidas y la destruccin
del proceso de normalizacin.
9 Salvador Romero afirma que los partidos no tienen estructuras en el senti-
do clsico del trmino: militancia organizada, cuadros, parlamentarios que
respondan a una lnea partidaria, presencia territorial sostenida y existente
incluso fuera de los tiempos electorales, principios doctrinales relativamente
claros; pero tampoco tienen estructuras que correspondan a nuevas concep-
ciones de partidos que sean mquinas electorales, con direcciones slidas, de
polticos profesionales y manejos gerenciales de las campaas. Los partidos
haitianos constituyen ms bien agrupaciones caudillistas, con altos niveles de
informalidad, poca militancia, sin principios ideolgicos firmes, desprovistos
de vnculos slidos con sectores organizados de la sociedad, poco representa-
tivos de intereses de clase o de regin, bastante imprevisibles en su conducta.
En muchos grupos predomina la impresin de que la poltica haitiana no
ha logrado renovarse con la aparicin de nuevas figuras. Para mayores deta-
lles, remitimos al informe de la misin electoral 2010-2011 del PNUD sobre
el sistema electoral haitiano.

lo mismo, tienen enormes dificultades para constituir una verdadera

oposicin.
Esta situacin de debilidad es muy confortable para el Ejecutivo, pues
as este se constituye en el nico rbitro del juego democrtico. Los par-
tidos, al igual que los parlamentarios, son vctimas de la frecuencia de
las elecciones y de la carencia de medios de comunicacin importantes.
Ello los hace tributarios del apoyo financiero del Ejecutivo (desparejo y
coyuntural). A pesar de esta situacin, son actores indispensables para la
realizacin de las elecciones.
Despus del terremoto, el Ejecutivo apareci, en los primeros momen-
tos, superado por la fuerza de las circunstancias. Sin embargo, a poco an-
dar, volvi a ser el eje y a hegemonizar la poltica interna; y as lo fue in-
dependientemente de las manifestaciones de queja y protesta ciudadana.
Entonces, quines son, actualmente, los principales protagonistas y
actores polticos nacionales? El principal actor sigue siendo el Poder Eje-
cutivo, con el presidente Martelly como protagonista central. El papel
del ex presidente Prval, a pesar de su retiro actual, sigue siendo relevan-
te. La situacin de Bertrand Aristide, recientemente retornado al pas,
as como la de Jean Claude Duvalier son ambiguas, aunque es cierto que
en los ltimos acontecimientos estos personajes no han jugado un papel
pblico relevante. Por el momento estn fuera del juego y no es posible
vislumbrar si volvern a tener algn rol en el futuro. Aristide, por ahora,
sufre la prdida de importancia del partido Fanmi Lavalas, que lo reco-
noce como su lder y conductor. La Organizacin del Pueblo en Lucha y
otras fuerzas mantienen tambin la ambigedad.
En esta situacin se conjugan factores internos con externos, que han
hecho una fuerte apuesta al poder institucional en general y a la figura
de Prval. El campo de la oposicin hoy se encuentra en reestructura-
cin frente a Martelly, y aparentemente el partido de Prval tendr gran
importancia en este proceso.
aristide
Desde el punto de vista terico, debera existir un actor principal con
incidencia crucial en la situacin. Desde una perspectiva prctica, inde-
pendiente de cualquier prejuicio, habra que decir que este es, casi siem-
pre, el gobierno: hoy, el gobierno de Martelly; aunque an no se pueda
apreciar cul es su densidad histrica.
El gobierno anterior, el de Prval, fue una representacin simblica
no autoritaria de la misma cultura que sostuvo a Aristide. Adems, fue

producto de una constelacin de fuerzas internacionales y algunas nacio-

nales, cuyo objetivo fue superar la situacin de ingobernabilidad en que
se encontraba el pas. En esto fue central la apuesta de la MINUSTAH
para celebrar elecciones, relativamente formales, para tener un presi-
dente dotado de una legitimidad bsica. Sin la comunidad internacional,
ese evento habra sido imposible, y se hubiera prolongado la inestabili-
dad extrema y la ilegitimidad del gobierno.
Cualquier intervencin destinada a influir en la transformacin del
sistema de resolucin de conflictos de la sociedad haitiana debe partir
de una interpretacin que d cuenta de la complejidad de este sistema,
atravesado por mltiples polarizaciones (ricos/pobres, campo/ciudad,
negros/mulatos, catlicos/seguidores del vud, partidos polticos/socie-
dad civil, empresarios/obreros, conservadores/progresistas, izquierda/
derecha, guerreros/pacifistas, dialogantes/no dialogantes, pro y anti
colonizadores, etc.).
Uno de los temas de este anlisis es definir quin cumple la funcin de
enemigo, y sealar qu promesa permite convocar a las masas. El imagi-
nario haitiano siempre tiene un espacio para la oposicin a lo existente,
a la injusticia y la subordinacin; una oposicin a la pobreza en la que se
sobrevive, a la carencia de todo lo bsico: infraestructura, alimentacin,
vivienda, agua, educacin.
Este fue el espacio que Aristide, cuando estuvo en el gobierno, trat de
retener en su dimensin simblica, pero sin lograr realizaciones mate-
riales concretas que le dieran un contenido a lo que prometa. En Hait,
76% de la poblacin (6200000 personas) se encuentra bajo la lnea de
pobreza, y 56% (4450000 personas) bajo la lnea de extrema pobreza.10
Aristide mantuvo, como elemento legitimador de sus prcticas autorita-
rias y presumiblemente irregulares, su promesa de futuro: nuestra iden-
tidad nos har libres.
Este mismo espacio fue ocupado progresivamente por Prval desde
las elecciones presidenciales que lo hicieron vencedor, desplazando a
Aristide y asumiendo su tradicin simblica, slo que dentro de formas
ms institucionales y en el marco de una promesa ms democrtica. Sin
embargo, muchos percibieron esto como una suerte de parlisis en las
polticas pblicas, y consideraron grave el peligro de que el gobierno ca-
yera en tentaciones autoritarias y de autoprolongacin. Estas cuestiones
10 En Amrica Latina, el promedio de la poblacin que se encuentra bajo la

lnea de pobreza es 31% (CEPAL, 2011).

fueron parte central del debate poltico posterior al terremoto. Tambin

se critic al gobierno por una dbil defensa de la soberana nacional,
puesto que permiti la intervencin de la comunidad internacional, y en
particular de los Estados Unidos, en el pas.
Aunque el gobierno de Prval consigui recuperar el orden pblico
y mejorar la seguridad, sus logros siguieron siendo precarios. Hasta el
terremoto, el pas an no haba conseguido establecer una agenda mni-
ma y concertada de desarrollo socioeconmico y de institucionalizacin
para el fortalecimiento del Estado. Ese gobierno pudo haber sido un
importante tramo de la senda, que como se ha dicho es larga y conduce
a la convergencia entre identidades culturales y respeto democrtico.
el presidente martelly
El nuevo presidente tom posesin del cargo el 14 de mayo de 2011. Su
emergencia como lder constituy una novedad. Nunca fue un personaje
protagnico del perodo poltico abierto con la cada de Duvalier (hijo);
en esa poca Martelly ejerca como cantante popular de kompa (msi-
ca haitiana) y regenteaba un club nocturno. Martelly no contaba con
una organizacin poltica propia: endosado por la plataforma Repons
Peyizan (Respuesta Paisana), a la que daban vida dos micropartidos bsi-
camente desconocidos, Martelly emprendi la campaa de las presiden-
ciales sin elaborar un programa al uso, confiando nicamente en el tirn
popular de su figura y en el calado de unas promesas tan bsicas como
ineludibles (CIDOB, 2011). Como candidato preconizaba la moviliza-
cin de los medios y las capacidades con que contara el gobierno para
atajar la epidemia de clera y para dotar de cobijo decente a la inmensa
muchedumbre de ciudadanos que malviva en tiendas de campaa o en
chabolas improvisadas y, a un plazo ms largo, apuntaba a la lucha sos-
tenida contra la pobreza, la promocin de la educacin y la creacin de
oportunidades laborales. Su visin del buen gobierno que el pas nece-
sitaba como una cuestin de vida o muerte pasaba, por supuesto, por la
ruptura tajante con las prcticas corruptas (CIDOB, 2011).
Hay indicios de que Martelly se ubica en una tradicin poltico-cul-
tural prxima a la que encarn Duvalier. Ha estado organizando una
fuerza de proteccin no institucional, separada de la polica nacional.
La eleccin de Michel Martelly podra sealar un punto de inflexin
en la historia poltica de Hait: su victoria en las urnas podra ser vista
como el final de un ciclo que durante ms de diez aos dej a los ma-
coutes fuera del gobierno y mantuvo el poder en las manos de aquellos

que se haban opuesto tanto al gobierno de Franois Papa Doc Duvalier

como al de su hijo Jean Claude. De hecho, desde el retorno de Jean Ber-
trand Aristide a la presidencia en 1994 y hasta 2006, cuando Ren Prval
fue elegido presidente, la mayor parte del liderazgo poltico fue ocupado
por quienes haban luchado contra la dictadura de Duvalier o participa-
do al menos al principio en el movimiento Lavalas, fundado por Aristide.
Con la victoria de Martelly en las urnas ante Myrlande Manigat, una pres-
tigiosa senadora y abogada constitucionalista, el poder poltico vira hacia
una fuerza diferente: las personas cercanas a Jean Claude Duvalier, que
apoyaron el golpe de Estado contra Aristide a finales de 1991. No todos
ellos estn de vuelta, por supuesto; el ejrcito fue disuelto en 1994, y sus
liderazgos fueron tambin neutralizados internamente o exiliados, pero
algunas figuras polticas que se destacaron en su apoyo a la insurreccin
encabezada por el general Raoul Cdras contra Aristide pretenden vol-
ver al palacio presidencial derrumbado de Puerto Prncipe.
la comunidad internacional y los actores externos
La repblica de Hait ha coexistido con las potencias a lo largo de toda

su historia. Dos han sido las principales: Francia y los Estados Unidos. En
el ltimo perodo se agreg la comunidad internacional, representada
por las Naciones Unidas.11
Los factores internacionales han sido decisivos aunque no definiti-
vos en la historia de Hait, y lo seguirn siendo durante mucho tiem-
po. En realidad, independientemente de las circunstancias de este
pas, las nuevas realidades globales han diversificado y complejizado las
interrelaciones.
Algunos pases siguen siendo factores centrales, a la vez que otros pier-
den importancia y emergen otros nuevos. Tambin la influencia de los
organismos polticos multilaterales en el pas caribeo han experimen-
11 Cuando, despus de cruentos combates contra las tropas napolenicas, los

haitianos conquistaron su libertad y formaron su propio gobierno en 1804,
los Estados Unidos y Francia se aliaron para hacerles muy difcil la vida. Los
Estados Unidos necesitaron sesenta aos para aceptar oficialmente la exis-
tencia del nuevo Estado, porque vea en esa repblica negra un mal ejemplo
para sus propios esclavos. Y Francia, frustrada por su derrota a manos de un
ejrcito de desarrapados, exigi enormes reparaciones econmicas por la
prdida de la ms productiva de sus colonias.

tado cambios. Hay una importante transformacin del papel de los orga-
nismos financieros internacionales, que son decisivos y decisorios en la
dimensin econmica y poltica. Un tema sobre el que no se habla es la
relevancia de las ONG internacionales, con una gran presencia en todo
el territorio y los diferentes espacios de la vida social.
el rol de los estados unidos

Los vnculos entre los Estados Unidos y Hait se han estrechado a lo largo
de la historia. Los Estados Unidos han tenido un papel relevante en los
diversos procesos polticos internos de Hait. El flujo creciente de refu-
giados a las costas de Florida durante los tiempos de exacerbacin de la
crisis poltica ha sido un motivo para la presencia de fuerzas de interven-
cin estadounidenses en al menos dos importantes ocasiones: en 1994,
cuando fue repuesto Aristide en la presidencia, y en 2004, despus de un
levantamiento contra su segundo mandato, ocasin en la que las relacio-
nes de Aristide con Washington estaban tensionadas. Posteriormente,
Aristide atribuy a los Estados Unidos la responsabilidad por su derroca-
miento. Meses despus las tropas estadounidenses fueron reemplazadas
por una fuerza internacional de las Naciones Unidas. El despliegue mi-
litar de los Estados Unidos en Hait ha sido controvertido, por decir lo
menos, y por eso los lazos entre ambos pases han pasado a menudo por
situaciones conflictivas.
Hoy aproximadamente 420000 haitianos viven en los Estados Unidos
con estatus legal, y las estimaciones del nmero que reside de manera
irregular varan de 30000 a 125000. En 2010, despus del terremoto, los
residentes haitianos en Norteamrica vieron con satisfaccin la rpida
y decisiva accin de despliegue de 10000 soldados norteamericanos en
Hait. La extensa presencia norteamericana despus del terremoto y el
liderazgo asumido por este pas en la organizacin de la ayuda para la
reconstruccin han generado sentimientos contrapuestos en la clase po-
ltica haitiana. Por una parte, esta ve que esa ayuda es difcil de sustituir
y que resulta esencial para el pas y, por otra parte, muchos de sus miem-
bros sienten recelo acerca de su proyeccin futura. El cuestionamiento
mayor a los Estados Unidos es su actuacin unilateral: que haya enviado
tropas en vez de reforzar la Misin de las Naciones Unidas para la Esta-
bilizacin de Hait (MINUSTAH), con sus ms de 10000 cascos azules.
La actual poltica norteamericana en Hait es una poltica de Estado,
que controla y subordina todas sus agencias en este pas. Si bien en el
pasado reciente muchas de estas agencias desarrollaban acciones relati-

vamente autnomas respecto de la embajada, hoy estn coordinadas; es

el caso del Comando Sur, la DEA y la Agencia de los Estados Unidos para
el Desarrollo Internacional (USAID).
las naciones unidas. minustah

La participacin de las Naciones Unidas en Hait comenz en 1993,
cuando el Consejo de Seguridad estableci la primera operacin de
mantenimiento de la paz en el pas: la Misin de las Naciones Unidas en
Hait (UNMIH). En julio de 1994, el Consejo de Seguridad autoriz el
despliegue de una fuerza multinacional de 20000 hombres para facilitar
el pronto regreso de las autoridades legtimas, mantener un entorno se-
guro y estable en el pas y promover el imperio de la ley. La fuerza mul-
tinacional fue seguida de otras misiones de las Naciones Unidas desde
1994,12 entre las que se destacan las iniciativas diplomticas para superar
la parlisis poltica y evitar que la crisis poltica siguiera empeorando en
2000, y el despliegue de la Fuerza Multinacional Provisional (FMP), una
fuerza de estabilizacin y seguimiento para apoyar la continuacin del
proceso poltico pacfico y constitucional y mantener un entorno seguro
y estable en 2004, luego del estallido de un conflicto armado en la ciu-
dad de Gonaives, que se propag a otras ciudades y provoc la dimisin
forzada de Aristide.
Las operaciones de la MINUSTAH y la polica nacional estaban desti-
nadas a frenar y reducir las actividades de los grupos armados ilegales.
Era preciso mantener esta labor a fin de eliminar las posibles amenazas
contra el prximo proceso electoral.
La puesta en marcha del proceso electoral y el comienzo del dilogo
nacional fueron hechos positivos. El secretario general de las Naciones
Unidas alent a todos los ciudadanos de Hait a que participaran ple-
namente en ambos procesos, como un paso para la consolidacin de la
democracia en el pas. Tambin subray que el gobierno de transicin
necesitaba esforzarse ms para garantizar una amplia participacin en
estos procesos y para que hubiera leyes en la materia, y apel a dicho
gobierno para que se ocupara de los problemas relacionados con la ley
electoral, a fin de mantener la independencia del Consejo Electoral y
12 La UNMIH asumi sus funciones plenamente en marzo de 1995 junto a la

Misin de Apoyo de las Naciones Unidas en Hait (UNSMIH), la Misin de
Transicin de las Naciones Unidas en Hait (UNTMIH) y la Misin de Polica
de las Naciones Unidas en Hait (MIPONUH).

crear una situacin equitativa para todos los candidatos. Los dirigentes
polticos de Hait, destac, tienen una responsabilidad especial para ga-
rantizar el xito del dilogo nacional y de las elecciones.
El Consejo de Seguridad decidi que por un perodo transitorio la
MINUSTAH constara de un componente militar de hasta 7500 efecti-
vos, entre oficiales y tropa, y de hasta 1897 policas civiles. Pidi al secre-
tario general que preparara una estrategia de reduccin progresiva de
los efectivos de la MINUSTAH en el perodo postelectoral, en funcin
de la situacin sobre el terreno.
El Consejo tambin pidi al secretario general que le comunicara el
plan general para la celebracin satisfactoria de las elecciones en Hait,
incluyendo la inscripcin de votantes, la seguridad, la logstica, la educa-
cin cvica, e informacin detallada sobre el presupuesto. Exhort a las
autoridades de Hait a que aumentaran y aceleraran las diligencias para
preparar las elecciones y asegurarse de que se celebraran sin tropiezos,
e inst a los donantes internacionales a que proporcionaran los recursos
necesarios para apoyar el proceso electoral.
Adems, el Consejo exhort al gobierno de transicin a que investiga-
ra de forma exhaustiva y transparente los casos de violaciones a los dere-
chos humanos. Tambin exhort al gobierno de transicin de Hait y a
la MINUSTAH a que comenzaran de inmediato la aplicacin efectiva del
programa de desarme, desmovilizacin y reintegracin, e inst a todos
los Estados miembros a que proporcionaran oportunamente recursos fi-
nancieros, humanos y tcnicos en apoyo de este programa.
Este mandato de la MINUSTAH fue renovado muchas veces. En el
momento del terremoto, esta misin continuaba siendo el componente
principal de la presencia de la comunidad internacional en Hait. El sis-
mo afect con fuerza devastadora a esta entidad: cientos de sus funciona-
rios murieron, incluido su jefe mximo, el representante del secretario
general. Su presencia disminuy a raz de estos hechos. Hoy sigue en
cuestin la reformulacin de la misin, ante una disminucin de su inci-
dencia en la medida en que ha aumentado el rol de los Estados Unidos.
Los cascos azules siguen jugando un papel fundamental en el apoyo a
la polica. La Polica Nacional Haitiana (PNH) y la MINUSTAH han lleva-
do a cabo operativos conjuntos en los barrios ms crticos, especialmente
acciones contra el trfico de drogas. Pero, a diferencia de lo que pasaba
en aos anteriores, el costo para la misin fue mayor, pues entre otras
cosas perdi cuatro soldados en acciones que tuvieron lugar en 2011.
Por su parte, la PNH se ha seguido fortaleciendo, en un proceso que se
inici tras la aprobacin del plan de reforma presentado por el presiden-

te Prval en 2008 y que cont con el respaldo de la ONU. Varios pases

latinoamericanos, entre ellos Chile, apoyan la formacin y especializa-
cin de los efectivos policiales, pese a lo cual la institucin an no est
en condiciones de abarcar el conjunto del territorio, ni de controlar los
focos de conflicto. El diagnstico de los rganos especializados enfatiza
la falta de recursos humanos y materiales, as como de infraestructura,
carencias que limitan las funciones policiales.
En octubre de 2011, la Resolucin 2012 del Consejo de Seguridad reco-
noci el mejoramiento de la seguridad, lo que incluso motiv la disminu-
cin de los efectivos militares y policiales de la MINUSTAH a los nmeros
anteriores al terremoto. Sin embargo, el Mandato mantiene el carcter de
la misin segn el captulo VII de la Carta.13 En numerosos acpites se des-
taca el esfuerzo realizado por la PNH, e incluso se valora de manera parti-
cular el aumento de las patrullas y la mayor interaccin con la poblacin
civil. Estos antecedentes fundamentan el nfasis que pone la Resolucin
en la necesidad de incrementar los recursos que el gobierno destina a la
PNH. Especficamente, solicita a las autoridades poner atencin y brindar
apoyo al plan quinquenal de desarrollo de la PNH.
el papel de otras naciones occidentales

Francia sigue considerando a Hait dentro de su rea de influencia cul-
tural. Nunca abandon esta pretensin, a pesar de la influencia poltica
y militar de los Estados Unidos. Francia ha intentado mantener una pre-
sencia durante los ltimos decenios bsicamente a travs de su vincula-
cin con la llamada oposicin burguesa. Aprovecha tanto este vnculo
poltico como la influencia que le da la cooperacin internacional.
Canad recibi muchos refugiados haitianos durante el perodo que
se extiende de 1957 a 1990. Ahora ellos forman una minora significativa
en Quebec. Canad particip en varias intervenciones internacionales
13 El referido Mandato reduce a 7340 la cantidad de efectivos (oficiales y

tropa), a la vez que fija en 3241 efectivos el componente policial de la misin
internacional. Pero sobre todo insiste en que la MINUSTAH contine
brindando apoyo al fortalecimiento institucional y ejecutando proyectos de
efecto rpido que contribuyan a incrementar la confianza de la poblacin.
El texto subraya dos asuntos importantes en la actual coyuntura: las graves
violaciones que afectan a los nios vctimas de la violencia armada y el trfico
de armas pequeas. Para ambos flagelos propone acciones, tanto al gobierno
haitiano como a la comunidad internacional.

en Hait entre 1994 y 2004, y contina proporcionando ayuda sustancial

al pas.
Espaa ha sido tradicionalmente un importante actor. Hoy es el tercer
donante bilateral, despus de los Estados Unidos y Canad, y el cuarto
en la respuesta a la emergencia del terremoto (tras los Estados Unidos,
Canad y Arabia Saud). Hait est incluido dentro de los pases priori-
tarios de la cooperacin espaola, aunque Espaa no tiene all intereses
geoestratgicos definidos, ni responsabilidades histricas directas. Es un
actor respetado y valorado por su enfoque desinteresado y es de los po-
cos Estados europeos que mantienen una representacin diplomtica
permanente, junto a Francia y Alemania.
organismos financieros internacionales
Los principales organismos financieros internacionales que conceden

crdito a Hait y Latinoamrica son tres: el Fondo Monetario Internacio-
nal (FMI), el Banco Mundial (BM) y el Banco Interamericano de Desa-
rrollo (BID). Ellos estn llamados a jugar un papel central en la recons-
truccin y desarrollo futuro de Hait.
La cooperacin internacional con Hait debe partir, necesariamente,
tanto de las condiciones creadas por la crisis como de la asuncin de
las nuevas realidades poltico-sociales de Amrica Latina. El perodo an-
terior a la crisis se caracteriz por el intento de establecer una organi-
zacin unipolar del sistema internacional, y por la hegemona de una
concepcin nica de la estructuracin de la sociedad, la poltica y la eco-
noma. Ella se expresaba ntidamente en las premisas de las instituciones
financieras internacionales que presiden la cooperacin. La actual crisis
financiera est abriendo camino a una nueva perspectiva de multipola-
rismo y a diversas visiones de la vida social. La recesin econmica global
prueba que se ha dado un significativo cambio de poder en el sistema
internacional. En sustancia, se est en presencia de una crisis que es pol-
tica y lo es tambin del modelo de desarrollo que se ha aplicado. La crisis
financiera est impulsando cambios globales muy profundos, por ejem-
plo con respecto a las relaciones de poder en la toma de decisiones sobre
los bienes pblicos globales. Un ejemplo lo proporcionan las reuniones
del G8 y el G20. La recesin global genera dudas sobre el modelo de
desarrollo, por lo tanto existe un espacio muy amplio para nuevas solu-
ciones y propuestas creativas. En este contexto complejo, la cooperacin

sur-sur puede ser relevante, debido a su apuesta por las capacidades na-
cionales, muy necesitadas en un momento de resurgimiento del Estado
como actor central en la economa nacional y global.
Sin embargo, tambin hay algunos riesgos. El primero consiste en la
imprevisibilidad de la crisis, que puede llevar a bruscos cambios polti-
cos. En segundo lugar, tambin los proveedores del sur pueden verse
afectados por la necesidad de reducir gastos y, por tanto, de limitar los
recursos para la cooperacin. Finalmente, los donantes convencionales
parecen estar apostando por la cooperacin sur-sur como una opcin
para recortar su propio financiamiento para el desarrollo desde el norte.
Todo esto conlleva una mayor exigencia de eficiencia.
las relaciones con amrica latina y el caribe
Histricamente, la relacin de Amrica Latina con Hait ha sido bsica-

mente retrica. Visto como un pas muy pobre, de escasos logros demo-
crticos, siempre fue considerado un problema antes que un socio. El
principal mediador de esta relacin para la mayora de los pases latinoa-
mericanos ha sido la Organizacin de Estados Americanos (OEA). A tra-
vs de esta institucin los pases latinoamericanos canalizaron su accin
con Hait. As fue hasta la ltima crisis del gobierno de Aristide. Despus
la OEA tuvo una presencia menos relevante dado que la llamada Conver-
gencia Latinoamericana (Argentina, Brasil y Chile) ocup el espacio por
medio de la MINUSTAH.
Los pases del Caribe, por su parte, desarrollaron acciones a travs de
la CARICOM. Particularmente, en la ltima crisis en torno a Aristide.
La presencia de Amrica Latina ha sido notable dentro de la MINUSTAH.
En diciembre de 2009, en Hait haba militares y policas de al menos 13
pases del continente, por lo que se trat de la primera misin de paz
de Amrica Latina. Desde 2004, la contribucin militar de los pases
latinoamericanos oscil entre el 40% y el 60% del total de fuerzas de
paz que la ONU despleg en Hait. Sin embargo, este compromiso es
muy desigual y disperso. Brasil y Uruguay ponen ms de la mitad de los
soldados. Con Argentina y Chile, representan el 84% del contingente de
cascos azules latinoamericanos.
La mayora de los observadores coinciden en que Brasil es el princi-
pal agente de la participacin latinoamericana en Hait. El dossier Hait
es clave para que Brasil haga valer internacionalmente su condicin de

potencia regional. Sin embargo, los pases latinoamericanos han logrado

establecer una dinmica relativamente coherente y coordinada dentro
de la MINUSTAH y, a nivel poltico, dentro de la OEA, as como tambin
en el Consejo de Seguridad.
A raz del terremoto, los pases de Amrica Latina reafirmaron su com-
promiso de ayuda. Brasil, Chile, Cuba, Repblica Dominicana, Ecuador
y Venezuela fueron los primeros en responder. En respuesta al Plan
Marshall programado para ser discutido en la Reunin Ministerial Pre-
paratoria de la Conferencia de Montreal el 25 de enero de 2010, la Al-
ternativa Bolivariana para los Pueblos de Nuestra Amrica (ALBA) se
apresur a anunciar el mismo da un plan estratgico de mediano y largo
plazo para la ayuda humanitaria y la reconstruccin de Hait, con la
salud como eje central. A los pocos das, la Unin de Naciones Sura-
mericanas (UNASUR), creada en 2008, comprometi 300 millones de
dlares para apoyar la reconstruccin de Hait. Durante esta cumbre,
UNASUR llam a los Estados miembros a establecer una nueva forma
sur-sur de cooperacin.
Pases como Venezuela, Cuba o Ecuador, que abiertamente se eti-
quetan como de izquierda, estn a favor de una alternativa regional,
una estrategia ms bien contraria a la que han adoptado los principa-
les actores externos en Hait (por ejemplo, Canad, Estados Unidos,
Francia, BID, FMI, Banco Mundial, Unin Europea). Por otra parte,
los principales contribuyentes de soldados, a saber, Brasil, Argentina
y Chile (que slo envi una delegacin de bajo nivel a la cumbre de
UNASUR), se encuentran atrapados entre el martillo y el yunque. Cada
vez que pueden, procuran reafirmar su compromiso con un enfoque
de Amrica Latina que es distinto del expuesto por un segmento de la
comunidad internacional. Junto con mantener cierta perspectiva de
autonoma regional, deben cuidarse de no enemistarse con sus socios
en la MINUSTAH y el Consejo de Seguridad de la ONU. De lo con-
trario, corren el riesgo de alinear en contra a dos pesos pesados: los
Estados Unidos y Canad. En tales circunstancias, es difcil creer que la
reconstruccin de Hait podra ser el laboratorio que finalmente d
lugar a una Amrica Latina que hable y acte con una sola voz.
las relaciones con el vecino

La poltica exterior de la Repblica Dominicana gira en torno a dos ejes.
El primero es, obviamente, como para la mayora de pases de la regin,
el que comunica con Washington. El segundo une Santo Domingo con

Port-au-Prince. Este ltimo tiene menos que ver con los intereses comer-
ciales que con los problemas de seguridad. Hait y Repblica Dominica-
na son, por las circunstancias histricas, dos naciones atrapadas en una
pequea isla del Caribe. Un caso raro, de hecho: los eventos que ocurren
en un lado de la isla tienen un impacto final en el otro lado. No hay
manera de que la Repblica Dominicana escape a esto, y por eso sus
relaciones con Hait han sido siempre ms una cuestin de seguridad
que de otra cosa. La poltica exterior del gobierno dominicano hacia
Hait est en aparente contradiccin con sus polticas hacia los ciuda-
danos haitianos que viven en la Repblica Dominicana. Mientras que
los migrantes haitianos son objeto de discriminacin, sufren frecuentes
violaciones a los derechos humanos y deportacin, las relaciones exte-
riores dominicanas con Hait no son conflictivas sino incluso cordiales.
Adems, mientras que Hait es popularmente percibido en la Repblica
Dominicana como un pas inestable y catico, el gobierno dominicano
ha sido muchas veces indiferente frente al pas. En todo caso, en el go-
bierno dominicano actual se manifiestan tanto tendencias que quisieran
una colaboracin estrecha entre ambos pases como otras que manifies-
tan desconfianza y prefieren la precaucin.
las ong: actores nacionales o externos?
Su presencia en Hait es extensa e intensa. En 2006 haba registradas

ante el ministerio haitiano ms de trescientas. Su presencia ha sido nece-
saria, aunque muy discutida. Qu tipo de actores constituyen las ONG?
Es una pregunta que tiene contradictorias y controversiales respuestas.
El estudio de estas organizaciones es una tarea pendiente, e indispen-
sable, de realizar. En una nacin pobre como Hait, ellas sustituyen las
carencias de un Estado dbil, tanto en la provisin de servicios como
salud, educacin y habitacin, como en las polticas contra la pobreza y
la desigualdad.
Muchas se dedican a programas de desarrollo local y nacional a media-
no y corto plazo. Sus orientaciones humanitarias o religiosas son diver-
sas, y tienen una escasa articulacin con las polticas ms centralizadas de
coordinacin y con los objetivos nacionales. Despus del terremoto, ms
de cuatrocientas ONG se ofrecieron para desempear tareas en el rea
de la salud. Su coordinacin era imposible en la realidad. Mantienen
en Hait un importante nmero de personas nacionales y extranjeras,

muchas de ellas voluntarias. Son una fuente de trabajo para muchos hai-
tianos y mueven una cantidad de recursos financieros muy significativos.
Asumir una caracterizacin, descripcin y evaluacin de su presencia
constituye, insistimos, una tarea ineludible.
corolario: el desafo de la construccin institucional
Dos aos despus del terremoto, la situacin humanitaria continuaba

siendo grave. Cerca de 800000 personas vivan en campamentos impro-
visados, en situacin de hacinamiento e insalubridad. Todava no era
viable la erradicacin de los campamentos ni la reubicacin de los des-
plazados con un mnimo respeto a sus derechos bsicos. Segn cifras
proporcionadas en mayo de 2011 por un jurado de expertos designado
por la ONU, la epidemia de clera caus 6700 muertos desde que se
inici en 2010, y 485000 personas padecieron la enfermedad. El orga-
nismo internacional consider estas cifras como los niveles ms altos de
presencia de clera en el mundo. La acumulacin de escombros, falta de
agua y contaminacin de las escasas fuentes hdricas haitianas propag
la enfermedad.
La falta de gobernabilidad constituy el principal obstculo para llevar
adelante la erradicacin de los campamentos, el reasentamiento de las
vctimas, la remocin de los escombros y la reconstruccin de los barrios,
todos ellos pasos imprescindibles en el Plan de Accin para la Recupera-
cin y el Desarrollo Nacional.
Los siete meses que pasaron de la segunda vuelta electoral, en marzo
de 2011, a la formacin del equipo de gobierno, en octubre de 2011,
fueron consecuencia de la prolongada nebulosa en la que se sumi Hai-
t despus de los inciertos resultados de los comicios de diciembre de
2010. Las acusaciones de fraude surgieron con fuerza al da siguiente de
la primera ronda electoral. Como consecuencia, la violencia se apoder
nuevamente de las calles en las principales ciudades.
La tardanza en la instalacin del gobierno afect negativamente las
acciones de reconstruccin. El nombramiento del primer ministro y la
aprobacin en octubre de 2011 del gabinete ministerial esbozaron el
comienzo de un nuevo momento en la coyuntura poltica haitiana. El
presidente Michel Martelly debi dialogar con un Parlamento adverso
y conseguir su apoyo para la aprobacin del plan de gobierno, con 81
votos a favor y 7 abstenciones. A partir de entonces se sucedieron los

anuncios para materializar la cooperacin internacional comprometida

en sucesivas conferencias de pases donantes.
El nuevo gobierno enfrent de partida dos desafos: primero, el res-
tablecimiento de una fuerza de seguridad propia, ya sea por medio
de la creacin de una nueva fuerza militar o por medio del fortaleci-
miento de la Polica Nacional de Hait. Esta institucin deber lograr
la confianza de la ciudadana y subordinarse al poder civil nacido de
las elecciones, conservando su neutralidad poltica, a la vez que debe
garantizar la paz y la estabilidad, y continuar la reconstruccin. Pero
sobre todo debe adquirir capacidades para reemplazar paulatinamente
a la MINUSTAH.
Por otra parte, la reconstruccin institucional implica estrechar el es-
pacio que hay entre el poder del presidente y los ciudadanos, mediante
el fortalecimiento institucional y los acuerdos entre los liderazgos pol-
ticos. Las cuestiones prioritarias son la reforma de la Constitucin y la
organizacin de las elecciones legislativas y locales. Esta dinmica abre
la posibilidad de que Martelly organice su propio partido poltico y
tambin de que el partido Fanmi Lavalas, de Aristide, vuelva a la escena
electoral.
posibilidades de restablecimiento
de una fuerza de seguridad propia
El eventual restablecimiento de las Fuerzas Armadas haitianas careci del
apoyo de la comunidad de pases donantes, entre ellos Estados Unidos,
Canad y Francia. Tampoco fue considerada en la Resolucin del Con-
sejo de Seguridad, ni en el informe del secretario general a la Asamblea
General de la ONU. Las opiniones de los haitianos sobre el tema estn
divididas entre los que reivindican el derecho a defender la soberana y
los que advierten que el pas tiene otras prioridades.
La decisin estadounidense de fortalecer la PNH se interpreta tam-
bin como oposicin al inters del actual presidente haitiano en el resta-
blecimiento de las Fuerzas Armadas, consigna que agit en la campaa
y que tiene acogida entre sus partidarios. Tal perspectiva fue presentada
por Martelly como un camino para lograr el retiro de la MINUSTAH, de
cuya presencia en Hait se mostr crtico antes de llegar a la presidencia.
Las antiguas Fuerzas Armadas haitianas contaban con unos 8000
miembros cuando fueron disueltas en 1994 por el entonces presiden-
te Jean Bertrand Aristide, al recobrar el poder del que haba sido de
salojado por un golpe militar.

Las implicaciones polticas de una reposicin de la fuerza militar, tanto

como la urgencia de resolver necesidades ms apremiantes, desaconsejan
seguir adelante con tal iniciativa, segn diversos observadores.
En estrecha relacin con la seguridad y la defensa se ubica la reforma
del Poder Judicial. Un estudio del International Crisis Group (ICG) de
octubre de 2011 analiza este proceso y coincide con el informe del secre-
tario general de la ONU a la Asamblea General, que valora el nombra-
miento legal del presidente de la Corte Suprema. El centro de estudios
da cuenta de un leve mejoramiento de la administracin de justicia en
Hait, mbito donde los cambios han sido extremadamente lentos.
La falta de institucionalidad del Poder Judicial constituye un obstcu
lo real para el proceso democrtico, por lo cual el ICG insta a retomar
la reforma que se inici en 2009 y qued interrumpida tras el terremo-
to. Entre las acciones ms urgentes se identifican la modernizacin del
Cdigo Penal (vigente desde hace 174 aos), la creacin de una escue-
la de formacin de jueces y la construccin de infraestructura adecua-
da. Muchas dependencias quedaron destruidas por el terremoto, pero
la falta de logstica apropiada tambin es parte de los problemas de
antao.
la construccin institucional
La agenda que debe resolver Martelly se divide en siete dominios prin-
cipales: gobernabilidad, justicia y rgimen penitenciario, seguridad, cre-
cimiento y empleo, educacin, salud y naturaleza de la cooperacin con
la comunidad internacional. Este listado de temas es producto de la con-
sulta hecha por el Club de Madrid para un acuerdo nacional entre los
distintos actores haitianos.
La bsqueda de un acuerdo nacional ser por muchos aos un ele-
mento central de la agenda poltica del pas. Siempre ha sido un pro-
blema difcil de resolver. Como se ha sealado, la clase poltica haitiana
no ha sentido predisposicin por las conductas asociativas. Hoy, la pers-
pectiva de construir una agenda unitaria para enfrentar los inmensos
desafos que plantea la tarea de reconstruir y desarrollar el pas reapare-
ce con fuerza, como demanda interior y como demanda de la comuni-
dad internacional. Sin embargo, dadas las fuertes querellas internas, las
desconfianzas mutuas y los prejuicios entre adversarios, la tarea aparece
realmente difcil, aunque no por ello pierda urgencia y pertinencia.
El problema sustantivo parece ser la constitucin de un Estado de de-
recho, proyectable y sostenible en el tiempo, con reglas de juego compartidas

y objetivos econmico-sociales. Tambin es necesaria la explicitacin de

las motivaciones e intereses de los actores que desean participar en este
esfuerzo.
Algunas acciones deben apuntar a objetivos de corto y mediano plazo;
otras, a objetivos de largo plazo. Las del primer caso se resumen en la
bsqueda de un acuerdo poltico para enfrentar tanto la reconstruccin
como la generacin de un gobierno con una fuerte legitimidad y capa-
cidad de accin. Los principales protagonistas de esta iniciativa tendran
que ser los actuales actores polticos. El papel del Ejecutivo y su predis-
posicin son cruciales.
El acuerdo de las Naciones Unidas que le dio mandato a la misin en
Hait de 2004 encarg a esta de ayudar al gobierno de transicin en sus
esfuerzos por entablar un proceso de dilogo y reconciliacin nacional.
Esto se transform en un lugar comn en el discurso de los sujetos na-
cionales y en una demanda reiterada de la comunidad internacional. Ha
sido aceptado por ser polticamente correcto, pero ha tenido muy dife-
rentes significados para cada actor y, en consecuencia, se imagina como
el resultado de agendas diversas. Los participantes tienen imgenes am-
biguas sobre ello. La idea tambin tiene un significado propio para los
gobiernos de la comunidad internacional.
Esto significa que, ms all de la retrica, no existe una caracterizacin
compartida de la naturaleza de la crisis, ni de sus causas. Se hacen pocos
esfuerzos para producir este anlisis comn. Por ejemplo, la carencia
por parte de Hait de un Estado propiamente dicho (instituciones, reglas
del juego, aparato y fuerza, transparencia, controles) no ocupa un lugar
relativamente importante en la conversacin.
El problema de mayor envergadura ha sido la falta de conocimiento
de los intereses que estn en juego. Se ha partido de la hiptesis de que
existe conciencia de la necesidad del cambio, inters en reconstruir y re-
fundar el pas, y de que los actores y protagonistas que tienen voluntad
de cambiar son la inmensa mayora del pas. Uno de los factores que ha
impedido clarificar los intereses reales en juego fue la reiterada interven-
cin de fuerzas exteriores en los momentos agudos de ingobernabilidad
y crisis. Este hecho es comparable a tener un baln de oxgeno a mano.
La situacin de emergencia actual (han existido muchas en el pasado
que justificaron la intervencin de fuerzas exteriores) puede caracte-
rizarse bsicamente como una coyuntura de reconstruccin, goberna-
bilidad y seguridad. Sin embargo, los protagonistas nacionales tienen
diagnsticos distintos sobre los orgenes estructurales de esta situacin y,
por lo tanto, de la fuerza poltica que requiere su superacin. Tambin

existen distintas visiones en la comunidad internacional, los pases que

la integran y la MINUSTAH. No hay un lenguaje mnimamente consen-
suado, convencional y operativamente elaborado.
Tambin son distintas las ideas sobre el momento en que la reconci-
liacin debe darse. Unos creen que debe iniciarse lo ms pronto posible;
otros, despus del prximo proceso electoral. En todo caso, la misma
discusin representa, en alguna medida, el inicio de un proceso, aunque
no proporcione ninguna garanta sobre su orientacin y resultados.
El hecho es que todos sienten la necesidad de que haya un proceso de
dilogo, aunque falte el suficiente sentido comn para este avance. El
mayor problema es que muchos lo confunden con una negociacin para
la obtencin de consensos con resultados inmediatos. Por todos estos
factores, la palabra dilogo puede transformarse en un lugar comn
sin contenido. Es fundamental reducir el significado de dilogo, de tal
manera que la posibilidad de asociarlo a fracaso quede alejada.
Hay que asumir la dificultad que tienen los protagonistas para hablar
de sus desacuerdos y de los intereses que representan o quieren defen-
der. Este es, por lo general, un peligro que tienen las retricas del con-
senso: eluden la legitimidad de las diferencias y los desacuerdos, y lo que
ms importa es un acuerdo en los procedimientos para resolverlos.
En un sentido civil, poltico, las reconciliaciones tienen precisamen-
te que ver con la desdramatizacin de las diferencias y los desacuerdos,
con la legitimacin de la deliberacin como el nico instrumento til
para constituir proyectos nacionales viables y democrticos. Y tambin
tienen que ver con el sinceramiento de los intereses en juego. Tener
intereses no es perverso en s, sea quien sea quien los tenga. Lo proble-
mtico es su oscurecimiento; es la confusin entre lo legal y lo criminal
en un discurso que apela al bien general.
El tema de la confianza es central: confianza entre los actores polti-
cos, entre los poderes del Estado, entre los poderes y la sociedad, entre
los actores nacionales e internacionales. La confianza es la base de la
gobernabilidad y de la posibilidad del pas de contar con un proyecto na-
cional comn que le permita participar y competir en un mundo globa-
lizado. Es el fundamento de una relacin virtuosa entre gobernabilidad
y democracia.
La confianza permite transformar la poltica y la gobernabilidad en un
bien pblico de alto contenido simblico, con un significado tico; una
actividad fundada en valores y virtudes pblicas, consensos y reglas del
juego compartidas y de largo plazo. Ello permite consolidar la estabili-
dad del sistema.

Para construir la confianza debe elaborarse y desarrollarse una volun-

tad poltica orientada a modelos cooperativos. La confianza es una variable
dinmica de alta significacin para la secularizacin de las instituciones
polticas. Ella se produce inicialmente al nivel ms bsico, esto es, el
ciudadano, y se densifica a medida que opera en los niveles superiores,
hasta hacerse impersonal y una caracterstica genrica del sistema. Su in-
tensidad es variable: depende de factores como la distribucin equitativa
de cargas y derechos polticos, la certeza y rutina de los sistemas de eva-
luacin y control, la existencia de espacios pblicos de comunicacin y,
fundamentalmente, de la frecuencia y calidad de los intercambios entre
los liderazgos polticos.
La confianza es un valor derivado de una gama muy variada de con-
ductas y, por lo tanto, debe construirse en un proceso. La confianza en
la poltica no depende de pactos o acuerdos, explcitos y en fechas de-
terminadas, aunque su cumplimiento riguroso sea una condicin de su
construccin; depende de la certeza de ciertas conductas bsicas entre los
actores, enraizadas en ellos por su cultura, y que se activan espontnea o
concertadamente frente a los estmulos del sistema poltico.
Hablar de dilogo en la actual coyuntura haitiana significa referirse
a un proceso, a un conjunto de actividades no necesariamente estructu-
radas jerrquicamente ni dependientes unas de otras; muchas veces de
naturaleza horizontal y relacionada. Se trata de realizar actividades de
formatos variados, que incluyen seminarios, encuentros, anlisis varios,
proyectos especficos, etc. Este proceso tiene como propsito ir consti-
tuyendo progresivamente un sentido comn e ir dotando de confianza
y un lenguaje mnimo compartido a un grupo significativo de personas.
Parece vano intentar aplicar modelos conceptuales y principios quizs
adecuados a otros sistemas diferentes, en los que las nociones de crisis y
de estabilidad, los compromisos y acuerdos, as como las instituciones y
los procedimientos democrticos tienen significados muy distintos. Por
esto mismo, el dilogo debe restringir al mnimo la participacin de la
comunidad internacional, y debe desarrollarse entre los actores nacio-
nales, de manera plural, incluyente y representativa de todas las fuerzas
polticas, regiones y sectores sociales. Los resultados del acuerdo deben
ser garantizados en una posible enmienda constitucional.

6. El Salvador: la gestin
de un nuevo ciclo poltico
Sergio Aguiada
introduccin
Las elecciones de 2009 en El Salvador marcan una coyuntura

poltica de gran significacin y trascendencia para el conjunto de las de-
mocracias centroamericanas. La alternancia pacfica en el poder es vista
como el corolario de los acuerdos de paz que responde a una demanda
instalada de cambio como reflejo del agotamiento de los esquemas de
polarizacin poltica y muestra la madurez de la democracia salvadorea.
Sin embargo, esta democracia se encuentra amenazada por los efectos
sociopolticos negativos de una doble crisis: la econmica y la de segu-
ridad, cuyas evoluciones siguen siendo inciertas y cuyas soluciones tras-
cendern ampliamente la capacidad de los actores nacionales, si estos
actan por s solos o si se cierran a posibilidades de acuerdos.
El Proyecto de Anlisis Poltico y Escenarios Prospectivos (PAPEP)
ha realizado un seguimiento de las principales tendencias polticas y so-
cioeconmicas, y sus resultados han sido plasmados en dos importantes
informes: el primero es El Salvador: el camino hacia un nuevo ciclo poltico.
Escenarios de gobernabilidad 2009-2010, y el segundo, El Salvador: entre la de-
manda y la gestin del cambio. Escenarios de gobernabilidad 2010-2014. Este l-
timo aborda el tema del cambio desde las tendencias estructurales de la
economa, la poltica y la seguridad, pero sobre todo desde el anlisis de
los liderazgos y el punto de vista de la ciudadana. Adems, el PAPEP de
El Salvador ha hecho un seguimiento constante de la coyuntura poltica
que se ha plasmado en diversos documentos internos, caracterizados por
analizar una amplia gama de fuentes primarias (encuestas, entrevistas a
lderes, grupos focales, estudios especficos de analistas) y fuentes secun-
darias (seguimiento de prensa y bibliografa acadmica e institucional).
A fin de explorar los cambios en el esquema de gobernabilidad que
caracterizaba los aos signados por la alternancia poltica, y contrastar
los hallazgos del seguimiento que hizo el proyecto PAPEP en El Salva-
dor, este trabajo presenta en una primera parte la sntesis de la coyun-

tura del pas a inicios de la gestin de Mauricio Funes, y la oportunidad

que se presentaba en funcin de lograr el ideario de cambio en la po-
blacin, referido sobre todo a la resolucin de aspectos pragmticos,
como la mejora de la calidad de vida en trminos de resolver la doble
crisis. En una segunda parte, se consideran los escenarios posibles que
el PAPEP plante, analizando la gestin poltica y la gestin pblica
como variables, a fin de mostrar tanto los riesgos que conllevan las de-
cisiones o coyunturas presentes como las estrategias que podran llevar
a El Salvador al cambio esperado. Finalmente se hace una evaluacin
de lo transcurrido a tres aos del inicio de la gestin de Funes, que cul-
mina con reflexiones sobre el escenario que describen la coyuntura y
las condiciones de deterioro o mejora de las variables que contrastan
los escenarios.
la demanda de cambio
En torno a la campaa electoral y tras el resultado de las elecciones de

2009, se abri un debate importante sobre la demanda social por el cam-
bio. El contenido de este imaginario, a diferencia de otros pases de la
regin, est revestido por una demanda muy pragmtica, que rebasa los
clivajes tradicionales de la poltica (izquierda/derecha) y la sociedad sal-
vadoreas (ricos/pobres; campo/ciudad): es una demanda por mejores
condiciones de vida que se instala en un momento en que se perciba
que estas empeoraban por la apremiante situacin econmica y la an-
gustiante situacin de seguridad, todo lo cual pona en cuestin los insu-
ficientes avances sociales.
Cuenta de ello dan los resultados de la encuesta PAPEP 2009, segn
la cual 68,1% de quienes afirmaron haber confiado su voto al Frente Fa-
rabundo Mart para la Liberacin Nacional (FMLN) dijo haberlo hecho
porque deseaba un cambio. Estos resultados son consistentes con otro
estudio postelectoral que seala:
Las principales razones para votar por el partido ARENA [Alianza

Republicana Nacionalista] fueron: la confianza que se le tiene al
partido (35,7%) y las propuestas del candidato (13,6%), mientras
que quienes optaron por el FMLN dijeron haberlo hecho por la
necesidad de un cambio (60,2%) y por las propuestas del candidato
(18,7%) (Crdova y Loya, 2009).

el salvador: la gestin de un nuevo ciclo poltico 217
As, el factor movilizador del voto mayoritario de 2009 circunda un ima-

ginario de cambio signado por nociones relativas a una demanda ge-
nrica de mejorar (29,8%), seguida de demandas ms bien acotadas a
mejoras en las condiciones sociales y econmicas del pas (15,8%). Segn
la encuesta referida, el 81% de la poblacin entiende el cambio como
mejora, como algo diferente, o como renovacin y/o transformacin.
Ahora bien, profundizando un poco ms sobre la orientacin de ese
cambio, a partir de los grupos focales realizados en septiembre y octubre
de 2009, se tiene, por un lado, que la mayor parte de las expectativas de
cambio estn puestas en el rea de seguridad ciudadana; lo principal es
dar mayor tranquilidad y seguridad a la poblacin: Ms que todo, para
m, el cambio fuera primeramente, de entrada, la violencia, hay mucha
delincuencia; o sea, necesitamos un cambio radical en ese aspecto. Por
otro lado, el segundo gran tema que concentra la atencin de las expec-
tativas de cambio tiene que ver con lo econmico y lo laboral. Segn los
grupos focales, el cambio est estrechamente vinculado a que se generen
ms fuentes de trabajo, se mejoren los salarios y existan posibilidades de
acceso a microcrditos (Prado, 2009).
La encuesta PAPEP 2009 tambin seala que, en relacin al gobierno
anterior, la poblacin espera cambios sustantivos en los temas de salud,
seguridad, poltica econmica, poltica de proteccin al medio ambiente
y sistema educativo.1 Como se desprende del siguiente cuadro, la poltica
de seguridad y las polticas econmicas seran los dos temas en los que el
gobierno debera marcar distancia respecto a lo realizado en el gobierno
anterior.
Si bien hay cierto grado de consenso sobre las polticas en las que
debe enfocarse el cambio, la poblacin se muestra dividida a la hora de
mencionar la intensidad de dicho cambio. De esta forma, el 50,5% de
los ciudadanos encuestados se inclina por los cambios moderados en el
pas, mientras que el 49,3% se muestra a favor de cambios extremos. Esta
preferencia por el tipo de cambio extremo o moderado no responde-
ra a un clivaje poltico-ideolgico sino que ms bien estara influenciada
por cmo se sienten o cun afectados se perciben los distintos sectores
1 La pregunta se formul de la siguiente manera: Con relacin al gobierno

anterior, qu nivel de cambio considera que necesita el pas en. Para ello,
se les pidi directamente a los entrevistados que opinaran sobre el nivel de
cambio en cada uno de esos cinco aspectos, seleccionando un nmero en
una escala de 1 a 10, donde 1 significa ningn cambio y 10 cambiarse
totalmente.

de la poblacin respecto de la situacin econmica o de la inseguridad.

Se verifica una relacin positiva entre la percepcin de inseguridad y la
intensidad de demanda de cambio; la poblacin que se siente ms inse-
gura demanda cambios radicales, mientras que la poblacin con menor
inseguridad subjetiva se inclina por el cambio moderado.
Grfico 6.1. Nivel de cambio necesario en un conjunto de

polticas pblicas (2009)
10
8
8,8
8,0 8,2 8,3
7,7
6
Promedio
0
Sistema Sistema Polticas Polticas Seguridad
de salud educativo proteccin econmicas
medio ambiente
Error bars: 95% CI
Fuente: Elaboracin propia con base en la encuesta PAPEP (2009).
Pero si bien hay una demanda de cambio instalada a partir del gobierno
de Funes, tambin se despiertan temores respecto de que las medidas a
ser adoptadas afecten algunas libertades bsicas. As, en una escala de
0 a 100, donde cero significara nada de temor y 100 mucho temor,
se observa preocupacin por cambios que puedan limitar la libertad de
expresin (promedio 65,6) y de culto (61,3), o que se limite el derecho
a la propiedad privada (59), e incluso que se puedan romper relaciones
con los Estados Unidos (54,5). Estos parecen constituir los lmites o las
fronteras del cambio. Los datos muestran que si hay algn aspecto de
la gestin gubernamental que puede generar temor entre la poblacin,
sera la eventualidad de que se tomen decisiones que restrinjan liber-

tades individuales (como expresin y culto) o se afecte el derecho a la

propiedad privada.
Por otra parte, al explorar la temporalidad del cambio, los grupos foca-
les muestran que entre la poblacin existe un amplio acuerdo en que los
cambios que necesita el pas no pueden darse de la noche a la maana,
sino que requieren un proceso y, por lo tanto, demandan tiempo y se dan
paso a paso. La consideracin de que se requiere tiempo y la esperanza de
que el cambio es posible mantienen viva la expectativa: No lo va a arreglar
de ahora para maana, va a ir poco a poco, pienso que se puede uno dar
el lujo de tener cierta expectativa. Y es que la poblacin es consciente de
que el cambio no sera un camino unidireccional, sino que requiere ml-
tiples acciones, donde lo difcil es garantizar las condiciones que lo hagan
posible: Poco a poco, ahorita quizs no se va a ver, porque l [Funes]
hered ms deudas que otra cosa, pero l est tratando.
Si se reconoce que los cambios tomarn tiempo, tambin se afirma
que la poblacin puede empezar a desesperarse porque hay temas ur-
gentes como la delincuencia, la crisis econmica y la falta de trabajo que
agobian a los ciudadanos, lo que hace que se focalicen ms en los resul-
tados esperados antes que en los procesos necesarios para llegar a dichos
resultados: La gente quiere que resuelva primero los problemas de la
delincuencia, el desempleo y la economa; la gente quiere que resuelva
ya eso. Coherente con ello, la encuesta PAPEP 2009 daba cuenta de que
el 91,15% de las opiniones planteaba que las seales concretas de cam-
bio deberan de ocurrir en los primeros dos aos.
la doble crisis
Las expectativas e imaginarios desarrollados en el apartado anterior

guardan convergencia con el diagnstico que hacen tanto la ciudadana
como las elites sobre los principales problemas del pas. En este senti-
do, diversas encuestas sealan a la economa y la seguridad como los
elementos de preocupacin central. Segn la encuesta PAPEP 2009, la
delincuencia (47,7%), seguida por la economa (20,3%), son los prin-
cipales problemas que enfrenta El Salvador. Las temticas asociadas a
la inseguridad y el crimen y aquellos tpicos vinculados a la economa,
como el desempleo, la pobreza y el costo de la vida, concentran el 97%
de las menciones. Estas percepciones no slo son robustas, sino tambin
persistentes. Como se observa, los salvadoreos oscilan, desde hace diez

aos, entre menciones a la economa y a la delincuencia como el princi-

pal problema del pas.
Grfico 6.2. Principal problema del pas,

en perspectiva 2001-2011
100
80
Porcentaje
60
40
20
0
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Economa Delincuencia Otros
Fuente: Encuesta IUDOP, noviembre 2011.
Para la gran mayora de los lderes entrevistados en el marco del informe

El Salvador; entre la demanda y la gestin del cambio. Escenarios de gobernabili-
dad 2010-2014, el principal problema que enfrenta el pas tambin tiene
que ver con el deterioro de la seguridad pblica, debido al aumento de
la delincuencia y el narcotrfico y, en segundo lugar, se ubica un conjun-
to de problemas sociales entre los que destacan el desempleo, la pobreza
y la desigualdad. De esta forma, para casi dos de cada tres entrevistados la
seguridad es el tema ms preocupante, y el 71% menciona lo econmico
y social como segunda respuesta a la pregunta de cul es el principal
problema del pas.
Detrs de la demanda de cambios y sustentando el diagnstico ciu-
dadano y el de los lderes, existen datos duros que dan cuenta de la
compleja situacin del pas. Hacia 2009, la tasa de homicidios alcanzaba
proporciones epidmicas: 70 homicidios por cada 100 000 habitantes,
acompaada de ndices igualmente graves en delitos como lesiones, se-
cuestros, extorsiones, robos, hurtos y violaciones situacin de violencia
en la que las principales vctimas han sido los jvenes (90% de los homi-
cidios recae en los hombres jvenes de entre 15 y 34 aos) y las mujeres
(129,4 por milln de mujeres, ocupando en dicho momento el primer
lugar a nivel mundial en femicidios). Segn los grupos focales, la inse-

guridad ciudadana permea cada momento e interviene en cada deci-

sin de la vida cotidiana (qu ponerse, por dnde ir, lugares prohibidos,
hasta qu hora salir, estrategias frente al asalto considerado como una
certeza ms que como una posibilidad) (Prado, 2009). La delincuencia
no es un fenmeno conocido a travs de la televisin, sino un hecho
con el que se convive en el da a da, y que impacta en el nivel personal,
familiar y social a los ciudadanos (Prado, 2009).2
Cuadro 6.1. Principales problemas de El Salvador

(en porcentajes, tres primeras menciones)
(Pregunta cerrada: A su juicio, cules son los principales
problemas que El Salvador enfrenta hoy? Por favor,
nombre los tres ms importantes)
Primera Segunda Tercera Suma

mencin mencin mencin menciones
Seguridad pblica,
62 26 5 93
delincuencia
Desempleo, pobreza,
15 28 28 71
desigualdades sociales
Corrupcin y problemas
10 8 18 36
de liderazgo
Problemas econmicos,
5 31 13 49
crisis mundial
Otros, Ns/Nc 8 7 36 51
Total 100 100 100
Total de consultados 39 39 39
2 Los efectos de la problemtica de la inseguridad se dan en distintos niveles:

en primer lugar, el individual y familiar, pues las personas viven con la
ansiedad de ser agredidas, ellas o sus familiares, o tienen que convivir con
las consecuencias del delito (muerte, pago de rentas); en segundo lugar,
el nivel social, ya que las personas se van retirando y van abandonando sus
espacios pblicos y lugares de encuentro, recluyndose en el espacio privado;
esto deriva en una menor participacin social, en la paulatina disgregacin
de lazos sociales y en el deterioro del espacio pblico, que pierde su cualidad
de favorecedor de la salud psicosocial de una poblacin, para convertirse en
un espacio de amenaza y miedo (Prado, 2009).

De igual manera, para el momento de la transicin, los indicadores

econmicos reflejaban una situacin compleja que pona de manifiesto
mrgenes muy limitados de maniobra para la nueva administracin. La
economa se haba visto impactada desde 2008 por la crisis de los commo-
dities, producindose un fuerte incremento de la inflacin y un profundo
deterioro de la situacin fiscal, principalmente debido al incremento de
los precios de los hidrocarburos. Con el estallido de la crisis de liquidez
y el inicio de la recesin de las economas de los pases desarrollados, los
indicadores econmicos salvadoreos en 2009 reflejaron un agravamien-
to: decrecimiento del PIB real, contraccin del financiamiento externo e
interno, decrecimiento de la inversin, prdida de empleo, decrecimien-
to de las exportaciones y de las remesas familiares, disminucin de los in-
gresos corrientes del Estado, aumento de la deuda pblica y degradacin
de la calificacin de la deuda pblica salvadorea.
Si bien es claro el impacto directo que la crisis financiera y la re-
cesin econmica internacionales tuvieron en el perodo inicial de
la nueva administracin, as como el agravamiento de los ndices de
inseguridad, igualmente cierto es que las condiciones sociales y eco-
nmicas prexistentes colocaban al pas en una posicin especialmente
vulnerable a sus consecuencias. La nueva administracin encontr las
finanzas pblicas del pas en una situacin delicada, caracterizada por
una baja recaudacin tributaria, una rigidez en el gasto y un proceso
creciente de endeudamiento pblico, y una inversin pblica y privada
tradicionalmente baja.3
A lo anterior se suman las profundas desigualdades sociales persisten-
tes: altos niveles de pobreza, de inequidad, bajo nivel educativo, limitada
cobertura de salud, as como la preeminencia de una cultura de violencia
y autoritarismo histricamente arraigada en la idiosincrasia salvadorea
3 Entre 1996 y 2004, la carga tributaria del pas se mantuvo entre el 11% y
12% del PIB, para luego subir a alrededor de 14% entre 2006 y 2008. En
2009, sin embargo, se redujo a 13,2% como consecuencia de la recesin
econmica. Por su parte, el dficit fiscal, que haba logrado estabilizarse en
niveles menores al 3% del PIB, se dispar a 5,5% en 2009. La deuda pblica
total, por su parte, ha pasado del 40,1% del PIB en 2001 al 44,5% en 2008,
hasta alcanzar el 52,1% en 2009. Por su parte, la deuda pblica del sector
pblico no financiero represent en el ao 2009 el 48,2% del PIB. La frgil
situacin de las finanzas pblicas se ha visto afectada por el incremento en
los subsidios estatales a ciertos productos clave para las familias y los sectores
productivos en los ltimos aos (transporte pblico, gas licuado, energa
elctrica y agua), los cuales pasaron de 60,8 millones de dlares en 2004 a
420,1 millones de dlares en 2008.

y ejercida permanentemente en los diferentes espacios de socializacin.

Estos son factores que determinan tanto la forma en que los conflictos
son gestionados como las oportunidades que, en tanto sociedad, es posi-
ble generar para sus integrantes.
La complejidad es tal que seguridad y economa resultan interdepen-
dientes, influyndose y alimentndose recprocamente en una suerte de
crculo vicioso, determinando desde las decisiones econmicas y empre-
sariales hasta aquellas ms cotidianas relacionadas con el desarrollo nor-
mal de las personas y su convivencia social. El incremento de la insegu-
ridad ha influido decididamente en la reduccin de la inversin privada
interna y externa. A su vez, la falta de inversin incide en la generacin
de oportunidades de trabajo y en la recaudacin tributaria, limitando
las posibilidades de crecimiento econmico y movilidad, as como de
inversin social por parte del Estado. En los grupos focales se ha en-
contrado que la crisis econmica y la inseguridad constituyen una doble
problemtica que aflige a la ciudadana en igual nivel de importancia
y gravedad, estn amarrados ntimamente, pues el uno depende y se
nutre del otro: a mayor crisis econmica, mayor delincuencia y, a su vez,
a medida que aumenta la delincuencia y la inseguridad, las iniciativas e
inversiones econmicas se reducen (Prado, 2009).
Por ello, desde la perpectiva de la poblacin general, se espera que la
gestin de cambio se oriente a la resolucin de la doble crisis, no necesa-
riamente a su superacin durante el perodo de gobierno del presidente
Funes, pero s al impulso e implementacin de iniciativas por parte del
gobierno tendientes a ello, poniendo especial nfasis en sus capacidades
de gestin poltica entendida como el logro de la correlacin de fuerzas
necesaria, y de gestin tcnica entendida a su vez como la articula-
cin de propuestas viables, en funcin de generar las condiciones para
un dilogo y una negociacin efectivos entre los diversos sectores de la
sociedad.
En ese sentido, para la construccin de los escenarios 2010-2014, la mi-
rada prospectiva sobre la gestin de gobierno actual lleva a privilegiar la
variable de la gestin pblica, siendo la pregunta prospectiva: se operarn
cambios profundos en materia de polticas econmicas y de seguridad
que den esperanza a la poblacin y que encaminen progresivamente el
pas hacia la reversin de la doble crisis? Esto es, qu polticas pblicas
permiten solucionar los problemas de fondo del pas?
Al respecto, se detectan dos desafos mayores. El primer desafo es corre-
gir una suerte de desfasaje existente entre oferta y demanda de polticas
pblicas. La principal preocupacin de los salvadoreos, all donde les

aprieta el zapato de forma cotidiana, es la gravedad de la doble crisis. Es

en el mbito de las polticas econmicas y de seguridad donde deman-
dan cambios profundos y articulados entre s, que establezcan una mayor
diferenciacin con lo realizado por los gobiernos anteriores.
En su forma de ver, la doble crisis supera a cualquier actor nacional. Y
por tanto, la poblacin entiende que un cambio profundo requiere tiem-
po y condiciones. Ahora bien, nueve de cada diez salvadoreos demanda-
ba seales concretas de cambio en los primeros dos aos. Esto no significa
que se estuviera esperando la resolucin de estas problemticas en un pe-
rodo de tiempo relativamente corto. La expectativa tena que ver con que
la nueva administracin colocara con decisin y claridad estos temas entre
sus prioridades ms apremiantes, mandando las seales de que se estaba
tomando accin sobre el asunto. En tanto la problemtica de seguridad y
la economa son percibidas como un crculo vicioso, se demandan iniciati-
vas integrales, articuladas, orientadas al corto y al mediano plazo.
El segundo desafo es el estrecho margen de maniobra fiscal para imple-
mentar polticas pblicas que hagan la diferencia, y definan un nuevo rol
ms proactivo y eficiente del Estado en materia econmica y de seguri-
dad. La primera versin del pacto fiscal, que an no ve la luz, apuntaba
a incrementar la presin fiscal en tres puntos porcentuales en los prxi-
mos cuatro aos, con la lente puesta casi exclusivamente en la urgencia
de cerrar la brecha fiscal y recuperar el camino de la sostenibilidad de la
deuda. La urgencia de ello es indiscutible. Pero si la inversin pblica no
tiene margen para crecer en los prximos aos, o peor an, si se resiente
por los imperativos del ajuste, entonces no hay margen para satisfacer las
principales demandas de los ciudadanos, y para empezar a resolver los
problemas de fondo del pas. Al mismo tiempo, afectar el esquema de
subsidios a la gasolina, la electricidad y el transporte podra tener impac-
tos significativos en la calidad de vida de los salvadoreos.
el esquema de gobernabilidad
En las elecciones de 2009, con una participacin del 63,5%, el FMLN gan
la presidencia de la repblica con el 51,3% de los votos. Por otro lado, el
partido ARENA se convirti en la segunda fuerza electoral y parlamenta-
ria. Como resultado de las elecciones, ARENA dej de ser el partido de
gobierno despus de veinte aos de gobernar el pas, en que gener un
escenario indito; el FMLN y ARENA ocupan posiciones dentro del sis-

tema poltico que nunca haban ocupado formalmente. Aunque ambos

partidos han tenido experiencia de ser gobierno u oposicin en el mbito
municipal, su situacin actual es nueva para ambos en el nivel nacional. El
FMLN ahora tiene que gobernar el pas mientras que ARENA debe ejercer
el papel de principal partido opositor.
La candidatura de Mauricio Funes para la presidencia de la repbli-
ca por el FMLN plante desde el principio un fenmeno nuevo en la
poltica salvadorea: la posibilidad de tener un presidente sin militan-
cia partidista.4 Una vez que el FMLN gana las elecciones, su candidato
se convierte en presidente electo. El da de la toma de posesin Funes
declara que desde ese momento iba a gobernar para todos los salvadore-
os, que su militancia era con el pueblo salvadoreo y no con el partido.5
La conformacin del nuevo gobierno incluy miembros de los partidos
FMLN y Cambio Democrtico (CD),6 miembros del grupo Amigos de
Mauricio y miembros independientes.
Sin embargo, los resultados electorales de enero de 2009 dejaron un
presidente sin mayora legislativa, lo cual haca anticipar a algunos ana-
listas polticos que la oposicin de los tres partidos de derecha ARENA,
Partido Demcrata Cristiano (PDC) y Partido de la Conciliacin Nacio-
nal (PCN) tendra mayora en el seno de la Asamblea Legislativa, po-
niendo al gobierno del presidente Funes en dificultades para impulsar
sus iniciativas. Sin embargo, se produjo un cambio inesperado en el es-
cenario poltico, cuando en octubre de 2009, doce diputados se escin-
dieron del partido ARENA y crearon un grupo parlamentario indepen-
diente: Gran Alianza por la Unidad Nacional (GANA). A partir de este
cambio, se abri un nuevo escenario legislativo en el que se hallaron
tres bloques opositores importantes (ARENA, PCN y GANA), que a su
vez se afirmaba como ms diverso y dinmico en la constitucin pragm-
4 No debe confundirse este caso con el fenmeno de los outsiders puesto que
este candidato no llega con un discurso antipartidos ni funda su propio
movimiento. Al contrario, siguiendo el requisito constitucional, se inscribe
como miembro del FMLN y es acompaado en la frmula presidencial por
un candidato a vicepresidente que es lder histrico del partido.
5 Desde la campaa electoral, los ms cercanos a Funes distinguan tambin
entre el candidato y el partido. Ante la probabilidad de un triunfo en las
elecciones de marzo hablaban del futuro gobierno de Mauricio y no de un
gobierno del FMLN.
6 El CD firm un compromiso de apoyo a la candidatura de Funes retirndose
as de la competencia electoral de marzo. Algunos de sus mximos lderes
pasaron a formar parte del nuevo gobierno a partir de junio.

tica de distintos tipos de acuerdos legislativos entre las distintas fuerzas

polticas, alejando el que pareca, al inicio, el escenario ms complejo: el
de una posible parlisis institucional, dado un contexto de gobierno
dividido (parlisis a la hora de enfrentar los cambios demandados, tal
como se muestra en el grfico 6.1). El surgimiento de GANA modific
el tipo de competencia parlamentaria, ms bien basada en issues que en
posiciones ideolgicas. Esta importante novedad surgida de los ajustes
dentro del partido ARENA permitira al FMLN distintas alternativas para
generar mayoras legislativas con cualquiera de los grupos parlamenta-
rios de los mencionados partidos.
Grfico 6.3. Posibles mayoras legislativas a junio de 2010
FMLN 35
53 votos
ARENA 18 48 votos
GANA 13 58 votos
PCN 10 45 votos
43 votos
PDC 2
CD 1
Otros 5
Mayora simple = 43 votos Mayora calificada = 56 votos
Fuente: PAPEP (2010).
Adems del indito panorama legislativo, el presidente cont con mayo-

res espacios para convertirse en un puente entre las posiciones divergen-
tes, apuntalando asimismo una mayor moderacin en la poltica. Desde
el principio de su gobierno se pens que el presidente Funes podra
actuar como un polo que atrajera apoyos desde los extremos hacia el
centro dotando a la competencia de una fuerza centrpeta que contra-
rrestara los impulsos centrfugos que los liderazgos tradicionales de los
partidos ARENA y FMLN inyectaron tradicionalmente a la poltica sal-
vadorea. Por otra parte, el oscilar del presidente entre una relacin
estrecha y distante con el partido que lo llev al gobierno y el importante
capital poltico propio con base en altos niveles de aprobacin en la opi-

nin pblica termin de propiciar el surgimiento de un nuevo esquema

de gobernabilidad en el pas.
En vista de las particularidades de la competencia electoral y sus resul-
tados, este nuevo esquema de gobernabilidad vino signado por tres caracters-
ticas que han estado presentes durante el ejercicio de la administracin
del presidente Funes. En primer lugar, la centralidad de la figura presi-
dencial, expresada a partir de tres elementos:
1. el nfasis que el mismo presidente de la repblica pone en

una de las dimensiones a su cargo, la de jefe de Estado ms
que la de jefe de Gobierno;
2. la distancia entre el presidente de la repblica y el principal
aliado poltico de su gobierno: el FMLN; y
3. el alto capital poltico propio del presidente de la repblica,
quien cuenta con una aprobacin de entre el 65% y el 70%.
En segundo lugar, el hecho de constituir un gobierno de alianza en el

que han concurrido dos partidos polticos (FMLN y CD),7 as como orga-
nizaciones de la sociedad civil y centros de pensamiento e investigacin,
empresariado, representantes de la comunidad salvadorea en el exte-
rior, entre otros. Finalmente, en tercer lugar, se cuenta con un entorno
poltico interno de compleja gestin, el cual se expresa en la precariedad
de la victoria y en las limitadas ventanas de dilogo identificadas con
sectores sociales importantes: la derecha poltica y el gran empresariado.
A travs de la reconfiguracin postelectoral del mapa de actores pol-
ticos, sociales y econmicos, la mayor parte de ellos tiende a emplazarse
en una posicin intermedia y, por esto, favorable respecto de la orienta-
cin y la profundidad del cambio y con disposicin al dilogo y la con-
certacin (Cifra, 2009; Artigas, 2009). Por un lado, el partido en el go-
bierno no tiene inters en provocar una crisis institucional porque est
consciente de que puede afectar gravemente su futuro poltico. Por otro,
la oposicin no tiene inters en provocar una crisis institucional por-
7 CD (Cambio Democrtico), partido de centroizquierda o izquierda modera-

da. Heredero de la agrupacin poltica de organizaciones socialcristianas y
socialdemcratas, as como sindicatos y organizaciones sociales denominado
Frente Democrtico Revolucionario (FDR), que mantuviese una alianza con
el FMLN durante el perodo de la guerra civil y que posteriormente se cons-
tituira como partido poltico con la denominacin de Convergencia De-
mocrtica, CD (1988), para dar paso posteriormente a Centro Democrtico
Unido, CDU (1999), y finalmente a la actual formacin desde 2005.

que (como lo muestra el caso hondureo) los costos pueden ser mucho
ms altos que los que se generaran al tolerar cierta cuota de decisiones
polticas adversas. Por tanto, se vislumbra con moderado optimismo la
posibilidad de construir acuerdos que aseguren la gobernabilidad demo-
crtica. Pero los tiempos polticos son limitados. Si bien las condiciones
para llegar a acuerdos estn dadas, las oportunidades actuales estn vin-
culadas a riesgos potenciales, tales como: el desgaste de la popularidad
del presidente, la posibilidad de que se ahonde negativamente el distan-
ciamiento entre Funes y su partido, el hecho de que algunos actores con
capacidad de veto poltico puedan ejercerlo e impidan la generacin
de acuerdos y alianzas parlamentarias necesarias para la aprobacin de
las polticas pblicas clave.
En este entendido, para la construccin de los escenarios se incorpo-
ra una segunda variable de gestin poltica que se expresa a travs de la
siguiente pregunta prospectiva: se logra articular un esquema de gober-
nabilidad capaz de dotar de estabilidad al sistema poltico-institucional y
de preservar elevados niveles de legitimidad pblica? Esto es: qu esque-
ma de gobernabilidad permite dar respuesta a la demanda de cambio de
los salvadoreos? Cmo se articula un esquema de gobernabilidad que,
por un lado, tenga la madurez de construir sobre una base institucional
preexistente y, por otro, introduzca cambios sustanciales sobre las polti-
cas de seguridad y las polticas econmicas?
Las claves de respuesta parecen encontrarse en tres condiciones. La
primera es la preservacin de la figura presidencial como un puente para
acercar posiciones, para apuntalar una mayor moderacin en la poltica
y fortalecer la institucionalidad democrtica respetando el equilibrio e
independencia de los poderes del Estado. En definitiva, un presidente
para todos.
La segunda es la renovacin y el fortalecimiento del sistema de partidos. Toda
transicin importante supone un realineamiento de los factores de po-
der, implica una reflexin profunda sobre el rol que estos deben asumir
en el nuevo contexto poltico y presupone una capacidad de renovacin
de propuestas polticas y programticas acorde con las demandas y ex-
pectativas de la ciudadana. La tendencia de fondo es redefinir la pola-
rizacin poltica de modo que ya no se d en trminos confrontativos,
en lgicas de amigo/enemigo, sino en trminos de propuestas polticas
claramente diferenciadas dentro de un marco democrtico respetado
por todos. Y ello supone el fortalecimiento de tendencias centristas al
interior de las distintas fuerzas polticas, y la emergencia de nuevas pro-
puestas polticas acordes con el signo de los tiempos.

La tercera clave es la construccin de una nueva generacin de acuerdos. El

esquema de gobernabilidad resultante de las elecciones de 2009 requie-
re capacidades de gestin poltica acrecentadas en todos los actores del
sistema de toma de decisiones polticas salvadoreo. Ni el Frente por s
mismo ni la oposicin por s sola estn en condiciones de dar viabilidad
a las decisiones crticas que demanda el momento histrico. La dinmi-
ca parlamentaria entre los diversos partidos intentando formar mayoras
legislativas y la relacin entre poderes del Estado se torna ms compleja.
No es simplemente la relacin entre dos rganos de gobierno sino entre
varios actores dentro de cada rgano. As, la suerte de las iniciativas de
ley va a depender del apoyo que reciban de su partido, y de una mayora
legislativa donde puede, o no, estar su partido. Esta limitacin tambin
aplica para las iniciativas legislativas de todas las fuerzas polticas con
presencia en el Parlamento.
Es en este esquema que el gobierno tiene que tomar decisiones im-
portantes y urgentes para responder a las demandas de cambio priorita-
rias. Si, en principio, la voluntad de dilogo est a la orden del da, esta
implica abrir debates que muchos actores no consideran ni necesarios
ni deseables, y para los cuales muchos actores no estn preparados, ni
en la visin de lo que se quiere transformar ni en la forma de encarar el
cambio. Y un dato que no es menor: la poltica tiene que buscar formas
ms transparentes.
escenarios de gobernabilidad
La investigacin prospectiva encarada a principios de 2009 identific

cuatro escenarios prospectivos de gobernabilidad para el perodo 2010-
2014. Estos escenarios se construyen a partir de la interseccin de las dos
variables explicitadas en los apartados anteriores, es decir, la variable de
gestin pblica, que cuestiona la formulacin o no de polticas pblicas
encaminadas a revertir la doble crisis, y la variable de gestin poltica, que
aborda la posibilidad o no de articular un esquema de gobernabilidad
que sustente la estabilidad del sistema poltico y de preservar elevados
niveles de legitimidad pblica.
La descripcin de cada uno de los escenarios incorpora asimismo un
mapa de actores, en el que los principales actores del sistema de toma
de decisiones polticas son ubicados segn su eventual predisposicin al
acuerdo y el cambio. Por supuesto, ello no significa que los actores estn

en la prctica ubicados en el espacio sealado, pero el ejercicio permite

dar pautas analticas para visualizar el esquema de gobernabilidad sub-
yacente y predominante en cada escenario. Esto es, el tipo de dinmicas
polticas susceptibles de caracterizar la coyuntura en el mediano plazo.
La variable predisposicin al cambio (eje horizontal) se refiere a las orien-
taciones polticas en disputa; desde aquellas que enfatizan la necesidad
de preservar lo construido profundizando en la misma direccin de los
ltimos gobiernos, hasta aquellas que demandan un cambio profundo
que ponga en cuestin la estructura econmica y poltico-institucional
construida en las ltimas dcadas. A su vez, este eje muestra la cercana o
el alejamiento en las posiciones ideolgicas y programticas de las fuer-
zas polticas, econmicas y mediticas de El Salvador, en funcin de las
posibles propuestas de polticas pblicas en el campo de la seguridad y
la economa.
Grfico 6.4. Escenarios de gobernabilidad
S
La gestin poltica
Escenario 1 Escenario 4
El cambio viable El cambio esperado
No S
La gestin pblica
El cambio bloqueado El cambio inestable
No
Por otro lado, la variable predisposicin al acuerdo (eje vertical) se refiere

al margen de maniobra potencial de los actores polticos, mediticos y
privados para promover acuerdos flexibilizando sus posiciones iniciales,

aun a costa de aceptar poner en cuestin sus propios intereses en el cor-

to plazo en aras de generar mejores escenarios en el mediano plazo. Este
eje se despliega desde posiciones ms firmes e inflexibles, enraizadas en
intereses concretos y/o en posiciones ideolgicas ms cerradas, hasta po-
siciones que reflejan que el dilogo y el acuerdo son parte de una mirada
sobre la forma de hacer poltica en democracia, y por tanto, son un valor
normativo que supone que la conciliacin de intereses pasa tambin por
cuestionar y redefinir los propios.
El hecho de que algunos actores aparezcan en ms de una posicin
indica que no existe total homogeneidad interna. Algunas fuerzas po-
lticas y sociales tienen diferentes sensibilidades que expresan ciertas
divergencias tanto con respecto a la predisposicin al cambio como a
la predisposicin al acuerdo. Este fenmeno ocurre en todas las esferas
representadas en los diagramas, que parecen albergar sectores mode-
rados y radicales. Dependiendo de los escenarios, las diferentes esferas
polticas y sociales se ubicarn de diferente manera, ya sea representan-
do la polarizacin poltica y el bloqueo en materia de gestin pblica,
o el acuerdo poltico y el avance progresivo hacia la redefinicin de
nuevos equilibrios progresivos para la gobernabilidad democrtica en
El Salvador.
Escenario 1: el cambio viable (el equilibrio insostenible)

Las polticas pblicas son insuficientes y parciales para lidiar con la doble
crisis. Los planes anticrisis son importantes para evitar que la situacin
econmica se deteriore al punto de poner en riesgo la sostenibilidad
fiscal y financiera del Estado, pero no permiten visualizar una recupe-
racin vigorosa en el corto plazo. Los planes de seguridad tienden a ser
reactivos y a reposar de forma excesiva en la capacidad de accin de las
fuerzas de seguridad del Estado, controlando slo parcial y temporal-
mente la escalada en los ndices de criminalidad.
Los hacedores de poltica pblica no logran salir de lo ya ensayado,
en buena medida porque no terminan de visualizar las interacciones
complejas de una doble crisis con un componente externo central. Pero
sobre todo porque tanto el margen de maniobra fiscal como las visiones
de corto plazo y los intereses sectoriales de los distintos actores afectados
tienen la fuerza suficiente para limitar de entrada las opciones. La discu-
sin sobre el pacto fiscal se limita a encarar el tema del equilibrio de las
finanzas pblicas, imponiendo lmites importantes a la inversin pblica
y demandando recortes planificados al esquema de subsidios. No hay

mucho margen para polticas fiscales anticclicas, y las polticas sociales

siguen teniendo un rol subsidiario: son una variable dependiente de los
resultados de la poltica econmica. Esto es lo viable, en un escenario de
bajo crecimiento econmico.
Si el conjunto de los actores acepta discursivamente la necesidad de
consolidar grandes acuerdos para enfrentar los problemas del pas, lo
cierto es que no se logra avanzar ms all de algunos acuerdos bsicos
y de carcter de urgencia, sin posibilidad de abrir el debate sobre los
problemas de fondo. Se generan fricciones importantes con el sector
privado y se teme que la relacin entre los actores polticos se debili-
te, primando la impresin de que avanzar en temas de fondo podra
desembocar en dinmicas de polarizacin y de ingobernabilidad, sobre
todo en torno a las elecciones de medio trmino.
Grfico 6.5. Escenario 1: equilibrio insostenible
+
FMLN
Funes
Medios Otros Gobierno

Predisposicin al acuerdo
de Partidos
Otros comunic.
Partidos
ARENA FMLN
ARENA Empresarios
Empresarios Gobierno
Medios de
comunicacin
_ Predisposicin al cambio +
El gobierno del presidente Funes mantiene un frgil equilibrio entre la

apertura hacia los sectores empresariales y la incidencia del Frente en
las decisiones polticas y de poltica pblica. Las condiciones polticas
son favorables a la gobernabilidad, pero la estabilidad depende de la ca-

pacidad gubernamental de acercarse o alejarse de los sectores ms pola-

res. En este juego pendular, las iniciativas presidenciales y las del Frente,
que buscan un cambio ms decidido, tienden a chocar con una negativa
de los partidos de oposicin y el empresariado, producindose un aleja-
miento de los actores hacia los polos. El mapa de actores muestra una
V invertida: con un presidente buscando acuerdos pero teniendo que
lidiar con visiones muy distintas sobre la forma de encarar las soluciones.
En tales condiciones, el gobierno se encuentra limitado en la ejecu-
cin de las polticas pblicas. Las seales de cambio, cuando se dan, son
en torno a temas con respecto a los cuales hay consenso. Pese a contar
con un capital poltico alto, el margen de maniobra del presidente es
reducido. Al preservar los equilibrios polticos y los mecanismos distri-
butivos, tambin se preserva un statu quo que no permite avanzar en la
resolucin de la doble crisis.
La variable central sobre la cual empiezan a reposar las expectativas
de los principales actores polticos y agentes econmicos tiene que ver
con la evolucin del contexto externo. Si la recuperacin econmica
en Estados Unidos se combina con una intervencin ms decidida en
trminos de lucha contra el narcotrfico, es posible que la doble crisis
se revierta, al menos al punto de llevar la situacin a un equilibrio nor-
mal y aceptable para la poblacin, sin necesidad de encarar trans-
formaciones estructurales en el sistema de seguridad y en el modelo
econmico.
De esta forma, la brecha entre la agenda gubernamental y la de la
poblacin se ampla. Los ciudadanos valoran las nuevas formas de ha-
cer poltica promovidas por el propio presidente, la estabilidad poltica
consolidada, la sensibilidad social de su gobierno y el progresivo fortale-
cimiento de instituciones democrticas menos vinculadas a los partidos y
menos atadas a los intereses de factores de poder. Sin embargo, los altos
niveles de inseguridad y la crisis econmica permanecen intactos en el
centro de sus preocupaciones y demandas, al punto que los ciudadanos
opinan que su calidad de vida no mejora.
Tiende a consolidarse un cuadro de resignada impotencia: la mag-
nitud de los problemas es tal que es poco lo que se puede esperar, aun
de un buen presidente y un buen gobierno pero que, por s solos, son
incapaces de enrumbar el pas en la direccin correcta. Los ciudadanos
opinan que la situacin slo puede empeorar. Las altas expectativas es-
tn prontas a tornarse en frustraciones. El equilibrio slo ser sostenible
si los vientos externos empiezan a soplar vigorosamente en la direccin
propicia.

Escenario 2: el cambio bloqueado (la profundizacin de los desequilibrios)

Las polticas pblicas se convierten en parte del problema, no de la so-
lucin. No slo son parciales y desarticuladas en su diseo, sino que ca-
recen de respaldo entre los principales agentes econmicos y sociales.
Y su implementacin choca con dificultades serias de financiamiento y
con capacidades muy limitadas de gestin en el aparato pblico. El sis-
tema de justicia se hace an ms permeable a dinmicas de corrupcin
e impunidad. Las seales de evidente fragilidad del Estado salvadoreo
agravan la doble crisis.
Incluso las polticas sociales y los esquemas de subsidio, que aliviaban
el impacto de la crisis en la calidad de vida de los ciudadanos, son puestos
seriamente en cuestin dadas las enormes limitaciones fiscales y las serias
dudas sobre su sostenibilidad en el corto plazo. El pacto fiscal fracasa, no
slo ante la incapacidad de los actores de generar una visin compartida
sobre sus objetivos de mediano plazo, sino ante las dificultades concretas
que aquejan al conjunto de los actores econmicos y la desconfianza que
genera el manejo de las cuentas pblicas. El dficit fiscal se dispara y la
deuda pblica se torna insostenible, al punto de generar escenarios de
crisis de liquidez.
La urgencia de proceder con un ajuste fiscal drstico en medio de un
escenario de estancamiento o recesin econmica profundiza las din-
micas de la crisis, y tiene un impacto directo en el recalentamiento del
espacio pblico. Los niveles de conflictividad social, que se incrementa-
ron en los ltimos aos al influyo de las expectativas de cambio y del for-
talecimiento de nuevos actores sociales, generan presiones fuertes sobre
el sistema poltico. Y con ellas, las demandas por un cambio de timn
brusco superan la lgica pragmtica del inicio de mandato para generar
clivajes poltico-ideolgicos y de clase.
El desfase entre oferta y demanda de polticas pblicas se vuelve in-
sostenible. La calidad de vida de los salvadoreos se deteriora al punto,
no slo de erosionar la aprobacin de la figura presidencial, sino la le-
gitimidad del conjunto de las instituciones democrticas. Las expecta-
tivas se convierten en frustraciones. No slo predomina el sentimiento
de que el pas va por mal camino, que la doble crisis no se revierte, sino
que a ello se aade la percepcin generalizada de que los gobernantes,
e incluso las propias instituciones, son parte del problema. La alta vul-
nerabilidad de la poblacin joven frente a la delincuencia y la ausencia
de tubos de escape, o al menos de razones para esperar, consolidan
una mirada profundamente crtica sobre el futuro. Si predomina la
resignacin, se incrementa la violencia social. Si predomina la rabia, se

incrementa la violencia poltica. Los ndices de homicidio no alcanzan

un techo.
Un profundo malestar con la poltica se instala entre los ciudadanos
alimentando dinmicas de polarizacin en el sistema poltico salvadore-
o. El gobierno del presidente Funes no logra mantener el equilibrio
entre las exigencias de los sectores empresariales y las que provienen del
propio Frente. Las distancias en lo que hace a las polticas que ambos
perciben como urgentes son cada vez ms grandes y generan distancias
que se tornan insalvables a medida que la crisis se profundiza. Se develan
con mayor claridad varias fuerzas importantes: la gubernamental y las
partidarias. Cada fuerza, desde su posicin y capacidad, impulsa proyec-
tos divergentes en economa y seguridad. Ello impacta en una orienta-
cin errtica de las polticas pblicas y en el deterioro de las capacidades
de gestin.
Grfico 6.6. Escenario 2: profundizacin de los desequilibrios
+
Medios de Funes
comunicacin
Gobierno
ARENA
Gobierno
FMLN
Medios
de
comunic.
Otros
Empresarios
Partidos
ARENA
FMLN
Otros
Empresarios Partidos
El Congreso es el espacio central donde se reproducen las dinmicas del

bloqueo poltico-institucional. Los grupos polticos extremos se fortale-
cen, no slo evitando la emergencia de un nuevo centro poltico, sino

sobre todo promoviendo y ratificando lgicas de polarizacin que pare-

can superadas. Las presiones centrfugas predominan al punto que dos
peligros se ciernen sobre la institucionalidad democrtica salvadorea.
Por un lado, la enorme vulnerabilidad de un presidente sin partido: este
es el escenario 1, que derivara en una crisis poltica en la medida en que
la cada en la calidad de vida genere malestar en los salvadoreos y el
statu quo distancie firmemente al FMLN de la gestin de gobierno. Por
otro, las pulsiones antidemocrticas de grupos polares que no entienden
acarca de ceder terreno: este es el escenario 3, que deriva en una crisis
poltica en la medida en que una agenda de cambio radical se muestra
inviable polticamente.
Escenario 3: el cambio inestable (el equilibrio en cuestin)

Frente a seales de profundizacin de la crisis, un malestar creciente
de la poblacin y una prdida de la confianza pblica, se busca operar
un cambio profundo en la orientacin de las polticas pblicas a par-
tir de un cuestionamiento radical de las bases del modelo econmico y
del modelo de seguridad. La agenda de cambios sin precedentes que se
coloca en el debate pblico genera un clima de incertidumbre y de des-
confianza entre los agentes econmicos, abonando un terreno de abierta
confrontacin con el gobierno, sobre todo en la medida en que este
busca imponerles una reforma fiscal para hacer sostenible el giro en las
polticas pblicas y financiar nuevas polticas sociales.
Para operar este giro, el gobierno del presidente Funes asume que
el conflicto es parte central de la ecuacin que busca generar un nue-
vo orden estatal, y por tanto, que la inestabilidad poltica constituye un
rasgo central e inherente a la orientacin de su gestin de gobierno. Y,
para ello, se gesta un nuevo esquema de gobernabilidad que se apoya en
los elevados niveles de popularidad de la figura presidencial, la consoli-
dacin de una nueva correlacin de fuerzas abiertamente favorable al
FMLN como resultado de las elecciones de medio trmino y en seales
de mejora de la doble crisis que, si bien pueden ser producto de una me-
jora relativa pero durable en el contexto externo, son bien capitalizadas
por la gestin de gobierno.
Desde all, se busca consolidar un nuevo imaginario de respuesta a
la demanda de cambio instalada en la sociedad salvadorea favorecien-
do dinmicas de confrontacin y polarizacin en el sistema poltico-
institucional. Si la mayor parte de la ciudadana puede sentirse repre-
sentada en cuanto hace a una nueva visin del manejo de las polticas

pblicas, la incertidumbre ante los resultados que este cambio puede

producir junto con la puesta en cuestin de los equilibrios poltico-
institucionales bsicos tiende a polarizar a los ciudadanos. Por un lado,
quienes apoyan al gobierno perciben que si bien la mejora en su ca-
lidad de vida es slo relativa, lo importante es que la preocupacin
prioritaria del gobierno son los pobres y, por tanto, que el pas est
bien encaminado. Por otro, quienes se le oponen sealan que la mejo-
ra en su calidad de vida es transitoria y que est en riesgo por nuevas
orientaciones erradas.
Grfico 6.7. Escenario 3: equilibrio en cuestin
FMLN
Gobierno
ARENA
Medios de
comunicacin
Empresarios
Medios Funes
de
comunic. Gobierno
Otros
ARENA Partidos
Otros
FMLN
Partidos
Empresarios
Dado que la agenda gubernamental apuesta a generar cambios estructu-

rales en toda una serie de esferas del Estado, el espectro de oposicin es
amplio y tiene un fuerte potencial de bloqueo. Al menos en un princi-
pio, la inversin privada tiende a estancarse y la inversin pblica enfren-
ta serias dificultades para asumir el liderazgo, con lo cual el crecimiento
econmico tiende a resentirse. De igual forma, las medidas para reducir
la criminalidad generan reacciones de grupos vinculados al crimen orga-

nizado con capacidad de generar convulsiones ms o menos importantes

en las primeras etapas de su implementacin. Por lo tanto, no slo se
trata de la calidad y la efectividad de las polticas que se propongan sino
tambin de su viabilidad poltica.
El mapa de actores muestra una marcada polarizacin poltica que
trasciende ampliamente el espacio institucional. Los conflictos entre po-
deres son cada vez menos producto del juego institucional clsico de
la democracia y ms producto de acciones sistemticas para debilitar y
destruir al otro, controlar ms espacios de poder y construir nuevas ma-
yoras polticas en uno u otro sentido. Con ello, entran en pugna visiones
distintas sobre las instituciones que se quieren, debilitando las institucio-
nes democrticas construidas desde los acuerdos de paz. Los espacios
de dilogo se activan espordicamente para descomprimir la situacin
y sirven para decretar treguas que eviten la cada en escenarios de crisis
poltica. Sin embargo, estos se hacen ms factibles en la medida en que
muchos actores empiezan a considerarlos como deseables.
De alguna forma, el trnsito del escenario 1, el cambio viable, al escena-
rio 3, el cambio radical, depende de dos factores:
1. que se impongan los sectores ms polares del espectro polti-

co bloqueando opciones de dilogo y eventuales negociacio-
nes en los espacios institucionales. Asimismo, que los actores
estratgicos se plieguen a discursos polarizantes incidiendo
en el clima poltico; y
2. que el gobierno deje de ser el referente del centro polti-
co, acoplndose a las opciones ms radicales del espectro
poltico.
Escenario 4: El cambio esperado (el equilibrio necesario)

Se opera un cambio de timn tan profundo como concertado en la orien-
tacin de las polticas pblicas para lidiar con la doble crisis. En medio
de un contexto internacional ms favorable que el pas no es capaz de
aprovechar y que los ciudadanos no terminan de sentir en sus bolsillos,
los hacedores de poltica pblica y los principales agentes econmicos y
sociales coinciden en la necesidad de encarar reformas estructurales en
el rea econmica. Al mismo tiempo, el convencimiento general de que
el problema de la inseguridad es mucho ms grave de lo que indican las
estadsticas y de que ningn actor puede enfrentarlo de forma aislada y
sin una visin integral abona el terreno para un gran acuerdo nacional.

Como resultado del funcionamiento de varios espacios de dilogo

multisectorial y de mltiples actores, se concuerda en los lineamientos
estratgicos de una agenda de pas que aborda los captulos socioecon-
micos dejados de lado en la implementacin de los acuerdos de paz y
que consolida las instituciones democrticas construidas en las dos lti-
mas dcadas. Esta visin comn de pas es la gua y la herramienta cen-
tral de la gestin de gobierno del presidente Funes, que se caracteriza
por una bsqueda de transparencia en la gestin y da seales claras de
disminucin de la corrupcin.
Se viabiliza un pacto fiscal, con objetivos de ingreso y gasto claros y con
acuerdos sobre los criterios que rigen la poltica de endeudamiento de
mediano y largo plazo, que concibe la poltica fiscal como una palanca
para el desarrollo social y econmico. Se desideologiza el debate sobre el
modelo econmico, fortaleciendo la capacidad de intervencin positiva
del Estado para resolver los problemas del pas. Se viabiliza una serie
de reformas institucionales que incrementan la capacidad de gestin
pblica del aparato burocrtico-administrativo salvadoreo. Se definen
lineamientos estratgicos para programas de fortalecimiento de las ca-
pacidades de la polica, de reforma integral del sistema de justicia y el
remozamiento de los programas de rehabilitacin y reinsercin social.
El incremento de la actividad econmica y la consecuente ampliacin
de la base de recaudacin tributaria son seales de que la economa est
reactivndose. Se realizan esfuerzos serios para contener la violencia y
la delincuencia, acompaados con toda una serie de programas socia-
les que apuntan a mejorar las condiciones de insercin laboral de los
jvenes, especialmente en las zonas ms afectadas por las actividades del
crimen organizado. Las remesas se convierten en una palanca del de
sarrollo, en la medida en que la economa norteamericana se recupera
durablemente y en que se usan para fortalecer el circuito del ahorro. La
inversin privada se incrementa, por la mayor disponibilidad de ahorro
nacional pero tambin por las mejores condiciones de seguridad. Y se
complementa con una fuerte capacidad de inversin pblica.
El presidente Funes es percibido como un negociador hbil, con al-
tas capacidades de gestin poltica, y como un importante amortiguador
de las posiciones ms polares del espectro poltico, logrando generar
confianza en los partidos de la oposicin, en el empresariado privado y
en los medios de comunicacin. Los actores polticos consideran el cen-
trismo como un nuevo activo del sistema poltico. La brecha ideolgica
en el sistema de partidos parece flexibilizarse. Se fortalecen las posicio-
nes ms concertadoras al interior de los partidos polticos y emerge un

nuevo centro poltico. Las decisiones gubernamentales requieren duras

negociaciones al interior del partido y con las otras fuerzas partidarias;
sin embargo, tiende a primar una lgica constructiva.
Este ambiente poltico positivo tambin se refleja en un clima de opi-
nin de relativo optimismo. Aunque persiste una importante demanda
de acciones en el mbito de la seguridad y la economa, la tarea en am-
bas reas est bien calificada, y el gobierno en general ha logrado emitir
seales de que estos temas estn siendo priorizados. Si en un principio
existan dudas acerca de la orientacin del gobierno, parecen haberse
difuminado dando paso a una apertura para la construccin de polticas
y planes que catapulten el cambio profundo demandado por los salva-
doreos. Las preocupaciones principales giran en torno a las dinmicas
profundas de la inseguridad, pero ahora existen condiciones para mate-
rializar resultados concretos. El pas va por buen camino.
Grfico 6.8. Escenario 4: equilibrio necesario
+ Otros
Otros
Partidos
Partidos Funes
Gobierno
Medios
Medios de
de
comunicacin
comunic.
FMLN FMLN
ARENA
Empresarios
ARENA
La posibilidad de transitar hacia este escenario dependera bsicamente

de tres factores:

1. que el presidente logre preservar la articulacin de los

principales actores en torno a un proceso de cambio pro-
fundo en contenidos de polticas, pero con estabilidad
institucional;
2. que se logren acuerdos de fondo para enfrentar los aspectos
ms urgentes de la doble crisis, pero logrando adems acuer-
dos orientados al mediano plazo que permitan sentar las ba-
ses para la reactivacin econmica y para revertir la situacin
de inseguridad; y
3. que se fortalezcan las capacidades de gestin institucionales
para la formulacin e implementacin de polticas pblicas
que permitan mejorar, principalmente, la situacin de inse-
guridad y la crisis econmica.
corolario: un contraste con los escenarios prospectivos
Despus de tres aos de gestin del actual presidente, la prospeccin

puede ser contrastada a la luz de nuevas circunstancias. Entre las ms im-
portantes est el 11 de marzo de 2012 como fecha en que se celebraron
simultneamente las elecciones legislativas y las municipales; estas fue-
ron previstas como una suerte de evaluacin de medio trmino para la
administracin Funes-FMLN, un hito que abre diferentes posibilidades
de configuracin a la mecnica del sistema de los pasados tres aos. As,
dentro las dimensiones de gestin pblica y gestin poltica se puede
analizar el escenario que retrata el momento actual y tambin ver las
alternativas que El Salvador tiene de transitar en direccin al escenario
ms deseable.
la gestin pblica
Si bien en la segunda mitad del mandato del presidente Funes algunos in-
dicadores de la doble crisis muestran una evolucin favorable, la mayor par-
te de la sociedad percibe que no se han dado seales claras de cambio en
los dos principales problemas: seguridad y economa.8 Esta percepcin ha
8 La encuesta de IUDOP 2011 reflejaba que dentro de los principales fracasos

atribuidos al gobierno del presidente Funes se encuentran en primero

generado que el gobierno vaya perdiendo su carcter de encarnacin del

ideario de cambio, condicin que tambin resulta casi natural dada la consoli-
dacin de la actual gestin y el tiempo transcurrido. En estas percepciones
tambin ha influido el hecho de que durante la primera mitad del manda-
to del presidente Funes la doble crisis haya tenido su peor momento.
Para el caso de la dimensin econmica, los cambios se habran ido
produciendo de forma paulatina, reflejando mejoras leves en algunos
indicadores clave, pero con persistentes dificultades y algunas cadas. En
cuanto al crecimiento del PIB real, se observa una paulatina recupera-
cin desde -3,1 en 2009 a 1,5 en 2011 (grfico 6.9), mientras que los
niveles de dficit fiscal siguen siendo altos, y han pasado de 3,2% del
PIB en 2008 a 4,3% del PIB en 2010 para volver a bajar a 4,0% en 2011.
Cabe mencionar que el pas mantiene un acuerdo con el FMI, segn el
cual, en el ao 2012, el dficit no debera superar el 2,5%, lo que impli-
cara una importante racionalizacin de los gastos que pudiera generar
presiones sociales al Ejecutivo, haciendo patente la carencia de un acuer-
do intersectorial en torno a la reforma fiscal que muchos auspiciaban a
inicios de la gestin Funes (grfico 6.10). Asimismo, una sentida crisis
alimentaria vivida en 2008 ha vuelto en cierta medida a reactivarse a raz
del aumento en los precios de los alimentos y de los hidrocarburos, entre
otros (grfico 6.11). Estos elementos, junto a la fuerte dependencia de
factores externos9 especialmente de la economa estadounidense, no
dejan de preocupar, tomando en cuenta las fragilidades que caracterizan
a la economa internacional en esta coyuntura.
De cualquier modo, el potencial impacto positivo de las mejoras eco-
nmicas est lejos an de ser percibido por la poblacin en general, lo
que se refleja en el pesimismo persistente que manifiesta con respecto
a la situacin econmica presente y futura.10 Las polticas econmicas
y segundo lugar la seguridad y la economa. Por otra parte, la encuesta

Mitofsky de septiembre del mismo ao reflejaba una creciente tendencia
negativa con relacin a las expectativas de las personas encuestadas respecto
del gobierno, donde 65% opinaba que no es lo que esperaba y slo un 31%
que es lo que esperaba.
9 Por ejemplo, remesas, precios internacionales de los hidrocarburos y de los
productos de exportacin.
10 Segn la encuesta del IUDOP de noviembre de 2011, cerca del 60% de la
poblacin consideraba que la pobreza haba aumentado; el 50,3% conside-
raba que la economa nacional haba empeorado; el 54,3%, que la economa
familiar se mantuvo igual; el 35%, que empeor; y el 67,4% considera que
el costo de vida aument mucho. En todo caso, para la mayora la economa
con el actual gobierno o bien ha empeorado (48,9%) o est igual (27,8%);

impulsadas han enfrentado crticas permanentes de los diversos sectores,

tanto aquellas orientadas a contrarrestar o al menos minimizar lo ms
posible los impactos negativos de la crisis, como aquellas implementadas
para la reactivacin e incluso para la gestin ordinaria de la economa.
Estas polticas fueron blanco constante de los principales medios de co-
municacin y de los espacios de anlisis especializados en la materia.
Grfico 6.9. Variacin anual del PIB real

(en porcentajes)
4 3,6 3,9 3,8
1,7 2,3 2,3 1,9 1,3 1,4

2 1,5
0
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
-2
-4
-3,1
Fuente: Banco Central de la Reserva (2012), disponible en <www.elsalvador-

compite.gob.sv>.
Grfico 6.10. Dficit fiscal, respecto del PIB
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
0
-2
-2,4 -2,0
-3,0 -3,0 -3,0 -2,9
-4
-3,2
-4,4 -4,4 -4,3
-6
-5,7
Fuente: Banco Central de la Reserva (2012), disponible en <www.elsalvador-

compite.gob.sv>.
slo una quinta parte considera que ha mejorado (22,2%). En definitiva, las
perspectivas a futuro son pesimistas: ms del 75% considera que la situacin

Grfico 6.11. Costo de la canasta bsica alimentaria

(2001-2011)
179
171 169 174
146
160
126 128 134 138
125 125
110 140
80 83 128 122 129
77 74 80 111
99
60
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Canasta bsica alimentaria urbana (promedio anual en dlares)

Canasta bsica alimentaria rural (promedio anual en dlares)
Fuente: Direccin General de Estadsticas y Censos (DIGESTYC), disponible

en <www.elsalvadorcompite.gob.sv>.
En cuanto a la inseguridad con excepcin de breves perodos intermi-

tentes, se produjo un agravamiento constante. Esto llev a la sustitucin
plena del gabinete de seguridad pblica, proceso en el que se destac el
relevo de los principales cargos a favor de militares en situacin de reti-
ro, con el consecuente giro en la estrategia de seguridad y la prdida por
parte del FMLN de uno de sus principales bastiones dentro del gobier-
no.11 Sin embargo, el presidente de la repblica ha expresado en diversas
ocasiones que los cambios en el rea de justicia y seguridad obedecen en
primer lugar a la renuncia de sus titulares y, con ello, a la necesidad de
generar un cambio para procurar mejores resultados. Ha insistido igual-
mente en que el nombramiento de militares en situacin de retiro no
significa una militarizacin de la seguridad pblica, puesto que por una
parte la cartera de seguridad pblica no depende del ejrcito y, por otra,
la poltica de seguridad contempla tanto la perspectiva de persecucin
como la de prevencin.
econmica estar peor o igual (38% y 38,7%, respectivamente), mientras que

slo un 17,5% considera que puede mejorar.
11 Entre el 7 de noviembre de 2011 y el 30 de enero de 2012, entre otros
cambios, el nuevo ministro de Justicia y Seguridad Pblica asumi la coor-
dinacin del gabinete de seguridad en sustitucin del secretario de Asuntos
Estratgicos, lo que, a decir de algunos analistas, habra afectado la capaci-
dad de influencia y gestin de uno de los principales operadores polticos del
presidente y supuesto nexo entre l y el FMLN. Incluso puede haberse visto
debilitada an ms la relacin entre ambos actores.

Grfico 6.12. Percepcin de la situacin de la economa,

la poltica y la seguridad
ECONOMA POLTICA SEGURIDAD

86 87 86 89
84
72 75 72 78
69 67 69 70
62 65
36
12 12 14 12 34
10 24 23 27 28
19 19 14 20
Ago Nov Feb May Ago Ago Nov Feb May Ago Ago Nov Feb May Ago
10 10 11 11 11 10 10 11 11 11 10 10 11 11 11
Ha empeorado Ha mejorado
Fuente: Encuesta Mitofsky (septiembre de 2011).
Grfico 6.13. Percepciones sobre el cambio

a tres aos de gobierno
53
48
42
39 40
32 28 29 26
24
28 29
27
24
22
May Ago Nov Feb May

11 11 11 12 12
Las cosas han cambiado

Han cambiado en parte
Es lo mismo de siempre
Fuente: Consulta Mitofsky (mayo de 2012).

Grfico 6.14. Principal problema del pas, en perspectiva

2004-2012
(Cul es el principal problema que enfrenta El Salvador?)
70
60
50
40
30
20
10
May Ago Nov Feb May Ago Nov Feb May Ago Nov Feb May Ago Nov Ene May
2008 2009 2010 2011 2012
Inseguridad Pobreza
Economa Maras
Desempleo
Fuente: Encuesta Mitofsky (mayo de 2012).
Como una buena seal, durante el primer trimestre de 2012 se produ-

jo de forma sbita una disminucin significativa de los homicidios y,
progresivamente, tambin de las extorsiones. A partir del sbado 10 de
marzo de 2012, el ndice de homicidios comenz a reflejar una baja sin
precedentes en los ltimos diez aos: entre un 53% y un 36% menos
de homicidios en promedio. Se pas de un promedio de 14 homicidios
diarios a 7 (llegando inclusive a registrarse un da sin homicidios: 15
de abril de 2012). La principal causa pareciera radicar en un acuerdo
entre las principales pandillas del pas. Ahora bien, este acuerdo cuyo
sustancial elemento est constituido por una especie de cese al fuego
parece ser parte de algo ms grande, en lo cual podra estar involucra-
do el gobierno, especficamente, las nuevas autoridades de seguridad,
al menos como habilitadoras del proceso. As, este cese al fuego podra
ser la respuesta, con gestos propios de las pandillas, a lo que consideran
buena voluntad. Sin embargo, an permanecen dudas acerca de la sos-
tenibilidad a largo plazo de este repliegue de la violencia.

Por lo tanto, si bien pareciera haber mejoras en algunos de los indicado-

res de ambas crisis, la falta de acuerdos marco entre los principales sectores
de la sociedad pone en entredicho el alcance de las polticas implemen-
tadas y su sostenibilidad. A lo largo del perodo, la demanda de cambio se
habra mantenido invariablemente centrada en la resolucin de la doble
crisis, pero con una intensificacin de la expectativa y un mayor sentido de
urgencia, y no fue sino hasta la ocurrencia de los sbitos cambios en segu-
ridad que esta pudo verse modificada en un curso positivo. En tal sentido,
las percepciones sobre las mejoras en economa, poltica y seguridad han
tenido una tendencia a la baja en el transcurso de los dos primeros aos
de la gestin (grfico 6.12). Sin embargo y como seales de mejora, las
recientes encuestas Mitofsky muestran que los ciudadanos reconocen la
existencia de un cambio que se percibe a partir de 2012 (grfico 6.13) en
cuanto a la consideracin del problema de la seguridad como el principal
en el pas, que pas del 65% en su punto ms alto en noviembre de 2011
al 59% en mayo de 2012 (grfico 6.14).
Contrastando los escenarios, vemos que an no se operan cambios
profundos en la reversin de la doble crisis. Por tanto, segn el anlisis
de la variable de gestin poltica, los escenarios que podran presentarse
seran el de cambio viable (el equilibrio insostenible) o el de cambio bloqueado.
Sin embargo, de insistir en acciones integrales respecto de los dos temas
prioritarios del pas, an es posible transitar hacia el cuadrante del mejor
escenario.
la gestin poltica
Con relacin a la gestin poltica, los diversos sectores que integran el
gobierno han evidenciado tanto la complejidad de su propia alianza
como la de las alianzas de contexto; y, si bien de manera particular ha
sido necesario administrar las propias diferencias entre los dos principa-
les actores al interior de la alianza de gobierno, el presidente y el partido
FMLN, tambin han tenido que gestionar las diferencias con otros acto-
res para lograr coyunturas favorables y generar y conducir procesos de
dilogo que derivaran en negociaciones efectivas.
Algunas de las polticas pblicas impulsadas por el presidente Funes,
as como sus posicionamientos y sus opciones, asumidas institucional y
personalmente (ya sea que se consideren justificadas o no debido a las
adversas condiciones socioeconmicas y polticas, culturales e institucio-
nales), han generado confusin y reiterados alejamientos entre l y el
FMLN. En esos momentos de alejamiento, la opinin ciudadana ha ten-

dido a concentrar su apoyo sobre todo en el presidente (grfico 6.15),

remarcando as la centralidad de la figura presidencial.
Grfico 6.15. Apoyo ciudadano a los diferentes actores

polticos en caso de distanciamiento entre Funes
y el FMLN
(Pregunta: En caso de que el distanciamiento entre el Presidente
Funes y el partido FMLN llegara a la ruptura, a quin apoyara?)
48
50
40
30
Porcentaje
30
20 15
10
4 3
0
Al presidente Al FMLN Ninguno Ambos Ns/nc
Mauricio Funes
Fuente: Encuesta Mitofsky (mayo de 2012).
Si en principio se esperaba que ARENA tuviera un activo ejercicio de

oposicin, la escisin sufrida al inicio de la Legislatura y que diera origen
al partido GANA redund en una prdida de su capacidad de bisagra. La
relativa prdida de poder por parte de ARENA y la confluencia de GANA
con el FMLN en el seno de la asamblea legislativa han brindado la llave
de la gobernabilidad a la actual administracin, desactivando el riesgo de
una parlisis institucional.
En el esquema de gobernabilidad se profundiza la centralidad de la
figura presidencial, a partir del nfasis por parte del presidente de la
repblica en la dimensin de jefe de Estado por sobre la de jefe de Go-
bierno, ambos inherentes a su cargo; la distancia entre l y el FMLN se
vuelve una constante, al igual que su alto capital poltico. Asimismo, se
mantiene el carcter de gobierno de alianza, aunque con el pasar del
tiempo se habra acusado la prdida de algunos de los aliados originales
y la entrada de otros nuevos. En conjunto, sin embargo, este esquema
ha significado un giro importante en la tradicin poltica salvadorea,
invirtiendo lo que haba sido la prctica ordinaria, esto es, preeminencia

de la dimensin de jefe de Gobierno, falta de distincin entre gobierno y

partido, aprobacin presidencial con tendencia decreciente y gobiernos
con muy limitada participacin de otros sectores. Pero, de igual manera,
ha supuesto un esquema con fuertes limitaciones para producir resulta-
dos ms all de la complejidad de su propio entorno.
Si bien se aprecia en trminos generales la centralidad de la figura
presidencial en la poltica salvadorea, y con ella la reivindicacin de la
dimensin de Estado, su diferenciacin con los partidos polticos y su
fortaleza frente a la opinin pblica, la ciudadana percibe una tenden-
cia al alejamiento: el presidente pareciera estar cada vez ms lejano.12
En coyunturas especialmente sensibles, esta distancia ha sido incluso
percibida como ausencia o vaco, imponindose un estilo ambiguo entre
una excesiva displicencia y un excesivo control. La poltica y la estrate-
gia comunicacionales tienen limitaciones. A pesar de ello, cabe resaltar
determinadas iniciativas impulsadas en diferentes campos, con las que el
presidente ha logrado aprovechar el momento poltico. Por ejemplo, la
reforma fiscal de finales de 2011, con la que logr constituirse en lder
de la iniciativa y de su aprobacin, tras superar a sus detractores.
Sin embargo, a medida que avanzaba la gestin del presidente Funes
y se acercaban las elecciones de 2012, el discurso y la prctica se endure-
cieron con tendencia a polarizar el ambiente poltico, reducindose los
espacios de encuentro y cerrando paulatinamente las ventanas de dilo-
go que parecan existir al inicio de la gestin. Los principales problemas,
seguridad y economa, se constituyeron en el terreno de batalla donde
se cruzaron las acusaciones mutuas, disminuyendo las posibilidades de
dilogo y acuerdos y, en consecuencia, produciendo empantanamientos.
Ahora bien, las elecciones de 2012 han reconfigurado la composicin
del rgano legislativo, otorgando una ventaja a ARENA. En este sistema
poltico que contiene a dos partidos dominantes tensionados, el tercero
cuando tiene la oportunidad de dirimir es el beneficiario. La estruc-
tura y la organizacin de los partidos polticos influyen en las polticas
pblicas y pueden participar activamente en la definicin y articulacin
12 Segn un sondeo de opinin de la casa encuestadora CS Sondea, de septiem-

bre de 2010, los encuestados perciben una brecha entre el mandatario y la
poblacin en sus respuestas ante la pregunta: En su opinin, el presidente
Funes est ahora ms cercano o ms lejano a la poblacin que al momento
de asumir la presidencia de la repblica?. El 43,9% consider que el presi-
dente est ms lejano. Similares resultados mostr la encuesta del IUDOP de
mediados de 2011.

de los programas. Las nuevas bancadas legislativas otorgan nuevas posi-

bilidades de alianzas, que al sumar escaos podran alcanzar la mayora
simple (43 votos) o la mayora calificada (56 votos). En todo momento
los partidos en la asamblea legislativa estn forzados a generar alianzas
a fin de llevar adelante las polticas pblicas. Por su parte, los partidos
tienen que tener la habilidad para preservar la lealtad de sus diputados.
Cuadro 6.2. Diputados obtenidos en las elecciones

legislativas del 11 de marzo de 2012
Partido Diputados
ARENA 33
FMLN 31
GANA 11
CN 6
PES 1
CD 1
CN-PES 1
Total 84
Fuente: Tribunal Supremo Electoral, disponible en <www.tse.gob.sv>.
Cuadro 6.3. Posibilidades de alianzas para obtener la mayora

simple o calificada (2012)
Posibilidades de alianzas Sumatoria de diputados Mayora obtenida

ARENA + FMLN 64 Calificada
ARENA + GANA 44 Simple
FMLN + GANA + CN 57 Calificada
FMLN + GANA + CD 43 Simple
FMLN + GANA + PES 43 Simple
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos del Tribunal Supremo

Electoral (2012).

Cabe notar que ciertos aspectos de la gestin poltica y econmica han

introducido prcticas novedosas respecto de las tradicionales, con dife-
rentes grados de xito, y que podran abonar a una cualificacin de la
gestin. En primer lugar, se destaca la creacin de espacios de discusin
de polticas pblicas, tales como el Consejo Econmico y Social (CES),
en el que se encuentran representados diversos sectores de la sociedad:
los sindicatos, organizaciones de la sociedad civil y empresarios. La aca-
demia tambin participa, asumiendo un rol de asesor tcnico en el mar-
co de las deliberaciones sobre los temas sometidos a estos espacios por
parte de la presidencia de la repblica (algunos de los temas abordados
han sido la ley de acceso a la informacin, el vnculo pblico-privado, la
banca de desarrollo, entre otros). En segundo lugar, se destaca la cons-
titucin de mesas permanentes de dilogo respecto de temas relevantes,
como el transporte pblico y la educacin, as como la constitucin de
comisiones tcnicas para el estudio y dictamen sobre polticas pblicas
econmicas, tales como la asociacin para el crecimiento. En tercer lu-
gar, se cuenta el esfuerzo por implementar una cultura y unos meca-
nismos de planificacin, tales como el plan quinquenal y las iniciativas
orientadas a procurar una mayor eficiencia en la inversin pblica. En
cuarto lugar, se han procurado espacios de dilogo a nivel de los prin-
cipales dirigentes de los partidos polticos ante coyunturas especficas,
como la eleccin de magistrados de la Corte Suprema de Justicia y el im-
pulso de iniciativas alrededor de la seguridad pblica y la reforma fiscal.
Finalmente, en quinto lugar, se destacan las iniciativas orientadas a la
implementacin de un sistema y una cultura de mayor transparencia en
la gestin pblica, a partir de la discusin amplia y la presentacin para
aprobacin de la Ley de Acceso a la Informacin Pblica, la creacin de
las Oficinas de Informacin y Respuesta (OIR), as como el asesoramien-
to y acompaamiento a las instituciones del Estado para su adecuacin
de cara al cumplimiento de la mencionada ley y la rendicin anual de
cuentas de cada una de ellas, todas iniciativas novedosas.
reflexiones en torno a los escenarios

Se puede afirmar que el esquema de gobernabilidad ha sido capaz de
dotar al pas, en cierta medida, de estabilidad poltico-institucional du-
rante los tres primeros aos de gestin del presidente Funes; y esto se
logr tambin va alianzas. Aunque se enfrentaron ciertas limitaciones
en cuanto a dar respuesta a la demanda de cambio, los pocos avances en
materia de solucin a la doble crisis mantienen al pas en el escenario

1 de cambio viable limitado por la insuficiencia de las polticas pblicas y

factores exgenos en la economa y la seguridad. Sin embargo persisten
los riesgos de deterioro de la variable poltico-institucional, no slo por
efecto de la acumulacin y las escasas seales de mejora en los temas
prioritarios, sino por el desgaste poltico que esto supone ante los actores
estratgicos nacionales e internacionales y ante la opinin pblica.
El tiempo transcurrido desde las elecciones 2009 ha determinado
cambios en la variable de gestin poltica. Las desavenencias entre los
rganos del Estado y la contienda poltica, vinculadas a las sentencias de
la Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, son un ejem-
plo que ilustra una situacin en la que se podra pasar de la remocin
de viejas estructuras en democracia a una crisis institucional. El rol del
presidente como articulador y facilitador poltico de acuerdos ha sido
fundamental, aunque podran darse mayores desafos de cara al funcio-
namiento de la institucionalidad democrtica.
En todo caso, pareciera que el sistema resultante de los acuerdos de
paz estaran alcanzando su mximo posible y requerira por tanto una
adecuacin. Se habra alcanzado un punto mximo en el nivel de estrs
al que el sistema se ha visto expuesto desde la asuncin del actual gobier-
no. As, queda siempre pendiente del momento en que no le sea posible
procesar los cambios.
El prximo proceso electoral de 2014 supone un aumento de la po-
larizacin, que muy posiblemente tendera al cierre de los espacios de
dilogo. Se ha visto limitada la capacidad de consensuar medidas clave
en materia econmica y de seguridad, a la vez que en estos dos temas se
ha ampliado la distancia entre el presidente y el FMLN, partido que fue
perdiendo espacios en los ministerios; sobre todo con la sustitucin del
gabinete de seguridad pblica en pleno a favor de militares retirados.
Las distancias entre el presidente y el FMLN tambin han impactado en
los resultados electorales y la consecuente composicin de la asamblea
legislativa. Las diferencias entre los rganos del Estado podran activar
dinmicas adicionales de enfrentamiento y polarizacin que acabaran
deteriorando una gestin poltica constructiva.
Se podra sealar una agudizacin de las diferencias en el entendi-
miento y disposicin al cambio de parte de las fuerzas polticas y los
actores estratgicos clave. De hecho, si bien la ltima ronda de entre-
vistas a elites (Alarcn, 2011) registra una disposicin y apertura gene-
ralizada de los liderazgos al cambio e incluso a reformas legales o cons-
titucionales, el objetivo, el alcance y las modalidades de las reformas
auspiciadas difiere significativamente, oscilando bsicamente entre dos

visiones contrapuestas: cambios y reformas para garantizar la goberna-

bilidad versus cambios y reformas profundas al sistema poltico, social
y econmico.
En 2009 el pas pareca encontrarse en el escenario 1 del cambio via-
ble pero insuficiente, mientras que ahora, a raz del efecto combinado de
los distintos elementos y riesgos que caracterizan la coyuntura actual, el
pas corre el riesgo de transitar hacia el escenario 2 del cambio bloqueado,
en el cual el deterioro en la gestin poltica acaba bloqueando tambin
los avances en la gestin pblica. Este escenario podra presentarse por
ejemplo si, a pesar de los pronsticos positivos de los actores, se activara
una dinmica de conflictividad y polarizacin. La polarizacin se exacer-
ba tambin en la crisis institucional de los poderes del Estado iniciada en
junio 2012, que retrata la diferenciacin entre nuevas y viejas estructuras
institucionales.
A la vez, existe la posibilidad de que el deterioro en los mrgenes para
una gestin poltica constructiva, junto a alianzas en la asamblea legislativa
que determinen una correlacin poltica que fortalezca al partido de go-
bierno (asignndole la mayora parlamentaria), den lugar al escenario 3
del cambio radical. En este escenario el presidente, respaldado por su popu-
laridad y por los partidos FMLN, GANA y otros aliados, fortalecido por los
resultados electorales, acercan posiciones y unen fuerzas para implemen-
tar un cambio impuesto, sin la necesidad de consensuarlo con otras fuer-
zas y actores polticos. Esto es posible en cuanto a las alianzas de mayora
simple pero no para los temas que requieren una mayora calificada.
Las seales a favor de la resolucin de la doble crisis pueden ser parciales
pero la alta complejidad de los problemas demandarn soluciones que
involucren a mltiples actores, condiciones materiales y contextos inter-
nacionales favorables. La radicalizacin puede despertar tambin resisten-
cias, lo cual no slo supondra altos costos polticos e institucionales sino
que se traducira en dificultades para consolidar en el mediano plazo los
avances obtenidos en la solucin de los temas de fondo.
Finalmente, persiste la posibilidad latente del cambio esperado, escena-
rio 4, en el cual los actores manejan con sabidura y responsabilidad los
riesgos y desafos planteados por la coyuntura y por el trnsito hacia un
nuevo ciclo poltico: en este escenario, una oportuna gestin poltica
permite que el pas una esfuerzos y avance positivamente en la reso-
lucin de la doble crisis. Este escenario debe visualizarse como objetivo
y como base para poder trazar estrategias conjuntas y concertadas en
funcin de dar una respuesta efectiva y sostenible al cambio deman-
dado por los salvadoreos y avanzar en la profundizacin de la demo-

cracia. Se trata de volver ms equitativo e incluyente el actual modelo

econmico y abrir espacios para una democracia ms participativa, con
una institucionalidad fuerte que garantice la independencia de los po-
deres pblicos.

7. Nicaragua: el agotamiento del pacto
Carlos Arroyo
introduccin metodolgica
El presente estudio es resultado del trabajo colectivo realizado

por el equipo del proyecto PAPEP Nicaragua con el apoyo del PAPEP
regional. El proceso de elaboracin del diagnstico incluy una serie de
siete estudios comisionados a distintos especialistas nacionales. A estos
insumos se sumaron cinco encuestas nacionales de opinin pblica reali-
zadas mediante la modalidad mnibus, entre 2009 y 2011. Los resultados
de las dos primeras cohortes de encuestas fueron procesados y analiza-
dos en dos informes sobre el estado de la opinin pblica, mientras que
las tres siguientes cohortes se interpretaron para el informe que actua-
lizaba los datos hasta diciembre de 2011. Asimismo, en junio de 2009 se
llev a cabo una ronda de treinta y cinco entrevistas a figuras influyentes
de la sociedad nicaragense y en sus respectivos mbitos de actividad:
polticos, empresarios, lderes sociales, responsables de medios de comu-
nicacin. Los resultados del anlisis de estas entrevistas se recogen en un
informe cualitativo sobre la visin del liderazgo nicaragense.
Los principales hallazgos obtenidos de la aplicacin de los instrumen-
tos de relevamiento de informacin fueron presentados, discutidos y
enriquecidos con los aportes y comentarios recibidos en un taller pros-
pectivo realizado en septiembre de 2009, con la participacin del equipo
PAPEP regional y un conjunto de informantes clave invitados a compar-
tir su anlisis sobre la situacin nacional. Las hiptesis y resultados pre-
liminares del estudio de caso fueron sometidos a un proceso de valida-
cin efectuado en diciembre de 2009, con representantes de las distintas
agencias del Sistema de las Naciones Unidas, ensayistas y colaboradores
nacionales del PAPEP, y analistas polticos de alto nivel.
La visin del liderazgo sobre la situacin socioeconmica y poltico-
institucional de Nicaragua a lo largo de 2011 fue obtenida a partir de los
insumos brindados por el Grupo de Reflexin Estratgica, formado por
reconocidas personalidades provenientes de diferentes sectores de la so-

ciedad nicaragense (partidos polticos, empresas privadas, academias,

iglesias, centros de pensamiento, organizaciones de la sociedad civil),
iniciativa auspiciada por el PNUD-Nicaragua con el objetivo de reflexio-
nar sobre los principales desafos que enfrenta el pas para la construc-
cin de una agenda de nacin para el desarrollo hacia 2021.1
el punto de partida: el nuevo gobierno sandinista 2006
El retorno al gobierno del Frente Sandinista de Liberacin Nacional

(FSLN) luego de casi dos dcadas signific un cambio profundo en la es-
cena poltica nicaragense y se produjo luego de la crisis de gobernabili-
dad entre fines de 2004 y principios de 2005, una crisis que enfrent a los
distintos poderes del Estado, y que amerit la participacin de la OEA.
La percepcin generalizada de los nicaragenses es que, a medida que
transcurra su mandato, el gobierno del ex presidente Enrique Bolaos
qued polticamente aislado y con cada vez menos influencia en los otros
poderes del Estado. La dificultad para establecer canales de dilogo,
construir acuerdos amplios y lograr consensos le fueron restando apoyo
parlamentario para llevar a cabo sus polticas. Asimismo, ante situaciones
de emergencia no mostr la empata esperada de un gobernante. Si bien
se consolid la institucionalidad democrtica y se manejaron bien los
equilibrios macroeconmicos y las cuentas pblicas, no se logr mejo-
rar de manera significativa las condiciones de vida de la poblacin ms
necesitada.
El gobierno electo en el ao 2006 surgi de elecciones competitivas
cuyo resultado, en lo esencial, fue aceptado y reconocido por todos los
actores relevantes y produjo una renovacin no solamente del elenco
de gobierno sino de sus propuestas, en especial en lo concerniente al
modelo de democracia y al conjunto de polticas sociales y de desarrollo
ofrecidas a la ciudadana nicaragense. Mucho antes de acceder al poder
por la va electoral, el FSLN ya era un partido fuerte: contaba con una
bancada numerosa y disciplinada en la Asamblea Nacional, pero adems
con la habilidad para construir mayoras y definir una agenda propia,
independiente de la agenda de quien ejerciera la presidencia de la re-
1 Mayores detalles sobre los diferentes insumos y fuentes utilizados para el

estudio de caso se presentan en la bibliografa al final de este captulo.

nicaragua: el agotamiento del pacto 257
pblica. El triunfo electoral de 2006 supuso, por tanto, un incremento

considerable en el poder del FSLN, al sumar a esto los recursos de poder
que ofrece el Ejecutivo. En consecuencia, era un gobierno que tena la
oportunidad de avanzar en la resolucin de los problemas de fondo de
la sociedad nicaragense.
Para la poblacin y el liderazgo nicaragense el traspaso de gobierno
gener, entonces, importantes expectativas de cambio, pero tambin al
menos de una continuidad: la escena poltica segua dominada por la
lgica de los acuerdos establecidos entre el partido que pas a ser el nue-
vo gobierno (FSLN) y el que, como resultado de la eleccin, se conver-
ta ahora en parte significativa de la oposicin poltica (Partido Liberal
Constitucionalista PLC). Esta tensin cambio-continuidad resume bue-
na parte de los desafos que enfrent el gobierno sandinista, al menos
durante los primeros tres aos de administracin, dentro del perodo
2007-2011.
Cinco aos despus del regreso del FSLN al gobierno y de su reelec-
cin para un segundo quinquenio (2012-2017), una idea est relativa-
mente extendida en la sociedad nicaragense y en su liderazgo: ms
all del juicio de valor que se tenga al respecto, Nicaragua tiene hoy
un gobierno que promueve una concepcin de desarrollo, democracia y
participacin ciudadana radicalmente diferente de la implementada por
los gobiernos liberales anteriores, y al mismo tiempo lleva a cabo una ges-
tin macroeconmica de continuidad. Las principales caractersticas de
esta nueva concepcin son la posicin protagnica que ocupa el Estado y
la prioridad poltica que se le asigna a la agenda social y a la construccin
de nuevas formas y estructuras de participacin ciudadana. El principal
mecanismo de transmisin opera de forma directa (Estado-ciudadanos),
por un lado, a travs de la implementacin de programas gubernamen-
tales especficos dirigidos al cumplimiento de metas sociales y, por otro,
gracias a la creacin de instancias de participacin que promueven una
relacin activa entre los funcionarios gubernamentales y la poblacin en
los distintos niveles de organizacin poltico-administrativa del Estado.
situacin y desafos socioeconmicos de nicaragua
Desde 1990, Nicaragua ha basado su estabilidad macroeconmica en dos

elementos centrales: a) sostenibilidad de los acuerdos con las principales
instituciones financieras internacionales y regionales (Fondo Monetario

Internacional, Banco Mundial, Banco Interamericano de Desarrollo,

Banco Centroamericano de Integracin Econmica); b) una poltica
monetaria y fiscal responsable, acompaada de un buen nivel de reservas
internacionales, un dficit fiscal controlado, una deuda pblica externa
sostenible, bajos niveles de inflacin, entre otros.
En contra de lo que pronosticaban algunos de sus adversarios polti-
cos, sectores empresariales y analistas independientes antes de la eleccin
presidencial de 2006, el regreso del FSLN al gobierno no ha significado
una modificacin drstica de estos supuestos. Despus de cinco aos de
gestin gubernamental, tanto el liderazgo poltico como la ciudadana en
general, ms all de sus simpatas poltico-partidarias, reconocen como un
logro del gobierno sandinista el manejo responsable de la economa en
trminos macro y la estabilidad de la institucionalidad econmica nacio-
nal, lo que ha asegurado la continuidad de los acuerdos mencionados.
No obstante, desde 2004 la economa nicaragense haba venido expe-
rimentando una tendencia de decrecimiento y desaceleracin, motivada
fundamentalmente por factores tales como: el constante incremento del
precio internacional del petrleo, el deterioro de los trminos de inter-
cambio comercial de los principales productos nicaragenses de expor-
tacin (crisis del caf), el alza de precios de las materias primas, la crisis
energtica nacional, fenmenos climticos adversos (el Nio y el hura-
cn Flix), as como los efectos propios de la dinmica poltica de los pro-
cesos electorales nacional y municipal (2006 y 2008, respectivamente).
Esta tendencia se vio reforzada en 2009. Al igual que el resto de pases
de la regin, la economa de Nicaragua fue afectada por condiciones
externas desfavorables resultantes de la crisis econmica y financiera
mundial,2 cuyos efectos impactaron negativamente en los principales
indicadores. La continua desaceleracin de la oferta productiva, de la
demanda interna y de los flujos de liquidez externa restringi las po-
sibilidades de crecimiento de sectores clave de la economa nacional,
como el de la construccin, la industria, el comercio, el transporte y las
comunicaciones.
2 En los pases centroamericanos la onda recesiva internacional no se

transmiti por medio de los bancos, sino por el deterioro del sector externo
de las economas, ya que se trata de economas pequeas que en los ltimos
aos han elevado su grado de apertura internacional y se encuentran
estrechamente ligadas al ciclo de actividad econmica de los Estados Unidos
y dems economas avanzadas. Las exportaciones, el flujo de inversin
extranjera, las remesas y el turismo receptivo fueron los canales a travs de
los cuales la crisis golpe ms fuertemente.

Algunas de las principales valoraciones realizadas por el liderazgo ni-

caragense respecto de las medidas de contencin de las crisis adoptadas
por el Ejecutivo evidenciaron la existencia de lecturas diferentes. Para
los consultados cercanos al gobierno, la prdida de los recursos apor-
tados por la cooperacin internacional y la cada de ingresos generada
por la crisis global fueron debidamente compensadas por un conjunto
de enrgicas medidas de ahorro del gobierno. Para otros, menos afines
al Ejecutivo, las respuestas del gobierno tenan una clara orientacin
asistencialista y eran insuficientes para generar las dinmicas econmicas
necesarias para superar la situacin de crisis. La evaluacin sobre este
asunto result muy polarizada, pero hubo un punto en el que las opinio-
nes en disputa convergieron: la estrategia de contencin de la crisis no
goz de un amplio consenso.
En este contexto, los miembros del liderazgo nicaragense tendan a
compartir un diagnstico negativo sobre las perspectivas de la situacin
econmica y social del pas. Cuando se les preguntaba sobre la evolucin
probable de la economa para el trienio 2009-2012, diecisis entrevista-
dos de un total de treinta y cinco esperaban una contraccin ms o me-
nos grave, otros quince tenan una expectativa de estancamiento, y slo
tres esperaban que la economa creciera. Estas expectativas eran mucho
ms pesimistas que las que existan en 2007, cuando quince entrevistados
de treinta y cinco esperaban que la economa creciera y solamente cinco
pensaban que se iba a contraer.
Cuadro 7.1. Evolucin de la economa en

los prximos tres aos, segn actividad
(pregunta cerrada, ronda de entrevistas con lderes,
julio de 2009, en nmeros absolutos)
Otros
Polticos Todos
lderes
Crecer 3 - 3
Permanecer ms bien estancada 8 7 15
Se achicar 2 8 10
Se achicar mucho 4 2 6
Otros, ns/nc 1 - 1
Total 18 17 35
Fuente: PAPEP Nicaragua.

Probablemente como consecuencia de esa escasa confianza en el com-

portamiento futuro de la economa, los miembros del liderazgo nicara-
gense tambin se mostraron ms pesimistas respecto de la disminucin
de los ndices de pobreza.
Cuadro 7.2. Evolucin de la pobreza en los prximos aos,

rondas de entrevistas con lderes, 2007-2009
(pregunta cerrada, en nmeros absolutos)
Ronda 2007 Ronda 2009

Disminuir 8 3
No cambiar 15 14
Aumentar 10 18
Otros, ns/nc 2 -
Total 35 35
Nicaragua cerr el ao 2009 con un decrecimiento econmico de -1,5%

y las estimaciones, tanto oficiales como de la CEPAL, consideraban que
para 2010 el crecimiento del producto interno bruto (PIB) impulsado
por la reactivacin de la demanda externa poda oscilar entre el 1,5% y
el 2%. Si bien los principales indicadores de la economa nicaragense
presentaron signos negativos en 2009, el pas logr cerrar el ao con
alentadores signos para la estabilidad y el crecimiento econmico en el
corto plazo. En ese sentido, la aprobacin de la segunda y tercera revisin
del programa econmico-financiero con el FMI posibilit el desembolso
de 37,8 millones de dlares, que pasaron a reforzar las reservas inter-
nacionales del pas y a respaldar el presupuesto general de la repblica
2010. El aval del FMI permiti al gobierno recibir otros prstamos pro-
venientes del BID y del BM, del orden de los 53 millones de dlares, los
cuales estaban condicionados a la aprobacin previa por parte del FMI.3
3 Con posterioridad a la aprobacin de la segunda y tercera revisin del

programa econmico-financiero con el FMI entre noviembre y diciembre
de 2009, el gobierno suscribi una serie de prstamos con distintas

Contrariamente a las conservadoras proyecciones econmicas hechas

en 2010, tanto el inicio de un proceso de recuperacin de las economas
avanzadas y emergentes como un entorno internacional ms favorable en
trminos del incremento de precios de las materias primas y una mayor
apertura comercial, aumentaron el dinamismo de las exportaciones ni-
caragenses y de la demanda interna en un ambiente de estabilidad ma-
croeconmica, lo cual result en un crecimiento del PIB en un 4,5% ese
ao el mayor crecimiento entre las economas de la regin centroame-
ricana. Las distintas actividades econmicas respondieron de manera
diferenciada: acelerada en unos casos (sectores primarios y de manufac-
tura) o mostrando procesos de recuperacin o de reduccin del ritmo
contractivo en otros (actividades de comercio, servicios y construccin).
La actividad econmica recibi aportes positivos de la demanda in-
terna, especficamente del consumo y la formacin bruta de capital fijo,
ambos privados. La recuperacin del consumo privado fue producto del
mayor ingreso disponible de las familias, que a su vez provino del cre-
cimiento de la actividad econmica, la recuperacin de las remesas y
el incremento del salario real. Contribuyeron al aumento del ingreso
real disponible los ajustes en el salario mnimo y en los salarios de los
funcionarios del gobierno central, que antes devengaban bajos salarios,
as como la entrega de transferencias privadas respaldadas con fondos
de la cooperacin venezolana a los trabajadores que perciban un salario
mensual igual o menor a 250 dlares en el sector pblico (Bono Cristia-
no Socialista y Solidario, equivalente a 30 dlares por mes).
Otro hecho que se debe destacar en 2010 fue la conclusin de la cuar-
ta y quinta revisin del programa econmico-financiero con el FMI,
junto con la extensin del programa por un ao adicional. Gracias a la
aprobacin de estas revisiones, se autoriz el desembolso de 19,6 millo-
nes de dlares destinados al fortalecimiento del rgimen cambiario y se
facilit el desembolso de apoyo presupuestario del BID por 42 millones
de dlares.
En 2011, la economa nicaragense registr un crecimiento de 4,7%
(mayor en 0,2 puntos porcentuales que el observado en 2010), a pesar
de los impactos negativos en las cosechas y la infraestructura provocados
por las inundaciones del ao anterior (segn estimaciones de la CEPAL,
los efectos de las lluvias pudieron restar hasta un 0,5% el crecimiento del
instituciones financieras internacionales por un monto de 333,8 millones de

dlares.

PIB), hecho que el gobierno aprovech para mostrar un buen manejo

en la gestin de los riesgos causados por desastres naturales. El resulta-
do del PIB de este ao obedeci a impulsos de la demanda externa e
interna. Los primeros estn asociados al incremento de los precios de
exportacin, las remesas familiares y la inversin extranjera directa. Los
segundos provienen del mayor ingreso disponible, la reactivacin de la
construccin privada, la mejor ejecucin del programa de inversin p-
blica, las polticas sectoriales de apoyo a granos bsicos y el gasto en la
campaa electoral.
El crecimiento del PIB se reflej en un mayor dinamismo de ciertos
sectores econmicos, como: pecuaria, minera y manufactura, impulsa-
dos por una mayor demanda externa; construccin, que fue favorecida
por el alza del crdito hipotecario y el programa de crdito justo para
la vivienda de inters social; y granos bsicos, que se beneficiaron por
polticas sectoriales de apoyo a los productores. A diferencia de aos
electorales anteriores, aparentemente la campaa electoral de 2011 no
interrumpi significativamente las actividades econmicas, ni la capaci-
dad de ejecucin de los programas gubernamentales.
La pronta y significativa recuperacin de la economa nicaragense
(2010 y 2011) frente a los efectos de la crisis econmica y financiera
mundial, que supera incluso las expectativas iniciales poco alentadoras
de analistas y organismos especializados y el pesimismo del liderazgo
nacional, es resultado de la combinacin de varios factores: poltica
de sanidad y estabilidad macroeconmica, sostenibilidad de la insti-
tucionalidad econmica basada en la vigencia de los acuerdos con los
organismos internacionales, programas sociales efectivos que benefi-
cian a amplios segmentos de la poblacin y no slo a los pobres, alta
demanda e incremento en los precios de los productos de exportacin,
aumento en las remesas familiares, cifras rcord en inversin extran-
jera, percepcin compartida de la existencia de seguridad ciudadana,
dilogo gubernamental permanente con el sector productivo y el sec-
tor privado principalmente con el Consejo Superior de la Empresa
Privada (COSEP), para persuadir al sector privado de que el dilo-
go produce una alta tasa de retorno y que hacer negocios en el pas
es relativamente seguro (aunque exista cierto nivel de preocupacin
en cuanto al respeto al Estado de derecho), bajos niveles de conflic-
tividad social, as como elevados niveles de participacin a travs de
estructuras de participacin comunitaria, los cuales contribuyen a la
gobernabilidad local y a una efectiva gestin de riesgos en momentos
de emergencias.

El balance general de la gestin econmica del gobierno del presiden-

te Ortega en el quinquenio 2007-2011 indica que el PIB de Nicaragua
creci a una tasa promedio anual del 2,3%, inferior a la de los dos pe-
rodos presidenciales anteriores. Esto refleja, en parte, el impacto de la
recesin internacional; pero, aunque el crecimiento fue relativamente
pequeo e insuficiente, la economa nicaragense creci ms que el res-
to de Centroamrica en el contexto de la crisis financiera internacional.
De igual manera, para el mismo perodo el PIB per cpita logr el menor
crecimiento (1%) de los ltimos tres perodos presidenciales, pero a la
vez fue mayor que el de Centroamrica. Desde el lado de la demanda, el
crecimiento del perodo en su conjunto se debi al consumo y, en menor
grado, a las exportaciones netas. Por el lado de la oferta, los sectores que
ms aportaron al crecimiento durante esos cinco aos fueron, en orden
de importancia, el terciario (servicios), el primario (agricultura, pecua-
ria, silvicultura, caza y pesca) y el secundario (industria y construccin).
Para 2012-2014, las expectativas oficiales proyectan un crecimiento
anual del orden del 3,5-4%. Las proyecciones suponen esencialmente un
crecimiento de 1,2% de la economa estadounidense en 2012 y del 2%
en 2013-2014, estabilidad en cuanto a los trminos de intercambio, creci-
miento de la masa salarial real en un 2% y aumento de las remesas entre
2,5% y 5%. Sin embargo, estas proyecciones estn sujetas a un considera-
ble riesgo hacia la baja, tanto por factores internos (crisis poltico-institucio-
nales y su impacto negativo en la inversin directa, incertidumbre sobre
una posible reforma fiscal y del sistema de pensiones) como por factores
externos (crisis de la zona euro, contienda electoral en los Estados Unidos y
la posible llegada de un gobierno que endurezca la posicin de Washing-
ton hacia el gobierno nicaragense, volatilidad de los mercados finan-
cieros y burstiles, aumentos en los precios internacionales del petrleo,
cambios polticos en Venezuela que comprometan la sostenibilidad de la
ayuda venezolana a Nicaragua).
A pesar de las complejidades y altibajos econmicos que se produjeron
durante el perodo 2007-2011, se reconoce la existencia de una agenda
social mucho ms activa, que forma parte importante del proyecto polti-
co del gobierno sandinista. Esta percepcin positiva es compartida tanto
por los liderazgos como por los ciudadanos, particularmente en lo rela-
tivo a la gestin gubernamental en materia de educacin, salud, infraes-
tructura y energa.4 Con independencia del debate que pueda existir
4 Datos obtenidos en diciembre de 2011 mediante una encuesta de opinin

alrededor de la calidad y eficiencia en la prestacin de dichos servicios,

y de las diferentes simpatas polticas que tienen los nicaragenses, la
profundizacin de las polticas sociales es considerada el principal logro
del gobierno del presidente Ortega.
Cuadro 7.3. Principales logros del gobierno

segn inclinacin poltica
(pregunta abierta, rondas de entrevistas con lderes,
Independientes,
desconocida
VCE/MRS/
Crticos sin
PC/Otras
opciones
partido
Todos
FSLN
PLC
Polticas sociales 3 2 2 7 2 16
Energa 4 - - 2 2 8
Estabilidad
- 1 2 - - 3
macroeconmica
Infraestructura 1 - - 1 - 2
No hay logros - - 1 - - 1
Otros, ns/nc - 2 2 - 1 5
Total 8 5 7 10 5 35
La cooperacin venezolana se ha convertido en un pilar esencial al fi-

nanciamiento de algunas de las principales iniciativas gubernamentales
de carcter social y una alternativa al dficit de recursos que hasta 2009
provenan de la cooperacin tradicional.5 Los flujos de la cooperacin
pblica (M&R Consultores, SISMO XXXI) indican que siete de cada diez
nicaragenses valoran positivamente el desempeo del gobierno del
presidente Ortega durante el perodo 2007-2011, tanto en el mejoramiento
del servicio de salud brindado en los centros de salud y hospitales pblicos
del pas, como en el mejoramiento de la calidad y el acceso a la educacin
pblica (69,6% y 71%, respectivamente).
5Cifras oficiales del Banco Central de Nicaragua indican que las donaciones
provenientes de la Ayuda Oficial al Desarrollo bajaron de 122,8 millones

venezolana se han incrementado anualmente; de 443 millones en 2009,

pasaron a 533 millones en 2010 y a 609,1 millones de dlares en 2011,
de los cuales 557,4 millones correspondieron a la cooperacin petrole-
ra, 6,7 millones a lneas de financiamiento de la cooperacin bilateral y
45 millones a inversin extranjera directa. Entre los principales proyec-
tos financiados por esta cooperacin pueden citarse la produccin agro-
pecuaria y forestal, los subsidios a la tarifa del trasporte colectivo urbano,
el subsidio a la tarifa de energa elctrica, la construccin de viviendas
sociales, los bonos a trabajadores del sector pblico y al adulto mayor, los
programas de microcrditos a mujeres empresarias de reas urbanas, y
el adoquinado de calles en barrios pobres de las principales ciudades y
caminos en los municipios pobres del pas. Tambin se han destinado re-
cursos a apoyar la estrategia del gobierno para garantizar la seguridad ali-
mentaria en las zonas rurales. Ms all del debate que existe acerca de su
no inclusin en el presupuesto general de la repblica, la transparencia
con que se administra o su eficiencia y sostenibilidad, lo cierto es que la
cooperacin venezolana ha representado un importante soporte de li-
bre disponibilidad para el proyecto poltico impulsado por el gobierno.
Por otra parte, el gobierno increment progresivamente el gasto p-
blico social durante 2007-2011, hasta promediar un 12% del PIB anual,
el cual es mayor al promedio de los dos perodos presidenciales anterio-
res. El gasto pblico por habitante promedio tambin se ampli hasta
alcanzar 102 dlares constantes. Asimismo, el gasto pblico orientado
a la reduccin de la pobreza aument hasta registrar un promedio de
13,5% del PIB entre 2007 y 2010. Las reas priorizadas del sector social
fueron educacin y salud.
Los esfuerzos gubernamentales por atender de manera especial los te-
mas sociales y las necesidades bsicas de amplios sectores de la poblacin
nicaragense, junto con la mejora de las exportaciones, tanto por la va
de los precios como por la de los mayores volmenes de produccin, y
un mayor nmero de miembros de hogares trabajando, podran explicar
los resultados de la encuesta de medicin de vida de hogares publicada
de dlares en 2009 a 62,7 millones en 2010. El Programa Cuenta Reto del

Milenio (Estados Unidos) se cerr anticipadamente en 2009; el Reino Unido,
Noruega y Suecia cerraron gradualmente sus programas de cooperacin para
el bienio 2010-2011; Dinamarca, Austria y los Pases Bajos anunciaron en
2011 su retiro gradual durante el bienio 2012-2013, y Alemania anunci una
reduccin de su programa de cooperacin con Nicaragua. Recientemente
Finlandia anunci el fin de la cooperacin bilateral.

por el gobierno en noviembre de 2011, la que reporta una cada en los

ndices de pobreza general, del 48,3% en 2005 a 42,5% en 2009. Segn
este instrumento, la pobreza extrema tambin disminuy, pasando del
17,2% en 2005 al 14,6% en 2009. En correspondencia con estos datos,
seis de cada diez nicaragenses (61,4%) perciben que su situacin so-
cioeconmica y la de su familia ha mejorado entre mucho y poco en los
ltimos cinco aos (2007-2011).6
Grfico 7.1. Principales problemas de Nicaragua
Desempleo 23,6%
Pobreza 23,3
Alza de precios/Servicios pblicos 16,7
Delincuencia 13,3
Corrupcin 7,9
Problemas polticos 7,5
Infraestructura 2,5
Falta de inversin 1,9
Crisis de valores 1,2
No hay ayuda internacional 0,8
Ninguno 0,3
Alza de la canasta bsica 0,2
Expendios de drogas 0,2
No opina 0,6
Fuente: Sistema de Monitoreo de Opinin Pblica (SISMO), edicin XXXI, 5-20 de

diciembre de 2011, M&R Consultores.
6 Datos obtenidos en julio de 2011 mediante la encuesta de opinin pblica

(M&R Consultores, SISMO XXIX).

No obstante, la generacin de empleos y la reduccin de la pobreza si-

guen siendo, para el 46,9% de los encuestados, los principales problemas
que enfrenta el pas al cerrar el ao 2011. Aunque es posible documentar
una tendencia hacia la baja en la percepcin ciudadana que se mide
desde inicios de 2010, todava el 23,6% de la poblacin considera el de-
sempleo como el problema nacional ms importante. En igual sentido,
el 23,3% de los nicaragenses ubica a la pobreza como el segundo pro-
blema ms importante.
Datos recogidos para la elaboracin de este estudio revelan que existe
un notable grado de correspondencia entre lo que para los encuestados
es, por un lado, la agenda de los principales problemas nacionales y, por otro
lado, la agenda de sus principales problemas individuales y familiares. En am-
bas agendas el empleo y la pobreza son los dos temas ms preocupantes.
De esta manera, aparecen como los grandes temas articuladores de la
agenda nacional y la agenda personal-familiar.
Nicaragua muestra altos niveles de dependencia del apoyo y financia-
miento externos, ya sea en forma de remesas, donaciones y prstamos
como en inversin extranjera. Durante el quinquenio 2007-2011 el go-
bierno del presidente Ortega no logr reducir dicha dependencia y, por
el contrario, la vulnerabilidad del pas ante choques externos aument
debido a la reduccin del apoyo externo bilateral tradicional (europeo)
y la mayor dependencia de pocos cooperantes, como Venezuela. Por tal
razn, diferentes observadores coinciden en su preocupacin por la sos-
tenibilidad econmica del pas y por la sostenibilidad fiscal de las pol-
ticas sociales que impulsa el gobierno, en tanto no logre garantizar, al
menos: la continuidad de acuerdos peridicos con los organismos in-
ternacionales; la ampliacin y diversificacin de la cooperacin interna-
cional tradicional; las exportaciones nicaragenses; la continuidad de la
cooperacin venezolana; el mejoramiento de la capacidad productiva (y
la productividad); el clima de inversin y la competitividad del pas, as
como la ampliacin de la recaudacin tributaria.
Pese a enfrentar un contexto econmico y social difcil, Nicaragua
presenta condiciones de seguridad ciudadana relativamente favorables,
mxime cuando se las compara con las que imperan en el denominado
Tringulo Norte de Centroamrica, compuesto por Guatemala, El Sal-
vador y Honduras. A pesar de ese entorno favorable existen riesgos y
amenazas notables, tales como una mayor presencia del narcotrfico y el
crimen organizado, que podran socavar en el futuro los actuales ndices
de seguridad ciudadana del pas. En estos ltimos aos se ha elevado tan-
to la ocurrencia de los delitos, en sus distintas manifestaciones, como el

hecho de que estos son realizados con tcnicas similares a las del crimen
organizado. Esto tiende a generar mayor violencia, afecta la instituciona-
lidad y vulnera el tejido social. Pese a la efectividad policial en relacin
a los limitados recursos con que la Polica cuenta para el cumplimiento
de sus funciones (tiene el presupuesto ms bajo de Amrica Central), el
riesgo de ser vctima de un delito en Nicaragua ha aumentado. No obs-
tante, es meritorio el hecho de que, a pesar de compartir fronteras con
vecinos cuyas tasas de homicidios son de ms de 50 por 100 000 habitan-
tes, Nicaragua haya logrado detener la tendencia al incremento en las
tasas delictivas que se vena manifestando hasta 2009, as como sostener
la tasa de homicidios en 13 por 100 000 habitantes en el ao 2011.
El elevado grado de interconexin con el resto del mundo de un pas
que al mismo tiempo posee un bajo desarrollo humano, significativas ne-
cesidades bsicas insatisfechas, fragilidades institucionales estructurales
y altos niveles de vulnerabilidad ante distintos tipos de externalidades,
proporciona a la delincuencia organizada transnacional mayores posibi-
lidades de ampliar sus operaciones ilcitas en el territorio nacional junto
a todas las consecuencias de violencia, corrupcin e ingobernabilidad
que esto podra conllevar. Este crculo no virtuoso puede facilitar el ali-
neamiento de las distintas formas de delincuencia y escalar as a niveles
ms complejos y peligrosos.
El principal desafo que enfrenta el gobierno pasa por resolver algu-
nos dilemas nada sencillos. El primero y ms evidente e inmediato: cmo
profundizar, o al menos mantener, una agenda social que se recono-
ce como el principal logro de su gestin gubernamental en medio de
un contexto econmico nacional e internacional complejo. El segundo
y ms estratgico: cmo avanzar en la construccin de un modelo de
desarrollo ms inclusivo, equitativo y sostenible, que logre integrar una
visin compartida de pas, una agenda de nacin y compromisos que se
traduzcan en polticas de Estado que involucren a todos los sectores de
la sociedad en el largo plazo.
situacin y desafos poltico-institucionales de nicaragua
Las entrevistas realizadas al liderazgo nicaragense en julio de 2009 en-

contraron cambios importantes en las opiniones del liderazgo nicara-
gense. Dos rondas de consultas realizadas previamente (2004-2005 y
mayo de 2007) revelaban que, en opinin de los lderes, los principales

problemas de Nicaragua eran de carcter social (pobreza, desigualdad,

desempleo), mientras que los problemas poltico-institucionales ocupa-
ban un distante segundo lugar. En el ao 2009, en cambio, los proble-
mas poltico-institucionales pasaron al primer plano, quedando en pie
de igualdad con los problemas sociales cuando se preguntaba por el pro-
blema ms importante, y superndolos ampliamente cuando se examina-
ban los dos problemas ms citados por los consultados.
Cuadro 7.4. Principal problema del pas, rondas de

entrevistas con lderes, 2007 y 2009
(pregunta abierta, en nmeros absolutos)
Ronda 2007 Ronda 2009

Problemas sociales (pobreza,
19 15
desigualdad, desempleo)
Problemas institucionales y
8 13
de gobernabilidad
Problemas econmicos
6 4
internos y externos
Otros, ns/nc 2 3
Total 35 35
Cuadro 7.5. Principales problemas del pas, rondas de

entrevistas con lderes, 2007 y 2009
(pregunta abierta, julio de 2009, en nmeros absolutos)
Principal Segundo
Total
problema problema
Problemas sociales (pobreza,
15 4 19
desigualdad, desempleo)
Problemas institucionales y
13 10 23
de gobernabilidad
Crisis econmica
internacional, retiro de la 4 3 7
cooperacin
Otros, ns/nc 3 18 23
Total 35 35 72

Este cambio no obedeca a que los problemas sociales hubiesen dejado

de ser importantes a ojos de los lderes, es decir, no se deba a que se les
asignara menos urgencia, sino a que exista una mayor preocupacin
por las dificultades institucionales y polticas. Los problemas sociales se-
guan existiendo, pero la debilidad institucional y el deterioro del clima
poltico haban pasado a primer plazo en el imaginario del liderazgo na-
cional, en particular para aquel que se identificaba contrario al partido
de gobierno.
Las elecciones municipales de noviembre de 2008 parecan represen-
tar un punto de inflexin en el cambio de percepcin del liderazgo nica-
ragense, que privilegi en ese momento su inters y preocupacin por
los problemas poltico-institucionales del pas por encima de los dems.
Aunque no exista un consenso sobre la magnitud de los problemas que
ocurrieron en las elecciones, la percepcin mayoritaria era que hubo
mayor cantidad y ms serias irregularidades que antes, e incluso se lleg
a hablar de fraude. Una gran parte de las personalidades entrevistadas
pareca coincidir en al menos tres constataciones. La primera era que
la negativa a aceptar observadores hipotec la credibilidad del proce-
so electoral. La segunda, que las dudas sobre el proceso electoral y las
certezas en cuanto a que hubo ms irregularidades que antes tuvieron
un costo en trminos de legitimidad: el conjunto de las instituciones re-
presentativas qued en alguna medida afectado, y muy especialmente
qued desacreditado el Consejo Supremo Electoral. La tercera constata-
cin era que todo lo anterior tuvo otro impacto negativo, pues afect los
flujos de la cooperacin internacional tradicional,7 aunque se reconoca
que este no era el nico factor que jug en la decisin de los donantes
que retiraron la ayuda al pas.
Otro hito que contribuy a complicar la situacin poltico-institucional
fue la sentencia 504 de la Corte Suprema de Justicia, del 19 de noviem-
bre de 2009, que declar inaplicable el artculo 147, incisos a y b, y el
artculo 178 de la Constitucin Poltica, todo lo cual dejaba despejado el
camino al presidente Ortega para optar por la reeleccin continua. Este
fue un punto de agenda del Ejecutivo desde el inicio mismo de su pero-
7La ausencia de una explicacin por parte de las autoridades nicaragenses

que lograra convencer a los crticos del proceso electoral municipal le
signific al pas el congelamiento de importantes recursos provenientes de la
cooperacin internacional Grupo de Apoyo Presupuestario y la suspensin
definitiva de otros Programa Cuenta Reto del Milenio.

do de gobierno en enero de 2007. Los esfuerzos por reformar la Carta

Magna para eliminar las restricciones a una reeleccin presidencial con-
tinua llevaron al partido de gobierno a una permanente negociacin con
las diferentes fuerzas polticas de oposicin en la Asamblea Nacional. La
bsqueda de los 56 votos legislativos necesarios para realizar dichas refor-
mas se prolong por casi tres aos 2007, 2008 y hasta octubre de 2009 y
la imposibilidad de obtenerlos llev a los operadores polticos del FSLN
a explorar otras alternativas.
Cuadro 7.6. Evaluacin de las elecciones municipales de

noviembre segn actividad
(pregunta abierta, rondas de entrevistas con lderes,
Otros lderes
Polticos Todos
sociales
Hubo fraude 6 11 17
Hubo ms irregularidades
porque no se permiti la 2 4 6
observacin
porque se excluy a los 2 - 2
partidos pequeos
porque el CSE responde al 1 - 1
FSLN y al PLC
No hubo ms irregularidades
2 - 2
que antes
Los perdedores no aceptan
1 - 1
los resultados
Otros, ns/nc 4 2 6
Total 18 17 35
En el marco de la disputa por controlar las reglas del juego poltico y

la arquitectura institucional del Estado, a inicios de 2010 el Ejecutivo
promulg el decreto presidencial 3-2010, el cual prorrogaba en sus
cargos a veinticinco funcionarios de rango constitucional procura-
dores, magistrados y contralores cuyos perodos se vencan entre di-

ciembre 2009 y junio de 2010. Para el gobierno, el espritu del decreto

apuntaba a mantener la gobernabilidad del pas, ya que aseguraba el
correcto funcionamiento de los diferentes poderes del Estado y sus
instituciones mientras no se nombraran nuevas autoridades. Para la
oposicin, el decreto tena vicios evidentes de inconstitucionalidad, ya
que el Ejecutivo se atribua competencias que eran potestad exclusiva
del Legislativo.
El Ejecutivo, en la bsqueda por legitimar el decreto 3-2010, exten-
di su estrategia a otros poderes del Estado. La Asamblea Nacional, con-
trolada por el partido de gobierno (ms por habilidad poltica que por
mayora, ya que tena en ella treinta y ocho escaos de noventa y dos),
afirm la vigencia del segundo prrafo del art. 201 de la Constitucin
de 1987. Esto mismo reforzaba el principio de permanencia de todos
los funcionarios con perodos vencidos para que siguieran en sus car-
gos. La estrategia del partido de gobierno invitaba as a cualquiera de
las otras fuerzas polticas a negociar para configurar una arquitectura
institucional favorable a su objetivo estratgico: preservar el poder ms
all de 2011. En este esquema, revisti particular importancia el control
del Consejo Supremo Electoral y la Corte Suprema de Justicia.
Tanto la sentencia de la Corte como el decreto presidencial contri-
buyeron a acentuar la tendencia hacia una mayor polarizacin polti-
ca. Sin embargo, aunque en un inicio se valoraban como hechos que
podan precipitar el proceso de unificacin de las fuerzas polticas de
oposicin y activar a distintas organizaciones civiles adversas al gobierno
a movilizarse activamente en contra, ninguna de estas dos potenciales
consecuencias se materializ. En ese sentido, el tiempo se convirti en
el mejor aliado del Ejecutivo, quien se benefici de la legitimidad de los
hechos consumados.
Ms all de los argumentos jurdicos que sustentaban las posiciones
antagnicas existentes alrededor del tema de la reeleccin presidencial
continua y de la permanencia en el cargo de funcionarios constituciona-
les con perodos vencidos, las dificultades resultantes de estas acciones
legales dejaron de manifiesto la racionalidad sobre la cual se ha venido
construyendo la institucionalidad poltica nicaragense: configuracin
de una arquitectura institucional ajustada a la visin y a los proyectos
polticos de las principales organizaciones partidarias, as como una pro-
gresiva judicializacin de la poltica.
No solamente ocurra que, a los ojos de los lderes entrevistados en
2009, el principal problema de Nicaragua fuera de naturaleza poltico-
institucional. Adems, las causas que explicaban ese problema tambin

eran de naturaleza poltica y se vinculaban directamente a problemas

en el diseo de las instituciones derivados de su partidizacin. En rondas
de entrevistas anteriores, las dificultades poltico-institucionales haban
sido explicadas principalmente en funcin de factores de largo plazo,
como la frgil cultura democrtica del pas o la escasa productividad
de la economa. En 2009, los problemas se perciban en buena medida
como el resultado de fenmenos polticos relativamente recientes (el
llamado pacto) o asociados a la coyuntura del momento (elecciones
municipales 2008, sentencia 504 o decreto presidencial 3-2010). En
otras palabras: Nicaragua continuaba enfrentando dificultades estruc-
turales que entorpecan el correcto funcionamiento de las institucio-
nes polticas, pero dichos problemas no eran solamente el reflejo de
estas restricciones, sino tambin una consecuencia del modo en que
haban operado ms recientemente los principales actores polticos.
Desde esta perspectiva, en opinin del liderazgo nicaragense, la res-
ponsabilidad por el deterioro del clima poltico institucional era com-
partida. Las crticas ms severas contra el gobierno del presidente Ortega
eran fundamentalmente dos. En primer lugar, se criticaba lo que varios
entrevistados llamaron el secretismo y la ausencia de dilogo con el
resto del sistema poltico y la sociedad civil. En segundo lugar, se acusaba
al gobierno de no respetar el marco constitucional y contribuir al pro-
gresivo deterioro de las instituciones. La oposicin, en cambio, era vista
como escasamente operativa e incapaz de actuar con coherencia. Para
algunos, la causa del fenmeno estaba en las dificultades de la propia
oposicin para organizarse de manera adecuada. Para otros se trataba
de una victoria del gobierno (y en particular del presidente Ortega), que
haba actuado en funcin de ese objetivo.
As las cosas, a nivel del liderazgo y tambin de la poblacin exista la
percepcin de que el debate poltico tenda a concentrarse alrededor de
aspectos procedimentales y coyunturales que impedan la construccin
de una agenda amplia de pas y terminaban por alentar la apata en el
ciudadano comn. Adems, se observaba poco inters en la discusin
de temas sustantivos y estratgicos para el desarrollo del pas. En ese
contexto, se cuestionaba la poltica de comunicacin selectiva del Eje-
cutivo y la falta de una actitud proactiva de las fuerzas de oposicin para
introducir la discusin de los temas prioritarios para buena parte de la
poblacin nicaragense.
La tendencia hacia el aumento de la polarizacin poltica, la relevan-
cia adquirida por los problemas poltico-institucionales y la percepcin
de fragilidad institucional y deterioro del clima poltico, observada en la

primera parte del perodo de gobierno del presidente Ortega,8 parecie-

ron comenzar a revertirse a partir de mediados de 2010, al menos desde
la percepcin ciudadana. Algunos factores que podran ayudar a expli-
car este cambio se encuentran en la recuperacin econmica, la pro-
fundizacin y ampliacin de los programas sociales gubernamentales, el
dilogo frecuente entre el Ejecutivo y el sector privado en la bsqueda de
consensos mnimos para garantizar la estabilidad econmica y la mejora
de las condiciones sociales de los sectores ms vulnerables, el cambio en
la poltica de comunicacin del gobierno para privilegiar un mensaje
menos confrontativo y ms enfocado en la difusin masiva de los logros
de la gestin gubernamental, y la alta fragmentacin de una oposicin
poltica que no logr trascender el discurso de la institucionalidad y el
Estado de derecho, para presentar una propuesta alterna y una oferta
electoral sensible a los intereses y prioridades de la ciudadana.9
Utilizando datos comparados de la Corporacin Latinobarmetro
y del Barmetro de las Amricas de la Universidad de Vanderbilt para
medir el nivel de satisfaccin de los latinoamericanos con la poltica,
indicador desarrollado por el proyecto regional PAPEP, se observa que
en Nicaragua, en 2009, la poblacin se ubicaba mayoritariamente en el
cuadrante de Malestar con la poltica. En cambio, en 2012, los nica-
ragenses se encontraban divididos entre el cuadrante de Satisfaccin
con la poltica y el cuadrante Margen de maniobra poltica. Este indi-
cador se construye a partir de la relacin entre clima socioeconmico y
desempeo gubernamental, es decir, si la poblacin percibe que su situa-
cin socioeconmica es buena y que el gobierno trabaja en funcin de
mejorarla o al menos preservarla, el nivel de satisfaccin con la poltica
es mayor; en caso contrario, si la ciudadana percibe que sus condiciones
8 Resultados de una encuesta de opinin pblica realizada por la firma

M&R Consultores en julio de 2010 indican que un 63,8% de la poblacin
consideraba que los poderes del Estado en Nicaragua nicamente
respondan a los intereses y necesidades de la clase poltica, al tiempo que
entre seis y siete de cada diez nicaragenses expresaba desconfianza en las
instituciones polticas clave del pas (partidos polticos, Presidencia, Fiscala,
Corte Suprema de Justicia, Consejo Supremo Electoral, Asamblea Nacional).
9La jerarquizacin de los principales problemas de Nicaragua es diferente ya
sea que se formule desde el punto de vista de la poblacin o del liderazgo
del pas. Mientras la poblacin considera el desempleo, la pobreza, el
alza en las tarifas de los servicios pblicos y la delincuencia inseguridad
ciudadana como los problemas nacionales ms importantes, la elite tiende
a destacar tambin los problemas poltico-institucionales (frgil arquitectura
institucional y ausencia de amplios consensos polticos).

Grfico 7.2. Los nicaragenses y la poltica:

percepcin de la economa y aprobacin del gobierno (2008)
(indicador PAPEP)
Chile
Zona de margen de
Brasil
maniobra poltica El Salvador Panam
80 Costa Rica
Uruguay
Colombia
Paraguay
Desempeo del gobierno
Ecuador
60 Bolivia Zona de satisfaccin
Guatemala Mxico con la poltica
Venezuela
R. Dominicana Honduras
40
Nicaragua
Zona de malestar Per Zona de oxgeno

con la poltica Argentina econmico
20
35 40 45 50 55 60
Clima socioeconmico
Fuente: Latinobarmetro (2008).
Grfico 7.3. Posicin de los pases de Amrica Latina en el

indicador de malestar con la poltica en 2012, y evolucin
desde 2010
70
Ecuador
Nicaragua
Valoracin del trabajo del presidente
65 Brasil
Uruguay
Colombia
El Salvador Argentina
60 Venezuela
Mxico
Paraguay
Guatemala Per
55
R. Dominicana Bolivia
50
Costa Rica
Panam
Honduras Chile
45
40 45 50 55 60
Percepcin de la situacin econmica personal
Fuente: PAPEP Nicaragua con datos de LAPOP (2010).

de vida son malas y adems el gobierno hace poco o nada para resolver-
las, el grado de insatisfaccin con la poltica tiende a aumentar.
El indicador de satisfaccin con la poltica es dinmico y los pases
pueden moverse constantemente entre un cuadrante y otro. Lo que re-
sulta preocupante es que un pas se instale de manera durable en el cua-
drante de Malestar con la poltica. En el caso de Nicaragua, los datos
relevados por el Latinobarmetro y el Barmetro de las Amricas de la
Universidad de Vanderbilt indican que a lo largo del perodo 2002-2012
slo en tres momentos los nicaragenses salieron de la zona de Malestar
con la poltica hacia una zona de Margen de maniobra poltica. Estos
momentos coincidan con los ejercicios de transicin de un gobierno a
otro (2002, 2007 y 2012), pero una vez pasado el perodo de expectativas
y optimismo que acompaa todo cambio de gobierno, los nicaragenses
regresaban rpida y sostenidamente al desencanto con la poltica. De ra-
tificarse esta tendencia por tercera vez, ello podra sugerir que la forma
tradicional de hacer poltica en Nicaragua est agotada.
Grfico 7.4. Evolucin poltica de los nicaragenses
2002
90 Zona de
margen de 2012
maniobra poltica
80
Desempeo del gobierno
70
60 2007
2010
50
Zona de
malestar con
la poltica 2004
40
2009 2008
2003 2005
2006
30
35 40 45 50 55
Clima socioeconmico
Fuente: PAPEP Nicaragua, con datos de LAPOP (2010).

No obstante, en la medida en que, en 2010, se inicia un proceso de recu-

peracin econmica y los beneficios de los distintos programas sociales
de gobierno comienzan a ser percibidos por sectores ms amplios de la
poblacin, con independencia de su simpata poltica y afinidad ideol-
gica, los nicaragenses comienzan progresivamente a salir de la zona de
Malestar con la poltica. En ese sentido, datos obtenidos por el proyecto
PAPEP en diciembre de 2010, mediante una encuesta de opinin pblica,
indican que ocho de cada diez personas consideraban entonces que el
gobierno del presidente Ortega haca entre algo y mucho por mejorar sus
condiciones de vida y la de los nicaragenses. Asimismo y en comparacin
con los gobiernos anteriores, seis de cada diez encuestados perciban que
el gobierno sandinista trabajaba ms por mejorar las condiciones de vida
de la poblacin. Esta valoracin de la mayora de los ciudadanos respecto
del trabajo del Ejecutivo por mejorar su situacin socioeconmica con-
tribuye a explicar el 45% de aprobacin de la gestin gubernamental del
presidente Ortega al finalizar 2010, el porcentaje ms alto obtenido desde
que asumiera el poder en 2007. Iniciara as una tendencia ascendente
que se prolongara a lo largo del ao 2011 hasta cerrar con el 60,6% de
aprobacin al finalizar su primer perodo de gobierno.
Grfico 7.5. Aprobacin del trabajo del presidente Ortega

(tendencia)
65,2
57,0 57,9 60,6
43,7 45,0
39,4 41,1 34,5 38,4
34,2 31,9 28,7
37,4 38,5 38,0 25,8
30,7 22,3 19,8 22,4
22,5 23,6 24,7

18,4 21,2 19,0
16,9 14,6 16,7
Dic-07
Jul-08
Dic-08
Jun-09
Dic-09
Jun-10
Dic-10
Mar-11
Oct-11
Dic-11
Aprueba No aprueba ni desaprueba Desaprueba
Fuente: M&R Consultores, SISMO XXXI, 5-20 de diciembre de 2011.

Aun cuando desde la perspectiva ciudadana la percepcin sobre las

instituciones y la poltica experiment una mejora en los ltimos dos
aos del perodo de gobierno sandinista (2010 y 2011), en el imagina-
rio de un importante segmento del liderazgo nicaragense el fortaleci-
miento de la institucionalidad y el Estado de derecho contina siendo
una tarea pendiente de la clase poltica y un requisito indispensable
para la construccin de cualquier modelo de desarrollo humano in-
clusivo, equitativo y sostenible. En consecuencia, el principal desafo
que enfrenta el sistema poltico nicaragense en el corto y mediano
plazo pasa por: a) construir un amplio consenso alrededor de una vi-
sin compartida y de largo plazo de la arquitectura institucional, que
permita afianzar la frgil confianza que tienen muchos ciudadanos en
sus instituciones clave (poderes del Estado); b) trascender el debate de
temas procedimentales y coyunturales para dar paso a un dilogo inclu-
sivo sobre aspectos estratgicos concernientes al desarrollo del pas; c)
recuperar y consolidar la satisfaccin de la mayora de los nicaragen-
ses con la poltica. Ninguno de estos retos es responsabilidad exclusiva
del gobierno, pero se espera que este sea un actor privilegiado en la
bsqueda de soluciones a dichos retos.
los escenarios de mediano plazo
De acuerdo a lo analizado en las secciones precedentes, la realidad

nicaragense se encuentra dominada por la coexistencia de una fr-
gil institucionalidad (problema de vieja data del sistema poltico nicara-
gense, pero cuyas consecuencias recientes parecen reavivar la preo-
cupacin de algunos sectores del liderazgo nacional ante una mayor
indiferencia y desinters de amplios sectores de la poblacin por los
temas poltico-institucionales) y una economa en proceso de recuperacin
pero sumamente vulnerable a los choques externos y dependiente del
apoyo y financiamiento externos (cuyo nivel de crecimiento resulta to-
dava insuficiente para reducir de forma significativa y sostenida los
niveles de pobreza existentes, en un contexto de altas expectativas de
la ciudadana por la centralidad que ocupa la agenda social en la estra-
tegia del gobierno).
Para el liderazgo ms afn a la agenda gubernamental, los problemas
que enfrenta el pas son los de siempre. Segn esta forma de ver las
cosas, Nicaragua es una democracia joven que enfrenta problemas eco-

nmicos, sociales y poltico-institucionales diversos, profundos y de larga

data. Frente a la fragilidad propia de la institucionalidad nicaragense,
la nica manera en que los actores polticos han podido construir un
orden bsico de gobernabilidad es a travs de acuerdos interpartidarios
(pactos, segn sus detractores). Estos pactos son los que aportaran
estabilidad, gobernabilidad y tiempo para construir en un horizonte
de largo plazo una mejor institucionalidad. Para el liderazgo ms afn
a la oposicin poltica, la sociedad civil y los sectores que se declaran
independientes de las simpatas partidarias, los pactos tienden a ser
vistos como la continuidad de la forma tradicional de hacer poltica en el
pas: clientelista, patrimonialista y cupular. En trminos de desarrollo so-
cioeconmico, la evolucin de los problemas estructurales de Nicaragua
en este mbito poco depende del desempeo de los actores internos. El
tamao de la economa nicaragense y su alta dependencia del apoyo y
financiamiento externos determinan en buena medida la sostenibilidad
de la poltica econmica y de la agenda social del gobierno de turno.
No obstante, tambin existe entre los lderes y la poblacin el conven-
cimiento de que las acciones que adoptan los principales actores nacio-
nales frente a los desafos poltico-institucionales del pas condicionan
en buena medida los resultados en materia de crecimiento econmico,
inversin directa, competitividad, lucha contra la pobreza y mejora de las
condiciones de vida de los ciudadanos.
La forma en que evolucione la realidad nicaragense se puede analizar
en torno a dos ejes principales: la evolucin del marco socioeconmico y
la evolucin de la situacin poltico-institucional. El primero es clave por
su impacto en los grados de libertad que existen para el desarrollo de di-
ferentes escenarios: el marco socioeconmico impacta directamente en
la capacidad del gobierno para mantener y/o profundizar la agenda so-
cial, que constituye la mdula poltica de la agenda sandinista. Es en este
plano donde los actores tienen menos grados de libertad para operar, ya
que sus decisiones estn mucho ms constreidas por las restricciones
que impone el contexto internacional. No obstante, todos los miembros
del liderazgo nicaragense parecen coincidir en que la sostenibilidad de
la cooperacin venezolana, ya sea con los montos hasta ahora recibidos
o incrementada, as como la vigencia y renovacin de los acuerdos con
las instituciones financieras internacionales, son dos pilares esenciales
para evitar un deterioro de la situacin en trminos econmico-sociales.
En el eje poltico-institucional, en cambio, la evolucin posible se re-
laciona principalmente con el estilo de gestin poltica que desarrolle el
gobierno y la forma en que el resto de los actores del sistema poltico y la

sociedad civil se posicionen frente a las decisiones gubernamentales. Al

respecto, para el liderazgo sandinista el actual gobierno no hace ms que
retomar una gestin iniciada hace ms de dos dcadas y que se vio inte-
rrumpida por diecisis aos de gobiernos y polticas neoliberales, lo que
exige una necesaria y urgente profundizacin del cambio social. Desde
esta perspectiva, como lo demuestran otras experiencias latinoamerica-
nas recientes Bolivia y Ecuador, para los partidarios y operadores po-
lticos del FSLN, las crisis de gobernabilidad son inherentes al proceso,
ya que el cambio de modelo es radical y a largo plazo, lo que supone un
trnsito al menos complicado hasta que la mayora de la poblacin y el
resto de la clase poltica se apropien del nuevo rumbo que sigue el pas.
De la forma en que evolucionen los acontecimientos en estos dos ejes
principales resulta en un esquema de cuatro probables escenarios:
Grfico 7.6. Escenarios probables de mediano plazo
S Visin comn sobre las instituciones?

La arquitectura institucional de la democracia
se asienta en un acuerdo, limitado o ampliado,
entre visiones en disputa?
Modelo poltico
compartido, contexto
macroeconmico
estable
Hacia un nuevo pacto Hacia una democracia
de gobernabilidad? de ciudadana?
No S
Consolidacin de
Modelos polticos la agenda social?
Hacia una crisis Hacia la profundizacin
enfrentados, contexto La agenda del cambio
de gobernabilidad? del cambio social?
macroeconmico social es sostenible
en deterioro fiscalmente y se
asienta en niveles
Instituciones Instituciones elevados de
para los polticos para los ciudadanos legitimidad pblica?
No
El eje horizontal refleja la forma en que puede evolucionar el marco so-

cioeconmico y, consecuentemente, la consolidacin y/o eventual pro-
fundizacin de la agenda social. En este plano, el interrogante principal

es si la agenda del cambio social es sostenible fiscalmente y si se lograr

asentar en niveles elevados de legitimidad pblica. El eje vertical refleja
la existencia o la ausencia de una visin comn sobre los problemas po-
ltico-institucionales y la forma de tratar de superarlos. En otras palabras,
el interrogante principal es si la arquitectura institucional de la demo-
cracia se asienta en un acuerdo limitado o ampliado entre las diferentes
visiones existentes.
Los escenarios resultantes son cuatro. El escenario 4 supone una res-
puesta afirmativa a ambas preguntas y, por tanto, cambios profundos en
las actitudes y orientaciones de los principales liderazgos polticos para,
de esta forma, construir un gran acuerdo social y poltico que impulse
una agenda sustantiva de reformas a la arquitectura sobre la cual se ha
cimentado la institucionalidad de Nicaragua en los ltimos aos. Adicio-
nalmente, requiere que las condiciones econmico-sociales imperantes
no comprometan avances en trminos de la agenda social. Este es clara-
mente el escenario virtuoso y se sita como una aspiracin recurrente
en el imaginario colectivo de una buena parte de los nicaragenses, tan-
to a nivel del liderazgo como de la poblacin.
En el otro extremo, tenemos el escenario menos virtuoso y, por ello,
menos deseable. En el escenario 2, los principales actores polticos no lo-
gran consensuar reglas de juego mnimas y adems la agenda social se ve
seriamente comprometida. En estas condiciones, no es improbable que
se reproduzcan ciertas condiciones de ingobernabilidad. La arquitectura
institucional parece desconectada de las necesidades y demandas de los
ciudadanos, lo cual resucita el malestar de la mayora de los nicaragen-
ses con la poltica, su sentimiento de insatisfaccin con el funcionamien-
to de la democracia y la valoracin negativa de sus instituciones clave.
Un mayor deterioro del clima poltico-institucional sumado a un estan-
camiento o empeoramiento de las condiciones socioeconmicas acercan
al pas a una situacin de crisis.
Los escenarios intermedios son de dos tipos. En el primero de ellos,
el escenario 1, los principales actores polticos acuerdan renovar las pre-
misas que guiaron la construccin y el funcionamiento institucional ca-
racterstico de la ltima dcada poltica en Nicaragua. La formulacin
de un nuevo pacto de gobernabilidad se lleva a cabo para garantizar
la estabilidad poltica necesaria mientras el proceso democrtico nicara-
gense contina perfeccionndose, pero esto implica reforzar las prcti-
cas polticas tradicionales, que en ltima instancia tienden a deteriorar
la legitimidad poltica y dificultan las condiciones de implementacin de
polticas pblicas de largo plazo. En ese sentido, un acuerdo limitado en-

tre algunos de los actores polticos para mantener vigente la naturaleza

de la arquitectura institucional existente neutraliza de manera tempora-
ria las visiones antagnicas actuales, pero sus efectos podran apuntar a
la creacin de nuevas contradicciones para el futuro (estabilidad para
hoy, crisis para maana). Adems, las restricciones macro limitan el al-
cance e impacto de la agenda y las polticas sociales.
En el escenario 3, en cambio, se podra llegar a una profundizacin de
la agenda social ya que las condiciones econmicas macro no limitaran
la implementacin de esa agenda (vigencia de supuestos econmicos
optimistas), pero ello se hara sin los grados de consenso y acuerdo al-
rededor de la arquitectura institucional, necesarios para generar mayor
legitimidad pblica. Bsicamente, la voluntad y la agenda sandinista ter-
minaran imponindose en ambos ejes y el trnsito hacia un cambio ra-
dical de modelo se acelerara. Ello podra derivar en el comienzo de una
nueva espiral de polarizacin, en un contexto de pesimismo ciudadano
impulsado por un renovado y desgastante desacuerdo y enfrentamiento
entre los lderes.
el punto de llegada: elecciones presidenciales 2011,

reeleccin y reconfiguracin del sistema poltico
Las elecciones presidenciales de noviembre de 2011 representaron un

hito en la historia reciente del pas, dado que por primera vez un presi-
dente en funciones era tambin candidato a la primera magistratura, res-
paldado por una sentencia de la Corte Suprema de Justicia. Pese a esta re-
solucin y a ciertas objeciones sobre la transparencia en la administracin
del proceso electoral por parte de las fuerzas polticas de oposicin, para
buena parte del liderazgo nacional y de la ciudadana, la participacin
de otros partidos polticos en la contienda represent una aceptacin del
proceso (sus reglas y rbitro) y de las candidaturas presidenciales.
Semanas antes de las elecciones, la percepcin ciudadana sobre la si-
tuacin socioeconmica y poltico-institucional del pas, as como la eva-
luacin sobre la gestin realizada por la administracin del presidente
Ortega en el quinquenio 2007-2011, eran consistentes con la tendencia
documentada desde mediados de 2010, aunque presentaban datos re-
veladores. Sondeos de opinin pblica indicaban que seis de cada diez
nicaragenses perciban su situacin socioeconmica y la de su familia
como habiendo mejorado entre mucho y poco en los ltimos cinco aos.

El 57,2% de la poblacin consultada consideraba que el gobierno haba

hecho mucho durante su gestin para mejorar las condiciones de vida
de los nicaragenses y siete de cada diez personas consideraban que,
en comparacin con los gobiernos anteriores, el gobierno del presiden-
te Ortega haba trabajado ms por mejorar sus condiciones. El manejo
responsable de la poltica macroeconmica y la implementacin de una
agenda social exitosa eran dos de los logros gubernamentales ms re-
conocidos por buena parte del liderazgo nicaragense, en especial del
sector privado.
A diferencia de la valoracin que hacan algunos sectores del lide-
razgo nicaragense, para el 66% de los ciudadanos la democracia y el
Estado de derecho en los ltimos cinco aos se haban fortalecido o al
menos se haban mantenido igual en comparacin con los gobiernos
anteriores. Esta valoracin estaba asociada a la percepcin de seis de
cada diez nicaragenses sobre el presidente Ortega, a quien conside-
raban un mandatario democrtico. En cambio, y a pesar de que dentro
de la opinin pblica nicaragense es caracterstico el rechazo a los
partidos polticos como instituciones, en esta ocasin esa opinin nega-
tiva se concentraba en los partidos de oposicin: ocho de cada diez ni-
caragenses expresaban desconfianza hacia los partidos de oposicin,
mientras que seis de cada diez ciudadanos manifestaban confianza en
el partido de gobierno. En tanto que el FSLN haba demostrado que
poda gobernar sin mayores traumas polticos y econmicos para el
pas, la oposicin era percibida como una fuerza dividida y heterog-
nea poltica e ideolgicamente, que no ofreca mayores garantas para
la gobernabilidad y estabilidad de Nicaragua en el corto y mediano
plazo. Estas apreciaciones parecan explicar el cambio histrico en la
composicin de las simpatas poltico-partidarias, a menos de dos sema-
nas de las elecciones nacionales.10
Las percepciones ciudadanas medidas con encuestas de opinin pbli-
ca sugeran que los nicaragenses privilegiaban, al momento de evaluar
la gestin gubernamental, la efectividad del Ejecutivo en la solucin de
lo que la poblacin identificaba como sus principales problemas y nece-
sidades bsicas (empleo, pobreza, educacin, salud, vivienda, seguridad
ciudadana), en su mayora vinculadas a aspectos de orden socioeconmi-
co y a la satisfaccin de valores materiales. Esto no significa que los nica-
10 Desde 1990 hasta 2010, el porcentaje de nicaragenses que se declaraba

simpatizante del FSLN oscil consistentemente entre el 25% y el 30%.

ragenses no valoraran positivamente la democracia el 71,8% conside-

raba que la democracia es preferible a cualquier otra forma de gobierno
y el 50,8% estimaba que en un proceso electoral lo ms importante para
el pas es que los gobernantes sean electos de forma limpia y transpa-
rente, sino ms bien que un segmento mayoritario (54,6%) reconoca
que en las actuales circunstancias de Nicaragua era aceptable sacrificar
un poco de democracia e institucionalidad si se trataba de resolver los
problemas socioeconmicos.
En trminos generales, los principales factores que gestionaban el voto
en las elecciones de 2011 parecan estar centrados en la efectividad de
las polticas sociales de transferencia directa implementadas por la admi-
nistracin Ortega, el manejo responsable de la macroeconoma, el poco
inters en las crisis poltico-institucionales desarrolladas en el pas en el
ltimo lustro y una fragmentada, heterognea y poco atractiva oferta de
las opciones electorales de oposicin. El votante medio de Nicaragua
pareca estar motivado por el voto econmico y el desencanto con las
ofertas opositoras al gobierno.
El presidente Ortega fue reelecto para el perodo 2012-2017 con el
62,66% de los votos y el FSLN se asegur una mayora calificada en la
Asamblea Nacional (requerida para realizar reformas constitucionales o
la aprobacin de leyes de rango constitucional). La principal fuerza de
oposicin, la Alianza PLI, obtuvo el 31,13%, y el PLC, el 5,67%.
La UE y la OEA, as como el CEELA, participaron enviando misiones
de observacin electoral. El CNU fue el nico observador nacional invi-
tado a participar. Otras organizaciones nacionales, que tradicionalmente
haban sido observadoras en procesos pasados, no realizaron ninguna ac-
tividad semejante en esta ocasin. Tanto el informe de la UE como el de
la OEA sealaron irregularidades y la imposibilidad de verificar el conteo
oficial de votos, as como la necesidad de fortalecer el sistema electoral
en su conjunto para futuros procesos. Al mismo tiempo, dichos informes
subrayaron la madurez de la poblacin nicaragense, as como el am-
biente general de calma y seguridad y la elevada participacin electoral
(el porcentaje exacto no se conoca).
Los partidos o alianzas electorales de oposicin que participaron en
las elecciones denunciaron como fraudulento todo el proceso as como
el resultado electoral. No obstante, no entregaron ninguna prueba de
fraude (los informes de las misiones de observacin electoral mencio-
naron irregularidades, pero no llegaron a hablar de fraude). Surgieron
protestas e incluso hubo algn asesinato motivado polticamente en
reas rurales en los das inmediatamente posteriores a los comicios, pero

los partidos de oposicin no movilizaron sus bases para manifestarse en

contra del proceso o de los resultados electorales.
Los resultados electorales cambiaron significativamente la represen-
tacin poltica en la Asamblea Nacional para el prximo quinquenio. El
FLSN increment su representacin hasta sesenta y tres diputados (de un
total de noventa y dos), la Alianza PLI logr veintisis diputados y el PLC
nicamente dos. Qu significa esta nueva correlacin de fuerzas en el
campo poltico, econmico y social? Estn el sistema poltico y la sociedad
nicaragense listos para la hegemona de un gran partido? Cul ser el
devenir de la oposicin poltica frente a resultados electorales desfavora-
bles y una poblacin que interpela su forma de actuar? Se puede hablar
de un claro agotamiento o incluso, en algunos aspectos, de un colapso del
sistema electoral? Qu contexto e incentivos hay para el pluralismo polti-
co? Qu agenda de polticas pblicas impulsar el gobierno en una pers-
pectiva de cambio social de mediano plazo que responda a las expectativas
creadas? Estas son algunas de las principales preguntas que se plantean a
partir de los resultados de la eleccin de noviembre de 2011. La forma en
que distintos actores de la sociedad nicaragense respondan a ellas deter-
minar en buena medida el devenir poltico-institucional y socioeconmi-
co del pas en los prximos cinco aos.
a modo de conclusin: los escenarios probables
Conocidos los resultados de las elecciones presidenciales de 2011 y el

consecuente cambio en la correlacin de fuerzas del sistema poltico ni-
caragense, as como la probada experiencia y capacidad del liderazgo
sandinista para administrar las diversas tensiones sociales con indepen-
dencia de su complejidad y magnitud, todo pareciera indicar que a partir
de 2012 Nicaragua podra comenzar a incursionar progresivamente en el
escenario 3: profundizacin de la agenda y cambio social.
En cuanto a la evolucin del eje poltico institucional, este escenario
sugiere la definicin de una arquitectura institucional (modificacin o
vigencia de la existente) acorde, fundamentalmente, a la visin e intere-
ses del partido de gobierno. La mayora calificada lograda por el FSLN
en el Poder Legislativo le permite contar con los votos necesarios para
impulsar, aprobar o reformar leyes ordinarias y leyes de rango constitu-
cional, as como designar cargos constitucionales tales como magistrados
judiciales, electorales y contralores. Al respecto, el FSLN est en con-

diciones de nombrar a los funcionarios de rango constitucional cuyos

perodos se encuentran vencidos, pudiendo prescindir de la negociacin
y/o acuerdo (pacto) con las fuerzas polticas de oposicin. Tambin
podra impulsar un proceso de rediseo institucional que apunte a for-
talecer un modelo de democracia directa para reforzar el profundo pro-
ceso de transformacin social que impulsa. Por el contrario, los dems
actores del sistema poltico se encuentran fragmentados y sin alternativas
concretas que ofrecer a la poblacin.
En cualquier caso, la concertacin y el dilogo amplio e inclusivo como
alternativa para resolver el desafo de la fragilidad institucional y conducir
al pas hacia una visin comn de nacin, tan ampliamente documentado
en los estudios PAPEP realizados sobre Nicaragua desde 2005, quedaran
sujetos a la voluntad poltica del partido de gobierno. Aunque el escenario
ideal para el FSLN es el de profundizacin de la agenda y el cambio social
(escenario 3), no debera descartarse por completo la posibilidad de un
nuevo pacto de gobernabilidad (escenario 1) como estrategia para man-
tener algunos equilibrios necesarios dentro del sistema poltico (pluralis-
mo y capacidad de alcanzar consensos), reforzar la credibilidad en las insti-
tuciones y evitar una polarizacin extrema del pas y un cierto malestar de
la poblacin con la poltica. Es de prever que un acuerdo de esta naturale-
za refleje un relevo de protagonismo en las fuerzas polticas de oposicin,
como consecuencia del cambio en la correlacin de fuerzas despus de las
elecciones. En cualquier caso, la reforma de un sistema electoral posible-
mente ocupara un lugar central para el logro de los objetivos previstos en
el mediano plazo (mecanismo que han privilegiado los nicaragenses para
contener el comportamiento violento-armado en el pas).
La evolucin del eje socioeconmico a partir de una profundizacin de
la agenda y el cambio social (escenario 3) implicara un esfuerzo guberna-
mental estratgico e integral por construir un modelo de desarrollo ms
inclusivo, equitativo y sostenible desde el punto de vista fiscal, sustentado
en una agenda de polticas pblicas de largo plazo y una visin de pas
compartida por otros sectores, ms all de los que votaron al FSLN.
anexo. fuentes
1. ensayos temticos
Estado de derecho y gobernabilidad en Nicaragua: el problema de la configuracin
jurdica del sistema electoral vigente, elaborado por Omar Garca (2009).

Situacin y perspectivas de la economa nicaragense, elaborado por Alejandro

Aruz (2009).
Nicaragua rumbo al 2015: anlisis de indicadores sociales y programas sociales del
gobierno de Nicaragua, elaborado por Jos Vlez (2009).
Seguridad ciudadana y gobernabilidad democrtica en Nicaragua, elaborado por
Francisco Bautista (2009).
Medios de comunicacin, agenda pblica y gobernabilidad democrtica en Nicaragua,
elaborado por Arturo Wallace (2009).
La cooperacin internacional en Nicaragua: balance y perspectivas 2009-2011, elabo-
rado por Flix Maradiaga (2009).
Costa Caribe: Autonoma, gobernabilidad democrtica y desarrollo humano, elabora-
do por Jorge Matamoros (2009).
2. encuestas de opinin pblica e informes de resultados

Sistema de Monitoreo y Opinin Pblica (SISMO), edicin XXI, M&R Consultores
(20-28 de junio de 2009).
SISMO, edicin XXIII, M&R Consultores (27 de noviembre-5 de diciembre de
2009).
SISMO, edicin XXVII, M&R Consultores (27 de noviembre-6 de diciembre de
2010).
SISMO, edicin XXX, M&R Consultores (9-21 de octubre de 2011).
SISMO, edicin XXXI, M&R Consultores (5-21 de diciembre de 2011).
Doce temas para una percepcin ciudadana en Nicaragua, elaborado por Marcos
Membreo (julio de 2009).
Ensayo sobre la encuesta nacional de opinin ciudadana SISMO XXIII, elaborado
por Marcos Membreo (diciembre de 2009).
3. ronda de percepcin del liderazgo

35 entrevistas al liderazgo nicaragense, realizadas por Carlos Hugo Molina,
consultor internacional del equipo PAPEP regional (julio de 2009).
Nicaragua en un contexto de crisis econmica y debilidad institucional: la visin de los
liderazgos, elaborado por Luis Eduardo Gonzlez, consultor internacional
del equipo PAPEP regional (2009).
Proceso de dilogo Nicaragua 2021. Sistematizacin final del proceso, documento
elaborado por el Equipo Tcnico del PNUD (diciembre de 2011).
4. talleres
Taller prospectivo realizado en la ciudad de Granada (8-9 de septiembre de
2009).
Tres talleres de validacin realizados en la ciudad de Managua (3-4 de
diciembre de 2009).

8. Per: la hora de la inclusin
Antonio Aranbar
Francisco Canedo
Martha Vicente
En los ltimos diez aos, la economa peruana ha crecido a

las mayores tasas de la regin y ha logrado reducir de forma importante
los niveles de pobreza as como tambin, aunque en menor medida, los
niveles de desigualdad. Este panorama, sin duda positivo, contrasta con
un malestar social que todas las encuestas de opinin pblica registran
de forma ms o menos generalizada y persistente: en el mismo perodo,
los ciudadanos peruanos son los ms crticos de la regin tanto en rela-
cin con el funcionamiento de la economa como con el desempeo de
la democracia en el pas.
Cmo se explica esta aparente contradiccin? Cules son las perspecti-
vas de sostenibilidad de un proceso de desarrollo en el que la fortaleza de
la economa y de los actores econmicos contrasta con la debilidad de la
poltica y de los actores polticos, y en el que el fortalecimiento del mer-
cado se da en un contexto de debilitamiento de la capacidad reguladora e
integradora del Estado? Se puede seguir evitando una reflexin profunda
sobre el rol del Estado y de las instituciones polticas en el desarrollo, sobre
todo en medio de las aguas turbulentas de una crisis financiera y econmi-
ca internacional de evolucin e impactos an inciertos?
A partir de estas preguntas, IDEA Internacional y el PNUD, a travs del
PAPEP-PNUD, entre abril de 2011 y julio de 2012, realizaron un proceso
de investigacin para la construccin de escenarios con los siguientes
objetivos: aportar al debate poltico desde una perspectiva estratgica y
de mediano plazo; colocar en el centro de la discusin poltica y acad-
mica los temas identificados como clave a lo largo de la investigacin y,
finalmente, brindar insumos para la toma de decisiones polticas. Este
documento es una sntesis de los principales hallazgos de la investigacin
de prospectiva poltica recopilada en el informe Per: La oportunidad de
un nuevo ciclo de desarrollo. Escenarios prospectivos 2012-2016.1
1 La voz de la ciudadana fue recogida a partir de una recopilacin de

A un ao de la asuncin del presidente Ollanta Humala, el resulta-

do del proceso de investigacin aqu sintetizado apunta, como desafo
central del perodo 2012-2016, a la necesidad de promover dinmicas
de inclusin que le den sostenibilidad al proceso de desarrollo peruano
(seccin 1). En relacin con este desafo, el estudio identifica y profun-
diza su anlisis de las tensiones del crecimiento econmico (seccin 2) y
del rgimen poltico (seccin 3), para finalmente generar escenarios de
gobernabilidad y desarrollo de mediano plazo que sirvan de gua para
comprender los desafos estratgicos de la presente gestin de gobierno
(seccin 4).
la hora de la inclusin
La coyuntura posterior a las elecciones presidenciales de 2011 se caracte-

riz por una alta dosis de incertidumbre y por fuertes expectativas refe-
ridas al significado de la necesidad de cambio, expresada en las urnas.
El cambio tiende a convertirse en el significante clave que nutre el debate
poltico postelectoral, pero aparece con un significado difuso y cruzado
por fuertes demandas de continuidad en lo que respecta a los logros en
materia de crecimiento econmico y polticas sociales.
Para una mayora importante de los lderes peruanos entrevistados, los
resultados electorales concitaron desde sorpresa hasta desconcierto; des-
de confusin hasta abierta perplejidad. De alguna forma, el imaginario
del progreso y del desarrollo del pas slo daba cabida a un discurso que
encuestas de opinin pblica peruanas y latinoamericanas de publicacin

peridica, y a partir de 18 grupos focales realizados en Arequipa, Cusco,
Lima, Iquitos, Huancayo y Trujillo, en junio de 2011. La voz de los lderes
fue recogida en tres rondas de entrevistas en profundidad, hechas a un to-
tal de 56 lderes polticos, sociales y empresariales, principalmente en Lima
pero tambin en el interior del pas, entre abril y julio de 2011 (sistemati-
zadas por Luis Eduardo Gonzales). En lo que respecta al saber experto,
el informe cont con cinco documentos especializados sobre conflictos
sociales (Vctor Caballero), poltica social (Carlos Arambur y Augusto
Delgado), descentralizacin (Franz Barrios), sistema poltico (Alfredo
Filomeno) y representacin poltica regional (Javier Torres), encargados a
expertos de reconocido prestigio. Se realizaron cinco talleres de anlisis de
coyuntura y un taller prospectivo, y se discutieron los escenarios prelimina-
res con ms de 150 personalidades, en un total de 27 sesiones de devolu-
cin, en el segundo semestre de 2011. El informe final fue presentado en
Lima en julio de 2012.

per: la hora de la inclusin 291
sostuviera que lo que no funcionaba bien era producto de desajustes tem-

porales, y en cualquier caso requera de ajustes menores. As, el malestar
ciudadano reflejado en las encuestas es producto de un proceso de re-
volucin de expectativas normal en procesos acelerados de crecimiento;
los conflictos sociales, a su vez, se presentaban como producto de la des-
informacin generalizada de una ciudadana manipulada por intereses
polticos, sectoriales y de corto plazo, y el vaco dejado por los partidos
polticos, como el producto de su propia ineficiencia y corrupcin, [lo
cual] demuestra que son prescindibles para la poltica pblica. Pero a
partir de la segunda vuelta electoral se abre una brecha que permite repo-
sicionar temas dejados de lado. Los lderes peruanos empiezan a coinci-
dir en que la gente quiere cambios, quiere tener las mismas oportunida-
des que todos, que Lima vive una burbuja de crecimiento econmico
mientras que el resto del pas subsiste en diversos grados de marginacin
y por tanto que se requiere un Estado con mayor capacidad de garantizar
el ejercicio de una ciudadana integral y sin exclusin de ningn tipo; de
un Estado que garantice los derechos ciudadanos (Gonzlez, 2011b).
Entre los ciudadanos, si bien se detecta una actitud de incertidumbre
frente al cambio de gobierno y sobre el rumbo que se le imprimir a la
gestin econmica del pas, en la mayora de los casos predomina una
fuerte expectativa cargada de esperanza y cierto optimismo respecto de
que el nuevo gobierno represente un cambio. Los grupos focales, tan-
to en Lima como en las provincias, muestran que para los peruanos el
cambio se asocia de manera generalizada con la urgencia de acciones
inclusivas en la gestin poltica del Estado y una actitud de firmeza en
la solucin de problemas que consideran urgentes, puesto que afectan
directamente su calidad de vida: inseguridad ciudadana y corrupcin.
Para la ciudadana, la clave que da contenido al cambio es la inclusin,
entendida en sentido amplio, como una forma de gobernar que ponga al
Estado al servicio de todo el pueblo, especialmente de los ms pobres. El
cambio se asocia al gobierno de personas que no han formado parte de
los gobiernos anteriores, y que por lo tanto pueden traer ideas y prcticas
nuevas para enfrentar los problemas del pas. Se desea que la manera de
relacionarse de los polticos y funcionarios del nuevo gobierno con la po-
blacin, las regiones y los ms pobres sea diferente de la de los polticos
de las ltimas dcadas. Asimismo, el cambio remite a la esperanza de que
el nuevo gobierno atienda el desarrollo social, adems del crecimiento
econmico (IPSOS APOYO, 2011c).
Ahora bien, la demanda de cambio est atravesada por una tensin
de continuidad que se resume en la opinin, ampliamente mayoritaria

entre los peruanos, de que es necesario preservar los avances de la ltima

dcada; y por tanto la poblacin se opone a cambios que puedan llevar
a un retroceso en los logros econmicos o a un desorden acrecentado
que ponga en riesgo la gobernabilidad democrtica (Gonzlez, 2011b;
IPSOS APOYO, 2011c). En relacin con lo que se debe preservar, ciuda-
danos y lderes coinciden en que el primer consenso es el compromiso
de todos los actores con la institucionalidad democrtica, el Estado de
derecho y el respeto por las libertades civiles y polticas. El segundo se re-
laciona con la preservacin de los equilibrios macroeconmicos bsicos
y por tanto del poder adquisitivo de los ciudadanos. El tercer consenso
es que el salto hacia un modelo de desarrollo ms inclusivo se debe dar
garantizando las condiciones para la inversin y la competitividad, lo que
no implica dejar de exigir el cumplimiento de la normativa nacional,
sobre todo en cuanto a derechos laborales, impuestos y regulaciones am-
bientales. El cuarto consenso es la necesidad de impulsar una poltica
marcada por los acuerdos antes que por los enfrentamientos. Se trata de
tender puentes entre todos los sectores y actores del desarrollo, con el
fin de generar confianza, y condiciones para introducir cambios impor-
tantes. Finalmente, se detecta un consenso amplio aunque escasamente
operativo sobre la necesidad de emprender acciones que apunten a una
reforma del Estado, aunque estas acciones tengan orientaciones, tempo-
ralidades y prioridades divergentes.
En sntesis, el eje de las demandas de cambio pasa por preservar lo que
funciona, resolviendo las tensiones derivadas de lo que no funciona o funciona de
forma deficiente. Esto coloca el desafo histrico actual en un movimiento
dedicado a retener y elevar a un nivel superior la mejor parte del proceso
que lo antecedi (Nogueira, infra). Aqu est la ventana de oportunidad
histrica que tiene Per de dar un salto cualitativo en la articulacin
entre democracia y desarrollo. A esos fines sirve la promesa de avanzar
hacia la construccin de un crecimiento con inclusin social en demo-
cracia (Humala, 2011a). Si el crecimiento econmico y la democracia
electoral constituyen un logro y una realidad, el desafo histrico para el
perodo 2012-2016, en el que convergen lderes y ciudadanos, es generar
dinmicas de inclusin que le den sostenibilidad al proceso de desarrollo
peruano.

las tensiones del crecimiento
Entre el ao 2000 y 2010, la economa peruana creci de forma sos-

tenida a un promedio del 5,7%, e incluso en perodos en que la crisis
econmica y financiera afectaba a ms de la mitad del continente el
crecimiento se mantuvo. Per exhibe una de las tasas de crecimiento
ms altas de Amrica Latina y no cabe duda de que el pas ha logrado
generar un clima de negocios muy favorable, en el que la iniciativa pri-
vada se produce a gran escala y en sectores tan diversos que van desde
la minera y la electricidad hasta el turismo y los servicios. La peruana
es, adems, una economa movida no slo por los factores productivos
o la sola presencia de recursos naturales, sino por la eficiencia (World
Economic Forum, 2011). Estos xitos econmicos han logrado tradu-
cirse en un avance sustantivo en la reduccin de la pobreza (CEPAL,
2011b). La pobreza monetaria se redujo del 55% en 2001 al 31% en
2010 (INEI, 2012), es decir, en ms de un tercio. Al mismo tiempo,
la extrema pobreza se redujo del 24% al 10% en una dcada. Y en los
ltimos aos se ha promovido activamente toda una serie de programas
sociales, entre los que se destacan el programa Agua para Todos; el
programa Juntos, de apoyo directo a los ms pobres; el Programa In-
tegral Nutricional, el programa de electrificacin rural o el programa
nacional de infraestructura educativa.
Grfico 8.1. Pobreza total y extrema
60 54,8 54,3 52,3

48,6 48,7
50
44,5
39,3
40 36,2 34,8
31,3
30 24,4 23,9
21,2
17,1 17,4
20 16,1 13,7 12,6 11,5 9,8
10
0
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Pobreza extrema Pobreza total
Fuente: Elaboracin propia con datos del INEI (2012).

Por otra parte, la economa del pas ha demostrado fortaleza a la hora de

incorporar de forma progresiva a la poblacin econmicamente activa
al mercado de trabajo y reducir as la tasa de desempleo. El nmero de
trabajadores ha aumentado en 3,2 millones, en tanto que el desempleo
se ha mantenido en torno al 8-8,5% desde 2009. Completando este pa-
norama, entre 2001 y 2010 el coeficiente de desigualdad Gini se redujo
de 0,52 a 0,46 (INE, 2011). Un cambio modesto pero positivo y que, a
diferencia de la reduccin de la pobreza, es consistente para los hogares
de todos los mbitos geogrficos considerados. Este panorama refuer-
za la mirada de relativo optimismo que tiene una gran mayora de los
lderes sobre el funcionamiento de la economa. En opinin de varios
entrevistados, los peruanos han hecho aprendizajes slidos a partir de
sus infortunios econmicos, por lo que existe un consenso amplio alre-
dedor de la gestin macroeconmica (Gonzlez, 2011b). Sin embargo,
tambin se expresan actitudes crticas en una parte de los lderes y en
sectores mayoritarios de la poblacin sobre la capacidad de distribucin
que surgi del crecimiento econmico del pas.
Pese a la reduccin de la pobreza, la desigualdad y el desempleo, per-
siste una percepcin de injusticia en la mayora de los peruanos; slo un
14% de la poblacin cree que los ingresos del pas se distribuyen de for-
ma muy justa o justa, por debajo del promedio latinoamericano, que
se sita en un 20%. Ms an, segn datos histricos de la Corporacin
Latinobarmetro, a pesar de que la economa peruana creci dos puntos
porcentuales por encima del promedio latinoamericano en el perodo
2002-2011, apenas uno de cada diez peruanos sostiene estar satisfecho
o muy satisfecho con el funcionamiento de la economa, muy por de-
bajo del 25% de latinoamericanos que expresan lo mismo a lo largo del
perodo. Esta percepcin, sostenida en la ltima dcada, connota un ma-
lestar profundo de los ciudadanos peruanos con la economa. Por ello
mismo no resulta del todo sorprendente que ocho de cada diez peruanos
piensen que es necesario realizar ajustes a la poltica econmica de los
ltimos diez aos, sean estos moderados (48%) o radicales (31%), y que
slo dos de cada diez peruanos piensen, por el contrario, que se debe
continuar con la misma poltica econmica de la ltima dcada (IPSOS
APOYO, 2011a).
Los lderes polticos, econmicos y sociales entrevistados opinan que
en buena medida este malestar con la economa se traslad a las urnas
en 2011, aunque esbozan diversas explicaciones con implicaciones de
poltica muy distintas.

Grfico 8.2. Qu le gustara a usted que pase con la poltica

econmica del pas en el gobierno de Ollanta Humala?
48
50
40
31
Porcentaje
30
17
20
10
4
0
Que haya ajustes Que haya cambios Continuar con la No precisa
moderados en la radicales en la lnea poltica
lnea poltica poltica econmica econmica de
econmica de los de los ltimos los ltimos
ltimos 10 aos 10 aos 10 aos
Fuente: Elaboracin propia a partir de datos de IPSOS APOYO (2011a).
Para un grupo amplio de ellos, especialmente los pertenecientes al sec-

tor empresarial, el problema no radica en las polticas econmicas; ms
bien se tratara de un efecto propio del xito del modelo econmico, de
tensiones generadas por los diferenciales de crecimiento (yo mejoro,
pero otros mejoran ms que yo) o de una revolucin de las expectati-
vas. Se trata entonces de un descontento que se origina en la impacien-
cia ante la lentitud del proceso de incorporacin de los peruanos al sis-
tema. En ese sentido, se debera proseguir con las polticas econmicas
de la ltima dcada fortaleciendo y acelerando la capacidad de chorreo o
goteo de la economa.
Para otro sector relativamente amplio de los lderes, el malestar se
debe a que se esper que el crecimiento econmico resolviera por s
mismo los problemas sociales, sin atender a una demanda de los sectores
ms desfavorecidos; se trata de que en estos momentos el rol (protec-
tivo) del Estado en relacin con los sectores ms pobres no se est cum-
pliendo a satisfaccin (Gonzlez, 2011b). Para este grupo, la esencia de
la respuesta consiste en ms y mejor presencia del Estado, fundamental-
mente en lo que hace a la provisin de servicios pblicos y la eficiencia
en la ejecucin de los recursos.
Un ltimo grupo de entrevistados afirma que se trata de un modelo
de crecimiento econmico excluyente; que consigue buenos resultados
globales pero que excluye a una parte importante de la poblacin y que

incluye a otra en trminos desfavorables. Por tanto, el mensaje poltico

central es el de un gran sector que nos dice que el crecimiento econmi-
co no lo ha sentido, que ese crecimiento que conseguimos no los inclu-
ye (Gonzlez, 2011b). En opinin de estos entrevistados, el debate gira
en torno al grado y al tipo de participacin del Estado en la economa.
Las explicaciones identificadas dan pautas parciales sobre las races
del malestar ciudadano con la economa. Qu elementos de anlisis
econmico es necesario considerar para arrojar luces sobre la escasa o,
al menos, insuficiente capacidad de inclusin del crecimiento econmi-
co en Per?
En primer lugar, es posible sealar que el crecimiento econmico en
Per ha promovido dinmicas de inclusin, aunque precarias y vulnera-
bles.2 Como sealan diversos estudios, el ciclo virtuoso de la economa
en Per ha tenido como uno de sus principales activos el aumento de la
clase media como en todos los pases de Amrica Latina, a excepcin de
Argentina y Colombia. Pero en realidad resulta ms preciso hablar de
capas medias, pues se trata de segmentos de la poblacin que ocupan el
tercer quintil de la distribucin del ingreso y que, dado el crecimiento de
la economa y de sus ingresos, ha salido recientemente de una situacin
de pobreza monetaria: su situacin en trminos de indicadores bsicos de
salud, de educacin y muy particularmente en trminos de cobertura de
servicios bsicos es an vulnerable. Las nuevas capas medias latinoameri-
canas no se corresponden con el estereotipo clsico en trminos de nive-
les educativos, seguridad laboral y proteccin social; ms bien se encuen-
tran expuestas a la informalidad laboral, a la escasa cobertura de salud,
al estancamiento educativo y a la baja movilidad social. Como se observa
en el siguiente cuadro, en Per, incluso entre los sectores considerados
no pobres, las carencias de acceso a servicios bsicos son altas: el 27% de
los no pobres presentan carencias en trminos de acceso al agua, el 36%
en trminos de alcantarillado y el 10% en trminos de electricidad. Si se
focaliza este anlisis estadstico en la situacin de los no pobres del tercer
quintil de ingreso, estos datos son an ms alarmantes.
2 A lo largo de este ensayo se utilizar el concepto de exclusin como lo

entiende Amartya Sen, quien se refiere a la exclusin como una forma
de privacin y a los numerosos problemas vinculados a privaciones que
resultan de condiciones desfavorables de inclusin y condiciones adversas de
participacin ms que a situaciones que puedan ser consideradas, con toda
sensatez y sin estirar excesivamente el trmino, como un caso de exclusin
(Sen y Kiliksberg, 2007).

Cuadro 8.1. Acceso a servicios bsicos segn el nivel de

pobreza, 2010 (en porcentajes)
Pobre Pobre no
Servicio No pobre
extremo extremo
Agua de red
30,6 49,1 72,4
en vivienda
Ro, acequia,
50,8 27,7 10,7
manantial
WC en vivienda 8,4 29,1 63,7
No tiene
servicio 34,6 20,9 9,0
higinico
Electricidad
53,7 74,2 91,1
en vivienda
Telfono fijo
30,8 63,0 113,8
o celular
Fuente: INEI, Evolucin de la pobreza a 2010, Lima, 2011. Elaboracin
Arambur y Delgado (2011).
En segundo lugar, la clave de la precariedad de los mecanismos de in-

clusin del crecimiento econmico parece residir en la heterogeneidad
estructural de la economa, ya sea vista desde la perspectiva de las dispa-
ridades territoriales o desde la de los desequilibrios sectoriales.
Por un lado, el crecimiento de los distintos departamentos del pas en
la ltima dcada ha sido altamente dispar y se han dado pocos encadena-
mientos entre las economas regionales: tenemos departamentos cuyo PIB
per cpita creci en torno al 4% y otros en que apenas lo hizo en torno
al 2%. Lejos de darse un proceso de convergencia entre las economas re-
gionales, y evitando mencionar los problemas distributivos dentro de cada
provincia, el grfico 8.3 muestra que salvo en Moquegua y en Ancash,
en promedio, el PIB per cpita de las provincias es apenas el 40% del PIB
per cpita de Lima. Si bien en la ltima dcada todas las regiones han
mejorado sus ingresos, la distribucin del crecimiento ha sido altamente
heterognea y desigual. Los departamentos con un crecimiento del PIB
per cpita inferior al 1% Huancavelica, Apurmac y Hunuco son tam-
bin los departamentos con menores tasas de crecimiento (0,5%, 1,3%
y 1,1% respectivamente), los que presentan altas tasas de pobreza (66%,
63% y 59% respectivamente) (INEI Per, 2011) y los ndices de desarrollo
humano ms bajos del pas (0.36, 0.39 y 0.45 respectivamente).

Grfico 8.3. PIB per cpita promedio 2000-2010 en Lima

(en porcentaje, a soles constantes de 1994)
Apurmac 18
Huancavelica 23
Amazonas 26
San Martn 29
Ayacucho 29
Puno 30
Hunuco 35
Cusco 36
Cajamarca 36
Tumbes 39
Loreto 39
Ucayali 42
Piura 42
Lambayeque 45
Junn 46
La libertad 50
Madre de Dios 65
Ica 69
Pasco 74
Tacna 82
Arequipa 86
Lima 100
Ancash 118
Moquegua 161
0 50 100 150
Porcentaje
Fuente: Arambur y Delgado (2011).
Asimismo, la disminucin de la pobreza extrema, si bien es un dato im-

portante y generalizado en el pas, fue tambin muy heterognea. Entre
2004 y 2010 se observaron disminuciones mayores al 50% en los hogares

urbanos (-67%), tanto los de la costa (-69%) como los de la sierra (-73%)
y los de la selva (-63%). Los menores descensos en la pobreza extrema,
en cambio, se registran en los hogares rurales (-44%), tanto en los de la
sierra (-43%) como en los de la selva (-35%). En el anlisis de las dispari-
dades resulta elocuente que el nivel de pobreza extrema de la sierra rural
sea 47 veces mayor que el de Lima. Como seala el Informe sobre Desarrollo
Humano de Per (PNUD-IDH, 2009c), estas diferencias se explicaran por
el acceso desigual a bienes pblicos de calidad y a activos personales y
colectivos que permitan aprovechar las oportunidades del crecimiento
econmico. En otras palabras, no slo el crecimiento econmico tiene
un impacto diferencial y diferenciador, sino que es mejor aprovechado
por los hogares y personas cuyos activos les permiten estar ms conecta-
dos con el mercado.
Sin duda, el abordaje de la agenda de inclusin demanda reducir la
heterogeneidad territorial del crecimiento y, para ello, avanzar en la
construccin de encadenamientos productivos territoriales que permi-
tan a las regiones ms postergadas aprovechar mejor y en mejores con-
diciones las oportunidades del crecimiento y del mercado (Arambur y
Delgado, 2011). Y es que Per tiende a presentarse como un caso extre-
mo tanto de concentracin como de inequidad territorial en Amrica
Latina (CEPAL, 2010b, citado en Barrios, 2011); en trminos promedio,
alrededor del 60% del PIB es producido en el 10% del territorio, lo cual
devela un elevado grado de concentracin de la riqueza en polos de de-
sarrollo predominantemente urbanos. A pesar de los innegables avances
en el proceso de descentralizacin, cuando se trata de definir a los ms
pobres, los limeos sealan a quienes viven en las provincias; y cuando
lo hacen los habitantes de las ciudades capitales de provincia sealan a
quienes viven en las zonas rurales ms alejadas. Ellos conforman la ma-
yor parte del 30% de pobres a los cuales el crecimiento econmico no
llegar por inercia. Por ello, para la ciudadana, la descentralizacin est
directamente vinculada con el imaginario de la inclusin, con la necesi-
dad de gobernar en beneficio de todo el pueblo, pero sobre todo de los
ms pobres (IPSOS APOYO, 2011c).
Por otro lado, en lo que hace a la calidad del empleo y la productivi-
dad, obviando las enormes diferencias que se dan dentro de cada sector
econmico, la fuerza laboral se concentra mayoritariamente en activida-
des de baja productividad, como la agricultura y el comercio, que em-
plean a ms de la mitad de la poblacin, mientras que el transporte y la
construccin, con una productividad de ms del doble, apenas emplean
al 10% de la fuerza laboral, o la minera, con una productividad casi

nueve veces mayor, slo emplea el 0,8% de la fuerza laboral (Chacalta-

na y Yamada, 2009). Por ello, si a principios de la dcada el reto giraba
alrededor de la generacin de ms fuentes de trabajo, a medida que el
crecimiento econmico tuvo un impacto en la disminucin de la tasa de
desempleo, el debate en materia laboral se desplaz hacia la mejora de
la productividad y la calidad del empleo (Chacaltana y Yamada, 2009).
Al respecto, segn datos del INEI, en Per la informalidad laboral llega
al 66% de la poblacin activa y, en el mejor de los casos, la proporcin
de trabajadores que accede a todos los beneficios se sita en el 31%. En
general, las condiciones laborales ms adversas afectan a las mujeres, las
personas con bajos niveles educativos, los residentes en zonas rurales y
los jvenes que estn entre los 15 y 24 aos (Arambur y Delgado, 2011).
Los sectores econmicos que ms empleo generan son, al mismo tiempo,
los que ofrecen condiciones menos favorables. Para enfatizar, solamente
mencionaremos que el 80% de los pobres extremos se emplea precisa-
mente en estas actividades.
En tercer lugar, es preciso resaltar la precariedad de las clases medias
asalariadas, que constituyen un segmento amplio de la poblacin afecta-
da por condiciones desfavorables. Para ello, basta con echar una mirada
a la distribucin funcional del ingreso y a la evolucin de los salarios en
la ltima dcada.
Segn el informe Panorama Social 2011 de la CEPAL, Per es uno de
los pases de la regin con heterogeneidad estructural severa, en el que
el ingreso del 20% de la poblacin ms rica del pas es aproximadamente
18,5 veces superior al del 20% ms pobre (CEPAL, 2011b). El anlisis de
la distribucin funcional de la renta permite dar cuenta no slo del gra-
do de concentracin del crecimiento econmico sino de la precariedad
creciente de la poblacin asalariada del pas y del bajo nivel de apropia-
cin de la renta por parte del Estado. Obviando nuevamente la enorme
disparidad que existe dentro de las categoras de capital y trabajo, la ma-
yor parte de la riqueza generada en el pas (seis de cada diez soles) es
distribuida anualmente como utilidades del capital,3 mientras que slo
dos de cada diez soles producidos se distribuyen en remuneraciones al
3 Por supuesto, la categora capital incluye el excedente bruto de capi-

tal no slo de las grandes empresas privadas sino tambin de los micro,
pequeos y medianos empresarios. Al respecto, cabe sealar que los niveles
de concentracin en la distribucin del capital entre estas categoras son
igualmente altos.

trabajo. Del resto, el Estado obtiene aproximadamente un sol de cada

diez en concepto de impuestos. Es ms, en la ltima dcada la parte del
capital en el producto total se ha incrementado considerablemente, del
59% al 63%, mientras que la parte de los salarios ha decrecido del 24%
al 22%, al igual que la parte de los impuestos, del 9% al 8%. En trminos
comparativos, esta desigualdad en la distribucin se encuentra entre las
ms extremas de la regin y es la que ms penaliza a la masa salarial. En
economas ms industrializadas y con mayor capacidad de agregacin de
valor, como la brasilea o la argentina, la parte de los salarios representa
entre el 35% y el 40% del PIB. Incluso en economas fuertemente depen-
dientes de la exportacin de recursos naturales, y por tanto intensivas en
capital, como es el caso de Venezuela, la parte de los salarios representa
el 30% del PIB.
Por otra parte, mientras que en los ltimos diez aos Amrica Latina
ha crecido a un promedio del 3,5%, y Per lo ha hecho a un promedio
del 5,7%, el poder adquisitivo del salario mnimo es decir, el sala-
rio mnimo real se ha incrementado slo en un 9%, mientras que en
Amrica Latina lo ha hecho en un 50%. Esto da pautas para compren-
der cmo entre 2007 y 2008, que fueron los aos de mayor crecimien-
to econmico (9-10%) dentro de una dcada excepcional, estudios de
opinin pblica sealaban que la mayora de los peruanos perciba
estar experimentando una crisis econmica de mediana intensidad
debido al alza de precios en los alimentos y el combustible (Arrella-
no Marketing, 2008). Si en trminos promedio el salario real medio
se mantuvo estancado a lo largo de la dcada, en los aos de mayor
crecimiento econmico las presiones inflacionarias tendieron a dete-
riorar el poder adquisitivo de los peruanos. Por el contrario, la fuerte
desaceleracin de 2009, en la medida en que fue breve y no inici un
proceso recesivo de mediano plazo, parece haber dado, en promedio,
un alivio al bolsillo de los ciudadanos peruanos. Si bien fue el ao de
menor crecimiento de la dcada, con una tasa del 1%, precisamente en
ese ao el porcentaje de ciudadanos que se declararon satisfechos con
el funcionamiento de la economa y de la democracia mejor sustan-
cialmente. Si para los economistas la definicin de crisis hace alusin
a la contraccin del PIB durante dos trimestres consecutivos, para los
ciudadanos la crisis parece estar relacionada con el poder adquisitivo
de sus ingresos mensuales.

Grfico 8.4. Evolucin de salarios mnimos reales

(en dlares americanos, base ao 2000 = 100)
158
160
150
151,2
137,3
140 141,8
130,6
130
120,4
120
112,6 114,5
110 106,3
105,1 105,3 111,8 111,2
112,1 110,1
100 106,9
101,2 101 102,2 105,2
90
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Per Promedio ponderado de AL
Fuente: Elaboracin propia con datos de la OIT.
En definitiva, visto desde la economa, el desafo de la inclusin parece te-

ner tres caras: la primera es la exclusin del 30% de los peruanos que an
viven en situacin de pobreza, sobre todo en las provincias y en las zonas
rurales menos articuladas con el mercado; la segunda corresponde a un
porcentaje equivalente de nuevas capas medias peruanas que salieron de
la pobreza pero que se encuentran todava en situacin de vulnerabilidad
por el limitado acceso a servicios pblicos; y la tercera, a las clases medias
asalariadas tradicionales, cuyo poder adquisitivo se encuentra permanen-
temente amenazado por el encarecimiento del costo de la vida.
Pensando en el desafo de la inclusin para el perodo 2012-2016, la
primera pregunta prospectiva gira en torno a la capacidad de inclusin
del crecimiento econmico y a su centralidad como objetivo principal
de la agenda econmica, frente a la posible emergencia de nuevas priori-
dades de orden redistributivo que pudieran complementarlo o, incluso,
entrar en tensin con l (esto ltimo, sobre todo en un contexto externo
deteriorado). Es as que cabe preguntarse: la agenda econmica prioriza el
crecimiento econmico como mecanismo principal de inclusin? Las respuestas
posibles a esta pregunta estructuran, en el ltimo apartado, los escena-
rios diferenciados de gobernabilidad y desarrollo de Per.
Las respuestas posibles estn condicionadas al menos por otras dos
preguntas: Las perspectivas de evolucin de la economa internacional

sern globalmente favorables o desfavorables al desempeo de la econo-

ma peruana? Se introducirn o no cambios, ajustes o correcciones a las
polticas econmicas implementadas en los ltimos aos que permitan
incrementar la capacidad de inclusin del crecimiento?
Sin duda las perspectivas de evolucin de la economa peruana depen-
den fundamentalmente de las perspectivas de crecimiento de la econo-
ma global y del perfil de insercin que se decida potenciar. Una mirada
a los impactos del primer episodio de la crisis econmica internacional
(PNUD-PAPEP, 2012) permite resaltar la alta sensibilidad de Per a las
fluctuaciones del contexto externo, medida tanto por el impacto de las
presiones inflacionarias registradas en los precios de los alimentos y de
la energa en 2007-2008, como por la contraccin que experiment la
economa peruana en un ao (2008-2009), as como por la capacidad
de retomar la senda del crecimiento una vez que las condiciones mejo-
raron. Los ltimos tres aos presentaron un panorama econmico alen-
tador para Amrica Latina, con una percepcin de riesgos limitados que
estimul la inversin extranjera en las principales economas sudame-
ricanas. Asimismo, los precios internacionales de varios productos bsi-
cos, entre ellos minerales e hidrocarburos, subieron de manera notoria,
como consecuencia de la dinmica global impulsada desde Asia.
Para 2012, advierte la CEPAL, como producto de la creciente incerti-
dumbre en los mercados financieros internacionales respecto del de-
senlace de la crisis de la deuda de varios pases de la zona del euro, se
prev un entorno externo caracterizado por un menor crecimiento de la
economa mundial y una elevada incertidumbre y volatilidad en los mer-
cados financieros. En este marco, se atenuarn los flujos de capital hacia
la regin y se contendr el proceso de apreciacin cambiaria, ambos sig-
nos de un nuevo enfriamiento y una nueva desaceleracin, pero sin que
por ello la regin vuelva a caer en una crisis econmica. El crecimiento
regional se estima en torno al 3,7% (CEPAL, 2012a).
Mirando hacia el futuro, la evolucin de la economa global an
ofrece un panorama incierto por la crisis de deuda de algunos pases
de la eurozona, el modesto crecimiento de la economa estadouniden-
se, y las dudas sobre la capacidad de las economas asiticas para com-
pensar la ralentizacin del crecimiento en el mundo desarrollado. En
ese contexto, la CEPAL advierte que es importante prepararse para un
eventual escenario de profundizacin de la crisis de la deuda europea,
con efectos financieros y reales potencialmente ms complejos que en
el pasado. Segn la CEPAL (2012a), el espacio para algunos de los ins-
trumentos contracclicos es menor que antes de la crisis de 2008-2009,

y hoy estn debilitados ciertos factores externos que entonces posibili-

taron una pronta recuperacin de la economa global, especialmente
la aplicacin coordinada de medidas fiscales y monetarias de los pases
desarrollados.
La incertidumbre que rodea las perspectivas de la economa global
plantea el desafo estratgico de concebir la poltica de integracin como
un mecanismo para disminuir la vulnerabilidad de las economas latinoa-
mericanas. Al respecto, el debate entre los lderes peruanos es intenso y
de alta calidad. Como sistematiza Gonzlez (2011b), gran parte de los
entrevistados piensa que en los prximos aos no habr grandes cambios
de orientacin en el plano comercial, debido fundamentalmente a que
se considera adecuada la vigencia de los tratados comerciales, que slo
orientaciones polticas minoritarias plantearan cancelar o modificar.
En este sentido, las mayores perspectivas para la integracin comer-
cial provendran del fortalecimiento de las relaciones con los socios
cercanos, Chile y Brasil, que se constituiran en los principales inver-
sores. Una mayor integracin con la economa chilena dependera del
dinamismo que pudiera adquirir el Arco del Pacfico, iniciativa que
rene a Mxico, Colombia, Per y Chile, y potencialmente a Costa Rica
y Panam. Aunque concebida para promover el comercio con Asia, no
es descartable que esta iniciativa avance hacia metas ms ambiciosas,
tales como impulsar un proceso de integracin regional que la con-
vierta en un bloque econmico regional emergente y potencialmente
dinmico.4
En el mismo sentido, la suscripcin de acuerdos comerciales con Chi-
na, Singapur y la Repblica de Corea, y posiblemente con Japn y la
India, con los cuales se mantienen negociaciones, pone de manifiesto la
importancia creciente de los socios lejanos como demandantes impor-
tantes de los que dependera una parte sustancial de las exportaciones
del pas y, por tanto, tambin la dinmica de crecimiento. Cabe resaltar
que los lderes perciben a Brasil como el gran socio a conquistar, lo que
constituye, en su opinin, una tarea difcil por las restricciones comer-
ciales existentes y en parte porque podra generar tensiones con Chile.
4 Esta posibilidad se asienta en el hecho de que los pases del Arco constituyen
un mercado de 215 millones de consumidores y concentran aproximada-
mente un tercio del PIB latinoamericano. En este sentido, para una parte im-
portante de los lderes entrevistados, la iniciativa de avanzar hacia un proceso
de integracin podra generar cambios importantes en trminos de peso
poltico y comercial respecto a los otros procesos de integracin regional.

En relacin con las polticas econmicas, en la mayora de los entrevis-

tados predomin la idea de que el cambio de modelo no estaba entre
las demandas reales de la poblacin: Lo que la gente pide es simple-
mente una mayor y mejor presencia del Estado, pero no en el terreno
estrictamente econmico. Para unos, se tratara de dar respuesta a dos
demandas urgentes de la poblacin: la corrupcin y la seguridad. Para
otros, esta presencia se debe traducir en el acceso universal a servicios
bsicos: Los peruanos piden cosas tan sencillas como tener acceso a un
crdito, tener acceso a una educacin [] tener acceso al agua, a la luz.
En el Per, tener acceso al agua es un lujo.
Visiones ms polticas posicionan la idea de correcciones al modelo
econmico para que le llegue ms a la gente, que la gente lo perciba
como beneficiosos a partir de una mejor articulacin de los distintos
instrumentos operativos de poltica, abriendo espacios para discutir una
reforma fiscal, con nfasis en la ampliacin de la base tributaria, en el
combate a la evasin y en el impuesto a las sobreganancias mineras.
Por otro lado, entre los entrevistados que se identificaron como cer-
canos a las propuestas del entonces candidato Humala, se plante con
claridad una mayor y mejor intervencin del Estado en la esfera econ-
mica. Las visiones oscilaron entre las que apuntaban hacia cambios en
el modelo, mediante una serie de reformas laborales y nuevas polticas
tributarias, y las que sostuvieron la necesidad de construir una economa
nacional de mercado. Uno de los puntos ms mencionados fue el de la
renegociacin de los contratos de las industrias extractivas.
Por ltimo, entre los ciudadanos se detectan demandas, ms o menos
importantes, por cambios en la orientacin de las polticas econmicas.
Se busca mejorar el ejercicio de derechos laborales (regulacin del sa-
lario, normativas destinadas a evitar la explotacin de los trabajadores y
fiscalizacin de las empresas para que las cumplan), disminuir el costo
de la vida (reduccin del precio del gas y de los productos de primera
necesidad) y cambios en la estructura fiscal, asociados a una mayor fisca-
lizacin de las empresas para que paguen ms impuestos.
Teniendo en cuenta tanto las perspectivas de evolucin de la econo-
ma internacional como la evolucin del debate interno sobre la poltica
econmica, las respuestas posibles a la pregunta prospectiva se agrupan
en torno a dos familias de posibilidades. La primera hace referencia a
situaciones en las que la agenda econmica s visualiza el crecimiento
como el principal mecanismo de inclusin, y en ese sentido, prioriza
el desafo de consolidar una senda de crecimiento sostenible a lo largo
del perodo 2012-2016. Las diferencias dentro de esta familia de posibi-

lidades emergen segn si la estrategia de crecimiento prioriza la canti-

dad (escenario 1) o la calidad del crecimiento econmico (escenario 2).
La segunda familia de posibilidades hace referencia a situaciones en las
que la agenda econmica no visualiza el crecimiento econmico como
el principal mecanismo de inclusin. Esto implica que, o bien la agenda
econmica prioriza el fortalecimiento de distintos mecanismos de redis-
tribucin como va prioritaria de inclusin social y econmica (escena-
rio 4), o bien la agenda econmica pierde control y autonoma sobre el
proceso de crecimiento (escenario 3).
las tensiones del rgimen poltico
En la historia poltica de Per, ha sido recurrente el movimiento pen-

dular entre democracias cortas y autoritarismos largos. Por ello es ma-
yor la relevancia de lo que suceder en los aos venideros: cuando el
presidente Ollanta Humala entregue el poder a su sucesor (elegido por
la va de unas elecciones abiertas, competitivas y transparentes dentro
del marco constitucional) en el ao 2016, la democracia peruana habr
marcado un rcord de duracin. Los avances del pas son evidentes y
se expresan, entre otros, en la realizacin de tres procesos electorales
continuos, los cuales han permitido la alternancia del poder desde el
gobierno de transicin del ao 2000; pero tambin se expresan en la
creciente adhesin ciudadana al rgimen democrtico, pues por pri-
mera vez desde 2003 el apoyo a la democracia por parte de los perua-
nos iguala al promedio de Amrica Latina: seis de cada diez peruanos
sealan que la democracia es preferible a cualquier otra forma de go-
bierno (Corporacin Latinobarmetro, 2011). Asimismo, los lderes
entrevistados evalan la democracia como perfectible pero saludable,
y se detecta un consenso central en torno al respeto a la institucionali-
dad democrtica, incluso en medio del contexto electoral de ese mo-
mento, que estaba signado por una fuerte polarizacin poltica y una
alta dosis de incertidumbre. La idea de que ningn actor importante
est pensando en salirse de la institucionalidad democrtica no es refu-
tada por las personalidades entrevistadas. Es ms, algunos entrevistados
excluyen explcitamente cualquier hiptesis de quiebre: la estabilidad
institucional no correra peligro, la continuidad de las instituciones
no est en cuestin (Gonzlez, 2011b).

Cuadro 8.2. En los prximos cincos aos la democracia en

Per probablemente
(segn ocupacin principal, en porcentajes)
Otros lderes
Polticos sociales y de Todos
opinin
Se fortalecer 40 41 41
Seguir como hasta ahora 40 31 35
Se debilitar 20 28 24
Total 100 100 100
Total de consultados 20 29 49
Fuente: Gonzlez (2011).
La idea dominante es que durante el transcurso del nuevo gobierno, y

como consecuencia de sus acciones y las de los dems actores, la demo-
cracia tender a fortalecerse o a seguir como hasta ahora, pero no se
debilitar (Gonzlez, 2011b). Y para la gran mayora de los entrevistados,
fortalecer la democracia supone la necesidad de una poltica ms marca-
da por los acuerdos que por los enfrentamientos. Esta necesidad qued
planteada vigorosamente tras la primera vuelta de las elecciones de 2011
y, en la opinin de algunos observadores, se volvi aun ms imperiosa
luego de la segunda vuelta. Tal como lo vieron algunos lderes entrevis-
tados, el problema no era tanto lo que realmente se propusiera hacer el
nuevo gobierno sino la forma en que se percibieran esas intenciones y las
inquietudes que eventualmente pudieran generar. Desacuerdos sobre el
modelo econmico que radicalizaran a la oposicin, un bloqueo en el
Congreso que alentase la tentacin de buscar un camino alternativo, o
un liderazgo y una institucionalidad demasiado dbiles que no pudieran
hacer frente a la conflictividad social eran algunos posibles hechos des-
tacados por los entrevistados con consecuencias potencialmente graves
(Gonzlez, 2011b). Por ello conviene ahondar en el anlisis de las tensio-
nes del rgimen poltico.
De hecho, los avances en materia de democracia electoral contrastan
con la baja confianza que muestra la poblacin hacia las instituciones
polticas. Si bien la poblacin peruana apoya mayoritariamente la de-
mocracia, slo uno de cada cinco peruanos cree en el voto como meca-
nismo para cambiar las cosas, slo tres de cada diez tienen inters en la
poltica, y los datos de confianza institucional del pas son los ms bajos

del continente (Corporacin Latinobarmetro, 2011). Sin duda, estas

percepciones sostenidas a lo largo de la dcada denotan la existencia de
un malestar con el desempeo de las instituciones democrticas aun-
que no un malestar con el rgimen democrtico, y estara interpelando
la capacidad que ha tenido el sistema poltico en particular, y el Estado
en general, para vincularse efectivamente con la sociedad. Ms an, el
dficit de confianza hacia las instituciones y la debilidad de los mecanis-
mos de representacin poltica derivan en limitaciones para canalizar
institucionalmente una conflictividad social nueva.
El anlisis de la serie de conflictos registrada por la Defensora del
Pueblo durante el perodo 2006-2012 permite encontrar un punto de
inflexin en las dinmicas del conflicto social en el Per hacia mediados
de 2008, cuando se multiplican los conflictos socioambientales y el n-
mero de conflictos activos supera los latentes. Si a mediados del ao 2006
el reporte de conflictos de la Defensora del Pueblo daba cuenta de la
existencia de 86 conflictos mensuales, de los cuales slo el 17% estaban
vinculados con temas socioambientales, a principios de 2012 el cambio
ha sido drstico: el informe registra 229 conflictos sociales, de los cua-
les el 58% son socioambientales. Ms an, revirtiendo simtricamente la
tendencia de 2006, dos de cada tres son conflictos activos y slo uno de
cada tres es un conflicto latente.
Este perodo de inflexin est marcado por el conflicto de Bagua, que
es representativo de:
1. la irrupcin de nuevos actores, en este caso los actores ind-

genas de las comunidades amaznicas, que si bien ya venan
movilizndose, lo haban hecho hasta ahora de forma aislada,
puntual y localista;
2. la nueva centralidad de los conflictos relacionados con las
concesiones y el proceso de ampliacin de operaciones de
empresas petroleras y mineras en el pas;
3. el potencial de agregacin de demandas y de aglutinacin de
actores en torno a un evento conflictivo; y
4. la espiral de violencia que, tanto la prolongacin del conflicto
como la lgica de desgaste del dilogo, y ms an la interven-
cin de las fuerzas del orden, pueden desatar.

Grfico 8.5. Per: conflictos sociales por mes segn su tipo

(2006-2012)
350
300
250
Nmero de conflictos
200
150
100
50
0
May-06
Jul-06
Sep-06
Nov-06
Ene-07
Mar-07
May-07
Jul-07
Sep-07
Nov-07
Ene-08
Mar-08
May-08
Jul-08
Sep-08
Nov-08
Ene-09
Mar-09
May-09
Jul-09
Sep-09
Nov-09
Ene-10
Mar-10
May-10
Jul-10
Sep-10
Nov-10
Ene-11
Mar-11
May-11
Jul-11
Sep-11
Nov-11
Ene-12
Mar-12
Socioambientales Asuntos de gobierno nacional
Total
Asuntos de gobierno local Electorales
Fuente: Caballero (2011), con datos de la Defensora del Pueblo del Per.
Segn Caballero (2011), esta nueva dinmica de los conflictos encontra-

ra una explicacin parcial en una serie de leyes de drstica criminaliza-
cin del conflicto, destinadas a evitar la participacin de autoridades
locales en los reclamos de los pueblos y a reprimir con crcel a los di-
rigentes de las movilizaciones. Este conjunto de normas se aprob en
junio 2008, precisamente cuando los niveles de conflictividad escalaron
de forma exponencial. De forma paralela, el aumento de la inversin
privada, fundamentalmente en grandes proyectos formales mineros,
petroleros y agroindustriales, pero tambin en proyectos informales de
mediana intensidad, gener una presin inusitada sobre los recursos del
territorio, alimentando temores (percibidos o reales) en las poblaciones
locales sobre el impacto negativo de estos proyectos en sus condiciones
de vida, bsicamente en cuanto a la prdida de tierras y a la contamina-
cin del agua. Para dar una idea de la magnitud de estos procesos, entre
2006 y 2011 se aceptaron 49 000 peticiones de concesiones mineras en
gran parte de las regiones del pas y se concesionaron 260 000 hect-
reas de lotes petroleros para la ejecucin de proyectos de exploracin
efectiva; en el mismo perodo se increment la resistencia a este tipo
de inversiones. De hecho, las normas de criminalizacin de la protesta

social se aprobaron dentro del proceso de adecuacin de la legislacin

peruana al Tratado de Libre Comercio con los Estados Unidos, bajo la
perspectiva de que era de vital importancia promover las concesiones en
territorios de las comunidades campesinas y de los pueblos originarios
(Caballero, 2011).
Los lderes entrevistados sugieren distintas explicaciones acerca de la
causa, la dinmica, y por tanto tambin el tipo de abordaje que requiere
la conflictividad social. Para un primer grupo de entrevistados, los con-
flictos se explicaran principalmente por una comunicacin deficiente
de los beneficios futuros de los proyectos de inversin a una poblacin
local de bajos niveles educativos. Para un segundo grupo, los conflictos
sociales se explicaran esencialmente por la baja sensibilidad de algunos
inversionistas ante el contexto social y poltico en el cual operan. Para un
tercer grupo, la conflictividad social se debe a una serie de debilidades
estructurales del Estado peruano. Dependiendo del entrevistado, el n-
fasis se coloca en las bajas capacidades de regulacin social y medioam-
biental, en las falencias estructurales de los procesos de titulacin de las
tierras, en las condiciones lesivas que para la sociedad tienen los contra-
tos firmados por el Estado con las industrias extractivas, o en los dficits
de legitimidad de la poltica pblica y la crisis de representacin de las
instituciones democrticas (Gonzlez, 2011b).
Para los entrevistados del primer grupo, garantizar el orden supone
recurrir a la fuerza para imponer el cumplimiento de la ley, fortalecien-
do al Estado en cuanto sistema legal y mecanismo legtimo de coercin.
Para los del segundo, privilegiar el orden supone una poltica preventiva
y un manejo adecuado del dilogo cuando el conflicto hace eclosin, a
fin de lograr correcciones que otorguen viabilidad social y poltica al pro-
yecto de inversin cuestionado. El ltimo grupo de entrevistados tiende
a privilegiar el dilogo como mecanismo permanente de resolucin de
los conflictos, y propone reformas ms o menos profundas en distintos
mbitos de la relacin entre el Estado y la sociedad.
Por otra parte, los grupos focales permiten observar que la poblacin
peruana siente un nivel de empata bastante alto con los conflictos socia-
les y tiene un grado de conocimiento no menor sobre las temticas invo-
lucradas. Tambin se detecta una muy consistente demanda ciudadana
de soluciones dialogadas y concertadas. A pesar de la complejidad de
los conflictos sociales, la opinin general es que estos se deben resolver
con el dilogo y que el Estado debe resolver las demandas sectoriales y
regionales sin usar en ningn caso la fuerza. Si bien tambin algunas
voces demandan que el Estado garantice el orden y genere condiciones

para la inversin, hay coincidencia en considerar que el desafo del sis-

tema poltico es generar canales de participacin representativa, para
que en la deliberacin sean contemplados todos los intereses, actores y
argumentos.
Desde esta perspectiva, la conflictividad social se incluye dentro de
una suerte de accountability societal (ODonnell, 2007), que se pone en
movimiento cuando algunos sectores sociales demandan que se anu-
len o castiguen decisiones estatales que consideran ilegales o severa-
mente gravosas para sus intereses y que, en el caso del Per, tiende a
operar en el contexto de un Estado al que no le interesa abrirse en sus
etapas de deliberacin, decisin e implementacin a distintas voces
representativas de amplios sectores de la sociedad cuyos intereses e
identidades son afectados (ODonnell, 2007). Es una demanda por un
Estado ms cercano a los ciudadanos, que anteponga el dilogo para
atender los problemas estructurales, las demandas de fondo que los
conflictos estn vehiculando, y que lo haga tomando en cuenta la opi-
nin de los afectados por los procesos de desarrollo, especialmente si
estos ponen en riesgo su territorio, su modo de organizacin y/o su
subsistencia.
Insertos en el ncleo del modelo de crecimiento y amplificados por
las debilidades del rgimen poltico, los conflictos sociales constituyen
el sntoma ms visible, cotidiano y persistente de un malestar ciudadano
activo respecto de las instituciones estatales. El desafo poltico-institu-
cional de la inclusin plantea la necesidad urgente de revertir el dficit
de legitimidad y de confianza que existe en la relacin entre gobernan-
tes y gobernados, entre las instituciones democrticas y los ciudadanos
peruanos. Por ello, la segunda pregunta prospectiva gira en torno a las
reformas necesarias para que el Estado sea ese instrumento de accin
colectiva capaz de consolidar y expandir los derechos de ciudadana
implicados y demandados por la democracia (ODonnell, 2007), y esa
pregunta es la siguiente: Se prioriza un proceso de reforma del Estado que
apunte a promover dinmicas nuevas de reconocimiento mutuo entre el Estado y
la sociedad? Las respuestas posibles a esta pregunta permiten estructurar
escenarios diferenciados de gobernabilidad y desarrollo para el Per.
Se construyen en funcin tanto de una serie de tensiones estructurales
en la relacin Estado-sociedad como de las orientaciones convergentes y
divergentes de los actores en relacin con la reforma del Estado (sobre
las cuales se profundiza a continuacin).
En relacin con las tensiones en la relacin Estado-sociedad, la re-
forma del Estado remite a tres desafos. El primero es el necesario

fortalecimiento del Estado, tanto en el sentido de decidir e imple-

mentar las decisiones que sus dirigentes consideran necesarias y con-
venientes (ODonnell, 2007), como en el de cumplir con su deber de
garantizar el ejercicio de derechos ciudadanos de todos los habitan-
tes del territorio. Este tema admite diversas entradas, pero aqu se lo
aborda desde la perspectiva del acceso a servicios pblicos bsicos, que
refiere sustancialmente a las capacidades del Estado para garantizar el
ejercicio de una ciudadana mnima; es decir, las oportunidades para
que los individuos amplen sus capacidades materiales, sociales y po-
lticas de ser y hacer. La debilidad o lejana del Estado se expresa
en su presencia dispar a nivel territorial, pues, como muestra el ndi-
ce de densidad estatal elaborado para el Informe Nacional de Desarrollo
Humano de Per 2009, mientras que en territorios predominantemente
urbanos y costeos (como Lima, Arequipa y Tacna) casi la totalidad de
las personas y viviendas acceden a los servicios mnimos de desarrollo,
en departamentos predominantemente rurales de la sierra y la selva
(como Huancavelica, Amazonas o Hunuco) los servicios slo llegan a
la mitad de su poblacin. Por otro lado, si bien el 80% de los peruanos
opina que el Estado tiene los medios para resolver los problemas de
nuestra sociedad y el 60-65% opina que el Estado puede solucionar
el problema de la delincuencia, del narcotrfico, de la pobreza y de la
corrupcin todos estos datos se ubican significativamente por encima
del promedio latinoamericano, slo el 23% de los encuestados seala
que el Estado ha hecho algo o mucho por l o por sus familias, una
cifra slo ligeramente superior a la de Guatemala (Corporacin Latino-
barmetro, 2011). Asimismo, ante la pregunta sobre cul es la polti-
ca pblica que ms lo ha beneficiado, el 33% de los latinoamericanos
menciona en primer lugar la poltica de salud, mientras que el 32%
menciona la poltica de educacin. En ambos casos, Per aparece entre
los cinco pases latinoamericanos con menos menciones (Corporacin
Latinobarmetro, 2011). Por ltimo, el nivel de recaudacin actual
resulta exiguo para financiar servicios pblicos ms necesarios: si se
excluyen los ingresos fiscales provenientes de la minera y los hidrocar-
buros, la presin tributaria sera, aproximadamente, el 15% del PIB,
un nivel inferior al latinoamericano, presin que, adems, se mantiene
congelada desde 2008 (Arias, 2011). En definitiva, los distintos datos
muestran al Per como uno de los pases latinoamericanos con mayo-
res brechas entre demanda y oferta de polticas pblicas.

Grfico 8.6. ndice de densidad estatal
0,88
0,84
0,9
0,83
0,78
0,77
0,77
0,8
0,71
0,71
0,69
0,67
0,64
0,66
0,7
0,62
0,61
0,59
0,58
0,58
0,58
0,57
0,6
0,52
0,53
0,53
0,53
0,53
0,5
Huancavelica
Amazonas
Hunuco
Cajamarca
Loreto
Ucayali
San Martn
Puno
Pasco
Ayacucho
Piura
Apurmac
Cusco
Ancash
Junn
La Libertad
Madre de Dios
Tumbes
Moquegua
Ica
Callao
Tacna
Arequipa
Lima
Fuente: Elaboracin propia con datos del IDH (2009).
El segundo desafo es el ensanchamiento del Estado, esto es, el recono-

cimiento y la incorporacin como sujetos de pleno derecho de diversos
sectores sociales, sus demandas e identidades (ODonnell, 2007). Segn
ODonnell, en los Estados latinoamericanos angostos, poco importa a
los gobernantes admitir en sus procesos decisorios y de implementacin
voces que podran entorpecer la unilateralidad de sus acciones, y en ese
sentido tienden a excluir intereses e identidades gravemente afectados
por las decisiones en cuestin, actores a los que suelen encarar con
prcticas clientelistas y, a veces, con violencia. Se trata de Estados y de
gobiernos que tienen escasa capacidad para democratizar sociedades
afectadas por una larga y pesada historia de desigualdad y heterogenei-
dad social (ODonnell, 2007). Aqu se pretende resaltar tres sntomas
visibles de la estrechez del Estado peruano: la (escasa) autonoma de
las decisiones de poltica pblica, la (escasa) transparencia del Estado y
la (escasa) capacidad de gestin de los conflictos sociales.
Los procesos electorales peruanos de la ltima dcada han permitido
aliviar situaciones potencialmente complejas de crisis de gobernabilidad
en la medida en que reactivaron las expectativas polticas de los ciudada-
nos y canalizaron las demandas ciudadanas de cambio, favoreciendo la
alternancia de liderazgos en la cspide del gobierno. Al mismo tiempo,
sin embargo, los nuevos gobernantes no tardaron en alejarse del plan de
gobierno que constituy su carta de presentacin frente a los electores
peruanos, para aplicar polticas muy cercanas a aquellas que su discurso

electoral fustigaba. De esta forma, se garantiz la continuidad de las pol-

ticas pero se deterior la legitimidad de las instituciones, empezando por
la institucin presidencial: en trminos promedio, 15 meses despus de
su posesin, los presidentes peruanos conocieron una cada significativa
en sus ndices de aprobacin hasta tasas que se mantuvieron ms o menos
estables hasta el final de su mandato. A mediano plazo, este mecanismo
aument la brecha entre Estado y sociedad, socavando la legitimidad de
las instituciones democrticas. Por ello, la mirada que tienen los perua-
nos sobre el Estado es que pertenece a unos pocos que lo manejan para
su propio beneficio: segn datos del Latinobarmetro, ocho de cada diez
peruanos consideran que se gobierna para los grupos poderosos; uno de
los porcentajes ms altos de la regin, superado slo por la Repblica Do-
minicana (Latinobarmetro, 2011).
Reforzando esta idea, el 79% de los peruanos percibe que existe co-
rrupcin generalizada entre sus funcionarios pblicos, y el 32% afirma
haber sido vctima, durante 2009, de por lo menos un acto de corrup-
cin. Estas percepciones tienen por detrs datos objetivos que las sus-
tentan: de acuerdo con la Contralora General de la Repblica, el Esta-
do pierde cada ao entre 6000 y 8000 millones de soles por corrupcin
(Panfichi y Alvarado, 2011). Desde la perspectiva de los peruanos, este
Estado para pocos se refleja no slo en la micro sino tambin en la
macro corrupcin. De hecho, la principal demanda de cambio entre
los ciudadanos peruanos tiene que ver con nuevas personas, con una
nueva mentalidad de servicio y con que se manejen los asuntos del Esta-
do con transparencia y para el beneficio de la mayora.
Para los peruanos, la corrupcin tiene consecuencias directas en dos
asuntos: 1) es un obstculo para el desarrollo, en el sentido de que se
trata de dinero del pueblo que se deja de invertir para obras necesarias
y se desva al bolsillo de unos pocos son los intereses particulares de
una minora los que guan la accin poltica; y 2) en el control de la
delincuencia y la inseguridad. El malestar respecto del incremento de
la inseguridad ciudadana ha igualado al desempleo como la principal
preocupacin de la poblacin, no slo en Per sino en toda la regin
(Lovatn y Arias, 2010). Al mismo tiempo, para una alta proporcin de
los liderazgos entrevistados, la inseguridad es uno de los problemas so-
ciales ms graves que enfrenta el pas, y la mayor parte de ellos cree que
durante los prximos cinco aos se mantendr igual (Gonzlez, 2011b).
Eso lleva a reflexionar sobre el peso del crimen organizado, en espe-
cial el del narcotrfico, tema recurrente en las entrevistas realizadas. Y
es que, al decir de un analista, la amenaza central de Per es el nar-

cotrfico. Es una amenaza interna de alto calibre. Al igual que con la

seguridad ciudadana, las expectativas al respecto son poco optimistas:
la mayor parte de los entrevistados cree que los problemas vinculados
con el narcotrfico crecern o se mantendrn aproximadamente igual
(Gonzlez, 2011b).
Por ltimo, el nuevo patrn de conflictividad social muestra de forma
objetiva que hay una nueva ciudadana pugnando por ser reconocida por
el Estado. Es ms, el mapa de conflictividad social se constituye probable-
mente en el nico mapa verdaderamente descentralizado del pas: nueve
de cada diez conflictos se producen en las provincias del interior del pas,
en tanto que slo uno de cada diez conflictos tiene lugar en Lima.
La fragmentacin del sistema de partidos expresa las limitaciones de
las agrupaciones polticas para representar y construir mayoras polticas
de alcance nacional. En la ltima dcada no ha sido posible constituir un
sistema de partidos (o de representacin que cumpla el rol tradicional
de los partidos) que exprese intereses sociales y colectivos, como lo hizo
de alguna manera el Partido Aprista en la dcada de los aos treinta res-
pecto de los trabajadores, o Accin Popular en los aos sesenta respecto
de la clase media. Como se ha sealado, en el pas han predominado
agrupaciones polticas en las que el peso de los lderes ha sido mayor que
el de las estructuras partidarias y, cuando se trata de niveles subnacio-
nales, ha tendido a predominar una representacin con base territorial
muy localizada. De hecho, en los ltimos diez aos, como resultado de
la tendencia a una menor participacin de los partidos en las elecciones
subnacionales, la presencia de partidos nacionales en el territorio se ha
ido reduciendo, y no slo porque cosecharon menos votos sino tambin
porque disminuyeron su nmero de candidaturas. El resultado es un
sistema poltico con capacidades limitadas para la construccin de un
espacio pblico donde se delibere sobre las demandas e intereses co-
lectivos. Ciertamente, la debilidad del sistema de representacin para
responder a las necesidades de la sociedad constituye una seria limitante
en la agenda de inclusin.
Por ello, el tercer desafo es la construccin de un mecanismo de me-
diacin eficiente entre Estado y sociedad, que traduzca las demandas ciu-
dadanas primero en expresiones polticas y luego en polticas pblicas.
Si bien la mayora de los sistemas de partidos de los pases de la regin
ha implosionado en medio de una crisis de representacin aguda, en
todos estos pases o en la mayora ha surgido algo nuevo, aunque no
necesariamente bajo la forma clsica de partido poltico: un esquema
de representacin que cumple el rol de mediacin entre el Estado y la

sociedad. La pregunta para el Per es si es posible reconstituir un sistema

de partidos o de representacin estable a partir de las fuerzas polticas
existentes. O, en cambio, en un contexto en que los partidos y las insti-
tuciones no logran convertirse en espacios de representacin y gestin
de las demandas ciudadanas, emergern liderazgos polticos represen-
tativos con capacidad de generar horizontes compartidos y de crear un
vnculo de mediacin directo con los ciudadanos?
En relacin con estos desafos, como sistematiza Gonzlez (2011b), los
lderes entrevistados hacen referencia a tres tipos de reformas cuando
hablan de reforma del Estado. La reforma especfica ms frecuente-
mente mencionada en las entrevistas es la reforma tributaria, a fin de
lograr un aumento de la presin fiscal y una estructura tributaria pro-
gresiva con ms impuestos directos, menos impuestos indirectos y una
redistribucin de las rentas de las industrias extractivas. Un segundo n-
cleo de propuestas apunta a la reforma del funcionamiento del aparato
estatal. En este caso, las prioridades son mejorar la eficiencia y bajar los
niveles de corrupcin, para aumentar la capacidad de respuesta a las
demandas de la sociedad, as como para impulsar reformas de carcter
social. Se trata de propuestas de modernizacin del aparato estatal. Por
ltimo, una porcin significativa de los entrevistados plante distintas
iniciativas de reforma poltica. Entre ellas, una de las que pareci gene-
rar ms apoyo fue el retorno al sistema bicameral.
Un segundo captulo en materia de reformas polticas tiene que ver
con el sistema electoral. Varios entrevistados, con posiciones polticas
divergentes, afirman la necesidad de dar mayor capacidad de control
y fiscalizacin a los electores. Aunque se escucharon varias voces favo-
rables a la reforma poltica, tambin se percibieron obstculos. Por un
lado, se detectaron disensos en torno a temas importantes, como el
voto preferencial: mientras algunos lo defendieron, otros lo atacaron
duramente. Por otro, se encontr bastante escepticismo acerca de la
posibilidad de procesar reformas de este tipo. Parte de este escepticis-
mo tiene que ver con la inestabilidad institucional: En los pases an-
dinos, incluyendo el Per, ha habido tantas reformas polticas que las
instituciones, las reglas de juego, jams duran ms de cinco, diez aos,
[...] no se tornan serias, no echan races. En otros casos, el escepticis-
mo respecto de las reformas polticas tiene que ver con su viabilidad.
Este escepticismo no fue general, pues algunos entrevistados percibie-
ron condiciones favorables para el procesamiento de algunas reformas.
Quienes vieron las cosas de este modo recordaron que el nuevo gobier-
no haba llegado a serlo gracias a los votos de la gente ms desconten-

ta, lo cual podra generar incentivos un poco ms fuertes que los que
han existido en los ltimos diez aos para atender las demandas de la
gente que est muy poco satisfecha.
En consecuencia, Gonzlez (2011b) concluye que, considerado el con-
junto de respuestas recibidas, es posible que haya reformas instituciona-
les significativas, logradas mediante la construccin de mayoras especia-
les en el Congreso. Pero es poco probable, al menos en el corto plazo y
en las condiciones polticas actuales, que las reformas ocurran a travs de
una Asamblea Constituyente o, en trminos ms generales, procedimien-
tos identificables con una refundacin del orden poltico.
En este marco, las respuestas posibles de la segunda pregunta prospec-
tiva se agrupan en torno a dos familias de posibilidades. La primera hace
referencia a situaciones en las que la reforma del Estado s se visualiza
en trminos de una modificacin profunda de la esencia de las relacio-
nes entre el Estado, la sociedad y la economa, tales que modifiquen el
imaginario del Estado subsidiario consagrado por la Constitucin de
1993. Los imaginarios del Estado democrtico o del Estado promo-
tor (escenario 1) y del Estado interventor o paternal (escenario 4)
apuntan en esa direccin. La segunda familia de posibilidades incluye
situaciones en las que la reforma del Estado no implica una modificacin
del imaginario del Estado subsidiario. Esto implica que, o bien la refor-
ma del Estado se concibe como una reforma de modernizacin del apa-
rato estatal (escenario 2), o bien las distintas iniciativas de reforma del
Estado son dejadas de lado, ya sea por ausencia de actores con recursos
de poder que las impulsen, ya sea por bloqueos poltico-institucionales
recurrentes derivados de una lucha de poder exacerbada por conflictos
de intereses entre los propios actores estratgicos (escenario 3).
los escenarios de la inclusin (2012-2016)
El desafo histrico del perodo 2012-2016, en el que convergen tanto

los lderes como los ciudadanos peruanos, es el de generar dinmicas
de inclusin que le den sostenibilidad al proceso de desarrollo peruano.
Se trata de la emergencia de un sentido compartido, que para los ciu-
dadanos se asocia claramente con un Estado que gobierne para los ms
pobres y que atienda con prioridad las necesidades de las regiones, mien-
tras que para los lderes entrevistados supone haber ledo el mensaje
de los resultados electorales, que pusieron en evidencia la necesidad de

prestar ms atencin a la cuestin social y mejorar la calidad de los servi-

cios brindados por el Estado (IPSOS APOYO, 2011a; Gonzlez, 2011b).
Dicho esto, aprovechar la circunstancia histrica como la que hoy se le
presenta al Per requiere, en el sistema de toma de decisiones, unas ca-
pacidades polticas e institucionales acrecentadas para cambiar lo que
no funciona, preservando lo que funciona, antes de que las tensiones
acumuladas del desarrollo (dejadas a su propia dinmica) puedan com-
binarse con shocks negativos externos o internos de distinto tipo (como
una profundizacin de la crisis econmica internacional o un incremen-
to desmedido de la inseguridad y la violencia), generando un contexto
de gobernabilidad ms complejo.
Los distintos rumbos posibles para Per se derivan de las respuestas
y acciones de los actores polticos, econmicos y sociales a los desafos
planteados por las tensiones del proceso de desarrollo, en el marco de
distintas evoluciones posibles del contexto externo e interno, muy es-
pecialmente de la evolucin de la crisis financiera y econmica interna-
cional. Estas respuestas estn marcadas por las orientaciones en disputa
dentro del sistema poltico de toma de decisiones. Hoy por hoy, detrs
del imaginario compartido del desafo de la inclusin, el sentido mis-
mo del concepto est en pugna, por lo que los adjetivos que acompaan
al trmino inclusin (social, poltica, cultural, econmica) no son poltica-
mente neutros, sino que implican una mirada sobre los procesos que se
pretende impulsar y las polticas que se pretende privilegiar. Por ello, los
escenarios que se presentan a continuacin giran en torno al imaginario
de la inclusin como aspiracin, pero tambin como visin del orden
social que se pretende construir.
Los distintos escenarios reflejan distintas vas posibles para Per, segn
de qu tipo de inclusin social, econmica, poltica, cultural estemos
hablando y en qu tipo de combinacin Estado-mercado-sociedad este-
mos pensando. En definitiva, dependen de las formas y los mecanismos
de inclusin que los actores del desarrollo pretendan privilegiar. Pero
tambin dependen, y ello tiene un peso crtico en la estructuracin de
estos escenarios, de lo que es posible.
As, el diagnstico realizado sobre las tendencias estructurales, tanto
internas como externas, y las orientaciones de los actores estratgicos
lderes y ciudadanos permite concluir que los escenarios de mediano
plazo para Per estn en funcin de la forma en que se articulen y del
contexto en el cual operen dos variables crticas de poltica pblica, ya
desarrolladas en los apartados anteriores: 1) la agenda de crecimiento, y
2) la reforma del Estado. La conjuncin positiva de ambas en un contex-

to externo favorable puede representar la oportunidad de inaugurar un

nuevo ciclo de desarrollo para Per. Por el contrario, su conjuncin ne-
gativa en un contexto externo desfavorable puede generar procesos re-
gresivos en materia de desarrollo humano y democracia de ciudadana.
Las situaciones intermedias implican desafos distintos, sobre los cuales
se profundiza en la descripcin de los escenarios.
El siguiente grfico esquematiza las respuestas posibles a las preguntas
prospectivas planteadas en los apartados anteriores, cuya interaccin re-
sulta en cuatro escenarios posibles de gobernabilidad y desarrollo para
el Per en el perodo 2012-2016. Al tratarse de una investigacin de pros-
pectiva poltica estratgica, no se trata de realizar predicciones ni de es-
tablecer las probabilidades de ocurrencia de algn escenario. El objetivo
es proponer imgenes de futuro plausibles y posibles que permitan enca-
rar y debatir los temas urgentes de la agenda poltica del desarrollo. Por
ello, los escenarios presentados aqu buscan estimular a que se piense en
el futuro y el derrotero de las decisiones estratgicas que se deben tomar
en el presente para construir este futuro.
Grfico 8.7. Per: escenarios posibles, 2012-2016
La reforma del Estado

busca promover
un Estado de
base ancha?
La inclusin La inclusin
tutelada democrtica y productiva
No S
La agenda econmica
Escenario 3 Escenario 2 prioriza el crecimiento
La inclusin La inclusin econmico?
trunca vulnerable
No
Fuente: Elaboracin propia.

escenario 1: la inclusin democrtica y socioproductiva.

el estado democrtico
El Estado asume un rol orientador y promotor en la esfera econ-
mica y un rol garante en la construccin de una ciudadana integral.
Las dinmicas de inclusin combinan de forma deliberada la accin del
Estado, del mercado y de la sociedad. En la agenda econmica, la cali-
dad del crecimiento pasa a ser la preocupacin central, avanzando en
polticas que buscan cerrar las brechas productivas sectoriales y territo-
riales. Ello supone preservar los equilibrios macroeconmicos, regular la
relacin capital-trabajo para mejorar las condiciones laborales e imple-
mentar una poltica industrial que incentive la innovacin en sectores
generadores de empleo de baja productividad.
Esto supone poner en marcha una serie de reformas en el mbito tri-
butario, laboral y sectorial. En este proceso, los actores polticos asumen
el reto de construir acuerdos sustantivos con los grupos econmicos, so-
ciales y territoriales, para impulsar cambios incrementales y concertados
en el modelo de crecimiento, de modo que el bienestar llegue a ms
peruanos y se garantice un crecimiento econmico sostenido. El cambio
concertado en las reglas del juego genera incertidumbre en el corto pla-
zo, pero no afecta de forma durable los pilares del crecimiento econ-
mico, en la medida en que se garantiza un nuevo marco estable para la
inversin privada y se fortalece la capacidad de ejecucin de la inversin
pblica. El crecimiento es menos dinmico pero tiene una mayor capa-
cidad de inclusin.
En lo poltico, la agenda de reformas estatales genera importantes gra-
dos de polarizacin, pero tambin logra recentrar la poltica como el es-
pacio en el que se redefinen los proyectos de la sociedad. As, se asientan
condiciones para avanzar en la reconstitucin del sistema de partidos y
de representacin poltica, a partir de la institucionalizacin de las dis-
tintas visiones de desarrollo existentes en el espectro poltico-ideolgico.
Se descentralizan los mecanismos de participacin y se fortalecen los
espacios de toma de decisin colectiva, sobre todo para aquellos pro-
yectos estratgicos o con un impacto importante sobre la ciudadana.
La gestin del conflicto apela a la capacidad constructiva de la poltica y
al reconocimiento de los actores del conflicto como paso esencial para
transformarlo.
Como componente central del proceso de reforma del Estado, el go-
bierno central y los gobiernos subnacionales apuestan deliberadamente
por la descentralizacin y la distribucin territorial del poder como me-
canismo para reducir las inequidades territoriales y fortalecer la legiti-

midad de las instituciones del Estado. En el marco de un nuevo tipo de

relacionamiento entre el Estado central y los actores regionales y locales
se avanza hacia un nuevo pacto fiscal, que modere las distorsiones intro-
ducidas por el canon y promueva la autosostenibilidad de las regiones,
hacia la constitucin de mecanismos de compensacin horizontales en-
tre regiones y al interior de estas.
Aunque el narcotrfico es uno de los principales problemas en el te-
rritorio y la inseguridad ciudadana sigue siendo una preocupacin cen-
tral de los peruanos que viven en las ciudades ms importantes del pas,
el Estado emite seales claras sobre sus facultades para proteger el in-
ters pblico general, mientras fortalece su presencia fsica territorial,
cada vez ms descentralizada, y disminuye los espacios para la actividad
delincuencial.
Se trata de un Estado que se ensancha, en el sentido de que se hace
capaz de generar dinmicas de inclusin basadas en el empoderamiento
ciudadano, a partir del fortalecimiento de lo subnacional. Pero tambin
se trata de un Estado que se fortalece, en la medida en que garantiza
un orden democrtico e institucional y que tiene mayor legitimidad para
implementar y ejecutar las decisiones asumidas. Se trata de un Estado
que gestiona las demandas ciudadanas de manera efectiva a travs de
mecanismos de intermediacin poltica.
escenario 2: la inclusin vulnerable. el estado eficiente

El objetivo central de la poltica econmica es dinamizar la inversin pri-
vada para sostener un crecimiento econmico acelerado, que se ve forta-
lecido por un contexto externo moderadamente favorable. Se impulsa un
plan de construccin de grandes infraestructuras estratgicas para incre-
mentar la competitividad de la economa y articular el mercado interno.
Se implementa gradualmente una agenda de modernizacin de la gestin
pblica, focalizada en el aparato gubernamental y orientada a contribuir
a la eficiencia del gasto pblico. Al interior del gobierno predomina una
visin que prioriza lo tcnico sobre lo poltico, visin que se ve reforzada
por la presin que ejercen algunos grupos de poder y medios de comuni-
cacin. No hay correcciones sustantivas en el modelo de crecimiento, pero
s mejoras en la focalizacin y reduccin de filtraciones de las principales
polticas sociales. Sin embargo, las medidas impulsadas para la moderniza-
cin del aparato pblico redundan en una mejora relativa de la capacidad
de distribucin de los excedentes, logrando sostener la reduccin de la
pobreza monetaria y ampliar las fuentes de trabajo.

En lo poltico, se consolida una democracia electoral, en la que ciu-

dadana y sistema poltico convergen cada cinco aos en las urnas, y se
abre espacio para la alternancia poltica en un contexto de cierta polari-
zacin. Al primar una visin instrumental de la poltica, no se avanza en
el fortalecimiento de los mecanismos de representacin, y permanece
dbil el sistema de partidos, as como la institucionalidad democrtica,
con partidos que funcionan como maquinarias electorales y sin repre-
sentaciones regionales slidas. La voluntad de la poblacin se ve, muchas
veces, sobrepasada por los intereses de los poderes fcticos, que pesan
decisivamente en la agenda de polticas pblicas. Esto redunda a la larga
en una frustracin de las expectativas de la mayora de la ciudadana y
una erosin de la legitimidad de las instituciones democrticas.
Las debilidades polticas para vehicular institucionalmente las deman-
das sociales, as como el distanciamiento entre las expectativas ciudada-
nas y la agenda poltica, hacen de la calle el espacio privilegiado para
expresar el malestar social. As, el conflicto es asumido como amenaza a
la estrategia de desarrollo y, bajo este enfoque, el gobierno en la medi-
da en que asume como objetivo ser garante del orden y las inversiones
oscila entre el dilogo y la represin. De este modo, prima una gestin
pragmtica y reactiva de la conflictividad.
El proceso de modernizacin de la administracin pblica tambin
llega a las regiones, avanzando en el fortalecimiento de capacidades
tcnicas y de gestin territorial. Sin embargo, las capacidades fiscales
siguen concentradas en el gobierno central, por lo cual las regiones
dependen fuertemente de las transferencias del nivel central y de las
definiciones que este realiza en materia de inversin y gasto. Persisten
as las asimetras derivadas de la distribucin territorial inequitativa de
los recursos fiscales. Hay avances en la construccin de un Estado efi-
ciente, con capacidad de disear e implementar polticas pblicas y
mejorar las condiciones econmicas de buena parte de la poblacin.
Por otro lado, se trata de un Estado cuya estabilidad se basa en su ca-
pacidad de mantener un orden social y garantizar la expansin del
mercado, aunque ello se realice a costa de la legitimidad gubernamen-
tal. Se trata de un Estado en el que los mecanismos de transmisin de
demandas son limitados y prima una lgica de instrumentalizacin de
la poltica en la medida en que garantiza la persistencia y continuidad
del crecimiento.

escenario 3: la inclusin trunca. el estado precario

La convergencia regresiva de factores endgenos, como la gestin ver-
tical de la conflictividad social y la fragilidad de los liderazgos polticos,
y factores exgenos, como cambios bruscos en la dinmica econmica
mundial que frenan el flujo de capitales externos, generan un escenario
en el que el crecimiento y los mecanismos de inclusin se estancan. Las
tasas de crecimiento promedio del perodo oscilan en torno al 0-1%.
Prima la idea de que se debe dejar al mercado, por s solo, encontrar sus
propios mecanismos de regulacin y distribucin, siendo el Estado fun-
damentalmente un facilitador mercantil y un garante de la propiedad
privada y las inversiones. En este esquema, cambios bruscos y profundos
en las perspectivas de la economa mundial, aunados a la contraccin en
la demanda internacional de materias primas, redundan en la desacele-
racin de la inversin y la recesin econmica del pas.
Predomina una visin antipoltica, que repercute en un Estado d-
bil para la formulacin y ejecucin de polticas pblicas y, sobre todo,
en una democracia restrictiva, en sentido de que se aboca a garantizar
cierto grado de ciudadana poltica pero no es capaz de extenderla y de
inscribir en el sistema legal del pas la demanda de nuevos derechos.
Las distancias entre las expectativas de la poblacin, sobre todo la de las
regiones, y la agenda gubernamental amplan el malestar con la poltica.
El sistema poltico, debilitado como est, no es capaz de reconstituirse
en su rol de vehculo de demandas sociales ni en el de transformador de
estas en demandas polticas.
As, el nuevo contexto econmico y las limitaciones en el sistema de
representacin alimentan la dinmica conflictiva, que se radicaliza en
torno a demandas socioambientales. El gobierno opta por garantizar
el orden avanzando con una lgica de criminalizacin del conflicto,
tendiendo a gestionarlo por la va de la negacin o la represin. Al
no responder el Estado efectivamente y no resolver las demandas que
subyacen a las protestas, el pas ingresa en una espiral de conflictos
ms radicalizados y con tendencia a articularse alrededor de discursos
rupturistas.
En esta dinmica, en la que sobresale la lgica vertical del gobierno y
la debilidad de los partidos, los liderazgos regionales se fortalecen con
discursos polarizantes, construidos a partir de la negacin de todo lo
que viene de Lima. Esta dinmica repercute en un repliegue de los ac-
tores regionales y en un distanciamiento efectivo de estos respecto del
gobierno. Esto se convierte en un nuevo incentivo para el fortalecimien-
to de algunas alianzas regionales alrededor de discursos anti Lima y

en demanda de una mayor descentralizacin, con competencias en la

gestin de los recursos naturales y fiscales.
La debilidad en el control del territorio, as como el relativo deterioro
econmico, forman un contexto adecuado para el fortalecimiento opor-
tunista de los poderes fcticos ilegales. A la inseguridad ciudadana que
prima en las grandes ciudades del pas se suma el malestar derivado de
la rearticulacin de grupos subversivos que han empezado a actuar con
cierta regularidad y que parecen estar cada vez ms vinculados con las
actividades de trfico de drogas.
El margen de maniobra fiscal es estrecho. El Estado se reduce a su
mnima expresin cumpliendo roles bsicos y subsidiarios. La falta de
recursos debilita an ms la capacidad y el poder poltico del gobierno,
lo que provoca su deslegitimacin ante la poblacin y ante los gobiernos
subnacionales. El Estado pierde progresivamente su eficacia al no lograr
administrar las demandas sociales y los conflictos, y tiene una legitimidad
limitada que tensiona el orden general.
escenario 4: la inclusin tutelada. el estado paternal

Se avanza hacia un proceso de reforma del Estado en la que este asume
un rol protagnico como organizador de la sociedad. Se busca promover
una economa nacional de mercado en alianza con nuevos actores socia-
les apoyado por el Estado central. Para ello, se incrementa fuertemente
la presin fiscal y se refuerza la capacidad estatal de regular la economa,
asumiendo progresivamente la gestin sobre los sectores estratgicos, ta-
les como la minera, los hidrocarburos, la energa y el agua. Las tareas
de desarrollo y de alivio de la pobreza son priorizadas por el Estado: se
incrementa la inversin social y se fortalecen programas sociales de dis-
tinto tipo, aunque sigue primando una lgica asistencialista.
Los altos niveles de incertidumbre, de polarizacin y de conflicto pol-
tico que genera este giro estatista tienen un impacto directo en la dismi-
nucin de la inversin extranjera directa, al menos hasta que las nuevas
reglas de juego se asienten. Al mismo tiempo, las dificultades estructura-
les del Estado peruano no permiten que la inversin pblica retome con
fuerza el rol de motor de la economa, sino en el mediano plazo. Ambas
dinmicas terminan en una ralentizacin del crecimiento econmico,
aunque, en la medida en que se fortalecen mecanismos redistributivos,
el nivel de satisfaccin de los peruanos con la economa se incrementa.
Sin contrapesos en el sistema poltico y con disponibilidad de recursos
fiscales, el escenario es propicio para una inclusin tutelada. Se alienta la

corporativizacin de los sectores ms dinmicos e importantes de la eco-

noma del pas, fortaleciendo los sistemas de mediacin entre el Estado
y la sociedad. Se trata de un corporativismo primeramente distributivo
y luego coercitivo, que se legitima a partir del clientelismo poltico y del
desarrollismo extractivista. No hay iniciativas de reforma que mejoren
sustantivamente a los partidos, por lo cual estos quedan relegados. En
este escenario, existe una importante polarizacin poltica entre posicio-
nes extremas sobre el rol del Estado. La accin poltica tiene una alta le-
gitimidad y la sociedad se politiza, generando una nueva agenda pblica
que coloca en el centro al ciudadano.
Al ampliar los mecanismos de intermediacin y de relacionamiento
con la sociedad, el Estado tiene mayores capacidades para gestionar el
conflicto. La estrategia de procesamiento de este pasa por la cooptacin
y por mecanismos parainstitucionales, lo que refuerza el corporativismo.
En este sentido, la presin ms importante o con capacidad de ame-
nazar la gobernabilidad no viene de las protestas sociales, sino de la
pugna entre las distintas fuerzas con recursos de poder, ubicadas en los
extremos del espectro poltico-ideolgico.
El centro busca deliberadamente fortalecer la ejecucin presupuesta-
ria. Ello deviene en una mejora relativa de las condiciones de vida de la
poblacin, pero, sobre todo, en un fortalecimiento de la lgica clientelar
del Estado con respecto a la poblacin y a los gobiernos subnacionales. Si
bien el Estado se ampla y se desconcentra, prima la recentralizacin del
poder, lo que debilita la institucionalidad subnacional. En definitiva, se
trata de un Estado abocado a la organizacin de la economa y con capa-
cidades ampliadas para ejecutar polticas pblicas tendientes a satisfacer
las demandas ciudadanas. A la vez, se incrementa la polarizacin y el con-
flicto poltico que tensionan la institucionalidad democrtica. Predomi-
na un esquema de gobierno sobrecargado (en el que las expectativas
sociales superan las capacidades de respuesta del Estado) y se ponen en
riesgo los avances en materia de crecimiento econmico.
corolario
En el Per, los cambios sustantivos han ocurrido como respuesta a crisis

muy agudas: en general, la transicin entre ciclos (como el del fin del Es-
tado oligrquico en los aos treinta y del Estado populista en los ochenta)
se ha dado tensando la democracia y poniendo en cuestin lo avanzado

en materia de institucionalidad y ejercicio de derechos. Si existe una opor-

tunidad de inaugurar un nuevo ciclo de desarrollo ser posible avanzar
en los cambios sustantivos que demanda la inclusin sin complicar el fun-
cionamiento de la democracia? Hay muchos caminos para avanzar hacia
la inclusin e inaugurar un nuevo ciclo: de hecho, varios pases latinoame-
ricanos parecen avanzar hacia ello, aunque de formas muy distintas y con
matices muy diversos. Sin embargo, en todos ellos hay, o hubo, una carac-
terstica comn: el trnsito entre un ciclo y otro demand capacidades de
gestin poltica acrecentadas, entendiendo por ellas:
a) La construccin de liderazgos polticos representativos que

identifiquen las expectativas y gestionen constructivamente
las demandas sociales hacindolas parte de la agenda pblica;
b) la generacin de acuerdos de beneficio para la mayora y
que busquen explcita o implcitamente consensos sobre
el rumbo del Per, a fin de que se construya una visin y un
proyecto de pas;
c) la capacidad del aparato estatal para disear, promover y
viabilizar polticas pblicas que resuelvan la inclusin a travs
del ejercicio pleno de derechos.
En este sentido, inaugurar un nuevo ciclo de desarrollo implica: revertir

la debilidad de los liderazgos polticos, fortalecer las capacidades de los
actores sociales, econmicos y polticos para lograr acuerdos o consen-
sos de inters nacional, y ampliar y mejorar los espacios institucionales de
participacin y deliberacin. Transitar hacia un nuevo ciclo de desarrollo
supone una apuesta que aprovecha lo avanzado y potencia lo posible. Im-
plica colocar la ciudadana social en el centro del desarrollo, construyendo
un equilibrio entre las fuerzas del mercado, la sociedad y el Estado. Se
trata de un camino difcil que demanda que se dote de un nuevo sentido
y valor a la poltica como el espacio de construccin de lo posible, en el
que se fortalezca al Estado como promotor del desarrollo y se tenga al cre-
cimiento econmico con calidad como parte fundamental de la estrategia
del desarrollo inclusivo. Como ya se ha dicho, en esto la concertacin es
fundamental, y el balance entre lo poltico y lo tcnico tambin.
La concertacin no supone necesariamente un gran acuerdo per se,
sino dar cabida e impulso a ese sentido comn que emerge de la pobla-
cin y de los lderes, aquel que aboga por mejoras graduales y concerta-
das para un cambio de rumbo que inicie un nuevo ciclo de desarrollo.

9. Honduras: construyendo
una salida a la crisis
Antonio Aranbar
Antonella Spada
El presente texto es una sntesis del informe nacional de pros-

pectiva poltica Honduras: El desafo de construir una salida a la crisis. Escena-
rios prospectivos 2012-2015 (PNUD-PAPEP, 2012). El documento analiza la
naturaleza profunda de la crisis poltico-institucional (que tuvo su punto
crtico en el golpe de Estado del 28 de junio de 2009), hace un balance
de lo que dej a la sociedad hondurea, identifica los desafos estrat-
gicos que hoy enfrenta el pas, tanto en el mbito poltico-institucional
como en el mbito socioeconmico, y ausculta las posibilidades de la
democracia y el desarrollo en Honduras a partir de la formulacin de
escenarios prospectivos para los prximos tres aos.
El estudio se basa en una investigacin realizada entre 2010 y febrero
de 2012 y, siguiendo la metodologa de prospectiva poltica de PAPEP,
sus hallazgos sintetizan bsicamente tres tipos de datos: la voz de la ciu-
dadana, recogida a travs de ocho encuestas de opinin pblica a nivel
nacional y de 36 grupos focales, realizados en tres momentos distintos en
los ltimos dos aos; la voz de los lderes, recolectada a travs de 39 en-
trevistas en profundidad a lderes polticos, empresariales y sociales hon-
dureos, realizadas en noviembre de 2010; y el saber experto, a travs
de cuatro estudios especializados sobre temas estratgicos de la agenda
del pas.1 Adems se alimenta de una amplia bibliografa secundaria rele-
vante y de una serie de fuentes oficiales para los datos socioeconmicos.
La investigacin fue enriquecida por los aportes de un amplio y diverso
equipo de analistas, tanto nacionales como internacionales.
El presente documento se estructura en cuatro secciones. La primera
describe el principal desafo del momento histrico actual: gestionar una
1 Anlisis de la opinin pblica hondurea a partir de las encuestas LAPOP (por Fer-
nanda Boidi), Dinmica y reconfiguracin de los actores polticos despus del golpe
de Estado (por Eugenio Sosa), Caracterizacin de la situacin actual y prospectivas
econmicas (por Marco Cambar), y Anlisis y perspectivas de la crisis poltica hon-
durea, desde una lectura internacional (por Gustavo Fernndez).

crisis compleja del orden estatal. La segunda profundiza en los saldos

poltico-institucionales del golpe de Estado y genera esquemas analticos
para considerar la reconfiguracin en curso del sistema poltico. La ter-
cera estudia los saldos econmicos y sociales del golpe de Estado y descri-
be los rasgos de una crisis de futuro en las percepciones de los hondu-
reos. La cuarta presenta los escenarios posibles del perodo 2012-2015,
tanto las trayectorias de salida como las de profundizacin de la crisis.
la gestin de una crisis compleja
Tanto las causas como los impactos del golpe de Estado de 2009 se re-
troalimentan, ocasionando una crisis mltiple y compleja que no slo
perjudica el equilibrio mnimo de gobernabilidad,2 sino tambin el
grado de integracin social, la competitividad y la capacidad redistribu-
tiva de la economa hondurea. En definitiva, la crisis de legitimidad
estatal actual involucra tanto dficits de la democracia como dficits en
el modelo y en el potencial de desarrollo hondureo. Para definir bre-
vemente lo que aqu se entiende por crisis, nos referiremos al concepto
de tringulo de desarrollo propuesto por Caldern (2010), en el cual la
gobernabilidad, la integracin social y la competitividad estn vincu-
ladas por una interaccin sinrgica. El autor sostiene que el logro de
un nivel ptimo de gobernabilidad ser posible si con ello se alimenta un
crecimiento econmico basado en una competitividad autntica y si se
sustenta en un slido consenso entre actores sociales que, concertada-
mente, buscan elevar la calidad de vida de la poblacin. Este tringulo
es fundamental para alcanzar cierta capacidad endgena de desarro-
llo (Caldern, 2010).
Aplicar estos conceptos a los rasgos estructurales y coyunturales de
la democracia y del desarrollo hondureos supone caracterizar el mo-
mento histrico actual que vive el pas. Este se encuentra ante el de-
safo histrico de gestionar una crisis multidimensional causada por
dficits importantes en cada uno de los vrtices del tringulo del de-
sarrollo: la gobernabilidad democrtica, la integracin social y la com-
2 Gobernabilidad sistmica, es decir, la que busca la continuidad del rgimen

poltico a travs de un equilibrio entre los actores con capacidad inmediata
de desestabilizacin poltica y/o econmica (Ansaldi, 1995).

honduras: construyendo una salida a la crisis 329
petitividad, es decir, una crisis que afecta las opciones de desarrollo

de mediano y largo plazo de Honduras. Bajo ese prisma, se analizarn
los saldos que el golpe de Estado de junio de 2009 ha dejado. En la
dimensin poltico-institucional, ha resquebrajado las bases sobre las
cuales se sustentaba el orden poltico democrtico construido desde los
aos ochenta, cuestionando su legitimidad y vigencia, y desencadenan-
do un proceso de reconfiguracin del sistema poltico. En la dimen-
sin socioeconmica, ha profundizado la fractura social y ha agravado
los desequilibrios econmicos que venan acumulndose desde haca
tiempo. Como se argumenta a continuacin, los fenmenos descrip-
tos, resultado de la acumulacin de dficits estructurales as como de
la coyuntura ms reciente, han dejado saldos importantes y, si no son
atendidos adecuadamente, tienen el potencial de seguir minando no
slo la institucionalidad democrtica, sino las propias opciones de de-
sarrollo del pas (grfico 9.1).
Grfico 9.1. Tringulo del desarrollo y efectos profundos de

la crisis de 2009
Normas, derechos Patrones de

y obligaciones continuidad
Gobernabilidad

Orden
poltico

Competitividad Integracin
social

Ncleo
Marco institucional endgeno Patrones de procesamiento
legtimo desarrollo de conflictos
Orden poltico Profundizacin de Desequilibrios econmicos

cuestionado la fractura social agravados
CRISIS DEL ORDEN ESTATAL
Fuente: Elaboracin propia en base a Caldern (2010).

las claves de reconfiguracin del sistema poltico
El golpe de Estado, sumado a las fragilidades y dficits acumulados desde

haca tiempo, provoc fracturas de tal profundidad que cuestionaron se-
riamente los fundamentos del orden poltico democrtico preexistente,
y afectaron al mismo tiempo la legitimidad del Estado y los pilares sobre
los cuales se asent la democracia en los ltimos treinta aos. Este es el
resultado de la suma de impactos (de consecuencias quizs permanen-
tes) que la crisis poltico-institucional del perodo 2009-2011 provoc en
varios componentes del orden poltico:3
1. el cuestionamiento de los principales pactos polticos y

sociales en los que se basaba este orden, y en primer lugar la
Constitucin de 1982;
2. la crisis del acuerdismo hondureo como principal meca-
nismo de gestin poltica;
3. la nueva centralidad de las Fuerzas Armadas en el proceso
poltico;
4. la erosin de la legitimidad de las instituciones, entre otros
factores, por una suerte de institucionalizacin de las prcti-
cas de corrupcin en el Estado; y
5. el cuestionamiento del bipartidismo y, en general, del sistema
de partidos vigente, como instrumento efectivo de represen-
tacin y de mediacin entre el Estado y la ciudadana.
No es casualidad que el detonante del golpe haya sido la divergencia

de visiones en torno a la Constitucin de 1982, es decir, sobre el pacto
social y poltico entre Estado y ciudadana. El cuestionamiento de la
norma suprema es la manifestacin de la inestabilidad de una serie de
normas y pactos implcitos entre los actores estratgicos, lo que expli-
ca su incapacidad para canalizar y gestionar la crisis dentro del orden
vigente. De hecho, el golpe supone el rompimiento si no total, por
lo menos parcial incluso de los mecanismos parainstitucionales que
tradicionalmente fueron muy utilizados en la democracia hondurea
para consensuar importantes decisiones, esto es, los acuerdos entre los
liderazgos de los sectores ms relevantes de la sociedad. Una expresin
3 Cuando hablamos del orden poltico nos referimos a la sumatoria de rgimen y

sistema poltico.

de la crisis del acuerdismo hondureo fue el hecho de que tanto los

partidos polticos como otros actores que por tradicin ejercan impor-
tantes tareas de mediacin y negociacin poltica (la Iglesia, algunos
notables, la academia, y algunas organizaciones sociales) perdieron
o renunciaron a su capacidad de mediacin, sobre todo en la fase ms
aguda de la crisis de 2009. El golpe evidenci que el Estado no poda
ofrecer mecanismos institucionales de canalizacin y gestin de las ten-
siones polticas, ya que sus mismas instituciones haban tomado posi-
cin en el enfrentamiento.
La propuesta de reformar la Constitucin fortaleciendo mecanismos
de participacin (a travs de la cuarta urna en las elecciones genera-
les y, posteriormente, de la Asamblea Constituyente) asent y dio un
horizonte a ese imaginario de cambio instalado en la poblacin. Esta
propuesta produjo un cierto reencantamiento con la poltica y al
mismo tiempo gatill un proceso de polarizacin poltica y social en
los meses previos al golpe de Estado. Si la prctica poltica comn era
lograr acuerdos una vez que la situacin se encontraba al borde del
abismo, el 28 de junio de 2009 los actores decidieron dar un paso al
frente. Pero si el golpe de Estado pretenda cortar de raz estas tenden-
cias, por el contrario, termin de galvanizarlas, al punto que hoy ambas
constituyen un dato de la realidad sociopoltica del pas. De hecho, las
encuestas muestran una tendencia persistente a apoyar un cambio
definido polticamente por la convocatoria a una Asamblea Constitu-
yente. Cuatro mediciones semestrales registradas entre abril de 2009 y
diciembre de 2011 muestran que:
1. se trata de un tema de debate posicionado entre la ciudada-

na: la tasa de no respuesta ha disminuido de forma sostenida
del 23% al 5% en un ao y medio;
2. las posiciones ms extremas opuestas a la realizacin de una
Asamblea Constituyente han disminuido de forma sostenida a
lo largo del perodo, pasando del 21% al 7%; y
3. las posiciones a favor de la convocatoria a una Constituyen-
te se han incrementado fuertemente, pasando del 42% en
octubre de 2009 al 71% en diciembre de 2011; con un salto
significativo el ltimo ao entre quienes se muestran muy de
acuerdo con este proceso: de 12% a 23%.

Cuadro 9.1. Evolucin del apoyo ciudadano

a la Asamblea Constituyente
(Usted est de acuerdo o en desacuerdo con la convocatoria
a una Asamblea Constituyente?)
04/2009 10/2009 05/2011 12/2011
Muy de Acuerdo 12% 14% 23% 23%
De acuerdo 27% 28% 36% 44%
En desacuerdo 17% 31% 20% 21%
Muy en desacuerdo 21% 14% 11% 7%
NS/NR 23% 13% 10% 5%
Fuente: Elaboracin propia con datos de Borges y Asociados.
El vaco dejado por los actores polticos en la gestin de la crisis fue

ocupado por las Fuerzas Armadas, lo que, como seala el Informe de la
Comisin de la Verdad y la Reconciliacin, revirti los avances consegui-
dos por las reformas democrticas que apuntaban a separar las Fuerzas
Armadas de la administracin pblica y de la poltica. Se puede decir que
las Fuerzas Armadas recuperaron el rol de rbitro que haban perdido
y volvieron a ocupar un espacio poltico significativo, aunque sin romper
directamente la ley. As lo indica el que varios generales hayan asumido
cargos directivos en la administracin pblica en el gobierno de Lobo y
la reciente creacin de un nuevo partido liderado por ex generales de
las Fuerzas Armadas (Alianza Patritica). Por otra parte, como reconoce
el Informe 2011 del Consejo Anticorrupcin, la amnista concedida a
los miembros de ambas partes del conflicto, no slo por delitos polticos
sino tambin por los vinculados a la corrupcin y el uso discrecional de
los recursos pblicos, ha aumentado la percepcin de la impunidad.
Segn la Encuesta Nacional de Percepcin de la Corrupcin de 2011,
el 97,6% de la poblacin percibe que existe corrupcin en el pas, el
33,5% sostiene que la corrupcin es mucha y el 64,1%, que es much-
sima. Ocho de cada diez personas manifiestan tener poca confianza en
las entidades pblicas nacionales, y un resultado similar se registra a ni-
vel municipal. Asimismo, los ciudadanos manifiestan importantes dudas
sobre la independencia de los tres poderes del Estado.
Lo mismo pasa en cuanto a la influencia de los partidos polticos y de
la empresa privada (Consejo Nacional Anticorrupcin, 2011). Si bien el

informe destaca esfuerzos recientes realizados en el combate contra la

corrupcin, los resultados de la encuesta muestran no slo que los ciu-
dadanos opinan que no se han obtenido resultados positivos, sino que la
corrupcin ha aumentado. Los grupos focales realizados por PAPEP de-
velan la gravedad que la corrupcin tiene ante los ojos de la ciudadana
(Larrea, 2010a). Algunas de las prcticas concretas que los ciudadanos
asocian con el concepto general de corrupcin son: la corrupcin polti-
ca, la impunidad, el incumplimiento de las leyes (Pas de leyes bonitas,
lstima que no se cumplen, grupos focales, 2010), el manejo poco tico
del poder para favorecer a la clase econmica dominante, pero tambin
la tolerancia ciudadana a la corrupcin cotidiana. Asimismo, los ciudada-
nos sostienen que la corrupcin, la ambicin personal, el oportunismo,
el egosmo y la traicin son caractersticas tpicas del poltico hondu-
reo (grupos focales, 2012). Por ltimo, relacionan la corrupcin con
la delincuencia, el narcotrfico y el crimen organizado. El estudio del
Consejo Nacional Anticorrupcin seala la existencia de tres problemas
relacionados: la debilidad del sistema judicial, la debilidad del control
sobre los procesos presupuestarios y la concentracin de los poderes eco-
nmicos y polticos. De acuerdo con el estudio, resolver estas cuestiones
debe ser la prioridad de cualquier estrategia anticorrupcin.
Por ltimo, el rol que jugaron los partidos polticos tradicionales y
el Congreso en el golpe de Estado termin de cristalizar una serie de
cuestionamientos profundos al sistema de representacin previo a la
crisis. Lo que se puso en duda es tanto su capacidad de identificar y
representar adecuadamente las demandas de la poblacin por largo
tiempo insatisfechas, como su incapacidad de gestionarlas, mediando
adecuadamente con el Estado y generando respuestas polticas. Como
se ha sealado, la crisis de representacin de los partidos afect la ca-
pacidad del conjunto del sistema poltico de toma de decisiones para
ejercer la funcin de mediacin, por lo que se puede decir que la crisis
de 2009 marca un punto de inflexin en la trayectoria del sistema y los
mecanismos de relacionamiento entre el Estado y la sociedad. De esta
forma, como seala Gonzlez (2011a), la gran mayora de los miem-
bros de las elites coincide en un punto: los acontecimientos recientes
contribuyeron a profundizar el desencanto de los hondureos hacia
sus lderes polticos, hacia los partidos y hacia las propias instituciones.
Este distanciamiento se refleja, por ejemplo, en la cada de la confianza
ciudadana en las organizaciones polticas, que tiende a potenciar la
emergencia de nuevos actores (outsiders) y de discursos polticos con
posibilidades de canalizar el descontento ciudadano, especialmente en

cuanto a los problemas de la inseguridad, la violencia, la pobreza y el

desempleo (Spada, 2012).
Los grupos focales permitieron profundizar cualitativamente en ese
sentimiento de malestar con la poltica y concluir que el imaginario ge-
neralizado, cuando se habla de la democracia hondurea, remite a la
representacin de una democracia secuestrada por determinados gru-
pos, por lo que el problema central no est en el modelo democrtico
sino en los actores que lo operan (Larrea, 2010a). Esta percepcin se
profundiz con el golpe de Estado. Como seala Larrea (2012), la ciu-
dadana atribuye al golpe un empeoramiento de la situacin del pas:
ms narcotrfico, ms corrupcin, ms problemas y ms inseguridad.
Por ello, al referirse a la poltica, las principales actitudes ciudadanas
muestran de forma persistente una fuerte desconfianza hacia las institu-
ciones y los actores polticos: la voluntad ciudadana expresada a travs
del voto no es respetada, como ocurri con el derrocamiento de Zelaya
(La poltica es un pan que amasamos los tontos para que los polticos
se lo coman). De esta forma, las instituciones y actores polticos han
convertido a la ciudadana en espectadora pasiva de los acontecimientos,
positivos y negativos, que suceden en su pas. Su opinin no es tomada
en cuenta, sus necesidades no son atendidas, su limitada participacin
(a travs del voto) no es respetada (derrocamiento, fraude y oferta po-
ltica restringida). Para los ciudadanos, las caractersticas de esta de-
mocracia secuestrada hacen imposible imaginar un escenario en el que
las organizaciones polticas y sociales constituyan espacios efectivos de
participacin ciudadana. Esto, consecuentemente, deriva en la autoex-
clusin de los ciudadanos de la agenda pblica e incluso de la partici-
pacin electoral. De hecho, los ciudadanos consideran que las formas
vigentes para acceder a, y para hacer, poltica por ejemplo, la necesi-
dad de ingentes recursos econmicos, la poca trasparencia, las prcticas
clientelares, la parcializacin de los medios de comunicacin, la trans-
misin hereditaria de la actividad poltica, la ausencia de mecanismos
de participacin, pero tambin el desconocimiento de la poblacin de
los grandes temas de la agenda, sus bajos niveles educativos, etc. son
obstculos estructurales para su participacin. En definitiva, si los niveles
de apoyo a la democracia cayeron significativamente en Honduras, ello
no encuentra explicacin en la presencia de orientaciones autoritarias
en la ciudadana sino ms bien en su percepcin de que las elites que
gobiernan han secuestrado la democracia para sus propios fines. Como
concluye Larrea (2012), los participantes valoran la democracia [] en
tanto y en cuanto es lo opuesto a una dictadura, sinnimo de imposicin

y represin. Pero esta valoracin no basta para fortalecer la democracia,

ya que, si apareciera otro sistema en el que se garantizara que no hubiera
imposicin ni represin y, adicionalmente, se les garantizara un mnimo
bienestar, no dudaran en apoyarlo.
Si bien los partidos polticos tradicionales han demostrado ser tremen-
damente resistentes a las alteraciones producidas por las distintas coyun-
turas histricas del pas, hoy esta desafeccin profunda y persistente de
los hondureos con las instituciones polticas, la demanda de cambio
que vehicula la exigencia de convocatoria a una Asamblea Constituyente
y la profunda polarizacin poltica de la sociedad hondurea han puesto
en marcha un proceso de reconfiguracin del sistema de partidos.
En este contexto, la primera pregunta prospectiva que sirve para cons-
truir los escenarios de gobernabilidad y desarrollo de Honduras indaga
sobre las posibilidades reales de que este proceso de reconfiguracin
permita superar la crisis de representacin poltica y fortalezca la legiti-
midad de las instituciones democrticas hondureas, incrementando su
capacidad de responder a las demandas, expectativas y necesidades de
los ciudadanos. Esa pregunta es: El proceso de reconfiguracin del sistema
poltico permitir incrementar la legitimidad de las instituciones democrticas?
La lectura que los lderes hondureos hagan de las causas de la crisis
de representacin del sistema poltico y las respuestas que generen a los
desafos que esta implica sern determinantes para las posibilidades de
la democracia y el desarrollo en Honduras. De hecho, acelerando un
proceso ya en curso, la crisis de 2009 hizo patentes dos grandes visiones
sobre la coyuntura (y sus causas) y, en consecuencia, dos grandes orien-
taciones polticas que pugnan por guiar las decisiones estratgicas del
pas. Segn los resultados de la ronda de entrevistas a lderes realizadas
para PAPEP, al interior de los partidos, y en particular en el Partido Li-
beral y en el Partido Nacional, se da un debate intenso sobre la manera
de enfrentar los dficits de la democracia hondurea.
Por un lado, algunos dirigentes polticos reafirman las orientaciones
que han prevalecido hasta ahora y creen que, si el Estado se limitase a
cumplir bien con sus tareas bsicas (comenzando por la seguridad y la
lucha contra la corrupcin) e interfiriese poco en las actividades eco-
nmicas, entonces la economa crecera y este crecimiento finalmente
comenzara a gotear hacia abajo, mejorando las condiciones de vida
de la poblacin (Gonzlez, 2011a). De acuerdo con esta visin, que Gon-
zlez define como tradicionalista, no sera necesario hacer reformas
socioeconmicas o poltico-institucionales importantes sino que sera
suficiente: i) ser ms eficientes en la gestin poltica y econmica, para

generar condiciones de estabilidad y seguridad indispensables a la in-

versin; ii) aumentar la productividad de la economa; iii) contar con
polticas sociales que respondan en el corto plazo a las carencias ms
dramticas. Al mismo tiempo, los partidarios de esta visin resaltan la
importancia que tiene la evolucin de las dinmicas externas, tanto en
trminos econmicos como de seguridad, para la solucin de los proble-
mas ms importantes del pas.
Por otro lado estn los dirigentes que creen que esa ruta conduce al
fortalecimiento del orden poltico tradicional, y que la historia muestra
que as no habr progreso ni equidad ni, por tanto, oportunidades para
superar las limitaciones de la sociedad actual. Las mejoras que eventual-
mente se produjeran seran limitadas y lentas, y no lograran satisfacer
las expectativas crecientes de la poblacin, por lo que se mantendra una
fuerte fractura social. Ese camino llevara a una crisis tal vez ms profun-
da que la de 2009, porque las expectativas crecientes de la poblacin ya
no aceptaran un retorno al pasado (Gonzlez, 2011a). Los partidarios
de esta visin ven necesario hacer profundas reformas en distintos mbi-
tos para revertir el mal rumbo en el cual se encuentra el pas. Gonzlez
define esta visin como reformista.
Sin duda, el parteaguas que diferencia ambas visiones tiene que ver
tanto con su mirada sobre las causas que llevaron al golpe de Estado,
como con su posicin sobre la agenda de las reformas, sobre todo la
reforma constitucional. Entre los primeros, tiende a predominar la idea
de que un proceso de reforma de la Constitucin no slo es innecesario
para dar respuesta a las demandas ciudadanas, sino que reforzara di-
nmicas de polarizacin en el sistema poltico, profundizara la divisin
entre hondureos, generara altas dosis de incertidumbre y distraera a
las instituciones de la resolucin de los problemas del pas; en definitiva,
supondra reabrir la caja de Pandora que llev al pas a la crisis poltica.
Algunos de los que sostienen esta visin opinan que, en el mejor de los
casos, este proceso podra darse en el marco de una agenda congresal
organizada de forma predominante por los partidos tradicionales. Por su
parte, entre los segundos (los reformistas), tiende a predominar la idea
de que la profundidad de la crisis y la gravedad de los problemas del pas
requieren de instituciones democrticas, legtimas y fuertes, que favorez-
can nuevas maneras de ejercer la ciudadana a travs de mecanismos de
democracia directa. Dado el peso de los poderes fcticos y la debilidad
crnica de las instituciones, en su opinin, slo un proceso de reformas
permitira abrir el sistema poltico para introducir las transformaciones
institucionales profundas que se requieren en el mbito poltico, econ-

mico y social. Entre quienes sostienen esta visin existen posiciones dife-
rentes respecto del tipo de cambios que se deberan impulsar, sobre su
temporalidad y su profundidad, debate que, al menos por el momento,
est lejos de ser zanjado.
Una segunda clave de las posibilidades y los lmites del proceso de
reconfiguracin poltica en curso tiene que ver con la forma en que este
debate de ideas sea procesado por los partidos tradicionales y sea vehi-
culado por las nuevas organizaciones polticas en formacin. De ello, y
de las previsiones sobre el margen de apoyo electoral, dependern las
orientaciones y estrategias polticas y el tipo de relacionamiento con los
adversarios (confrontativo o ms bien enfocado en la negociacin y los
acuerdos) que adopte cada fuerza poltica. En este contexto, la interde-
pendencia entre las distintas fuerzas polticas parece ser alta.
En suma, el clima poltico (ms o menos polarizado) y la nueva oferta
poltica con sus posibilidades de dar respuestas a la crisis de represen-
tacin actual dependern de cmo cada organizacin poltica procese
tanto el debate general reformismo versus tradicionalismo como sus
desafos especficos.
Sobre este ltimo punto, Sosa (2011) apunta que el principal desa-
fo para el Partido Liberal es resolver las profundas fracturas facciona-
les y poltico-ideolgicas resultantes de su participacin en el golpe de
Estado; en otras palabras, reconstruir su identidad poltico-ideolgica.
Para el Partido Nacional, en cambio, el desafo es gestionar una serie
de diferencias internas y minimizar el desgaste de la gestin guber-
namental para revertir el tradicional ciclo de alternancia poltica. Para
Libre, el reto es encontrar una respuesta (opcin o equilibrio) a dos
tensiones internas: i) la lgica partidaria versus la lgica gremial de las
organizaciones del Frente Nacional de Resistencia Popular, lgicas que
remiten a visiones y estrategias polticas diferentes; y ii) la instalacin de
la Asamblea Constituyente, incluso de manera antisistmica, versus un
comportamiento ms sistmico, es decir, conquistar primero el poder
mediante el voto y luego gestionar la reforma en el marco institucional y
mediante los mecanismos polticos disponibles. Para las nuevas organiza-
ciones polticas, en general, el reto es lograr una redefinicin real de la
correlacin de fuerzas y convertirse en efectivos canales de una represen-
tacin incluyente; ser capaces de brindar una respuesta distinta y eficaz
a los problemas del pas.
Un tercer elemento crtico que tendr impactos significativos en la
reconfiguracin poltica hondurea es el resultado de la gestin del go-
bierno del presidente Porfirio Lobo. Como seala Gonzlez (2011a), si

la gestin del presidente Lobo decepcionara y el Partido Liberal no lo-

grara fortalecerse, la prdida de paciencia de la ciudadana respecto
de las opciones partidarias tradicionales sera una buena base para el
xito de nuevas ofertas poltico-electorales, y esto aumentara la proba-
bilidad de cambios significativos en el sistema de partidos tradicional.
Un cuarto elemento a tomar en cuenta tiene que ver con la presencia
de factores geopolticos regionales. Los procesos electorales en Estados
Unidos y Venezuela pueden generar incentivos de distinto tipo que fa-
vorezcan un mayor acercamiento entre los actores hondureos, como
ocurri en la firma del Acuerdo de Cartagena (en la que tuvieron un
rol central los gobiernos colombiano y venezolano), o por el contrario
que promuevan las tendencias polarizadoras, tal y como ocurri con la
ruptura del orden constitucional en 2009.
Por ltimo, los rasgos centrales del sistema poltico hondureo pos-
crisis 2009 dependern de forma muy relevante de la calidad de la orga-
nizacin, el debate y los resultados de las elecciones primarias de 2012,
las elecciones generales de 2013 y el cambio de gobierno en 2014. Por
supuesto, como sucedi en 2009, no es posible descartar la eventualidad
de que elementos y dinmicas distintos puedan cruzarse con los proce-
sos electorales, y que este cruce tenga el potencial de generar conflictos
poltico-institucionales que pongan en cuestin, es decir que limiten o
trunquen, el proceso de reconfiguracin poltica.
Resulta necesario mencionar al menos tres factores: la forma en que se
inserte el debate de la reforma constitucional y de la Asamblea Constitu-
yente en los procesos electorales; la calidad de estos procesos y la dispo-
sicin de los distintos actores estratgicos para reconocer resultados que
les sean adversos, en un contexto en el cual la lucha por el poder podra
tener implicaciones mucho ms importantes que la simple alternancia
en el poder de dos partidos histricos con agendas similares. Frente a
estos desafos, resulta fundamental contar con una arquitectura poltico-
electoral que corresponda con un nuevo sistema partidario, que abra
espacios a las nuevas opciones y que asegure la eficacia del proceso elec-
toral, de modo que la limpieza de los resultados electorales quede ga-
rantizada a los ojos de todos los actores polticos, tradicionales y nuevos.
Los resultados de las elecciones determinarn entonces la evolucin del
sistema de partidos y decidirn si este sistema podr generar respuestas
efectivas a los desafos de la crisis de representacin.
A fin de generar esquemas analticos que ordenen el debate y hagan
visibles las implicaciones potenciales de la reconfiguracin del sistema
poltico para la democracia y el desarrollo del pas, se ha diseado el

siguiente mapa de orientaciones polticas a partir de las entrevistas con

los lderes. Las posibles configuraciones del sistema poltico hondureo
podran ordenarse de acuerdo a dos variables. Por un lado, segn el cli-
vaje poltico-ideolgico que separa las orientaciones tradicionalistas y
reformistas. Por el otro, segn el tipo de estrategias que privilegien y
los recursos de poder que utilicen los partidos, esto es, segn busquen
posicionar sus agendas por dentro o por fuera del sistema, a partir de
comportamientos sistmicos o antisistmicos (grfico 9.2).
Grfico 9.2. Las configuraciones posibles

del sistema de partidos
Visiones reformistas
Esquema 2 Esquema 1
La renovacin impuesta La renovacin sostenible
Cambios/reformas Cambios/reformas sobre
impuestos. temas de fondo.
Multipartidismo Pluralismo partidario
polarizado o centrfugo. de consenso.
Comportamiento antisistmico Comportamiento sistmico
Esquema 3 Esquema 4
Crisis de representacin La renovacin gatopardiana
Cambios/reformas bloqueados. Cambios/reformas menores o
Deslegitimacin del procedimentales.
sistema poltico. Bipartidismo hegemnico.
Visiones tradicionalistas
Fuente: PAPEP Honduras.
Estos cuatro esquemas polticos guardan una relacin directa con la ma-
triz de escenarios futuros de gobernabilidad.
El esquema 1 es el de la renovacin sostenible: predominan tendencias
reformistas entre actores estratgicos con capacidad de representacin
de las demandas ciudadanas, y estos convergen mayoritariamente hacia
comportamientos sistmicos, lo que facilita la concrecin de acuerdos
polticos amplios en marcos institucionales formales. En la medida en
que ningn actor estratgico es excluido de la negociacin poltica, esto

da paso a una serie de acuerdos transparentes y de fondo, que promue-

ven cambios que la poblacin demanda, enmarcados en el respeto a la
institucionalidad democrtica. Esta nueva configuracin del sistema po-
ltico combina niveles de legitimidad ciudadana medios o altos con nive-
les de viabilidad institucional igualmente medios o altos. Se avanza hacia
un pluralismo partidario de consenso.
El esquema 2 es el de la renovacin impuesta: predominan las tendencias
reformistas, pero la profundidad y velocidad de las reformas choca con
fuertes resistencias de parte de actores estratgicos y factores de poder
con peso en el sistema de toma de decisiones polticas. La agenda de re-
formas busca imponerse, apelando a mecanismos de democracia directa,
en medio de un clima de enfrentamiento y polarizacin que incluso pue-
de salirse de los lmites legales y democrticos. Esta nueva configuracin
del sistema poltico combina niveles de legitimidad ciudadana medios o
altos con niveles medios o bajos de viabilidad institucional. En este caso
se ira hacia un multipartidismo polarizado o centrfugo.
El esquema 3 es el de la crisis de representacin: predominan tendencias
tradicionalistas apelando a estrategias, recursos de poder y comporta-
mientos antisistmicos, e imponen su agenda de manera excluyente,
a costa de un serio enfrentamiento poltico y no siempre dentro de la
institucionalidad democrtica. En la medida en que predomina una vi-
sin que favorece el statu quo, y en la cual la agenda de cambios es me-
nor, la legitimidad ciudadana es media o baja, y en la medida en que se
cuestiona el orden democrtico hay niveles medios o bajos de viabilidad
institucional. Estaramos frente a un sistema de partidos cuestionado y
ante una profundizacin de la crisis de representacin.
Por ltimo, el esquema 4 es el de la renovacin gatopardiana: predomi-
nan las tendencias tradicionalistas en un contexto en el cual los acto-
res estratgicos convergen hacia comportamientos sistmicos. En este
caso, se renueva el acuerdismo tradicional a fin de fortalecer las insti-
tuciones e impulsar algunas reformas: aquellas que son estrictamente
necesarias y pueden producir legitimidad para prevenir que una nueva
ola de malestar ciudadano sea canalizada por los actores antisistmicos.
Pero el verdadero objetivo de este reformismo es la preservacin de
los elementos centrales del sistema poltico anterior. Esta configuracin
combina niveles medios o bajos de legitimidad ciudadana con niveles
medios o altos de viabilidad institucional. En este esquema recobra vi-
gencia el bipartidismo hegemnico.
A propsito de las disyuntivas planteadas por el mapa propuesto, los
lderes entrevistados en noviembre de 2010 opinaban en su mayora que

en los prximos aos se introducira algn tipo de reformas en la vida

poltico-institucional hondurea. Sin embargo, las opiniones sobre su
grado de profundidad estaban divididas: veinte de treinta y nueve entre-
vistados opinaban que las reformas iban a tener un alcance ms bien li-
mitado, mientras que quince de treinta y nueve consideraban probables
algunas de mayor envergadura. Al respecto, es importante destacar las
diferencias en torno al tipo de cambios que requiere el pas y a cmo
llevarlos a cabo, pues el tema procedimental puede llegar a ser una cues-
tin central en el debate poltico. Sobre la opcin enfrentamiento a
cualquier costo versus dilogo y bsqueda de consenso, la ronda de
entrevistas a lderes encontr una diversidad de opiniones en torno a la
capacidad de los actores para llegar a acuerdos; en general se cree que, a
pesar de haber una cierta predisposicin al acuerdo, existen sectores que
podran apostar por el bloqueo.
los rostros de la fractura social y econmica
Los principales determinantes del deterioro progresivo de la calidad de

vida de la ciudadana hondurea a lo largo de las ltimas dcadas son
descriptos y analizados en profundidad en Spada (2012), y tienen que
ver con un crecimiento econmico inequitativo e insuficiente (vase gr-
fico 9.3), altas y persistentes tasas de pobreza 62% de los hondureos
sobreviven con un ingreso inferior a la canasta bsica (INE, 2011), un
acceso desigual y deficitario a los servicios bsicos, el crecimiento expo-
nencial de la tasa de homicidios, y con ella, el de distintos indicadores de
inseguridad y violencia (el pas con ms homicidios del mundo, segn
datos de UNODC de 2011), una participacin ciudadana de baja inten-
sidad y deficiencias en la gestin y capacidad de delivery (prestacin de
servicios) de las instituciones pblicas. Estos elementos habran configu-
rado a lo largo de los ltimos aos la grave fractura social que actualmen-
te atraviesa la sociedad hondurea.4 Dada esta compleja lnea de base,
la principal consecuencia del golpe de 2009 en el plano socioeconmico
fue la profundizacin de la fractura social existente.
Esta afirmacin se sustenta en la observacin de los cambios que tanto
el golpe como la crisis internacional produjeron en varios indicadores
4 Para un anlisis ms profundo del tema, vase Spada (2012).

econmicos y sociales, y en el agravamiento de las percepciones de los

ciudadanos y los lderes sobre los problemas que enfrenta el pas y su
capacidad para hacerles frente.
Por un lado, como seala Spada (2012), las tendencias de varios indi-
cadores sociales, como el de reduccin de la pobreza, el de ampliacin y
mejora de los servicios sociales, el de avance hacia los Objetivos del Mile-
nio (ODM) y el de inseguridad y violencia, retrocedieron durante la crisis
de 2009. Por otro lado, la coyuntura posgolpe produce un deterioro del
clima social a raz de tres elementos especficos que se suman a la situa-
cin preexistente: i) se agravan las violaciones de los derechos humanos,
ii) se incrementa la polarizacin poltica; iii) la conflictividad social
tiende a radicalizarse.
Como dice el Informe de la Comisin de la Verdad y la Reconciliacin,
el uso desproporcionado de la fuerza por parte de rganos militares y
policiales en ocasin del golpe de Estado result en distintas formas de
violacin de los derechos humanos. Adems, a partir del golpe se ha
registrado un alto nmero de denuncias de violaciones de los derechos
humanos de los ciudadanos que se movilizaron en contra de l, de perio-
distas, de campesinos involucrados en los conflictos por la tenencia de la
tierra y de otros grupos sociales especficos, como la comunidad LGBT
(lesbianas, gays, bisexuales y transexuales). En general, se ha incremen-
tado la percepcin de desproteccin y la desconfianza de los ciudadanos
respecto a los servicios estatales de seguridad. Como menciona la Relato-
ra Especial de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, a pesar
de algunos importantes avances, como la creacin de la Secretara de
Derechos Humanos, persisten la impunidad y la debilidad institucional
(Sekaggya, 2012).
Por otra parte, la polarizacin poltica que se origina en la fase ms agu-
da de la crisis de 2009 ha causado efectos relevantes. De acuerdo a los
grupos focales, los hondureos consideran que la fuerte polarizacin
poltica es una de las principales causas del debilitamiento democrtico,
pues hace ms difcil la realizacin de dilogos y acuerdos transforma-
dores. A tres aos del golpe, la polarizacin poltica ha disminuido en
la sociedad; pero sigue latente y podra reactivarse, con implicaciones
importantes para el proceso poltico hondureo.
A los conflictos polticos surgidos en torno al golpe se aaden con-
flictos de ms larga data, como el conflicto por la tenencia de tierras,
concentrado en la zona del Bajo Agun, que en los ltimos aos ha
ocasionado alrededor de cincuenta muertes. Si bien el gobierno ha
propuesto y negociado acuerdos puntuales, no se han podido resol-

ver las causas de fondo del conflicto agrario, lo cual deja latente su
reactivacin.
En general, en el mbito socioeconmico los grupos focales revelan
una fuerte insatisfaccin ciudadana respecto del funcionamiento de la
economa y una gran preocupacin por el tema de la inseguridad y la vio-
lencia. Identifican como los tres grandes dficits de la economa hondu-
rea: la pobreza, el desempleo (y/o los malos empleos) y la desigualad.
En palabras de un ciudadano: En un pas con desigualdad y hambre no
puede haber paz, pues esta situacin genera un resentimiento social
(Larrea, 2010). La importancia que los ciudadanos dan al problema de
la desigualdad se refleja tambin en los resultados de la encuesta PAPEP
de diciembre de 2011, segn la cual el 69% de la poblacin opina que en
el pas hay ms o mucha ms desigualdad que hace diez aos. Como
se destaca en Spada (2012), esta percepcin se sustenta en los datos de
evolucin del coeficiente de desigualdad de Gini (grfico 9.3), los cuales
indican que el crecimiento hondureo tiene una naturaleza inequitativa
y una correlacin directa con el aumento de la desigualdad; y esto es un
obstculo estructural al proceso de integracin social.
Grfico 9.3. Crecimiento versus desigualdad
0,6 8
0,59 7
0,58 6
5
Porciento de crecimiento
0,57
4
Coeficiente de Gini
0,56
3
0,55
2
0,54
1
0,53

0,52 (1)
0,51 (2)
0,5 (3)
2001 2002 2003 2004 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Crecimiento del PIB Coeficiente de Gini
Fuente: Elaboracin propia con datos del INE y del SECMCA.

A esto se suman los impactos econmicos coyunturales de la crisis. Al res-

pecto, el Informe de la Comisin de la Verdad y la Reconciliacin (CVR,
2011) sostiene que el impacto de la crisis fue equivalente a un 7,8% del
PIB de Honduras en 2008 (1090 millones de dlares). Los sectores so-
ciales ms postergados y vulnerables fueron ms impactados, entre otras
cosas, por el recorte de los programas sociales que haban sido financia-
dos hasta la crisis por la cooperacin internacional. En 2009, los efectos
combinados de la crisis econmica internacional y de la crisis poltica in-
terna se tradujeron en: una baja de 6,3% en el crecimiento del PIB, una
cada del 23% de las exportaciones de bienes y servicios, una importante
cada del consumo interno y de las reservas internacionales, una contrac-
cin del empleo, una drstica disminucin de la inversin extranjera, la
suspensin de las donaciones y los prstamos de la cooperacin interna-
cional y las instituciones financieras, y la depresin del crdito al sector
privado (CEPAL, 2011a).
El primer dato que emerge de este cuadro es la elevada vulnerabilidad
de la economa hondurea ante situaciones internacionales adversas,
pues el aislamiento internacional producto del golpe y la desaceleracin
econmica internacional fueron las principales causas del deterioro del
panorama econmico en Honduras.
El segundo dato corresponde a dos indicadores que empeoraron en el
perodo posgolpe: la deuda pblica y el dficit fiscal. Como seala Spa-
da (2012), el pas tiene un nivel muy alto de deuda pblica, sobre todo
interna, que ha crecido a ritmos sostenidos en los ltimos cuatro aos y
es, junto con el dficit fiscal, una de las metas planteadas en el acuerdo
stand-by con el FMI de septiembre de 2010, que no se ha cumplido. De
esta forma, tiende a mantenerse una suerte de crculo vicioso entre d-
ficits macroeconmicos acumulados y persistentes en medio de la crisis,
y la condicin de aplicar polticas econmicas ortodoxas, por ejemplo
a travs de incrementos impositivos no progresivos o con acciones casi
exclusivamente focalizadas en el reequilibrio macroeconmico, sin to-
mar en cuenta sus efectos en la restriccin del gasto social y la inversin
pblica, y por tanto, en el crecimiento.
Los datos expuestos en el cuadro 9.2 y la lnea de las polticas ma-
croeconmica y fiscal predominantes hasta ahora (fruto del balance de
orientaciones polticas y correlacin de fuerzas de los actores econmi-
cos internos y externos) dejan claro que, ms all de la voluntad poltica,
el margen para una gestin que atienda simultneamente los objetivos
macroeconmicos y de integracin social es limitado. La Ley de Fortale-
cimiento de Ingresos, Equidad Social y Racionalizacin del Gasto Pbli-

co de abril de 2010, que prevea la modificacin de los impuestos sobre

ventas, renta y consumo conspicuo, intent introducir un enfoque ms
progresivo de recaudacin fiscal. A pesar de este esfuerzo, no se han
podido atacar los temas ms sensibles: la suspensin de algunas exonera-
ciones fiscales y comerciales de las que se benefician importantes secto-
res de la economa, y la aplicacin plena de una segunda ley5 que prev
impuestos sobre la renta, los ahorros financieros y los ingresos brutos del
sector bancario.
Cuadro 9.2. Parmetros del acuerdo stand-by de 2010
2007- 2008- 2009- 2010-

Indicador Metas
2008 2009 2010 2011

PIB (BCH) 3,5%-4% 4,2% -2,1% 2,8%

Inflacin
< 6% 10,8% 3,0% 6,5% 5,6%
(BCH)
2007 2008 2009 2010 09-2011
Deuda
< 30% del
pblica 19% 21,40% 25,20% 31,20% 30,80%
PIB
(SEFIN)
Dficit
3,7% del PIB
gasto
2010 y 3,1% -2,88% -2,41% -4,02% -4,80%
corriente
2011
(SECMCA)
Cuenta

Corriente < 7% -9% -15,20% -3,60% -6,20%

(SECMCA)
Fuente: Elaboracin propia con datos del BCH, SECMCA y de la SEFIN.
El balance presenta entonces una fractura social que se profundiza y un

margen de gestin socioeconmica que tiende a reducirse. En otras pa-
labras: una gestin que atienda simultneamente los objetivos macroeco-
nmicos y de integracin social (inversin pblica, creacin de empleos
y polticas sociales) es la cuadratura del crculo.
5 Ley de Eficiencia en los Ingresos y Gasto Pblico, que fue aprobada en junio
de 2011.

Por ello, la segunda pregunta prospectiva gira en torno a las posibi-

lidades efectivas de una gestin que atienda dicha fractura social en el
perodo 2012-2015: La agenda socioeconmica permite promover dinmicas de
integracin social (o al menos paliar los efectos ms lacerantes e insostenibles de
la fractura social)?
Generar mrgenes de accin es tanto ms urgente cuanto que los gru-
pos focales realizados para PAPEP demuestran un ambiente de malestar
y de pesimismo generalizado, que se traduce en una crisis de futuro en
las percepciones ciudadanas.
Los grupos focales realizados en 2011 y 2012 muestran que el nimo
de los participantes es negativo, mucho ms incluso que en el pasado,
pues consideran que la situacin (personal y del pas) est peor. Sienten
que estn viviendo las consecuencias de la crisis poltica iniciada en 2009,
y que esto se expresa en el aumento de la delincuencia y la violencia, la
mala situacin econmica (alza de precios, sobre todo del combustible)
y el desempleo. Existe una percepcin generalizada de retroceso y los
ciudadanos sienten que aprendieron una leccin dolorosa: los rompi-
mientos democrticos traen consecuencias, en este caso, negativas (La-
rrea, 2012).
Consultados sobre el futuro, los ciudadanos sienten una gran incerti-
dumbre e inseguridad. En general predominan el pesimismo y la sensa-
cin de falta de horizontes y, sobre todo en los estratos sociales ms po-
pulares, la sensacin de soledad y abandono, de miedo y de inseguridad.
Los ciudadanos se refieren al futuro de Honduras como incierto. Como
seala Larrea, puestos a pensar en el futuro del pas, los hondureos se
entregan al pesimismo, la desesperanza y el miedo, porque no se avizo-
ran soluciones fciles y porque, en cualquier caso, dichas soluciones pa-
recen estar ms all de la capacidad de accin de los ciudadanos (Larrea,
2012). Segn datos de la encuesta PAPEP de diciembre de 2011, slo el
18% de los hondureos opinaba que la situacin del pas mejorara en
el futuro prximo, mientras que el 25% opinaba que seguira igual (lo
cual puede leerse como una posicin pesimista) y el 52% pensaba que
empeorara (esto es, una posicin abiertamente pesimista). De la misma
forma, el 84% de los hondureos crea que las cosas en Honduras iban
por mal camino y slo el 12% que las cosas estaban bien enrumbadas,
el peor valor desde 2002.
Las distintas respuestas de los ciudadanos (recogidas en los grupos
focales) sobre las formas de enfrentar la crisis y mejorar sus condiciones
de vida permiten generar un esquema bsico de orientaciones ciudada-
nas (grfico 9.4). Este se construye sobre la base de dos variables. Por

un lado, se considera si se trata de una respuesta individual o de una

respuesta colectiva a la crisis. Por el otro, si dicha opcin implica una
actitud proactiva y de cierta propensin al riesgo o si es ms bien fruto
de una actitud reactiva, de repliegue y/o resignacin.
Grfico 9.4. La crisis de futuro

en la percepcin ciudadana.
Opciones de salida frente a la crisis
en las percepciones ciudadanas
Proactiva/Riesgo
Ya ni vamos a estar El pueblo despert
Migracin Participacin
Salida individual
Salida colectiva
Resignacin Orden
Fe
Primero Dios Pas de leyes bonitas, lstima

que no se cumplen
Reactiva/Repliegue
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de los grupos focales (2010).
Como seala Larrea (2012), la emigracin es una de las alternativas de

salida de la pobreza (estrato popular) y de superacin econmica y pro-
fesional (estrato medio-alto) con mayor acogida. El miedo a emigrar
es menor al temor a luchar por mejorar las condiciones de vida dentro
de Honduras.
Otra alternativa es la resignacin y el repliegue religioso. Para algunos par-
ticipantes, el destino est escrito y hay que aguantar. Esta actitud es
reforzada por el hecho de que, en la sociedad hondurea, la tradicin

est muy presente: la religin, la filiacin poltica, los valores son temas
innegociables (Larrea, 2010a).
La demanda de orden emerge en algunos grupos especficos (sin lle-
gar a ser una tendencia mayoritaria), como los grupos de jvenes de
estratos medio-altos, que proponen un lder asesorado por un grupo de
expertos con vigilancia extranjera, pues no confan en las autoridades e
instituciones nacionales.
Segn datos de la encuesta PAPEP de diciembre de 2011, un 47% de
los hondureos opinaba que, ante los graves problemas que azotan al
pas y ante la perspectiva de que estos empeoren, lo que hara es parti-
cipar en jornadas de oracin, mientras que un 13% responda que en
esa situacin se ira del pas. En otras palabras, segmentos importantes
de la poblacin tienden a privilegiar alternativas basadas en acciones in-
dividuales (la migracin, los valores personales, un cambio de menta-
lidad y actitud personales) o en delegar la solucin de los problemas
a liderazgos de tipo mesinico (la demanda de orden). Este hallazgo
tiende a reforzar una percepcin, bastante extendida entre analistas y
tpica de las prcticas polticas del pas, de que la sociedad hondurea
tiene una gran capacidad de aguante, y que la nica manera en que la
ciudadana puede participar, manifestar su descontento y castigar a los
polticos es en las urnas.
Si bien, como seala Larrea (2010a), las condiciones de pobreza de
un amplio sector de la poblacin y el consecuente bajo nivel educativo
fomentan el aislamiento, la exclusin y anulan la posibilidad de partici-
par activamente, los hallazgos permiten detectar un cierto despertar
poltico (el pueblo despert, ya no es tan ingenuo) y tendencias ha-
cia una voluntad de participacin colectiva acrecentadas. De hecho, los
participantes de los grupos focales de 2010 afirman que buena parte de
la ciudadana ha vuelto a interesarse, a discutir de poltica y ha aumen-
tado la participacin en manifestaciones y huelgas. En la misma lnea,
en diciembre de 2011, el 21% de la poblacin respondi a la pregunta
sobre qu hara en el caso de que los problemas empeoraran en el futuro
prximo diciendo que se manifestara pblicamente, y un 12% declar
que participara activamente en poltica para cambiar la situacin. Por
lo mismo, los grupos focales detectan la existencia de una demanda de
cambio instalada en la ciudadana, si bien su contenido an es vago y
difuso.
En los grupos focales de 2012, que buscaban indagar sobre los cambios
que la ciudadana consideraba importantes para mejorar el rumbo del
pas, se mencion explcitamente un cambio constitucional, una mayor

participacin ciudadana y, en general, nuevas formas de hacer poltica.

En este contexto, la ciudadana emerge como un actor fundamental, es
el ms confiable entre los protagonistas de la democracia, pero a la vez es
percibido como el ms dbil (Larrea, 2010a), mientras que el Estado (go-
bierno, congreso, tribunal electoral, entre otras instituciones) es el ms
poderoso, pero el menos confiable, llegando a ser considerado como un
obstculo para lograr los cambios demandados. De esta forma, si bien
la ciudadana parece dar importancia a los resultados, es decir, a las me-
joras concretas de la vida de la poblacin (en particular a la reduccin
de la pobreza, del desempleo, de la desigualdad y de la inseguridad), la
Asamblea Constituyente, el referndum, la consulta popular aparecen,
en su opinin, como mecanismos idneos para lograr los cambios, pues
permiten evadir el poder de los polticos.
los escenarios de gestin de la crisis (2012-2015)
Segn el esquema de escenarios que se propone a continuacin, los

futuros posibles de Honduras estarn marcados por dos grandes pre-
guntas: en los prximos tres aos, el proceso de reconfiguracin del
sistema poltico permitir incrementar la legitimidad de las institucio-
nes democrticas? y la agenda socioeconmica permitir promover
dinmicas de integracin social? Estas dos variables crticas permiten
generar el esquema de escenarios prospectivos de mediano plazo. De
acuerdo a la metodologa de prospectiva poltica de PAPEP, se trata
de variables de decisin poltica, que por tanto estn en las manos de
los hondureos. El marco temporal del anlisis prospectivo remite al
perodo 2012-2015. Esto es, incorpora tanto los procesos electorales de
2012 y 2013, como la transicin gubernamental y las primeras acciones
del nuevo gobierno entre 2014 y 2015. Ello bajo la hiptesis de que este
momento de transicin requiere una visin de Estado de mediano pla-
zo enfocada en los desafos del pas y en las necesidades de la sociedad
hondurea, ms que en intereses sectoriales de corto plazo. Todas las
trayectorias descriptas a continuacin son posibles, todas las opciones
estn abiertas, y dependen de forma crtica tanto de las decisiones que
tomen los actores estratgicos de la sociedad hondurea como de las
condiciones geoeconmicas y geopolticas externas en las cuales estas
se enmarquen.

Grfico 9.5. Escenarios prospectivos 2012-2015
S La reconfiguracin del sistema poltico

permite incrementar la legitimidad de
las instituciones democrticas?
El despertar de la poltica La democracia fuera de
Oxgeno poltico en un contexto la zona de riesgo
de vulnerabilidad e incertidumbre Construyendo una salida sostenida
a la crisis
No S
La crisis permanente La gestin de la fractura social
El orden estatal en crisis Oxgeno socioeconmico con
riesgos de insostenibilidad
poltica
La agenda socioeconmica
No permite promover dinmicas
de integracin social?
Fuente: PAPEP Honduras.
escenario 1. la democracia fuera de la zona de riesgo.

construyendo una salida sostenida a la crisis
Este escenario constituye la opcin ms favorable para la democracia y
el desarrollo en Honduras, en tanto implica que se van generando las
condiciones para que el sistema poltico y los actores estratgicos de la
sociedad hondurea atiendan positivamente a los dos desafos centrales
del perodo. Dos importantes pasos en esta direccin son: i) velar para
que se complete, con cierto nivel de consenso y respeto institucional, el
proceso de reconfiguracin del sistema de partidos (mayor representati-
vidad y mecanismos de participacin poltica); ii) implementar polticas
econmicas y sociales que se propongan deliberadamente articular el
crecimiento econmico con la equidad, y polticas que prioricen la aten-
cin de los aspectos ms urgentes de la fractura social.
Para ello, en la dimensin socioeconmica es particularmente impor-
tante: a) aprovechar de manera heterodoxa y eficaz el estrecho margen
que la situacin econmica y los vnculos internacionales dejan a la po-

ltica econmica interna, a fin de ampliar y optimizar el gasto del presu-

puesto social y la inversin pblica productiva; b) promover acuerdos y
compromisos de reformas, dirigidas a atacar las principales dinmicas
econmicas que producen o mantienen la inequidad. Bajo el supues-
to de que el escenario econmico internacional es favorable o por lo
menos no es abiertamente desfavorable para la economa hondurea,
tanto el gobierno saliente como el gobierno entrante aplican una lnea
de poltica econmica heterodoxa, que prioriza una serie de programas
sociales de transferencias condicionadas, enfocadas en atender a los sec-
tores sociales ms relegados, y atacar las condiciones de pobreza extrema
y el escaso acceso a servicios bsicos. Tambin se busca promover la crea-
cin de empleo sobre todo juvenil y brindar incentivos a las pequeas
y medianas empresas. Y, con miras a resultados de mediano-largo plazo,
adoptan medidas y promueven acuerdos para una mejora progresiva de
la calidad del empleo y sientan las bases para la adopcin de un pacto
fiscal con una lgica redistributiva. Al mismo tiempo, aplican polticas
econmicas y comerciales que apuntan a maximizar los beneficios de la
integracin regional.
Con respecto al tema de la inseguridad y el narcotrfico, en este esce-
nario se consensa y valida una poltica integral de seguridad que tras-
cienda el enfoque de mano dura y se ejecutan reformas en el mbito
policial y judicial, mientras se trabaja en los problemas de tipo estruc-
tural. El mismo enfoque se aplica a la lucha contra la corrupcin y a la
atencin de la conflictividad social: se adoptan acciones emblemticas
dirigidas a abordar los problemas puntuales ms urgentes, mientras se
trabaja en las dimensiones estructurales del problema (por ejemplo, la
titulacin de tierras). Este tipo de medidas estratgicas (en tanto capaces
de provocar cambios visibles y concretos), junto a acciones de mediano
plazo que ataquen problemas estructurales como la desigualdad, la po-
breza y la inseguridad, logran ciertas mejoras tangibles en la calidad de
vida de la poblacin.
En lo que se refiere a la dimensin poltico-institucional, a lo largo del
proceso electoral se reafirma en los ciudadanos y en los lderes la idea de
que es necesario aportar cambios al sistema vigente y se instala una acti-
tud ms bien favorable al dilogo que permite disminuir los riesgos inhe-
rentes a la polarizacin poltica natural en una coyuntura electoral. La
nueva correlacin de fuerzas que emerge de los procesos electorales fa-
vorece a sectores reformistas que convergen en comportamientos sis-
tmicos, por lo que, en trminos de la reconfiguracin del sistema de
partidos, se va hacia un multipartidismo consensuado. El reconocimien-

to de los resultados electorales por todos los actores permite generar un

clima de mediana distensin, que crea las condiciones para debatir y
consensuar reformas institucionales, constitucionales y poltico-electora-
les que permitan sanear los dficits ms relevantes de la democracia hon-
durea, avanzando de esta manera hacia un orden poltico con mayores
niveles de representatividad y participacin. Una mayor participacin
poltica y una actitud activa y vigilante de parte de la ciudadana son
los cimientos de un esquema de representacin ms plural, el cual acaba
por reflejarse en una representacin parlamentaria ms diversa, lo que
permite el surgimiento de espacios ms institucionales, transparentes y
participativos para la negociacin poltica. El respeto de los acuerdos po-
lticos y electorales incluyentes constituye el cimiento para que, a pesar
del cambio de gobierno en 2014, se mantenga la orientacin equitativa
e incluyente en la gestin socioeconmica gubernamental y el apoyo al
proceso de reforma poltica y de fortalecimiento institucional.
El efecto combinado y virtuoso del conjunto de acciones descriptas
incrementa paulatinamente la legitimidad de las instituciones democr-
ticas, la confianza y el compromiso de los lderes y de los ciudadanos con
una visin de pas y con polticas que trasciendan las distintas gestiones
gubernamentales.
escenario 2. la gestin de la fractura social. oxgeno

socioeconmico con riesgos de insostenibilidad poltica
En este escenario, los actores clave del pas estn bsicamente en condi-
ciones de atender slo el desafo socioeconmico. Quedan pendientes
importantes retos poltico-institucionales.
Con respecto a la dimensin poltico-institucional, en los actores es-
tratgicos prevalecen orientaciones tradicionalistas, las cuales salen re-
forzadas de los procesos electorales de 2012-2013. El sistema de partidos
postelectoral termina siendo bastante parecido al anterior, tendiendo a
consolidarse un bipartidismo hegemnico. Se refuerza la idea, presen-
te en estos sectores, de que atender las demandas urgentes de la ciuda-
dana no implica impulsar reformas polticas (menos an, iniciar un pro-
ceso de reforma constitucional), pero que s es necesario proponer una
serie de polticas destinadas a reducir la desigualdad y la pobreza. Los
principales actores polticos tienden a converger en comportamientos
sistmicos y por tanto a revitalizar las lgicas del acuerdismo hondu-
reo con un discurso que prioriza lo social. Se impone entonces un en-
foque de eficiencia tecnocrtica que busca revitalizar las instituciones

a partir de la lucha contra la corrupcin y emerge un nuevo liderazgo

tecnocrtico a cargo de nichos prioritarios de la gestin pblica.
En la dimensin socioeconmica, el contexto econmico internacio-
nal es favorable o al menos no abiertamente desfavorable para la eco-
noma hondurea, el pas no slo consigue preservar los equilibrios ma-
croeconmicos bsicos sino que adquiere un margen de maniobra para
hacer poltica pblica. Adems, se produce cierta toma de conciencia
respecto a la necesidad de revertir los graves saldos que han dejado, en
trminos de pobreza y sobre todo de desigualdad, las polticas econmi-
cas enfocadas casi exclusivamente al crecimiento. Se adoptan, por ende,
programas sociales y algunas polticas dirigidos a combatir los aspectos
socioeconmicos ms graves y urgentes de la fractura social, realizando
esfuerzos por aumentar y focalizar, con una lgica equitativa, el gasto
social y la inversin productiva. El resto lo hace la dinmica inercial del
crecimiento recuperado y la reactivacin del flujo de las remesas de divi-
sas desde el extranjero.
Respecto de los temas de la inseguridad, el narcotrfico, la impunidad
y la corrupcin, en el corto plazo se tiende a tomar no slo medidas
ejemplares sino que se hace de la lucha contra la corrupcin la bande-
ra de la modernizacin del sector pblico. Las medidas socioeconmicas
mencionadas logran avances puntuales en las condiciones de vida de la
poblacin y mejoran parcialmente la percepcin sobre la capacidad de
delivery del Estado.
Con respecto a los ciudadanos, el reencantamiento con los partidos
tradicionales, surgido de los procesos electorales, tiende a acercarlos a
las urnas pero a alejarlos de una participacin poltica activa. Si bien
mantienen cierta desconfianza hacia los polticos y se sienten lejos de la
poltica, dan la bienvenida a un discurso que se interesa por sus condicio-
nes de vida y que se muestra firme en la lucha contra la corrupcin. Este
apoyo inicial se acenta en la medida en que, producto de una mejora
en el contexto econmico externo y medidas explcitas de poltica social
y/o econmica, se constatan ciertos avances en las condiciones de vida
de la poblacin que disminuyen la sensacin de vulnerabilidad constante
y abren la posibilidad de mirar el futuro con optimismo. En este con-
texto, prevalecen opciones ciudadanas que tienden a maximizar, desde
un enfoque individual, las oportunidades que aparecen a partir de este
ligero mejoramiento de las condiciones de vida.
Una variante conflictiva de este escenario se dara si se producen fuer-
tes cuestionamientos a los procesos electorales que decretan la eventual
desaparicin o la marginalidad de las orientaciones reformistas. Si este

fuera el caso, las orientaciones reformistas excluidas de facto del pro-

ceso de reconfiguracin del sistema de partidos impulsaran llamados a
boicotear las elecciones y las instituciones y se produciran demostracio-
nes de fuerza, ms o menos importantes y recurrentes, dependiendo del
grado de adhesin ciudadana. Esta variante se reforzara si el discurso
social se quedara en el papel, si no se obtuviesen resultados concretos
en materia de lucha contra la corrupcin, o mejoras en algunos aspectos
de la calidad de vida de los ciudadanos. En este caso, algunos segmen-
tos de la poblacin podran pasar de la resignacin al enojo, lo que
incrementara la conflictividad social. Estas circunstancias, aunadas a un
deterioro del contexto externo, llevaran al pas a transitar al escenario 3.
En suma, en el escenario 2 se dan condiciones para atender algunos
de los problemas socioeconmicos ms urgentes, pero, sin un sustento
de bienestar ciudadano, representacin poltica e instituciones legti-
mas, este escenario no es sostenible en el mediano y largo plazo.
escenario 3. la crisis permanente. el orden estatal en crisis

La incapacidad de generar respuestas adecuadas a los desafos estrat-
gicos del pas provoca una profundizacin de, y una retroalimentacin
entre problemas de distinta naturaleza, que ponen al pas en una crisis
del orden estatal; es decir, se ven afectados los tres vrtices del tringulo
de desarrollo (Caldern, 2010).
Con respecto a la dimensin poltico-institucional, prevalece en los
liderazgos una limitada apertura al cambio y al dilogo y esto crea un
ambiente poltico en el que resulta muy difcil atender los dficits acu-
mulados por la democracia y la economa hondureas. Las candidaturas
habilitadas para las elecciones primarias no generan el respaldo poltico
suficiente para producir un cambio significativo en el sistema poltico.
Tanto los actores estratgicos tradicionalistas como los actores refor-
mistas se afirman en posiciones rgidas y en comportamientos anti-
sistmicos para imponer sus agendas de pas, lo que polariza el clima
poltico e impide entendimientos y acuerdos. El proceso de reconfigu-
racin del sistema poltico se vuelve tenso, imprevisible y riesgoso, y no
constituye una respuesta a la crisis de representacin; ms bien tiende a
profundizarla.
En la dimensin socioeconmica, la capacidad de aprovechar una
coyuntura econmica internacional eventualmente favorable se ve re-
ducida, entre otras cosas, por el clima de elevada polarizacin poltica.
Limitaciones estructurales de variada naturaleza resultan en polticas

econmicas de orientacin liberal ortodoxa que priorizan la consecu-

cin de equilibrios macroeconmicos en medio de fuertes y persistentes
dficits, con lo cual se resiente la capacidad de crecimiento de la econo-
ma en el corto plazo y se incrementan los impactos sociales negativos.
En el tema de la inseguridad, los ndices de violencia siguen deterio-
rndose aceleradamente, en medio de una corrupcin generalizada y
la debilidad estructural de la polica y el sistema judicial. En el tema de
la conflictividad social, la imposibilidad de atender adecuadamente los
conflictos existentes crea una acumulacin de demandas desatendidas,
con el riesgo de que se produzcan explosiones de conflictividad social.
La decepcin ciudadana respecto del sistema de partidos y del clima
poltico postelectoral (que se caracterizan por el enfrentamiento y la
polarizacin) induce a algunos a optar por salidas individuales para
dar respuesta a sus difciles condiciones de vida (predomina la resig-
nacin), o a privilegiar acciones de protesta espontnea y violenta que
rebasan a las distintas organizaciones polticas y sociales, generan enfren-
tamientos violentos y situaciones de crisis (de la resignacin se pasa al
enojo), en medio de bloqueos poltico-institucionales recurrentes, y,
por tanto, una conflictividad social ms numerosa, radicalizada y frag-
mentada. Los desequilibrios socioeconmicos acumulados a lo largo de
los aos se agravan. La fractura social se profundiza, al igual que la in-
satisfaccin con el Estado y sus servicios, lo que incrementa el malestar
social y refuerza la crisis de legitimidad de las instituciones.
En resumen, en este escenario, la sumatoria de procesos negativos em-
puja al pas hacia una crisis del orden estatal y a la ingobernabilidad. El
proceso electoral se pone en riesgo y la agenda de las nuevas autoridades
de gobierno se halla fuertemente marcada por la necesidad de restaurar
niveles mnimos de gobernabilidad. Una vez ms, quien paga el costo
ms alto es la ciudadana.
escenario 4. el despertar de la poltica. oxgeno poltico en un

contexto de vulnerabilidad e incertidumbre
En este escenario, los actores clave del pas optan por concentrar su aten-
cin en uno de los dos desafos determinantes para el futuro del pas: el
desafo poltico. Por las dificultades externas y el escaso margen de ma-
niobra con el que cuentan, hacen frente a la fractura social que generan
el dficit fiscal y la deuda pblica.
Una parte importante de los lderes hondureos adquiere conciencia
de la fase de profunda transformacin que vive el pas y de la consecuen-

te necesidad de abrir el sistema poltico y viabilizar algunas reformas,

a fin de encauzar institucionalmente el malestar ciudadano. Esta con-
vergencia de visiones es impulsada por un cambio en la correlacin de
fuerzas que tiende a fortalecer a los actores reformistas, y por la parti-
cipacin activa de la ciudadana en la vida pblica. Se vive una suerte de
despertar de lo poltico. Se da paso a una representacin ms plural y
efectiva, lo cual se manifiesta en la legitimidad y el respeto de los proce-
sos y resultados electorales. Sin embargo, persisten actores estratgicos
que se oponen a la agenda de cambios de los actores reformistas, lo
cual puede llevar a moderar el alcance y plazo de las reformas desea-
das, o bien inducir comportamientos antisistmicos de algunos actores
comprometidos con los cambios. En este contexto, la agenda constitu-
yente podra cobrar relevancia como el mecanismo para encauzar insti-
tucionalmente las demandas de participacin y cambio de la ciudadana.
En cuanto a las posibles configuraciones del sistema de partidos, en este
caso estaramos frente a un multipartidismo polarizado o centrfugo.
En cambio, en la dimensin socioeconmica, el gobierno tiene difi-
cultades para priorizar el gasto social, reducir el dficit pblico y llevar
la deuda interna a niveles sostenibles, en un contexto econmico inter-
nacional incierto y voltil. Desde un enfoque bsicamente liberal, pero
heterodoxo, se prioriza la recuperacin del crecimiento, aunque la com-
plejidad de la situacin poltica genera un ambiente potencialmente ms
difcil para la inversin. Las mismas condiciones de la economa inter-
nacional limitan el margen de maniobra de las autoridades hondureas
para mejorar la calidad del empleo. A pesar de ello, en este escenario se
brinda una respuesta a las demandas sociales mnimas y ms urgentes de
los ciudadanos. De este modo, se realizan avances puntuales en algunos
aspectos de la vida de la poblacin. En todo caso, la orientacin y la es-
tructura de las polticas econmicas no sufren cambios de fondo.
Tambin se ejecutan acciones emblemticas que demuestran una fir-
me voluntad de combatir la corrupcin y la impunidad. A pesar de su
apremiante necesidad, se enfrentan dificultades para hacer reformas
estructurales en el mbito policial y judicial, por lo que las medidas se
reducen ms bien a acciones simblicas, con un impacto parcial.
El malestar y la conflictividad social tienden a incrementarse, alimen-
tados por las difciles condiciones de vida de la poblacin y por una par-
ticipacin social que busca ser reconocida por el Estado. Si bien los hon-
dureos siguen pensando que su situacin econmica personal no es
buena, perciben que la poltica va en la buena direccin, lo que inyecta
una dosis de oxgeno poltico a una situacin que, desde el punto de

vista social y econmico, podra ser insostenible. Sin embargo, de tor-

narse ms compleja la situacin econmica o de seguridad esto es, de
entrarse en procesos descontrolados de recesin y crisis podran blo-
quearse los cambios poltico-institucionales en curso, lo que fortalecera
las posiciones polticas que ven en ellos, especialmente en una eventual
Asamblea Constituyente, una riesgosa distraccin que no permitira re-
solver los problemas del pas. En el caso de que un deterioro de la eco-
noma se combinara con un proceso constituyente trunco, el pas estara
a un paso del escenario 3.
corolario: honduras en la encrucijada
Honduras enfrenta una delicada coyuntura por la suma de los problemas

estructurales que ha acumulado y por los saldos dejados por el golpe
de Estado de 2009. Si esta situacin tendiera a agravarse a causa de los
comportamientos de los actores clave o factores externos, el pas corre-
ra el riesgo de pasar nuevamente por episodios de ingobernabilidad y
transitara hacia una crisis ms profunda del orden estatal. El pas se
encuentra, por tanto, en un perodo de transicin y reconfiguracin po-
lticas, cuyos resultados son an inciertos; hasta el momento este proceso
parece ser ms bien gradual. El golpe de Estado de 2009 resquebraj los
pilares del orden poltico, pero tres aos despus lo nuevo no acaba de
nacer. A pesar de que lderes y ciudadana coinciden en la gravedad de la
situacin actual, existe un fuerte desequilibrio entre la urgente demanda
de cambio de la ciudadana y la limitada oferta de reformas que puede
surgir de las instituciones del Estado, crnicamente dbiles y con una
agenda supeditada al carcter electoral de los prximos dos aos.
Las condiciones objetivas y subjetivas de vida de los hondureos se
han deteriorado de una forma alarmante. El hecho de que la sociedad
hondurea no lo manifieste a travs de un proceso sostenido y articulado
de movilizacin social no quiere decir que el malestar no exista, pues, de
hecho, tiende a manifestarse en la violencia que se da recurrentemente
en el espacio pblico. De activarse polticamente, podra expresarse de
maneras imprevisibles. Un indicador social particularmente significati-
vo en esta delicada, imprevisible y compleja coyuntura es la crisis de futuro
que se detecta en la percepcin de la ciudadana, la cual se debe a la
conciencia sobre la gravedad de la situacin y a la fuerte sensacin de
impotencia que existe. La actitud pesimista frente al futuro se traduce en

una cierta resignacin ciudadana, pero tambin en un despertar de

la poltica. Por otro lado, la crisis de estatalidad6 y la recesin mundial,
junto con las dinmicas polticas internas, restringen la capacidad del
Estado de satisfacer a la poblacin. De ah la dificultad de vislumbrar
respuestas fciles en el corto plazo.
Lo que en este momento parecera estar al alcance de los actores hon-
dureos son algunas acciones de gestin poltica y pblica capaces de
poner el pas en la senda correcta, a fin de salir progresivamente de la
situacin de riesgo en la que se encuentra. En ese sentido, podramos
hablar de posibles trayectorias de gobernabilidad o, por el contrario, de tra-
yectorias de ingobernabilidad, as como de situaciones intermedias (o de
oxigenacin parcial), en las que se encuentran soluciones parciales a
los complejos desafos de Honduras. En todo caso, la agenda estratgica
del pas debe concentrarse en los dos grandes desafos estratgicos que
determinarn los escenarios futuros, es decir, tanto en el proceso de re-
configuracin del sistema poltico como en una articulacin heterodoxa
de las polticas econmicas y sociales.
Para enrumbar al pas en esa direccin, se necesitan por lo menos
cinco factores:
1. garantizar la transparencia y el reconocimiento general de los

resultados del proceso electoral de 2012-2013;
2. gestionar el cambio de gobierno de modo que haya continui-
dad en las polticas clave;
3. desarrollar una gestin pblica estratgica y tcnicamente
viable, es decir, capaz de aprovechar los espacios polticos
que se abren, respetar las restricciones puestas por la situa-
cin macroeconmica y viabilizar reformas que enfrenten los
principales problemas del pas;
4. actuar en una situacin econmica internacional que permita
una gestin econmica heterodoxa;
5. gestionar, en la medida de lo posible, la creciente incidencia
del narcotrfico y los fenmenos relacionados con l.
En suma, en este momento el pas se encuentra en una situacin de equi-

librio inestable, en el cual todas las opciones estn abiertas. Cualquier
6 El informe Nuestra democracia (PNUD-OEA, 2010) define estatalidad como la

capacidad y el poder del Estado para ejercer sus facultades.

factor detonante (esto es, eventos de particular gravedad en el mbito

de la seguridad o dinmicas negativas en la economa internacional) po-
dra activar los riesgos latentes. Sin embargo, tambin es posible aspirar
a los escenarios mejores si, adems de condiciones externas no adver-
sas (una coyuntura econmica favorable y narcotrfico bajo control), se
consolida una serie de acuerdos entre los actores estratgicos que apunte
a una Honduras para todos. Se podra, de esta manera, continuar en la
bsqueda de la consolidacin democrtica y el desarrollo hondureos,
a travs de nuevos equilibrios entre los tres vrtices del tringulo del
desarrollo: gobernabilidad, integracin social y competitividad.

10. Carisma, sociedad y poltica:
los lderes del neodesarrollismo
Fernando Caldern
Daniel Moreno*
introduccin
La poltica va ms all de las instituciones, las estructuras eco

nmicas y las cifras estadsticas. Sin negarles su importancia, en el pre
sente ensayo se busca en cambio indagar los principales atributos y la
influencia de los lderes polticos en algunos procesos histricos, y espe
cialmente la influencia de los que experimentan una importante legiti
midad carismtica.
Amrica Latina, con todos sus matices, sera imposible de entender
sin la fuerza de sus lderes carismticos; sin embargo, los estudios sobre
ellos son escasos. De ah la importancia de profundizar la comprensin
del fenmeno carismtico, no slo como factor histrico, sino tambin
en sus aspectos tericos. En este sentido, este es un ensayo experimen
tal y adolece de una serie de limitaciones empricas y metodolgicas.
No obstante, a juicio de los autores puede constituir, por un lado, un
aporte para entender los procesos de cambio poltico y los patrones de
desarrollo que se analizaron en el libro del que forma parte, y por otro,
permitira contextualizar el estudio de los liderazgos promotores y gesto
res del prximo tomo de la coleccin promovida por el PAPEP.
Las consecuencias que tuvieron las reformas estructurales, la instau
racin del Estado mnimo y de los gobiernos neoliberales son un hito
fundamental para comprender la situacin actual de Latinoamrica, que
resulta de la crisis y la inflexin histrica en numerosos pases de la re
gin. Tal cambio produjo cambios polticos de distinto corte ideolgico.
Sin embargo, lo ms significativo ha sido la demanda social de retorno
del Estado como actor central del desarrollo y la poltica en casi todos
los pases, y con ello la instalacin de lderes con rasgos carismticos,
que impulsan polticas neodesarrollistas desde el poder. Si se agregan
* Agradecemos la colaboracin de Caterina Colombo.

las condiciones econmicas internacionales relativamente favorables, so

bre todo para Sudamrica, es posible sugerir el inicio de un nuevo ciclo
histrico y quizs de desarrollo, que en buena medida descansa en estos
lderes pero tambin en la consolidacin de una democracia electoral,
que hasta el momento tiende a reforzar tanto su legitimidad como la de
las fuerzas polticas que los acompaan. La posibilidad de este neode
sarrollismo est en el centro del juego poltico de la regin.
Desde una perspectiva de mediano plazo, la sostenibilidad y direccin
de tales procesos estn fuertemente asociadas con los cambios recientes
en las sociedades latinoamericanas y con la sociedad del conocimiento y
la tecnoeconoma de la informacin.
El enfoque del presente estudio plantea que en Amrica Latina existe
una cierta cultura poltica del liderazgo poltico carismtico que, como
tal, tiene adems un carcter acumulativo y condicionante, pero tambin
existen espacios de libertad y renovacin. El lder, aunque est condicio
nado estructuralmente, acta sobre la base de su conocimiento, iniciati
vas e intuiciones.
En este sentido, para comprender los actuales procesos polticos y
de desarrollo es importante considerar, al menos, algunas referencias
histricas y sociolgicas sobre la relacin entre carisma, instituciones y
sociedad.
Este texto parte de una revisin conceptual breve del carisma y plantea
algunos rasgos clsicos del carisma poltico latinoamericano, tanto de los
lderes histricos de la primera generacin nacional popular, como de
los actuales lderes. Estos, como se ver a lo largo del texto, promueven
orientaciones neodesarrollistas, con fuertes rasgos nacionales y popula
res o populistas, y actan en espacios democrticos que refuerzan su legi
timidad, fortaleciendo una suerte de cultura democrtica plebiscitaria, o
democracia de jefes. A continuacin se estudian algunas caractersticas de
la subjetividad ciudadana a partir de datos provenientes de encuestas
de opinin pblica, tratando de detectar la demanda social de este tipo
de liderazgo en la regin. Se supone que la demanda de determinado
tipo de lderes surge de las condiciones subjetivas y objetivas de la so
ciedad, as como de sus experiencias recientes y valoraciones pasadas.
Se considera, adems, que estos fenmenos estructurales y cotidianos
se dan en sistemas polticos que tienen un carcter cada vez ms global.
La hiptesis que organiza el ensayo es la de la existencia de una aso
ciacin entre carisma, sociedad y poltica; asociacin que es un rasgo
central de los procesos de cambio poltico de buena parte de los pases
latinoamericanos. Cuando los pisos institucionales son relativamente d

carisma, sociedad y poltica 363
biles, la integracin nacional insuficiente y el tejido social se ha resque

brajado, la demanda de lderes carismticos tiende a ser mayor. A su vez,
tales lderes plantean propuestas y realizan prcticas sobre la base de la
inclusin y la cohesin sociocultural, mientras generan nuevos mecanis
mos de legitimidad y dominio institucional.
Estudiar y reconocer este fenmeno no implica necesariamente jus
tificar o valorar en exceso los actuales procesos neodesarrollistas, sino
reconocer que hoy en da marcan el curso incierto de la historia. Como
afirman Cardoso y Faletto: Sabemos que el curso concreto de la historia,
aunque sea sealado por condiciones dadas, depende en gran parte de
la osada de quienes se proponen actuar en funcin de fines histrica
mente viables (1969).
reflexin conceptual e histrica
En la teora sociolgica, el carisma aparece como un rasgo peculiar de la

personalidad de los lderes que, independientemente de su signo ideo
lgico, han jugado un papel relevante en la historia de sus sociedades.
Sin embargo, lo fundamental no es el carisma poltico per se, sino las
condiciones estructurales e histricas particulares que condicionan y po
sibilitan este tipo de liderazgo. Ms an, los tipos de lder carismtico
son muy amplios y diversos y pueden tener signos polticos y culturales
diferentes. Desde papas catlicos como Juan XXIII, hasta lderes como
Otto von Bismark en Alemania, Vladimir Lenin o Len Trotsky en Rusia,
as como lderes democrticos como Winston Churchill o Franklin De
lano Roosevelt en el mundo anglosajn, Nelson Mandela en Sudfrica,
Juan Domingo Pern, Salvador Allende o Fidel Castro en Latinoamrica.
En sus orgenes, el carisma se relaciona con la cultura del don (Mar
cel Mauss: 1934). A partir de ella, y en situaciones histricas y especfi
cas, una persona dotada de una fuerza psicolgica especial o carism
tica se transforma en lder sobre la base de una relacin de intercambio
con la gente. Para Boudon y Bourricaud (1980: 78) el carisma puede
ser definido como una relacin de poder fuertemente asimtrica entre
un gua inspirado y una corte de seguidores que reconocen en l, y en
su mensaje, la promesa y la realizacin anticipada de un orden nuevo, al
cual ellos adhieren con una conviccin ms, o menos, intensa.
El origen del carisma segn Bobbio (1985:219) se relaciona con te
mores colectivos de pueblos enteros, con estados de inseguridad radical

y de ansia generalizada. El lder carismtico constituye una respuesta a

esas situaciones. Se lo acepta como portavoz de la nueva seguridad fun
damental, de la esperanza, del fin del sufrimiento. El carisma descansa
tanto en las demandas, valores y aspiraciones de la gente, como en los
talentos especiales y pertinentes del lder. Hay una especie de dialctica
lder-masa. El lder atrae y asusta, posee una suerte de gracia, virtud ex
cepcional o don, que a la vez es un enigma. Crea una idea de comunidad,
produce ilusin y es demandado o esperado por la gente. De ah que este
don le otorgue al lder un poder extraordinario, que hipnotiza, atrae,
pero a la vez amenaza. El lder incluye, protege, se sacrifica. Es un su
perhombre que se sacrifica y exige sacrificios. Transforma a los sujetos
pasivos o hurfanos en sujetos activos en movimiento. El pueblo activo
es el nuevo sujeto poltico. La relacin lder-masa habita en el mundo
de las pasiones, a menudo en momentos histricos de crisis. En socieda
des con procesos rezagados de formacin de clases sociales y con fuer
tes jerarquas socioculturales muchas veces tnicas, con Estados-nacin
inconclusos y con instituciones dbiles, como las latinoamericanas, las
condiciones para el surgimiento de lderes con fuertes rasgos carismti
cos que apelen a la movilizacin del pueblo, en funcin de un desarrollo
inclusivo, son altas. Desarrollismo y populismo, como se analiza ms ade
lante, han sido una fuerza histrica constante en la historia moderna de
Latinoamrica.
Los cambios promovidos por estos lderes, dice Bobbio (1985: 220),
son tanto ms radicales cuanto ms se cuestiona el tipo de legitima
cin, el modo de distribucin del poder, el sistema de valores-normas
bsicos que inspiran y rigen el comportamiento de la colectividad. En
Latinoamrica esto se ha vinculado con la idea de Estado-nacin-pueblo
y la impugnacin al Estado y a la nacin por su relacin con las elites
tradicionales y con regmenes econmicos fracasados, as como con el
imperialismo que impide la conformacin de la nacin y sojuzga al pue
blo, segn Aric (1987) y Touraine (1988: 161-201). En el pasado se
identificaba como enemigo a las oligarquas terratenientes; hoy, a los
neoliberales. Ambos son asociados al poder del imperio.
La sociedad reclama un talento afectivo-racional fuera de lo comn.
En este contexto, el lder construye su relacin con los dems de forma
directa, cara a cara, personalizada: al hablar a todos habla con cada
uno. Se construye un espacio de reciprocidad simblica: t me das le
gitimidad, yo te doy un destino que es el mo y el de todos. Te doy una
ilusin para compartirla. Para Weber, la dominacin carismtica es de
carcter especficamente extraordinario y presenta una relacin social

estrictamente personal, vinculada con el valor carismtico de las cuali

dades personales y su confirmacin (Weber, 1964: 253). El lder y la
gente construyen una comunidad emocional. Entre ellos hay confianza y
hay sumisin. Sin embargo, es importante mencionar que la dominacin
carismtica como indica Weber no est desprovista de legalidad ni es
necesariamente antiformal. Segn Bobbio (1985: 221): a pesar de la
terica contradiccin entre el carcter personal del carisma y el carcter
formal de la institucin, esta forma de trasmisin hace que coincidan
los dos trminos, sumando la fuerza de dos tipos distintos de autoridad
que se relacionan con l: la autoridad legal, burocrtica, y la autoridad
por don excepcional. La institucin legtima de esta manera logra tener
una potencia interna de control social y una capacidad de continuidad
elevadsima. Este sera el caso, por ejemplo, de los nuevos lderes ca
rismticos latinoamericanos. La situacin adquiere perfiles complejos
cuando se piensa en fenmenos democrticos, sobre todo si se considera
la democracia como un orden conflictivo y polticamente pluralista, y no
meramente electoral, o un orden de ciudadana.
El propio Weber (1964: 215) argumentaba que, en situaciones espec
ficas, puede haber cierta conciliacin entre ambos trminos, y mencio
na la idea de democracia plebiscitaria como el tipo ms importante de
democracia de jefes. Dice que esta es, segn su sentido genuino, una
especie de dominacin carismtica oculta bajo la forma de una legitimi
dad derivada de la voluntad de los dominados y slo por ella perdura
ble. En su apartado sobre la transformacin antiautoritaria del carisma,
argumenta:
El principio carismtico de legitimidad, interpretado segn su

sentido original de modo autoritario, puede ser reinterpreta
do en forma antiautoritaria, pues la validez de hecho de la au
toridad carismtica descansa, en realidad, por completo en el
reconocimiento, condicionado por la corroboracin de los
dominados, que ciertamente tiene el carcter de deber frente a
los calificados y, por tanto, slo as legtimos.
Y ms adelante dice: el que impera es ahora jefe libremente elegido.

Posiblemente aqu radique la explicacin de la dinmica de los lderes
neodesarrollistas-democrticos de los ltimos aos en la regin.
La comunidad emocional que arropa este tipo de movimientos nace
de las crisis, de situaciones de malestar nicas. Estn asociadas con una
ruptura social, con un quiebre del lazo social y con el desgaste de creen

cias e instituciones. A menudo se trata de una respuesta a situaciones de

frustracin de expectativas. Cuando todo se desmorona y un pesimismo
arraigado busca salidas extraordinarias, cuando el miedo y la inseguri
dad cotidiana y la ausencia de proyectos a futuro, colectivos e individua
les, son el centro de la vida cotidiana, se dan las condiciones para el
surgimiento de un lder honrado, genuino, valiente, eficaz, que ofrece
una conducta consistente y un futuro mejor. Si bien con el carisma se
produce una ruptura en la continuidad histrica, normalmente este bus
ca encarnarse (como argumentan Boudon y Bourricoud) en un sistema
de poder institucionalmente legtimo (1982:77). Estos autores sealan
que, para que un poder carismtico se legitime e institucionalice, debe
establecerse, en la comunidad emocional del movimiento, un sistema
de jerarquas y de prestigio entre los miembros, en el cual el lder no slo
ocupa la posicin ms alta, sino que tambin se convierte en el mecanis
mo que organiza dichas jerarquas, retribuciones o castigos. El estatus
en el grupo depende del grado y la intimidad con el jefe. La movilidad
social y el poder poltico particular dependen de la relacin con el lder.
Si el lder cae, los movimientos suelen descomponerse, racionalizarse, o
reorganizarse bajo la gida de nuevos lderes carismticos. En este caso,
emerge la cuestin clave de la sucesin.
Las condiciones del carisma son una brecha en el tejido de la socie
dad, y el reconocimiento de la autoridad del jefe por quienes se someten
a l (Moscovici, 1993:568). En Amrica Latina, los nuevos lderes ca
rismticos neodesarrollistas, por lo general, han nacido del fracaso de
las reformas estructurales y como respuesta a las situaciones de inflexin
histrica. Con ellos retorna el Estado. Ms an, son lderes que actan
y promueven la legitimidad del voto, es decir, una democracia electoral
que los legitime constantemente. Estamos apostando, deca el presi
dente Mujica, por transformaciones dentro del juego de la democracia
liberal no? Porque, si no, somos una contradiccin con patas (Garca,
2009:103).
Pero qu es el carisma? Por qu despierta pasin y seguimiento en
las multitudes? Si bien es clave diferenciar histricamente tanto las si
tuaciones como el tipo de liderazgo existente y los usos instrumentales
de la poltica cada vez ms signados por la relacin con los medios y
los publicistas que siempre buscan recrear o prefabricar el liderazgo,
el hroe, dice Le Bon (1896), tendr siempre la estructura de un Csar
ante las masas: su brillantez las seduce, su autoridad les infunde res
peto y su sable las atemoriza. Su poder reside en la subjetividad de las
personas.

Existe una relacin profunda y compleja entre el carisma y el pasado,

o experiencias particulares del pasado. El lder carismtico se alimenta y
reafirma reconstituyendo o reinventando un pasado perdido. El pasado
reconfigurado se relaciona con la memoria histrica de las sociedades
y su capacidad para transmitirlo de diferentes maneras. Hoy en da, los
lderes neodesarrollistas con rasgos populistas, como los latinoamerica
nos, utilizan la idea de retorno al pasado, por lo general asociado con lo
mejor de las experiencias populistas ya vividas, y sus lderes: Zapata, Villa
o Crdenas en Mxico, Pern y Evita en Argentina, Bolvar y Tpac Ka
tari en Venezuela y Bolivia respectivamente. En este sentido, se alimen
tan de mitos y realidades que han conmovido la memoria de la gente.
Para Moscovici (1993:373), las impresiones del pasado se conservan en
la vida mental de las masas en forma de rastros amnsicos. En algunas
condiciones favorables, se los puede restituir y revivificar. Se conservan,
por lo dems, tanto mejor cuanto ms antiguos son. Y esto significara
una forma de imago, de representaciones figuradas. La imago puede
pues objetivarse tanto en sentimientos y conductas como en imgenes
(Laplanche y Pontalis, en Moscovici, 1993:374). El rito sacrificial de an
tiguos hroes carismticos es recreado por los nuevos lderes: Zapata,
Getlio, Allende, el Che estn presentes en los nuevos lderes como una
promesa; se muere o se triunfa, o bien se triunfa y se sigue peleando. La
figura paradigmtica de carisma exitoso es la de Fidel Castro, que varios
de los lderes actuales valoran como un capital moral e histrico. Esto
se denomina la seduccin por la nostalgia, un dato del romanticismo
latinoamericano. El lder carismtico ofrece el renacimiento, a partir del
deseo de una masa que busca reconocerse en un pasado mejor.
Segn Freund (1967:208), toda poltica carismtica es una aventura,
no slo porque corre el riesgo de un fracaso, sino porque incesantemen
te est obligada a encontrar un nuevo impulso, a encontrar otros motivos
de entusiasmo para confirmar su poder. El proceso de cambio es una
razn de vida. La razn carismtica, deca Weber, es la epifana en s
misma.
En las sociedades de la informacin y de la democracia de lo pblico su
cede lo mismo, aunque de otra manera. Los lderes carismticos se redefi
nen en el espacio pblico, que es esencialmente meditico. Parecen ser un
puente entre sistemas de representacin partidarios obsoletos o limitados,
movilizaciones sociales, encuestas de opinin y el rating y el spin (Bosetti
define spin como la actividad de polticos, normalmente a travs de ase
sores, que consiste en comunicar los asuntos de modo que favorezcan sus
intereses, adems de perjudicar al adversario, cit.por Castells, 2009:275).

Suelen elaborar una propuesta meditica que es capaz de seducir al p

blico. Por eso, las actividades y los shows mediticos son referencias inelu
dibles de estos nuevos procesos. Quizs eso los hace ms efmeros. Tanto
en Chvez, el comandante Marcos o Lula en la poltica latinoamericana,
como en Felipe Gonzlez en Espaa, Barack Obama en los Estados Uni
dos, e incluso los nuevos lderes de Tnez y otros pases rabes se reconoce
este tipo de componentes. En los nuevos lderes empresariales tambin se
registra este nuevo cdigo de liderazgo. Tal es el caso de Steve Jobs, que
combinaba demandas subjetivas personales, semirreligiosas y profanas,
con shows mediticos y promesas de futuro de autorrealizacin mediante
el uso y la compra de sus productos. l mismo se ofrend a su sueo.
La sociedad de la informacin y la comunicacin est redefiniendo y
complejizando un nuevo tipo de lderes carismticos. En la regin hay,
y probablemente siga habiendo, una combinacin de rasgos pasados y
modernos, entre lderes de sociedades semiindustrializadas, cuasi-mo
dernas y lderes de la sociedad de la informacin y la comunicacin en
redes virtuales. La demanda de comunidad se asocia con la de inclusin
en la sociedad de la comunicacin a travs del consumo, especialmente
del consumo cultural.
Al mismo tiempo, la relacin del lder con las masas ya no tiene como
escenario fundamental slo la plaza, sino tambin los medios. Debido a
la mediatizacin de la poltica, los lderes su imagen y su carisma lle
gan a todos los ciudadanos, entran en sus casas, en su cotidianidad, en
lugar de limitarse a la eventualidad del discurso pblico o la aparicin
material del caudillo. El momento y el espacio en que se materializa el
vnculo entre el lder y sus seguidores se transforma en la sociedad de la
informacin y de la democracia de lo pblico.
Como seala Castells (2009:272), con la creciente centralidad de la
poltica meditica, la poltica personalista ha caracterizado el proceso
poltico en todo el mundo, en detrimento de los partidos estables, las afi
nidades ideolgicas y las maquinarias polticas. En realidad los mecanis
mos y requerimientos carismticos estn siendo redefinidos a partir de la
poltica meditica y la demanda de los mercados de opinin pblica. Los
mensajes polticos ahora se definen en un espacio pblico que toma en
cuenta tanto el carisma del lder como las caractersticas de su audiencia
objetiva. En el centro de esas polticas se encuentran los mensajes y las
imgenes que proyecta el lder, elaborados por los publicistas, hacia los
ciudadanos consumidores.
Este fenmeno en muchos casos limita la legitimidad de la democra
cia, tanto en el plano procedimental como sustantivo, y posiblemente

acenta los niveles de desconfianza respecto de los mecanismos de re

presentacin poltica, tales como los partidos o los parlamentos. Esta
crisis de legitimidad, por otro lado, favorece la expansin de deman
das de participacin de una ciudadana crtica y autnoma, y el sur
gimiento de nuevos movimientos, como los indignados o los jvenes
chilenos, que buscan redefinir el orden democrtico y, como conse
cuencia, podran permitir la aparicin o reaparicin de nuevos lderes
carismticos.
La crisis de legitimidad institucional y la sensacin de violencia incon
trolable tambin podran incrementar la demanda de lderes salvadores
con personalidades fuertes. La existencia de un lder carismtico, con
capacidad de sacrificio y de seduccin, de alguna manera reemplaza la
necesidad de instituciones complejas, que son percibidas como poco
confiables por las mayoras.
Cabe volver a preguntarse cmo es posible que en sociedades cada
vez ms complejas, como las latinoamericanas, haya condiciones para
nuevos lderes carismticos? A este respecto, vale la pena precisar algu
nos de los alcances histrico-culturales que tiene el carisma poltico en
las sociedades de la regin.
En trminos generales, en Latinoamrica este fenmeno se ha visto
histricamente asociado al desarrollismo-populismo y al papel hist
rico que ha cumplido el Estado. En sistemas de decisiones polticas que
han oscilado entre regmenes autoritarios y democracias frgiles, el cam
po para lderes carismticos es frtil. El Estado es el referente de poder
del lder carismtico. Estado y lder no slo reflejan la dinmica social
sino que tambin son factores centrales de ella.
Pero no slo de las condiciones polticas emerge el carisma, sino tam
bin de fenmenos socioeconmicos. En efecto, las falencias de los pro
cesos de industrializacin redundaron en una demanda de inclusin so
cial que increment, bajo ciertas condiciones, una lgica carismtica en
la sociedad y en los lderes.
Las condiciones se refieren tanto al peso del Estado como a las de
mandas de integracin, a las luchas populares contra las dictaduras, e
incluso a los avances en materia de educacin e inclusin en la cultura
meditica. En este contexto, quizs el atributo distintivo de Amrica
Latina es que estas sociedades semimodernas, de semiincluidos y de ex
cluidos, han demandado la presencia de lderes con rasgos carismticos
junto con la vigencia de la democracia electoral. Esto redundara en la
convivencia de la legitimidad del rgimen carismtico y una democracia
electoral con fuertes rasgos presidencialistas y plebiscitarios.

Ninguno de los actuales lderes carismticos latinoamericanos, ni si

quiera el ms radical, en su momento de mayor euforia, ha llegado a
cuestionar la democracia electoral como mecanismo para llegar al po
der. Independientemente de su adscripcin a la democracia, todos per
ciben que no es posible hacer poltica fuera de este marco institucional,
lo que garantiza su permanencia.
La base de las condiciones histricas del carisma puede relacionarse
con la exclusin social y la organizacin del poder sustentada por lo ge
neral en importantes sistemas de intermediacin, pero tambin con el
carcter de las luchas sociales. El perodo colonial y el tipo de moderni
zacin posterior que experiment la regin, enmarcada en la dialctica
de la negacin del otro (Caldern, Hopenhayn y Ottone, 1996), que
supona la desvalorizacin del diferente, negro, indio, mujer, pueblos
originarios, migrantes esclavos, y despus, pobres e indigentes, familias
enteras expulsadas por guerras, racismos y crisis econmicas en Europa,
Asia o el Oriente Medio, posiblemente constituyan el sustento cultural
sobre el cual se instala una cierta demanda permanente, o casi perma
nente, de lderes carismticos. Esto adems sugiere cierto estilo de hacer
poltica recurrente en estas sociedades: la demanda de lderes carism
ticos suele asociarse con la inclusin social, el reconocimiento cultural y
las promesas de futuro. Pero tambin sugiere una sociedad asentada en
relaciones familiares primarias, y sobre todo religiosas.
Lderes como Tpac Amaru, que persegua la restauracin del impe
rio Inca, o Tpac Katari, que reivindicaba la comunidad aimara, o el
Cangaceiro, que recreaba una comunidad religiosa originaria en el no
reste brasileo, o Simn Bolvar, que buscaba asumirse como una fuerza
irrefrenable de libertad y como sustento de la unidad latinoamericana,
son antecedentes fundamentales de este tipo de demanda poltica de
estas sociedades.
Por otro lado, el carisma no ha sido ajeno a las experiencias autorita
rias, incluso totalitarias, que ha experimentado buena parte de los pases
del continente. Las experiencias tambin han sido mixtas chenkosas en
quechua, o entremezcladas en castellano: de emancipacin, por un lado,
y de feroz represin, por otro. Ya en el siglo XIX el terror producido por
tiranos no estaba desprovisto de legitimidad carismtica. Tal es el caso de
Melgarejo, Rosas o Porfirio Daz, tan bien retratados por la literatura la
tinoamericana, por ejemplo, en el libro de Alejo Carpentier El recurso del
mtodo, o en el siglo XX, en Yo, el supremo, de Augusto Roa Bastos, que se
refiere a Stroessner. Como a Stroessner no le gustaba el caf con leche,
en Paraguay se deca se toma caf o se toma leche, nadie toma caf con

leche en alusin a la poltica amigo-enemigo prevaleciente. A su vez, la

figura de Trujillo y su poder carismtico, tan bien retratados por Vargas
Llosa en su libro La fiesta del chivo, son una referencia importante en el
Caribe, como tambin lo fueron Franois Duvalier (Papa Doc) en Hait
y Juan Vicente Gmez en Venezuela.
El fenmeno es variopinto. Ms hacia el sur, cmo ignorar la fuerza
carismtica de Arturo Alessandri en Chile, de Battle y Ordez en Uru
guay, o de militares progresistas como el coronel Busch el dictador
suicida, como lo llam Augusto Cspedes; Marmaduke Grove, general
del ejrcito y miembro del Partido Socialista de Chile; o del capitn Luis
Carlos Prestes, conocido como el cavaleiro da esperanza y su columna
que recorri 25000 kilmetros a lo largo de trece Estados e impuls la
rebelin positivista de los tenientes en Brasil.
Existe un antecedente definitivo de la actual poltica latinoamerica
na, directamente asociado con los lderes nacionales y populares, de
sarrollistas y populistas de las primeras dcadas del siglo XX; se trata
de la fuerza de las figuras primigenias del populismo latinoamericano,
como Villa y Zapata, que son fundacionales de un estilo y de una cultura
poltica, no slo en Mxico sino tambin en el resto de Amrica. Los
minuciosos estudios sobre Pancho Villa de Paco Ignacio Taibo II, Alan
Knight o Federic Katz son referencias insoslayables al respecto, al igual
que los estudios sobre Zapata y los campesinos insurgentes de John Wo
mack o Arturo Warman.
En Argentina la figura del general Pern inseparable de la de Evita
es un parmetro fundamental para entender los momentos y las polticas
pasadas del pas, as como la polmica actualidad. La cultura poltica
argentina se alimenta de las polticas, los mitos, ritos y signos de Pern,
Evita y el peronismo. Constituyen en gran medida el imago poltico del
pas. El peronismo cambi a todos, incluso a quienes lo cuestionaban.
Daniel James (1990), as como la novela Santa Evita de Toms Eloy Mar
tnez (1995), refleja la complejidad del movimiento y sus lderes. En Bo
livia, encontramos a Paz Estenssoro y Juan Lechn: La palabra de Paz: un
hombre, un siglo, de Ascarrunz (2008), y Don Juan, de Lupe Cajas (1988),
son esenciales para comprender a estos lderes. Lechn constituye una
referencia central del movimiento obrero boliviano y latinoamericano.
Al respecto, uno de los autores del presente texto cuenta una ancdota:
Don Juan le pregunt un da, cmo ha podido mantenerse por ms
de cincuenta aos como lder de la Central Obrera Boliviana? Fcil
me respondi: tengo dos grandes orejas; con ellas he escuchado siem
pre a los trabajadores. El ltimo en hablar siempre fue Juan Lechn.

En la lista de lderes carismticos de la regin, aun con diferencias en

tre ellos, sobresalen: Getlio Vargas y Joo Goulart en Brasil; Pedro Agui
rre Cerda, Eduardo Frei Montalva y Salvador Allende en Chile; Jos Fi
gueras en Costa Rica; Lzaro Crdenas en Mxico; Vctor Ral Haya de la
Torre en Per; Jacobo Arbenz en Guatemala; Augusto Csar Sandino en
Nicaragua; Jorge Elicer Gaitn en Colombia, y tambin Fidel Castro y el
Che Guevara en Cuba. Lo curioso no es que hayan fundado una orien
tacin poltica en sus pases o la relevancia histrica que pudieran tener
sino que, a pesar de las diferencias nacionales, ellos y sus movimientos se
hayan comunicado y conformado una suerte de panlatinoamericanismo
nacional popular, nada ajeno a movimientos tercermundistas de escala
global. En efecto, no es casual que un exiliado, Paz Estenssoro, horas
antes de viajar a asumir el mando de la revolucin boliviana en 1952,
haya almorzado con el general Pern y Evita (Ascarrunz, 2008), y ms
adelante haya intercambiado correspondencia con el presidente Nasser
de Egipto. Las ancdotas similares son numerosas.
Ahora bien, lo clave es su impacto en las generaciones polticas poste
riores, particularmente en la actual. La poltica latinoamericana, con to
das las diferencias del caso, no puede obviar estas experiencias histricas
y la fuerza de sus lderes. Guste, o no, son un espejo poltico del pasado
y una referencia para las acciones futuras.
Vale la pena repasar una serie de caractersticas bsicas que comparten
los regmenes populistas o nacional-populares. Un rasgo fundamental es
el papel del Estado como factor de integracin nacional, y como instru
mento de industrializacin econmica basada en el mercado interno y
de integracin social a partir de la educacin. Su peculiaridad poltica ha
sido el peso del Poder Ejecutivo, y particularmente de la presidencia, para
organizar las relaciones de poder. La formacin de una red de empresas
y corporaciones estatales en funcin de los sectores estratgicos de la eco
noma ha sido clave en la extraccin de recursos naturales, la industriali
zacin, la comercializacin y las finanzas. Sobre la base de tales empresas
se constituyeron anillos burocrticos de poder. Al respecto, Cardoso y
Faletto (1969) hacen un anlisis regional diferenciado por situaciones de
dependencia, desde la perspectiva del desarrollo econmico.
En el informe El estado de la ciudadana del PNUD se hace hincapi en
este tema y se resalta la importancia crucial que tuvieron los sistemas de
proteccin social que inauguraron lo que algunos llaman una etapa de
Estado social latinoamericano (PNUD, 2011: 36).
Por otra parte, la instalacin, o surgimiento, de un clientelismo buro
crtico como sistema de intermediacin entre sociedad y Estado ha sido

central en el orden populista. El Estado satisface necesidades colectivas a

cambio de legitimidad para el rgimen. Si a esto se agrega una limitada
separacin entre roles sociales y polticos, por la cual los lderes polticos,
adems de lderes sociales, son autoridades estatales, queda dibujado el
orden social del populismo. De este modo es posible explicar la dedica
cin del Estado a la articulacin de alianzas sociales con sectores empre
sariales, sectores medios y trabajadores, as como el carcter paraestatal
del conflicto social. Desde entonces la mayora de los conflictos sociales
no slo han sido mediados por el Estado sino que han ocurrido en torno
al Estado.
La fuerza de los movimientos nacionales y populares ha descansado
precisamente en las alianzas que lograron construir sus lderes, que pro
movieron y legitimaron las organizaciones sindicales y sociales de base
sindicatos obreros, campesinos y de sectores medios, as como los me
canismos de negociacin social.
Sin embargo, no todo se explica por los mecanismos clientelares entre
lderes carismticos y dirigentes sociales subordinados. Tambin inter
vienen las luchas sociales y una cultura popular de valores, aspiraciones,
creencias y formas de comportamiento solidario que se dan en la calle,
la familia, el barrio y la cancha de ftbol. La sociabilidad populista, apo
yada por la industria cultural de cada poca, cre nuevas formas de vida
cotidiana; fenmeno, adems, estrechamente vinculado con los avances
de la ciudadana social.
En un anlisis comparativo de las experiencias argentina y boliviana,
Caldern y Dos Santos (1991: 94) plantean que los regmenes nacional
populares o populistas inauguran una nueva relacin entre democracia
social y poltica. Por una parte, se dan la universalizacin del sufragio
y un salto cualitativo en el sistema de representacin de intereses es
pecficamente polticos o sectoriales; por otra, el desarrollo de nuevas
prcticas participativas, el reconocimiento de identidades sociales otrora
postergadas y la intervencin directa de sectores sociales en el ejercicio
del poder del Estado. Este Estado multifactico que buscaba articular la
vida social y econmica puede considerarse como un Estado social lati
noamericano, con todas las dificultades propias de las economas atrasa
das, poco modernas y dependientes. De hecho, tales prcticas no fueron
el resultado de ideologas sistemticas, sino de mltiples y variadas visio
nes, a menudo confusas, que se expresaban en ideales nacionalistas que,
con frecuencia, redefinan los procesos histricos en curso.
Los avances sociales fueron evidentes, al igual que las limitaciones de
un pluralismo democrtico que fuera capaz de reflejar la diversidad so

ciocultural latinoamericana. Las restricciones para vincular exitosamen

te la ciudadana social con la poltica fueron una debilidad central del
proceso.
Las interpretaciones de este asunto realizadas desde la sociologa po
ltica son numerosas y polmicas. Para Germani (1970), por ejemplo,
el fenmeno fue producto de la participacin en la vida poltica nacio
nal de masas excluidas en pases que experimentaban procesos tardos
de industrializacin y modernizacin. Medina Echavarra (1973), por
su parte, seala que las dificultades para transformar el cambio poltico
en un nuevo orden institucional que permita una slida opcin de de
sarrollo resultan evidentes. Para Di Tella (1974) estos procesos se vieron
influidos por la revolucin de expectativas y las asincronas del proceso
de movilizacin social. Laclau (1978), a su vez, distingue dos tipos de
populismo: uno progresivo y otro regresivo, vinculados a las clases do
minantes y dominadas respectivamente. Jos Aric (1978) realiza una
interpretacin analtica en la que vincula el marxismo-leninismo con el
pensamiento de Haya de la Torre. Asimismo, Alain Touraine (1978),
hace un balance crtico de un proceso de integracin social que no se
transforma en un rgimen democrtico. El hecho de que se haya pole
mizado y se contine polemizando sobre el carcter de estos regmenes
y sus lderes acenta su importancia.
Con estas breves reflexiones histricas y conceptuales que enmarcan
este ensayo, vale la pena detenerse brevemente en las experiencias actua
les. En particular, un supuesto terico fundamental es que el liderazgo
es una realidad relacional, y se construye entre las elites y la sociedad
en el marco de una cultura poltica especfica. Es decir, los lderes, con
rasgos carismticos neodesarrollistas y democrticos, surgen por la exis
tencia de condiciones favorables en la subjetividad de las sociedades, que
pueden entenderse como una demanda de la sociedad, la cual genera
una respuesta por parte de la esfera poltica en trminos de liderazgos
especficos.
carismticos, neodesarrollistas y democrticos
Es probable que los resultados negativos de las reformas estructurales,

que acentuaban los mecanismos del mercado y del capital financiero, es
tn entre las principales causas para la reedicin de regmenes nacional
populares o populistas y el surgimiento de un carisma de tipo neode

sarrollista y democrtico como un eje importante de la poltica latinoa

mericana. La aparicin de lderes con fuertes rasgos carismticos tiende
a destacar una vez ms el rol fundamental y articulador del Estado. Sin
embargo, este proceso tiene lugar en un contexto de crisis econmica
global y de procesos polticos nacionales particulares.
Las reformas estructurales, implementadas de forma casi mecnica en
casi todos los pases, muestran resultados negativos en mltiples planos:
elevadas tasas de desigualdad y pobreza, cada de la participacin del
PIB latinoamericano en el PIB mundial, lazos sociales y cohesin social
debilitados y crisis poltica. Si bien todo esto no provoc una crisis de la
legitimidad de la democracia, s redund en obstculos a la gobernabili
dad y en la prdida de confianza en la mayora de los partidos polticos.
No obstante, aquellos pases que aplicaron de manera ms heterodoxa
las reformas y que contaban con cierto grado de legitimidad institucional
y poltica pudieron posicionarse mejor, en comparacin con los dems.
Manuel Castells, al analizar los procesos de reforma estructural y la in
sercin latinoamericana en la sociedad de la informacin y la tecnoeco
noma, conclua que tal insercin haba sido ms bien pasiva y poco sos
tenible. La mayora de los casos latinoamericanos habra experimentado
estas dinmicas regresivas.
Un interesante contraejemplo es el proceso chileno, los liderazgos
de la Concertacin, particularmente, el del presidente Ricardo Lagos.
Dichos liderazgos se destacan por haber logrado con relativo xito la
transicin a la democracia y resultados positivos en varios aspectos del
desarrollo humano.1
Un estudio de mitad de la dcada de 1990, basado en entrevistas en
profundidad realizadas a intelectuales y lderes polticos, plantea una
serie de consideraciones sobre los lmites de la experiencia neoliberal
1 Los gobiernos de la Concertacin, y el papel del presidente Lagos, son parte

del ciclo de transformacin poltica, pacto social y avance de una economa
liberal como la chilena. Los resultados en materia de desarrollo humano y de
institucionalidad democrtica reflejan tanto los progresos obtenidos como
las debilidades del proceso histrico. Por ejemplo, el Informe sobre desarrollo
humano de 1998 advierte que la modernizacin en curso traa aparejado un
gran malestar social que podra terminar cuestionando la propia moder
nizacin. En realidad los conflictos en curso, sobre todo entre los jvenes,
responden a esta lgica. En una entrevista realizada a Lagos hace veinte aos
queda clara su posicin frente a la crisis, la necesidad de plasmar cambios
realistas y su obsesin por construir un horizonte posible y deseable para su
pas. Su principal mrito fue colocar a la poltica como referente de la econo
ma. Pensamiento Iberoamericano, Volumen extraordinario, 1991.

en Amrica Latina. Sus autores, Achard y Flores (1997), destacan los si

guientes temas:
Los lmites de los partidos polticos, sus dificultades de re

presentacin y de intermediacin con la sociedad, as como
la creciente presencia de competidores extrasistmicos y la
crisis de un modelo tradicional.
El fortalecimiento de un sistema hiperpresidencialis
ta, relacionado con la cada del bloque sovitico, la de
sideologizacin de los partidos y los problemas de funciona
miento del Estado de bienestar.
La transformacin del militante poltico clsico en un con
sumidor poltico pasivo de la poltica; fenmeno no ajeno al
surgimiento de un nuevo caudillismo que adopta un discurso
modernizador.
El desplazamiento de la atencin de la bsqueda de estabili
dad y consenso a la bsqueda de efectividad. La gobernabili
dad, en vez del cambio, organiza la poltica.
En definitiva, se habra generado una erosin de los principios democr

ticos de autoridad por la disminucin de la confianza ciudadana en las
instituciones y en los gobernantes, la sobrecarga del gobierno, la intensi
ficacin de la competencia poltica, y un incremento del provincialismo
en poltica exterior. Achard y Flores (1997) prevean un creciente males
tar y una crisis poltica basada en el desencanto y la apata.
Frente al fracaso o los lmites de las polticas de reforma estructural,
se plante2 el concepto de inflexin histrica, como recurso conceptual
para tratar de comprender el cambio de direccin poltica. El punto
de inflexin alude tanto al sentido de la democracia como al del de
sarrollo. El proyecto en general implic identificar los diferentes pro
blemas y procesos que experimentaban los pases latinoamericanos, as
como el anlisis de las nuevas orientaciones polticas que surgan: na
cional populares, neodesarrollistas indigenistas, reformistas prcticas y
modernizadoras conservadoras. Un fenmeno transversal a todas ellas
fue el retorno del Estado.
El Estado como articulador de las relaciones entre la sociedad y la
economa comenz a ser promovido en la regin, y particularmente en
2 Para mayor detalle, vanse PNUD-PAPEP (2007 y 2008).

Sudamrica, como eje de un proyecto neodesarrollista que, adems de

fomentar la demanda agregada, negociaba con las transnacionales nue
vos acuerdos econmicos. Todo esto imbuido en un fuerte discurso lati
noamericano integracionista.
Este discurso neodesarrollista se ha basado en condiciones nacionales
e internacionales favorables. Se sustenta en una renovada alianza social
entre sectores populares diversos con ecuaciones diferentes en cada
pas, sectores medios y sectores empresariales, sobre todo de la indus
tria manufacturera. Esta nueva alianza social est vinculada a la construc
cin de un mercado interno y regional basado, sobre todo, en bienes ma
nufacturados y procura conquistar el mercado internacional mediante la
exportacin de bienes primarios, particularmente hacia China. Tambin
est reconstituyendo empresas estatales en varias esferas de la economa,
a veces en conjunto con las transnacionales.
Por otra parte, en el modelo se generan anillos burocrticos, por lo
general, para los sectores medios emergentes, partidos o movimientos
polticos.
Un fenmeno interesante ha sido la aparicin de polticas multicultu
rales, a fin de conformar una nueva institucionalidad y promover el reco
nocimiento de identidades otrora discriminadas, como las de los pueblos
originarios y afrodescendientes. En la cultura quiz se haya instalado una
lgica ms pluralista que en la misma poltica.
En cuanto a las polticas sociales masivas, los logros han sido significa
tivos en toda la regin, especialmente en la disminucin de la pobreza.
Tambin se ha brindado apoyo a los sectores empresariales informales,
sin modificar estructuralmente la desigualdad prevaleciente en la regin,
sobre todo la referida a la concentracin de ingresos de los grupos ms
poderosos. En efecto, Amrica Latina sigue siendo el continente ms
desigual del mundo. En este mbito y en un contexto de cambio global,
parecera que el mayor desafo consiste en desarrollar capacidades polti
cas y de gestin empresarial que logren una sinergia entre la exportacin
de recursos primarios y un proceso de industrializacin y ampliacin y
modernizacin de la infraestructura pblica, fenmenos por cierto aso
ciados con una mejora cualitativa de la educacin, la investigacin en
ciencia y tecnologa y la innovacin productiva, a fin de competir en los
mercados internacionales.
La multicrisis global descripta en el primer tomo del Cuaderno sobre
prospectiva poltica, y los cambios en las relaciones econmicas interna
cionales han colocado a Amrica Latina, y sobre todo a Sudamrica, en
una coyuntura excepcional. Los resultados en trminos de estabilidad

poltica, crecimiento econmico y disminucin de la pobreza lo corro

boran. El caso paradigmtico de esta experiencia es Brasil. En el pre
sente Cuaderno se analiza el neodesarrollismo estatal latinoamericano,
con nfasis en los casos de Argentina, Bolivia y Brasil. El presente texto
asume que las polticas y procesos neodesarrollistas analizados son con
ducidos por una nueva camada de lderes carismticos con fuertes ras
gos neodesarrollistas y populistas como los descriptos. En este sentido
el neodesarrollismo es sobre todo una opcin poltica promovida por
los lderes actuales.
El Estado pasa a ser un factor esencial de la mediacin entre los pro
cesos econmicos polticos internos, los procesos de cambio y la crisis
global, con una participacin relativamente activa en los nuevos mapas
de poder poltico y econmico que se han configurado. Estos fenmenos
se vinculan con los cambios en las relaciones con China, India, Rusia,
Estados Unidos, la Unin Europea e incluso frica y los pases rabes.
El mapa geopoltico global se est transformando, con distintos nfasis
nacionales pero con un alto componente estatal. En este mbito sobre
sale Brasil, tanto por su vocacin de poder en la globalizacin como por
su influencia en la regin y sobre todo en Amrica del Sur. Brasil se ha
transformado en un parmetro de referencia poltica.
Hace treinta aos, cuando se iniciaba la modernizacin neoliberal,
era prcticamente imposible imaginar que un aimara pobre como Evo
Morales o que Lula, un migrante expulsado con su familia del norte de
Brasil por la miseria, iban a convertirse en lderes nacionales y globales.
O que un florista guerrillero como Jos Pepe Mujica, luego de ms
de diez aos de crcel, sera presidente de uno de los pases con mayor
tradicin democrtica de la regin, o que Nstor Kirchner liderara
la recuperacin argentina y la del peronismo, o que un cura tercer
mundista, como Fernando Lugo, buscara reemplazar a Stroessner y
cambiar la cultura poltica autoritaria de las elites de ese pas. La figura
de Rafael Correa, que termin con la ingobernabilidad ecuatoriana,
tambin es emblemtica, al igual que la del presidente Hugo Chvez,
militante de la mistificacin bolivariana.3 Este militar, de origen humil
de, ha construido alianzas latinoamericanas inditas, y a la vez otras con
Irn, China y Rusia. Por ltimo, Ollanta Humala, tambin de origen
3 Las entrevistas realizadas por Daniel Filmus ilustran muy bien las caractersti
cas de este tipo de liderazgo carimtico. Disponibles en <www.encuentro.gob.
ar/sitios/encuentro/Programas/detallePrograma?rec_id=101471>.

militar y de una familia de sectores medios bajos, de ideologa indige

nista y popular, pretende impulsar un proceso de cambios fuertes con
sentido realista en el Per.
Por lo general, estos lderes no pertenecen al sistema poltico tradicio
nal, recuperan una mstica popular y, a diferencia de buena parte de la
tradicin de lderes de izquierda pertenecientes a los sectores medios o
altos, son de origen popular. Son outsiders de la poltica, o al menos de
la que primaba en la dcada de 1990, al igual que buena parte de sus
discursos y de su proyecto poltico.
De este modo se inicia un nuevo tipo de relacin entre lder y sociedad
que privilegia el rol estratgico del Estado, la inclusin social, as como
la movilizacin y participacin poltica de los sectores excluidos de las
respectivas sociedades. El don de la palabra o del acto es nuevamente
un factor de cohesin social el gesto en Kirchner abrazado a las masas
en la calle, Evo jugando al ftbol con mineros a 5000 metros de altura,
o Mujica trabajando en su chacra, se trata de un recurso meditico no
table y simboliza la entrega al trabajo poltico como un compromiso de
fines ltimos.
El fallecimiento de Nstor Kirchner, los fantasmas del cncer que han
acosado a Dilma, Chvez, Lula, Lugo y Cristina no hacen ms que reafir
mar esa tica sacrificial, casi religiosa, que permite a estos lderes consti
tuir una comunidad emocional en la bsqueda de sentido histrico para
sus naciones y para la regin.
En el juego poltico aparecen, por un lado, la aceptacin y valorizacin
de la democracia electoral como recurso para legitimar el poder, y por
otro, en mayor o menor medida, una lgica de confrontacin con los
opositores. Una vez ms, el imperialismo, las elites locales antinacionales
y neoliberales, y los poderes fcticos son denunciados como los principa
les opositores. En algunos casos, y en momentos extremos, la relacin se
plantea en trminos de amigo-enemigo. Al respecto, es clebre el discur
so del presidente Chvez ante la Asamblea General de las Naciones Uni
das en el que se refiere al presidente estadounidense George W. Bush
como el diablo. En otros casos, slo se plantea en trminos de oposi
cin, pero ponderada por un termmetro de poder que mide la relacin
de fuerzas. Estos lderes realizan prcticas negociadoras o confrontativas,
adecuadas a sus culturas polticas nacionales. En todos ellos est presente
la bsqueda de un desarrollo nacional inclusivo y de un nuevo posiciona
miento de la regin en el mundo.
Otra caracterstica significativa de estos lderes es su nivel de seculari
zacin, el cual les permite orientarse en un mundo cada vez ms com

plejo. Pepe Mujica, por ejemplo, defiende la idea de un pas agrointeli

gente y suele mencionar las oportunidades de Uruguay en la sociedad
del conocimiento. Lula es un lder global y ha adquirido un sofistica
do conocimiento del sistema financiero internacional. Evo Morales, en
sus mltiples viajes por el mundo, y con el apoyo de redes de ONG, ha
obtenido una amplia visin de los cambios y las orientaciones polticas
internacionales. El satlite Tpac Katari es tan slo un ejemplo de su
relacin con China. Chvez y su pasin por la geografa poltica no estn
desligados de sus osadas alianzas con China o Irn. En este contexto, la
presencia de algunos de estos lderes en el Foro Social de Porto Alegre
y en otras esferas globales vincula sus posiciones, no ajenas a crticas y
confrontaciones polticas, con el movimiento de la alterglobalizacin.
El gran interrogante de todos estos procesos polticos es saber si cuen
tan con la capacidad de transformar sus metas en resultados. Es decir, si
son capaces de propiciar una democracia ms incluyente y pluralista, al
igual que una genuina transformacin productiva vinculada con la tec
noeconoma de la informacin y la sociedad del conocimiento. En gran
medida, esto depende de las relaciones que construyen con sus propias
sociedades.
las demandas de la sociedad
En esta seccin se discuten algunos elementos de la cultura poltica lati

noamericana que podran estar asociados con la demanda ciudadana de
liderazgos carismticos y desarrollistas, capaces de posicionar al Estado
en un papel protagnico en la poltica y en el desarrollo, y que al mismo
tiempo satisfagan la necesidad de representacin social. La existencia
de tales elementos, su magnitud y su preponderancia en los distintos
contextos nacionales determinan la fuerza histrica de estos lderes, as
como la relacin que estos establecen con la sociedad. Y es que la clave
para la comprensin de los liderazgos pasa por su prctica comunicativa,
entendida como respuesta a una demanda de parte de la sociedad.
En buena parte de los pases de Amrica Latina, la frmula del surgi
miento de liderazgos carismticos neodesarrollistas incluye la aparicin
de una demanda ciudadana que combina la necesidad de desarrollo y
reduccin de las brechas sociales con la pronta atencin a problemas
imperiosos, como el de la seguridad ciudadana. Esta demanda se da en el
marco de una aceptacin casi universal de los mecanismos democrticos

como la nica posibilidad de acceso legtimo al poder; esta aceptacin

es, en trminos polticos, el contexto mnimo en el que se da la relacin
entre lderes y sociedad en la regin.
Enseguida se discuten, a manera de ilustracin, seis tendencias gene
rales de las actitudes, opiniones y valores de los ciudadanos, que explican
las preferencias por los liderazgos carismticos imperantes en la regin.
Las tendencias se basan en datos del Barmetro de las Amricas del Pro
yecto de Opinin Pblica de Amrica Latina (LAPOP) para 2010.4 Cier
tamente, los diversos procesos nacionales tienen caractersticas particu
lares y diferenciadas, que en buena medida se trataron en los captulos
anteriores. Aqu tan slo se pretende ilustrar las tendencias generales de
las relaciones entre sociedad, poltica y carisma.
1. Las instituciones de la democracia gozan de una preferen

cia mayoritaria en todos los pases de Amrica Latina. La
democracia es vista como el mejor sistema de gobierno y las
percepciones contrarias son, en la mayor parte de los casos,
marginales. La democracia se ha consolidado como the only
game in town, y sus reglas de juego marcan los lmites de lo
polticamente posible, al menos a nivel discursivo.
La preferencia por la democracia en Amrica Latina es alta, particular

mente en pases con sistemas democrticos consolidados, como Uruguay,
Costa Rica o Argentina. Esta vocacin democrtica de los latinoamerica
nos es elevada incluso en los pases donde esta preferencia es menos
fuerte, como en Per o en Honduras.5
4 Esta informacin se obtiene por medio de encuestas comparables que se rea

lizan sobre muestras representativas de la poblacin de cada pas. Para este
proyecto se utiliz informacin de 18 pases provenientes de 31671 entrevis
tas llevadas a cabo durante el primer trimestre de 2010. Los pases que inte
gran la muestra son: Mxico, Guatemala, Honduras, El Salvador, Nicaragua,
Costa Rica, Panam, Colombia, Ecuador, Venezuela, Bolivia, Per, Paraguay,
Uruguay, Brasil, Argentina, Chile y Repblica Dominicana. Para mayor infor
macin sobre el Barmetro de las Amricas se recomienda visitar la pgina
web de LAPOP (<www.lapopsurveys.org>).
5 Entre los ejemplos de lealtad a la democracia entre los latinoamericanos so
bresale el de la crisis argentina de 2001, en la que los ciudadanos reclamaban
que se vayan todos al mismo tiempo que exigan la persistencia de la de
mocracia como rgimen. Sobre este punto vanse, entre otros, Boidi (2008)
y Palomino y Pastrana (2003). Una discusin ms general de la capacidad
crtica de los ciudadanos mantener su compromiso con la democracia como
rgimen puede encontrarse en Norris (1999).

La preferencia fuertemente afianzada entre los latinoamericanos por

la democracia define la forma en que los lderes pueden acceder al po
der en la regin. Incluso el ms carismtico de los lderes necesita atra
vesar el ritual de una eleccin popular para ejercer el poder de manera
legtima; lo cual, en la prctica, pone ciertos lmites al ejercicio del poder
y reduce el riesgo de autoritarismo.
Grfico 10.1. Apoyo a la democracia en Amrica Latina en

perspectiva comparada, 2010
Uruguay 86,2
Costa Rica 80,4
Argentina 79,6
Chile 76,1
Panam 75,5
Venezuela 74,0
Brasil 73,7
Colombia 72,3
Nicaragua 71,3
Bolivia 70,3
Ecuador 68,4
Mxico 66,8
El Salvador 64,1
Paraguay 63,3
Guatemala 62,8
Honduras 62,6
Per 60,1
0 20 40 60 80 100
Apoyo a la democracia
95% intervalo de confianza (efecto de diseo incorporado)
Fuente: Barmetro de las Amricas 2010, por LAPOP.

Lo anterior implica la existencia de una base de legitimidad de la de

mocracia como institucin difcilmente cuestionable, incluso por el ms
popular de los lderes contemporneos. Adems al menos en su dimen
sin de eleccin popular y decisiones mayoritarias, los regmenes de
mocrticos son favorables para los lderes que cuentan con amplio apoyo
popular. Esta combinacin de carisma e institucionalidad hace concep
tualmente posible el liderazgo neodesarrollista, populista democrtico
de la Amrica Latina contempornea.
El grfico 10.1 muestra el promedio de acuerdo con la idea de que
la democracia, pese a sus problemas, es la mejor forma de gobierno en
cada uno de los pases de la regin.
Es necesario reconocer, sin embargo, que el apoyo a la democracia
como mecanismo de seleccin de autoridades no necesariamente in
cluye la demanda por una democracia de calidad, plural y sustantiva,
que ponga al ciudadano en el centro y que sea capaz de garantizar
la igualdad en la diferencia. Hay motivos para pensar que la idea de
democracia que reconocen y demandan los latinoamericanos se cir
cunscribe a la dimensin electoral y participativa, y no necesariamente
contempla la existencia de ciudadanos iguales, autnomos y poltica
mente activos. Y s tiene que ver, por otro lado, con la promesa de una
mejor calidad de vida.
2. La incapacidad de generar condiciones de vida satisfactorias

para los ciudadanos, junto con las desigualdades en el acceso
a los recursos, puede contribuir de forma significativa a la
proliferacin de dudas sobre la democracia liberal experi
mentada y sus instituciones. Una situacin que puede favore
cer la demanda de lderes carismticos.
Las tendencias populistas de muchos nuevos lderes latinoamericanos

parecen relacionarse con la incapacidad de las instituciones democr
ticas y polticas para resolver las carencias econmicas y la desigualdad.
Esto tambin explica, en parte, el carcter neodesarrollista de los lide
razgos latinoamericanos contemporneos, que tienen en la generacin
de ingresos, a travs de la actividad estatal, uno de sus objetivos ms
distintivos.
La relacin entre nivel socioeconmico y democracia ha sido docu
mentada en numerosos trabajos de ciencia poltica que sealan que la
democracia como forma de gobierno es ms viable en sociedades que
han alcanzado cierto grado de satisfaccin de condiciones bsicas para

sus ciudadanos.6 En efecto, las personas miembros de sociedades con

niveles de desarrollo humano ms altos tienden a estar ms seguras de
las ventajas de la democracia que sus pares de sociedades con mayores
necesidades, y esto tambin se observa en Amrica Latina.
Las brechas en el acceso de los ciudadanos a los beneficios del de
sarrollo del pas tambin tienen un efecto importante, y estadsticamente
independiente y significativo, sobre el apoyo a la democracia. Las so
ciedades con brechas ms amplias tienden a mostrar, en promedio, ni
veles de confianza en la democracia ms bajos que las sociedades ms
igualitarias.
Pero la economa es importante no solamente cuando se consideran
indicadores objetivos. Las percepciones de los ciudadanos sobre el de
sempeo del gobierno en temas econmicos, particularmente en la lu
cha contra la pobreza, tienen un efecto muy claro sobre la legitimidad
del rgimen democrtico. Tanto la satisfaccin con la democracia como
el apoyo al rgimen poltico estn condicionados por la idea de que el
gobierno es efectivo para reducir la pobreza.7
Las variables econmicas tienen un efecto claro sobre la legitimidad
misma del rgimen poltico, y no slo sobre la legitimidad del lder y su
ejercicio del poder. La economa y las percepciones sobre ella afectan
tanto lo que en trminos weberianos puede denominarse la autoridad
carismtica del lder como la autoridad racional legal, proveniente
de la aplicacin de procedimientos institucionales. El apoyo difuso al
sistema poltico (Easton, 1975; Muller, Jukam y Seligson, 1982) ocurre
en situaciones de bajo desarrollo, desigualdad, o cuando los ciudadanos
no sienten que el gobierno est haciendo lo suficiente para mejorar sus
condiciones de vida.
La percepcin actual de los latinoamericanos sobre la economa tien
de a ser positiva. En general los latinoamericanos ven su vida con opti
mismo. Los promedios de satisfaccin con la vida son ms altos en 2010
que en 2008. No obstante, en los pases centroamericanos y en Mxico
6 Sobre este tema vase, entre otros, el trabajo clsico de Lipset (1959);
tambin, el de Hadenius y Teorell (2005) y el de Przeworski (2000).
7 El apoyo al rgimen poltico es un ndice compuesto por el promedio de los
valores de cinco variables: la confianza en que los tribunales garantizan un
juicio justo, la confianza en que los derechos de los ciudadanos estn garanti
zados, la idea de que se debe apoyar el sistema poltico del pas, el orgullo de
vivir bajo dicho sistema poltico y el respeto que confieren las instituciones po
lticas del pas. Este ndice ha sido trabajado por LAPOP como ndice de apo
yo al sistema en distintos estudios (Booth y Seligson, 2009; Seligson, 1983).

Grfico 10.2. Relacin entre percepcin sobre el desempeo

econmico del gobierno, la satisfaccin con la democracia y
el apoyo al rgimen poltico
65
60
55
Promedio
50
45
40
35
1 Nada 2 3 4 5 6 7 Mucho
Hasta qu punto dira que el gobierno actual combate la pobreza?
Satisfaccin con la democracia Apoyo al rgmen poltico
se observa una cada en la satisfaccin con la vida durante los ltimos

dos aos, mientras que los saldos positivos ms grandes aparecen en el
Cono Sur.
En trminos generales, este es un continente optimista que tiende a
mirar el mundo a travs de un filtro positivo, o al menos esa pareca
ser la percepcin predominante durante el primer semestre de 2010.
Al mismo tiempo, los niveles de satisfaccin con la vida mostraban una
tendencia positiva.
El sentimiento de satisfaccin es mayor que a principios de la prime
ra dcada del siglo. En 2004, solamente el 37% de los habitantes de la
regin afirmaba estar muy satisfecho con su vida, mientras que seis aos
despus ese porcentaje lleg a 43%.8 Esta tendencia al incremento en la
8 Este y los siguientes porcentajes fueron calculados considerando once pases

latinoamericanos para los cuales existe informacin para 2004 en el banco de

satisfaccin con la vida parece ser general en la regin despus del mo

mento de inflexin que vivi alrededor del ao 2000.
Al mismo tiempo, las condiciones econmicas personales y las del pas
son evaluadas favorablemente. En 2010, 17% de los latinoamericanos
crea que la situacin econmica de su pas era buena o muy buena,
mientras que en 2004 apenas 6% de la poblacin de la regin comparta
esa opinin. Una cuarta parte de la poblacin de la regin consideraba
en 2010 que su situacin econmica personal era buena o muy bue
na, el doble que en 2004, mientras que la proporcin de gente que
senta que su situacin era mala tambin se haba reducido a la mitad.
Este optimismo econmico juega un papel importante en la fortaleza
y popularidad de los lderes regionales, particularmente de aquellos que
enfatizan los rasgos personales como un elemento central de su estilo
poltico. Si esto es as, uno de los desafos centrales que enfrentan estos
lderes, y en general las democracias latinoamericanas, es ser capaces de
aprovechar el momento econmico de una forma constructiva.
3. La demanda por un Estado activo y con presencia fuerte en la

economa es una explicacin fundamental para el surgimien
to de lderes con rasgos populistas y carismticos, impulsores
de polticas neodesarrollistas basadas en la intervencin esta
tal de la economa. La debilidad institucional explica en parte
la importancia de algunos mecanismos parainstitucionales,
centrados en la relacin directa entre el lder y los grupos so
ciales. Estos mecanismos representan otra dimensin central
de muchos procesos latinoamericanos contemporneos.
Para el latinoamericano promedio, el Estado juega un papel fundamen

tal en la economa, incluso en aquellos pases con mayor prevalencia
del mercado y ms integrados a la economa mundial. Se espera que el
Estado, y no el sector privado, asuma la responsabilidad de dinamizar la
economa y de distribuir sus beneficios entre la poblacin.
A continuacin se presentan los promedios nacionales del ndice de
estatismo para la regin.9 Si bien existen diferencias significativas entre
datos de LAPOP. Los pases son: Mxico, Guatemala, Honduras, El Salvador,

Nicaragua, Costa Rica, Panam, Colombia, Ecuador, Bolivia y Repblica
Dominicana.
9 El ndice de estatismo est compuesto por promedios en la preferencia de
los ciudadanos por un papel protagnico del Estado en cuatro reas de la

los pases de la regin, los promedios son altos en todos los pases. El
peso de los promedios explicara en buena medida la presencia de lde
res carismticos que promueven estrategias neodesarrollistas con un alto
protagonismo estatal.
Grfico 10.3. Promedios comparados del ndice de estatismo
Paraguay 82,
Chile 80,1
Costa Rica 79,4
Uruguay 78,7
Argentina 77,5
Nicaragua 74,5
Colombia 74,3
Brasil 73,5
Ecuador 73,0
Guatemala 71,6
Panam 71,4
Per 71,3
Mxico 71,3
El Salvador 70,8
Bolivia 70,3
Honduras 69,6
Venezuela 67,5
0 20 40 60 80
ndice de estatismo
95% intervalo de confianza (efecto de diseo incorporado)
economa: la propiedad de las empresas ms importantes, la provisin de

bienestar, la creacin de empleo y la reduccin de la desigualdad.

Esta preferencia por un rol activo del Estado en la economa parece ser
un rasgo distintivo de Amrica Latina y es consistente con otras fuentes
de informacin que muestran la centralidad del Estado para los latinoa
mericanos. Por ejemplo, al comparar con el resto del mundo, la respues
ta promedio de la regin ante la disyuntiva Se debera promover la pro
piedad privada de las empresas versus se debera promover la propiedad
estatal de las empresas, los latinoamericanos se muestran significativa
mente ms favorables a la propiedad estatal.10
En la misma lnea, y abordando el tema desde el estudio de los conflic
tos sociales en la regin, el informe sobre conflictividad social en Amri
ca Latina del PNUD muestra que el Estado es el interlocutor de la gran
mayora de los conflictos sociales (Caldern, 2011b). Este es un indicio
ms de la importancia que tiene el Estado para los latinoamericanos.
Una de las causas para que los latinoamericanos demanden tanto del
Estado y lo interpelen de manera visible tiene que ver con las limitacio
nes propias de los Estados de la regin, que deben manejar la creciente
complejidad de las sociedades en el marco de la institucionalidad vigen
te. Si, como afirma el mencionado informe, el Estado es el principal pro
ductor y receptor de la conflictividad en Amrica Latina (p.52) se debe a
sus limitaciones a la hora de resolver las demandas de la sociedad, como
inclusin e igualdad social. A su vez, si los latinoamericanos esperan tan
to del Estado, como sugieren los promedios del ndice de estatismo, es
debido precisamente a la debilidad de la misma sociedad y de la econo
ma para resolver problemas de desarrollo o democracia.
En este contexto adquieren relevancia algunos mecanismos parainsti
tucionales como mediadores entre sociedad y Estado, que contribuyen a
fortalecer la dimensin personalista de los liderazgos. Ante la debilidad
de las instituciones, la relacin entre Estado y organizaciones sociales
se mueve entre lo formal y lo informal, adopta rasgos de clientelismo y
personalismo que inciden en las relaciones cotidianas e impregnan a las
instituciones formales. Esta institucionalizacin de la informalidad pro
vocada por fracasadas polticas socioeconmicas del pasado es amplia
mente favorable para una relacin carismtica fecunda, pero limitada,
entre lder y sociedad.
10 Los datos provienen de la Encuesta Mundial de Valores (World Value Sur

veys), dirigida desde la Universidad de Michigan. Este hallazgo es particu
larmente relevante si se considera que en la categora resto del mundo se
incluyen pases socialistas (como China) y otros donde la presencia estatal en
la economa es histricamente fuerte (como los de Europa Oriental).

4. Uno de los rasgos centrales del neodesarrollismo carismtico

latinoamericano es la presencia de lderes fuertes y visibles,
que encarnan las virtudes y los defectos del pueblo, y repre
sentan su mandato de manera directa. Estos liderazgos suelen
tener amplio respaldo popular, y tambin podran generar
autoritarismo.
Se trata de actores que buscan hacer confluir eficacia y eficiencia en los

procesos y resultados para resolver los problemas y los deseos de la gente,
y por eso pueden ser denominados fuertes. Aunque apoyan de manera
casi unnime la democracia como forma de gobierno, muchos latinoa
mericanos estn dispuestos a aceptar lderes fuertes, capaces de concen
trar poder y de asumir en mano propia la resolucin de problemas que
las instituciones formales no parecen ser capaces de solucionar. Si bien
no es una condicin necesaria, estos liderazgos fuertes pueden llegar a
tener una faceta autoritaria gravitante.
La identificacin entre el lder y el pueblo es un elemento central del
liderazgo carismtico populista. Tanto por su origen como por la cons
truccin de su imagen y su carrera poltica, los lderes suelen ser identi
ficados como otros miembros ms del colectivo denominado pueblo y,
por tanto, de la comunidad afectiva e imaginada del nosotros. El lder
asume la representacin del pueblo porque es parte de este, porque es
el pueblo en s mismo. Lo que hay, entonces, es una reificacin del pue
blo que se materializa en la imagen del lder.
La percepcin de los latinoamericanos sobre el vnculo que debera
tener el presidente con el pueblo es contundente. Si bien hay algunas
diferencias, en todos los pases de la regin se apoya de manera mayori
taria la idea de que el presidente debe cumplir la voluntad del pueblo
porque este tiene siempre la razn.11 El lder y el pueblo se hacen uno
en el mandato que el primero est obligado a cumplir sin cuestionamien
to, pero tambin a interpretarlo dado el carcter de sujeto abstracto del
segundo.
Esta identificacin carismtica entre el lder y el pueblo es tan impor
tante que permite pensar que la emergencia de los liderazgos carism
ticos en las democracias latinoamericanas puede entenderse como una
11 Los promedios nacionales varan entre los 78 puntos en la escala de 0 a 100

en El Salvador, a 56 en Argentina. Los datos para esta variable provienen del
Barmetro de las Amricas de 2008.

respuesta a la frustracin colectiva que produce el reconocimiento de

que gobernantes y gobernados no son lo mismo. Este desencanto es uno
de los principales traumas que enfrentan las democracias modernas (Ro
sanvallon, 2009).
Los lderes neodesarrollistas con rasgos carismticos y populistas con
temporneos en la regin son, en buena medida, actores mediticos exi
tosos. Saben cmo funciona la exposicin de los medios y cmo usarla
para entablar un vnculo sustantivo con la poblacin. En efecto, a tra
vs de los medios de comunicacin masiva, y por medio de una presen
cia constante en ellos, los lderes establecen un vnculo slido con la
sociedad.
Los medios de comunicacin tienen un lugar central en la poltica
contempornea. En Amrica Latina, el 90% de los ciudadanos consume
noticias por radio, televisin, prensa o internet al menos algunas veces
por semana, y dos terceras partes lo hace todos los das. Este consumo
masivo de noticias ha resultado en una especie de mediatizacin de la
poltica, en la que los actores polticos tienen como principal escenario
a los medios. Esta democracia de lo pblico (Manin, 1992) privilegia
el escenario meditico sobre otros estrictamente polticos o representa
tivos que podran resultar ms favorables para procesos de deliberacin,
negociacin y toma de decisiones.
Esto no implica necesariamente que los lderes deban congraciarse
con los medios para movilizar su base social y ser ampliamente popula
res. De hecho, existen liderazgos que se construyen y se hacen populares
en oposicin a los medios de comunicacin de sus pases. Sin embargo,
no dejan de ser actores mediticos que comprenden la dinmica de los
medios y participan en ellos a partir de su lgica y reglas particulares.
5. La sensacin de amenaza en una sociedad puede generar

una preferencia entre los ciudadanos por gobiernos efectivos,
que sean capaces de solucionar los problemas urgentes de la
poblacin, aunque esto implique dejar de lado algunos dere
chos e instituciones democrticas bsicos. En Amrica Latina,
la principal fuente de amenaza percibida por la sociedad es la
inseguridad ciudadana, que tiene un efecto en la preferencia
por formas de gobierno menos concertadoras.
Los ciudadanos demandan y apoyan liderazgos fuertes por distintas razo

nes, segn la historia y la tradicin poltica de cada pas, o por elementos
circunstanciales, como la sensacin de amenaza o el miedo. El miedo

principal de los latinoamericanos en la actualidad tiene que ver con el

crimen y la inseguridad ciudadana.
La inseguridad ciudadana se ha convertido en un factor con efectos
significativos sobre las perspectivas de la democracia en la regin. Estu
dios especficos han demostrado que el crimen y la inseguridad ciudada
na erosionan la legitimidad de la democracia y afectan negativamente el
capital social (Cruz, 2008; Prez, 2012).
El grfico 10.4 muestra los resultados de un anlisis de regresin logs
tica para la probabilidad de que una persona prefiera un lder de mano
dura frente a uno concertador.12
Grfico 10.4. Resultados de la regresin logstica para la

preferencia por un gobierno de mano dura
Edad
Se siente muy inseguro
Victimizacin por crimen
Quintiles de riqueza
Usa internet a diario o casi a diario
Nivel educativo
F = 54 551
Mujer
N = 28 657
Apoyo a la democracia
Percepcin sit. eco. nacional
-0,30 -0,20 -0,10 0,00 0,10
95% intervalo de confianza
Tanto la sensacin de inseguridad como la victimizacin por crimen tie

nen un efecto independiente sobre la preferencia por un gobierno de
mano dura. Adems de estas variables, otros factores cuyo efecto sobre
12 El grfico de resultados de la regresin logstica ilustra los efectos indepen

dientes de las distintas variables incorporadas en el modelo sobre la

la preferencia por un gobierno de mano dura es significativo son los si

guientes: la edad, que tiene un efecto positivo; mientras que tienen efec
tos negativos: el uso de internet, el nivel educativo, el ser mujer, el apoyo
a la democracia y la percepcin de la situacin econmica nacional.
Otra variable con efecto significativo sobre la preferencia por un go
bierno de mano dura es el posicionamiento ideolgico de la persona en
la escala izquierda-derecha. Una vez que se controla por los efectos de
otras variables, las personas en los extremos izquierdo y derecho se mues
tran ms cercanas a un gobierno de mano dura que las que se ubican en
el centro. Esta preferencia es an ms elevada entre quienes se identifi
can con el extremo derecho. El punto de la escala de posicionamiento
ideolgico en el que la probabilidad de preferir un gobierno de mano
dura es ms baja est en la centroizquierda.13
El hecho de que los jvenes tiendan a ser menos propensos a preferir
un gobierno duro es de gran relevancia a la hora de reflexionar sobre la
sociedad latinoamericana y sus perspectivas futuras. Algo similar sucede
con las mujeres, que tambin se muestran menos dispuestas a preferir
este tipo de gobierno. Las personas ms educadas tienden a preferir go
biernos concertadores, as como las personas ms satisfechas con la situa
cin econmica nacional, y quienes apoyan de forma ms explcita a la
democracia. La relacin de estas opiniones con la edad, el sexo y el nivel
educativo es fundamental para pensar en el surgimiento de una nueva
politicidad en la regin, lo cual nos lleva a la ltima hiptesis.
6. Se advierte la aparicin de lo que se podra denominar una

nueva politicidad, definida por una ciudadana ms autno
probabilidad de que la persona prefiera un lder de mano dura frente a uno

que busque soluciones con la participacin de todos. En el grfico, si la lnea
que representa el coeficiente de regresin de cada variable independiente
se cruza con la lnea de 0, puede asumirse la inexistencia de un efecto inde
pendiente estadsticamente significativo; por el contrario, si la totalidad de la
lnea del coeficiente est a la derecha de 0, entonces el efecto de la variable
es positivo (y negativo si est a la izquierda).
13 Si bien esta relacin es clara en trminos estadsticos, es importante conside
rar que, particularmente en los pases de Amrica Central, la idea de la mano
dura ha sido empleada con frecuencia como parte de la plataforma electoral
de candidatos de derecha o centroderecha que precisamente consideraban
la delincuencia y la inseguridad como los problemas prioritarios. De tal ma
nera que la preferencia por un gobierno de mano dura no necesariamente
remite a la preferencia por formas de gobierno autoritarias sino posiblemen
te a un proyecto poltico centrado en la recuperacin del orden y el imperio
de la ley.

ma, que rechaza la poltica tradicional, que es capaz de actuar

con poca intermediacin poltica, y que se halla concentrada
en temas a menudo vinculados con el bien comn. Este nue
vo sentido de lo poltico es comn entre jvenes de clases
medias urbanas, con niveles de educacin relativamente altos,
y se realiza en red gracias a las nuevas tecnologas, particular
mente internet.
Las tecnologas de la comunicacin crean espacios en los cuales los ciu

dadanos se relacionan y generan vnculos sociales y dinmicas polticas,
conocidos como tecnosociabilidad (Castells, 2001; PNUD, 2010). El
uso intensivo de las tecnologas de la informacin y la comunicacin,
sobre todo de internet y la telefona celular, ha creado nuevos patrones
de sociabilidad y politicidad en Amrica Latina, en los cuales los jvenes
tienen una preponderancia clara (Caldern, 2011a; Moreno, 2012).
A inicios de la segunda dcada del siglo XXI, la cobertura de la telefo
na celular llegaba a la mayora de los habitantes de la regin. Por ejem
plo, en Argentina ya en 2008 haba ms lneas de telfonos celulares que
habitantes (Fundacin Telefnica, 2009), y una relacin de nueve lneas
por cada diez personas no es inusual en la regin.
En trminos de uso de internet, alrededor de 28% de los latinoame
ricanos se conecta de manera diaria o casi diaria. Sin embargo, ms de
la mitad de la poblacin de la regin nunca utiliza la web. Sumados a
quienes la usan rara vez, representan dos terceras partes de la poblacin.
El acceso a las tecnologas de la informacin no es homogneo. Pases
con mayor nivel de desarrollo humano tienen una mayor proporcin
de usuarios de internet que los menos desarrollados, aunque esta no
es la regla para la disponibilidad de telfonos celulares en el hogar. De
igual forma, si bien en la regin se advierte un aumento generalizado de
usuarios de internet y de telefona celular, existen diferencias importan
tes entre los pases, en cuanto a la tasa de crecimiento de la poblacin
usuaria de estos recursos.
A nivel individual, la edad es un factor decisivo para el uso de las TIC,
particularmente de internet; los jvenes tienden a ser usuarios mucho
ms frecuentes de la red. Otros factores importantes para este uso son
el nivel econmico y educativo de las personas. Existe una brecha en el
acceso a estas tecnologas entre las reas urbanas y las reas rurales, que
muestran condiciones desventajosas frente a las ciudades.
La membresa en la sociedad de la informacin (Castells), o la partici
pacin activa en los espacios de tecnosociabilidad, muestran consecuen

cias relevantes en la forma en que los ciudadanos participan en poltica,

as como en algunas actitudes y valores polticos. Por ejemplo, las masivas
demostraciones pblicas durante el conflicto de la educacin en Chile
de 2011 pusieron de manifiesto la capacidad de las redes sociales para
movilizar a los ciudadanos. Estas concentraciones fueron informadas a
travs de Facebook, Twitter y mensajes de texto.
Los vnculos y las relaciones de las redes sociales no slo se remiten a
lo virtual, sino que tienen consecuencias en otros mbitos ms concretos,
como la movilizacin social o la generacin y consolidacin de nuevos li
derazgos. Por tal motivo, la importancia de la innovacin tecnolgica no
pasa desapercibida para muchos de los nuevos lderes de la regin, que
buscan generar polticas que aprovechen los desarrollos tecnolgicos
para la superacin de las condiciones de desigualdad y exclusin social.
Este es un indicio de una nueva politicidad que no est restringida a la
sociedad sino que se manifiesta y se entiende desde las nuevas elites pol
ticas; lo cual implica una ruptura con las generaciones anteriores y abre
posibilidades para una democracia ms sustantiva, en la que la sociedad
comunicada tiene un papel protagnico.
En trminos de sus efectos, el uso frecuente de TIC se asocia estads
ticamente con una mayor participacin poltica de los ciudadanos por
medio de canales formales e informales. Una vez que se controla estads
ticamente por otros factores, un uso activo de internet se vincula con una
mayor participacin en protestas y manifestaciones, y con una menor
participacin electoral.
Asimismo, el uso frecuente de internet tiene un efecto positivo sobre
las actitudes de los ciudadanos hacia otros miembros de la sociedad. La
participacin en la sociedad de la informacin resulta en una mayor to
lerancia respecto de las minoras. En este sentido, la tecnosociabilidad
parece cumplir un papel similar al de la educacin, ya que expone a las
personas a la diversidad e incrementa su aceptacin de lo diferente.14
14 Esta es una tendencia, una relacin de tipo estadstico, que no implica que,
necesariamente, una persona conectada desde una computadora sea per se
ms tolerante y tenga una vocacin de participacin ms alta. Lo que este
hallazgo muestra es que, una vez controlado el efecto de otros factores, los
ciudadanos miembros de la sociedad de la informacin tienen estos rasgos
ms acentuados que otros ciudadanos latinoamericanos.

los desafos futuros
Los liderazgos carismticos que se expandieron, de manera democrti

ca, en el escenario poltico de los pases latinoamericanos en la primera
dcada del siglo XXI resultan de una interseccin mltiple de procesos
y condiciones histricas que vivi la regin durante las ltimas dcadas.
La tradicin histrica de lderes con personalidades carismticas para la
poltica de su tiempo es sin duda un antecedente relevante, pero existen
otros de ndole ms estructural que son necesarios para la emergencia de
estos liderazgos en la regin.
Las reformas estructurales de los noventa y sus consecuencias sentaron
las bases para que se genere una demanda fuerte por un rol activo del
Estado en la solucin de los problemas de pobreza y desigualdad, que
siguen siendo tan evidentes en el continente latinoamericano. Este es el
primer elemento histrico que condiciona la emergencia de los lideraz
gos que consideramos aqu, y que puede entenderse como la necesidad
de un Estado reparador de las ausencias, vacos y traumas colectivos pro
fundizados durante dos dcadas de reforma y minimizacin estatal. Esta
es una de las causas que explican el componente neodesarrollista del
liderazgo en cuestin.
El segundo elemento que explica la fuerza de los liderazgos carism
ticos en Amrica Latina es la legitimidad de los regmenes democrticos
como nica forma posible de llegar al poder luego de la transicin del
autoritarismo a la democracia. Esta consolidacin del rgimen demo
crtico, tanto en trminos de su funcionamiento institucional como en
la cultura poltica de los latinoamericanos, result definitiva para cir
cunscribir los mecanismos y el campo de accin de los lderes a la arena
electoral.
Pero adems es relevante que el tipo de gobierno democrtico univer
salmente adoptado en la regin sea el presidencialista, lo que favorece
institucionalmente un gobierno personalista. Bajo el presidencialismo
latinoamericano, la identificacin de pueblo y lder se hace ms flui
da y directa. Esta caracterstica institucional genera una coincidencia en
tre el carcter personal del carisma y el carcter formal de la institucin.
Por ltimo, las condiciones de bonanza econmica que vive la regin,
y que resultan principalmente de un auge en la exportacin de materias
primas, son otro elemento que ayuda a explicar la consolidacin de estos
liderazgos, en tanto posibilita la inversin y redistribucin de riqueza
desde el Estado, las que a su vez son bsicas para el vnculo carismtico
entre lderes y sociedad. Sin estas condiciones econmicas favorables hu

biera sido muy difcil, aunque no imposible, plantear un retorno soste

nible del Estado como actor central en la economa y tambin difcil la
capacidad de sostener un vnculo afectivo entre el lder carismtico y la
sociedad.
Es importante resaltar que el tipo de liderazgo carismtico neodesa
rrollista democrtico que se describe aqu en trminos conceptuales es
solamente eso, un tipo ideal, inspirado en Weber. Un constructo analtico
que busca entender mejor la relacin entre la sociedad y poltica. Por
lo tanto, es muy posible que a la hora de clasificar a los lderes latinoa
mericanos dentro de esta casilla, el lector informado no encuentre un
lder que pueda considerarse un ejemplo perfecto y que rena todas las
caractersticas. De todas formas, podr encontrar en buena parte de los
liderazgos actuales algunos de los rasgos descriptos en este libro.
En este sentido, parece importante considerar algunos desafos que
los liderazgos carismticos democrticos enfrentan en Amrica Latina.
Uno de ellos tiene que ver con la vigencia y el fortalecimiento de las
instituciones democrticas, y con el hecho de que todos ellos llegan al
poder por medio de elecciones reconocidas como limpias y legtimas, es
decir, mediante las reglas del juego democrtico. Sin embargo, el hecho
de que la poltica se base en la personalidad del lder, en su carisma, hace
que algunas instituciones que son importantes en el marco democrtico
en tanto garantizan los contrapesos necesarios puedan pasar a segundo
plano y pierdan relevancia en esta dimensin personalista de la poltica.
Un peso excesivo en la dimensin carismtica de la poltica podra afec
tar negativamente a las mismas instituciones que originalmente hicieron
posible el ascenso al poder de los nuevos lderes latinoamericanos, con
su efecto renovador sobre los sistemas polticos de la regin. El xito de
polticas neodesarrollistas en el largo plazo estara asociado con las ca
pacidades de construccin sostenible e innovacin institucional y eco
nmica, que vayan ms all de la presencia misma de los lderes que las
provocaron. La cuestin de la sucesin y la sostenibilidad son temas clave
al respecto.
El segundo desafo tiene que ver con la dependencia que manifiesta
el estilo de hacer poltica de los liderazgos carismticos neodesarrollistas
respecto de los recursos econmicos disponibles en las arcas estatales.
Polticas redistributivas, superacin de las brechas en salud y educacin,
e inversin estatal productiva dependen todas de la salud de las finanzas
pblicas, y estas a su vez dependen en buena medida de la dinmica eco
nmica internacional. La pregunta no parece ser si los ingresos de los Es
tados van a sufrir a consecuencia de cambios en el comportamiento de la

economa internacional situacin que posiblemente se dar sino, por

el contrario, si una cultura de innovacin, austeridad y previsin existe y
est ya instalada en la regin.
Por ltimo, la emergencia de nuevas formas de sociabilidad y politi
cidad, posibilitada por el uso creciente de las tecnologas de la comu
nicacin y la informacin, presenta un desafo de magnitud para estos
liderazgos, en tanto incorpora a la dinmica nacional actores nuevos,
con demandas particulares, y con un nuevo sentido de la poltica. Los
jvenes de clases medias urbanas en Amrica Latina han dado seales
claras de un mayor involucramiento poltico a partir de compromisos y
de valores fuertemente arraigados. Esta nueva politicidad trae consigo
preguntas sobre el medio ambiente, sobre la igualdad de gnero, sobre
la participacin de los jvenes, sobre la educacin y sobre nuevas formas
de hacer poltica.
En gran medida los temas y desafos planteados a lo largo del texto
cobran sentido por la presencia de lderes y autoridades nacionales y
regionales que promueven, aplican, crean y hacen viables las polticas
neodesarrollistas, u otras tratadas en este ensayo, tema que ser aborda
do en el prximo volumen de esta serie.

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Seguridad ciudadana y gobernabilidad democrtica en Nicaragua, elaborado por
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Estado de derecho y gobernabilidad en Nicaragua: el problema de la configuracin
jurdica del sistema electoral vigente, elaborado por Omar Garca (2009).
Nicaragua rumbo al 2015: anlisis de indicadores sociales y programas sociales del
gobierno de Nicaragua, elaborado por Jos Vlez (2009).
Medios de comunicacin, agenda pblica y gobernabilidad democrtica en Nicaragua,
elaborado por Arturo Wallace (2009).
La cooperacin internacional en Nicaragua: balance y perspectivas 2009-2011,
elaborado por Flix Maradiaga (2009).
Costa Caribe: Autonoma, gobernabilidad democrtica y desarrollo humano,
elaborado por Jorge Matamoros (2009).
encuestas de opinin pblica e informes de resultados

Sistema de Monitoreo y Opinin Pblica (SISMO), edicin XXI, realizada del 20 al
28 de junio de 2009, M&R Consultores.
Doce temas para una percepcin ciudadana en Nicaragua, elaborado por Marcos
Membreo (julio de 2009).

Sistema de Monitoreo y Opinin Pblica (SISMO), edicin XXIII, realizada del 27

de noviembre al 5 de diciembre de 2009, M&R Consultores.
Ensayo sobre la encuesta nacional de opinin ciudadana, SISMO XXIII, elaborado
por Marcos Membreo (diciembre de 2009).
Sistema de Monitoreo y Opinin Pblica (SISMO), edicin XXVII, realizada del 27
de noviembre al 6 de diciembre de 2010, M&R Consultores.
Sistema de Monitoreo y Opinin Pblica (SISMO), edicin XXX, realizada del 9 al
21 de octubre de 2011, M&R Consultores.
Sistema de Monitoreo y Opinin Pblica (SISMO), edicin XXXI, realizada del 5 al
21 de diciembre de 2011, M&R Consultores.
ronda elite y percepcin del liderazgo

35 entrevistas al liderazgo nicaragense, realizadas en el mes de julio de 2009
por el consultor internacional del equipo PAPEP regional, Carlos Hugo
Molina, de nacionalidad boliviana.
Nicaragua en un contexto de crisis econmica y debilidad institucional: la visin
de las elites, elaborado por el consultor internacional del equipo PAPEP
regional, Luis Eduardo Gonzlez (2009), de nacionalidad uruguaya.
Proceso de dilogo Nicaragua 2021. Sistematizacin final del proceso, documento
elaborado por Equipo Tcnico PNUD, diciembre 2011.
talleres
Taller Prospectivo, realizado en la ciudad de Granada, 8 y 9 de septiembre de
2009.
Talleres de Validacin (3), realizados en la ciudad de Managua, 3 y 4 de
diciembre de 2009.

Los autores
antonio aranbar arze

Economista por la Universidad de Paris IX y candidato a doctor
en Econometra por la Universidad Autnoma de Madrid. Es miembro
fundador y coordinador para Amrica Latina del Proyecto de Anlisis
Poltico y Escenarios Prospectivos (PAPEP), del Programa de las Nacio-
nes Unidas para el Desarrollo (PNUD). Como experto en prospectiva
poltica y asesora estratgica, ha trabajado en catorce pases de Amrica
Latina y el Caribe, y ha impartido talleres en el mundo rabe, Europa del
Este y Asia. Como investigador en temas de desarrollo y democracia en
Amrica Latina, es coordinador de la coleccin regional Cuadernos de
Prospectiva Poltica, publicada por la editorial Siglo XXI.
benjamn rodrguez
Socilogo por la Universidad Mayor de San Simn (Bolivia).
Investigador del Proyecto de Anlisis Poltico y Escenarios Prospecti-
vos (PAPEP) del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
(PNUD), con amplia experiencia en investigacin sociopoltica y anlisis
poltico.Responsable de la produccin, edicin de contenido y publica-
cin de la coleccin de Cuadernos de ProspectivaPoltica. Responsa-
ble de la agenda de estudios comparados regionales de PAPEP.
marco aurlio nogueira

Socilogo brasileo, posee un posdoctorado en la Universidad
de Roma y un doctorado en Ciencias Polticas por la Universidad de San Pa-
blo (Brasil). Con gran experiencia en gestin pblica, ha trabajado temas
de teora poltica, reforma del Estado, democracia, sociedad civil, globaliza-
cin, modernidad e integracin latinoamericana. Es director del Instituto
de Polticas Pblicas y Relaciones Internacionales de la Universidad Estatal
de San Pablo y es profesor de posgrado, especializacin y pregrado en dis-
tintas universidades de Brasil. Adems ha traducido gran parte de lasobras
de Norberto Bobbio y Antonio Gramsci. Pertenece a la red PAPEP.

fernando mayorga
Socilogo por la Universidad Nacional Autnoma de Mxico
(UNAM) y doctor en Ciencias Polticas por FLACSO - Mxico. Es cate-
drtico en la Carrera de Sociologa y director general del Centro de Es-
tudios Superiores Universitarios (CESU) de la Universidad Mayor de San
Simn (UMSS) (Bolivia). Es experto en Estado, democracia, partidos po-
lticos, populismo y discurso poltico. Constituye uno de los principales
socilogos bolivianos y pertenece a la red PAPEP desde sus inicios.
hctor palomino
Socilogo y docente de doctorado en Ciencias Sociales de la
Universidad de Buenos Aires (UBA). Es actualmente profesor asociado
en FLACSO, Universidad de Buenos Aires, y profesor en la Fundacin
Walter Benjamin. Es investigador de la Escuela de Posgrado de la Uni-
versidad de San Martn (UNSAM). Es director de Estudios de Relaciones
de Trabajo del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social de Argentina
y tiene gran experiencia como investigador y consultor en organismos
internacionales y gubernamentales. Es experto en mercado de trabajo,
relaciones laborales, sindicatos, conflictividad laboral, negociacin co-
lectiva, movimientos sociales, economa social, entre otros. Pertenece a
la red PAPEP.
ernesto pastrana
Master en Sociologa por Flacso y licenciado en Sociologa por
la Universidad de Buenos Aires (UBA). Es profesor titular de la Univer-
sidad Nacional de Tres de Febrero en Argentina, del Programa de For-
macin en Planificacin Urbana y Regional de la Universidad de Buenos
Aires y de la carrera de Sociologa de la misma universidad. Ha escrito
ms de veinte libros que abarcan temas econmicos, polticos, sociolgi-
cos y de planificacin urbana. Pertenece a la red PAPEP.
juan enrique vega

Socilogo, diplomtico, poltico y asesor poltico chileno, li-
cenciado en Sociologa por la Universidad Catlica de Chile y un doc-
torado en la Universidad Libre de Berln. Tiene una fecunda actividad
acadmica en Flacso y en el Centro de Investigacin y Docencia Econ-
micas (CIDE). Fue embajador de Chile en Cuba durante la presidencia
de Salvador Allende y embajador de Chile en Ginebra ante las Naciones
Unidas durante el gobierno de Ricardo Lagos. Fue uno de los principa-
les asesores snior del PAPEP, perteneci a la red por diez aos.

los autores 421
francisco canedo
Cientista poltico con maestra en Relaciones Internacionales
y Diplomacia, y en Economa e Integracin, es especialista en anlisis y
construccin de escenarios polticos prospectivos. Desde 2007 trabaja en
distintos espacios del Proyecto de Anlisis Poltico y Escenarios Prospec-
tivos (PAPEP), donde se desempea como investigador. Ha sido investi-
gador principal de distintas agendas de investigacin en Amrica Latina
y ha dictado cursos de posgrado en construccin de escenarios prospec-
tivos y planificacin estratgica dirigidos especficamente a actores con
capacidad de toma de decisin.
martha vicente
Sociloga, magster y candidata a doctor en Ciencias Sociales.
En la actualidad, es especialista en Anlisis y Riesgo Comunicativo para
la Presidencia del Consejo de ministros del Per. Fue investigadora prin-
cipal del PAPEP, especialista en Comunicacin Poltica en ACS Calan-
dria, investigadora en Estudios Electorales de la ONPE y asesora de la
Presidencia del Congreso de la Repblica del Per. Es parte de la red de
expertos del PAPEP.
sergio aguiada
Licenciado en Ciencias Jurdicas por la Universidad Cen-
troamericana Jos Simen Caas, con una maestra en Ciencia Poltica
en la misma universidad. En la actualidad, es funcionario del Sistema de
Naciones Unidas en El Salvador, desempeando las funciones de anlisis
de las tendencias polticas, sociales y economas del pas. Es docente de
la Universidad Centroamericana Jos Simen Caas de las materias de
Derecho Constitucional y Derechos Fundamentales. Es experto en an-
lisis poltico prospectivo y creacin de escenarios, y pertenece al PAPEP
desde hace ms de un lustro.
carlos arroyo
Licenciado en Diplomacia y Relaciones Internacionales por
American University (EE.UU.), con una maestra en Relaciones Interna-
cionales por la Universidad Centroamericana (Nicaragua). Fue director
general de Poltica de Defensa en el Ministerio de Defensa en Nicaragua;
es el actual coordinador de Proyectos de Gobernabilidad Democrtica
(PNUD) y es docente titular e investigador de American University. Per-
tenece a la red PAPEP.

antonella spada
Licenciada en Ciencias Polticas por la Universidad de Udine
(Italia) y magster en Cooperacin Internacional por la Universidad del
Pas Vasco (Espaa). Fue oficial de Gobernabilidad del PNUD Honduras
y, actualmente, se desempea como coordinadora adjunta e investigado-
ra del Proyecto de Anlisis Poltico y Escenarios Prospectivos (PAPEP).
Es responsable de la coordinacin y alimentacin sustantiva de las agen-
das de investigacin nacionales, siendo su especialidad y principal labor
el anlisis poltico prospectivo.
fernando caldern
Socilogo, profesor en Flacso y docente de doctorado de la
Universidad de Crdoba (Argentina). Reconocido en el mbito acadmi-
co a lo largo de todo el continente americano, fue secretario ejecutivo de
CLACSO, asesor de la CEPAL y asesor especial de Desarrollo Humano y
Gobernabilidad en el Programa de las Naciones Unidas para el Desarro-
llo. Coordinador y asesor snior de ms de diez informes de Desarrollo
Humano (IDH) regionales y globales en varios pases de Amrica Latina,
Europa y frica. Es autor de ms de veinte libros sobre democracia, cul-
tura y desarrollo. Fundador y ex coordinador del PAPEP, pertenece a la
red desde hace ms de una dcada.
daniel moreno
Doctor en Ciencia Poltica por la Universidad de Vanderbilt,
master en Ciencia Poltica por la Universidad de Pittsburgh y licenciado
en Sociologa por la Universidad Mayor de San Simn (Bolivia). Desde
2008, coordina el Observatorio de la Cultura Poltica en Bolivia y ha coor-
dinado varias investigaciones sobre la democracia en Bolivia (LAPOP).
Pertenece a la red PAPEP.


Cuaderno 3 America Latina Del Neoliberalismo Al Neodesarrollismo F

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PNUD-Cuaderno 3.

indb 1 03/05/13 13:19

En memoria de Juan Enrique Vega

PNUD-Cuaderno 3.indb 3 03/05/13 13:19

Antonio Aranbar Arze

Antonio Aranbar Arze

Antonella Spada, Antonio Aranbar, Benjamn Rodrguez, Carlos Arroyo,

Juan Carlos Reyes, Isabel Nava, Santiago Farjat, Caterina Colombo,

Sandra Jemio, Matas Gallardo

Esta publicacin cont con el apoyo financiero del Bur de Prevencin de

PNUD-Cuaderno 3.indb 4 03/05/13 13:19

PNUD-Cuaderno 3.indb 5 03/05/13 13:19

1. Polticas Sociales. 2. Desarrollo Regional. I. Aranbar Arze,

Esta publicacin es el resultado de un trabajo del Proyecto de Anlisis Poltico

2013, Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo

2013, Siglo Veintiuno Editores S.A.

Diseo de cubierta: Cine Nmadas

Impreso en Artes Grficas Delsur // Alte. Solier 2450, Avellaneda,

Hecho el depsito que marca la ley 11.723

PNUD-Cuaderno 3.indb 6 03/05/13 13:19

1. Latinoamrica, del neoliberalismo al neodesarrollismo? 21

El nuevo orden multipolar 22

2. Brasil: continuidad, revisin y nuevas oportunidades 83

Oportunidades abiertas. La continuidad de la

3. Bolivia: escenarios polticos del desarrollo 117

Definicin del modelo de Estado plurinacional 120

PNUD-Cuaderno 3.indb 7 03/05/13 13:19

Reconfiguracin de la oposicin y del espacio

4. Argentina: en busca de un nuevo modelo

Poltica y reformas 149

5. Hait: cultura, sociedad, poltica y partidos 183

6. El Salvador: la gestin de un nuevo ciclo poltico 215

PNUD-Cuaderno 3.indb 8 03/05/13 13:19

El esquema de gobernabilidad 224

7. Nicaragua: el agotamiento del pacto 255

Introduccin metodolgica 255

8. Per: la hora de la inclusin 289

La hora de la inclusin 290

9. Honduras: construyendo una salida a la crisis 327

La gestin de una crisis compleja 328

PNUD-Cuaderno 3.indb 9 03/05/13 13:19

10. Carisma, sociedad y poltica:

Referencias bibliogrficas 399

Los autores 419

PNUD-Cuaderno 3.indb 10 03/05/13 13:19

Desde que Siglo XXI Editores Argentina reabri sus puertas

PNUD-Cuaderno 3.indb 11 03/05/13 13:19

Como corolario de este proyecto, en una quinta entrega enriqueceremos

PNUD-Cuaderno 3.indb 12 03/05/13 13:19

compromiso asumido por ambos: difundir conocimiento e investigacin

PNUD-Cuaderno 3.indb 13 03/05/13 13:19

Un futuro que se examina puede pasar a ser uno que se cons-

PNUD-Cuaderno 3.indb 15 03/05/13 13:19

PNUD-Cuaderno 3.indb 16 03/05/13 13:19

podran deteriorar la capacidad hegemnica del partido gobernante y

PNUD-Cuaderno 3.indb 17 03/05/13 13:19

limitado su elevada vulnerabilidad a partir de la construccin de una ins-

PNUD-Cuaderno 3.indb 18 03/05/13 13:19

la comprensin de los procesos de cambio poltico y de los patrones de

Al igual que todo proceso de investigacin, este volumen es el resultado

PNUD-Cuaderno 3.indb 19 03/05/13 13:19

Hay una serie de rasgos y circunstancias que permiten afirmar

PNUD-Cuaderno 3.indb 21 03/05/13 13:19

dcada, tambin es preciso resaltar la existencia de enormes diferencias